UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE GRADUAO EM ADMINISTRAO

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSO SOBRE O MATO

GRANDE

YURI DE LIMA PADILHA

NATAL, RN
2011

YURI DE LIMA PADILHA

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSO SOBRE O MATO

GRANDE

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

Coordenao do curso de graduao em
Administrao da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Bacharel em Administrao.
Orientadora: Joana Tereza Vaz de Moura, Dr

NATAL, RN
2011

YURI DE LIMA PADILHA

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UMA COMPREENSO SOBRE O MATO

GRANDE

Monografia apresentada e aprovada em ____ de dezembro de 2011, pela banca

examinadora composta pelos seguintes membros:

_________________________________________
Joana Tereza Vaz de Moura, Dr
Orientadora

_________________________________________
Washington Jos de Souza, Dr.
Examinador

_________________________________________
Juarez Azevedo de Paiva, M Sc.
Examinador

NATAL, RN
2011

Para minha av Terezinha (in

memoriam), pelos bolinhos de carne e
de carinho.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela poesia de uma vida.

Aos meus pais, Paulo e Dilza, por todo o suporte em amor durante meus vinte e
poucos anos.
minha irm, Mimi, por ser toda linda desde que nasceu.
Bia, por ser o lado ngo da minha fora e pelo samba (um a um) to bonito.
Aos amigos Alex, Felipe, Gustavo, Marcos e Suy, por serem aqueles mais presentes
durante os ltimos cinco anos (e os prximos cinqenta), partilhando sorrisos, palavras e
inquietaes.
Professora Joana Tereza pela enorme simpatia e apoio em suas orientaes.
Aos companheiros da jornada matinal iniciada em 2007, Bruno, Expedito, Fernando,
Marccelo, Roberto e Rodrigo.
A todos os companheiros de OASIS, em nome do (Mestre) Juarez, por partilharem
comigo de toda a bela experincia da Economia Solidria e Gesto Social que me fez
reencontrar sentido na formao profissional.
Aos professores do curso de Administrao em especial, Anatalia Saraiva,
Anderson Mol, Matilde Arajo, Washington Souza , que contriburam em minha caminhada.

"De trs coisas precisa o homem para ser feliz: beno divina, livros e amigos
Henri Lacordaire

Nada chega ao fim, Adrian. Nada

nunca chega ao fim.
Alan Moore

RESUMO

O desenvolvimento territorial um processo de transformao produtiva e institucional, com

fim de combater a pobreza, em especial em regies rurais, como visto nas estratgias da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). A transformao produtiva busca articular de forma
competitiva e sustentvel a economia dos territrios. A transformao institucional visa
estimular e facilitar a interao e cooperao dos atores, assim como sua articulao com
agentes externos ao territrio para que sua populao pobre participe do processo e de seus
benefcios. A SDT define territrio como um espao fsico, geograficamente definido,
geralmente continuo, compreendendo cidades e campos, caracterizados por critrios
multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as
instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam
interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial. O presente trabalho
objetiva examinar a estratgia de promoo do desenvolvimento do Territrio do Mato
Grande a partir da interao e sinergia entre qualidade de vida da populao, eficincia
econmica e gesto pblica eficiente. Para tal, a pesquisa assume abordagem qualitativa e
caracteriza-se como exploratria e descritiva, utilizando-se de pesquisa documental para
consecuo dos dados. A partir da anlise dos relatrios da pesquisa realizada pela Clula de
Acompanhamento e Informao, conclui-se que no Territrio do Mato Grande o
desenvolvimento encontra-se em estado crtico. Faz-se tal inferncia devido situao
precria a que esto submetidos os servios pblicos, como saneamento bsico e estruturas de
sade, baixos nveis de escolaridade e sustentabilidade ameaada. Assim como, s escassas
condies de trabalho e renda, principalmente dos pequenos produtores, que so frgeis, com
baixa capacidade de produo, pouca diversificao de fontes de renda, difcil acesso a crdito
e assistncia tcnica, e dificuldades para comercializao. No que tange a gesto pblica, o
quadro torna-se mais preocupante devido ao baixo aparalhemento dos entes pblicos
municipais para suprir as demandas de qualidade de vida e eficincia econmica. Como
tambm, h visvel fragilidade nos espaos pblicos de participao. Como visto, h uma
baixa cobertura de conselhos e o colegiado territorial tem uma fraca parceria entre setor
pblico e sociedade civil, rotatividade alta de membros e, no territrio h um baixo
envolvimento da sociedade civil com questes polticas.
Palavras-chave: Desenvolvimento territorial; qualidade de vida; eficincia econmica;
gesto pblica eficiente

SUMRIO

1.

INTRODUO ................................................................................................................ 8

2.

OBJETIVOS DA PESQUISA ....................................................................................... 11

3.

2.1.

OBJETIVO GERAL ............................................................................................... 11

2.2.

OBJETIVOS ESPECFICOS ............................................................................... 11

REFERENCIAL TERICO ........................................................................................ 12

3.1. CONTEXTUALIZAO: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL AO
PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA ........................................................ 12
3.2.

A ABORDAGEM DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ................... 23

4.

CARACTERIZAO DO MATO GRANDE ............................................................ 32

5.

METODOLOGIA .......................................................................................................... 35

6.

ANLISES DOS DADOS.............................................................................................. 37

7.

6.1.

QUALIDADE DE VIDA ................................................................................................ 37

6.2.

EFICINCIA ECONMICA ......................................................................................... 40

6.3.

GESTO PBLICA EFICIENTE ....................................................................... 44

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ 52

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................... 55

ANEXOS ................................................................................................................................. 59

1. INTRODUO
No bojo do Plano Plurianual (PPA) 2004 - 2007, o Governo Federal Brasileiro
assume uma estratgia de desenvolvimento que visa estabilidade econmica e ao alcance do
reequilbrio social e territorial (ARAJO, 2003). A fim de atingir tal proposio, cria-se o
Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais sob competncia da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) , o qual adota a abordagem territorial como referncia
conceitual e operacional para a promoo do desenvolvimento.
Surge, assim, uma nova institucionalidade, o territrio, grupo de municpios que
compartilhem identidade comum. Preferido ao municpio anteriormente adotado como lcus
do desenvolvimento por estar alm de uma construo poltico-administrativa e animar
dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais, o territrio envolve articulaes ruraisurbanas e a ao coletiva do maior nmero de atores que garantam mais sustentabilidade ao
desenvolvimento (DELGADO et alli, 2007; MACHADO, 2011). O territrio tambm
possibilita a instituio do dilogo entre os atores e o fortalecimento das atividades conjuntas.
Mapa 1: Territrios da Cidadania

60 Territrios de 2008
60 Territrios de 2009

Fonte: BRASIL, 2010

A SDT entende territrio como

um espao fsico, geograficamente definido, geralmente continuo, compreendendo

cidades e campos, caracterizados por critrios multidimensionais, tais como o
ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma
populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e
externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (BRASIL,

MDA, 2005, p. 34).

A abordagem territorial busca responder aos novos pressupostos que compem o
processo do desenvolvimento, quais sejam, sustentabilidade ambiental, elevao da qualidade
de vida e combate a pobreza. Alm disso, no Brasil, assume-se a importncia do meio rural,
em especial da agricultura familiar, pela sua relevncia na economia da maioria dos
municpios brasileiros e por ser um meio estigmatizado pela pobreza, aqui entendida no s
como baixa renda, mas tambm carncia em servios pblicos e presena de problemas
sociais (SACHS, 2004; SCHNEIDER, 2004; SEN, 2004).
O presente trabalho apresenta o contexto dos programas de desenvolvimento
territorial, desde a descentralizao administrativa e poltica do Brasil, passando pela
abordagem de desenvolvimento local at a evoluo do Programa Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais para Programa de Territrios da
Cidadania. Em seguida, este trabalho de concluso de curso discute a abordagem territorial de
desenvolvimento, seus conceitos e estratgias, e apresenta o modelo terico de Buarque. Logo
aps, sucedem-se metodologia, a caracterizao do Mato Grande territrio em estudo ,
anlise dos dados e consideraes finais.
A partir do seguinte problema: Como se caracteriza o desenvolvimento
territorial do Mato Grande nas dimenses qualidade de vida, eficincia econmica e
gesto pblica eficiente?.
Neste sentido, com base na interpretao do modelo de desenvolvimento local de
Buarque (2008), pode-se afirmar que o desenvolvimento territorial sustentvel decorre da
interao e sinergia entre qualidade de vida da populao reduo da pobreza, gerao de
riqueza e sustentabilidade ambiental , eficincia econmica agregao de valor na cadeia
produtiva e incluso produtiva da populao e gesto pblica eficiente. Esses fatores so
estruturados a partir da organizao da sociedade e formao de capital social atravs de
espaos institucionais, distribuio de ativos sociais que possibilitem desdobramentos sociais
na economia e reestruturao e modernizao do setor pblico local que garanta a
descentralizao das decises, autonomia e eficincia e eficcia na gesto pblica

10

Localizado a Noroeste da capital Natal, o Mato Grande um dos territrios apoiados

pela SDT/MDA. composto por dezesseis municpios e apresenta um IDH de 0,625,
constituindo-se numa regio com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte.
O trabalho oportuno, pois apresentar resultados que auxiliaro a compreenso do
quadro de desenvolvimento do Territrio do Mato Grande, sendo, assim, um trabalho
relevante para o esta regio. E ainda, possibilitar, em menor escala, o aprimoramento das
aes dos gestores pblicos de cada municpio do Territrio e de seu Colegiado e, em maior
escala, a reflexo acerca da assertividade das polticas pblicas de desenvolvimento territorial
no Brasil. Quanto viabilidade, a pesquisa uma ampliao do trabalho realizado pelo autor
na Clula de Acompanhamento e Informao do Territrio do Mato Grande, o que facilita o
acesso s informaes. No mbito acadmico, este trabalho contribuir para a sistematizao
de medidas avaliativas do desenvolvimento em sua abordagem territorial, alm de aproximar
o tema rea de administrao, a qual tem contribudo de forma significante para o avano da
gesto pblica.

11

2. OBJETIVOS DA PESQUISA
2.1.

OBJETIVO GERAL
Examinar a estratgia de promoo do desenvolvimento do Territrio do Mato

Grande, a partir da base terica de Desenvolvimento Local definida por Buarque (2008).

2.2.

OBJETIVOS ESPECFICOS

Examinar a eficincia da gesto pblica a partir de suas capacidades institucionais;

Examinar a qualidade de vida da populao do Mato Grande tomando como base suas
condies de vida e

Examinar a eficincia econmica do Mato Grande a partir das condies de trabalho e

renda.

12

3. REFERENCIAL TERICO

3.1.

CONTEXTUALIZAO: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL AO

PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA

A crise estrutural do capitalismo internacional agregada ao desequilbrio

oramentrio brasileiro deflagrou a deteriorao do Estado burocrtico-desenvolvimentista no
Brasil. A fim de estabilizar sua economia, o pas adere ao Consenso de Washington e sua
cartilha neoliberal, condio fundamental para consecuo de crdito junto a organismos
internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional.
Segundo Abrucio e Loureiro (2008), a reforma do Estado brasileiro durante o ajuste
neoliberal, que se aprofunda em meados da dcada de 1990, atende aos anseios de equilibrar a
questo fiscal, de garantir a democratizao do poder pblico, de modernizar o sistema
poltico e de combater as desigualdades sociais. Com o intuito de atingir eficcia na gesto
pblica, utiliza-se da descentralizao poltica e administrativa no processo reformista.
A descentralizao decorre da perspectiva vigente de Estado mnimo, no qual
transfere-se ao mercado e, especialmente, s empresas internacionais o papel de retomar o
crescimento econmico (DELGADO et alli, 2007), como tambm descentraliza aos entes
subnacionais, governos estaduais e municipais, a execuo e o nus de polticas pblicas
(ALVES, 2003), alm de isentar-se progressivamente do papel de garantidor de direitos
sociais, responsabilizando a sociedade civil por tais aes (DAGNINO, 2004). Assim,
restringe-se o papel do Estado manuteno do equilbrio macroeconmico. Tais medidas,
baseadas no modelo social-liberal que afirmava proteger os direitos sociais enquanto
promoveria o desenvolvimento econmico, trouxeram resultados que devem ser enfatizados.
Em primeiro lugar, Simionatto (2008) observa que o jogo do livre mercado com sua
autorregulao prometia uma distribuio de renda mais racional para toda a populao, o
que, na realidade, no funo do mercado. Ademais, em pases em desenvolvimento como
o Brasil, o ajuste neoliberal com intuito equilibrar balanos de pagamento e controlar a
inflao provocou elevao das taxas de juros, reduzindo investimentos no setor produtivo e,
assim, acarretou na quebra de empresas, desintegrao de indstrias nacionais e elevao do
desemprego (VERSSIMO et alli, 2000). Nesse sentido, mantiveram-se elevados ndices de
pobreza e concentrao de renda, afora no existir rede de proteo social e de qualidade de
vida eficiente durante o referido perodo (ALVES, 2003).

13

Outro componente importante o fato de a descentralizao iniciar de forma

desordenada e desarticulada no tocante aos nus transferidos aos governos subnacionais, sem
planejamento conjunto. Segundo Alves (2003, p. 5),

descentralizar, aqui entendido, preponderantemente, pela entrada cada vez mais

importante dos Estados e Municpios na execuo de polticas sociais em funo da
ausncia/omisso do Governo Federal, sem nenhum poder de financiamento e
acossado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) para cumprimento de metas de
reduo do dficit pblico previamente pactuadas.

Como exemplo dessa situao, Oliveira (1999) e Arretche (2009) expem que com a
melhoria nas arrecadaes estaduais e municipais, o Governo Federal, a fim de atingir o seu
prprio equilbrio financeiro, impe atravs de leis federais a responsabilidade de assumir
gastos pblicos aos estados e municpios, alm de expressivas perdas de receitas, por meio de
reteno, por parte da Unio, de transferncias constitucionais aos governos subnacionais.
Essas medidas impactaram todas as unidades federativas, mais profundamente as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Tais acontecimentos, somados ao quadro econmico
enfraquecido, acentuaram as desigualdades e a pobreza no pas.
A sedimentao da descentralizao a partir da Constituio Federal de 1988 fruto
da luta pela redemocratizao do pas - transferiu sociedade civil maior poder de
participao nas decises governamentais. Segundo Schneider (2004), os Estados nacionais
reconhecem a necessidade de estabelecer parcerias com governos e instituies locais,
valorizando a participao da sociedade civil na gesto de suas aes. Deve-se compreender
que a transferncia de autoridade e poder decisrio caracterstica da descentralizao
representa uma efetiva mudana da escala de poder, na qual se atribui sociedade civil a
competncia de escolher e definir sobre polticas pblicas e aes governamentais que a
afetam atravs do vnculo muito prximo com as instncias decisrias. Isso ocorre atravs do
restabelecimento da democracia formal e da promoo de articulaes entre pblico e privado
sob novas formas, alm das tradicionais.
Surgem organizaes da sociedade civil, que cumprem funes pblicas e criam-se
espaos pblicos, como Conselhos Gestores, institudos por lei e algumas experincias de
Oramento Participativo, para que haja envolvimento nas discusses acerca de polticas
pblicas. Nasce, assim, uma nova institucionalidade na relao entre Estado e sociedade, pois
se percebeu aquele como ineficiente e ineficaz na prestao de servios pblicos,
compreendendo a sociedade civil como potencial interventora na rea social, ainda que, nesse
perodo, esperava-se dos espaos de participao da sociedade civil muito mais a assimilao

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de funes e responsabilidades de implementao e execuo, do que a possibilidade de

contribuir com as formulaes (DAGNINO, 2004; SIMIONATTO, 2008). Cabe ressaltar que
a diversidade de espaos pblicos de discusso, consequncia da diversa fragmentao das
polticas apresenta-se como um desafio sociedade civil e aos entes governamentais no
sentido de consolidar uma intersetorialidade.
Todavia, preciso observar com cuidado o significado da participao e a
representao da sociedade civil nesse perodo. Dagnino (2004) adverte para a existncia de
uma confluncia perversa quando o Brasil se redemocratizava com expressa reinvindicao e
conscientizao da sociedade civil enquanto havia o ajuste ao modelo neoliberal. Dois
projetos antagnicos, ainda que tenham a sociedade civil em suas diretrizes.

redemocratizao requeria um aprofundamento da democracia atravs da garantia de direitos

e servios pblicos. Enquanto, no projeto neoliberal o Estado se furta dessa responsabilidade.
Boron (2002, p.82) esclarece ao afirmar que

na realidade o neoliberalismo culmina em um dilema muito mais grave e, talvez por

isso, muito menos explicado: mercado ou democracia. A democracia o verdadeiro
inimigo, aquilo que est no fundo da crtica antiestatista do neoliberalismo. No o
Estado a quem se combate, mas o Estado democrtico. A cega opo pelo mercado
, ao mesmo tempo, uma preferncia contra os 'riscos' da democracia.

A atuao expressiva de Organizaes No-Governamentais (ONGs), por exemplo,

denota uma desvinculao orgnica com os movimentos sociais, pois seu desempenho
vinculado aos diferentes projetos que as mobilizam e, com frequncia, tambm afetado pela
necessidade de assegurar sua prpria sobrevivncia. Contudo, os Estados veem nelas a
parceria ideal para transferncia de responsabilidades e prestao de servios, porm tais
organizaes no so percebidas como responsveis nem eficazes representantes perante a
sociedade civil ou setores sociais. E os Estados s as enxergam como interlocutores na
medida de suas competncias e reas de atuao (DAGNINO, 2004).
Em sociedades autoritrias e excludentes, como a brasileira, os espaos pblicos de
participao so lugares de conflitos, nos quais a partilha de poder entre representantes de
esferas sociais diversas nas decises acerca da poltica pblica um de seus objetivos
fundamentais (DAGNINO,2004), pois, atores governamentais e atores da sociedade civil
compreendem a participao de formas diferentes. Esses a percebem como um processo de
democratizao sob a lgica da aprendizagem e controle social e, aqueles, como um modelo
de gesto sob a gide da competncia tcnica. Contudo, faz-se necessrio o enfrentamento dos
conflitos com o propsito de estabelecer o consenso de forma democrtica. O conflito um

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processo intrnseco a espaos participativos, ignor-lo significa bloquear novas dinmicas

territoriais e enfraquecer a participao, privilegiando alguns grupos sociais em detrimento de
outros (DELGADO et alli, 2007).
Nessa conjuntura de descentralizao, ganha destaque a ideia de desenvolvimento
local. Segundo Buarque (2008), esse conceito pode ser aplicado a diferentes cortes
territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade at o municpio
ou mesmo microrregies homogneas de porte reduzido, bacias ou ecossistemas. Contudo, a
unidade de referncia adotada pelo Governo Federal na dcada de 1990, especialmente nos
mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, em suas aes de Desenvolvimento
Local foi o municpio.
Tal estratgia de desenvolvimento precursora da abordagem territorializada, a qual

pressupe que o nvel adequado de tratamento analtico e conceitual dos problemas

concretos deva ser o espao de ao em que transcorrem as relaes sociais,
econmicas, polticas e institucionais. Esse espao construdo a partir da ao entre
os indivduos e o ambiente ou contexto objetivo em que esto inseridos
(SCHNEIDER, 2004, p. 99).

Cabe ressaltar algumas aes realizadas durante o Governo FHC que seguem as
diretrizes do Desenvolvimento Local, especialmente as voltadas ao espao rural tal qual o
objeto de estudo deste trabalho, a fim de compreender a transio dessa perspectiva de
desenvolvimento a do Desenvolvimento Territorial.
Cria-se o Programa Comunidade Ativa, fundamentado na ideia do combate a pobreza
e promoo do desenvolvimento sobre a estratgia metodolgica DLIS (Desenvolvimento
Local Integrado e Sustentado) programa de induo ao desenvolvimento local em parceria
com os governos locais e o servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(SEBRAE). O referido programa estimula a participao dos atores locais na esfera pblica, a
cooperao e a horizontalizao nos processos participativos de deciso, bem como a tentativa
de organizar suas atividades produtivas.
Outra ao para fomentar o desenvolvimento local foi a criao de Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs) e, por meio desses, a elaborao de Planos
Municipais de Desenvolvimento Rural, condies necessrias ao financiamento do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. O Pronaf Infraestrutura e Servios
Municipais uma linha de crdito do Pronaf que visa melhorar o ambiente econmico e
ampliar as oportunidades dos agricultores por meio de um conjunto de investimentos e
prestaes de servios que eliminem os gargalos que impedem o desenvolvimento,

16

financiando servios de apoio prestados por entidades pblicas ou privadas. Porquanto, uma
importante iniciativa de construo de polticas pblicas descentralizadas que fomenta a
organizao dos municpios. Dessa forma, apresenta-se como eixo fundamental e estratgico
para a promoo do desenvolvimento local (GUANZIROLLI, 2006; MENDONA e
ORTEGA, 2005).
No entanto, o processo de desenvolvimento local encontrou diversas barreiras
estruturais e institucionais. O municpio apresenta-se como uma instncia adequada de
controle, entretanto no de planejamento. Beduschi e Abramovay (2004) afirmam que
a menor instncia governamental passvel de executar polticas pblicas o
municpio , na maior parte das vezes, unidade eficiente para controlar gastos
tpicos, setoriais e localizados: mas e isso fundamental quando se trata do
interior do Pas ela insuficiente para permitir a revelao do potencial produtivo,
da capacidade e da utopia da populao de determinada regio.

A descentralizao repassou responsabilidades aos municpios, mas no os meios

necessrios para atend-las, comprometendo-se, dessa forma, as receitas dos municpios.
Assim, a desequilibrada distribuio de responsabilidades e repasses, ocasionou centralizao
das receitas por parte do poder federal, somada desigual capacidade financeira municipal,
por conseguinte, cria-se uma forte dependncia da redistribuio fiscal da Unio impedindo a
autonomia no planejamento local.
O processo de descentralizao no alterou as relaes de poder no municpio e a
forma autoritria e clientelista da poltica local. As instncias de poder no municpio prefeituras e cmaras de vereadores -, em geral, representam oligarquias, o que significa um
entrave autonomia dos espaos pblicos de participao. Observou-se que a participao da
comunidade em reunies de conselhos municipais no era significativa, por exemplo.
(BEDUSCHI e ABRAMOVAY, 2004; DELGADO et alli, 2007; GUANZIROLLI, 2006).
Acerca desses espaos, h uma significativa disperso decorrente das polticas
setorializadas, o que compromete uma poltica municipal integrada, pois, no h interface
entre os CMDRs com outros conselhos que tratam de reas do desenvolvimento, como
educao,

saneamento,

recursos

consequentemente, sua efetivao.

hdricos.

Isto

dificulta

uma

ao

conjunta

e,

Alm disso, os projetos submetidos ao Pronaf so

resultado de reivindicaes das carncias em infraestrutura e servios, mas no de uma

proposta de mudana da realidade local voltada para o desenvolvimento, haja vista que os
conselhos surgem apenas como contrapartida exigncia legal para obteno do recurso
pblico. Dessa forma, as polticas do perodo no alcanaram xito no tocante ao crescimento

17

econmico, muito menos nos aspectos do desenvolvimento, como a superao da pobreza

(BEDUSCHI e ABRAMOVAY, 2004; DELGADO et alli, 2007; GUANZIROLLI, 2006).
O isolamento do local tambm um impasse nessa abordagem do desenvolvimento.
Para Buarque (2008, p. 55),

o planejamento local e municipal pode levar a decises e interesses locais, muitas

vezes fragmentados e conflitantes com os do contexto, incluindo municpios
vizinhos, criando tenses e troca de externalidades negativas. Na realidade, muitos
dos problemas e potencialidades locais esto em direta e forte dependncia de
processos distantes, muitos dos quais o municpio no conhece nem tem como tratar
e administrar. essa interao e troca de externalidades - positivas e negativas - com o
contexto evidencia a necessidade de situar o municpio no mbito mais amplo e
estabelecer mecanismos de negociao com os municpios vizinhos. Normalmente,
contudo, os atores locais e suas instituies trabalham com um nvel e qualidade de
informao limitada ao seu espao, no captando a complexidade e relevncia dos
fatores externos (decisivos para seu futuro) no que se refere tanto s oportunidades
quanto s ameaas.

A partir da eleio do presidente Luis Incio Lula da Silva, a proposta do novo

governo, vista no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, era trazer, novamente, o Estado ao
papel de ator do desenvolvimento, com investimentos pblicos para transformar a realidade
social do pas e manter a estabilidade econmica. Objetivando alcanar tal objetivo e superar
as limitaes das aes de desenvolvimento local, o governo age sob a orientao de
desenvolvimento territorial, cria-se, neste sentido, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
no Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA).
Segundo Delgado et alli (2007, p. 6),

as polticas territoriais foram estruturadas com o propsito de oferecerem solues

inovadoras, com respeito s polticas setoriais, frente aos novos ou antigos desafios
da sociedade e da economia nacional, tais como a pobreza, a desigualdade regional
ou, ainda, a emergncia do desenvolvimento sustentvel e a sua compatibilidade
com o desenvolvimento econmico e social.

Esse novo momento visa superao das limitaes do localismo e do isolamento

das polticas locais. Nesse sentido, a SDT busca a integrao entre as polticas nos trs
mbitos do Estado, em parceria com a sociedade civil e em torno do desenvolvimento
territorial, que se fortalece com a criao do Programa Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT), no ano de 2003, e do Programa Territrios da
Cidadania (PTC), em 2008.
Surge uma nova institucionalidade: o territrio como grupo de municpios que
compartilhem identidade comum. O territrio foi preferido ao municpio por estar alm de

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uma construo poltico-administrativa e animar dinmicas econmicas, sociais, polticas e

culturais, as quais envolvam articulaes rurais-urbanas e a ao coletiva do maior nmero de
atores que garantam mais sustentabilidade ao desenvolvimento. Assim como, possibilita a
instituio do dilogo entre os atores e, consequentemente, um melhor gerenciamento dos
conflitos entre eles. Ento, aprimoram-se o aprendizado e o amadurecimento coletivos dos
atores, contribuindo para o fortalecimento das atividades conjuntas.
Para a SDT, territrio um espao fsico, geograficamente definido e contnuo, que
compreende a cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais de
desenvolvimento, quais sejam, o ambiente, a economia, a sociedade e o poltico-institucional;
composto por grupos sociais diversos que se relacionam e formam, deste modo, identidade e
coeso social, cultural e territorial. Os critrios para definio so densidade demogrfica
menor que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio de at 50 mil habitantes;
concentrao de agricultores familiares; concentrao de famlias assentadas por programas
de reforma agrria; concentrao de famlias de trabalhadores assentados. (BRASIL,
MDA/SDT, 2005)
O PRONAT visa articulao entre municpios, mantida uma identidade coletiva em
torno de uma estratgia comum. Como j citado, busca superar as barreiras enfrentadas pelos
municpios em suas aes localizadas e driblar o controle oligrquico. Assim como planejar e
coordenar de forma conjunta as diferentes iniciativas pblicas junto realidade dos territrios
mediante o envolvimento dos atores sociais. importante ressaltar que a partir dessa nova
abordagem de desenvolvimento, eleva-se a percepo de que a renda de boa parte da
populao e a economia dos municpios dependiam de atividades rurais (agrcolas ou no). E
que as reas rurais so agora com os processos de globalizao e articulao com reas
urbanas, formadas por mltiplas articulaes intersetoriais.
Para que se criem novas condies de desenvolvimento, foram criadas a SDT/MDA ,
que assumem o papel de intervir junto aos atores territoriais, no sentido de melhorar a
capacidade de gesto a partir de um processo institucional por intermdio de quatro objetivos.
O primeiro busca fortalecer as organizaes territoriais em suas capacidades de
gesto e participao, alm de legitimar sua representatividade. Este objetivo busca habilitar
os interlocutores e torn-los responsveis pela gesto do processo de desenvolvimento, alm
de induzir processos de democratizao das decises e do controle social.
O segundo visa formao dos atores atravs do desenvolvimento de capacidades
polticas e tcnicas de gesto. Entende-se que a descentralizao e a participao s so
efetivas se estabelecidas com o devido processo que elevem conhecimento e informao.

19

O terceiro compreende a articulao das polticas pblicas

atravs do

estabelecimento de meios de interlocuo do territrio com as instncias municipais, estaduais

e federais. Enquanto o quarto abrange o processo de dinamizao econmica, a partir das
potencialidades do territrio e a insero de diferentes agentes econmicos na dinmica do
mercado, entendida como suporte ao desenvolvimento integral.
A Poltica de Desenvolvimento Territorial estabelece-se quando, cada territrio, cria
um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, atravs de um processo contnuo
que passa pela sensibilizao, mobilizao e capacitao dos atores sociais. Em seguida, so
definidas as prioridades de interveno atravs de diagnstico participativo e elaborao de
viso de futuro, estabelecimento das potencialidades e entraves, e identificao das tendncias
scio-econmicas. A ltima fase a execuo e concretizao do plano, utilizando-se da
implementao dos investimentos.
Delgado et alli (2007, p. 41) afirma que

naqueles municpios onde no havia nenhuma iniciativa anterior registrada, a

poltica territorial funcionou como um primeiro estmulo articulao e mobilizao
dos atores sociais locais e para a implementao de aes conjuntas.

A nova instuticionalidade operacional, o territrio, atravs do seu colegiado

territorial, possibilita discutir, comparar e selecionar projetos concretos e coletivos de
desenvolvimento, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de alguns poderes
municipais. Um panorama dessa situao a aplicao dos recursos destinados ao territrio,
que passam a ser definidos em colegiado territorial, diferentemente do perodo anterior,
quando os recursos do Pronaf - Infraestrutura e Servios eram geridos pelas prefeituras e
Emater. Ainda que representassem algum avano para representao dos interesses da
comunidade, os CMDRs estavam subordinados ao poder local e a capacidade dos
representantes da sociedade civil era restrita. Essa ruptura com a relao de poder provocou
um distanciamento entre os colegiados territoriais e os conselhos municipais.
O autor complementa:

de uma forma geral, quando as aes territoriais so postas em prtica, em etapas

que compreendam desde a elaborao, implementao e monitoramente dessas
polticas pblicas, percebe-se a conformao de uma rede de atores sociais e
instituies (governamentais ou no) locais e extralocais. Essas redes so muito
diversas e dependem diretamente do contexto social em que esto inserias e da
trajetria histrica do territrio em questo. Normalmente, quanto mais articulada e
efetivamente embebida nos objetivos compartilhados pelos atores sociais e
instituies que dela fazem parte for essa rede, maior ser a capacidade dessa
poltica publica alcanar os objetivos a que se prope de responder aos desafios e

20

obstculos que o processo de implementao poder representar. Adicionalmente,

quanto mais extensa e diversificada se apresentar essa rede, maior ser a
complexidade de operacionalizao dessa poltica e, por outro lado, maior ser a sua
capacidade e representatividade e, portanto, mais elevada amplitude dos seus
resultados (p. 41).

A iniciativa de desenvolvimento territorial consolida-se com a criao do Programa

Territrios da Cidadania, a partir do PPA 2008-2011, que

parte do esforo conjunto do Governo Federal para priorizar aes em regies e subregies onde investimentos pblicos e privados no tem sido suficientes para
garantir o atendimento s necessidades bsicas da populao, bem como acelerar
processo locais e sub-regionais que ampliem as oportunidades de gerao de renda
de maneira desconcentrada e com a observncia da sustentabilidade em todas as suas
dimenses (BRASIL, CAPCT, 2008, p. 3).

Abandona-se assim a ideia de atuao isolada do Ministrio de Desenvolvimento

Agrrio com o objetivo de atender ao anseio de articular as polticas pblicas de distintas
origens ministeriais voltadas ao desenvolvimento em suas diversas dimenses e atuao
conjunta de diversos rgos e entidades, quais sejam, Ministrio da Casa Civil; SecretariaGeral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais; Ministrio do
Planejamento; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio da Sade/FUNASA; Ministrio da
Integrao Nacional; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio do Meio Ambiente;
Ministrio das Cidades; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/INCRA; Ministrio do
Desenvolvimento Social; Ministrio da Educao; Ministrio de Cincia e Tecnologia;
Ministrio das Comunicaes; Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial;
Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Ministrio da Justia/FUNAI; Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio da Cultura; Banco do Brasil; Banco do
Nordeste; Caixa Econmica Federal; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social. (BRASIL, 2009; DELGADO et alli, 2007; MACHADO, 2011).
Segundo Machado (2011, p. 59),

a meta do Programa Territrios da Cidadania beneficiar o conjunto dos

Municpios, dentre eles os mais vulnerveis com a expanso da rede de integrao
das aes de assistncia social, segurana alimentar e nutricional, e transferncia de
renda, que geram impactos sobre a pobreza, a extrema pobreza e a desigualdade,
provocam a dinamizao de economias locais e estabelecem a garantia de direitos de
cidadania

Utiliza-se da mesma base conceitual do PRONAT. Os principais elementos

conceituais do programa so: superar as desigualdades e a pobreza no meio rural, inclusive de

21

gnero, raa e etnia; utilizao da estratgia territorial e territrios de identidade; consolidao

das relaes federativas; integrao de polticas pblicas; integrao produtiva das populaes
pobres dos territrios; ampliao da participao social. Bases que j vinham sendo atendidas,
mas agora tomam uma nova dimenso pela diversidade de entidades agindo em colaborao
no programa.
Entretanto, algumas diferenas entre o Programa Territrios da Cidadania e o
PRONAT devem ser observadas. Em primeiro lugar, o PRONAT foi pouco eficiente em sua
estratgia de combate pobreza rural. Atribui-se essa deficincia diluio desse objetivo no
contexto do objetivo central de desenvolvimento de territrios de identidade e tambm pelos
reduzidos recursos financeiros e humanos. Com a ascenso dos Territrios da Cidadania, o
combate a pobreza toma o centro das estratgias. Ocorre um incremento de verbas e de
pessoal, indo alm de uma postura de somente redistribuir recursos, mas de ampliar e
concentrar o financiamento para situaes geogrficas e humanas de maior necessidade, como
tambm multiplicar e combinar as polticas sociais e as competncias tcnicas de diferentes
ministrios (BONNAL, 2008). Em segundo lugar, o PRONAT, fundamentado na ideia de
territrio de identidade, auxiliava os atores sociais a definirem e implementarem aes
coerentes com a identidade territorial. O Estado assumia o papel apenas de apoiador, ao alocar
recursos, prestar servios e capacitar. No novo formato do programa, o Estado assume, de
fato, o papel de indutor do desenvolvimento, ao fortalecer a descentralizao das polticas
pblicas numa viso de integrar as polticas e no apenas de distribu-las (BONNAL, 2008).
Atualmente, so 120 Territrios da Cidadania. A condio necessria para a
definio de Territrio da Cidadania foi que este adviesse de um dos territrios rurais
apoiados originalmente pelo PRONAT. Os critrios de definio so de ruralidade e
densidade demogrfica, quais sejam, menor IDH; maior concentrao de populaes
quilombolas e indgenas; maior nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; maior
nmero de municpios com baixo dinamismo econmico; maior organizao social e pelo
menos um territrio por estado da federao.
Os Planos de Desenvolvimento Territorial so reconhecidos como marco referencial
para identificar e atender demandas e consolidar os Colegiados Territoriais como instncias
de planejamento, gesto e controle social. A partir dessas duas instituies elaboram-se os
projetos de financiamento, integrando-os s polticas pblicas e planos e programas setoriais.
As aes que integram o Programa so organizadas nos eixos de Apoio a Atividades
Produtivas; Cidadania e Direitos; e Infraestrutura. A partir destes eixos tm-se os temas que
direcionam as aes: Organizao Sustentvel da Produo; Aes Fundirias; Educao e

22

Cultura; Direitos e Desenvolvimento Social; Sade, Saneamento e Acesso gua; Apoio

Gesto Territorial e Infraestrutura.

Quadro 1: Aes do Programa Territrios da Cidadania

Organizao Sustentvel
da Produo

Aes Fundirias

Educao e Cultura

Direitos e
Desenvolvimento Social

Sade, Saneamento e
Acesso gua

Apoio Gesto Territorial

Infraestrutura

Financiamento da Produo e Seguro (Pronaf);

Capacitao, Assistncia Tcnica e Extenso Rural;
Estmulo ao Cooperativismo e Economia Solidria;
Apoio Comercializao;
Planejamento e Organizao Produtiva (Arranjos Produtivos Locais,
Biodiesel) e
Gesto e Educao Ambiental.
Obteno de Terras para assentamentos de trabalhadores rurais;
Regularizao Fundiria;
Reconhecimento e Regularizao de Terras de Comunidades
Quilombolas;
M instruo de famlias no-indgenas em Terras Indgenas e
Programa Nacional de Crdito Fundirio.
Brasil Alfabetizado;
Pr-Jovem Rural e Urbano;
Construo de Escolas no Campo;
Construo e Equipamentos para Escolas de Populaes Indgenas e
Quilombolas;
Bibliotecas Rurais e
Pontos de Cultura.
Bolsa-Famlia;
Polticas de Assistncia Social;
Benefcios de Prestao Continuada e
Programas de Documentao Civil (mulheres trabalhadoras rurais).
Ateno Bsica em Sade (Estratgia de Sade da Famlia);
Farmcia Popular e
Brasil Sorridente;
Saneamento e Abastecimento de gua;
Construo de Cisternas;
Infraestrutura hdrica.
Elaborao e Qualificao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento;
Capacitao de agentes e membros do Colegiado Territorial;
Articulao de Instrumentos de Planejamento Territorial (Mesorregies,
Consads, Gestar (MMA), Territrios Rurais (MDA).
Programa Luz para Todos
Habitao Rural e nos centros urbanos dos municpios pertencentes aos
Territrios da Cidadania (PAC Habitao);
Melhoria da Infra-estrutura em assentamentos de reforma agrria (vias
de acesso).

Fonte: BRASIL, 2010

As aes e resultados esperados pelo Programa abrangem a coeso social, coeso

territorial, governabilidade, sustentabilidade, incluso econmica e bem-estar. A coeso social
significa a equidade entre os grupos sociais que compem o territrio e o desenvolvimento
democrtico. Enquanto a coeso territorial significa o equilbrio e unidade nacional que
favorea ao territrio estabelecer seu prprio processo de desenvolvimento sustentvel. Seu

23

alcance est em um processo endgeno, ou seja, na explorao das capacidades, recursos e

potencialidades prprias.
Entende-se a governabilidade como a capacidade de implementar processos a longo
prazo, a fim de alcanar as metas do desenvolvimento a partir da descentralizao e
desenvolvimento de capital social (cooperao e colaborao). Neste sentido, a
sustentabilidade ambiental proporciona o desenvolvimento a longo prazo, pois orienta o uso
responsvel dos recursos naturais para que as geraes futuras tambm possam desfrut-los e
tenham capacidade de produzir. E ainda compreende-se a incluso econmica como a
incluso produtiva, especialmente, dos mais excludos, refletindo em rentabilidade social,
participao dos pequenos produtores e potencializando economias locais. Por fim, o bemestar e a felicidade da populao do territrio, isto , a influncia positiva do desenvolvimento
na qualidade de vida.
Os resultados esperados a partir da poltica de desenvolvimento territorial
compreendem, ento, o desenvolvimento de forma integral e sustentvel, atravs da garantia
de participao, capacitao, explorao das potencialidades locais, qualidade de vida e
sustentabilidade ambiental.

3.2.

A ABORDAGEM DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

A partir do primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano apresentado pelo

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990, o crescimento da
economia passa a ser entendido como parte de um processo maior, pois seus resultados, por si
s, no geram benefcios. Necessita-se, cada vez mais, discutir a natureza do desenvolvimento
e entender que tal processo deve ser estruturado por valores alm da dinmica econmica
(VEIGA, 2008). Comumente, confunde-se desenvolvimento com crescimento econmico.
Entretanto, o desenvolvimento um processo que est alm do crescimento econmico.
Enquanto este um processo quantitativo, aquele profundamente qualitativo. A
multiplicao de riqueza material uma condio necessria, porm no suficiente para se
alcanar uma vida melhor para todos (SACHS, 2004).
Por desenvolvimento, Sen (2008) afirma ser a eliminao de privaes de liberdade
que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condio
de agente. Entende-se agente como algum capaz de agir e ocasionar mudana a partir de
seus prprios valores e objetivos, ou seja, aquele ou aquela capaz atingir a autorrealizao e
levar o tipo de vida que valoriza. As liberdades instrumentais so as oportunidades

24

econmicas, liberdades polticas, facilidades sociais, garantias de transparncia e segurana

protetora. Estas so os meios principais e fins primordiais do desenvolvimento, ampli-las
possibilita que as pessoas possam cuidar de si mesmas e influenciarem a coletividade, sendo
no apenas agentes, mas tambm beneficirios do desenvolvimento. Alm disso, as liberdades
relacionam-se e fortalecem-se, pois liberdades polticas liberdade de expresso e eleies
livres ajudam a promover a segurana econmica; facilidades sociais servios de educao
e sade possibilitam a participao econmica; oportunidades econmicas oportunidades
de participao no comrcio e na produo proporcionam a abundncia individual, alm de
recursos pblicos para os servios sociais (SEN, 2008).
Sachs (2004) complementa ao afirmar que

igualdade, equidade e solidariedade so valores que tambm esto inseridos na

compreenso de desenvolvimento, com consequncias de longo alcance para que o
pensamento econmico sobre o desenvolvimento se diferencie do economicismo
redutor. Em vez de maximizar o crescimento do PIB, por exemplo, o objetivo maior
se torna promover a igualdade e maximizar a vantagem daqueles que vivem nas
piores condies, de forma a reduzir a pobreza,

o que tem relao direta com a ausncia das liberdades citadas anteriormente. Para alcanar
esse objetivo necessrio que haja condies para produo de meios de existncia
estabelecidos por uma srie de critrios, quais sejam, disponibilidade de trabalho autnomo
ou heternomo; acesso a condies de produo, seja material ou capacitao; acesso
universal a servios pblicos; acesso a habitao; e direito ao cio.
Alm da articulao entre a racionalidade econmica e a tica social, outra
preocupao integra a concepo atual de desenvolvimento, que a sustentabilidade
ambiental. O desenvolvimento sustentvel aquele que satisfaz as necessidades do presente,
sem comprometer a capacidade das geraes futuras satisfazerem as suas prprias
necessidades (CMMAD, 1987). Dessa forma, contempla-se a preocupao ambiental no
processo de desenvolvimento. Essa preocupao se baseia no duplo imperativo tico de
solidariedade sincrnica com a gerao atual e de solidariedade diacrnica com as geraes
futuras. Ao evocar tal tica da perpetuao da humanidade e da vida, "a expresso
sustentabilidade passou a exprimir a necessidade de um uso mais responsvel dos recursos
ambientais (VEIGA, 2008).
A abordagem territorial capaz de contemplar esses elementos que constroem a nova
compreenso acerca do processo de desenvolvimento superar a pobreza, atuar sob a
sustentabilidade ambiental e seu relacionamento com o crescimento econmico e o

25

desenvolvimento social. O foco das polticas pblicas o territrio, que combina a

proximidade social facilitadora da solidariedade e cooperao com a diversidade de atores
sociais, proporcionando uma melhor articulao dos servios pblicos e o mercado interno,
alm do fortalecimento da identidade cultural que estrutura a coeso social e a coeso
territorial.
Em Schneider (2004; 2009) e Machado (2011), pode-se encontrar um entendimento
sobre territrio, a partir da unio de diversos fatores, como a relao entre homem e espao;
identidade e poder, e desenvolvimento endgeno, utilizando-se das definies de tericos.
Compreende-se, tambm, o territrio como meio e, ao mesmo tempo, produto das interaes
humanas com o espao, da sua apropriao e do seu uso sobre a base fsica e natural em que
se encontra e transformaes da decorrentes (BECKER, 1983; HAESBART, 1997). Tambm
uma construo social, um processo de interao as relaes cotidianas e na co-presena de
pessoas entre elas, com os lugares e objetos, estruturado por relaes de poder ou domnio dos
espaos, no apenas pelo poder do Estado, porm por mltiplos poderes de origens diversas
manifestados de formas variadas e heterogneas, consequncia da diversidade de atores que
compem a escala social (DI MO, 1998; RAFFESTIN, 1986; SOUZA, 1995).
E ainda, muito mais que um conjunto dos sistemas naturais e de sistemas de coisas
superpostas ou um espao fsico ocupado, o territrio uma referncia cultural constitudo a
partir de relaes entre as dimenses imateriais, culturais e simblicas que criam identidade
(sentimento de pertencimento) e elos sociais entre os indivduos. Grupos locais com
identidade social e territorial tm sucesso em mobilizar foras e estratgias de
desenvolvimento, pois o territrio o fundamento do trabalho, o lugar da residncia das
trocas materiais e espirituais e do exerccio da vida (SANTOS, 2007; SAYAGO et alli, 2006).
O territrio seria agente do prprio desenvolvimento e no apenas o receptculo ou
suporte de recursos em decorrncia de possuir dinmica social e econmica, processos
econmicos

estruturados,

potencial

de

inovao,

mobilidade

de

fatores,

intenso

relacionamento institucional e aprendizagem coletiva (MAILLAT, 1995; VASQUEZ

BARQUERO, 2002).
O MDA, em seu documento intitulado de Referncias para o Desenvolvimento
Territorial Sustentvel, define territrio como

um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo

cidades e campos, caracterizados por critrios multidimensionais, tais como o
ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma
populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e
externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais

26

elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (BRASIL,

MDA, 2005, p. 34).

Perico (2009, p.57) esclarece o entendimento de cada dimenso, as quais contribuem

para o desenvolvimento territorial numa perspectiva mais ampla de sustentabilidade. Segundo
o autor,

a dimenso econmica abrange as capacidades de inovar, diversificar, usar e

articular recursos locais ou regionais para gerar oportunidades de trabalho e renda,
alm de fortalecer as cadeias produtivas e de integrar redes de produtores. A
dimenso sociocultural diz respeito equidade social obtida com a participao dos
cidados nas estruturas de poder, tendo, por referncia, a histria, os valores, a
cultura o territrio e o respeito pela diversidade frente possibilidade de melhorar a
qualidade de vida das populaes. A dimenso poltico-institucional envolve os
aspectos de construo ou renovao de instituies que permitem chegar s
estratgias negociadas, obtendo a governabilidade democrtica e a promoo do
exerccio cidado. J a dimenso ambiental se refere ao meio ambiente (ativo do
desenvolvimento) e se apoia no princpio da sustentabilidade, com nfase na ideia de
gesto sustentvel dos recursos naturais, de forma a garantir a disponibilidade desses
recursos s geraes futuras.

Reafirma-se o reconhecimento, por parte da SDT, em suas estratgias de

desenvolvimento territorial, a ruralidade e sua influncia significativa para a economia dos
territrios. A ruralidade um conceito territorial e multissetorial, ainda que a agricultura
oferea a maioria das oportunidades de trabalho e renda em reas rurais, tambm h
envolvimento em atividades de economias mltiplas. Essa viso admite que o meio rural
tenha se urbanizado, supe um contato imediato da populao com o meio natural e um
ambiente fortemente favorvel cooperao por ser no-densamente povoado.
Os elementos rurais reconhecidos pelo MDA (BRASIL, MDA, 2005) so: ambiente
natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa
densidade demogrfica; base na economia primria e seus encadeamentos secundrios e
tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural. Incluem-se espaos
urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados.
A partir de interpretao do modelo de desenvolvimento local em Buarque (2008),
pode-se afirmar que o desenvolvimento territorial sustentvel decorre da interao e sinergia
entre qualidade de vida da populao (investimentos sociais e preservao ambiental),
eficincia econmica (garantias de trabalho e renda) e gesto pblica eficiente (equipamentos
e participao dos gestores). Esse modelo pode ser aplicado sem prejuzos ao estudo do
desenvolvimento territorial, haja vista que o entendimento de ambas as abordagens esto
sedimentadas sobre a descentralizao, autonomia e autogesto dos atores sociais,

27

sustentabilidade e combate a pobreza. A diferena encontra-se na proposta de ao, elevando

a interveno de municpios isolados a grupos de municpios atuando de forma colaborativa.
A sustentao desse processo tem sucesso a partir da garantia de governana,
organizao da sociedade e formao de capital social atravs de processo de
institucionalizao de espaos para participao dos atores decorre desse entendimento, a
criao de colegiados territoriais. E ainda, a partir de investimentos no setor produtivo,
garantindo a incluso produtiva da populao, visto que o processo de desenvolvimento
endgeno s existe se o territorial e seus respectivos municpios apresentarem economias
eficientes e competitivas, explorando potencialidades locais aliadas a conservao dos
recursos naturais, dessa forma elevando o aumento de suas rendas e riquezas locais, reduzindo
a dependncia de transferncias de renda. Complementa-se com a participao dos gestores
pblicos investindo em equipamentos sociais, atuando de forma colaborativa e garantindo a
autonomia dos espaos pblicos, investindo em capital humano e qualidade de vida da
populao.
Quanto qualidade de vida, reafirma-se que o desenvolvimento requer a remoo
das fontes de privao de liberdades, quais sejam, a pobreza econmica e carncia de servios
pblicos e assistncia social educao, sade, moradia. A pobreza no deve ser vista apenas
como baixo nvel de renda, no negando, sensatamente, que a renda baixa pode ser razo
primordial para privao. Porm, elucida-se que as regies mais carentes de desenvolvimento
so exatamente aquelas que apresentam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem,
desde muito tempo processos de excluso social e de desqualificao dos servios pblicos
(GUANZIROLLI, 2006; SEN, 2008).
A educao elemento essencial para o desenvolvimento, pois contribui para o
despertar cultural e conscientizao, alm de elevar o sentido de autonomia, autoconfiana e a
autoestima. Contribui, tambm, para a afirmao de trabalho decente, porm no condio
suficiente, deve estar acompanhada de polticas pblicas que sustentem, seja para ingresso no
mercado de trabalho ou para fomentar atividades prprias (SACHS, 2004).
O autor ainda afirma que os servios de sade so parte do esforo de melhorar o
bem-estar da populao, o que depende de alimentao adequada (segurana alimentar), de
acesso gua limpa, de condies de moradia e de trabalho, melhor educao e medidas
preventivas. Os quais, aliados proviso de moradia decente, elevam diretamente a qualidade
de vida da populao, o que tambm contribui para que eleva-se o potencial de auferir renda.
Desse modo, quanto mais amplo for o alcance de tais servios, mais chances os pobres tm de
superar a penria.

28

No tocante eficincia econmica, os investimentos devem mobilizar e explorar as

potencialidades do territrio, contribuindo para o aumento de oportunidades sociais e tornar
vivel e competitiva a sua economia. A incluso produtiva torna-se requisito do
desenvolvimento, visto que a populao pobre est praticamente excluda de tal processo e as
condies para produo de meios de existncia suprem as necessidades materiais da vida.
Investir em trabalho e renda assegura a sustentabilidade social e econmica. Entretanto, devese enfatizar que o aumento da eficincia econmica, da produtividade e da competitividade
para que influencie positivamente o bem-estar da populao de modo geral, deve ter, em seus
projetos, aes e medidas voltadas para os grupos sociais de baixa renda. Pois o baixo nvel
de renda ocasiona anafalbetismo e ms condies de sade, fome e subnutrio; contudo,
melhorar a educao e sade ajudam a auferir rendas mais elevadas. Alm disso, as aes
devem visar sustentabilidade ambiental para que o processo se d de maneira consistente.
(ROCHA e BURSATYN, 2008; SACHS, 2004; SEN, 2008).
Abramovay (2005, p. 47) afirma que a vitria sobre a pobreza depende, antes de
tudo, do aumento das capacidades produtivas e da insero em mercados dinmicos e
competitivos das milhes de famlias cuja reproduo se origina em seu trabalho por conta
prpria. As estruturas produtivas familiares, caractersticas da agricultura tradicional, fazem
uso de tecnologias tradicionais e tm baixa orientao para mercados que so geralmente
mercados locais e com produtos de pouco valor agregado, os quais s alguns excedentes da
produo que so comercializados, o fim da produo normalmente o autoconsumo e
segurana alimentar.
Consolidar a agricultura familiar e a reduo da pobreza perpassa pelo
aprimoramento de sua capacidade produtiva atravs do fortalecimento da comercializao,
acesso terra, tecnologia e ao crdito. Deve-se lembrar que o aperfeioamento
organizacional to importante quanto o aperfeioamento tcnico. Sachs (2004) ilustra que
experincias de reforma agrria, por exemplo, s funcionam se observados tais requisitos.
Outro fator relevante a sustentabilidade ambiental, que deve ser pensada como
sustentadora da qualidade de vida para as populaes presente e futura. Entretanto, discute-se
aqui a questo de eficincia econmica, por sua relao simbitica nos espaos de produo
em meios rurais. Veiga (2008) alerta que se deve economizar no uso da natureza devido aos
altos custos da sua recuperao. Sachs (2004) complementa que as atividades voltadas para
conservao destes recursos contribuem para o melhoramento das capacidades produtivas
existentes e um maior crescimento de maneira sustentvel. Esta colocao torna-se mais clara
com a proposio de Echeverria (2000) acerca da utilizao de tecnologias e sistemas que

29

respeitam a natureza. Segundo o autor, estes recursos tambm oferecem a possibilidade de

criar produtos orgnicos e novas tecnologias que se entende no s como recursos
tecnolgicos, mas tambm como manejo da produo.
Como j visto at aqui, qualidade de vida e eficincia econmica so fatores que se
relacionam. A consecuo de ambos pressupe a gesto pblica eficiente, que constitui tanto a
atuao do governo quanto da sociedade civil organizada. Nesse sentido, deve-se
compreender que o desenvolvimento no uma coleo de coisas, mas um processo que
produz coisas, ou seja, o desenvolvimento no resulta apenas da posse de infraestrutura.
Pensar que as coisas por si s so suficientes para promover o desenvolvimento cria falsas
expectativas e evita que medidas efetivas sejam tomadas.
Espera-se dos governos um conjunto de prticas pblicas que envolvam o
equipamento do espao, organizao dos servios pblicos e articulao com os atores
sociais. Guanzirolli (2006) alerta que a participao dos indivduos proporciona aos gestores
pblicos e aos prprios atores envolvidos o conhecimento da realidade vivida no territrio,
evitando assimetria da informao, ou seja, estratgias de desenvolvimento que se utilizam de
parcerias governo-sociedade local apresentam maior potencial de desenvolvimento por
unirem preocupao com os aspectos sociais da localidade, conhecimento das necessidades
reais das famlias e, assim, um maior comprometimento da comunidade com o xito desses
esforos. Alm de um plano de baixo pra cima fomentar a democracia local e elevar a
conscincia da comunidade.
Esse processo de descentralizao propicia o desenvolvimento na medida em que a
abordagem territorial tem como objetivo central a criao de institucionalidades e a
articulao de atores e de polticas pblicas que favoream o desencadeamento de dinmicas
endgenas capazes de sustentar processos de desenvolvimento territorial (DELGADO et alli,
2007). Buarque (2008) corrobora declarando que o desenvolvimento local ou territorial
satisfatrio depende da capacidade de estruturao e mobilizao de seus atores tendo em
vista a sua conjuntura a fim explorar as prioridades e potencialidades especficas. Nessa
perspectiva, as polticas pblicas por si s no so suficientes para atender as demandas
sociais e suas problemticas sem a cooperao social (CASTELLS e BORJA, 1996). a
descentralizao que proporciona a institucionalizao, a qual representa condio elementar
para a interao dos atores sociais por intermdio da constituio dos espaos pblicos, como
conselhos, fruns e colegiados.
A capacidade em auto-organizar-se, ou capital social, contribui para superao de
dilemas de ao coletiva na medida em que esses atores interagem e compartilham suas

30

vivncias, favorecendo a inovao no contexto individual e coletivo. De acordo com Putnam

(2009), o capital social facilita a cooperao espontnea, pois se estabelece relaes de
confiana e solidariedade nesses organismos de ao coletiva, consequentemente, surge uma
noo interna de reciprocidade na cooperao.
Coleman (1990, p. 302) afirma que o capital social no uma entidade singular,
mas uma variedade de diferentes entidades que possuem duas caractersticas em comum:
consistem em algum aspecto de uma estrutura social e facilitam algumas aes dos indivduos
que esto no interior desta estrutura. Assim, as estruturas sociais so recursos produtivos,
ativos de capital que geram resultados, a exemplo dos colegiados territoriais, atravs dos quais
os atores se mobilizam para formar demandas e articularem de que forma sero contemplados
pelos projetos disponibilizados pelo Estado.
A mobilizao dos atores e a formao de redes entre organismos e instituies
locais so formas de insero produtiva e uma atenuao das desigualdades sociais, porm,
no substituem as ao do mercado e a ao estatal, as sobrepem. Ao considerar o
desenvolvimento como fruto das interaes sociais, a abordagem incorpora elementos sociais
e histricos. A participao pode ser central para sanar alguns problemas bsicos do
desenvolvimento que, no modo economicista to apregoada, pode conduzir a eliminao de
tradies e herana cultural. Nesse sentido, os fatores econmicos tradicionais no so mais
considerados como fatores explicativos suficientes para o desenvolvimento (MULS, 2008;
SEN, 2008).
Deve-se compreender que a participao, por si s, no prerrogativa para o
estmulo de prticas inovadoras que ampliam a gerao de renda e insero dos mais pobres.
comum que os processos participativos legitimem poderes dominantes e inibam as formas
inovadoras e inclusivas de recursos (ABRAMOVAY, 2005). Essa disfuno facilmente
sustentada por outro problema, comumente ignorado durante o processo de descentralizao e
criao de institucionaliades, que o frgil preparo dos atores sociais. No geral, as
organizaes representativas da agricultura familiar so insuficientes em nmero, pouco
representativas e tm baixa capacidade de mobilizao social. Essas questes limitam a ao
de estratgias de desenvolvimento (NAVARRO, 2001).
Compreende-se, ento, que o desenvolvimento territorial deve acontecer a partir das
dimenses ambiental, econmica, sociocultural, poltico-institucional. Atuar sobre situaes
presentes mediante mecanismos articulados a um projeto de longo prazo, atravs de um
modelo de desenvolvimento sustentvel e combate pobreza que no comprometa as metas
de bem-estar e progresso das geraes atuais e futuras. Garantir autonomia e autogesto

31

complementar ao processo de descentralizao considerando as relaes e o protagonismo

entre os diversos atores. E tambm priorizar a articulao de uma economia territorial, no qual
se reconhece a multiplicidade, a complementaridade, a importncia de outros setores
produtivos no vinculados produo primria, aos servios ambientais e s externalidades
econmicas do territrio rural.

32

4. CARACTERIZAO DO MATO GRANDE

Mapa 1: Territrios rurais do RN

Fonte: INSTITUTO KAIRS, 2011

Localizado a Noroeste da capital Natal, o Territrio do Mato Grande composto por

16 municpios: Cear-Mirim, Maxaranguape, Rio do Fogo, Touros, So Miguel do Gostoso,
Pedra Grande, So Bento do Norte, Caiara do Norte, Jandara, Parazinho, Joo Cmara,
Pureza, Bento Fernandes, Poo Branco, Taipu e Jardim de Angicos.
Mais recentemente, a denominao popular de Regio do Mato Grande foi
transformada para Territrio do Mato Grande, por fora de gesto governamental das polticas
pblicas. Isto aconteceu a partir de 2003 com o Governo Lula, que instituiu o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, que adotou o conceito de Territrio na gesto governamental nos
espaos rurais e reformulou sua estrutura administrativa com a criao da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT). Nesse contexto, para fins de efetivao das polticas de
desenvolvimento rural foram, ento, criados os Territrios Rurais nos vrios estados do pas.
No Rio Grande do Norte, a Regio do Mato Grande foi, naturalmente, denominada de
Territrio Rural do Mato Grande. No incio do ano de 2008, a estratgia de Territrios Rurais
foi objeto de integrao das polticas pblicas no s do MDA, mas do conjunto dos
Ministrios do Governo Federal, passando a receber a denominao de Territrios da

33

Cidadania. A partir de ento, o Mato Grande transforma-se em Territrio da Cidadania do

Mato Grande.
A populao do Territrio do Mato Grande de 226.408 habitantes, dos quais 109.921
residem na zona urbana e 116.420 residem na rea rural. Dos 16 municpios que compem o
territrio, nove deles tm populao menor que 10.000 habitantes e apenas quatro apresentam
populao inferior a 5.000 habitantes. Este territrio apresenta uma rea geogrfica total de
5.758,6 km, representando 10,9% da rea do Estado. Caracteriza-se por ser um territrio
tipicamente rural, com densidade demogrfica de 36,07 habitantes/km, bem inferior mdia
do Estado que de 59,99 habitantes/km. O seu IDH de 0,625, constituindo-se na regio
com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte. Segundo consta no Plano Territorial de
Desenvolvimento Sustentvel do Mato Grande (PTDRS), a renda per capita da populao de
R$ 76,15/ms e a concentrao de renda, de acordo com o ndice de Gini, 0,58. A taxa de
analfabetos acima de 15 anos de 35,9% da populao e 66,8% das pessoas responsveis por
domiclios tm menos de quatro anos de estudo. A sua dinmica econmica atrelada
produo agropecuria e a negcios no-agrcolas que ocorrem em cidades com menos de
10.000 habitantes. O territrio apresenta tendncia para a agropecuria, dentro de um modelo
de produo com base na grande propriedade, pois a concentrao fundiria da regio muito
alta.
De acordo com o PTDRS, a maioria da populao dos municpios do territrio
apresenta renda de at um salrio mnimo e um nmero considervel no apresenta
rendimentos. Essa situao se reflete na falta de dinamismo da economia local, pois sem
renda as pessoas no podem adquirir bens e servios na regio. Os municpios no tm,
praticamente, nenhuma arrecadao prpria e sobrevivem das receitas de transferncia, que
representam as nicas fontes de renda destes municpios. As duas cidades polo do territrio
so Joo Cmara e Touros que apresentam uma arrecadao significativa de ICMS, a exceo
o municpio de Jandara que devido explorao de petrleo realizada pela Petrobrs, tem
uma arrecadao de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios maior que os demais
municpios do territrio e apresenta tambm participao nos royalties distribudos, conforme
a produo de leo extrada do municpio. O comrcio contribui de maneira significativa para
a manuteno destas atividades e circulao de dinheiro no territrio. De maneira geral, a
economia da regio precisa ser dinamizada, pois sobrevive basicamente das transferncias
pblicas e do funcionalismo municipal, estadual e federal.
O territrio do Mato Grande insere-se na Regio do Litoral Norte e abrange os cinco
municpios da sub-regio de Baixa Verde estando, portanto em uma regio de grande

34

concentrao fundiria. Essa realidade motivou os movimentos sociais a realizarem uma forte
ao na regio que culminou com a desapropriao de muitas reas improdutivas, que
convertidas em assentamentos de reforma agrria. A regio est totalmente encravada no
semi-rido, portanto a questo da gua tem sido crucial para viabilizar a realidade das
famlias assentadas.
Quanto produo agrcola, esta bastante diversificada, sendo que alguns produtos
como o abacaxi, cana-de-acar, mandioca, castanha de caju e o coco destacam-se dos
demais, pois a regio tem condies naturais excelentes para a sua produo. Os municpios
do territrio concentram grande parte do rebanho bovino do Estado. A caprinoovino cultura
poderia ter um papel mais significativo nesta regio, pois o potencial bom e as alternativas
de mercado esto em ampliao com a populao, cada vez mais, consumindo essas
mercadorias. Ainda falta organizao desta produo para buscar os melhores canais de
escoamento para estes produtos. Na maioria das comunidades no existem estruturas de
beneficiamento da produo funcionando adequadamente, apesar do Programa de Combate a
Pobreza Rural (PCPR) ter financiado vrias dessas pequenas agroindstrias familiares, que
hoje se encontram desativadas. O crdito para implantao fsica no suficiente para fazer
com que uma pequena agroindstria insira-se no mercado de maneira competitiva, preciso
apoio tcnico permanente e o financiamento do capital de giro necessrio ao funcionamento
do empreendimento, durante certo perodo at a sua consolidao, sem isto o insucesso est
praticamente garantido. A comercializao da produo um grave problema enfrentado pela
maioria dos agricultores e agricultoras familiares do territrio. So poucas as alternativas que
se tm e, praticamente, toda a produo escoada pelos atravessadores, que normalmente
ficam com a maior parte do lucro.

35

5. METODOLOGIA

A metodologia o conhecimento crtico dos caminhos do processo cientfico,

indagando e questionando acerca de seus limites e possibilidades (DEMO, 1989). Tambm,
a disciplina instrumental a servio da pesquisa, ou seja, um conjunto de abordagens, tcnicas
e processos utilizados pela cincia para formular e resolver problemas de aquisio objetiva
do conhecimento, de uma maneira sistemtica. Sua utilizao indevida influencia na
consistncia e confiabilidade da pesquisa e, por isso, exige-se comprometimento por parte do
pesquisador em sua escolha e adequao aos objetivos da pesquisa.
De posse desse entendimento, o presente trabalho visa compreender o
desenvolvimento territorial no Mato Grande, caracterizando-se, quanto aos seus objetivos,
como pesquisa exploratria e descritiva. Segundo Gil (1996), o carter exploratrio propicia
maior familiaridade com o problema e o torna mais explcito, assim como possibilita a
construo de hipteses. O mesmo autor refere-se ao carter descritivo da pesquisa como
aquele que proporciona descrio das caractersticas de uma populao, de um fenmeno ou a
relao entre variveis. No tocante aos seus procedimentos tcnicos, esta pesquisa caracterizase como documental, por utilizar-se de materiais que no receberam ainda um tratamento
analtico.
Necessita-se esclarecer que os dados analisados neste trabalho so resultados da
pesquisa realizada pela Clula de Acompanhamento e Informao do Territrio do Mato
Grande (CAI) da qual, este autor faz parte vinculada ao projeto Gesto de Polticas
Pblicas e Controle Social em Territrios da Cidadania: mapeamento, sistematizao e
avaliao de Programas de Desenvolvimento Sustentvel no Mato Grande (RN). Tal projeto,
executado pela Uiversidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e financiando pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) em parceria com
MCT/SDT/MDA, em seu ciclo inicial, produziu diversos ndices que permitem visualizar a
situao atual do Territrio do Mato Grande.
A aplicao dos questionrios foi realizada pela Clula e o autor desta monografia foi
um dos pesquisadores, porm, a construo dos questionrios e a tabulao dos dados foram
realizadas pela SDT/MDA, motivo pelo qual os dados so aqui considerados secundrios.
Entretanto, tem-se acesso aos manuais de pesquisa que continham o modo como se produzia
os ndices clculos e questes relacionadas , fato que permite o aprofundamento na anlise.
Os questionrios aplicados foram no total de quatro: Capacidades Institucionais;
Gesto do Colegiado; Identidade Territorial e ndice de Condies de Vida (ICV). Esses

36

instrumentos produziram ndices homnimos, exceto o Gesto do Colegiado que subndice de Capacidades Institucionais. Os trs primeiros questionrios citados foram aplicados
para os 56 representantes do colegiado territorial do Mato Grande e o ICV foi aplicado em
295 domiclios rurais pr-selecionado pelo IBGE e o MDA.
Destaca-se o ndice de Desenvolvimento Sustentvel, composto por seis subndices (Poltico-Institucional, Cultural, Social, Econmico, Ambiental e Demogrfico), os
quais so calculados a partir de dados de rgos censitrios oficiais. Os instrumentos referidos
so compostos por questes fechadas dicotmicas e tricotmicas, questes de mltipla
escolha com respostas mltiplas e escalonadas no caso, a escala de classificao, a qual
verifica a posio de um objeto conforme a opinio dos respondentes (VERGARA, 2009),
mais especificamente, utilizou-se a escala de Likert. Quanto coleta e ao tratamento das
informaes, a pesquisa realizada pela Clula de Acompanhamento e Informao e a equipe
da SDT/MDA utilizaram-se do mtodo quantitativo. Pois possibilita a iseno e garante a
preciso dos resultados, evita distores de anlise e interpretao, possibilitando,
consequentemente, uma margem de segurana quanto s inferncias (RICHARDSON, 2008).
Contudo, para este trabalho de concluso de curso, que fez uso dos dados da pesquisa
acima, no tocante a abordagem de seu problema, realizou-se anlise qualitativa das
informaes por ser uma forma adequada de compreender um fenmeno social. Entende-se
que a pesquisa moderna no deve considerar a dicotomia entre estudos qualitativos e
quantitativos, pois, segundo Richardson (2008), o aspecto qualitativo de uma investigao
pode estar presente em informaes colhidas por estudos quantitativos.

37

6. ANLISES DOS DADOS

Este captulo destina-se discusso dos dados do Territrio do Mato Grande.

Ressalta-se que o estudo do desenvolvimento a partir da qualidade de vida, gesto pblica
eficiente e eficincia econmica deve respeitar a interao entre esses fatores, no possvel
que eles sejam analisados de forma desassociada. Ao ser analisada a qualidade de vida,
observa-se a participao dos gestores pblicos para alcanar nveis timos. Assim como,
quando estudam-se as condies de trabalho e renda para a eficincia econmica, discute-se a
sua importncia para qualidade de vida. Nessa mesma compreenso, questes que influenciam
a organizao da sociedade para a gesto pblica dependem de fatores da qualidade de vida e
de condies de trabalho e renda.

6.1.

QUALIDADE DE VIDA

A fim de discutir a Qualidade de Vida no Territrio do Mato Grande, vrios

indicadores foram utilizados. O primeiro deles o IDH, que mede o desenvolvimento
utilizando-se da longevidade mdia da populao, nvel escolar e renda per capita - estas
dimenses tm a mesma importncia para o clculo do ndice, que varia de 0 a 1, onde 1 o
nvel de desenvolvimento pleno.
O IDH do Territrio do Mato Grande fica na mdia de 0,625 que um valor baixo
quando comparado com o da capital do Rio Grande do Norte, Natal, cujo o valor de 0,787,
e, tambm, abaixo do ndice do estado que de 0,702. A situao desse indicador no territrio
preocupante, pois se infere um desenvolvimento frgil na regio, com aparente grau de
privaes de liberdade.
Entretanto, por ser um ndice limitado, que no considera condies de moradia e
sade e, quanto renda, considera apenas o valor per capita, sem analisar informaes sobre
trabalho ou diversificao de renda, a anlise da qualidade de vida foi complementada com
informaes do ndice de Condies de Vida e dados que compem o ndice de
Desenvolvimento Sustentvel. O ICV, em especial, revela o nvel de melhora na qualidade
vida dos entrevistados segundo sua percepo. O ndice composto por trs instncias
fatores que condicionam o desenvolvimento; caractersticas do desenvolvimento e efeitos do
desenvolvimento. As trs instncias so respondidas por completo apenas por produtores,
aqueles que no produzem em sua moradia ou no tem propriedade de produo respondem
apenas a terceira instncia. O indicador vai de 0 a 1, onde 1 o melhor nvel.

38

Dentre os fatores que condicionam o desenvolvimento, alguns so importantes

para a avaliao da qualidade de vida. A escolaridade que produziu um ndice de 0,542,
considerado mdio, para o qual 59,8% da populao avaliam entre Regular e Ruim a
escolaridade geral da famlia em uma escala que varia entre timo, Bom, Regular, Ruim e
Pssimo. Dos 189 respondentes, 60,32% tinham todos os membros da famlia, maiores de 15
anos, alfabetizados, 12,70% tinham todos os adultos com 1 grau completo e 58,20% tinham
todos os membros da famlia, em idade escolar, frequentando regularmente a escola.
Infere-se que a quantidade de alfabetizados razovel devido ao nmero de
membros em idade escolar que esto frequentando regularmente, haja vista o avano de
programas de transferncia de renda que exigem a assiduidade escolar e a quantidade pfia de
adultos com o 1 grau completo, assim como, a viso da populao acerca de alfabetizao no
tocante apenas a escrita do nome que os levavam a considerarem-se como alfabetizados
observao feita durante a aplicao dos questionrios.
Ressalta-se a dificuldade em elevar os nveis educacionais pela exigncia de outros
investimentos agregados, como transporte e a oferta de professores capacitados. Alm disso,
em situao de baixa renda, a populao em idade ativa prefere o trabalho formao
educacional mesmo reconhecendo que o nvel de escolaridade no ideal. Um paradoxo,
devido funo instrumental que exerce a educao quanto ao trabalho e a possibilidade de
auferir mais renda, porm compreensvel, pela necessidade de sobrevivncia e garantia do
mnimo de bem-estar.
Outro aspecto que torna preocupante para o Mato Grande os ndices educacionais
apresentados, a influncia positiva da educao na conscientizao e no empoderamento da
populao quanto ao territrio, o que pode contribuir para a eficcia das polticas de
desenvolvimento baseadas na descentralizao. Dessa forma, baixos nveis educacionais
podem significar a absteno dos atores sociais nas aes que os abrangem e, assim, dificultar
a evoluo do desenvolvimento.
A moradia decente certamente um fator fundamental condicionante do
desenvolvimento includente. Em anlise do ICV, o nvel de condies de moradia no Mato
Grande apresenta-se em 0,677 (mdio alto) com avaliao destacada para o Bom que,
sozinho, alcana 59,3%. E, em suas moradias, os respondentes afirmaram que possuem
energia eltrica (99,47% dos respondentes), gua dentro ou prxima da casa (96,30% dos
respondentes), banheiros dentro de casa (91,01% dos respondentes), fogo a gs (94,18% dos
respondentes), geladeira (94,71% dos respondentes), telefone (55,56% dos respondentes) e
computador (1,59% dos respondentes).

39

A presena dos itens citados em residncias traduz melhoria no bem-estar das

famlias, pois, proporciona aprimoramento das condies de higiene e de segurana alimentar
que contribuem para a melhora da sade. Alm da possibilidade do fortalecimento da
interao e troca de informao atravs da posse de telefone e, ainda que, minimamente, de
computador.
Retomando a discusso acerca da alimentao e da sade, questes da instncia
efeitos do desenvolvimento, a primeira delas alcanou um ndice de 0,638 com classificaes
de Bom, em 49,2%, e Regular, em 38,6% dos 295 respondentes. Nveis razoveis, mas
satisfatrios, visto que h uma fragilidade quanto renda nessa regio, porm, compensada
pela presena marcante da agricultura para subsistncia e a troca de bens, especialmente
alimentares, entre as pessoas. A segunda, condies de sade, abrange um ndice de 0,563,
com avaliao de 55,5% na amplitude de Ruim Pssimo. Tais informaes crticas so
reforadas pelo ndice de leitos hospitalares, razo entre o total de leitos em unidades de sade
e o total de habitantes, que alcana a marca irrisria de 0,097.
Conclui-se que h baixo investimento em estruturas de sade na regio, fato
preocupante, pois por intermdio destes espaos que so conduzidas as aes relativas
sade, desde estratgias de atendimento bsica at atendimentos de urgncia. Esta , tambm,
uma barreira ao desenvolvimento, pois com baixas condies de sade a populao torna-se
menos apta ao trabalho, aufere menos renda por concentrar o consumo em medicao e
desmotiva-se ao convvio social e s atividades de lazer.
Reafirma-se a condio destacada da sustentabilidade na compreenso atual de
desenvolvimento, neste intuito a pesquisa do ICV abrangeu a percepo da populao quanto
situao ambiental na regio, ndice que alcanou um nvel mdio de 0,510 com avaliao
bem distribuda entre Bom (31,2%), Regular (40,7%) e Ruim (22,4%). Uma situao
aparentemente razovel, mas, quando observada com ateno, revela a condio precria do
Territrio no que tange aos fatores ambientais. Em primeiro lugar, dentre as 16 prefeituras
entrevistadas para avaliao das Capacidades Institucionais, somente uma afirmou que
obtinha mapa de reas degradas e em risco de degradao. Quando questionadas acerca de
normas expedidas, nos ltimos dois anos, com o propsito de garantir a conservao dos
recursos naturais, trs afirmaram no ter expedido sequer uma norma e apenas uma afirmou
possuir Plano Diretor.
Encontrou-se ainda, a partir de dados do trabalho de Luiz e Ribeiro (2009), baseados
na metodologia do IDS, uma mdia razovel de abastecimento de gua (0,63), porm ndices
calamitantes de disponibilidade de esgoto sanitrio (0,03) e de coleta de lixo (0,09). Situao

40

que traz prejuzos a sade coletiva e, at mesmo, a produtividade, pois sem coleta, a escolha
para o tratamento do lixo a queima na propriedade, empobrecendo o solo.
Na perspectiva de solidariedade com as geraes futuras, ou seja, a preocupao na
capacidade de produo para os prximos anos, h um ndice levantado nos dados da Clula
de Acompanhamento e Informao que merecem ateno: o ndice de rea utilizada reas
do municpio j ocupadas por processo produtivos j atinge o nvel de 0,974 que somado a
ausncia em medidas de conservao os recursos naturais por parte do poder pblico, o qual
tem um influente poder impositivo, pode trazer esgotamento da capacidade produtiva.
A participao em atividades culturais alcanou marca de 0,350. Justificvel pela
falta de investimento na rea, representada pelo ndice de fortalecimento institucional da
cultura em 0,303. Esse ndice indica a existncia de instituies que preservam a prioridade
do setor na gesto municipal. O baixo investimento tambm visto quando se avalia o ndice
de infraestrutura em recursos humanos para a gesto cultura que atinge apenas 0,295. Esses
dados preocupam pela relao das atividades culturais com o lazer e, consequentemente, o
bem-estar e o convvio social propiciado. E, muito mais, pela importncia da cultura com o
sentimento de empoderamento e identificao com o territrio que produz maior
envolvimento com o processo de desenvolvimento.
O Mato Grande, assim, apresenta, em uma anlise profunda, um nvel dbil de
qualidade de vida, apesar da percepo da populao expor sempre nveis razoveis, uma
viso questionvel a partir de dados oficiais. Porm, compreensvel, devido evoluo do
combate a pobreza nos ltimos anos, o que leva essas pessoas, que j vivenciaram situaes
mais precrias, a aceitarem como confortvel o que possuem hoje.
Esse quadro de melhoria parece ser realidade no que tange moradia, entretanto,
servios bsicos como educao e sade so precrios. E, principalmente, o quadro de
sustentabilidade que, nas condies em que se apresentam, devem comprometer a capacidade
produtiva de geraes futuras, prejudicando, assim, as condies de renda, fator primordial
para a qualidade de vida.

6.2.

EFICINCIA ECONMICA

A dimenso eficincia econmica do Territrio do Mato Grande foi avaliada a partir

de questes sobre produo e comercializao presentes no ICV junto aos demais dados da
CAI. A importncia dessa dimenso encontra-se no peso da renda para a consecuo do
combate a pobreza.

41

Inicialmente, importante conhecer o ndice Gini-Renda, que o grau de

desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. O
valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo
valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da
sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula). No Mato Grande, a concentrao de
renda atinge 0,58, valor alto que revela desigualdade social.
A maioria da populao dos municpios do territrio apresenta renda de at um
salrio mnimo e um nmero considervel no apresenta rendimentos. Essa situao reflete-se
no restrito dinamismo da economia local, pois, sem renda as pessoas no podem adquirir bens
e servios na regio.
Segundo o ICV, a renda familiar apresenta um ndice de 0,489 com avaliao
destacada para a amplitude entre Regular e Bom que somados atingem 74,1% dos
respondentes. Ser utilizado aqui, novamente, como argumento para sustentar esta questo, o
avano de aes de combate a pobreza, especialmente programas de transferncia de renda,
que, segundo dados do ndice de Desenvolvimento Sustentvel (IDS), alcanam um ndice
relativo ao atendimento das famlias de 0,553. Alm disso, o baixo custo de vida e
reciprocidade comumente praticada favorecem a aceitao de baixos saldos como valores
aceitveis.
Conquanto, a diversificao das fontes de renda aparea em nvel bastante inferior
0,276. A dependncia de uma s fonte de renda revela risco para a estabilidade social da
regio, pois se a atividade que gere esse ganho apresentar problemas, os nveis de renda cairo
e a pobreza se elevar. Por outro lado, se essa fonte de renda caminha bem, corre-se o risco de
investir somente nela e justamente reforar o ciclo de dependncia.
Ilustra-se essa situao atravs da agricultura, atividade produtiva principal do Mato
Grande. Suas oportunidades de trabalho esto, direta ou indiretamente, relacionadas s
atividades agrcolas. A partir da pesquisa do ICV, viu-se que a diversificao da produo
agrcola baixa (0,376), o que representa fragilidade pela dependncia de poucas culturas,
muitas vezes at da monocultura, ainda que o Territrio apresente um nmero diversificado
de culturas. Trazendo, desse modo, dependncia da sazonalidade da monocultura e
estabelecendo vulnerabilidade a intempries que possam assolar a produo.
As questes apresentadas pelo ICV quanto s condies de trabalho e renda inseremse nas instncias de fatores do desenvolvimento e caractersticas do desenvolvimento,
como j discutido, foram respondidas apenas por produtores.

42

A satisfao com a quantidade de pessoas na famlia trabalhando, em

estabelecimento prprio ou fora destes, atinge um ndice de 0,537 e a consecuo desse
indicador reforado pela avaliao de 34,9% para "Bom" e 38,6% para "Regular".
Entretanto, a avaliao "Ruim" apresenta um nmero expressivo de 20,1%. Quanto
caracterstica da mo de obra familiar (escolaridade e idade para trabalhar, por exemplo), o
ndice de satisfao das famlias encontra-se no patamar de 0,529, considerando um nvel
mdio, mas que requer preocupao haja vista o baixo grau de escolaridade da populao do
Mato Grande j comentado nessas anlises. Situao agravada pela necessidade de, muitas
vezes, deixar de estudar para dedicar-se ao trabalho ou fruto do cansao de uma rotina
desgastante. Dinmica esta peculiar ao campo que deve ser observada na elaborao de
polticas educacionais e tambm de trabalho e renda.
Quanto produtividade, o ndice de satisfao com a situao da rea para produo
atinge a marca de 0,606. Quase 50% dos entrevistados consideraram que a situao da rea
estava Boa, a riqueza devido oferta de recursos naturais na regio. Apesar disso, o ndice
de produtividade da terra baixo (0,495) e segundo observaes feitas durante a aplicao da
pesquisa, os produtores reclamam condies de trabalho. Para eles, a terra boa, entretanto
necessita-se de recursos para superar a entressafra e elevar a produo para alm da
subsistncia e torn-la produo comercial. Para este fim, o principal reclame de um projeto
de irrigao. Esta questo destaca-se para a superao da pobreza, pois a incluso produtiva
da populao de maneira justa passa pela transformao da agricultura de subsistncia para
uma agricultura comercial.
A observao anterior tambm vlida para o baixo nvel (0,458) de satisfao com
a produtividade do trabalho (mo de obra x quantidade de produo), pois, como so
trabalhadores de pequenas reas de produo, eles no sentem a necessidade de utilizar uma
quantidade alta de mo de obra, o fato que so limitados e no satisfeitos com o trabalho em
si, devido s escassas condies materiais de otimizar sua produo.
Um possvel auxlio ao desenvolvimento das atividades dos pequenos produtores
seria o acesso a crdito e, em sua decorrncia, a consecuo de ferramentas, insumos e
tecnologias para ampliao da sua produo. Entretanto, o nvel de acesso a crdito, de acordo
com a opinio dos produtores, 0,376. A amplitude de Ruim Pssimo soma quase 70%
dos respondentes. Essa circunstncia avaliada de forma agregada ao acesso a assistncia
tcnica, que alcana um nvel de satisfao 0,272 e, da mesma forma, a abrangncia de Ruim
Pssimo est a cerca de 70%, revela a baixa efetividade das polticas de desenvolvimento.

43

Sabe-se que o acesso ao crdito torna-se difcil por barreiras impostas por bancos
que, muitas vezes, os pequenos produtores so incapazes de superar. Por isso, a consolidao
desse acesso deve estar previsto nos programas de desenvolvimento ou, ao menos,
viabilizadas condies de trabalho.
Quanto assistncia tcnica, existem em mdia duas instituies de prestao de
servios tecnolgicos para apoio e melhoria das atividades produtivas em cada municpio.
Contudo, se a viso dos produtores que o acesso assistncia baixo, denota-se um frgil
alcance da cobertura dessas instituies e, comumente, suas aes so pontuais e no
continuadas. Isto necessita ser repensado, pois, com baixa escolaridade e, consequentemente,
pouca informao, os produtores sero incapazes de aprimorar suas atividades, ampliar o
volume de produo e, principalmente, utilizar tcnicas inovadoras que garantam a
sustentabilidade.
Para os pequenos produtores que so pescadores, ribeirinhos, quilombolas e
agricultores familiares, pblico respondente do ICV, quando h produo alm daquela de
subsistncia, eles buscam comercializar. A comercializao um dos principais gargalos das
atividades produtivas do meio rural, devido otimizao da produo, como tambm ao
acesso aos mercados. Primeiramente, questionados sobre a venda de seus produtos, apenas
57,14% dos produtores entrevistados afirmaram que comercializavam e numa avaliao de
Mais para bom ou Mais para ruim, o percentual desmembra-se em 33,33% para esta
avaliao, e em 23,81% para aquela. O que mostra uma forte dependncia, ainda, da
agricultura para subsistncia, sujeitando-os sazonalidade da agricultura.
Em que tange ao fomento da comercializao por parte das prefeituras, verificou-se
que em quase todos os municpios h acordo entre prefeituras e produtores para
comercializao. Embora, sabe-se que so aes oriundas de outras esferas do poder, como o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que federal.
Em referncia s condies de acesso aos mercados, 38,10% avaliaram como "Mais
para ruim" as condies para ir at o mercado, o que torna mais difcil a possibilidade de
comercializao produtos dos pequenos produtores e fortalece a ao dos atravessadores,
figura comum no meio rural uma alternativa para que os produtos dos agricultores cheguem
aos mercados. Porm, o preo pago pelo atravessador fica aqum do esperado pelos
agricultores e incompatvel com o esforo que o trabalho demanda. A sua atuao avaliada
pelos respondentes como Mais para ruim, o que corrobora o entendimento de que o
atravessador uma figura atuante devido s dificuldades de comercializao dos produtores e
ele ser visto como soluo mais acessvel.

44

Compreende-se que o incremento das atividades produtivas no territrio perpassa

pela assistncia tcnica continuada, com aumento na base informacional dos produtores,
condies de trabalho para ampliar a produo e enfrentar a entressafra e possibilidade de
comercializao.

6.3.

GESTO PBLICA EFICIENTE

A compreenso da eficincia na gesto pblica abrange no s a atuao dos entes

pblicos e suas estruturas como tambm o envolvimento da sociedade. Questes relativas ao
ICV, ao IDS e s capacidades institucionais permitem que seja feita esta avaliao.
No que tange participao da populao de um modo geral, avaliada pelo ICV, o
nvel de participao poltica atinge um patamar de 0,458 e o nvel de participao em
organizaes comunitrias 0,469. Nveis muito baixos e agravados quando conhece-se a
realidade do campo e revela-se que o entendimento da populao no que toca a participao
poltica se restringe ao voto. No mesmo entendimento, a participao em organizaes
comunitrias significa apenas a contribuio financeira ao sindicato. Essas instituies, como
associaes, cooperativas e sindicatos, parecem no ter tanta confiana da populao, pois a
avaliao delas atingiu um ndice de apenas 0,376.
Tal compreenso cria barreiras ao processo de desenvolvimento, pois, mantm a
tradio clientelista e subjuga a populao aos poderes oligrquicos locais, alm de sustentar
as situaes precrias que se encontram os servios. E, em especial, dificulta a estratgia de
descentralizao prevista na abordagem territorial, pois mantm a populao afastada das
institucionalidades que intermediam as aes federais. Outro fator prejudicial dessa baixa
participao poltica, especialmente do no-envolvimento em organizaes comunitrias
como associaes e cooperativas, o enfraquecimento da comercializao. O trabalho
cooperativo favorece a obteno de crdito, infraestrutura e at mesmo eleva a
competitividade dos produtos no mercado, em razo dos baixos custos de consecuo de
insumos e a quantidade elevada de produtos venda, eliminando at mesmo a figura do
atravessador.
O aparelho pblico avaliado indica que em todos os 16 municpios do Mato Grande
h Secretaria de Desenvolvimento Rural ou similar, porm, apenas metade delas tem quadro
de tcnicos permanente, isto prejudica o pleno desenvolvimento das atividades relacionadas
agricultura e, deste modo, afeta negativamente a vida da populao que depende de cultivo.

45

Somente em nove prefeituras, h Secretaria de Planejamento. Infere-se uma

negligncia por parte do poder pblico em construir vises de longo prazo e atuar nesta
perspectiva. Atuar em negligncia viso de longo prazo fragiliza o processo de
desenvolvimento, pois no se busca diagnosticar o cenrio e costuma-se resolver apenas
problemas pontuais. Sem o diagnstico e o decorrente conhecimento da realidade que ele
proporciona, as barreiras que impedem o pleno desenvolvimento no so superadas.
O nmero mdio de Conselhos Municipais ponderado pela populao de cada
municpio atinge a marca de 0,231, o que detona um nmero incipiente de espaos pblicos
abertos participao governamental e da sociedade civil em relao populao. Esses
espaos so importantes para a discusso acerca da realidade de cada municpio de maneira
ampla, por permitir voz e voto aos representantes da sociedade civil. a partir desses espaos
em instncia municipal, que surgem demandas para os colegiados territoriais. Debilidade na
cobertura dos conselhos representa a supresso da representao da sociedade civil, aquela
que sofre com a carncia de servios pblicos, as limitaes da agricultura de subsistncia e,
por isso, capaz de contribuir de modo mais assertivo s estratgias de implementao de
programas e polticas de desenvolvimento.
A abordagem de desenvolvimento territorial adotada nas polticas pblicas brasileiras
elege o Colegiado Territorial como espao de articulao entre as aes oriundas do poder
federal para as instncias territoriais e a proposio de demandas a partir da realidade de cada
municpio. E, na mesma dinmica dos conselhos, um espao de interao e fortalecimento
da rede social decorrente da colaborao e o compartilhamento das vivncias entre os atores.
O Colegiado Territorial do Mato Grande, conhecido por Frum de desenvolvimento
territorial do Mato Grande (FOMAG) tem reunio peridica (mensal) que so divulgadas
atravs de internet, de comunicao pessoal, reunies comunitrias e parceiros de
organizaes da sociedade civil. Apresenta tambm um assessor tcnico permanente e a
seleo e eleio de participantes acontece a partir de convite direto a organizaes, convite
pessoal ou uma convocatria aberta para eleies.
Conforme apresentado no grfico a seguir, a identidade que aglutina os
representantes em torno de uma estratgia comum a agricultura familiar.

46

Grfico 1: ndice de Identidade do Mato Grande

Categorias
1. Ambiente
2. Agricultura Familiar
3. Economia
4. Pobreza
5. Etnia
6. Colonizao
7. Poltico

Valor
0,720
0,893
0,755
0,636
0,561
0,642
0,747

Classificao
Mdio Alto
Alto
Mdio Alto
Mdio Alto
Mdio
Mdio Alto
Mdio Alto

Legenda
0,00 0,20: Baixo
0,20 0,40: Mdio Baixo
0,40 0,60: Mdio
0,60 0,80: Mdio Alto
0,80 1,00: Alto

Fonte: SGE, 2011f

O ndice de identidade resulta da percepo dos representantes no colegiado acerca

da importncia das categorias para a delimitao do territrio; para a definio de viso de
futuro, objetivos e metas; caractersticas marcantes; conflitos; e histria comum dos
municpios. A categoria Agricultura Familiar destaca-se das demais por consequncia do
prprio carter rural do territrio e a importncia dessa atividade produtiva para a economia
da regio. Consequentemente, h forte presena de representantes da agricultura, organizados
em cooperativas, sindicatos ou movimentos sociais. A situao indicada cria expectativas de
avano para a atividade que mais gera oportunidades de trabalho e renda para as famlias do
territrio e, em decorrncia disto, a superao da pobreza, que tem ndice significativo na
identidade do territrio (0,636), a partir da incluso produtiva.

47

Contudo, deve-se observar com cuidado que debates se construiro em torno desta
identidade. O grfico abaixo apresenta os temas mais discutidos. Avaliados numa escala de 1
a 5, onde 1 representa nunca tratado e 5 representa sempre tratado.

Grfico 2: Freqncia de temas tratados no Colegiado

a) Desenvolvimento agropecurio;
b) Sade;
c) Meio Ambiente;
d) Assuntos polticos;
e) Segurana;
f) Educao;
g) Justia;
h) Infraestrutura;

i) Cultura;
j) Lazer;
k) Planejamento;
l) Projetos;
m) Controle Social;
n) Cidadania e incluso social;
o) Gnero, raa e etnia;
p) Reforma agrria

Fonte: SGE, 2011e

O tema mais debatido "Projetos" (4,25), o que pode representar carter pontual das
decises do FOMAG, ainda que o tema "Planejamento" esteja em valor prximo (3,75). Esse
cenrio fragiliza o desenvolvimento, pois mantm a dependncia do territrio em aes do
Governo Federal e no segue a lgica de repasse de demandas de baixo para cima. O debate
acerca do Desenvolvimento Agropecurio (em mdia de 3,50) traz a preocupao acerca da

48

viso de longo prazo. Maximizar as atividades agropecurias requer entender as intempries

vividas pelos trabalhadores. Os projetos oriundos de uma instncia superior precisam atingir
esses pontos e isso se torna conhecido atravs da gerao de demandas na interao entre os
atores do colegiado. Se isso no ocorrer, a oferta de recursos pode destoar da realidade do
territrio e postergar o fortalecimento da sua principal atividade produtiva.
importante enfatizar que, mesmo com a identidade predominante de Agricultura
Familiar, temas como educao, sade e cidadania, por exemplo, no devem ser postos a
parte. A otimizao da atividade produtiva e a melhoria da vida da populao rural no
dependem apenas de questes relativas ao trabalho. Educao e sade contribuem para auferir
renda e para a conscientizao, alm de instrumentalizar as atividades. O Mato Grande tem
uma forte identidade Ambiental (0,720), o que necessita de cuidados quanto
sustentabilidade. A educao pode auxiliar nisso a partir da ampliao das informaes e
incentivo incluso dessas prticas nas atividades produtivas.
As duas temticas citadas apresentam ndices razoveis. Porm, a sade, rea
fundamental ao bem-estar, tem uma mdia de discusso muito baixa (2,75) e tendo em vista a
situao precria de servios de sade, essa temtica que deveria estar com mdia elevada. Da
mesma forma, a segurana, com nvel de aproximadamente 2,00, uma temtica que
necessita de maior debate, haja vista o ndice de homicdios no territrio atingir 0,838 em uma
razo entre o total de homicdios e o total de habitantes. Sero discutidos, ainda, a questo da
cultura devido ao seu baixo nvel (2,75), afinal ela um fator de elevao da identidade. A
cultura permite a identificao com o territrio e, por isso, o maior esforo na cooperao para
a sua melhoria. Fortalecer e incentivar atividades culturais pode refletir no desenvolvimento
do territrio a partir do maior envolvimento e participao da sociedade. A consistncia da
rede de cooperao entre os atores depende substancialmente da participao. A partir da,
surge interao, que produz relaes de confiana. A capacidade de deciso no colegiado
fruto, principalmente, da presena e representao nas reunies. No FOMAG, apresenta-se
assim:

49

Grfico 3: Capacidade de deciso dos membros do Colegiado

a) Representantes do Governo Federal;

b) Representantes do Governo Estadual;
c)
Representantes
do
Governo
Municipal;
d) Representantes dos agricultores
familiares;
e) Representantes de movimentos
sociais;
Fonte: SGE, 2011e

f) Representantes de comunidades tradicionais;

g) Representantes de associaes e sindicatos;
h) Representantes de organizaes nogovernamentais;
i) Representantes de universidades;
j) Representantes de entidades colegiadas;

A representao elevada dos agricultores familiares fortalece a identidade do

territrio como Agricultura Familiar. Entretanto, a diferena da sua mdia para os outros
capaz de revelar um monoplio do debate para esses representantes, limitando as discusses a
questes relativas a esta atividade produtiva como visto anteriormente. Outro ponto
importante a baixa participao de representantes dos trs nveis de governo, o que denota
uma parceria frgil entre governo e sociedade civil, situao prejudicial ao processo de
desenvolvimento, pois para que este seja pleno necessrio o envolvimento dos entes

50

pblicos. Afinal, so eles que entram com as contrapartidas ao processo, seja com repasses
financeiros, programas de capacitao, investimento em infra-estrutura, dentre outros auxlios
O grfico a seguir que mostra os maiores obstculos, a baixa participao do poder
pblico fator que mais prejudica o desempenho do FOMAG:

Grfico 4: Problemas que prejudicam o desempenho do Colegiado

a) Baixa participao dos produtores

b) Baixa capacidade tcnica para avaliao de projetos
c) O colegiado no escutado em outras instncias
d) O colegiado no representa os verdadeiros interesses
do territrio

e) Influncia poltica
f) Alta rotatividade dos membros
g) Pouca participao dos gestores
pblicos

Fonte: SGE, 2011e

No apenas a carncia de envolvimento sentida pelos atores como fator prejudicial,

mas tambm o fato de o colegiado no ser escutado em outras instncias de poder. Ou seja, os
representantes do colegiado creem que o FOMAG no devidamente respeitado frente ao
poder pblico, fato este compromete a estratgia de desenvolvimento territorial, pois esta
estratgia trata justamente de descentralizar decises na articulao de polticas pblicas a
essa arena de decises.

51

As baixas mdias nessa questo de participao quando avaliadas em valores

absolutos, e no comparando cada quesito, apresentam ndices altos. Destaca-se a baixa
participao dos produtores que podem ser beneficiados diretamente pelos incentivos
oriundos dos projetos articulados e importantes atores na gerao de demandas. Esse cenrio
agrava-se quando se v que h uma significativa rotatividade dos membros, o que enfraquece
o debate. Contudo, destaca-se o reconhecimento do colegiado como instncia de
representao dos interesses do territrio.
De acordo com o exposto, compreende-se a necessidade de fortalecer a parceria
governo-sociedade civil. Ademais, as prefeituras do territrio precisam aparelhar-se e atuar
em perspectiva de longo prazo. Essa mesma crtica cabe ao Colegiado, o qual deve rever a
conduo do debate para que este no abranja apenas uma temtica, o que pode no agregar a
heterogeneidade de atores e comprometer o processo de apoio ao desenvolvimento do Mato
Grande.

52

7. CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento territorial um processo de transformao produtiva e

institucional, com o intuito de combater a pobreza, em especial em regies rurais, como visto
nas estratgias do MDA. A transformao produtiva busca articular, de forma competitiva e
sustentvel, a economia dos territrios. O desenvolvimento institucional visa estimular e
facilitar a interao e cooperao dos atores, assim como sua articulao com agentes
externos ao territrio para que sua populao marginalizada participe do processo e de seus
benefcios.
No Mato Grande, a viso desse processo, avaliada a partir da qualidade de vida,
eficincia econmica e gesto pblica eficiente, detectou um estado crtico no territrio. Fazse tal inferncia devido situao precria a que esto submetidos os servios pblicos, como
saneamento bsico e estruturas de sade, baixos nveis de escolaridade e sustentabilidade
ameaada.
Deve-se, portanto, compreender que os precrios atributos dos pobres so os mesmos
que os afastam do processo de desenvolvimento. A incluso justa converte-se, ento, em
requisito central para o desenvolvimento. O fomento includente requer, acima de tudo, a
garantia do exerccio dos direitos civis, cvicos e polticos. O conjunto da populao tambm
deve ter iguais oportunidades de acesso a servios pblicos (educao, sade e moradia).
Como j discutido, melhorar a educao bsica e os servios de sade elevam
diretamente a qualidade de vida; esses dois fatores tambm aumentam o potencial do
indivduo auferir renda e, assim, livrar-se da pobreza. Quanto mais inclusivo for o alcance da
educao bsica e dos servios de sade, maior ser a probabilidade de que mesmo os
potencialmente pobres tenham uma chance maior de superar a penria.
As regies mais carentes de desenvolvimento so exatamente aquelas que
apresentam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem, desde muito tempo,
processos de excluso social, de migrao e de desqualificao dos servios pblicos. No
Mato Grande, as condies de trabalho e renda, principalmente dos pequenos produtores, so
frgeis, com baixa capacidade de produo, pouca diversificao de fontes de renda, difcil
acesso a crdito e assistncia tcnica, e dificuldades para comercializao. A vitria sobre a
pobreza depende, antes de tudo, do aumento das capacidades produtivas e da insero em
mercados dinmicos e competitivos das milhares de famlias cuja reproduo origina-se em
seu trabalho por conta prpria. A consolidao dos pequenos produtores produto das
competncias e capacidades administrativas e da melhora da sua competitividade sistmica,

53

mediante uma srie de aes afirmativas, tais como acesso preferencial a crdito, tecnologias
e mercados.
Os pequenos produtores so apegados a sua informalidade, por isso as polticas
publica devem atuar nesse sentido garantir o acesso de tais produtos economia formal.
necessrio dar oportunidade de melhoramento em capacitao aos pequenos produtores, tanto
tcnico quanto organizacional. A modernizao da economia familiar melhora a qualidade de
vida e libera tempo para atividades orientadas para o mercado e o lazer. Com mais capacidade
para viver suas vidas as pessoas tenderiam, em geral, a aumentar o potencial produtivo e
auferirem renda mais elevada. Seria esperada, ento, uma relao em que um aumento de
capacidade conduzisse a um poder de auferir renda, e, no, o inverso.
No que tange a gesto pblica, o quadro torna-se mais preocupante devido ao baixo
aparalhamento dos entes pblicos municipais para suprir as demandas de qualidade de vida e
eficincia econmica. H visvel fragilidade nos espaos pblicos de participao. Como
visto, h uma baixa cobertura de conselhos e o colegiado territorial tem uma fraca parceria
entre setor pblico e sociedade civil, rotatividade alta de membros e, no territrio h um baixo
envolvimento da sociedade civil com questes polticas. s capacidades da sociedade civil
devem ser acrescidas as capacidades e as atribuies dos governos locais em suas dimenses
tcnicas, administrativas e polticas. As parcerias governo-sociedade local apresentam maior
potencial de desenvolvimento por unirem preocupao com os aspectos sociais da localidade.
A participao dos indivduos proporciona aos gestores e aos prprios participantes o
conhecimento da realidade, evitando assimetria da informao. No h duvida de que as
iniciativas partidas de baixo para cima tero cada vez mais importncia por fomentar
democracia local e elevar a conscincia da comunidade. Para isso, a participao central,
pois, o empoderamento das comunidades e a abertura de espaos para a democracia direta
constituem a chave para as polticas de desenvolvimento.
Diante do exposto, v-se que o Territrio do Mato Grande apresenta debilidade nos
trs fatores do desenvolvimento expostos por Buarque (2008). Acredita-se que, em primeiro
lugar, a populao deve envolver-se nos espaos de participao, sobretudo no FOMAG, pois
o Colegiado o ponto de articulao entre o territrio e a instncia federal. Atravs dele
que viro projetos que possibilitaro o desenvolvimento. Conquanto, enfatiza-se que somente
com o fortalecimento da participao e representao da sociedade que os investimentos de
instncias superiores alcanaro de forma assertiva a realidade do territrio, pois, mais do que
um espao de controle, o colegiado uma instncia de gerao de demandas.

54

Espera-se, ainda, compromisso das prefeituras referentes ao envolvimento no

FOMAG, pois, so elas as executores dos projetos. A ausncia foi vista como vetor de
dificuldades ao desempenho do Colegiado. Essa relao sociedade civil - governos
municipais fortalece o controle e a execuo das decises voltadas qualidade vida da
populao
Esse processo de empoderamento fundamental para o Mato Grande, devido a
carncia de servios pblicos que produzam qualidade de vida, haja vista que a consecuo de
tais servios depende da ao dos gestores pblicos. No mesmo intuito, h necessidade
investimentos produtivos pblicos que possibilitem o desenvolvimento dos pequenos
produtores e o combate pobreza, papel central do Estado em uma sociedade marcada pela
desigualdade social.

55

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ANEXOS