TESINA DE LICENCIATURA

IAPI: Mitos y realidades sobre la intervencin del Estado

en el comercio de granos entre 1946 y 1955

IAPI: Mitos y realidades sobre la intervencin del Estado

en el comercio de granos entre 1946 y 1955

NDICE GENERAL

Introduccin General .......................................................................................................................... 1

CAPITULO 1 Antecedentes de la creacin del IAPI ......................................................................... 6
1.1

La crisis de 1929, el control de cambios y la Junta Reguladora de Granos ..................... 6

1.2

La Junta Reguladora de Granos en funcionamiento ......................................................... 8

1.3

La adquisicin de cosechas durante la etapa de desarrollo ........................................... 9

1.4

La Revolucin del 4 de Junio y la etapa de transicin de la Junta ............................... 11

1.5

Anlisis del resultado econmico de la Junta .................................................................. 12

1.6

Balance de la actuacin de la Junta ................................................................................ 15

CAPITULO 2 Nace el IAPI, nace la controversia ............................................................................. 18

2.2

Crticas posteriores a la disolucin del IAPI .................................................................... 20

2.3

Los fundamentos oficiales ............................................................................................... 26

2.4

El juicio historiogrfico actual sobre el IAPI ..................................................................... 28

2.5

Hiptesis a analizar .......................................................................................................... 32

CAPITULO 3 Mitos y realidades sobre el IAPI ............................................................................... 34

2

Anlisis de ocho hiptesis sobre el IAPI .......................................................................... 34

2.1

Fuentes de informacin ................................................................................................... 34

Hiptesis Crtica N 1: El Estado obtuvo grandes ganancias al adquirir las cosechas a un precio
muy inferior al que lo comercializ en el exterior. ........................................................................ 36
Hiptesis Crtica N 2: Las prdidas del IAPI fueron financiadas con emisin monetaria del
Banco Central y ello produjo inflacin. ......................................................................................... 39
Hiptesis Crtica N 3: Durante el perodo en que el IAPI arroj prdidas en la comercializacin
de granos, las mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio en
perjuicio del campo. ...................................................................................................................... 43
Hiptesis Crtica N 4: La disminucin del rea sembrada y de la produccin de cultivos
tradicionales fue muy pronunciada como resultado de la poltica de precios del IAPI que
perjudicaba al productor. .............................................................................................................. 49
Hiptesis Crtica N 5: El IAPI realiz una poltica de fomento industrial en detrimento del agro.55
Hiptesis Favorable N 1: El IAPI fue un instrumento que permiti acumular reservas para
solventar los momentos de declinacin de las exportaciones...................................................... 58
Hiptesis Favorable N 2: La estatizacin del comercio exterior permiti que una parte
importante de la ganancia no quede en manos de intermediarios de la cadena. ........................ 61
Hiptesis Favorable N 3: El IAPI permiti abaratar la vida de la poblacin al disponer que se
exporte solo el excedente que no sea consumido en el mercado interno. .................................. 65
Conclusiones .................................................................................................................................... 68
Apndice Documental ...................................................................................................................... 76
Notas bibliogrficas: ......................................................................................................................... 77

INDICE DE TABLAS

Cuadro N 1: Utilizacin del Margen de Cambio ............................................................................. 12

Cuadro N 2: Resultado de la compra de cosechas de granos, 1938-1945 ................................... 14
Cuadro N 3: Resultado de operaciones comerciales agrcolas ..................................................... 36
Cuadro N 4: Impacto macroeconmico de las operaciones agrarias del IAPI .............................. 37
Cuadro N 5: Impacto macroeconmico de las utilidades por operaciones comerciales de la ex
Junta Reguladora de Granos ........................................................................................................... 38
Cuadro N 6: Actividad comercial y crditos bancarios del IAPI. .................................................... 39
Cuadro N 7: Emisin monetaria destinada al IAPI e Inflacin ....................................................... 41
Cuadro N 8: Tipos de cambio promedio de importaciones y exportaciones ................................. 48
Cuadro N 9: Evolucin del rea sembrada .................................................................................... 51
Cuadro N 10: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Trigo ................................................ 52
Cuadro N 11: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Maz ................................................. 52
Cuadro N 12: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Lino .................................................. 52
Cuadro N 13: Uso de Fondos Bancarios, hasta 1954. .................................................................. 56
Cuadro N 14: Fondos recibidos del Banco de Crdito Industrial ................................................... 56
Cuadro N 15: Relacin entre reservas y resultados comerciales .................................................. 59
Cuadro N 16: Estado de Resultados Econmicos del Ejercicio 1948 ........................................... 62
Cuadro N 17: Estado de Resultados Econmicos del Ejercicio 1949 ........................................... 63
Cuadro N 18: Gastos de intermediacin entre 1948 y 1952 .......................................................... 64
Cuadro N 19: Evolucin de precios minoristas de artculos de consumo ....................................... 65
Cuadro N 20: Ventas del IAPI en el mercado interno ..................................................................... 66
Cuadro N 21: Consumo de carne ................................................................................................... 66

NDICE DE GRFICOS

Grfico N 1: Prdidas acumuladas por la Junta Reguladora de Granos, 1934-1944 ................... 13

Grfico N 2: Produccin anual de Trigo y Maz ............................................................................. 50
Grfico N 3: Relacin entre reservas y resultados comerciales .................................................... 59

IAPI: MITOS Y REALIDADES SOBRE LA INTERVENCIN DEL

ESTADO EN EL COMERCIO DE GRANOS ENTRE 1946 Y 1955

Introduccin General
A lo largo de la historia argentina, el Estado se ha relacionado con el sector agropecuario
valindose de diferentes modalidades de intervencin. Desde la organizacin del estado nacional
hasta la crisis internacional de 1929, su participacin directa fue escasa, permitiendo que los
productores comercializaran sus productos a travs de empresas privadas en los distintos
eslabones de la cadena.
A partir de la crisis internacional de 1929, y producto de su profundidad, la dirigencia
1

comprendi que el capitalismo argentino deba ser regulado y que se requera la intervencin del
Estado en la economa con la finalidad de amortiguar el peso de la crisis sobre los diferentes
sectores. Fue as como se crearon la Junta Reguladora de Granos y muchos otros organismos
que, con diferentes denominaciones y modalidades, inauguraron un largo ciclo de intervencin y
participacin estatal en el comercio interior y exterior de productos agropecuarios.
La Junta Reguladora de Granos funcion hasta el ao 1944, cuando ampli sus funciones y
modific su denominacin por el de Junta Reguladora de la Produccin Agrcola; dos aos ms
tarde, en 1946, el nuevo gobierno encabezado por Juan D. Pern, cre, sobre aquella base, el
Instituto Argentino de Promocin del Intercambio IAPI- que ejerci hasta el ao 1955 el
monopolio y monopsonio de la comercializacin de productos agrcolas. Durante sus nueve aos
de existencia ejerci diversas funciones y actividades: comercializacin, fomento, financiacin,
regulacin, control y nacionalizacin de empresas extranjeras de servicios pblicos.
A partir de 1946, se profundiza el control del Estado en los principales resortes de la
economa. La poltica econmica cambi de rumbo y con ello la centralidad del sector
agropecuario en la toma de decisiones.
El IAPI fue unos de los instrumentos ms importantes que utiliz el Presidente Pern para
llevar adelante su poltica econmica. Las primeras medidas fueron la nacionalizacin de los
depsitos bancarios y del Banco Central, el cual actu en coordinacin con distintos organismos,
que orientaron el crdito interno en los diferentes sectores de la economa nacional: el IAPI, el
Banco de Crdito Industrial, el Banco Nacin y el Banco Hipotecario. Sin embargo, la actividad
ms visible del IAPI no fue la utilizacin del crdito bancario, sino su papel de comercializador
agropecuario. Durante nueve aos, adquiri la mayor parte de la produccin agrcola y gran parte
de la produccin ganadera, y ello lo puso en contradiccin con uno de los sectores ms adversos
al gobierno: el agropecuario.
Durante los primeros cuatro aos de funcionamiento, el IAPI obtuvo importantes ganancias en
la comercializacin agraria, y secundariamente, en la pecuaria. Simultneamente, durante esos

Pablo Ceballos

primeros aos, recibi importantes recursos del Banco Central, que fueron utilizados para varios
fines: la nacionalizacin de los ferrocarriles, la financiacin de gastos del Estado, el fomento
agrcola y el sostenimiento de la actividad de los frigorficos -que continuaron bajo control de
compaas britnicas. Los recursos bancarios que recibi el IAPI fueron significativamente
mayores a las ganancias que le produjeron la comercializacin de granos y carnes en el exterior.
El protagonismo que adquiri el IAPI en la poltica econmica, y el descontento generado en el
2

sector agrcola hacia el gobierno por las ganancias del IAPI y otras medidas emanadas del
Gobierno hacia el sector rural como la rebaja y prrroga de los arrendamientos y el dictado del
Estatuto del Pen- provocaron que el Instituto fuera blanco de fuertes crticas.
Estas crticas se originaron en los grandes propietarios de tierras agrupados principalmente
en la Sociedad Rural Argentina-, y en los intermediarios que fueron desplazados agrupados en la
Bolsa de Cereales-. Los partidos polticos opositores expresaron esas crticas en el Congreso.
A partir de 1949, la comercializacin de la produccin agrcola dej de arrojar ganancias al
IAPI y a partir de 1952 comenz a dar prdidas, las cuales aumentaron en tal magnitud que el
peso del pasivo se torn insostenible para el Gobierno y se dictaron dos leyes en 1954 tendientes
a reestructurar al IAPI y quitarle su papel protagnico: se transfiri al Instituto de Granos y
Elevadores la atribucin de comercializar las cosechas y se cre la Junta Nacional de Carnes para
la comercializacin de los productos ganaderos. Se buscaba desmembrar las funciones del IAPI
en varios organismos, especializados cada uno de ellos en sectores diferentes, y se incorporaron
a los actores sociales de la produccin en la direccin de esos Organismos. El Gobierno intentaba
fortalecer el rol del cooperativismo en su nueva estrategia. Sin embargo, no podemos saber que
hubiera sucedido en caso de continuar dicha poltica, ya que en septiembre de 1955 se produjo el
golpe de estado que derroc a Pern e inmediatamente orden la liquidacin del IAPI.
La heterogeneidad de funciones y roles que desempe el IAPI no permiten realizar un
anlisis simple y lineal. Ello se evidencia en la variedad de crticas que recibi, muchas de las
cuales son totalmente contradictorias entre s. Se ha sealado que lucr injustamente con los
productos agropecuarios para favorecer a la industria, que fue responsable de prdidas
econmicas siderales, que fue responsable de la inflacin, que discrimin con el tipo de cambio a
los productores agropecuarios, que especul con la necesidad de la Europa de posguerra, que fue
el culpable de la falta de trigo y carne en el pas, y finalmente, que fue corrupto e ineficiente. En su
defensa se sostiene que mantuvo los precios internos de produccin cuando los precios
internacionales no favorecieron al pas, que disminuy el costo de vida de la poblacin,
permitiendo que las grandes mayoras accedan a los productos agropecuarios a precios
razonables, que ejerci una accin de fomento agrcola y ganadera muy importante, y que elimin
intermediarios innecesarios de la cadena agropecuaria que lucraban injustamente con los bienes
de los productores.
Muchas ideas crticas al IAPI son contradictorias entre s. Se lo ha acusado de generar
cuantiosas prdidas al Estado, las cuales se habran cubierto con emisin monetaria del Banco
Central y ello habra generado inflacin. Simultneamente, se sostiene que las prdidas no fueron
tales sino que al existir un tipo de cambio diferencial para diferentes sectores de la economa, el
2

Pablo Ceballos

IAPI compensaba con ello sus prdidas. Tambin se lo ha acusado de obtener injustas ganancias
del sector agropecuario. Resulta llamativo que todas estas crticas provengan de los mismos
sectores ya que la contradiccin es evidente: si gener prdidas no puede haber lucrado
injustamente. Si utiliz el tipo de cambio diferencial para compensar prdidas, no puede haber
arrojado quebrantos al Estado, que luego se convirtieran en inflacin.
En defensa del IAPI se ha sealado que su intervencin en la comercializacin agropecuaria
permiti extraer ganancias durante los perodos de precios internacionales favorables para
subsidiar a los productores cuando los precios mundiales cayeron. Tambin se ha dicho que
elimin intermediarios innecesarios en la cadena agraria que lucraban injustamente con la
produccin agraria.
Afortunadamente, muchas de estas contradicciones pueden ser verificadas cuantitativamente
en base a informacin econmica y contable. Si el IAPI lucr injustamente con la ganancia de los
productores no puede haber arrojado cuantiosas prdidas. Ambas afirmaciones no pueden ser
ciertas y no deberan ser opinables: obtuvo ganancias o arroj prdidas. Ello no puede continuar
siendo materia de debate histrico. En cambio, puede discutirse si las prdidas fueron excesivas,
si es justo que el Estado haya afrontado semejante quebranto, o si los beneficios sociales que
gener su accionar justifican las prdidas econmicas registradas.
Fue el IAPI un instrumento para extraer renta agraria y orientarla hacia el desarrollo
industrial? La intervencin del Instituto fue superavitaria o deficitaria para el Estado y en que
medida? Fue su accionar abusivo en relacin a los productores y exportadores agropecuarios?
Fue un instrumento que permiti dar certeza al productor al garantizar precios antes de la
cosecha? Fueron inflacionarias sus polticas? Fue la causa de la disminucin del rea
sembrada de productos exportables? Fueron las acciones del IAPI la causa de la cada de las
exportaciones argentinas?
Para desentraar estas preguntas, se han establecido diferentes hiptesis. Algunas de ellas
llevan implcitas crticas al IAPI. Otras hiptesis connotan una opinin favorable al mismo. Se han
seleccionado ocho hiptesis a comprobar, de las cuales cinco son crticas y tres favorables al
Instituto. El ttulo de sta Tesina califica a stas hiptesis como mitos dado que todava los
juicios histricos sobre el IAPI se encuentran impregnados de juicios de valor vinculados a
orientaciones polticas; ms especficamente, a la valoracin que los emisores o portadores de
stas hiptesis tienen sobre el gobierno peronista ejercido entre los aos 1946 y 1955. Estas
valoraciones positivas y negativas del gobierno justicialista, afectan incluso aquellas opiniones que
se encuentran justificadas de manera razonable sobre la base de informacin econmica, como
las vertidas por Jos Alfredo Martnez de Hoz (h) o Antonio Cafiero.
Las hiptesis formuladas son:

i.

El Estado, a travs del IAPI, obtuvo grandes ganancias al comprar las cosechas a un
precio muy inferior al que lo comercializ en el exterior.

ii.

Las prdidas del IAPI fueron financiadas con emisin monetaria del Banco Central y ello
produjo inflacin.

Pablo Ceballos

iii.

Durante el perodo en que el IAPI arroj prdidas en la comercializacin de granos, las

mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio en perjuicio del
campo.

iv.

La disminucin del rea sembrada y de la produccin de cultivos tradicionales fue muy

pronunciada como resultado de la poltica de precios del IAPI que perjudicaba al
productor.

v.

El IAPI realiz una poltica de fomento industrial en detrimento del agro.

vi.

El IAPI fue un instrumento que permiti acumular reservas para solventar los momentos
de declinacin de las exportaciones.

vii.

La estatizacin del comercio exterior permiti que una parte importante de la ganancia no
quede en manos de intermediarios de la cadena.

viii.

El IAPI permiti abaratar la vida de la poblacin al disponer que se exporte solo el

excedente que no sea consumido en el mercado interno.

En relacin a la metodologa de anlisis de sta Tesina, se ha optado por validar las hiptesis
en base a datos cuantitativos confiables, reduciendo al mximo posible la estimacin propia de
datos a partir de otras fuentes. Cincuenta y cinco aos despus de la liquidacin del IAPI, es muy
escasa la documentacin primaria que se encuentra disponible. No obstante ello, contamos con
las Memorias publicadas por el Organismo entre 1949 y 1954, y un informe interno del Instituto,
archivado en la Biblioteca de la Secretara de Industria, el cual completa una gran parte de la
informacin contable y econmica ausente en las Memorias. Adems, la bibliografa econmica,
las estadsticas pblicas y dems fuentes contribuyen para componer un anlisis ms completo.
Este trabajo no tiene como finalidad fortalecer la crtica o la defensa del IAPI, sino construir
una base de anlisis comn, que colabore en un juicio histrico ms equilibrado, especialmente en
aquellos postulados que pueden ser contrastados contablemente. Ello no aspira a una pretensin
de objetivismo en materia de historia econmica, ni a sesgar necesarios debates bajo la aparente
verdad de los nmeros. Acaso, ser un intento de enriquecer las diferentes perspectivas y
colaborar en encarrilar algunas cuestiones sobre bases ms certeras.
Al comenzar el trabajo de anlisis, ste autor esperaba que los resultados se inclinasen por
favorecer alguna de las posiciones existentes, ya sean las posturas crticas o favorables al IAPI.
La realidad fue diferente, ya que se han demostrado inexactas tanto unas como otras. Es ello
contradictorio o prueba de un trabajo de anlisis errneo? Por el contrario, ello demuestra que el
IAPI fue, en los hechos, algo diferente a lo que sostienen los crticos y los defensores.
Las comprobaciones de las hiptesis arrojan interesantes resultados; en la mayora de los
casos contradicen las proposiciones iniciales, tanto las crticas como las favorables y ello permite
enfocar nuevas miradas. Los resultados indican que el IAPI arroj prdidas contabilizando sus
nueve aos, que las mismas no fueron compensadas con el tipo de cambio diferencial que rigi
ese perodo, que la industria no fue financiada por el IAPI, y que el Instituto recibi cuantiosos
recursos financieros del sistema bancario, que fueron utilizados, en una primera etapa para la
nacionalizacin de empresas de servicios pblicos, y en una segunda etapa para sostener al
4

Pablo Ceballos

sector agropecuario cuando los precios internacionales se tornaron desfavorables para el pas. No
se evidenci una disminucin del rea sembrada que sea imputable a los supuestos bajos precios
pagados por el IAPI. Finalmente, an cuando el Instituto monopoliz la compra y venta de
cosechas, continu existiendo un costo de intermediacin del orden del trece por ciento, si bien es
cierto que se eliminaron a las empresas privadas exportadoras del ncleo del negocio
agropecuario.
Surgen nuevos interrogantes, a partir de las conclusiones a las que se arriban, en las que se
ponen en juego los medios y los fines de la intervencin pblica.
El debate sobre los modos de intervencin del Estado en el comercio de granos contina
vigente, an cuando las condiciones nacionales e internacionales hayan cambiado, y la poca sea
propicia para el sector agrario, por las condiciones del mercado mundial. Es por ello que un
adecuado balance histrico sobre la etapa de mayor intervencin estatal en este sector, brinda un
valioso recurso para abordar los interrogantes del presente.

Pablo Ceballos

CAPITULO 1
Antecedentes de la creacin del IAPI

1.1 La crisis de 1929, el control de cambios y la Junta Reguladora de Granos

En febrero de 1933 comenz la negociacin entre Argentina y Gran Bretaa con la
finalidad de resolver los problemas presentados en el comercio bilateral y el flujo de divisas entre
ambos pases. En el centro de las preocupaciones de los negociadores argentinos se encontraba
3

la importante cada que estaba sufriendo la importacin de carne congelada por parte de
Inglaterra, y el riesgo de que Londres limitara sus compras al Commonwealth, segn reclamaban
los pases de ese bloque desde la Conferencia de Ottawa realizada el ao anterior. Sin embargo,
las preocupaciones no eran solo argentinas: las empresas inglesas en Argentina se encontraban
imposibilitadas de remitir utilidades debido al control de cambios establecido en nuestro pas en
1931, que dio lugar a la acumulacin de fondos bloqueados por la imposibilidad de convertirlos a
libras en el mercado argentino; por otro lado, la suba de aranceles de importacin en la Argentina
afectaba intereses ingleses.
El resultado de la negociacin fue la firma de un acuerdo, el 1 de mayo de 1933,
denominado Convencin y Protocolo sobre intercambio comercial con Gran Bretaa e Irlanda del
Norte y conocido como Pacto Roca-Runciman. Este acuerdo tuvo importantes consecuencias
para nuestro pas, que se aseguraba una cuota de importacin de carne congelada argentina por
parte de Inglaterra, en un volumen que representaba el nivel histrico ms bajo del comercio de
4

este producto. El comercio se realizara principalmente a travs de frigorficos ingleses , a cambio

de numerosos beneficios y privilegios para las empresas de capital ingls en la Argentina.
Argentina se comprometi a dar un trato preferencial a las inversiones inglesas en un
contexto en que los capitales estadounidenses adquiran cada vez mayor relevancia y la clase
dirigente argentina atravesaba un conflicto protagonizado por los partidarios de fortalecer la
alianza histrica y tradicional con Inglaterra y quienes bregaban por una mayor centralidad de las
relaciones con el pas del norte. Especficamente, Argentina accedi a reducir ciertos aranceles de
productos ingleses, a no elevarlos para otros casos, y a favorecer la disponibilidad de divisas para
las empresas inglesas mediante, para lo cual meses despus se reform el sistema de control de
cambios.
Mediante acuerdos financieros complementarios, Inglaterra otorg prstamos a la
Argentina a fin de resolver el problema de los fondos bloqueados de empresas inglesas, los cuales
destrababan un tema sensible para los intereses de dichos capitales radicados en nuestro pas.
Las clusulas del acuerdo, de carcter comercial, tuvieron efectos ms profundos, dando
lugar, en los meses subsiguientes, a la adopcin de medidas por parte del gobierno argentino que
modificaron el mercado de divisas y de granos: se cre la Oficina de Control de Cambios y la
Junta Reguladora de Granos, dos organismos que estuvieron ntimamente vinculados, dado que el
excedente generado por el tipo de cambio diferencial que estableca el nuevo sistema sera

Pablo Ceballos

destinado parcialmente, a travs de la Junta, a mejorar el precio recibido por los productores
agrcolas.
Seis meses despus de la firma del acuerdo con Inglaterra, el gobierno argentino
reemplaz al equipo econmico y al Ministro de Agricultura y dict un conjunto de normas y
5

reglamentaciones mediante las cuales se estableca el nuevo sistema y la operatoria del control
de cambios oficial: un tipo de cambio fijo para los exportadores, que sera determinado por la
Oficina de Control de Cambios, y un tipo de cambio variable para los importadores que sera
regulado diariamente por licitacin. Esto implic establecer un precio para las operaciones de
compra de moneda extranjera y otro para las de venta, complementndose con un mercado libre
para el cambio de divisas no provenientes de la exportacin agropecuaria denominado
exportaciones no tradicionales. El resultado de este sistema fue: a) un precio menor para las
divisas de los exportadores; b) el encarecimiento de las importaciones y; c) la acumulacin de un
fondo para el Estado como consecuencia del desdoblamiento del precio de las divisas
denominado Margen de Cambio. Al establecerse el nuevo sistema, los precios internacionales de
6

los productos agrcolas eran muy bajos ; la escasez de divisas que ello produca deba
necesariamente encarecer el tipo de cambio si ste se hallaba liberado o semiliberado. Mientras
tanto, el precio pagado a los exportadores era fijo, lo que produca un excedente entre el precio
comprador y el vendedor.
El tipo de cambio oficial establecido para los exportadores era fijado por el gobierno en un
nivel ms bajo de lo que hubiera resultado del juego de la oferta y la demanda; ello repercuta
negativamente en los precios de los granos pagados a los productores, generando la necesidad
de recomponerlos, para lo cual el Gobierno adopt un mecanismo que present como transitorio,
creando un organismo comercial que actuara como regulador de la oferta argentina de granos,
con los objetivos de desestacionalizar la venta del producto argentino en el mercado mundial a
efectos de evitar una baja artificial del precio, y recomponer parcialmente lo recibido por los
productores por sus cosechas. Ese fue el nacimiento de la Junta Reguladora de Granos, creada

el mismo da en que se modificaba el sistema de control de cambios.

El funcionamiento conjunto del sistema de control de cambios y el de la Junta Reguladora
de Granos estaba explicitado en los fundamentos de su Decreto de creacin, el cual sealaba:
Que el margen existente entre el tipo de compra y el de venta de las divisas extranjeras proviene
de asignar a las letras de exportacin de nuestros productos agropecuarios y por lo tanto al precio
de stos, una cotizacin inferior a la que en realidad les corresponde, dado su precio mundial y el
valor real de dichas divisas;
Que siendo as, es de estricta equidad dedicar ese margen a cubrir las posibles diferencias entre
los precios bsicos de compra de los granos y el de su venta en el mercado internacional

Finalmente, se argumentaba que la Junta Reguladora de Granos cumplira una funcin de

liberacin gradual del stock agrcola con el fin de evitar que una precipitacin en las ventas
deprimiera an ms los precios internacionales.
Pablo Ceballos

El Ministro de Agricultura explicaba que la Junta no comporta en forma alguna el

establecimiento de una nueva organizacin cerealista en manos del Gobierno. Significa
simplemente un nuevo intermediario [] pero no para obtener beneficios sino para evitar las
perturbaciones del mercado en el perodo de transicin entre la cotizacin rgida pasada y el
mercado libre del cambio al cual nos vamos aproximando. Se observa recurrentemente la
preocupacin oficial por evitar que una recomposicin en los precios se viera neutralizada por la
venta masiva de los granos acopiados.
La complejidad del contexto internacional y nacional en el que asuma el nuevo equipo
econmico oblig a la implementacin de estas medidas. El Gobierno no poda permitirse que se
repitiera el problema de los fondos bloqueados, para lo cual haba tomado prstamos ante
Inglaterra para resolverlo; deba restringir las importaciones y reorientarlas hacia el mercado
ingls, como consecuencia de la decisin de la dirigencia y las clusulas del Pacto Roca8

Runciman ; deba hacer frente a una delicada situacin fiscal, y asegurar el pago de la deuda
pblica, todo ello en un contexto de reduccin y volatilidad de los precios internacionales. Quizs
por esa razn, el Ministro de Agricultura afirmaba que el momento es grave para la agricultura
argentina como inoportuno para la discusin doctrinaria sobre la intervencin del Estado en la vida
econmica.

1.2 La Junta Reguladora de Granos en funcionamiento

Los objetivos planteados por el Gobierno al crear la Junta eran simples y claros: adquirir
las cosechas para liberarlas gradualmente a los exportadores y as evitar que una venta masiva
por parte de los productores provocara un derrumbe de los precios; y pagar al productor un valor
superior al ofrecido por los exportadores en los momentos en que los precios no alcanzaran a
cubrir los costos; todo ello sin estructuras burocrticas para lo cual se utilizaba al Banco Nacinni afn de lucro.
El funcionamiento de la Junta puede subdividirse en tres etapas claramente diferenciadas:
un primer momento que denominar etapa fundacional, que se inicia con su creacin en
noviembre de 1933 hasta mediados de 1938 durante la presidencia del Gral. Agustn P. Justo;
una segunda etapa que denominar de desarrollo, desde la reactivacin de la Junta a finales de
1938 hasta el golpe de estado del 4 de junio de 1943, que abarca las presidencias de Roberto
Ortiz y Ramn Castillo, y una tercera etapa de transicin, que transcurre durante todo el gobierno
militar de la denominada Revolucin del 4 de Junio y culmina en febrero de 1946 con la
absorcin de la Junta por el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio.
Las caractersticas de cada etapa permiten observar el sesgo que cada gobierno le
imprimi al Organismo, como tambin la tendencia hacia una intervencin estatal cada vez
9

mayor , evidenciada en su organizacin, estructuracin administrativa, desarrollo normativo y

capacidad operativa. Al respecto afirma Patricia Berrotarn:
En la coyuntura de 1940 a 1945, se registr una evolucin intelectual que involucraba tanto a los
hombres de negocios como a la burocracia estatal, a militares y futuros responsables del gobierno
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Pablo Ceballos

funcionarios encargados de las polticas sectoriales- cuya formacin en la teora neoclsica haba
sido debilitada como ya dijimos por la Gran Depresin y la revolucin keynesyana.
La etapa fundacional fue el momento inicial de la Junta Reguladora de Granos. Si bien
no se construy una organizacin administrativa importante,

10

se sentaron las bases elementales

sobre las cuales se desarrollara en el futuro: se dictaron los primeros Decretos que le dieron
sustento jurdico y se instrument una fluida coordinacin con la estructura del Banco de la
Nacin. Durante el ao 1933 la actividad fue escasa, debido a que la Junta fue creada en
noviembre de ese ao. El ao siguiente fue el de mayor actividad, cuando se adquirieron 3,9
11

toneladas de trigo, 1,7 miles de toneladas de lino y 142,2 miles de toneladas de maz . En 1935,
la accin de la Junta no tuvo la intensidad que haba tenido el ao anterior, debido a que la
12

situacin del mercado internacional hizo innecesaria su intervencin en la compra de trigo y lino ;
por ello dirigi sus esfuerzos hacia la cosecha de maz, adquiriendo 1,8 millones de toneladas, las
cuales coloc en gran parte en el mercado interno como forraje debido a la dificultad de
almacenamiento y los bajos precios internacionales.

13

En 1936 y 1937, la Junta no intervino por la

mejora en el mercado de exportacin.

La etapa de desarrollo se desenvuelve entre noviembre de 1938 y junio de 1943. El
Gobierno resuelve reactivar la Junta por la cada de los precios internacionales en las vsperas de
la Segunda Guerra Mundial. El presidente era Roberto Ortiz, quien se haba desempeado como
Ministro de Hacienda durante la presidencia del Gral. Agustn P. Justo. Ortiz era de origen radical,
del sector antipersonalista, y llevaba como compaero de frmula a un dirigente de origen
conservador, Ramn Castillo, que en 1940 tuvo que reemplazarlo, debido a la enfermedad de
Ortiz. Esta etapa se describe ms adelante.
Durante la etapa de transicin, la Junta Reguladora de Granos es transformada por el
Gobierno surgido del golpe militar del 4 de Junio de 1943 en la Junta Reguladora de la Produccin
Agrcola, ampliando sus funciones a otros sectores y cultivos, y continuando las mismas polticas
de adquisicin de cosechas.
1.3 La adquisicin de cosechas durante la etapa de desarrollo
La nueva cada de los precios internacionales, hacia mediados de 1938, inaugur un
perodo que se extendera varios aos, caracterizado por graves dificultades para colocar las
cosechas en mercados extranjeros como resultado del conflicto blico mundial, iniciado
formalmente el 1 de septiembre de 1939, con la invasin de Alemania a Polonia. La guerra
incorporaba un nuevo elemento de inestabilidad econmica para la Argentina. La volatilidad en los
precios estuvo acompaada de sobreoferta mundial y dificultades operativas para la exportacin,
como la carencia de embarques.
Ante la previsin de que el nivel de precios continuara descendiendo por el desequilibrio
existente entre las disponibilidades y las necesidades mundiales,

14

el 30 de septiembre de 1938 el

Congreso dict la Ley 12.557, mediante la cual autoriz al Poder Ejecutivo a adquirir las cosechas
de trigo, maz y lino a precios bsicos, y a otorgar subsidios. El Decreto N 17.043 estableci los
Pablo Ceballos

precios mnimos, mientras que el Decreto N 17.044 design a los integrantes de la Junta
Reguladora de Granos; el 21 de noviembre de 1938 se iniciaron las operaciones de compra. En
este perodo, la Junta adquiri 8,12 millones de toneladas de trigo. Un ao despus, ante la suba
de los precios internacionales, la Junta deja de intervenir, y conserva elevados stocks en su poder.
Frente a la abundancia de oferta en Europa y la escasez de embarques, se dicta un Decreto que
obliga a los molinos locales a adquirir trigo por adelantado para sus futuras moliendas, medida que
luego se limita debido a la mala cosecha de 1939/1940. El trigo se venda a los molinos a $7 por
100kg vagn en drsena, exactamente el mismo precio por el que haba sido adquirido por la
Junta a los productores.
El Gobierno mantena expectativas de mejora, como lo sealaba en la Memoria del
Ministerio de Agricultura de 1940:
La guerra, de prolongarse, nos mantiene en la anormalidad; pero producimos todas las materias
primas de las que Europa carece cada da ms. En tales condiciones no es imprudente mantener
y conservar cuanto sea posible stock de nuestros sobrantes en la esperanza de que si la guerra
mundial terminara, ellos tendran extraordinaria demanda.

Un ao ms tarde, en septiembre de 1940, el Congreso vuelve a autorizar al Poder

Ejecutivo a adquirir las cosechas. En esta oportunidad, la Junta Reguladora de Granos inicia
operaciones de compra de maz; este producto fue el que ms prdidas le ocasion. En solo ocho
das los productores venden a la Junta 1,5 millones de toneladas de maz en grano, y en casi dos
meses, 3,9 millones de toneladas de maz en espiga. La situacin derivada del conflicto europeo
impidi que el maz pudiera exportarse; prueba de ello es que al 31 de diciembre de 1940, la Junta
slo haba vendido 0,02 millones de toneladas. Al igual que en el caso del trigo de la cosecha
1938/1939, la Junta intenta colocar el maz en el mercado interno, llegando al extremo de autorizar
a los jefes de estaciones ferroviarias a vender pequeas cantidades de maz para estimular su
consumo entre la poblacin. Tambin se distribuyeron gratuitamente 136.000 toneladas de maz
entre la poblacin carenciada, por intermedio de los gobiernos de provincia.
El 1 de diciembre de 1940, la Junta inicia las operaciones de adquisicin de trigo, y en solo
un mes adquiere 834.457 toneladas, de las cuales logra vender 20.446 toneladas entre algunas
operaciones de exportacin y los molinos locales. Resulta interesante advertir que la Junta
adquira el trigo a $6,75 por cada 100kg, mientras que lo revenda para molienda a un precio
sensiblemente superior de $9.
Al iniciarse el ao 1941, la Junta tena en su poder un stock de granos de 6,1 millones de
toneladas, de la cuales el 85% correspondan a maz, problema que se vera agravado por una
abundante produccin en 1941, que oblig a la Junta a adquirir 15,2 millones de toneladas.
La cosecha de maz representaba la mayor preocupacin, ya que su venta resultaba
extremadamente difcil. Por ello, se la comenz a utilizar como combustible en instalaciones
industriales y locomotoras, sustituyendo parcialmente al carbn. Tambin se incentiv el consumo
interno. Ambas acciones permitieron dar salida a algunos millones de toneladas.
10

Pablo Ceballos

Transcurridos tres aos desde la reactivacin de la Junta Reguladora de Granos, y

movilizados cuantiosos recursos econmicos, la adquisicin de cosechas haba dejado de ser un
recurso de emergencia utilizado por el Gobierno ante una coyuntura internacional adversa para
convertirse en una poltica permanente, que se profundizara en los aos siguientes. El Estado
empieza a intervenir en la negociacin directa con otros pases para colocar el excedente agrcola
y se materializan polticas de corte nacionalista, como la creacin de la Flota Mercante del Estado.
A diferencia de los aos anteriores, en 1942 se presentaron problemas en la exportacin
de lino, debido al aumento de la produccin de los Estados Unidos de Norteamrica y Canad, y a
la imposibilidad logstica para colocar esta oleaginosa en Europa. Ante ello se la deriv para
fabricacin de aceite. Se compraron 1,2 millones de toneladas de lino de la cosecha 1941/42.
Respecto del maz, ante la paralizacin casi completa de las exportaciones, se profundiz
la poltica de consumo interno y uso como combustible, lo que permiti colocar 4,4 millones de
toneladas. El Ministerio de Agricultura inform en la Memoria del ao 1942:
la disminucin de la importacin de aceite y el aumento del consumo, han ampliado la
fabricacin de aceite comestible de manera insospechada. De pas tributario del extranjero hasta
1940, nos hemos convertido en exportadores, de tal manera, que la extensin alcanzada en el
cultivo del girasol fue fcilmente absorbida por la industria local.
1.4 La Revolucin del 4 de Junio y la etapa de transicin de la Junta
El nuevo gobierno, surgido del golpe de estado del 4 de junio de 1943, introdujo cambios
en la poltica econmica que profundizaron la regulacin y participacin estatal. El Ministerio de
Agricultura fue reorganizado, centralizando funciones que lo jerarquizaron: bajo su rbita se
asignan una amplitud de servicios que abarcan toda la vida econmica nacional: agricultura,
ganadera, industria textil, siderrgica, metalrgica, la construccin, industria de la madera, el
papel, qumica, alimentacin, cueros, lanas, etc. Esta reorganizacin demostraba un cambio
conceptual en cuanto a la profundidad de la intervencin del estado. La Junta Reguladora de la
Produccin Agrcola reemplaz a la Junta Reguladora de Granos, ampliando sus funciones a
todas las actividades agrcolas.
Otras medidas tuvieron un fuerte impacto en el sector rural: se rebajaron por decreto los
precios de los arrendamientos

15

en un 20% y se prorrogaron por un ao todos los contratos. En

conjunto, estas medidas perjudicaban a los propietarios de la tierra que no la explotaran en forma
directa y favorecan a los arrendatarios.
Se adoptaron otras medidas tendientes a asegurar la calidad de los granos de
exportacin: por un lado se firmaron cuatro decretos, el 9 de agosto de 1944, que facultaron a la
Comisin Nacional de Elevadores de Granos y Elevadores, a ejercer funciones de fiscalizacin,
contralor y arbitraje en materia de calidad, y por otro lado se la facult para otorgar el Certificado
Argentino de Calidad como requisito obligatorio para la exportacin.

Pablo Ceballos

11

Tambin se declararon de utilidad pblica todas las instalaciones de recepcin y

almacenamiento de granos en zonas portuarias, y as se avanz en la expropiacin de la logstica
necesaria para operar el mercado interno y externo.
El nuevo gobierno profundiz la poltica de utilizacin de granos para combustible. La
Junta vendi 2 millones de toneladas de trigo viejo para ese fin y destin el lino para elaboracin
aceite como sustituto de productos qumicos y derivados del petrleo.
Todas estas acciones disearon un nuevo modelo de participacin y regulacin estatal
que regira durante la prxima dcada, hasta septiembre de 1955, fecha en que result sustituido
el gobierno constitucional por un gobierno militar surgido de un golpe de estado.

1.5 Anlisis del resultado econmico de la Junta

El anlisis de las cifras del Margen de Cambio y del resultado econmico de la Junta
Reguladora de Granos, desde su creacin en noviembre de 1933 hasta su disolucin en febrero
16

de 1946 , muestra disparidades que contradicen, en algunos casos, los fines explicitados al
momento de su nacimiento.
En el Cuadro N 1, que se muestra a continuacin, se evidencia que hasta 1940 -los
primeros siete de los doce aos en que funcion la Junta -, las prdidas sufridas no fueron
significativas. Incluso hubo aos en los que la Junta obtuvo ganancias en el cuadro se muestran
con valores negativos- que, aunque se trataba de cifras de poca importancia, como en 1937 y
1938, cuando alcanzaron el 0,46% y 0,50% respectivamente, manifiestan que el retorno al
productor solo fue un objetivo de la Junta en casos extremos de baja rentabilidad.

Cuadro N 1: Utilizacin del Margen de Cambio

Ao

Producido

1934

$ 113.109.900

23.808.600

8.090.700

Deuda
pblica /
Produci
do
21,05%

1935

$ 118.044.400

58.637.100

1.034.600

49,67%

0,88%

1936

$ 88.425.200

32.287.400

-2.476.800

36,51%

-2,80%

1937

$ 64.849.800

122.330.500

-299.200

188,64%

-0,46%

1938

$ 73.027.000

19.636.600

-365.100

26,89%

-0,50%

1939

$ 113.911.400

20.201.100

15.355.200

17,73%

13,48%

1940

$ 201.008.500

20.186.900

6.075.200

10,04%

3,02%

1941

$ 114.613.000

18.658.500

132.562.900

16,28%

115,66%

1942

$ 90.164.100

18.870.900

130.750.900

20,93%

145,01%

1943

$ 42.853.600

18.486.200

14.572.500

43,14%

34,01%

1944

$ 84.348.700

42.536.900

23.374.300

50,43%

27,71%

Deuda pblica y
pagos al exterior

Junta Reguladora
de Granos

Prdidas
JRG /
Producido
7,15%

Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, aos 1936 a 1945.

12

Pablo Ceballos

Por otra parte, el peso de la Deuda Pblica en los gastos del Margen de Cambio es
significativo durante toda su existencia, especialmente en 1937, cuando el pago del servicio de
deuda tuvo que afrontarse con las reservas de aos anteriores.
El Margen de Cambio no solo deba cubrir las posibles prdidas de la Junta Reguladora de
Granos sino tambin las de otros organismos que el Estado fue creando durante la dcada del 30
y que adquirieron importancia en la promocin y fomento de sus respectivos sectores, tales como
la Junta Nacional del Algodn y la Junta Nacional de la Industria Lechera. En 1936, la Junta
Reguladora de Granos arroja una ganancia de m$n 2.648.800, mientras que el conjunto de la
actividad de las Juntas Reguladoras evidencia un dficit de m$n 1.238.300. Estas cifras son muy
poco significativas respecto del producido total del Margen de Cambio, que ese ao ascendi a
m$n 88.425.200, pero expone el criterio poltico en la asignacin del gasto, consolidando
lentamente la intervencin estatal en la promocin y el fomento de las industrias locales.
El mecanismo de control de cambios y regulacin de la venta de granos, creado en 1933,
implicaba intrnsecamente que, al aumentar los precios internacionales y el tonelaje exportado, el
producido por el Margen de Cambio se acrecentara, mientras que resultara innecesaria la
intervencin de la Junta; a la inversa, al disminuir los precios internacionales, el Margen de
Cambio sera ms exiguo, demandando una mayor intervencin de la Junta. Esto habra
convertido al sistema en caso de haberse utilizado como se explicitaba originalmente- en un
mecanismo de ahorro anticclico.
La poltica de compensacin del Gobierno a los productores, a travs de la Junta, tuvo dos
etapas claramente diferenciadas. Desde su creacin en 1933, hasta fines de 1938, la intervencin
no reflej prdidas significativas para el Margen de Cambio. A partir 1939, en consonancia con el
inicio de la segunda guerra mundial, y las presidencias sucesivas de Roberto Ortiz y Ramn
Castillo, el Gobierno comienza a mostrar una accin decidida; el Grfico N 1 lo expone con
claridad:

Grfico N 1: Prdidas acumuladas por la Junta Reguladora de Granos, 1934-1944

$ 350.000.000
$ 300.000.000
$ 250.000.000
$ 200.000.000
$ 150.000.000
$ 100.000.000
$ 50.000.000
$0
A o
1934

Pablo Ceballos

A o
1935

A o
1936

A o
1937

A o
1938

A o
1939

A o
1940

A o
1941

A o
1942

A o
1943

A o
1944

13

Fuente: Memorias del Ministerio de Agricultura, 1934-1945

El balance econmico global de la Junta, entre 1938 y 1945, pocos meses antes de su
absorcin por el IAPI, arroja una prdida de m$n 206,5 millones. En el Cuadro N 2 se desagregan
los resultados de cada cosecha. El maz es el grano que ms prdidas arroj, totalizando m$n
315,1 millones, compensado parcialmente por las ganancias que obtuvo la Junta en la compraventa de las cosechas de trigo, lino y girasol. La cifra dista mucho de ser significativa, si
consideramos que estas prdidas se distribuyen en un perodo de 7 aos, y que durante ese
lapso, el Margen de Cambio gener un ingreso de m$n 720 millones.

Cuadro N 2: Resultado de la compra de cosechas de granos, 1938-1945

Produccin

Compras
de la Junta

Ganancia
o Perdida

(toneladas)

(toneladas)

millones de
m$n

Cosecha

Trigo
1938/39
1939/41
1941/42
1942/43
1943/44
1944/45

10,3
8,1
6,2
6,6
6,8

7,99
5,67
5,63
5,14
4,35

$ -96,70
$ 22,10
$ -9,20
$ 27,80
$ 91,40

4,1

2,35

$ 64,00

1,29
1,28
0,77
1,16
0,45

$ -12,20
$ 13,20
$ 23,30
$ -6,20
$ -4,70

5,37
7
4,31
3,63
1,09

$ -150,10
$ -166,40
$ -80,80
$ 36,00
$ 46,20

0,68

$ -21,10

Lino
1939/41
1941/42
1942/43
1943/44
1944/45

1,5
1,7
1,6
1,6
0,8
Maz

1940
1941
1942
1944
1945

10,4
10,2
9,2
8,7
3
Cebada

1940/41

0,8
Girasol

1940/41

0,33

0,22

$ 2,00

1941/42

0,67

0,44

$ 14,90
$ 99,40
$ 13,40
$ -315,10

Total TRIGO
Total LINO
Total MAIZ
TOTAL

58,82

$ -206,50

Fuente: Memorias del Ministerio de Agricultura, 1934-1945

14

Pablo Ceballos

Al asumir el gobierno el Gral. Ramrez, el 4 de Junio de 1943, la poltica de intervencin

estatal ya estaba consolidada y contaba con amplio consenso interno. El nuevo Gobierno careca
de contradicciones en relacin a la necesidad de la intervencin estatal, y no la consideraba
transitoria sino permanente, a diferencia de los gobiernos conservadores que lo precedieron.

1.6 Balance de la actuacin de la Junta

La Junta Reguladora de Granos es creada en un contexto poltico y econmico muy
particular, caracterizado por los graves efectos de la crisis internacional de 1929, la baja de
precios de productos agropecuarios, y la contradiccin en la clase dirigente argentina entre
quienes pugnaban por privilegiar la alianza con Inglaterra y quienes buscaban fortalecer los
vnculos con Estados Unidos de Norteamrica.
La principal preocupacin de los propietarios de la tierra a partir de la crisis internacional
de 1929 fue asegurar la exportacin argentina de carne congelada a Inglaterra. Para ello deban
prevalecer sobre los intereses vinculados a las inversiones estadounidenses. El derrocamiento del
Presidente Hiplito Yrigoyen en 1929 y el fraude electoral, que allan el camino a la Presidencia
de la Nacin al General Agustn P. Justo, permitieron controlar las decisiones de gobierno a
quienes propiciaban recuperar la relacin privilegiada con el Reino Unido.
El Pacto Roca-Runciman, en 1933, sell la orientacin de la poltica econmica, ubicando
a Londres en un lugar central. Como resultado de sus clusulas se modifica el rgimen de control
de cambios, a efectos de asegurar la disponibilidad de divisas para la remisin de utilidades de las
empresas inglesas a sus casas matrices, como tambin garantizar el pago de la deuda externa
contrada con Inglaterra por el gobierno argentino. El anlisis de los nmeros de la utilizacin del
Margen de Cambio seala con claridad la relevancia que adquiri el pago de la deuda pblica.
En paralelo a la reforma del rgimen cambiario, y al perjuicio que ste les ocasionaba a los
productores, se crea la Junta Reguladora de Granos como un instrumento que los compensara.
La Junta Reguladora de Granos no implic la estructuracin de una organizacin
burocrtica; para su funcionamiento utiliz al Banco Nacin y comisiones ad-hoc en cada pueblo.
A la par de su creacin, el Estado fue consolidando una red de elevadores de granos de su
propiedad, financiada con parte del Margen de Cambio, que moderniz el acopio y transporte de
los granos. En 1933 se promulg la Ley N 11.742, mediante la cual se cre la Direccin Nacional
de Elevadores de Granos como una entidad autnoma. En 1935, una nueva ley transform a la
Direccin en Comisin Nacional de Granos y Elevadores, la cual funcion hasta 1944, ao en que
fue traspasada a la Secretara de Comercio. Este nuevo organismo inici sus actividades en 1936,
con participacin de representantes privados, y se transform en una institucin reguladora,
adquiriendo competencias legales para establecer criterios de calidad, realizar inspecciones e
investigaciones, y constituirse como la ltima instancia arbitral en todo litigio en materia de
calificacin de granos (Gustavo Lopez).
Hasta 1938, la Junta Reguladora de Granos no arroj prdidas econmicas significativas
para el Margen de Cambio. Es lcito preguntarse los motivos por los cuales un gobierno
Pablo Ceballos

15

conservador resuelve crear un organismo que no produjo una beneficios efectivos en el precio
interno de la produccin, cuando las fuerzas dominantes de la poltica econmica respondan a los
intereses de los propietarios de la tierra y los productores agropecuarios. A modo de ejemplo, el
Ministro de Agricultura Luis Duhau era mucho ms que un representante de los dueos de la tierra
en el pas: era uno de ellos; posea 113.334 hectreas

17

en las provincias de Buenos Aires y Santa

Fe, y perteneca a un nuevo grupo de terratenientes que creci a partir de la denominada

Campaa de Conquista del Desierto dirigida por el General Julio A. Roca. Diferentes razones
concurren para explicar la contradiccin por la cual un organismo que supuestamente no benefici
a los productores fue impulsado y creado por los propios terratenientes.
Uno de los factores explicativos de la contradiccin mencionada ms arriba es la
vinculacin entre los intereses econmicos privados y las decisiones gubernamentales. En el caso
de la exportacin de carne, las denuncias pblicas realizadas en el Senado de la Nacin por el
legislador demcrata-progresista Lisandro de la Torre, pusieron al descubierto la connivencia entre
algunas familias terratenientes y los frigorficos ingleses; el allanamiento del buque ingles Norman
Star permiti secuestrar los libros de la doble contabilidad del frigorfico Anglo, y las denuncias
adquirieron una gravedad tal que uno de los guardias del Ministro de Agricultura Luis Duhau
asesin en pleno recinto a Enzo Bordabhere, senador electo por la provincia de Santa Fe, y amigo
de Lisandro de la Torre.
A partir de la presidencia de Roberto Ortiz, en 1938, la Junta tomara un rol protagnico en
la compra de cosechas, en consonancia con la gravedad de la crisis, que empezaba a producir el
conflicto europeo, y que iniciara pocos meses ms tarde la Segunda Guerra Mundial. En esta
etapa la actividad de la Junta comienza a arrojar prdidas significativas, principalmente por la
cosecha de maz.
La segunda guerra mundial tuvo un fuerte impacto sobre el comercio internacional, y la
Argentina no fue la excepcin. En 1938, el volumen fsico exportado disminuy de 9,1 millones de
toneladas a una modesta cifra de 5,3 millones, mientras que las importaciones cayeron de 9,9
millones de toneladas a 3,7 millones. Sin embargo, la balanza comercial evolucion
favorablemente, desde un dficit de 133,6 millones de pesos a un supervit de 1.438 millones de
pesos, resultado de la diversificacin de las ventas al exterior y la cada de las importaciones. El
conflicto blico tuvo efectos negativos que se compensaron con beneficios para nuestro pas.
Durante estos aos, la dificultad principal a la que se enfrent Argentina fue la colocacin
de sus productos agrcolas en Europa, a diferencia de la crisis en los precios de los granos que
afect al pas a partir de 1930, y que deriv en el control de cambios y la regulacin de su
comercializacin.
La Junta tuvo resultados econmicos negativos de mayor importancia a partir de 1938,
que pudieron ser solventados con el Margen de Cambio y los adelantos financieros del Banco de
la Nacin.
Al margen de la valoracin poltica e histrica que pueda darse a la magnitud de las
prdidas de la Junta, su trascendental importancia radica en haberse constituido en una
herramienta financiera, que permiti que las cosechas no quedaran en poder de los productores,
16

Pablo Ceballos

an cuando la exportacin se hallaba virtualmente cerrada, y con ello estimul la actividad

econmica del pas. Aunque la adquisicin de cosechas haya arrojado en el perodo 1938-1945
una prdida de m$n 206,5 millones, la Junta pudo almacenar el stock para venderlo
oportunamente o realizar colocaciones en el mercado interno; nada de ello hubiese sido posible
para los productores sin un instrumento como la Junta, con el auxilio del Banco de la Nacin
Argentina.
Es discutible si la intencin del gobierno conservador de Agustn P. Justo fue crear un
organismo transitorio como lo expres el Ministro de Agricultura - o permanente, pero se puede
afirmar que su existencia sienta las bases normativas y materiales para una intervencin ms
profunda del Estado
Las funciones de la Comisin Nacional de Granos y Elevadores y de la Junta Reguladora
de Granos, en conjunto, establecen las bases jurdicas, tcnicas y operativas para la intervencin
estatal en el mercado de granos. Sobre estos elementos se cre, en 1944, la Junta Reguladora de
la Produccin Agrcola y, dos aos ms tarde, el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio;
se encontraban dadas las condiciones polticas, econmicas, jurdicas, y operativas necesarias
para fundar un nuevo organismo, con mayores funciones y capacidades de intervencin, que
concentr el conjunto de la actividad comercial, financiera y de fomento del sector agropecuario,
hasta el ao 1955.

Pablo Ceballos

17

CAPITULO 2
Nace el IAPI, nace la controversia

Creacin del IAPI

Los acontecimientos polticos desencadenados con la movilizacin popular del 17 de

Octubre de 1945, cuyo desenlace fue el surgimiento del liderazgo del General Juan D. Pern y el
llamado a elecciones generales, pusieron en marcha una serie de decisiones econmicas, entre
las que se destacan la creacin del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio. Esta
medida debe comprenderse en conjunto con las nacionalizaciones de los depsitos bancarios y
del Banco Central de la Repblica Argentina, las cuales le permitieron al gobierno dirigir el ahorro
interno y el crdito segn las prioridades que fueron fijadas en materia de poltica econmica. Para
18

ello, el BCRA utiliz el sistema de Redescuentos , un mecanismo existente que fue reformulado
de acuerdo a la nueva situacin institucional del Banco.
De la misma manera que debe comprenderse el funcionamiento de la Junta Reguladora
de Granos, creada en 1933, junto al rgimen de control de cambios impuesto en simultneo,
tambin debe analizarse al IAPI en conjunto a la nacionalizacin de los depsitos bancarios. El
IAPI contaba con autarqua financiera y se encontraba bajo la rbita jerrquica del Banco Central,
lo que resalta la vinculacin entre el nuevo Organismo y el sistema financiero.
El IAPI inici su funcionamiento sobre la estructura de la ex Corporacin Argentina para la
19

Promocin del Intercambio , aunque hered sus funciones comerciales esenciales de la Junta
Reguladora de la Produccin Agrcola, Organismo que hasta ese momento era el encargado de la
compra de las cosechas agrcolas y del resto de la produccin agropecuaria.
La comercializacin de la produccin agrcola por parte de una entidad gubernamental no
era un hecho novedoso, como tampoco las acciones de fomento y subsidio. La ex Junta
Reguladora de Granos intervino en la venta de trigo a los molinos para evitar la suba del precio del
pan, y en la colocacin de las cosechas de maz y trigo viejo para su utilizacin como combustible.
Otras Juntas Reguladoras, Comisiones y organismos fueron creados durante la dcada del 30 y
20

desarrollaron una variada actividad de fomento de diversas actividades econmicas . No

obstante, con la creacin del IAPI, fue la primera vez que el Estado concentr la compra de las
cosechas ante una situacin favorable de los mercados internacionales de granos.
El 28 de Mayo de 1946, faltando solo siete das para que asumiera el Gral. Juan D. Pern
la Presidencia de la Nacin, se dicta el Decreto-Ley N 15.350 que crea el Instituto Argentino para
la Promocin del Intercambio. Las razones expresadas en el Decreto permiten imaginar el rol que
ira a desempear el Organismo y la amplitud de sus funciones: comprar, vender, permutar toda
clase de bienes muebles, inmuebles, semovientes, cereales, adquirir ttulos, crditos, acciones,
derechos, almacenar toda clase de mercadera propia o ajena, intervenir en el transporte de
mercaderas, emitir obligaciones, efectuar por cuenta de terceros toda clase de operaciones,
realizar operaciones financieras de cualquier clase y gestionar todas las importaciones destinadas
al sector pblico.
18

Pablo Ceballos

Sus funciones fueron complejas y diversas. Novick realiza una sntesis de las acciones
desarrolladas por el IAPI:
a)

Comerciales, adquiriendo productos agropecuarios -trigo, maz, lino, cebada,

carnes, cueros, sebos, etc.- que luego comercializara tanto en el exterior como
en el mercado interno;

b)

Financieras: otorgando fondos a reparticiones oficiales para la adquisicin de

bienes de capital; a empresas privadas para fomento de la industria y diversos
sectores

c)

Reguladoras del mercado interno: adquiriendo productos que no encontraban

salida en el mercado interno como arroz en 1952-; fijando precios como la
carne, pan o harina; adquiriendo excedentes de sobreproduccin. Todo ello con
la finalidad de evitar quebrantos en situaciones especiales de algn sector,
pero principalmente para asegurar bajos precios internos de productos
alimenticios de consumo popular.

d)

De promocin y fomento: entregando crditos sin obligacin de devolucin,

vendiendo productos subsidiados a zonas perjudicadas climticamente, etc.

e)

Abastecimiento interno de productos necesarios para la actividad productiva

como cemento, tejidos de algodn, yute, soda custica, etc.

f)

Negociacin externa de precios y cupos para la colocacin de los productos

argentinos, comercializados por el Instituto.

g)

Financiacin a Estados para la adquisicin de produccin argentina.

h)

Asesoramiento tcnico del Poder Ejecutivo en los temas de su competencia.

i)

Participacin en la nacionalizacin de los servicios pblicos.

La descripcin ordenada de las funciones del Instituto permite identificar su amplitud de

funciones e importancia en la poltica econmica; no obstante, fue el eje de la controversia de la
poltica distribucionista del gobierno peronista. As sintetiza Antonio Cafiero, quien fuera Ministro
de Comercio Exterior, las crticas recibidas por la Institucin:
Ninguna de las instituciones y sistemas creados para ejecutar el programa de
independencia econmica abordado por el gobierno peronista ha sufrido ms ataques ni diatribas
que el IAPI. () Al productor del campo se la ha dicho que el IAPI se qued con el fruto de su
esfuerzo; a los usuarios de materias primas importadas, que el IAPI encareca artificialmente los
precios de importacin; se ha denunciado en trminos melodramticos el despilfarro en la
adquisicin de algunos elementos; se le ha atribuido al dficit arrojado por el Organismo el origen
de la inflacin; finalmente se lanz la especie de los negociados cometidos por los funcionarios y
21

allegados a la Institucin .

El IAPI sera rpidamente el centro de las crticas de los opositores al Gobierno, incluso
antes de su puesta en funcionamiento. Los cuestionamientos expresados en su tiempo sobreviven
Pablo Ceballos

19

hasta la actualidad, aunque estudios econmicos ms recientes permiten descartar algunas

crticas y resaltar otras, sin que perturben en nuestros das el imaginario social y el balance
histrico sobre el Instituto.

2.1 Crticas durante la existencia del IAPI

El Congreso Nacional fue la caja de resonancia de las crticas hacia el Organismo. All,
varios Diputados alzaron su voz para cuestionar su accionar. Novick distingue tres lneas
principales en las diversas posiciones sostenidas hacia el Instituto: a) de oposicin total; b) de
defensa a ultranza; c) de defensa crtica. Entre los primeros se destacaron los diputados Silvano
Santander, Reynaldo Pastos, Mac Kay, y Zavala Ortiz, cuyas posturas giraban en torno a las
siguientes ideas:

1. El IAPI deba ser atacado, pues impona restricciones a la libertad de comercio.

2. Los cuantiosos beneficios que el IAPI obtena de la comercializacin de los productos
agrcola-ganaderos, no volvan al productor rural.
3. El IAPI era el instrumento de que se valan los funcionarios del gobierno, para realizar
actos delictuosos o negociados. (Novick, op. cit.)

2.2 Crticas posteriores a la disolucin del IAPI

La interrupcin del orden constitucional, producida el 16 de Septiembre de 1955 contra el
gobierno del Presidente Pern, permiti la difusin de duros cuestionamientos a la poltica
econmica del perodo 1946-1955 y particularmente al IAPI como uno de sus instrumentos
esenciales.
La Bolsa de Cereales de Buenos Aires, un organismo que rene desde el siglo XIX a los
distintos intermediarios de la cadena agraria, lanz graves crticas hacia el Organismo. Era mucho
el desquicio existente y tan graves los males infligidos que su correccin no poda efectuarse en
un lapso de 12 o 14 meses seala la Institucin en su editorial del Anuario Estadstico de 1956.
Las crticas de fondo, de sesgo liberal, se centran en la intervencin del Estado en la economa, la
que consideran un obstculo para su desenvolvimiento, aunque reclaman crditos y subsidios
cuando caen los precios internacionales en la creencia de que la agricultura es, y debe ser, el
origen de la riqueza nacional. De las polticas agrarias peronistas, critican principalmente la poltica
de fijacin de precios en conjunto al tipo de cambio para la exportacin. Concluyen que estas
polticas, y las supuestas ganancias obtenidas por el Estado a costa de los productores, son las
causas de la cada del rea sembrada, la produccin y exportacin. A diferencia de la Sociedad
Rural, representantes de los propietarios de la tierra, no focalizan sus crticas en el congelamiento
de los precios de los arrendamientos, ni en el dictado del Estatuto del Pen que al proclamar
nuevos derechos aumenta el costo de la mano de obra-. Resultan claras las crticas que se lanzan
desde cada sector; los propietarios de la tierra y productores reclaman por los costos de la mano
de obra y la disminucin del valor de la renta de la tierra; los acopiadores, intermediarios,
corredores y exportadores critican los precios fijados por el gobierno.
20

Pablo Ceballos

Otro de los argumentos contra el IAPI, expresado por la Bolsa de Cereales, se refiere al
modo de negociar del Organismo la produccin nacional. Esta crtica no es la ms generalizada;
suele reconocrsele al IAPI una activa accin de defensa de precios externos y apertura de
nuevos mercados. Segn este sealamiento, la defensa del precio de los productos agropecuarios
podra haber conspirado contra el mantenimiento de los mercados. En el Anuario Estadstico de
1960, seala:
Primero haba tratado de extorsionar el IAPI a los naturales compradores, con la escasez mundial
de granos experimentada durante la guerra, despus quiso hacerlo oponiendo a la abundancia
que empezaron a tener Estados Unidos, Canad y Australia, el hecho de que hacan falta divisas
duras para comprar all. Pero los aumentos e produccin eran cuantiosos en aquellos extensos
pases. () Luego de especular con la escasez de productos primero y con la de divisas fuertes
despus, la frtil imaginacin del IAPI hall otro expediente para mantenerse en su poltica
especulativa: los preparativos blicos que desde 1950 se empezaron a esgrimir. El resultado final
que tuvimos que importar trigo de Estados Unidos. Hubo que importarse tambin aceite de lino; la
carne fue racionada, suprimindosela dos das a la semana de la mesa. Fue la consecuencia
inevitable de todo intervencionismo, ya que la crudeza del sistema se agigante a medida que
nuevos fracasos lo cercan.

En todos sus documentos, la Bolsa de Cereales expresa que la agricultura y la ganadera

son las actividades generadoras de la riqueza nacional. El Estado, para promoverlas, debe
abstenerse de intervenir -para que toda la renta obtenida sea capturada por los distintos
operadores privados de la cadena- y tambin brindar financiamiento por medio de crditos y
22

compensaciones . Esta es la idea econmica central

23

que orienta el Informe Prebisch

24

y las

polticas de la denominada Revolucin Libertadora, cuyas principales medidas fueron unificar el

tipo de cambio, devaluar el peso e incrementar el precio de compra de los productos
agropecuarios; todo ello, en la creencia que estos beneficios redundaran en un incremento de la
produccin agrcola, un mayor ingreso de divisas y con ello mejores posibilidades de adquirir
bienes de capital industrializados.
25

Los documentos de la Bolsa de Cereales no se encuentran exentos de contradicciones ,

en especial en lo referido al resultado de la intervencin estatal en el comercio de granos, aunque
ste anlisis excede los objetivos de este trabajo. En cambio, adquiere relevancia conocer cuales
fueron las crticas y diagnsticos de una Institucin que rene a la cadena de intermediarios en el
comercio de granos. En resumen, las crticas de la Bolsa de Cereales se centran en los siguientes
puntos:
a) El Estado, a travs del IAPI, obtena grandes ganancias, al comprar las cosechas a un
precio muy inferior al que lo venda internacionalmente.
b) Durante los aos en que el IAPI obtuvo prdidas, por pagar precios mayores al
productor de los que obtena al exportar los productos agropecuarios, el Gobierno

Pablo Ceballos

21

compensaba esas supuestas prdidas con las ganancias obtenidas en el

desdoblamiento del tipo de cambio que perjudicaba a los sectores agropecuarios.
c)

El IAPI tuvo polticas de negociacin externa agresivas que perjudicaron con el tiempo
el mantenimiento de los mercados.

d) Todo lo anterior produjo una disminucin del rea sembrada, falta de inversin y
desaliento del productor.

Ral Prebisch coincide en otorgar un espacio preeminente al sector agropecuario en la

creacin de riqueza nacional, por sobre el resto de los sectores, al afirmar:
es esencial para la reconstruccin econmica del pas restablecer la produccin agropecuaria,
que es la base de nuestro crecimiento econmico. Sin produccin agropecuaria, sin el crecimiento
de la produccin y de las exportaciones, no podremos sustentar sobre bases slidas la
industrializacin argentina.

En relacin con el perjuicio al sector agropecuario, coincide tambin con la Bolsa de

Cereales al sealar:
Ha habido una transferencia de ingresos dentro de la colectividad que ha beneficiado a los unos
en desmedro de los otros. Quines son los otros? En primer lugar, los productores del campo a
los cuales se les han exprimido sistemticamente hasta llevarlos a la postracin en que han cado
en los ltimos aos. () Cmo se lo ha exprimido? Pagndole precios inferiores a los existentes
en el mercado internacional; precios que no permitieron al productor agropecuario pagar mayores
salarios para retener la mano de obra indispensable, ni reunir el ahorro necesario para proseguir el
proceso tradicional de mecanizacin de las tareas en el campo argentino. Por qu se le estaba
pagando al productor precios bajos? Porque el precio de sus cosechas se estaba liquidando a un
tipo de cambio muy inferior al de la realidad. Los tipos de cambio eran de $5 y $7,20 por dlar,
algo se agrega a ellos con los subsidios del Estado, pero en realidad el productor

26

reciba por

cada dlar de sus exportaciones una cantidad de pesos moneda nacional mucho menor que la
que corresponda en la realidad del pas.

27

Finalmente, Prebisch vincula el dficit del IAPI a la inflacin, al sealar que los
aparentemente precios superiores que pag el Instituto a los productores no fueron tales ya que
exista un tipo de cambio sobrevaluado, y al financiar el Estado los dficits del IAPI con emisin
monetaria, ha generado aumento de precios.
En sntesis, las crticas Prebisch al IAPI se centran en los siguientes puntos:

a) El IAPI habra pagado precios inferiores a los del mercado internacional.

22

Pablo Ceballos

b) El supuesto mayor precio pagado por el IAPI a productores, con relacin a los valores
internacionales, no fueron tales puesto que el Estado de beneficiaba con un tipo de
cambio sobrevaluado.
c) El IAPI obtuvo prdidas que financi con emisin monetaria del Banco Central y ello
produjo inflacin.
Los diagnsticos del Informe Prebisch presentan mayores inconsistencias que los
documentos de la Bolsa de Cereales, dado que no distinguen los diferenciales de precios del IAPI
en los perodos 1946-1948 y 1950-1955. Durante la primera etapa, el IAPI obtuvo importantes
ganancias por la comercializacin de granos, mientras que en el segundo perodo, sufri
importantes prdidas, muy superiores a las utilidades de los primeros dos aos y medio.
La misma lnea argumental presenta el Ing. lvaro Alsogaray, ex Ministro de Economa del
Presidente Arturo Frondizi. El 6 de abril de 1960, en una emisin radiotelevisiva, expres que el
Estado le quitaba al productor agrario el 50% del valor de su produccin, ya que le compraba los
dlares a m$n 7 y luego los revenda a m$n 14 o m$n 35 cada uno; esas diferencias, dijo el ex
Ministro, sirvieron para realizar obras suntuosas, una parte muy pequea fue a los trabajadores
urbanos, y las prdidas del IAPI, de m$n 11.000 millones, fueron absorbidas por el Banco Central.
Todo ello, afirm, empobreci y descapitaliz al productor agropecuario, y arruin la economa
agrcola del pas. El resultado de esta problemtica se habra evidenciado en la necesidad de
importar trigo y restringir el consumo interno de carne.
Una vez ms, aparece una contradiccin entre las supuestas ganancias del IAPI a costa
del productor y el importante dficit que se le reconoce al Instituto, originado, segn Alsogaray, en
la realizacin de obras suntuosas.
Otro ex Ministro de Economa de la Nacin, Jos A. Martnez de Hoz (h), en un libro de su
28

autora , desarrolla una crtica ms elaborada a la intervencin del Estado en la comercializacin

agropecuaria, partiendo de la clsica oposicin del liberalismo econmico a la intervencin del
29

estado . El autor es una figura muy conocida por los argentinos; fue el primer Ministro de
Economa del gobierno cvico-militar que instaur la dictadura ms sangrienta de la historia de
nuestro pas, a partir del 24 de marzo de 1976 y hasta el 10 de diciembre de 1983. Es miembro de
una familia de raigambre terrateniente; su abuelo, Jos Toribio Martnez de Hoz fue el primer
presidente de la Sociedad Rural Argentina en el ao 1866; su padre fue presidente de la Sociedad
Rural, entre 1946 y 1950, durante los primeros cuatro aos del gobierno de Juan Domingo Pern.
Al igual que Luis Duhau, ex Ministro de Agricultura del presidente Juan P. Justo, en 1933, la
familia Martnez de Hoz pertenece al grupo de nuevos terratenientes que vieron crecer su fortuna
con la incorporacin de tierras por la denominada Campaa de Conquista del Desierto, dirigida
por el General Julio A. Roca. Gracias a ella, su familia recibi dos millones y medio de hectreas
de tierras. Segn Jacinto Oddone, la familia Martnez de Hoz posea 101.259 hectreas en la
Provincia de Buenos Aires en el ao 1928.
Martnez de Hoz (h) califica la poltica del peronismo hacia el agro como La poca de la
regresin; segn el autor, la nueva poltica econmica impuesta al pas implic 1) el
Pablo Ceballos

23

establecimiento de una aguda estatizacin y centralizacin de la economa [] 2) el desaliento de

la produccin agropecuaria [] 3) la prdida de mercados de exportacin [] 4) la
descapitalizacin del agro []30.
El autor coincide con Alvaro Alsogaray al sealar la existencia de diferentes tipos oficiales
de cambio como el motivo principal por el cual se perjudicaba al agro; contrapone el valor oficial
del dlar para exportadores del ao 1950, fijado en m$n 5 por dlar, con la existencia de un
mercado libre, en el cual la cotizacin se hallaba en m$n 20 por dlar. Resulta til citar
textualmente al autor:
La diferencia de cambio que se restaba as al agro lleg a transformarse en un importante recurso
fiscal. El margen de cambio ingresado entre 1946 y 1952 ascendi a m$n 3.894 millones o sea un
promedio anual de m$n 556,2 millones, alcanzando su cifra mxima en 1951 con m$n 1.157
millones. En 1953 y 1954 se redujo grandemente ese monto.
De esta manera, se sustrajeron a los productores los beneficios que hubieran podido obtener de la
elevacin de los precios agropecuarios en el mercado mundial producido por la gran demanda del
primer trienio de posguerra.

31

Segn Martnez de Hoz (h), el descenso de los trminos de intercambio producido en 1949
transform las ganancias del IAPI en dficits en pesos, lo que fue una de las causas principales
de la inflacin. La negativa del gobierno a devaluar la moneda nacional, para evitar el incremento
de precios, no produjo el efecto buscado, ya que el Banco Central debi emitir dinero que, al
aumentar el volumen circulante, condujo inevitablemente al incremento de todos los precios.
Otra de las crticas a las que se suma Martnez de Hoz (h) es la prdida de mercados
externos, por la supuesta poltica comercial abusiva del IAPI en la negociacin con las potencias
europeas en la inmediata posguerra mundial. Este habra sido el caso de las compras
estadounidenses y canadienses de lino.
En relacin a la distribucin de recursos entre sectores econmicos, Martnez de Hoz (h)
coincide con numerosos escritos en indicar que se realiz una poltica de fomento de la
industrializacin en detrimento del agro: El tipo artificial de cambio establecido trajo como
consecuencia el desaliento de las exportaciones y el estmulo de las importaciones.
Cuestiona tambin el atraso tecnolgico del agro, que habra sido el resultado de la
poltica de precios desfavorable hacia el sector, lo que sumado a la migracin de mano de obra del
campo a la ciudad habra producido escasez de mano de obra.
En su trabajo, Martnez de Hoz (h) no se opone al proceso de industrializacin, pero
cuestiona que el mismo se haya desarrollado en un marco de disminucin de saldos exportables,
lo que disminuye la capacidad de obtencin de divisas para la adquisicin de bienes de capital.
Los resultados de la poltica agraria, segn el autor, fueron las siguientes:
a) Disminucin del conjunto de la superficie cultivada en el pas hasta poco ms
de 23 millones de hectreas.
b) Disminucin de los cultivos sujetos a precios nicos.
24

Pablo Ceballos

c) Disminucin de la superficie cultivada de cereales y oleaginosas de 10,6 a

15,4 millones de hectreas, comparando el perodo 1934-1938 con 19501954.
d) La disminucin de cultivos tradicionales no se habra compensado con el
aumento de los cultivos industriales ya que se realizan en regiones y tierras
distintas.

Martnez de Hoz (h) reconoce que la ganadera tuvo mejor suerte a partir de 1952,
ganando terreno por sobre los cultivos tradicionales. Expresa que Como es habitual desde que la
superficie total utilizable en la regin pampeana por ambas formas de explotacin no es
susceptible de expansin, ello produjo un desplazamiento interno a favor de la que mas redituaba,
en este caso la ganadera. Cabe recordar que en la preguerra el proceso haba sido inverso,
realizndose la expansin agrcola en gran parte a expensas de la ganadera. Los 4,5 millones de
hectreas en que se redujo el rea dedicada a la agricultura en dicha zona se destinaron as a la
ganadera en praderas naturales o artificiales perennes.
El crecimiento de la ganadera por sobre los cultivos tradicionales no permiti mayor
ingreso de divisas para el pas, segn Martnez de Hoz (h) debido al aumento del consumo interno
de carne.
Otros de los ejes crticos hacia la poltica econmica general del gobierno fue la
descapitalizacin del agro. Para Martnez de Hoz (h), los favorables trminos de intercambio de la
posguerra mundial debieron haberse invertido en la capitalizacin del agro, en lugar de la
nacionalizacin de los servicios pblicos y en la repatriacin de la deuda externa.
Por ltimo, Martnez de Hoz (h) manifiesta que se produjo un descenso de los
rendimientos de la produccin agropecuaria: un 8% en la agricultura, 11% en la ganadera y 18%
en el conjunto agropecuario; especialmente el maz y el girasol. Con relacin a los cultivos
industriales, el autor reconoce que aumentaron sus rendimientos con excepcin de la caa de
azcar.
En la actualidad, continan reproducindose ste tipo de cuestionamientos. El 28 de
febrero de 2009, la editorial del Diario La Nacin se expidi en el siguiente sentido:
Algunos nmeros muestran los resultados de aquel monopolio. En los dos primeros aos de
actuacin del IAPI se cosecharon 11 millones de toneladas de maz que cayeron a 6,3 millones en
los dos ltimos, con una cada del 43 por ciento, mientras en el mundo su produccin creci el 79
por ciento. Al trigo le fue algo mejor: mientras entre el principio y el fin del monopolio la produccin
cay un 5,5 por ciento, en el mundo creci el 23 por ciento. Debe recordarse, eso s, que, en 1952,
en medio de una sequa, la produccin cay tanto que los argentinos comieron pan negro para
aprovechar mejor el escaso grano disponible. En cuanto al lino, el tercer gran cultivo en pocas en
que no se cultivaba soja, la produccin entre 1947 y 1956 se redujo a la quinta parte.

Pablo Ceballos

25

Estas cifras intentan reforzar la idea del desincentivo al productor que habra implicado la
intervencin estatal en el sector. Disminucin del rea sembrada, de la produccin, prdida de
mercados y descapitalizacin habran sido los efectos de la poltica oficial.
Las crticas expuestas intentan dar un panorama de las visiones ms cercanas
temporalmente a la existencia del IAPI, como antecedente necesario para el desarrollo de las
ideas vigentes en la actualidad sobre el Organismo.

2.3 Los fundamentos oficiales

Las razones expresadas por el Gobierno, que justificaron la creacin del IAPI, eran
variadas. Algunas de ellas se expresaron en forma abierta, mientras que otras de manera
indirecta. En la raz de todas ellas, se encontraba la legitimidad estatal para orientar y dirigir la
economa, que se extenda a nivel mundial desde que la crisis mundial de 1929 haba debilitado el
ideario liberal.
El IAPI era concebido por el Gobierno como un instrumento flexible, que se adaptara a las
circunstancias. Las actividades que desarroll el IAPI en sus distintas etapas, seran expresadas
en los primeros momentos de su existencia. Al asumir sus cargos los miembros del primer
Directorio del IAPI, Miguel Miranda, Presidente del Banco Central, expresaba:
No se me escapa que la accin del IAPI est siendo objeto de algunas crticas. Pero es cierto que
ellas parten, precisamente, de aquellos sectores del mundo de los negocios, interesados en
recoger elevadsimas ganancias. () La iniciativa privada no es un fetiche al cual debamos
sacrificar ciegamente los muy respetables intereses de la colectividad.
() Durante aos y aos nuestras cosechas tuvieron que ser ntegramente compradas por el
Gobierno. Los exportadores en ese entonces no compraban porque no tenan a quien vender en el
exterior. No haba precios remuneradores ni para el productor ni para el comercializador. ()
Centenares y centenares de millones de pesos fueron invertidos por el Gobierno en aquella
oportunidad. Era la mala hora. () Pero esta buena hora presente no es, de ninguna manera, una
coraza de salvaguardia para que maana o pasado no se presenten otra vez horas negras. Yo me
pregunto si en la hiptesis de que ellas se repitan, los crticos de hoy considerarn nuevamente
justificable que el Estado emplee enormes recursos de la colectividad entera para salvar
emergencias que estamos en la obligacin de preveer. Yo me pregunto si no es mas lgico, ms
justo, atenuar estas tremendas alzas y bajas que resultan de pocas anormales como las que
estamos viviendo y acumular reservas que permitan maana solventar la declinacin de las
exportaciones.
Si logramos dar al productor la seguridad de que puede obtener un precio suficientemente
remunerativo, y que, a costa de un pequeo sacrificio de ganancia en los momentos de boom
econmico, tiene un seguro para los malos instantes en que los mercados se cierran, creo que
habremos logrado crear condiciones ideales para mantener el buen tono de nuestra produccin.
() La Repblica Argentina se halla en un momento excepcional de su comercio internacional.
Dejar pasarla, permitir que la especulacin privada aproveche este momento al solo efecto de
26

Pablo Ceballos

acumular ganancias cuantiosas () ser ciertamente injusto e impropio de un Gobierno

constructivo y previsor.

Por otro lado, Rolando Lagomarsino, Ministro-Secretario de Industria y Comercio, sealaba:

() este Instituto ser el brazo comercial del Estado por el cual se cumplirn sus finalidades de
orden poltico y econmico. () considero que ste Instituto lograr, mantener permanentemente
los resultados del abaratamiento de la vida de un modo terminante, regulando con una exportacin
reducida a lo que verdaderamente constituya un excedente, el mercado interno con productos
suficientes y adquiribles a un precio justo.
() se ha dotado a este nuevo organismo de una ductilidad suficiente como para que sea
instrumento de todas las pocas. () Con l se lograr restar cuando se deba restar e impulsar
cuando haya que impulsar, teniendo en cuenta las necesidades imperiosas del momento.

Quedan explicitados con claridad los fines, objetivos y fundamentos conceptuales para la
creacin del IAPI: la necesidad de direccin y orientacin econmica, la separacin de los actores
privados de la comercializacin de granos, garantizar precios internos de los alimentos accesibles
para la poblacin, extraer ganancia cuando los precios internacionales fueran altos y subvencionar
al productor cuando fuesen bajos.
Por un lado se planteaba la necesidad de proteger al productor de la variacin de los
precios internacionales, que desde la crisis internacional de 1929 haba originado profundos
desequilibrios en la economa argentina.
Uno de los puntos centrales por los que el IAPI fue cuestionado por algunos y defendido
por otros, es el papel que deba jugar si deba jugarlo- la finalidad de lucro, dada su naturaleza
Estatal. Este punto es abordado, aunque superficialmente, en los considerandos del Decreto-Ley
de creacin:
Que hechos recientes han puesto de manifiesto que cuando el Estado, por circunstancias muy
especiales, se vi en la necesidad de intervenir en actividades de ndole comercial, se han
producido en algunos casos prdidas que al concurrir con otros factores contribuyeron a acentuar
el desequilibrio del presupuesto
Que, por otra parte, en algunos casos ser inevitable, a los efectos sealados en el anterior
considerando, prescindir de los propsitos de lucro que constituyen la base de las organizaciones
comerciales privadas.

El reconocimiento de la bsqueda de lucro es indirecta, aunque suficiente para

comprender sus primeros aos de funcionamiento. Existen respuestas muy diferentes a esa
pregunta. Ms adelante se describirn quienes han sostenido una y otra posicin. El Congreso
Nacional y la prensa escrita fueron mbitos de resonancia de este debate, que fue el nudo de la
poltica econmica peronista y del fomento al sector industrial.
Pablo Ceballos

27

Deba el Estado obtener lucro y en que medida- con las operaciones comerciales de
productos agropecuarios? Ante ello, numerosas voces calificaron como injusta la actividad
comercial del IAPI. Susana Novick, seala al respecto:
Cabra preguntarse por qu, mientras la comercializacin de las cosechas argentinas, desde fines
del siglo pasado, se realizaban en el mbito de la actividad privada, no se oy ninguna voz en el
Parlamento preguntando quienes obtenan las ganancias y donde se invertan las mismas.
Parecera que existe una legitimidad propia de lucro privado, que el lucro estatal no posee.

32

2.4 El juicio historiogrfico actual sobre el IAPI

El transcurso del tiempo permite pensar las acciones del pasado fuera del contexto
vivencial que la condiciona. An as, las ideas e imaginarios colectivos creados en la historia
persisten al paso del tiempo.
Todas las crticas al IAPI que han sido descriptas subsisten en la actualidad: la
discriminacin del tipo de cambio, el subsidio del sector agropecuario al industrial, la disminucin
del rea sembrada, la prdida de mercados, la generacin de inflacin todos stos tpicos
reaparecen en las publicaciones ms recientes.
No obstante, existen algunos nuevos estudios que plantean miradas diferentes, nuevas
perspectivas e incluso el juicio crtico de algunas ideas arraigadas sobre el accionar del Estado en
el comercio de granos entre 1946 y 1955.
En su libro Historia econmica y social de la Argentina, Mario Rapoport vuelve sobre
estos temas al tratar la dcada peronista en una visin ms equilibrada del IAPI.
El autor comparte la opinin de que el IAPI implic un mecanismo de transferencia de
recursos del campo a la ciudad, y lo presenta como la contrapartida de haber disuelto la
agobiante dependencia que ataba al productor a una larga cadena de intermediarios. As se
expresa al sealar que el IAPI retribuy al productor con dinero argentino calculado al valor oficial,
implicando, dado el atraso cambiario notorios desde los comienzos de la administracin
justicialista, una sistemtica transferencia de ingresos desde el campo hacia las actividades
33

urbanas en general .
Rapoport afirma que los recursos del IAPI sostuvieron la poltica de nacionalizaciones y
ampliacin de servicios pblicos, fomento a la industrializacin y adquisicin de productos
importados.
En relacin a las ganancias obtenidas por el IAPI, reproduce una mencin realizada por
Antonio Cafiero en su libro Cinco aos despus, en la que se afirma que en los aos 1946-1947
las utilidades obtenidas por el IAPI en la comercializacin de trigo ascendieron a m$n 363 y en
1948 alcanzaron a m$n 532 millones. En esos mismos aos las exportaciones de maz generaron
una ganancia de m$n 89 millones y m$n 464 respectivamente.
El autor sostiene que el Gobierno, a travs del IAPI, modific su poltica hacia el agro a
partir de 1952, cuando la inversin de las tendencias internacionales y la cada de precios
agropecuarios obligaron al Organismo a frenar la distribucin de ingresos del campo a la ciudad, a
28

Pablo Ceballos

otorgar subsidios, a organizar un plan de inversiones para fomentar la productividad, a invertir en

la construccin de plantas de almacenamiento subterrneo, y otras medidas que habran
favorecido al agro. Principalmente, el subsidio directo de las exportaciones cuando el nivel de
precios decay ms all de lo admisible.
No obstante estas medidas, no se obtuvieron logros significativos ya que en 1955 haba
disminuido el rea sembrada de cereales a costa de la ganadera. Al igual que Martnez de Hoz
(h), afirma que ello no se tradujo en un mayor ingreso de divisas dado que se increment el
consumo interno de carne.
Para Rapoport, una de las causas de la declinacin del campo en ste perodo fue la
resistencia a las orientaciones del gobierno, tanto en el plano econmico como poltico, de los
sectores tradicionales que controlaban las condiciones de produccin y la oferta agropecuaria.

34

Rapoport reconoce el estancamiento de la actividad agropecuaria e inscribe ste

fenmeno dentro de una tendencia cuyo origen fue la crisis producida por la Segunda Guerra
Mundial. Se abstiene de adjudicarle al IAPI aquellos resultados. Relaciona la crisis agropecuaria
nacional con las dificultades para exportar los excedentes producto de la instauracin del Plan
Marshall y la discriminacin que sufrieron la Argentina y el resto de los pases latinoamericanos.
En relacin a las polticas econmicas del Gobierno, afirma:
resulta poco correcto sostener que la poltica agropecuaria del peronismo fuese la causa
principal del estancamiento. Lo que no implica sostener que aquella careciera de puntos dbiles y,
de hecho, no result eficaz para revertir el problema.

35

Gerchunoff y Llach, en su libro El Ciclo de la Ilusin y el desencanto, comparten con

Rapoport que en una primera etapa, el IAPI produjo una redistribucin de ingresos del campo a la
ciudad. An sin justificarlo, admiten que fueron dos las causas: aumentar el gasto pblico y
mantener bajos los precios de los alimentos para los consumidores argentinos. Para los autores,
las ganancias del IAPI sirvieron para sostener el aumento en el gasto pblico. Rapoport seala
que los recursos del IAPI sostuvieron el gasto. Esta diferencia aparentemente sutil entre
ganancias y recursos es importante y ser analizada en profundidad ms adelante, en base a la
informacin contable del Organismo. No obstante, es posible adelantar que las ganancias, si bien
fueron importantes, estuvieron muy lejos de ser el sostn del incremento del gasto pblico y las
nacionalizaciones.
Retomando el anlisis de Gerchunoff y Llach, en relacin al segundo Plan Quinquenal del
gobierno peronista, coinciden con Rapoport al afirmar:
Despus de aos de ser perjudicados por la poltica del IAPI, los productores agropecuarios
comenzaron a recibir precios ms favorables, superiores incluso a los vigentes en el exterior.
el virtual impuesto a las exportaciones agropecuarias que estaba implcito en la poltica del IAPI
hasta 1948 no slo desapareci, sino que fue reemplazado por una deliberada poltica de aliento
al sector rural.
Pablo Ceballos

29

 La poca en que el IAPI era el gran enemigo de los productores agropecuarios ya estaba
definitivamente terminada. Como haba sucedido hasta la dcada del 30, el sector rural pas a
contar nuevamente con el favor oficial.
Adems de retribuir a los productores rurales con precios superiores a los internacionales, el
gobierno pas a tener en cuanta al sector agropecuario en la asignacin de crditos.

Para los autores, el Gobierno llev adelante, con el segundo Plan Quinquenal, un ntido
cambio de signo en la poltica econmica hacia el sector agropecuario, estimulando las
exportaciones sobre la base de subsidios en lugar de una devaluacin de la moneda nacional.
Tambin fue incluido en la asignacin de crditos el sector agrcola y ganadero.
En relacin a la disminucin del rea sembrada un punto recurrente en las crticas a la
poltica oficial- afirman que no hubo una crisis rural, sino una intensa sustitucin de cultivos en la
pampa hmeda. Creci la importancia de semillas nuevas, como el girasol, el man y la cebada. La
cada en la produccin de los cultivos tradicionales (trigo, maz, lino y avena), de alrededor de
39%, fue parcialmente compensada por un aumento de 75% de las nuevas variedades.. Hubo
tambin un desplazamiento hacia la ganadera en detrimento de la agricultura. Todo ello
contribuy a diversificar la actividad agropecuaria. Sin embargo, ni los nuevos cultivos ni la
ganadera produjeron divisas, debilitando as la balanza comercial.

La inflacin y el impacto de la actividad financiera del IAPI en el agregado monetario es

otro punto de fuerte controversia. Federico Todeschini, en su trabajo El BCRA y el IAPI en la
poltica econmica peronista: 1946-1955

36

analiza puntualmente este aspecto del funcionamiento

del Organismo. Su perspectiva se enfoca en la relacin de intermediacin y triangulacin del IAPI,

el Banco Central y los bancos pblicos esencialmente el Banco Nacin y el Banco de Crdito
Industrial- sobre la base de los Redescuentos otorgados por la autoridad monetaria. Segn el
autor, la actividad principal del IAPI no fue la obtencin de ganancias del comercio exterior, sino su
papel protagnico como organismo financiero intermediario entre el Banco Central y la banca
pblica y las reparticiones estatales. El mecanismo habra operado de la siguiente manera: el
Banco Central otorgaba crditos al Banco Nacin y al BCI mediante el mecanismo de
Redescuentos. Los bancos pblicos los prestaban a tasas bajas al IAPI, y ste lo utilizaba para
financiar el gasto pblico de organismos oficiales, y en la nacionalizacin de los servicios pblicos.
Este mecanismo le habra permitido al gobierno peronista reorientar recursos monetarios sin la
intervencin del Congreso Nacional, ya que los Redescuentos del Banco Central no deben ser
incorporados al Presupuesto Nacional. Una visin similar comparte Juan V. Sourrouille, en un
trabajo

37

de su autora publicado por la CEPAL. Antonio Cafiero tambin se expresa en trminos

similares al sealar que el IAPI fue utilizado como pivote en la nacionalizacin de los servicios
pblicos. En palabras de Todeschini:
El papel que cumpli el IAPI durante este perodo fue particularmente importante. Por un
lado fue el mayor tomador de fondos del sistema financiero, por lo que era uno de los principales
30

Pablo Ceballos

contribuidores a la generacin de inflacin en nuestro pas, ya que esos fondos se generaban va

creacin de dinero (redescuentos) por medio del BCRA. () Adems fue otro recurso extra
tributario que utiliz el gobierno para poder financiar algunas de las actividades del gobierno, como
por ejemplo la compra de los Ferrocarriles.

Segn las cifras elaboradas por el autor, la emisin destinada al IAPI lleg a significar un
4% del PBI en 1953 su pico mximo- y un 46% de los depsitos bancarios en 1948.

La relacin entre el IAPI y la industria es uno de los mximos mitos, que no ha sido
suficientemente analizado. Existe una percepcin extendida, que las ganancias que el IAPI obtuvo
los primeros dos aos, por comercializacin agraria, fueron utilizadas para financiar el crecimiento
industrial. Este es un mito compartido por defensores y detractores del IAPI, presumiblemente
porque esta creencia fortalece el marco de referencia de cada sector. Leandro Sowtern seala:
El Primer Plan Quinquenal (1947-1952) estableca el marco en el que el IAPI sera el principal
instrumento para redireccionar el excedente derivado de las exportaciones hacia las actividades
urbanas, incentivando el consumo y la inversin industrial. () El objetivo central del Instituto era
el de lograr que la riqueza proveniente del comercio exterior dejara de estar en manos de
monopolios extranjeros y elites oligrquicas de dudoso sentido nacional, para estar al servicio del
inters nacional, volcando el excedente de origen agropecuario en actividades que permitieran
desarrollar una economa fuerte e independiente: la industria.

38

No por extendida resulta unnime sta percepcin: el Lic. Julio Ruiz es el autor del
39

documento

ms reciente que aborda el desempeo del Instituto. El objetivo principal del trabajo

fue determinar si los recursos propios del IAPI, de origen comercial agropecuario, se destinaron al
sector industrial. El anlisis aborda la idea ms extendida sobre la poltica econmica del primer
Plan Quinquenal: la supuesta extraccin de recursos al campo para financiar la ciudad y la
industria. Tambin se propone cuantificar las principales fuentes de recursos del IAPI,
discriminando entre las ganancias de la compra-venta de productos agropecuarios, y los
prstamos recibidos del sistema financiero. Para ello, el autor examina los Balances e informacin
contable del Instituto a efectos de identificar orgenes y destinos de los fondos que administr. Los
resultados preliminares del estudio permiten despejar algunas incgnitas que contradicen ciertas
creencias, extendidas tanto en el mbito acadmico como de los propios interesados. La primera
conclusin es que la generacin de fondos a partir de sus actividades especficas fue inferior a los
m$n 4.500 millones, mientras los fondos generados por endeudamiento rondan los m$n 23.000
millones. Esto avalara parcialmente, en una primera instancia, las conclusiones de Federico
Todeschini (op.cit), que como se ha sealado, considera al IAPI un mero intermediario financiero
entre el BCRA y el sector pblico y privado. La segunda conclusin de Ruiz es que no puede
afirmarse que con fondos generados por la actividad especfica del IAPI se haya financiado la
expansin industrial de esa poca.. Para Ruiz, los recursos provenientes del Banco Nacin y del
Pablo Ceballos

31

Banco de Crdito Industrial, recibidos por el Instituto al inicio de sus actividades, son las fuentes
de financiamiento de los crditos otorgados por el IAPI al sector pblico y privado. Las ganancias
en los primeros aos- de la comercializacin de productos agropecuarios habran sido menores en
relacin al flujo de fondos recibido del sistema financiero.
Jorge Schvarzer tampoco acompaa la hiptesis de que el IAPI utiliz recursos de origen
agropecuario para financiar al sector industrial. Al respecto seala que:
La historia del Banco de Crdito Industrial seala el rol clave de instituciones como sa en el
avance industrial del pas () En 1946 se le exigi que financiara al IAPI con montos que
representaron entre un cuarto y un tercio de su crdito total que, por supuesto, eran sustrados al
crdito potencial disponible para la industria. ()
Las cuentas del IAPI indican claramente que las prioridades no pasaban por el impulso a la
industria; un subsidio de 679 millones de pesos destinados a pagar un aumento de salarios a los
trabajadores de los ferrocarriles estatales contrasta con los 289 millones afectados a la compra de
equipos para la primera planta siderrgica argentina (SOMISA), que no logr ser puesta en
marcha.

40

2.5 Hiptesis a analizar

La descripcin realizada sobre los cuestionamientos al IAPI, como tambin los
fundamentos oficiales sobre la necesidad de su creacin, son el punto de partida para analizar, en
que medida, tanto unas como otras se ajustan a la realidad en base a los datos cuantitativos que
surgen de los Balances, y la informacin contable del Instituto. Fue el IAPI un instrumento para
extraer renta agraria y orientarla hacia el desarrollo industrial? La intervencin del Instituto fue
superavitaria o deficitaria para el Estado y en que medida? Fue su accionar abusivo en relacin a
los productores y exportadores agropecuarios? Fue un instrumento que permiti dar certeza al
productor al garantizar precios antes de la cosecha? Fueron inflacionarias sus polticas? Fue la
causa de la disminucin del rea sembrada en productos exportables? Fueron las acciones del
IAPI la causa de la cada de las exportaciones argentinas?
Para desentraar estas preguntas, comenzaremos por identificar las hiptesis que se
esconden en ellas, tanto en los cuestionamientos como en los fundamentos que se esgrimen en
su defensa. El ttulo de sta Tesina califica a stas hiptesis como mitos dado que todava los
juicios histricos sobre el IAPI se encuentran impregnados de juicios de valor vinculados a
orientaciones polticas; ms especficamente, a la valoracin que los emisores o portadores de
stas hiptesis tienen sobre el gobierno peronista ejercido entre los aos 1946 y 1955, incluso
aquellas opiniones que se encuentran justificadas de manera razonable sobre la base de
informacin econmica, como las vertidas por Jos Alfredo Martnez de Hoz (h) o Antonio Cafiero.
Estas posturas opuestas desde lo ideolgico, no admiten matices en sus argumentaciones; es as
como las crticas se convierten en ataques salvajes y los elogios en defensas a ultranza.

32

Pablo Ceballos

Hiptesis crticas:
i.

El Estado, a travs del IAPI, obtuvo grandes ganancias al comprar las cosechas a un
precio muy inferior al que lo comercializ en el exterior.

ii.

Las prdidas del IAPI fueron financiadas con emisin monetaria del Banco Central y ello
produjo inflacin.

iii.

Durante el perodo en que el IAPI arroj prdidas en la comercializacin de granos, las

mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio en perjuicio del
campo.

iv.

La disminucin del rea sembrada y de la produccin de cultivos tradicionales fue muy

pronunciada como resultado de la poltica de precios del IAPI que perjudicaba al
productor.

v.

El IAPI realiz una poltica de fomento industrial en detrimento del agro.

Hiptesis favorables:
vi.

El IAPI fue un instrumento que permiti acumular reservas para solventar los momentos
de declinacin de las exportaciones.

vii.

La estatizacin del comercio exterior permiti que una parte importante de la ganancia no
quede en manos de intermediarios de la cadena.

viii.

El IAPI permiti abaratar la vida de la poblacin al disponer que se exporte solo el

excedente que no sea consumido en el mercado interno.

Pablo Ceballos

33

CAPITULO 3
Mitos y realidades sobre el IAPI

Anlisis de ocho hiptesis sobre el IAPI

2.1 Fuentes de informacin

La informacin oficial disponible sobre el Instituto Argentino para la Promocin y el Intercambio
que llega hasta nuestros das se encuentra fragmentada debido al paso del tiempo y las
interrupciones institucionales. El Archivo General de la Nacin carece un Fondo Documental
especfico sobre el IAPI; dispone de algunas referencias al mismo dentro de otros Fondos
Documentales. El ltimo organismo pblico heredero del IAPI fue la Junta Nacional de Granos.
Fue disuelta en 1991 y si bien se trat de un proceso ordenado, no es posible acceder a lo que
fuera su Biblioteca ya que su contenido fue loteado entre distintos organismos. La Biblioteca del
Ministerio de Agricultura no cuenta con dicho material.
Un breve recorrido por el derrotero institucional del IAPI durante los nueve aos de
funcionamiento nos puede dar una idea: fue fundado bajo la rbita del Banco Central, casi tres
aos ms tarde se hallaba bajo el mbito del Ministerio de Economa, unos meses despus bajo el
Ministerio de Comercio Exterior. Un mes despus del golpe de estado contra el ex Presidente
Juan D. Pern producido el 16 de septiembre de 1955- se ordena la liquidacin del IAPI, cuya
Comisin creada al efecto emite un informe preliminar de liquidacin, en 1957. Aos ms tarde se
crea la Junta Nacional de Granos, la cual es disuelta en 1991. En 45 aos la nica regularidad fue
la discontinuidad institucional, lo que ha originado que valiosa documentacin original se haya
perdido, tal vez para siempre, lo que nos priva de un valioso activo histrico para el anlisis.
Como se ha sealado, este trabajo se propone analizar cuantitativamente algunas creencias y
juicios histricos contradictorios que subsisten hasta el da de hoy, sobre el IAPI. Para ello se
utilizaron diversas fuentes de informacin oficial:

a) Memorias del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio. Se comenzaron a

publicar a partir del Ejercicio 1949, cuando el Organismo pas a depender del Ministerio
de Comercio Exterior. Estas Memorias se publicaron hasta el Ejercicio 1954, ya que el
golpe de estado de 1955 estableci su liquidacin, para lo cual cre una Comisin
Liquidadora cuyo informe final fue publicado en 1957. Estas seis Memorias institucionales
detallan la informacin de su actividad comercial y permiten conocer el Balance General
de cada uno de estos seis Ejercicios. Se adjunta con este trabajo, como Anexo
Documental, el Balance General de este perodo.
b) Balance General de 1948. En ese ao el Instituto dependa del Ministerio de Economa.
Se realiz un primer trabajo de reorganizacin administrativa. El Instituto acumulaba
importantes ganancias en menos de dos aos de funcionamiento y se multiplicaban las
crticas. Esta tarea dio como resultado la publicacin del Balance General de 1948, el cual
se encuentra en un compilado que fue hallado en la Biblioteca del Banco Central. Este
trabajo carece de la exhaustividad de las Memorias publicadas con posterioridad, ms
34

Pablo Ceballos

completas, pero es el primer trabajo que refleja los estados contables del Instituto. Este
documento no ha sido contemplado en los trabajos existentes sobre el IAPI, de Novick,
Todeschini y Ruiz, por lo cual se crey conveniente adjuntarlo como Anexo Documental en
sta Tesina.
c) Informacin editada por la Direccin de Contabilidad del IAPI en 1954. Este trabajo se
encuentra en la Biblioteca de la Secretara de Industria. Es el ms completo en lo atinente
a informacin contable, financiera, econmica y comercial, lo cual permite reconstruir la
informacin contable anterior a la publicacin de las Memorias. Es un conjunto de veintin
cuadros estadsticos, que cuentan informacin histrica hasta el primer semestre de 1954.
No consta su fecha de elaboracin, ni se encuentran firmados por alguna autoridad, ni
nota de elevacin, aunque se puede estimar que fueron elaborados entre julio y
septiembre de 1954. Incorporan informacin contable y comercial que no ha sido
publicada en ningn otro documento, como valores de compras, ventas, resultados
econmicos detallados por tipo de producto, variacin de las existencias, fluctuacin de
las ventas, detalle de las financiaciones al Estado y de los subsidios otorgados, entre otra
valiosa informacin. En virtud de la Ley N 13.278, del 30 de septiembre de 1954, que cre
el Instituto de Granos y Elevadores, y le quit funciones al IAPI, es razonable suponer que
este compendio estadstico sirvi de base de anlisis para la decisin legislativa. Se
desconoce que tipo de difusin tuvo este documento en 1954. Al analizar detalladamente
las cifras para sta Tesina, se han detectado algunos datos inconsistentes: algunas
diferencias en los totales de poca significacin y cifras con importantes diferencias en los
datos de compra y venta de productos de la ganadera. En virtud que ste Trabajo ha
centrado su anlisis en la actividad agrcola, y la misma es consistente con la publicacin
de las Memorias, no se ha otorgado mayor relevancia a stos errores.

El resto de la informacin estadstica relativa al Producto Bruto Interno, produccin y

comercializacin de granos, rea sembrada, y dems, fue tomada de diversas fuentes, las cuales
se citan oportunamente.

Pablo Ceballos

35

Hiptesis Crtica N 1: El Estado obtuvo grandes ganancias al adquirir las cosechas a

un precio muy inferior al que lo comercializ en el exterior.

En primer lugar corresponde exponer los resultados econmicos obtenidos por el IAPI en
materia de comercializacin agrcola. En el Cuadro N 3 se muestran las utilidades y prdidas
obtenidas en dichas operaciones, desde su creacin hasta 1954:

Cuadro N 3: Resultado de operaciones comerciales agrcolas

En pesos moneda nacional (m$n)
Ao

Producido Bruto de
operaciones
comerciales

1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954 (1)

838.043.226,44
4.908.290.799,02
6.164.320.184,05
3.941.953.008,59
4.832.771.236,42
5.163.733.847,28
3.906.363.738,92
7.252.345.190,46
4.227.942.150,08

Costo total de las

ventas
640.689.127,54
3.736.003.725,71
4.933.380.487,43
3.802.181.508,06
4.659.862.109,49
4.720.247.273,29
3.974.419.495,19
8.852.741.878,08
7.192.695.614,75

Resultado General

Resultado de las
operaciones
comerciales
197.354.098,90
1.172.287.073,31
1.230.939.696,62
139.771.500,53
172.909.126,93
443.486.573,99
-68.055.756,27
-1.600.396.687,62
-2.964.753.464,67
-1.276.457.838,28

Fuente: Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio.

(1) Estimacin realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954

Una primera aproximacin nos permite apreciar que desde mediados de 1946, cuando
comenz a operar, y 1954 un ao antes de su disolucin-, el IAPI arroj prdidas por m$n 1.276
millones. Como muestra el Cuadro anterior, durante los primeros seis aos, el IAPI obtuvo
ganancias en sus operaciones agrcolas, y en los ltimos tres aos se producen quebrantos que
inclinan con fuerza la balanza hacia resultados negativos. Tal vez aqu pueda justificarse las
variadas opiniones crticas que recibi el Instituto sobre sus supuestas abultadas ganancias. Si
restringiramos el anlisis de la serie a los primeros seis aos, nos encontramos con un resultado
muy diferente: las utilidades del IAPI por operaciones comerciales agrarias habran arrojado un
saldo positivo del 1,09% del PBI, equivalente a m$n 3.356 millones. Podemos afirmar que, hasta
1951, el IAPI obtuvo ganancias por la comercializacin de las cosechas agrcolas equivalente al
1,09% del Producto Bruto Interno.
Los tres aos que transcurren entre 1952 y 1954 coinciden con un cambio de rumbo en la
poltica econmica del peronismo como tambin del equipo econmico, como lo documentan
diversos trabajos de historia econmica. Las principales medidas fueron el Plan de Estabilizacin
de 1952, la creacin de la Comisin Nacional de Precios y Salarios, el Congreso de la
Productividad, la Ley de Inversiones Extranjeras, los contratos petroleros y una poltica agraria
ms favorable a los distintos sectores de la cadena agropecuaria. Para el IAPI esto signific
afrontar prdidas millonarias, y un uso ms intensivo del crdito interbancario para solventar sus
erogaciones. Estos tres aos de subsidio a los precios agrcolas no fueron suficientes para borrar
36

Pablo Ceballos

de la memoria de los actores polticos, sociales y econmicos la idea de un IAPI usufructuador de

renta agraria.
Retomando el anlisis global del resultado econmico del Instituto, el siguiente Cuadro N4
muestra el impacto de sus actividades en relacin al PBI:

Cuadro N 4: Impacto macroeconmico de las operaciones agrarias del IAPI

Ao

Resultado de las
operaciones
comerciales
agrcolas

1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954 (1)

197.354.098
1.172.287.073
1.230.939.696
139.771.500
172.909.126
443.486.573
-68.055.756
-1.600.396.687
-2.964.753.464

Total

-1.276.457.838

Utilidad Bruta

23,55%
23,88%
19,97%
3,55%
3,58%
8,59%
-1,74%
-22,07%
-70,12%

PBI a precios
corrientes
41
(CEPAL)

Impacto en el PBI
del Resultado de
las operaciones
comerciales
agrcolas

$
$
$
$
$
$
$
$
$

26.159.000.000
35.949.000.000
43.800.000.000
52.585.000.000
62.291.000.000
87.792.000.000
100.253.000.000
112.099.000.000
125.258.000.000

0,75%
3,26%
2,81%
0,27%
0,28%
0,51%
-0,07%
-1,43%
-2,37%

646.186.000.000

-0,20%

Fuente: Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio.

(1) Estimacin realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954

Al totalizar la serie, entre los aos 1946 y 1954, el IAPI perdi el equivalente al 0,20% del PBI.
Aquellas afirmaciones que sostienen que el Estado extrajo ganancias de la renta agraria son
vlidas parcialmente, tomando solo los primeros seis aos de funcionamiento del Instituto, no as
si se analizan los 9 aos completos que incluyen los ltimos tres ejercicios, en los cuales las
prdidas por subsidios a los precios internos de los granos ascendieron a valores entre el -0,07% y
-2,37% del PBI.
Lo sealado precedentemente permite cuantificar las prdidas del Estado Nacional entre 1946
y 1954 por su intervencin en la comercializacin de granos. No obstante ello, una perspectiva
comparativa puede ayudarnos a tomar una adecuada dimensin de las cifras que se estn
mencionando. Cuan significativas fueron las prdidas del IAPI en perspectiva histrica? Cul
fue el resultado de la Junta Reguladora de Granos, el Organismo creado por el gobierno
conservador a finales de 1933, diez aos antes?
Para ello se deben comparar los resultados econmicos que obtuvieron ambas Instituciones
en relacin al tamao de la economa de cada momento.
En el Cuadro N 5 se exponen las ganancias netas producidas por el Margen de Cambio
entre 1934 y 1944. El Margen de Cambio era la cuenta en la que se reflejaba el resultado de la
intervencin oficial en la comercializacin de granos. El Producido del Margen de Cambio son los
ingresos totales que obtena el gobierno como resultado del tipo de cambio diferencial entre
exportadores e importadores. Como se describi en el Captulo 1, hubo diferentes etapas de la
JRG, y cada una de ellas estuvo marcada por el sesgo de la poltica econmica de cada
Pablo Ceballos

37

Presidente. La columna Ganancia neta del Margen de Cambio refleja los fondos netos
disponibles por el Estado, luego de deducir la porcin de fondos asignados como Gastos de la
JRG; gastos que, como se describi en el Captulo 1, fueron poco representativos durante el
gobierno de Agustn P. Justo.

Cuadro N 5: Impacto macroeconmico de las utilidades por operaciones comerciales de

la ex Junta Reguladora de Granos

Ao

Producido Margen
de Cambio

1934
$ 113.109.900
1935
$ 118.044.400
1936
$
88.425.200
1937
$
64.849.800
1938
$
73.027.000
1939
$ 113.911.400
1940
$ 201.008.500
1941
$ 114.613.000
1942
$
90.164.100
1943
$
42.853.600
1944
$
84.348.700
Perodo conservador (1935-1939)
Total del periodo (1934-1944)

PBI a precios
corrientes
(CEPAL)

Junta Reguladora de
Granos
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

8.090.700
1.034.600
-2.476.800
-299.200
-365.100
15.355.200
6.075.200
132.562.900
130.750.900
14.572.500
23.374.300

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

sin datos
9.273.000.000
9.825.000.000
11.328.000.000
11.039.000.000
11.593.000.000
11.960.000.000
12.887.000.000
14.564.000.000
15.321.000.000
17.499.000.000

Ganancia
neta del
Margen de
Cambio
1,26%
0,93%
0,58%
0,66%
0,85%
1,63%
-0,14%
-0,28%
0,18%
0,35%
0,84%
0,62%

Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda 1934-1944

Durante el gobierno conservador del Presidente Agustn P. Justo, la Junta Reguladora de

Granos obtuvo ganancias netas equivalentes al 0,84% del PBI, porcentaje que se modera al
analizar la serie completa. An as, la JRG obtuvo un saldo positivo del 0,62% del PBI.
Estas cifras contrastan con la intervencin del IAPI en el sector agrcola, que como se
mencion, obtuvo prdidas equivalentes al 0,20% del PBI.
En Conclusin: el Estado obtuvo mayores ganancias de su intervencin en el sector
agrcola durante el perodo conservador -mediante la Junta Reguladora de Granos- que en el
perodo 1946-1954, an cuando en ste ltimo lapso se registra la mayor intervencin estatal en la
comercializacin de granos.

38

Pablo Ceballos

Hiptesis Crtica N 2: Las prdidas del IAPI fueron financiadas con emisin monetaria
del Banco Central y ello produjo inflacin.

En la formulacin de sta hiptesis subyace la idea de que la inflacin solo tiene efectos
negativos sobre la economa, sin contextualizar si esa inflacin se produjo en un contexto de
crecimiento econmico, redistribucin del ingreso o mejora en las condiciones generales de vida.
La poltica monetaria del gobierno peronista es motivo de discusin y debate, el cual se
inscribe en la controversia terica entre monetaristas y keynesianos. No es intencin de esta parte
del trabajo abordar tan extensa cuestin sino establecer si la actividad comercial interna y externa
del Instituto estuvo correlacionada con la inflacin y en que medida, independientemente de la
valoracin y trascendencia que cada doctrina le adjudique.
Se analizar de manera exclusiva la actividad comercial del IAPI, su relacin con la emisin
monetaria del Banco Central y su posible impacto inflacionario. El IAPI desarroll una actividad
ms amplia que la comercial. Si bien estas operaciones fueron su razn de ser y consumieron
gran parte de la actividad operativa del Instituto, los Balances muestran que la intermediacin
financiera entre los Redescuentos del Banco Central y los crditos que el IAPI otorgaba a
reparticiones pblicas para financiar el gasto pblico y a empresas privadas para fomentar la
actividad econmica, constituyeron la principal fuente de pasivos.
En el Cuadro N 6 se muestra en la primera columna el resultado de las operaciones
comerciales del IAPI el saldo entre las compras y ventas de produccin agropecuaria- y en las
restantes columnas del Cuadro muestran los movimientos financieros que realizaba el Organismo
con el crdito pblico que reciba. Como se ha sealado, solamente los ltimos tres aos del
Instituto fueron deficitarios en materia de comercializacin agraria, por lo que se han agregado dos
subtotales para marcar las diferencias entre estas dos etapas.

Cuadro N 6: Actividad comercial y crditos bancarios del IAPI.

Ao

Resultado de
operaciones
comerciales
U

Crditos
Crditos otorgados a Otros crditos
bancarios
reparticiones
otorgados
recibidos (Pasivo
oficiales (Activo
(Activo exigible)
exigible)
exigible)
A
B
C

Neto de
operaciones de
intermediacin
financiera
A-B-C

1947
1948
1949
1950
1951
Subtotal

1.172.287.073
1.230.939.697
139.771.501
172.909.127
443.486.574
3.356.748.070

3.265.381.803
3.230.910.081
1.942.690.619
-69.565.769
242.869.927
8.612.286.661

1.169.196.830
4.501.101.232
913.821.604
828.217.482
-6.908.672
7.405.428.476

1.442.876.858
313.184.107
-490.574.445
-669.160
64.053.231
1.328.870.591

653.308.115
-1.583.375.258
1.519.443.460
-897.114.091
185.725.368
-122.012.406

1952
1953
1954 (1)
Subtotal

-68.055.756
-1.600.396.688
-2.964.753.465
-4.633.205.909

1.123.157.951
2.978.265.004
3.588.686.890
7.690.109.844

536.079.013
-29.738.292
101.806.965
608.147.686

-333.248.675
469.997.484
-440.369.844
-303.621.035

920.327.613
2.538.005.812
3.927.249.769
7.385.583.193

Total

-1.276.457.838

16.302.396.505

8.013.576.162

1.025.249.556

7.263.570.787

(1) El resultado de las operaciones comerciales es una estimacin realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954
Las cifras de crditos bancarios fueron extradas de los Balances del IAPI.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio.

Pablo Ceballos

39

Una primera lectura de las cifras totales del Cuadro nos muestran que entre 1946 y 1954

42

el

IAPI obtuvo un elevado crdito bancario que ascendi a ms de m$n 16.302 millones, mientras
que los quebrantos por operaciones comerciales agrcolas solo representaron el 7,8% de ese total,
lo que equivale a m$n 1.276 millones.
Si restringiramos el anlisis hasta el ao 1951, cuando el Instituto todava arrojaba resultados
positivos en sus operaciones comerciales, observamos que haba obtenido ganancias por m$n
3.356 millones mientras que haba recibido crditos innecesarios para su actividad comercial- por
m$n 8.612 millones. Esta simple evidencia demuestra que no exista vnculo entre sus
operaciones comerciales y financieras. An acumulando sustanciales ganancias por los favorables
trminos de intercambio, el IAPI reciba cuantiosos recursos bancarios. Queda claro que estos
fondos no eran requeridos para solventar operaciones comerciales. El crdito bancario recibido
por el Organismo hasta 1951 no era un apoyo instrumental a su actividad comercial, sino que era
autnoma de ella.
Otra observacin de relevancia es el destino que se asign al crdito bancario. El IAPI financi
principalmente el gasto de reparticiones pblicas, sobre todo hasta 1951, cuando el resultado de la
compra venta de las cosechas arrojaba resultados positivos. Al analizar la columna Neto de
operaciones de intermediacin financiera observamos que hasta 1951 existi una correlacin casi
total entre los crditos bancarios recibidos por el IAPI y los crditos otorgados por el Instituto a
reparticiones pblicas y otros destinatarios. Esa cuenta arroj un saldo negativo de m$n 122
millones sobre una masa de recursos recibidos de m$n 8.612 millones, esto es un 1,4% del total lo
que evidencia una situacin de paridad entre los crditos recibidos de los Bancos y los otorgados
a terceros. Esto contradice una de las creencias ms extendidas sobre el IAPI y la poltica
econmica peronista: que el campo financi a la industria a travs del IAPI. Se analizar en detalle
ms adelante.
A partir del ejercicio 1952 los nmeros cambian y la tendencia se invierte: el crdito bancario
que recibe el IAPI deja de orientarse hacia el financiamiento del gasto pblico de diferentes
agencias estatales para destinarse a solventar las prdidas que ocasionaba el comercio agrario,
que eran muy importantes debido a los bajos precios internacionales, la prdida de mercados, la
sequa y la decisin poltica del Gobierno de sostener el precio pagado al productor. Entre 1952 y
1954, slo m$n 608 millones sobre un total de m$n 7.690 millones recibidos del sistema bancario
fueron destinados a financiar al sector pblico, un 7,9%, mientras que hasta 1951 esa misma
relacin ascenda al 86%.
En sntesis, en 9 aos de funcionamiento, solamente el 7,8% de los recursos bancarios que
recibi el IAPI fueron destinados a solventar las prdidas comerciales de los ltimos tres aos.

Hasta aqu hemos dimensionado las ganancias y prdidas econmicas del IAPI en sus
operaciones de compra y venta agropecuaria en relacin al crdito bancario recibido. Resta
abordar que sucedi con el nivel general de precios durante esos aos.

40

Pablo Ceballos

En el Cuadro N 7 se muestran los recursos bancarios recibidos por el IAPI y la inflacin, ao

por ao, agrupado en tres etapas. La serie temporal se inicia dos aos y medio antes de la
creacin del IAPI. A los fines del anlisis, se han diferenciado tres etapas: la primera etapa entre
1944 y 1946 estaba en funcionamiento la Junta Reguladora de la Produccin Agrcola que ya
concentraba gran parte de la comercializacin agropecuaria y slo reciba crdito bancario como
sostn de su actividad comercial-; la segunda etapa desde 1947 hasta 1951 perodo
caracterizado por buenos precios internacionales y resultados econmicos positivos del IAPI- y la
tercera etapa cuando el Instituto arroj importantes prdidas por subsidiar el precio interno de las
cosechas agrcolas ante la cada internacional de los precios.

Cuadro N 7: Emisin monetaria destinada al IAPI e Inflacin

Ao

Crditos bancarios
recibidos

1944
1945
1946

Inflacin anual
43

3,84%
20,95%
17,53%

Subpromedio

14%

1947
1948
1949
1950
1951

3.265.381.803
3.230.910.081
1.942.690.619
-69.565.769
242.869.927

14,26% Incluye m$n 2.482 millones utilizados para la

17,61% estatizacin de los ferrocarriles.
29,55%
20,36%
42,27%

Subpromedio

1.722.457.332

25%

1952
1953
1954

1.123.157.951
2.978.265.004
3.588.686.890

17,94%
-0,42%
15,10%

Subpromedio

2.563.369.948

11%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio e INDEC.

Puede observarse en el Cuadro que el fenmeno inflacionario se inicia en 1945, casi dos
aos antes del funcionamiento pleno del IAPI. Sin embargo, all no se agotan las sorpresas.
Al comparar el promedio de crdito bancario recibido en cada etapa y la evolucin
promedio del ndice de inflacin se deducen algunas conclusiones que contrastan con la
afirmacin que se est poniendo a prueba: la etapa dos es la que registra un promedio
inflacionario ms alto de las tres; sin embargo, es el perodo en que el IAPI recibi, en promedio, la
menor cantidad de crdito bancario supuestamente inflacionario.
La existencia de una relacin directa y proporcional entre emisin monetaria destinada al IAPI
por intermedio de los Redescuentos del Banco Central y el aumento de la inflacin queda refutada
tras la comprobacin. No obstante, ello no significa que no exista relacin alguna entre una y otra,
pero al menos se trata de fenmenos econmicos de mayor complejidad. Quienes sostienen que
los Redescuentos del Banco Central destinados al IAPI incrementaron la inflacin no explican los
motivos por los cuales cuando el IAPI recibi mayor cantidad de crdito bancario fueron los aos
Pablo Ceballos

41

de menor inflacin. No es suficiente advertir sobre la cuanta de la emisin monetaria sino

demostrar cmo esa cantidad provoc el incremento de los precios.
En el caso del IAPI y la inflacin, otros factores pudieron haber contribuido a esterilizar la
emisin monetaria. Uno de ellos es la nacionalizacin de los servicios pblicos. En la informacin
contable del IAPI de 1947 figuran m$n 3.265 millones de crdito bancario y en 1948 esa cifra
ascendi a m$n 3.230. En esos importes se encuentran incluidos los m$n 2.482 millones
correspondientes a la nacionalizacin de los ferrocarriles. El IAPI fue utilizado como pivote para
realizar la operacin. El BCRA le otorg Redescuentos con los cuales el Instituto acudi al mismo
Banco Central para adquirir divisas y pagar la compra, de manera que el precio de aquella
operacin no fue emisin monetaria circulante sino que fue reabsorbida por el BCRA al entregarle
las Libras Esterlinas al IAPI ms precisamente, 150 millones de Libras- y recibir los pesos que
previamente haba emitido.
Esto no agota el anlisis sobre emisin monetaria, IAPI e inflacin, pero en base a todo lo
anterior, se puede afirmar que otras variables independientes de la accin del Instituto estn
afectaron la evolucin del ndice inflacionario.
En sntesis, este anlisis no puede descartar que la emisin monetaria destinada al IAPI no
haya tenido ninguna influencia en el incremento de los precios, pero se puede afirmar que no
existe una relacin directamente proporcional entre mayor los redescuentos destinados al IAPI y el
aumento de la inflacin.

42

Pablo Ceballos

Hiptesis Crtica N 3: Durante el perodo en que el IAPI arroj prdidas en la

comercializacin de granos, las mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del
tipo de cambio en perjuicio del campo.

En sta hiptesis radica uno de los puntos esenciales que podra probar la supuesta
extraccin de recursos del campo a la industria, independientemente de otros instrumentos de
poltica econmica ms visibles, como el cobro de impuestos, el otorgamiento de crditos y
subsidios, la fijacin de aranceles de importacin, etc.
La hiptesis de que la existencia de un tipo de cambio diferencial para exportaciones e
importaciones era una fuente de extraccin de recursos al sector agropecuario, fue sostenida por
Ral Prebisch, en el informe econmico que elabor para el gobierno militar que interrumpi el
orden constitucional en Septiembre de 1955. Tambin fue sostenida por Martnez de Hoz (h) y
reproducida por el Ing. lvaro Alsogaray, ex Ministro de Economa en los gobiernos de los ex
Presidentes Arturo Frondizi y Jos M. Guido.
Para poner a prueba esta hiptesis, corresponde en primer trmino describir brevemente el
rgimen de cambios aplicado entre 1946 y 1955.
En 1946, al asumir la Presidencia Juan D. Pern, el pas ya contaba con 13 aos de diferentes
regimenes de control de cambios, los cuales se fueron adaptando a las exigencias coyunturales de
la economa y a la orientacin del Gobierno. Como se sealo precedentemente, las primeras
medidas relacionadas con el sistema financiero que aplico el gobierno peronista fueron la
nacionalizacin del Banco Central y de los depsitos bancarios. Esa entidad, regida bajo una
nueva Carta Orgnica, centralizo desde ese momento la actividad de control de cambios que
hasta all era dirigida por diversos organismos del Poder Ejecutivo.
Hasta la llegada de Pern a la presidencia, exista un mercado de cambios oficial en la que se
liquidaban las exportaciones agropecuarias nicas fuentes de divisas del pas- y las
importaciones, las cuales gozaban de un permiso previo para bienes esenciales como
combustibles, maquinarias y ciertas materias primas necesarias para la industria, y un dlar libre
para importaciones no esenciales que se adquiran principalmente en Estados Unidos de
Norteamrica. Para este ltimo mercado de mercaderas no esenciales exista la Corporacin de
Promocin del Intercambio, una entidad privada creada por iniciativa estatal a decir verdad, una
de las pocas iniciativas concretadas del Plan Pinedo de 1940- que tenia habilitacin oficial para
operar divisas. Este mercado libre de cambios se nutria de divisas provenientes de exportaciones
no agropecuarias llamadas no tradicionales- que el rgimen de cambios permita que se
operaran por fuera del sistema oficial, con el objeto de promover exportaciones no agropecuarias y
brindar una va de escape para la importacin de productos industriales no esenciales.
En 1946 se disolvi la Corporacin Argentina de Promocin del Intercambio CAPI-, se cre el
IAPI, se aplico un control selectivo de importaciones mediante un sistema de permisos previos y
cuotas de importacin. Desde el 20 de enero de 1947 se modifica el sistema, se establece el
permiso previo para todas las importaciones sean esenciales o no-, se unifican tipos de cambio
eliminando discriminaciones por pases, y se suprimen tipos especiales de cambio los que
Pablo Ceballos

43

utilizaba la ex CAPI-. El sistema de cuotas de importacin para determinados bienes era

administrado y distribuido por el IAPI, el cual poda importar por si mismo o a travs de
importadores de plaza. Debemos recordar que el IAPI estaba autorizado para operar cambio de
divisas y se encontraba bajo la orbita jerrquica del Banco Central que presida Miguel Miranda,
mentor de la poltica econmica del Primer Plan Quinquenal.
Las variaciones que sufri el rgimen de control de cambios siguieron el ritmo de la evolucin
de la Balanza Comercial y de Pagos que sufri dficits y supervits-, lo que obligaba a restringir o
permita relajar los controles sobre las divisas. Con el correr de los aos se fue ampliando el
sistema de mercado libre de divisas, con el objeto de fomentar la exportacin de bienes
industriales a un tipo de cambio mas competitivo, lo cual permita a su vez, proveer de divisas para
importacin de artculos manufacturados no esenciales y con ello fomentar mayores relaciones
comerciales con pases por fuera del Commonwealth britnico, principalmente Estados Unidos de
Norteamrica.
En agosto de 1947 Inglaterra establece la inconvertibilidad de la libra, lo que ocasiona un
grave problema al pas que trajo importantes consecuencias. Argentina obtena divisas de su
exportacin agropecuaria a Gran Bretaa y adquira bienes industriales de Estados Unidos y otros
pases. La inconvertibilidad de las libras esterlinas a dlares implico la imposibilidad de pagar las
importaciones del rea dlar, lo que acumulara una deuda que seria saldada aos despus en
base a un crdito contrado por el pas con el Eximbank por US$ 125 millones. La nacionalizacin
de los ferrocarriles fue otra decisin hija de aquella situacin, ya que era uno de los pocos destinos
que pudo drsele a los fondos argentinos bloqueados en Gran Bretaa.
Para finalizar esta breve descripcin del rgimen de cambios resaltaremos un punto esencial
para el anlisis de esta hiptesis: el IAPI era el organismo que concentraba las ventas exteriores
de los productos agropecuarios; por lo tanto, si haba un tipo de cambio diferencial que
perjudicaba a exportadores y beneficiaba a importadores, era el propio Estado quien asuma las
perdidas de la situacin. En un mercado de granos operado libremente por firmas privadas y con
un mercado cambiario con un nico precio para las divisas para compradores y vendedores o
cuya diferencia sea minima- cualquier devaluacin o reevaluacin del tipo de cambio afecta
directamente la rentabilidad de los exportadores en moneda nacional y con ellos, la remuneracin
de los productores agrcolas. No obstante, en un mercado regulado, con un ente oficial que
centraliza las ventas al exterior y un mercado de divisas controlado por el Banco Central que
establece su precio, las ganancias o las perdidas de la existencia de diferentes tipos de cambio
son asumidas por el Estado, quien decide si traslada esos resultados a los productores.
Bien podra argumentarse que si el Estado, a travs del Banco Central hubiese desplazado el
tipo de cambio comprador bsico que reciba el IAPI como exportador agropecuario, este Instituto
hubiera recibido mayores ingresos en moneda nacional que hubiese podido transferir, aunque sea
parcialmente, a los productores agropecuarios. Sin embargo, ello hubiese incrementado la
necesidad de emisin monetaria destinada al IAPI, y segn los mismos crticos, hubiese
incrementado la inflacin.

44

Pablo Ceballos

En esta parte del trabajo no estamos analizando si el IAPI hubiese podido dar mejores precios
durante los primeros aos de bonanza, sino si las perdidas del IAPI fueron compensadas por la
existencia de tipos de cambio diferenciales para exportadores e importadores.
Martnez de Hoz (h) justificaba de esta manera su hiptesis, que se transcribe a continuacin:
Todo este rgimen est ntimamente vinculado con la existencia de los tipos oficiales de
cambio, que mantuvieron el peso moneda nacional a un nivel de sobrevaluacin con respecto al
existente en el mercado libre. En 1950, los distintos tipos oficiales se redujeron a dos, de m$n 5
por dlar para las exportaciones bsicas y de m$n 7 para otras menores, existiendo adems un
mercado paralelo que fluctuaba alrededor de m$n 14 por cada dlar. En el mercado libre la
cotizacin fue elevndose, sobrepasando pronto los m$n 20 por dlar.
Los precios oficiales de compra de los granos se fijaban sobre la base de las cotizaciones
mundiales reducidas al tipo de m$n 5 por dlar, lo que significaba que el productor reciba un
precio en pesos sensiblemente menor al que corresponda al valor internacional de sus productos.
Esta diferencia en menos alcanz en 1952 a ser del 360% de lo que hubiera correspondido al tipo
de cambio libre.
La diferencia de cambio que se restaba as al agro lleg a transformarse en un importante
recurso fiscal. El margen de cambio ingresado entre 1946 y 1952 ascendi a m$n 3.894 millones o
sea un promedio anual de m$n 556,2 millones, alcanzando su cifra mxima en 1951 con m$n
1.157 millones. En 1953 y 1954 se redujo grandemente ese monto.
De esta manera se sustrajeron a los productores los beneficios que hubieran podido obtener
de la elevacin de los precios agropecuarios en el mercado mundial producido por la gran
demanda del primer trienio de posguerra y que les hubiera permitido capitalizarse y reponerse de
los aos malos del perodo blico.
Los trminos de intercambio haban mejorado para nuestro pas en un 78% entre 1945 y 1948.
A partir de 1949, sin embargo, sufrieron un vuelco desfavorable a causa del descenso de los
precios mundiales de los productos bsicos, llegando en 1952 a estar por debajo del nivel de
1945. Las ganancias del IAPI se transformaron entonces en un dficit en pesos que fue una de las
causas principales de la inflacin. Ello se intentaba justificar oficialmente como una necesidad para
defender los precios de la produccin. Pero ni el nivel de estos era suficientemente remunerativo
ni su venta en el exterior importaba realmente un quebranto para el Estado tomando en cuenta el
cambio real y no el tipo oficial sobrevaluado. Por otra parte, la resistencia a desplazar el tipo de
cambio oficial hacia un nivel acorde con la realidad tampoco cumpla su propsito de evitar el alza
de precios internos. En efecto, para cubrir el dficit en las operaciones de exportacin de
productos agropecuarios calculadas al cambio oficial, el Banco Central debi emitir dinero que, al
aumentar el volumen del circulante, condujo inevitablemente al incremento de todos los precios.
Es decir, las prdidas fueron finalmente soportadas as por toda la poblacin, sin ningn beneficio
para el productor agropecuario que se encontraba perjudicado por la elevacin de los costos de
produccin y los precios insuficientes que reciba.

Pablo Ceballos

44

45

Antonio Cafiero, ex Ministro de Comercio Exterior que tuvo a su cargo al IAPI desde 1950,
public un artculo en el Semanario El Economista en 1960, refutando la hiptesis de que el tipo
de cambio desdoblado hubiese acarreado perjuicios a los productores agropecuarios:
Como es sabido, hasta la reforma cambiaria de octubre de 1055, existan para el comercio
exterior del pas tres tipos de cambio: m$n 5(cinco), 7,50 (siete con cincuenta) y 14 (catorce) por
dlar de acuerdo al grado de esencialidad de las mercaderas intercambiadas. Sin embargo, lo
que interesa determinar es el tipo de cambio promedio al que en definitiva se hacan las
importaciones y exportaciones por cuanto ese tipo nos permitir establecer comparaciones con la
poca actual. Como las cifras de 1955 se encuentran alteradas a raz de la reforma de octubre de
ese ao, tomaremos las correspondientes a 1954 para llegar a determinar que el tipo de cambio
promedio de las importaciones fue de m$n 7,26 por dlar, como resultado de dividir el calor en
pesos de las mismas por su valor en dlares, conforme a los datos que suministra el Servicio
Estadstico Oficial.
Para determinar el tipo de cambio promedio que se aplicaba a las exportaciones y
refirindonos concretamente a las de cereales y lino- debemos sumar al producido en pesos de las
mismas el monto del dficit experimentado ese ao por el IAPI, ya que esta suma constituya la
cantidad que en exceso del equivalente en pesos de las exportaciones al tipo de cambio oficial de
m$n 5 por dlar, se obtena en la realidad de las exportaciones de cereales.
() En 1954 el dficit de la comercializacin agrcola del IAPI fue de m$n 2.951 millones que
mas los 2.100 millones de pesos producidos por las exportaciones nos da una cifra de m$n
45

5.051 . Si ahora dividimos esta cifra por los dlares obtenidos por la exportacin de cereales y
lino durante ese ao (US$ 420 millones) obtendremos la relacin de m$n 12 por dlar como tipo
de cambio promedio de tales exportaciones. Resulta de ello una realidad absolutamente inversa a
la referida por el Sr. Ministro. Hasta 1055, queda probado, las exportaciones de cereales se hacan
al tipo real de m$n 12 por dlar en vez de los 7 pesos afirmados, mientras que las importaciones
no eran a 14 ni a 35 pesos por dlar, sino a un promedio de m$n 7,26 el dlar. Las diferencias de
esta doble cotizacin eran absorbidas por el IAPI en forma de quebrantos comerciales y he ah y
no en otra causa- el origen de los famosos dficits de la Institucin.

46

Ambos argumentos tienen su coherencia interna y parecen justificar sus propias conclusiones.
Para Martnez de Hoz (h) la existencia de tipos de cambio diferenciales evidencian la desigualdad
a la que se habra sometido al sector agropecuario. Para Cafiero, el anlisis real de las divisas
ingresadas al pas -contabilizadas en dlares- y las transferencias en pesos al sector agropecuario
muestran una tasa de cambio real mucho ms favorable para el campo. Analicemos en detalle
ambas cuestiones.
En primer lugar, el rgimen de cambios estableca variados tipos de cambio comprador -para
exportadores- y vendedor para importadores- y un mercado libre legal, que se suministraba con
dlares de las llamadas exportaciones de productos no tradicionales. Este ltimo mercado de
cambios era pequeo en comparacin al volumen total negociado, por lo que calcular las
46

Pablo Ceballos

supuestas prdidas del sector agrario en base a ello, como lo hace Martnez de Hoz (h) desvirta
las escalas cuantitativas de anlisis.
En segundo trmino, Martnez de Hoz (h) afirma que la resistencia a desplazar el tipo de
cambio oficial hacia un nivel acorde con la realidad tampoco cumpla su propsito de evitar el alza
de precios internos (op.cit.). Ello resulta inexacto, por cuanto se ha demostrado previamente que
el perodo en el cual el IAPI arroj prdidas entre 1952 y 1955- y en el que el autor reconoce que
esa ganancia estatal por el tipo de cambio diferencial se redujo grandemente, se corresponde
con una inflacin anual promedio del 11% (Cuadro N 7) una cifra razonable para le poca y muy
baja en relacin a los ndices de aumento de precios que vivira aos ms tarde nuestro pas.
En tercer lugar, se ha demostrado que la emisin monetaria destinada al IAPI no se
increment durante los aos de quebrantos entre 1952 y 1955- como se muestra en el Cuadro N
6, sino que se mantuvieron en los mismos niveles de aos anteriores, y dejaron de destinarse al
financiamiento del sector pblico y la estatizacin de empresas de servicios, para transferirse al
sobrepago de las cosechas agrcolas.
En relacin a la refutacin de Antonio Cafiero, deben hacerse algunas correcciones a las
cifras:
a) los ingresos por exportaciones, expresados en moneda nacional, que Cafiero los
establece en m$n 2.100 millones en base a datos estadsticos oficiales, expresan
solamente los ingresos del IAPI por venta de cereales y lino en el exterior, pero omiten
la comercializacin en el pas, que en 1954 ascendieron al 43% del total. Esta omisin
no altera las conclusiones a las que arriba pero lleva el valor de m$n 5.051 millones a
m$n 7.192 millones.
b) Para comparar cantidades equivalentes, corresponde tomar en consideracin el total
de exportaciones, en dlares, de todos los productos agrcolas y sus derivados, que
fueron de US$ 572 millones en lugar de US$ 420 millones.

A los efectos de realizar un equilibrado anlisis sobre los tipos de cambio, el Cuadro N 8
muestra los Tipos de Cambio reales para importaciones y exportaciones, en base al flujo de
divisas que moviliz cada una de ellas y los pesos moneda nacional que obtuvieron en retribucin.
Los datos de importacin y exportacin provienen de las mismas fuentes que cita Antonio Cafiero,
47

y fueron publicadas por el Servicio Estadstico Oficial en 1960 . El dato de la columna Compras
de productos agrcolas del IAPI fue extrado del Departamento de Contabilidad del IAPI.

Pablo Ceballos

47

Cuadro N 8: Tipos de cambio promedio de importaciones y exportaciones

Ao

Total de
Total de
Tipo de
importacio importacion
cambio
nes INDEC es INDEC promedio
importaci
ones

id
miles de
US$

Ip
miles m$n

ip/id

Export. de
productos
agricolas
INDEC

Export. de
productos
agricolas
INDEC

ed
miles de
US$

ep
miles m$n

1947

1.340.484

5.348.500

$ 3,99

3.158.250

1948

1.561.490

6.189.700

$ 3,96

3.265.278

1949

1.179.597

4.641.700

$ 3,93

1.673.373

1950

964.214

2.321.793

Tipo de Compras de
cambio
productos
promedi
agrcolas
o
del IAPI
exportac
iones

ep/ed

cv
miles m$n

Tipo de
cambio
real,
recibido
por el
productor
agrario

cv/ed

4.821.100

$ 5,00

1951

1.583.412

1.480.220 10.491.700

$ 7,09

574.200

3.088.871

$ 5,38

2.723.253

$ 4,74

1952

1.179.235

8.361.200

$ 7,09

251.484

1.485.402

$ 5,91

3.307.865

$ 13,15

1953

795.138

5.667.400

$ 7,13

574.840

3.148.930

$ 5,48

6.521.811

$ 11,35

1954 (1)

979.001

7.115.800

$ 7,27

572.697

3.037.235

$ 5,30

7.397.970

$ 12,92

No obstante carecer de informacin sobre el valor en dlares de la exportacin de productos

agrcolas anteriores a 1951, el objeto de esta parte del trabajo es verificar si las prdidas del IAPI
producidas desde 1952- se compensaron con un tipo de cambio diferenciado, por lo que puede
procederse al anlisis.
Los datos del Cuadro son concluyentes y se acercan a lo explicitado por Cafiero (op. cit. ): el
tipo de cambio real promedio del sector agrcola fue superior al pagado por las importaciones a
partir de 1952. Podra argumentarse que an el tipo de cambio real de m$n 13,15 era inferior al del
mercado libre. No obstante, esto no puede sostenerse con rigor tcnico, en la medida que ese
mercado libre de cambios representaba solo una pequea parte del flujo comercial, limitado a
productos cuya exportacin el Gobierno buscaba fomentar. Este mercado libre puede interpretarse
como un subsidio dirigido a sectores muy especficos que tom forma instrumental mediante la
liberacin de su comercializacin. Resultara complejo estimar los efectos que hubiese tenido un
mercado libre de cambios bajo las condiciones de posguerra. En primer lugar, de no intervenir el
Estado en el mercado de cambios y la comercializacin agropecuaria, los daos producidos por la
inconvertibilidad de la libra esterlina, decretada por Gran Bretaa en 1947, hubieran sido
incalculables. La regulacin estatal era inevitable, y por ello fue instaurada por el gobierno
conservador de Agustn P. Justo en 1933.
En sntesis: durante el perodo en que el IAPI arroj prdidas en la comercializacin de
granos, las mismas no fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio.

48

Pablo Ceballos

Hiptesis Crtica N 4: La disminucin del rea sembrada y de la produccin de cultivos

tradicionales fue muy pronunciada como resultado de la poltica de precios del IAPI que
perjudicaba al productor.

Quienes sostienen sta hiptesis afirman que los bajos precios pagados por el IAPI,
sumado a la discriminacin al agro en el tipo de cambio, motiv que los productores dediquen
menor cantidad de superficie a la agricultura principalmente trigo y lino- y ello fue negativo para
el pas en general. Para ello se citan indistintamente tres indicadores, que mostraran sta
regresin

del campo en palabras de Martinez de Hoz(h), los cuales son: rea cultivada,

produccin y exportaciones. Estas variables podran ser la medida de los efectos de las polticas
estatales ejecutadas durante los aos en estudio. No obstante ello, realizaremos algunas
definiciones metodolgicas sobre las causas que podran incidir en la variacin de cada una de
ellas para identificar que factores ajenos al IAPI podran determinar su variacin.
La Exportacin de productos agrcolas, en toneladas, mide las ventas de productos
agrarios de origen nacional, concretadas en el transcurso de un ao, hacia otros pases, y como
tal se encuentra afectada por factores internos del pas y externos del mercado internacional. Se
han definido las siguientes variables independientes:
a) Nivel de oferta nacional de productos agrcolas (indicador de produccin o productividad
de Argentina).
b) Nivel de oferta internacional de productos agrcolas (indicador de produccin o
productividad de otros pases).
c) Nivel de precios internacionales.
d) Acceso del pas a los mercados internacionales.
e) Poltica interna que favorezca el incremento de saldos exportables.

Como se puede apreciar, cualquier modificacin en algunas de estas variables aumenta o

disminuye las ventas al exterior.
La variable Produccin agrcola argentina, en toneladas, mide la cantidad efectiva de
productos agrcolas obtenidos al finalizar la cosecha. Se han definido las siguientes variables
independientes:
a) rea cultivada.
b) Condiciones climticas durante el perodo de crecimiento de los cultivos.
El rea cultivada es la nica variable que podra tener una relacin directa con la rentabilidad
de la produccin agrcola, siempre que se pueda aislar la otra variable independiente definida. Se
han definido las siguientes variables independientes:
a) Condiciones climticas.
b)

Rentabilidad de la actividad.

Pablo Ceballos

49

Asimismo, la Rentabilidad de la actividad se define con las siguientes variables

independientes:
b.1) Nivel de precios internos recibidos por el productor
b.2) Costos de produccin
b.3) Costos de comercializacin
b.4) Nivel de impuestos

Todo ello sin considerar otros factores, como la competitividad con actividades sustitutas,
como la ganadera en el caso de la agricultura.
Debe sealarse que, durante los nueve aos de existencia del IAPI, se produjeron dos
sequas de enorme magnitud, probablemente. La primera sequa se produjo en 1949, mientras
que la segunda -y ms virulenta- se vivi en 1951, como se muestra en el siguiente Grfico:

Grfico N 2: Produccin anual de Trigo y Maz

12.000.000,0
10.000.000,0
8.000.000,0
6.000.000,0

4.000.000,0
2.000.000,0
0,0

1947

1948

1949

1950

Produccin de Trigo

1951

1952

1953

1954

Produccin de M az

Fuente: Publicacin N 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economa y
Sociologa Rural e INDEC, 1975

Estas sequas producen un sesgo en las cifras e impiden que se tomen los valores de la
Produccin como indicadores de la rentabilidad de los cultivos.
Todo ello nos lleva a concluir que la evolucin del rea cultivada es el indicador ms
adecuado para verificar si el nivel de precios internos recibidos por el productor pagado por el
IAPI- fue desfavorable hacia los productores agrarios.
El rea dedicada a la agricultura debe analizarse tambin de acuerdo a los diferentes
cultivos y su participacin relativa en el total, puesto que ello tambin expresa la rentabilidad de
cada uno de ellos.
50

Pablo Ceballos

A continuacin se presenta el Cuadro N 9 que muestra la evolucin de los cultivos, en

una serie temporal que se extiende diez aos antes y despus del funcionamiento del IAPI. La
intervencin del Estado en la comercializacin de cosechas comenz varios aos antes de la
creacin del Instituto, como fue descripto en el Captulo 1. Podra decirse que 1938 fue el ltimo
ao de comercializacin agrcola sin intervencin pblica, hasta que los efectos de la Segunda
Guerra Mundial obligaron a una intervencin ms decidida del Estado. En el Cuadro se han
diferenciado los cultivos tradicionales (trigo, maz y lino), proveedores histricos de divisas por
exportaciones; otros cultivos de relevancia, entre los que se incluyen nuevas variedades que
cobraron importancia, como el girasol; y por ltimo cultivos menores, aquellos que no
representan cantidades significativas del total del rea sembrada. Se han resaltado en gris los dos
quinquenios en los que tuvo lugar el accionar del IAPI.

Cuadro N 9: Evolucin del rea sembrada

Quinquenio

Promedio anual de Cultivos

tradicionales

LINO
2.961.113
2.471.678
1.545.044
844.060
1.167.380

16.971.470
14.065.116
10.567.503
9.703.252
9.449.820

3.680.911
5.226.404
6.153.476
6.150.848
7.576.350

131.610
199.636
193.844
277.657
727.804

20.783.992
19.491.156
16.914.823
16.131.757
17.753.974

Quinquenio 1960-1964 5.369.400 3.482.600 1.303.840

10.155.840

6.250.220 1.488.623

17.894.683

Quinquenio 1935-1939
Quinquenio 1940-1944
Quinquenio 1945-1949
Quinquenio 1950-1954
Quinquenio 1955-1959

TRIGO
7.552.931
6.860.260
5.876.620
5.940.280
5.393.580

MAIZ
6.457.427
4.733.178
3.145.839
2.918.912
2.888.860

SUBTOTALES
Cultivos
Otros
Otros
TOTAL
tradicionales Cultivos
Cultivos
AREA
de
menores
SEMBRADA
Relevancia
(2)
(1)

Fuente: Publicacin N 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economa y Sociologa Rural e
INDEC, 1975
(1) Avena, girasol, cebada, centeno, alpiste y mijo.
(2) Sorgo, arroz, man, nabo y soja.

Una aproximacin general permite observar:

a) En el quinquenio 1945-1949 se produjo una cada significativa del 13,21% en el Promedio
anual del rea sembrada que sera apenas recuperada en el quinquenio 1955-1959 con
una suba del 2,45 % .
b) Los Cultivos tradicionales lideraron la cada del rea sembrada, la cual fue compensada
parcialmente con el crecimiento de otros cultivos. Las variedades ms afectadas fueron el
Lino y el Trigo, mientras que el Maz tuvo bajas menos pronunciadas.

Existe consenso entre autores de distinta vertiente ideolgica en sealar que la disminucin
del rea sembrada de Trigo, Lino y Maz fue compensada por el incremento en el cultivo de otras
especies y particularmente en un incremento del rea dedicada a la actividad ganadera, tanto para
48

pastoreo de los animales como para cultivos dedicados a su alimentacin .

Pablo Ceballos

51

Por otro lado, el anlisis detallado de la evolucin de los tres cultivos tradicionales nos
lleva a concluir que los altos registros de rea cultivada durante los diez aos anteriores a la
creacin del IAPI, no fueron recuperados con la disolucin del Instituto, como se evidencia en los
Cuadros Nros. 10, 11 y 12.
En el caso del Trigo, durante los diez aos posteriores a la desaparicin del Organismo,
no solamente no se recuper el rea cultivada sino que cay un 8,91% en comparacin con los
nueve aos de intervencin estatal, y un 25,32% con relacin a la dcada anterior al IAPI (Cuadro
N 10).

Cuadro N 10: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Trigo

Base 100 = promedio rea sembrada 1935-1944

Quinquenio

Promedio anual del rea sembrada, por

quinquenio

Quinquenio 1935-1939
Quinquenio 1940-1944
Quinquenio 1945-1949
Quinquenio 1950-1954
Quinquenio 1955-1959

7.552.931
6.860.260
5.876.620
5.940.280
5.393.580

Quinquenio 1960-1964

5.369.400

7.206.596
5.908.450

Cada del 18,01% IAPI

5.381.490

Cada del 8,91%

Fuente: Publicacin N 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economa y Sociologa Rural e
INDEC, 1975

La evolucin del cultivo del maz tuvo una leve mejora durante la dcada posterior al IAPI,
mostrando una recuperacin del 5,06%, aunque todava un 43,06% inferior a la dcada anterior al
monopolio estatal (Cuadro N 11).

Cuadro N 11: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Maz

Base 100 = promedio rea sembrada 1935-1944

Quinquenio

Promedio anual del rea sembrada, por

quinquenio

Quinquenio 1935-1939
Quinquenio 1940-1944
Quinquenio 1945-1949
Quinquenio 1950-1954
Quinquenio 1955-1959

6.457.427
4.733.178
3.145.839
2.918.912
2.888.860

Quinquenio 1960-1964

3.482.600

5.595.302
3.032.375

Cada del 45,80%

3.185.730

Crecimiento del
5,06%

IAPI

Fuente: Publicacin N 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economa y Sociologa Rural e
INDEC, 1975

El cultivo del Lino muestra una evolucin similar al maz: una brusca cada en la dcada
del IAPI, del 56,02% en relacin a los dos quinquenios anteriores y una recuperacin casi
simblica del 3,44% tras la disolucin del Instituto, como se observa a continuacin en el Cuadro
N 12:

Cuadro N 12: Evolucin quinquenal del rea Sembrada de Lino

Base 100 = promedio rea sembrada 1935-1944

52

Pablo Ceballos

Quinquenio

Promedio anual del rea sembrada, por

quinquenio

Quinquenio 1935-1939
Quinquenio 1940-1944
Quinquenio 1945-1949
Quinquenio 1950-1954
Quinquenio 1955-1959

2.961.113
2.471.678
1.545.044
844.060
1.167.380

Quinquenio 1960-1964

1.303.840

2.716.395
1.194.552

Cada del 56,02%

1.235.610

Crecimiento del
3,44%

IAPI

Fuente: Publicacin N 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economa y Sociologa Rural e
INDEC, 1975

Es muy similar la evolucin de estos tres cultivos, diez aos despus de la liquidacin del
IAPI. Al asumir el gobierno la denominada Revolucin Libertadora impuso una poltica agraria
diametralmente opuesta a la desarrollada durante las Presidencias de Juan D. Pern: se orden la
liquidacin del IAPI, la desregulacin del mercado agropecuario y la unificacin del tipo de cambio.
Asimismo, de acuerdo a las recomendaciones de Ral Prebisch, el nuevo gobierno devalu la
moneda nacional, con la expectativa que ello redunde en una mayor remuneracin para
productores de trigo, lino y maz, y as producir un incremento de las exportaciones con el
consiguiente ingreso de divisas. Todo ello, con la expectativa de producir un mayor supervit en la
balanza comercial, descomprimir el mercado de cambios y permitir una mayor importacin de
bienes de capital para mecanizar el campo y fomentar la industria. La realidad fue muy diferente:
la devaluacin desat un proceso inflacionario

49

muy superior al registrado durante los gobiernos

de Pern, llegando en 1959 al 73,40%. Ello licu la mayor retribucin a los productores
agropecuarios y volvi a generar tensin sobre la balanza comercial. Sin nimo de profundizar un
anlisis sobre la evolucin econmica posterior a 1955, lo expresado sirve para sealar que la
poltica agraria desarrollada a partir de la disolucin del IAPI fue abiertamente opuesta y sin
embargo no logr resultados diferentes en materia de rea sembrada agrcola.

Carlos Daz Alejandro ha sealado, sobre la relacin entre los precios y la superficie
sembrada:
No es de extraar el fracaso de las explicaciones simplistas de las variaciones a largo plazo en la
produccin, que emplean solo los precios observados. Ceteris Paribus, los cambios en los precios
relativos explican los movimientos a lo largo de una frontera de posibilidades de produccin, pero
los desplazamientos hacia fuera de esa misma frontera obedecern a fuerzas de largo alcance
ms complejas, y los precios relativos de la produccin no sern ms que una de ellas. Hasta el
vnculo entre los precios y los movimientos de largo plazo pueden ser muy tenue cuando los
precios relativos fluctan con violencia.

50

En relacin a la pobre evolucin de los cultivos tradicionales en la dcada post-peronista,

an cuando la poltica oficial fue de impulso a los precios agrarios, afirma:

Pablo Ceballos

53

Desde 1955 los precios de los productos rurales han mejorado en su conjunto, y lo mismo ha
ocurrido con la tasa de retribucin privada en esas actividades. Ha aumentado la disponibilidad de
maquinaria rural. A pesar de ello el crecimiento de la produccin fue pequeo hasta 1964. Dadas
las condiciones largo tiempo desfavorables, el desfasaje tecnolgico y las fluctuaciones errtiles
de los precios y costos rurales aun despus de 1955, este resultado tan desalentador quizs no
sea sorprendente. No obstante, sugiere la ineficacia de la poltica de precios de la produccin para
provocar por s misma un sostenido crecimiento rural.

51

Por ello, podemos concluir que a partir de la creacin del IAPI se registra una cada en el
rea sembrada total del 13,21%, particularmente pronunciada en los cultivos tradicionales, la cual
no puede ser adjudicada principalmente a un supuesto bajo nivel de precios pagados al productor,
como lo demuestra la experiencia posterior a 1955.

54

Pablo Ceballos

Hiptesis Crtica N 5: El IAPI realiz una poltica de fomento industrial en detrimento

del agro.

Esta hiptesis crtica es la menos negativa que se ha dirigido al IAPI, dado que no se le
adjudicara, en ste caso, un efecto perjudicial para le economa del pas. La crtica se asienta en
la supuesta injusticia que implicara que se fomente la actividad industrial o cualquier otra- con
excedentes del sector agrcola. Muchos defensores del Instituto se sentiran satisfechos con sta
crtica.
Sera interesante rastrear el origen de sta hiptesis. Ni en el Decreto de creacin del
IAPI, ni en los discursos del Directorio al asumir sus funciones se encuentran aseveraciones a
favor de un supuesto apoyo del IAPI a la industria.
En esta comprobacin se omitir el anlisis de otros mecanismos utilizados por el
Gobierno para promover al sector industrial, limitndonos a verificar si los recursos del IAPI fueron
destinados al fomento del sector manufacturero. El anlisis se basar en la informacin contable
del Instituto.
Este tema ha sido analizado por varios autores. Un trabajo reciente de Julio Ruiz afirma lo
siguiente:
El anlisis de los destinos concretos de los fondos del IAPI, muestra que mas del 97% de los
Gastos del Estado financiados se destinaron a infraestructura de servicios (transporte, energa y
comunicaciones) y defensa; y que ms del 85% de los fondos destinados al sector privado fueron
al mismo sector agropecuario. De modo que la hiptesis resulta contrastada, pues el destino
principal de fondos del IAPI no fue la industria, y adems los fondos destinados al sector agroganadero fueron ms que los fondos destinados especficamente al sector industrial.
No cabe duda, de la importancia del papel del IAPI en cuanto a la gestin de las divisas
necesarias para las importaciones indispensables para mantener el crecimiento de la actividad
econmica y el proceso de desarrollo. Sin embargo, la informacin contable y cuantitativa no
sustenta la afirmacin de que, a travs del IAPI, las actividades agrcolas y ganaderas subsidiaron
a la industria.

52

El anlisis del ltimo Balance General publicado por el Instituto, inserto en la Memoria del
Ejercicio 1954, muestra que hasta ese ao el IAPI recibi m$n 16.302 millones del sistema
bancario y lo utiliz para el otorgamiento de prestamos al sector pblico por m$n 8.012 millones,
otros deudores por m$n 1.794 millones, subsidios al sector agrcola para sostn de precios
internos por m$n 5.995 millones y otros destinos de menor importancia, como el crdito a
gobiernos extranjeros para compra de cosechas al pas. A continuacin se exponen las cifras, en
el Cuadro N 13:

Pablo Ceballos

55

Cuadro N 13: Uso de Fondos Bancarios, hasta 1954.

PASIVO
Exigible
Bancario
Banco Nacin Argentina
Banco Credito Industrial
Banco Provincia Bs.As.

$ -16.302.404.621
$ -11.108.568.351
$ -4.571.021.747
$ -622.814.523

ACTIVO
Exigible
Reparticiones Oficiales
Gobiernos extranjeros
Otros deudores
Rentas devengadas a cobrar
Reintegro Ley 14.158 Art 15

$ 16.181.937.039
$ 8.012.051.413
$ 375.230.877
$ 1.794.975.988
$ 4.270.460
(Reintegro PEN por
quebrantos

(1)

$ 5.995.408.301

en precios agrarios 1953/54)

RESULTADO

-120.467.582,62

(1) ARTICULO 15. Autorzase al Poder Ejecutivo para reintegrar al Instituto Argentino de Promocin del
Intercambio de los quebrantos que se le originen en la comercializacin de productos agrcola-ganaderos
en el mercado interno o internacional, adquiridos a los productores de acuerdo a precios fijados por el
Poder Ejecutivo, como as tambin de las sumas que a destine a defensa de la produccin agropecuaria.
Queda facultado el Poder Ejecutivo para hacer uso de los medios financieros que estime ms conveniente
a los fines de lo dispuesto en el presente artculo.
Fuente: Memoria del IAPI Ejercicio 1954.

En cuanto a la transferencia directa de fondos, el IAPI fue deudor neto del Banco de
Crdito Industrial. En el siguiente Cuadro se muestran los recursos que ao a ao, el IAPI
acumulaba en su Pasivo con el BCI:

Cuadro N 14: Fondos recibidos del Banco de Crdito Industrial

Ao

Acumulado de crdito
recibido del BCI

Ejercicio 1948
Ejercicio 1949
Ejercicio 1950
Ejercicio 1951
Ejercicio 1952
Ejercicio 1953
Ejercicio 1954

$
$
$
$
$
$
$

3.013.100.000,00
3.670.574.245,44
4.228.483.502,00
4.191.078.561,89
4.323.324.698,46
4.386.059.698,21
4.571.021.746,68

Fuente: Memorias del IAPI

A efectos de tomar dimensin de la cuanta del crdito recibido del Banco de Crdito
Industrial, m$n 4.571 millones, en 1954 equivala al 3,6% del PBI. Acaso exista un nmero ms

56

Pablo Ceballos

elocuente para mostrar que el IAPI se vali de recursos que podran haber sido direccionados a la
industria?

En relacin al beneficio que habran recibido los sectores industriales al contar con un tipo
de cambio preferencial que abarataba la importacin de bienes de capital, el tema fue abordado
precedentemente en este trabajo, por lo que resulta conveniente remitirse al anlisis de la
Hiptesis Crtica N 3, particularmente al Cuadro N 8.
Se excluye del presente anlisis los instrumentos que utiliz el Gobierno para fomentar la
actividad industrial. An as, se puede concluir que los recursos del IAPI no fueron utilizados para
subsidiar e impulsar al sector industrial.

Pablo Ceballos

57

Hiptesis Favorable N 1: El IAPI fue un instrumento que permiti acumular reservas

para solventar los momentos de declinacin de las exportaciones.

Uno de los fundamentos centrales que el Gobierno present para justificar la creacin del
IAPI, fue desligar al sector agropecuario de los vaivenes del mercado internacional, que en los
veinte aos anteriores a 1946 altibajos pronunciados, motivados por la primera posguerra mundial,
la crisis internacional de 1929, los preparativos de la segunda guerra mundial y los seis aos de
conflicto blico. Como se sealo previamente, hubo diferentes problemticas que se presentaron
esos aos en el comercio exterior de nuestro pas y la intervencin del Estado mediante la Junta
Reguladora de Granos y el rgimen de control de cambios fueron instrumentos que permitieron
manejar la crisis. Entre los problemas presentados podemos sealar someramente: el cierre de
mercados externos, principalmente de Gran Bretaa, la falta de fletes y paralizacin de los
embarques, y los coyunturales excesos de oferta internacional de trigo.
En 1946, al asumir Pern la Presidencia de la Nacin, la coyuntura internacional se
presentaba favorable para el pas en trminos agropecuarios. Ante ello, el Gobierno no se retira de
la comercializacin agropecuaria, sino que la profundiza mediante la creacin del IAPI, estatizando
la mayor parte del comercio internacional, planteando que ello permitir que el Estado acumule
reservas para afrontar los momentos de declinacin de los precios internacionales. Esto habra de
operar como un mecanismo anticclico, permitiendo ahorrar parte de la ganancia que se obtendra
por la favorable coyuntura internacional, para apoyar al sector agropecuario en aos futuros,
cuando los precios o las condiciones de mercado mundial, se presentaren adversas a nuestro
pas.
De acuerdo a lo analizado en las hiptesis crticas, a partir de 1952 comienza una declinacin
internacional de precios y cierre de mercados por sobreoferta mundial, en la cual el Estado
garantiz al productor agropecuario la venta de sus productos sin demora y un precio superior al
que hubiera obtenido de acuerdo a los valores mundiales. Tambin se ha mostrado previamente
que el sostenimiento del sector agropecuario, entre los aos 1952 y 1955, fue financiado por el
IAPI mediante crdito bancario, el cual reciba sistemticamente desde 1946.
Se analizar a continuacin si los recursos propios del IAPI -aquellos obtenidos por la
diferencia entre el precio de compra y de venta de los productos agropecuarios- fueron
constituidos como reserva, y si las mismas fueron utilizadas para solventar el precio pagado al
productor al producirse la cada internacional de los precios.
El Cuadro N muestra la evolucin en el Estado Patrimonial del IAPI de cada ao de la cuenta
53

Capital y Reservas y el resultado acumulado de las operaciones comerciales .

58

Pablo Ceballos

Cuadro N 15: Relacin entre reservas y resultados comerciales

Ao

Acumulado
Capital y reservas

1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954 (1)

Acumulado
Resultado de
operaciones
comerciales

Resultado de las
operaciones
comerciales

954.100.000
1.465.288.626
1.344.406.258
1.392.291.440

197.354.099
1.369.641.172
2.600.580.869
2.740.352.369
2.913.261.496
3.356.748.070

197.354.099
1.172.287.073
1.230.939.697
139.771.501
172.909.127
443.486.574

1.489.420.765,60
856.581.757,60
1.056.349.316,20

3.288.692.314
1.688.295.626
-1.276.457.838

-68.055.756
-1.600.396.688
-2.964.753.465

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio.
(1) El resultado de las operaciones comerciales es una estimacin realizada por el IAPI durante el segundo semestre de
1954

Se puede apreciar en el Cuadro que las Reservas del Instituto se mantuvieron constantes
a lo largo de sus nueve aos, independientemente de los resultados comerciales. Slo en 1953 se
observa una disminucin significativa y responde a la nica desafectacin realizada sobre las
reservas para aplicarla al quebranto en el quebranto en la comercializacin y defensa de la
produccin agropecuaria. El Grfico N 3 ilustra los datos del Cuadro.

Grfico N 3: Relacin entre reservas y resultados comerciales

4.000.000.000
3.000.000.000
2.000.000.000
1.000.000.000
0
-1.000.000.000

1946

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954
(1)

-2.000.000.000
-3.000.000.000
-4.000.000.000
Acumulado Capital y reservas
Acumulado Resultado de operaciones comerciales
Resultado de las operaciones comerciales

El IAPI afect utilidades a las reservas en cuatro ejercicios: en 1947 m$n 1.238 millones,
en 1948 m$n 560 millones, en 1950 m$n 47 millones, en 1951 m$n 97 millones. En 1953 aplica
utilidades por m$n 207 millones y desafecta reservas por m$n 300. En ese ao las prdidas por
Pablo Ceballos

59

operaciones comerciales ascendieron a m$n 1.600 millones, de las cuales el 86% correspondieron
a productos agrcolas y derivados. Esta brecha entre la magnitud de las prdidas y las reservas
aplicadas a esos quebrantos se explica por los aportes recibidos del sistema bancario y
autorizados por la Ley de Presupuesto de 1954 en su artculo 15.
La simple lectura de las cifras es suficiente para concluir que los resultados econmicos
positivos de los primeros aos no fueron utilizados como fondo anticclico.

60

Pablo Ceballos

Hiptesis Favorable N 2: La estatizacin del comercio exterior permiti que una parte
importante de la ganancia no quede en manos de intermediarios de la cadena.

La participacin de los intermediarios en las cadenas productivas ha sido un motivo de

controversia poltica a lo largo de la historia argentina. En el caso agrario, existe una variada
actividad de intermediarios entre los productores y exportadores. En la literatura poltica, incluso
en escritos econmicos, es habitual encontrar el uso indistinto de los trminos productores y
exportadores, lo cual simplifica la amplitud de ste sector de la economa y omite una importante
variedad de acopiadores, consignatarios, corredores, etctera.
En defensa del IAPI se ha sostenido que ste Instituto elimin a los intermediarios que se
apropiaban de una parte sustancial de la ganancia, y que ello redund en un beneficio para los
productores agrcolas. Desde sta perspectiva, los intermediarios son descriptos como actores
econmicos innecesarios, que extraen una parte de la utilidad del negocio sin agregar valor a la
cadena productiva. Esta argumentacin es el lado opuesto de quienes sostienen que el IAPI
extraa ganancia de los productores. En sntesis: los detractores del IAPI le adjudicaron que
extrajo, injustamente, una parte de la ganancia que corresponda a los productores; los defensores
del Instituto sostuvieron que su accionar permiti eliminar intermediarios que extraan ganancia,
injustamente, de los productores agropecuarios. Ambas visiones, defienden en su silogismo al
productor agrario, que en ltimo trmino, sera el nico actor econmico con derecho a extraer
ganancia, segn ambas posiciones.
En esta parte del trabajo analizaremos si la intervencin estatal en la economa, centralizando
el comercio exterior de productos agrcolas, elimin a los intermediarios de la cadena y si ello
produjo como resultado un mayor ingreso para los productores.
Esta tarea tiene una mayor complejidad que las verificaciones anteriores. Se requiere
profundizar el anlisis de la estructura de costos de la cadena productiva, antes del IAPI y durante
su existencia. Esta informacin no puede recabarse de fuentes primarias, y el tiempo transcurrido
impide acceder a fuentes testimoniales. Ello conduce a la necesidad de evaluar informacin
parcial, lo que requiere un mayor esfuerzo para contextualizarla, medir con equilibrio su valor de
generalizacin y finalmente, realizar conclusiones basadas en inferencias. Se adoptar para estos
fines una evaluacin por aproximacin en base al objeto, de acuerdo a los datos disponibles que
se consideran confiables y consistentes.

La primera informacin publicada por el IAPI que disponemos en la actualidad corresponde al

Balance General de 1948. All se documenta el siguiente Estado Econmico de Resultados:

Pablo Ceballos

61

Cuadro N 16: Estado de Resultados Econmicos del Ejercicio 1948

en millones de m$n
PERDIDAS

GANANCIAS

Gastos Comerciales

652,9 Por Operaciones Comerciales

Gastos de Administracin
23,7 Comisiones Cobradas
Intereses Bancarios
171,5 Intereses Devengados
Subsidios Otorgados
319,2 Ingresos Diversos
Amortizaciones
1,9
Provisin para compensacin de ingenios
163,6
Otras Provisiones
186,0
Subtotal 1.518,8
Ganancia del Ejercicio

1.879,9
17,1
158,8
23,9

560,9
2.079,7

2.079,7

Fuente: Balance General IAPI 1948

El rubro Ganancias por Operaciones comerciales representa las utilidades que

produjeron las ventas realizadas en el ejercicio, segn lo define el concepto de rubros del mismo
documento. El rubro Prdidas por Gastos Comerciales se define como los egresos producidos
con motivo de la negociacin de mercaderas, como ser: comisiones a favor de intermediarios,
pago de fletes, almacenaje, impuesto a las ventas, gastos de embarque, seguros, etc.. Esto nos
permite identificar con total claridad los gastos de intermediacin que afront el IAPI en 1948 por
las operaciones comerciales.
Si el IAPI erog m$n 652,9 millones en gastos de intermediacin en 1948, correspondera
discriminar y cuantificar si una parte de esos gastos se produjo en operaciones comerciales no
agropecuarias; y con ello nos referimos a las importaciones que realiz el Instituto.
No existe informacin disponible en la actualidad que de cuenta de la actividad importadora
del IAPI anterior a 1949 cuando de public la primera Memoria anual-. Sin embargo, podemos
inferirla a partir de otros datos. Novick (op. cit) afirma que en 1949, el Instituto import mercaderas
por un valor aproximado de m$n 171,4 millones, y ese valor fue creciendo en los aos
subsiguientes de la siguiente manera: en 1950 m$n 512,8 millones, en 1951 m$n 772 millones, en
1952 m$n 504 millones, en 1953 m$n 1.188 millones y en 1954 m$n 1.361 millones. Puede
entenderse que en 1948 el IAPI no import bienes por valores superiores a los de 1949. Por lo
tanto, la actividad importadora no reflej en 1948 ms del 4% de las compras brutas de
mercadera.
Si el Balance General de 1948 informa que se obtuvieron ganancias por operaciones
comerciales de m$n 1.879,9 y gastos de intermediacin por $652,9 millones, esto arroja una
utilidad real en la actividad de comercializacin agropecuaria de m$n 1.227 millones. Esta cifra
coincide con la informacin del Departamento de Contabilidad del IAPI del segundo semestre de
1954, que indica que para 1948 se obtuvieron m$n 1.230 millones de resultado de las
operaciones comerciales. Esa misma fuente seala que el costo total de ventas de 1948 fue de

62

Pablo Ceballos

m$n 4.933 millones. Este concepto incluye el costo de adquisicin de las mercaderas y los costos
de intermediacin flete, depsito, comisiones, etctera-. Por lo tanto, podemos concluir que en
1948 el costo de intermediacin del IAPI por su actividad comercializadora ascendi al 13% del
costo total.

En 1949, ao de la primera publicacin de la Memoria Anual del IAPI, se exponen los

siguientes resultados econmicos:

Cuadro N 17: Estado de Resultados Econmicos del Ejercicio 1949

En m$n
PERDIDAS
Gastos Comerciales
Gastos de adquisicin
Gastos de depsito
Gastos de venta

Gastos de Administracin
Intereses Bancarios
Subsidios Otorgados
Amortizaciones
Provisiones
Total

GANANCIAS
633.169.352,4 Por Operaciones Comerciales
177.959.848,9 Por Operaciones Financieras
208.402.786,7 Comisiones Cobradas
246.806.736,7 Intereses devengados
32.121.471,2 Ingresos Diversos
248.073.167,4
143.535.984,4 Prdida del Ejercicio
2.107.629,1
228.565.168,3
1.287.572.772,9

545.120.424,9
247.250.826,3
2.368.997,5
304.549.241,2
45.363.266,2
142.920.016,9

1.287.572.772,9

Fuente: Memoria del IAPI 1949

Segn la informacin del Departamento de Contabilidad de IAPI, ese ao hubo un costo total
de ventas de m$n 3.802 millones. Segn el Cuadro N 16, los gastos comerciales ascendieron a
m$n 633 millones. Por lo tanto, el costo de intermediacin de 1949 fue del 16%.

En el Ejercicio 1950 se modific la estructura de rubros del Estado de Resultados Econmicos.

En el siguiente Cuadro se han agrupado los tems que corresponde a gastos de intermediacin,
hasta 1952. Puede apreciarse que el promedio de gastos comerciales fue del 13%, llegando a su
mximo en 1949. Distintos factores pueden haber contribuido a que desciendan los costos
comerciales: las medidas de racionalizacin administrativa tomadas desde 1949, y la el aumento
de la actividad importadora que disminuye los costos fijos al incrementar el volumen, y
especialmente, las disminuciones de las ganancias y las prdidas por comercializacin
agropecuaria que disminuyen el costo de aranceles e impuestos.

Pablo Ceballos

63

Cuadro N 18: Gastos de intermediacin entre 1948 y 1952

Ao

Gastos de
intermediacin

1948
1949
1950
1951
1952

652.900.000
633.169.352
616.406.074
572.995.302
394.554.136

Costo total de las

Gastos de
ventas
intermediacin,
en porcentaje
4.933.380.487
3.802.181.508
4.659.862.198
4.720.247.273
3.974.419.495

PROMEDIO

13%
17%
13%
12%
10%
13%

Fuente: Memoria del IAPI 1950-1952

Las Memorias de 1953 y 1954 modificaron la metodologa de presentacin de la informacin

contable y no es posible discriminar con precisin el costo de intermediacin. No obstante ello, la
informacin disponible es suficiente para aproximarnos a algunas conclusiones, que aunque no
resulten concluyentes, permiten dimensionar la cuestin.

La informacin disponible nos permite saber que entre 1948 y 1952 el IAPI afront gastos de
intermediacin por su actividad comercial que oscilaron entre el 10% y el 17%. No parece
desproporcionado, prima facie, un costo logstico promedio del 13%. No obstante, debemos
preguntarnos: ha desaparecido el costo de intermediacin con la centralizacin de la exportacin
por parte del Estado? Los datos muestran que, en promedio, el costo de intermediacin por
exportar mercadera agropecuaria fue del 13%. Ello abarca el depsito de las cosechas en silos, el
transporte a puerto, el costo del fletes terrestres y martimos, seguros, impuestos, aranceles y por
supuesto, las comisiones a intermediarios que ocuparon un espacio central en la justificacin de
la creacin del IAPI.

64

Pablo Ceballos

Hiptesis Favorable N 3: El IAPI permiti abaratar la vida de la poblacin al disponer

que se exporte solo el excedente que no sea consumido en el mercado interno.

El peronismo tuvo una clara poltica de exportacin de excedentes de produccin. Esto fue
el reflejo del cambio de modelo de acumulacin agroexportador. La prioridad del Gobierno estuvo
centrada en garantizar la accesibilidad de la poblacin a los productos agropecuarios, aunque ello
generara menores ingresos por exportaciones. Esta tensin persiste hasta nuestros das, dado
que la los productos bsicos de la canasta alimenticia estn conformados por derivados de la
agricultura y la ganadera trigo, carnes, oleaginosas- que conforman los principales productos
exportables, generadores de divisas.
La poltica agropecuaria del peronismo fue exitosa en desacoplar los precios internos de
los precios internacionales. No obstante ello, la evolucin de los precios al consumidor de los
productos principales alimenticios no fue estable. El Cuadro N 18 muestra el incremento de
precios de cinco productos seleccionados en comparacin con el salario industrial y la inflacin
general de precios.

Cuadro N 19: Evolucin de precios minoristas de artculos de consumo

en Capital Federal
Pan
Frances

Asado

Bifes

Aceite
mezcla

Leche
suelta

Quinquenio 1940-1944

7,1%

18,7%

24,5%

2,2%

-10,5%

25,8%

Quinquenio 1945-1949

48,5%

66,8%

72,0%

95,6%

98,0%

119,2%

99,9%

Quinquenio 1950-1954

134,5%

190,3%

186,3%

71,0%

88,4%

91,7%

95,3%

182,9%

257,1%

258,3%

166,5%

186,3%

210,9%

195,2%

38,4%

47,9%

48,5%

71,1%

65,9%

42,3%

Subtotal 1945-1949

Trienio 1955-1957

Salarios
Inflacin
industriale
s obreros
peones

Los datos evidencian incrementos de precios sostenidos. En el caso del pan francs y aceite
mezcla los incrementos fueron menores que en el caso de las carnes, y ello podra ser el
resultado de la intervencin del IAPI, puesto que en el sector de granos fue donde el Instituto
concentr mayor intervencin. Tambin se observa que los salarios industriales se incrementaron
por sobre el aumento general de precios.

En relacin a la intervencin del IAPI en la comercializacin interna de productos

agropecuarios, las estadsticas muestran que el mercado interno ocup un rol importante en sus
colocaciones, con excepcin de la ganadera, en donde no ejerci el monopolio del comercio
exterior. Particularmente en el mercado de carnes, no intervino en la comercializacin interna del
producto.

Pablo Ceballos

65

En el caso del Trigo, coloc en promedio casi la mitad de sus compras. La nica excepcin
data de 1952, cuando la sequa oblig a limitar las exportaciones de ste cereal a cifras
simblicas. Esto evidencia una prioridad en cubrir las necesidades internas por sobre las ventas
en el exterior. El caso del maz muestra una variabilidad mayor a lo largo de estos cuatro aos,
con valores que oscilan entre el 1% y el 32%.
El Cuadro N 19 muestra el porcentaje de ventas que el IAPI realiz en el mercado interno.

Cuadro N 20: Ventas del IAPI en el mercado interno

1950

1951

1952

1953

Productos Agrcolas y Derivados

26%

21%

45%

40%

Trigo y sus subproductos

Maz
Forrajes
Arroz
Semillas oleaginosas
Aceites industriales
Aceites Comestibles
Expellers, tortas y harinas
Fibra de Algodn
Tanino
Carnes

39%
22%
18%

41%
6%
1%

61%
0%
0%
1%

4%
0%
0%
1%

0%
0%

0%
0%

96%
32%
1%
0%
91%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

52%
1%
1%
0%
99%
0%
49%
0%
0%
0%
0%

El consumo de carne en el pas, un indicador del poder adquisitivo general, muestra que en la
dcada del IAPI se increment un 10%, y en los siguientes diez aos decay un 2%. Si
mantuviramos constante el consumo por habitante de 1940-1944 y lo proyectramos al perodo
1945-1954 obtendramos una incorporacin al consumo 1,8 millones de personas.
El siguiente Cuadro muestra la evolucin del consumo de carne en el perodo estudiado:

Cuadro N 21: Consumo de carne

Consumo

Poblacin,

Consumo
por
habitante,

Promedio
decaanual
de consumo

Variacin
decaanual
consumo

en toneladas

en miles

en kg.

kg/hab.

kg/hab.

Quinquenio 1935-1939
Quinquenio 1940-1944
Quinquenio 1945-1949
Quinquenio 1950-1954
Quinquenio 1955-1959

1.289.122
1.349.168
1.627.956
1.826.763
2.036.437

13.493
14.643
15.913
17.342
18.919

95,51
92,15
102,17
105,42
107,81

Quinquenio 1960-1964

1.955.073

20.567

95,13

93,83
103,80

10,62%

101,47

-2,24%

Fuente: Junta Nacional de Carnes, complementadas con las del Servicio Nacional de Economa y Sociologa Rural
de la Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera

Podemos concluir que la intervencin del IAPI en el mercado interno se centr en los
cereales, principalmente trigo, semillas oleaginosas y maz. Los precios del pan, carne, leche y
aceites comestibles se mantuvieron por debajo del aumento de la inflacin y los salarios
66

Pablo Ceballos

industriales en el primer quinquenio del IAPI, entre los aos 1945 y 1949, pero en los siguientes
cinco aos tanto los precios de los productos alimenticios, fueron superiores a la inflacin y al
incremento de los salarios, aunque ste deterioro no lleg a ser tan dramtico como para revertir
los beneficios logrados por la clase trabajadora en la primera etapa del gobierno peronista.
El poder adquisitivo de la poblacin en relacin a la canasta alimenticia estuvo directamente
relacionado a la evolucin de los salarios; la intervencin del IAPI en el mercado interno se mostr
superflua para mantener los precios cuando los salarios se retrasaron respecto de la inflacin.

Pablo Ceballos

67

Conclusiones
El Instituto Argentino para la Promocin y el Intercambio tuvo una gran relevancia en la
poltica econmica peronista entre 1946 y 1955. Una etapa caracterizada por agudas
transformaciones sociales y econmicas, cuyos alcances se extendieron por muchas dcadas. A
partir de all, el peronismo irrumpi en la escena poltica argentina como un nuevo movimiento
poltico-social, y su protagonismo alcanza nuestros das.
El centro del gravedad del conflicto que atraves aquellos aos el pas, fue la poltica de
distribucin social de la riqueza econmica; y el rol del Estado, instrumento de aquel proceso
redistributivo. En los aos 1946, 1947 y 1948 la clase trabajadora argentina experiment el mayor
aumento de bienestar de toda su historia. La imponente tasa de crecimiento de la produccin ()
no alcanza a reflejar completamente el progreso econmico popular (Gerchunoff y Llach, op. cit.,
pp. 183). Es por ello que resulta incompleto pensar el accionar del IAPI por fuera del proceso
poltico, econmico y social que tuvo lugar en ese perodo.
Como mecanismo comercial del Estado, el IAPI fue uno de los ejes del dispositivo
econmico, y por ello, uno de los blancos principales de las crticas al gobierno peronista y su
poltica redistributiva.
Las crticas al IAPI no guardaron mesura alguna: fue acusado de especular con el trabajo
de los productores y extraer ganancia agropecuaria para otros fines. Cuando el IAPI subsidi el
precio de exportacin y favoreci a los productores, fue sealado como el responsable de la
inflacin y de prdidas econmicas para el Estado.
Los apoyos al IAPI se centraron en la proteccin de los productores de los vaivenes
internacionales de los precios, y en permitir el acceso popular a productos bsicos alimenticios al
desacoplar los precios internos de los valores mundiales.
En el fondo de las crticas y apoyos se encuentra el debate sobre el modelo de desarrollo,
la distribucin del ingreso y la intervencin del Estado en la economa.

El anlisis particular de las hiptesis permite concluir que:

a)

No hubo en el IAPI una finalidad de ganancia o prdida econmica, en el sentido de las

organizaciones privadas. El IAPI obtuvo importantes ganancias en sus operaciones
comerciales los primeros dos aos y medio de funcionamiento, desde mediados de 1946
hasta 1948. Este perodo coincide con los mejores niveles de los trminos de intercambio,
en la inmediata posguerra mundial. Entre 1949 y 1952, el resultado econmico puede
calificarse de neutro, alcanzando ganancias o prdidas de poca magnitud. Los ltimos dos
aos y medio, entre 1953 y mediados de 1955, el IAPI afront quebrantos por prdidas en
materia agropecuaria superiores a las ganancias obtenidas los primeros dos aos y medio.
El resumen general de los nueve aos arroja un resultado econmico negativo. Como
contrapartida, los precios internos al productor se desacoplaron de stas variaciones, y
permitieron alcanzar una estabilidad en el sector agropecuario que no ha sido valorada en

68

Pablo Ceballos

los discursos y la narrativa de los actores econmicos intervinientes, en especial cuando

qued demostrado que los quebrantos afrontados por el IAPI fueron superiores a los
asumidos por la Junta Reguladora de Granos algunos aos antes, en trminos de
porcentaje sobre el Producto Bruto Interno.
b)

Las prdidas afrontadas por el IAPI durante los ltimos dos aos y medio de
funcionamiento no fueron compensadas con el tipo de cambio diferencial que rega en el
pas. Es cierto que el rgimen de cambios estableca al menos tres tipos de cambio
bsico, preferencial y libre-. Sin embargo, el dlar exportador solo reflejaba la
remuneracin que reciba el IAPI por sus ventas al exterior. El productor reciba valores
superiores, como qued demostrado al calcular el tipo de cambio real al que se realizaron
las operaciones de comercializacin interna. Mientras el tipo de cambio promedio de las
exportaciones fue de m$n 5,30 el tipo de cambio real, recibido por los productores, fue de
m$n 12,92 en 1954.

c)

El IAPI recibi cuantiosos recursos del Banco Central, por medio de la banca pblica.
Durante los primeros aos, esos recursos fueron utilizados para las operaciones de
nacionalizacin de los ferrocarriles y la financiacin de reparticiones pblicas, como detalla
Novick (op.cit). Cumplidos esos objetivos, el crdito bancario del IAPI fue dirigido a
financiar sus quebrantos comerciales, por el sostenimiento de los precios internos a los
productores.

d)

Los usos dados por el IAPI al crdito bancario, permiten suponer que su impacto
inflacionario fue esterilizado. En el caso de la poltica de nacionalizaciones, el IAPI fue
utilizado solo como pivote en palabras de Cafiero. Esto significa que recibi crdito
bancario proveniente del Banco Central, para adquirir ante el mismo Organismo, libras
esterlinas, depositadas en el Banco de Inglaterra, con las que el IAPI pag al gobierno
ingls la operacin de compra. As, los pesos emitidos por el Banco Central un Pasivo en
el Balance- retornaron en calidad de venta de divisas Activo en el Balance. El IAPI
mantuvo hasta su liquidacin, el Pasivo Exigible con la banca pblica por sta operacin.
Esta triangulacin permiti al Gobierno pagar la adquisicin de los ferrocarriles con las
reservas del Banco Central, sin autorizacin legislativa. Ello permite concluir que una parte
sustancial del pasivo bancario del IAPI no puede considerarse inflacionario, en la medida
que no increment la cantidad de dinero en poder del pblico.

e)

La evolucin del ndice de inflacin no mostr una correlacin con el crdito bancario
recibido por el IAPI. Entre 1952 y 1954 el IAPI recibi un promedio anual de m$n 2.563
millones, un 48% ms que el promedio de los aos 1947-1951. Sin embargo, la inflacin
anual promedio en el perodo 1952-1954 fue del 11% mientras que en el perodo 19471951 fue del 25%. La relacin es inversa: a mayor crdito bancario del Banco Central,
menor inflacin. Esto no es suficiente para afirmar que no hubo ningn impacto
inflacionario en el manejo financiero del IAPI, pero al menos son ms complejas las causas
y su interrelacin.

Pablo Ceballos

69

f)

La evolucin de la superficie sembrada con cultivos tradicionales trigo, maz y linodisminuy en la dcada del IAPI: el Trigo un 18%, el Maz un 45% y el Lino un 56%. Sin
embargo, la dcada posterior al IAPI no evidenci un cambio de signo: el trigo creci un
8%, el maz creci un 5% y el Lino un 3%. Todo ello cuando las polticas de precio
tomadas con posterioridad al derrocamiento del Presidente Pern, estuvieron orientadas a
fortalecer al sector agrcola. Ello demuestra que factores ajenos al precio pagado al
productor determinaron la evolucin del rea sembrada. Daz Alejandro (op. cit.) ha
sealado que la mecanizacin resulta ser un factor determinante del incremento de la
rentabilidad agrcola y con ello, el aumento de la superficie cultivada. Por otro lado,
aquellos que aluden a las cifras de produccin o exportacin como variables que indicaran
la confianza o desconfianza del productor o el xito de una poltica de precios, omiten otros
factores crticos que condicionan esas variables, como las condiciones climticas, los
precios internacionales y el acceso a los mercados externos.

g)

El fomento industrial no estuvo a cargo del IAPI. El Balance General de 1954, el ltimo
publicado, muestra que solo el 11% de los deudores del IAPI fueron entidades privadas,
entre las que se cuentan empresas agrcolas. Las empresas industriales no fueron un
destino de los fondos del IAPI, ni an de modo marginal. El Gobierno utiliz al Banco de
Crdito Industrial para esos fines.

h)

Las reservas acumuladas por el IAPI durante los primeros dos aos y medio, cuando los
precios internacionales resultaron favorables al pas, no fueron suficientes para sostener
su actividad de subsidio agrcola, que ejerci a partir de 1952. Hasta este ao, el IAPI
acumulaba resultados positivos por sus operaciones comerciales que ya inclua la
importacin- por m$n 3.288 millones y contabilizaba m$n 1.489 millones de Capital y
Reservas, una relacin del 45%. Sin embargo, estas reservas apenas menguaron, y en
1954, habiendo ascendido sus prdidas comerciales a m$n 1.276 millones, contaba con
m$n 1.056 millones de reservas. Ello evidencia que la poltica de subsidio agrcola fue,
principalmente, con recursos del sistema bancario. Slo m$n 300 millones de sus reservas
se aplicaron a quebrantos agrcolas, los que fueron significativamente superiores a esa
cifra.

i)

La centralizacin de la actividad comercial exportadora en el IAPI permiti prescindir de

firmas exportadoras privadas. El Instituto cont con capacidad operativa propia, a
diferencia de la Junta Reguladora de Granos que oper como un mero intermediario
financiero. Sin embargo, ello no evit que una parte del costo comercial est constituido
por el costo de intermediacin, el cual oscil entre el 10% y el 17%, el cual estuvo formado
por el costo del depsito de las cosechas, el transporte a puerto, fletes terrestres y
martimos, seguros, impuestos, aranceles y comisiones a intermediarios. En promedio, el
13% del precio de venta de los productos agrcolas en el exterior estuvo formado por un
costo que tuvo que ser absorbido por la cadena productiva. Muchos movimientos del IAPI
se realizaron bajo la modalidad de operaciones calzadas, y durante sus nueve aos,
recurri a operadores privados para algunas ventas e importaciones. En los discursos de

70

Pablo Ceballos

justificacin del IAPI, la eliminacin de los intermediarios que lucraban con el esfuerzo de
los productores fue sostenido de manera recurrente, soslayando el inevitable costo de
intermediacin que implica llevar la cosecha de los campos a los pases compradores.
j)

Uno de los objetivos explcitos del IAPI fue el abaratamiento del consumo popular de
productos agropecuarios, representados por los derivados del trigo, la carne y los lcteos.
El IAPI asign importancia al mercado interno y ello se desprende de la evaluacin de las
cifras de ventas en el pas y en el exterior. Esa prioridad se observa con claridad durante
los aos de sequa, en los que la exportacin fue casi simblica. En ese sentido, puede
afirmarse que el IAPI fue un instrumento que permiti desacoplar la disponibilidad de
productos de los avatares externos. En lo que no hubo tanto xito es en asegurar la
estabilidad de precios. Los ndices de inflacin en estos rubros muestran disparidades muy
agudas e incrementos muy superiores al promedio general de inflacin, un problema
recurrente en el pas. Sin embargo, an con la inflacin, durante la dcada del IAPI, el
consumo de carne se increment un 10%. Ello representa el acceso al consumo masivo de
carnes de 1,8 millones de personas. Esta situacin se mantuvo durante el quinquenio
posterior al IAPI, para luego caer en el perodo 1960-1964 a un consumo por habitante
equivalente al de 1935-1939. Puede considerarse en este aspecto que el IAPI obtuvo un
xito parcial en su poltica de seguridad alimenticia de la poblacin.

Esta sntesis ilustra un retrato del IAPI que se aleja de las presunciones iniciales. fue el IAPI el
gran expoliador de los productores? o fue un ente de fomento que permiti durante casi una
dcada sobrellevar un mundo voltil y complejo? Se mostraron inexactas aquellas presunciones
que lo caracterizaron como el origen de todos los males: inflacin, discriminacin,
desabastecimiento y cada de la produccin. No obstante no resulta tan simple describirlo por la
heterogeneidad de sus funciones y resultados, los cuales arrojaron un balance de hechos positivos
y negativos.

El IAPI cumpli la funcin de mltiples organismos en uno: fue comercializador, obtuvo

ganancias y prdidas, fue promotor de la actividad agrcola y forestal, fue subsidiador, fue
importador, y fue financiador. Fue un instrumento que permiti sortear limitaciones institucionales,
como la operacin de compra de los ferrocarriles. Fue muchas cosas. Sin embargo, la mejor
definicin que se haya realizado le corresponde al Ministro de Industria, Rolando Lagomarsino:
() este Instituto ser el brazo comercial del Estado por el cual se cumplirn sus finalidades de
orden poltico y econmico. () considero que ste Instituto lograr, mantener permanentemente
los resultados del abaratamiento de la vida de un modo terminante, regulando con una exportacin
reducida a lo que verdaderamente constituya un excedente, el mercado interno con productos
suficientes y adquiribles a un precio justo.

Pablo Ceballos

71

() se ha dotado a este nuevo organismo de una ductilidad suficiente como para que sea
instrumento de todas las pocas. () Con l se lograr restar cuando se deba restar e impulsar
cuando haya que impulsar, teniendo en cuenta las necesidades imperiosas del momento.
El brazo comercial del Estado; esta es la definicin que mejor abarca sus fines y
funciones. Ante todo, fue una organizacin que tuvo la ductilidad suficiente para sortear distintas
coyunturas adversas, sin depender de firmas privadas de origen extranjero como el caso de las
exportadoras, ante un mundo que en la inmediata posguerra se mostr complejo para los
intereses de America Latina. Sin embargo, la definicin de Lagomarsino sera ms completa para
describir al IAPI si dijramos que fue el brazo comercial y operador financiero del Estado. El
volumen de crdito bancario que recibi y que aplic para fines ajenos a sus operaciones
comerciales fue de tal magnitud que soslaya su actividad comercial.

An cuando el IAPI cont con la ductilidad que seal Lagomarsino, no fue un

instrumento de todas las pocas. En 1954, el Congreso aprob dos leyes mediante las cuales se
iniciaba un proceso de sustitucin del Instituto por otros rganos especializados, que le quitaban
razn de ser al otrora poderoso Organismo. La Ley N 14.378 cre el Instituto Nacional de Granos
y Elevadores, el cual absorba las funciones e infraestructura de la Direccin Nacional de Granos y
Elevadores y del Instituto Argentino de Promocin del Intercambio en todo lo relacionado a su
actividad agrcola. Este nuevo Instituto contaba con la atribucin de ejercer, por cuenta del IAPI,
el comercio de granos y subproductos, en los mercados nacional e internacional. Esta es la base
de la futura Junta Nacional de Granos. Asimismo, la Ley 14.379 modific la normativa del Instituto
Nacional de Carnes, otorgndole las mismas facultades que al INGyE en el sector ganadero.
Estas dos leyes reflejan la crisis del IAPI y marcan el eplogo del brazo comercial del Estado.
Las cifras expuestas a lo largo de ste Trabajo que dan cuenta de las prdidas del IAPI,
reflejan que ste Instituto se convirti en una pesada carga para el Gobierno del Presidente Pern.
El Tesoro Nacional acudi, en 1954, en auxilio de sus prdidas, de origen agrocomercial. El IAPI
se volvi insostenible, hacia 1954, para el propio Gobierno que lo haba creado nueve aos atrs,
y se adopt una estrategia de desmembramiento y sustitucin por Organismos especializados,
buscando respaldarse en el cooperativismo agrario como un actor econmico y social que le
brinde anclaje a su nueva poltica. Es por ello que se intenta fortalecer al movimiento cooperativo.
As lo sealaba Antonio Cafiero:
Yo quera reformar la accin del Estado. Y haba propuesto, por ejemplo en materia de comercio
de granos, remplazar al IAPI por cooperativas agrcolas. Y es as que yo lo logro, cuando termina
mi gestin, que ms del 60% del comercio nacional de cereales se hiciera a travs de
cooperativas. Haba empezado con el comercio exterior tambin. As que los exportadores eran
las propias cooperativas y con eso nos quedbamos con los beneficios de la intermediacin. Yo
crea que haba que desestatizar algunas actividades, pero no dejndolas libradas al mercado,
sino formando cooperativas
72

54

Pablo Ceballos

El IAPI fue un instrumento dctil y con amplias funciones, por ello, muchas visiones
histricas quedaron ancladas en rasgos especficos y puntuales. La mayora de las visiones
crticas sobre el IAPI se formaron los primeros dos aos, cuando el Instituto obtuvo importantes
ganancias por las exportaciones. Por ello, hubo quienes pensaron que el IAPI tena como finalidad
obtener ganancias. Sin embargo, los hechos que se produjeron a partir de 1950, desmintieron
aquella visin, pues daban cuenta de prdidas cuantiosas y un subsidio real y efectivo a los
productores agropecuarios. Ante ello, stos sectores, en lugar de cambiar la visin sobre el IAPI y
valorar el esfuerzo que el Gobierno estaba haciendo a favor de los productores generaron nuevos
mitos: uno de ellos fue que el IAPI no perda dinero lo que contradeca hechos incontrastablesporque supuestamente lo compensaba con el desdoblamiento del tipo de cambio; el otro mito fue
que financiaba las prdidas con inflacin. Es decir: ante el hecho concreto de las prdidas del
IAPI, por su poltica de sostenimiento del sector rural como haba prometido el Gobierno al crear
el Instituto- se generaron dos discursos mitolgicos, sin sustento fctico y contradictorios entre s:
uno sostena que no estaba obteniendo prdidas; el otro sealaba que las prdidas las pagaba el
conjunto de la comunidad, con la inflacin.

El IAPI no fue el primer ni el ltimo instrumento estatal para regular e intervenir en el

comercio de granos en la Argentina, pero ningn otro rgano estatal concentr tantas funciones
comerciales. Fue el momento de mayor intervencin pblica y de mayor autonoma respecto de
los intereses sectoriales. La combinacin de nacionalizacin de los depsitos bancarios una
medida que estuvo vigente solo durante los primeros dos gobiernos de Pern- y operatoria estatal
del comercio exterior, nunca ms se repetira en la historia de nuestro pas. El rasgo distintivo del
IAPI respecto de otros organismos estatales es su manejo de enormes recursos crediticios.
A la hora de extraer aprendizajes en base a los aciertos y los errores, debe resaltarse que
la capacidad de implementacin de las polticas pblicas resulta un hecho esencial para su xito.
La Junta Reguladora de Granos, implementada en 1933 en conjunto con el rgimen de cambios
tuvo una elaboracin y una sofisticacin mayor que otras experiencias, entre ellas el IAPI. La
calidad intrnseca de la implementacin fue superior en el caso de la Junta, que al incorporar a los
actores productivos permiti contar con una legitimidad mayor, que el IAPI no goz, por haber sido
autnomo en demasa de un sector econmico que al final de cuentas, no result perjudicado.
La combinacin de empresa comercial y operador financiero, aunque til y funcional para
el Gobierno, result difcil de explicar y transparentar para el conjunto de la comunidad. El
Gobierno podra haber utilizado al sistema bancario pblico como instrumento financiero y ello lo
habra eximido de muchos cuestionamientos. La separacin de las actividades comerciales y
financieras era imprescindible para dotar al Estado de mayor legitimidad en su intervencin en el
sector agrcola. La estrategia adoptada a partir de 1954, de desestatizar sin entregarle el negocio
a las grandes empresas multinacionales (Cafiero) parece una estrategia acertada, aunque el golpe
militar de 1955 nos impide conocer cual hubiera sido su resultado. Apoyarse en un actor
econmico con anclaje social poda iniciar un camino posible de equilibrio y menor conflictividad.
Pablo Ceballos

73

Otro aspecto que podra haberse regulado y transparentado es el alcance y medida en

que el Estado poda extraer ganancia y/o subsidiar el precio interno. All es donde la calidad de la
implementacin y la elaboracin de los instrumentos de intervencin resultan esenciales. No
alcanza con decirle a los productores que se le extraen ganancias para apoyarlos cuando los
precios internacionales se derrumben, sino que debe regularse con anticipacin en que medida se
va a restar cuando deba restar e impulsar cuando haya que impulsar, en palabras de Rolando
Lagomarsino.

Al finalizar ste resumido balance del accionar del Estado en el mercado de granos, queda
por responder un interrogante valorativo: fue el IAPI un instrumento positivo para la economa del
pas? Es una pregunta que admite mltiples perspectivas, ya que habra que preguntarse,
positivo o negativo para qu sector?
Para los productores agropecuarios no fue negativo, como se present desde la oposicin
poltica y los rganos de representacin asociativos del sector, al contabilizar los nueve aos del
IAPI y balancear tanto las ganancias de los primeros dos aos y medio con las prdidas de 1954 y
1955. Se ha mostrado en la Tesina que, medido en porcentaje del PBI, el IAPI destin mayores
recursos a sostener el precio pagado a los productores que la Junta Reguladora de Granos. Sin
embargo, cabra hacer algunas distinciones, ya que no fue el mismo impacto en productores
propietarios de la tierra, que en el caso de los arrendatarios. Hubo otras polticas hacia el sector
rural, como el Estatuto del Pen que reconoci derechos a los trabajadores al tiempo que
increment el costo laboral- y el congelamiento de los arrendamientos que perjudic
principalmente a los propietarios de la tierra. Estas medidas no fueron impulsadas ni ejecutadas
por el IAPI, pero ayudan a comprender el encono del sector rural en general hacia un Gobierno
que, si bien no lo perjudic en la misma medida que las crticas que recibi, le quit el
protagonismo poltico y econmico a quienes lo haban monopolizado desde la organizacin
nacional a partir de 1860 hasta 1943, casi noventa aos. Tambin cabe sealar que aunque los
productores no obtuvieron prdidas, no se produjo un proceso de capitalizacin que hubiera
permitido incrementar la productividad. Los esfuerzos del Gobierno por la mecanizacin rural a
partir del Segundo Plan Quinquenal no produjeron los resultados esperados.
Los intermediarios de la cadena agropecuaria fueron los ms relegados. Las grandes
firmas exportadoras extranjeras perdieron un papel clave en el negocio. El resto de los
intermediarios, como acopiadores, corredores, comisionistas continuaron operando, aunque sin la
facultad esencial de participar en la fijacin de precio y sin capacidad para extraer ganancias por
su capacidad financiera para adquirir granos y venderlos en el momento de mayor precio.
El Estado no obtuvo beneficios econmicos. Solo los primeros dos aos pudo reorientar
recursos producto de las ganancias que obtena por la comercializacin agraria hacia la
financiacin del gasto pblico, aunque estas cifras no representan valores significativos del PBI.
Hacia 1954, el Gobierno tuvo que comenzar a desactivar al IAPI por la magnitud del dficit que
produca el subsidio a los productores. Sin embargo, el Gobierno se benefici al contar con un
organismo comercial y financiero que le permita mayores niveles de autonoma respecto de
74

Pablo Ceballos

empresas multinacionales cerealeras. Esto no fue un asunto de menor importancia ante la poltica
de reindustrializacin que en otros planos estaba llevando a cabo el gobierno, y especialmente en
un mundo cambiante, en plena reconfiguracin post guerra mundial.
Segn lo sealado, el IAPI no perjudic a los productores y no benefici econmicamente
al Estado. Esto parece contradecir la mayor parte de la literatura que aborda el tema y las
creencias de quienes lo atacan y lo defienden. Sin embargo, la realidad transcurre por carriles que
se apartan de ciertas creencias, por lo menos en lo relativo a este aspecto de la poltica de ese
perodo. Otras medidas y acciones del Gobierno del Presidente Pern resultan ms claras en
cuanto al impacto positivo o negativo en cada sector, como por ejemplo, el congelamiento de los
arrendamientos, el Estatuto del Pen, o las polticas salariales e industriales.
Cul hubiera sido la situacin de la agricultura argentina y de la economa del pas en
general sin el IAPI? No distaba de la realidad la presuncin del Gobierno al instaurarse el IAPI,
sobre que los favorables precios que el pas estaba obteniendo en la inmediata post guerra no
seran permanentes. En agosto de 1949 entr en vigor el International Wheat Agreement
mediante el cual se fijaron pisos y techos para el precio internacional del trigo a cambio de
asegurar a los pases productores cuotas de exportacin. Este acuerdo beneficiaba principalmente
a Inglaterra y los pases europeos. Estados Unidos lo apoyaba, ya que si bien era uno de los
mayores productores mundiales, y deba subsidiar su exportacin, de no hacerlo hubiese tenido
que desembolsar fondos para ayudar a los pases europeos a importar trigo. Argentina no adhiri
a ste Acuerdo y resolvi colocar su excedente de exportacin en mercados no tradicionales.
Tanto la Bolsa de Cereales de Buenos Aires como Martnez de Hoz (h) han criticado al IAPI por
romper la tradicional alianza comercial con el Reino Unido y los compradores histricos de
productos agropecuarios argentinos. Qu alternativa tena la Argentina? Acordar con Inglaterra,
ingresar al Acuerdo Triguero y aceptar precios menores a cambio de asegurar cuotas de
exportacin, algo similar al Pacto Roca-Runciman de 1933. A primera vista, no parece un
escenario ms atractivo que la intervencin del Estado a travs del IAPI. En especial, cuando
qued demostrado que la Junta Reguladora de Granos no otorg mejores remuneraciones al
productor.
Este ejercicio de historia contrafctica, aunque no pueda comprobarse, nos ayuda a
comprender que la alternativa presentada por la oposicin poltica y los sectores rurales
tradicionales, agrupados en la Sociedad Rural y la Bolsa de Cereales, consistente en retirar al
Estado y dejar el libre juego comercial a las corporaciones privadas, no hubiese marcado una
mejora significativa para los productores agropecuarios. No solo ello, sino que la cada de los
precios internacionales hubiese obligado algn tipo de intervencin estatal, al igual que en 1933.

Pablo Ceballos

75

Apndice Documental

Balances del IAPI 1948-1954

Ejercicio 1948
ACTIVO
Activo Fijo
Inmuebles
Participacin en empresas
Muebles, tiles e instalaciones
Maquinarias y rodados
Valores mobiliarios
Titulos nacionales
Titulos extranjeros
Circulante
Cereales, oleaginosas, otros
Productos ganaderos
Elementos de importacion
Minerales
Disponible
Caja
Bancos
Exigible
Reparticiones Oficiales
Gobiernos extranjeros
Otros deudores
Rentas devengadas a cobrar
Reintegro Ley 14,158 Art 15
Transitorio
Anticipos sobre crditos documentarios
Operaciones en trmite
Material expropiado Decreto 9450/50
Comercializacin materiales Pto. Eva Pern
Dif.exportacion Res. Intermin. 67/53
Operaciones especiales
Compensaciones a ingenios y caeros
Anticipos a frigorificos
Negociacin de arpillera en el mercado interno
Fomento y defensa de la agricultura
Fomento de la inmigracin
Otras operaciones
Fondo regulador azucarero

$
$
$
$

430.200.000,00
14.800.000,00
10.100.000,00
9.400.000,00

$
$
$
$
$

395.900.000,00
31.200.000,00
364.700.000,00
1.631.600.000,00
1.280.200.000,00

351.400.000,00

$
$

3.600.000,00
3.600.000,00

$
$
$
$

7.317.800.000,00
5.564.400.000,00
976.800.000,00
776.600.000,00

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

689.700.793,68
28.382.316,17
2.945.075,69
1.107.968,15
657.265.433,67
31.218.137,67
626.047.296,00
1.131.516.491,06
719.127.857,05
71.282.877,29
341.105.756,72
5.412.293,77
5.412.293,77

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

675.172.563,08
34.064.369,18
2.882.733,55
431.706,68
637.793.753,67
31.218.137,67
606.575.616,00
1.083.823.150,41
679.243.905,08
139.024.419,34
265.554.825,99
2.355.714,27
2.355.714,27

$
$
$
$
$

7.781.458.303,58
6.584.119.666,60
641.346.318,49
550.893.294,69
5.099.023,80

$
$
$
$
$

8.677.154.509,71
7.412.337.148,90
516.580.238,41
743.275.269,92
4.961.852,48

$
$
$
$
$

8.734.299.068,72
7.405.428.476,96
402.885.601,95
918.807.344,91
7.177.644,90

$
$

516.800.000,00 $
417.600.000,00 $
$
$
$
$
99.200.000,00 $

954.559.954,32
462.894.772,14
288.708.340,79
101.360.262,94
58.592.647,71
17.968.559,58
25.035.371,16

142.920.016,89

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
274.000.000,00 $
$

2.546.293.180,55
1.465.288.625,65
1.081.004.554,90
462.894.772,14
288.708.340,79
101.360.262,94
46.135.352,05
54.000.000,00
14.737.573,59
21.064.601,64
17.968.559,58
74.135.092,17
-

$
$
$
$

Ejercicio 1951

713.260.047,88
20.618.872,72
8.110.000,00
3.536.177,04
4.967.996,45
676.027.001,67
31.218.137,67
644.808.864,00
2.323.704.573,76
1.810.835.661,38
167.959.628,74
344.909.283,64
3.934.590,01
3.934.590,01

143.500.000,00 $
143.500.000,00 $
$

Ejercicio 1950

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

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$

PERDIDA DEL EJERCICIO

PASIVO
No exigible
Capital y reservas
Provisiones especiales
Compensaciones a ingenios y caeros
Operaciones Decreto 12841/49
Negociacion de arpillera
Almacenajes devengados impagos
Lucha contra las plagas
Fomento agrcola
Deudores
Fomento de la inmigracin
Otras
Para Siniestros
Anticipos a frigorificos
Para eventual quebranto import. Huevos
Previsiones
Exigible
Bancario
Banco Nacin Argentina
Banco Credito Industrial
Banco Provincia Bs.As.
Otros acreedores
Por compra de mercaderias
Por fletes
Dir. Nacional Granos y Elevadores
Cuentas a pagar
Diversos
Por operaciones con Gob.ext.
Transitorio
Junta Reguladora de la Prod. Agrcola (liq.)
Operaciones en trmite

Ejercicio 1949

1.897.100.000,00
954.100.000,00
943.000.000,00
417.600.000,00

46.342.899,91 $
22.696.330,44 $
23.646.569,47 $

$
$
$
$
$
$
$

22.577.289,16 $
8.578.838,95 $
13.998.450,21 $

895.971.711,70
462.894.772,14
380.388.021,96
23.506.508,02
17.982.343,21
11.200.066,37

$
$
$
$
$
$
$

Ejercicio 1952

$
$

3.416.031,24
383.731,57
617.599.985,67
31.233.137,67
586.366.848,00
2.286.386.782,51
1.792.016.111,86
108.135.137,67
335.523.749,67
50.711.783,31
6.987.307,31
5.677.498,60
1.309.808,71
8.937.129.405,96
7.941.507.489,24
337.197.909,28
653.752.270,23
4.671.737,21

83.277.770,81 $
57.502.339,75 $
25.775.431,06 $
$

45.323.737,46
18.121.777,15
19.372.798,62
7.829.161,69

2.193.947.251,00
1.344.406.257,90
849.540.993,10
462.894.772,14
292.290.810,34
23.506.508,02
36.587.305,69
17.968.559,58

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

2.371.050.167,95
1.392.291.439,60
978.758.728,35
462.894.722,14
357.969.115,00
57.769.953,19
52.274.562,79
17.981.343,21

16.293.037,33 $

29.869.032,02

1.236.852.019,85
462.894.772,14
689.417.988,25 $

$
$
$

62.756.132,18 $
17.624.095,07 $
4.159.032,21 $

$
$
$
$

251.400.000,00
7.571.000.000,00
6.496.300.000,00
2.974.100.000,00
3.013.100.000,00
509.100.000,00
1.074.700.000,00
404.100.000,00

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

280.200.000,00
390.400.000,00
22.500.000,00 $
$
22.500.000,00 $

9.298.482.205,69
8.438.990.619,14
4.187.758.831,29
3.670.574.245,44
580.657.542,41
859.491.586,55
687.282.897,07
7.236.716,74
19.432.144,57
145.539.828,17

$
$
$
$
$
$
$

9.031.943.134,28
8.369.424.849,88
3.568.642.677,98
4.228.483.502,00
572.298.669,90
662.518.284,40
430.792.915,24

$
$

$
$
$
$
$
$
$
$
$
165.526.210,16 $
66.199.159,00 $

121.455.000,11 $
103.747.026,38 $
17.707.973,73 $

148.557.522,10 $
110.845.253,46 $
37.712.268,64 $

8.896.977.544,22
8.612.294.776,77
3.865.699.815,00
4.191.078.561,89
555.516.399,88
284.682.767,45
125.800.242,26
115.829.023,35
43.053.501,84

637.565.847,99
57.054.072,33

374.989.925,95 $

564.582.966,46

103.432.180,85 $
17.990.298,77 $
3.201.286,68
$

121.088.899,22
17.996.945,88
205.117.891,90

540.541.508,30

$
$
$
$

2.660.977.207,61 $
1.489.420.765,56 $
1.171.556.442,05 $
462.894.772,14

1.653.579.696,44 $
856.581.757,63 $
796.997.938,81 $

2.077.508.352,60
1.056.349.316,21
948.586.603,43

$
$
$
$

62.756.132,18 $
54.037.549,86 $
17.624.095,07 $
39.781.201,08
$
534.462.691,72 $
$

103.432.180,85 $
54.065.927,99 $
17.624.095,07 $

121.088.899,22
126.925.165,87
17.996.645,88

$
$
$
$
$
$
$
$
$

654.486.176,37 $
46.640.045,65 $

Ejercicio 1954

$
4.625.278,56 $
5.224.353,37
$
620.602,49 $
443.556,62
$
602.600.249,67 $
574.843.865,67
$
31.218.137,67 $
31.218.137,67
$
571.382.112,00 $
543.625.728,00
$ 3.124.628.503,10 $ 2.471.171.188,47
$ 2.630.673.016,60 $ 1.688.516.512,14
$
80.444.394,98 $
74.194.818,44
$
317.041.437,68 $
536.191.769,92
$
96.469.653,84 $
172.268.087,97
$
2.319.269,44 $
4.973.018,84
$
2.319.269,44 $
4.973.018,84
$
1.977.217,28
$ 11.262.213.194,27 $ 16.181.937.038,63
$ 7.911.769.197,13 $ 8.012.051.412,75
$
410.653.487,92 $
375.230.876,51
$ 1.050.442.444,98 $ 1.794.975.988,36
$
4.523.467,78 $
4.270.459,91
$ 1.884.824.596,46 $ 5.995.408.301,10
$
96.950.060,79 $
157.560.185,69
$
13.993.531,65 $
51.411.418,93
$
70.459.484,02 $
67.993.946,86
$
9.122.865,35 $
9.750.458,26
$
3.374.179,77 $
1.287.003,20
$
27.117.358,44
$
499.613.692,25 $
908.786.703,46

$
$
$

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

661.495.745,87 $
40.095.997,39 $

$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$

953.533.883,04
462.894.772,14
399.254.395,54
57.769.953,19
17.981.343,21
15.633.418,96

Ejercicio 1953

$ 10.838.573.817,63 $
$ 9.735.452.727,72 $
$ 4.852.466.115,89 $
$ 4.323.324.698,46 $
$
559.661.913,37 $
$ 1.103.121.089,91 $

167.205.062,20 $
114.248.980,38 $
52.956.081,82 $

215.144.934,88 $
116.082.113,03 $
99.062.821,85 $

86.836.731,18 $
117.416.614,00
534.462.691,72 $
564.582.966,46
576.312,00 $
576.312,00
$
72.572.432,96
13.595.416.310,37 $ 17.372.443.975,33
12.713.717.731,59 $ 16.302.404.621,25
7.786.198.865,53 $ 11.108.568.351,38
4.386.059.698,21 $ 4.571.021.746,68
541.459.167,85 $
622.814.523,19
881.698.578,78 $ 1.070.039.354,08

342.442.105,20 $
115.822.753,90 $
226.619.351,30 $

912.041.355,29
143.731.992,23
768.309.363,06

UTILIDAD DEL EJERCICIO

PASIVO TOTAL

$
$

560.900.000,00
$
47.885.181,70 $
97.129.325,96
$
50.810.001,49
9.490.600.000,00 $ 11.966.230.386,35 $ 11.422.333.089,08 $ 11.532.362.100,33 $ 13.714.695.960,12 $ 15.642.248.113,50 $ 20.361.993.683,22

TOTAL

$ 10.051.500.000,00 $ 11.966.230.386,35 $ 11.470.218.270,78 $ 11.629.491.426,29 $ 13.714.695.960,12 $ 15.693.058.114,99 $ 20.361.993.683,22

$

PERDIDAS
Gastos Comerciales
Gastos de Administracin
Intereses Bancarios
Subsidios otorgados
Amortizaciones
Provisin para compensacin ingenios
Otras provisiones
Ganancia del Ejercicio
TOTAL

$
$
$
$
$
$
$
$
$

652.900.000,00
23.700.000,00
171.500.000,00
319.200.000,00
1.900.000,00
163.600.000,00
186.000.000,00
560.900.000,00
2.079.700.000,00

GANANCIAS
Por Operaciones comerciales
Comisiones cobradas
Intereses devengados
Ingresos diversos
TOTAL

$
$
$
$
$

1.879.900.000,00
17.100.000,00
158.800.000,00
23.900.000,00
2.079.700.000,00

76

1.942.690.619,14 $

-69.565.769,26 $

242.869.926,89 $

1.123.157.950,95 $

2.978.265.003,87 $

3.588.686.889,66

Pablo Ceballos

Notas bibliogrficas:

Desde la primera guerra mundial, el peso de las inversiones de los Estados Unidos de
Norteamrica y, secundariamente, de otros pases como Alemania, fueron cobrando relevancia.
Estos capitales se orientaron hacia el sector energtico y la industria, mientras que las inversiones
inglesas tradicionalmente se producan en frigorficos y transporte ferroviario. A diferencia de
Inglaterra, Estados Unidos no era un mercado para los productos argentinos carne y trigo, lo que
cre una tensin entre distintos sectores econmicos, debido a la balanza comercial favorable a
nuestro pas en el comercio con Inglaterra y desfavorable con Estados Unidos. Se formaron
diferentes corrientes de opinin, algunas favorables a los Estados Unidos, y otras que pugnaban
por priorizar el comercio con Inglaterra, aliada tradicional de la clase dirigente argentina: as surgi
el slogan comprar a quien nos compra propiciado por el presidente de la Sociedad Rural Luis
Duhau, entre 1926 y 1928, quien fuera aos ms tarde el Ministro de Agricultura que cre la Junta
Reguladora de Granos. Esta contradiccin fue uno de los elementos principales que, desatada la
crisis de 1929, desencaden el golpe de estado contra Hiplito Yrigoyen y se sald definitivamente
en 1933 con la firma del Pacto Roca-Runciman. A partir de all, Argentina volva a privilegiar,
desde el Gobierno, la relacin con su histrico socio comercial. Tanto una como otra postura
requeran de un Estado activo y regulador, en virtud de los graves desequilibrios que se producan
en la balanza comercial y la disponibilidad de divisas.
2
El Gobierno intent con su poltica agraria favorecer a los arrendatarios y a los peones rurales,
pero sin modificar la distribucin de la propiedad de la tierra en los terratenientes que desde el
siglo XIX concentraron el poder poltico y econmico. Otros elementos coadyuvaron a la oposicin
del sector agropecuario hacia el Gobierno. La aparicin del IAPI elimin el protagonismo en el
control de la comercializacin a numerosos intermediarios agrcolas, que si bien no
desaparecieron, tuvieron menor participacin en el negocio. Adems, el sector agropecuario
perda peso en relacin al naciente sector industrial.
3
Las exportaciones argentinas de carne al Reino Unido cayeron entre 1929 y 1932 ms de un
25%. (Rapoport, 233).
4
El cupo establecido para frigorficos argentinos en el Pacto nunca fue cumplido; tambin se
produjo una discriminacin de precios a favor de productores pecuarios vinculados a familias
cercanas al gobierno y a la Sociedad Rural, como se denunci en el Senado de la Nacin en el
debate de las carnes.
5
La nueva operatoria de la Oficina de Control de Cambios fue aprobada por Resolucin del
Ministro de Hacienda. El Decreto N 31.864 cre la Junta Reguladora de Granos y sendas
resoluciones del Ministro de Hacienda lo complementaron. Todas estas normas fueron dictadas el
28 de noviembre de 1933.
6
En un mensaje radial, el 4 de diciembre de 1933, el Ministro de Agricultura Luis Duhau afirm
que En los ltimos 120 aos el trigo no ha valido nunca tan poco como ahora. Hoy nuestro trigo
vale $2,85 de aquellos pesos a la par que algunos aoran. Por otro lado, segn estadsticas del
Comit Nacional de Geografa (1942) citadas por Mario Rapoport, el precio del trigo a valores
reales era en 1933 de $6,07 cuando en 1925 ascenda a $12,20.
7
La creacin de la Junta Reguladora de Granos se efectu mediante el Decreto N 31.864 del 28
de noviembre de 1933 y el Decreto N 31.866 de la misma fecha design a los 16 miembros del
organismo compuesta por representantes del Gobierno, del Banco Nacin, de la Sociedad Rural,
de la Bolsa de Comercio, y de la Cmara Gremial de Cereales de Buenos Aires.
8
En su libro El ciclo de la ilusin y el desencanto, Pablo Gerchunoff y Lucas Llach se expresan
en ese sentido al afirmar que detrs de este complicado sistema se escondan favores menos
evidentes. En primer lugar, desde su puesta en funcionamiento se advirti que el requerimiento de
permiso previo para participar del mercado oficial no tena como nico objetivo evitar la repeticin
del problema de los fondos bloqueados. En cumplimiento de una de las clusulas del convenio
Roca-Runciman, las importaciones desde Inglaterra tenan prcticamente garantizada su
participacin en el mercado oficial. Esto implicaba un abaratamiento de los productos ingleses en
relacin a las importaciones de otro origen. [] Esta discriminacin a favor de los productos
ingleses era uno de los objetivos del nuevo rgimen.
9
BERROTARN, Patricia: Del plan a la planificacin, el estado durante la poca peronista,
Buenos Aires, 2003, Ediciones Imago Mundi, pgina 22

Pablo Ceballos

77

10

Se debe recordar que el Gobierno pensaba que la Junta Reguladora de Granos deba ser un
instrumento transitorio; por ello se utiliz la estructura administrativa del Banco de la Nacin.
11
Memoria del Ministerio de Agricultura, ao 1934, pgina 39.
12
Memoria del Ministerio de Agricultura, ao 1935, pgina 479.
13
Memoria del Ministerio de Agricultura, ao 1935, pgina 481.
14
Memoria del Ministerio de Agricultura, Ao 1939, pagina 545.
15
El Ministerio de Agricultura estimaba que existan 150.000 arrendamientos agrcolas. Esta
informacin fue publicada en la Memoria del Ministerio de Agricultura del perodo 1943-1944.
16
En 1943, la Junta Reguladora de Granos cambi de denominacin por la de Junta Reguladora
de la Produccin Agrcola y adquiri funciones ms amplias que su predecesora. Esta es una
etapa de transicin hasta la creacin del Instituto Argentino de Promocin del Intercambio, en
febrero de 1946.
17
ODDONE, Jacinto: La burguesa terrateniente argentina, Buenos Aires (Ediciones Populares
Argentinas), 1956, pp 186.
18
Una explicacin detallada sobre el nuevo rgimen de redescuentos se encuentra en la Memoria
del Banco Central de la Repblica Argentina de 1946, desde la pgina 20, Naturaleza del nuevo
Redescuento.
19
La Corporacin Argentina para la Promocin del Intercambio era una sociedad annima regida
bajo las leyes del derecho privado, fundada en 1940, que tuvo como finalidad principal promover el
comercio con Estados Unidos, en aquellos productos que se denominaban no tradicionales, es
decir, productos no agropecuarios cuya actividad se encontraba intermediada por la Junta
Reguladora de Granos, y de los cuales el pas del norte era y sigue siendo- un competidor en el
mercado mundial. Esta Corporacin, cuyo nombre es muy similar al del IAPI, no era un organismo
estatal y tena funciones muy diferentes al nuevo ente. Fue disuelta en 1946 dado que el IAPI
sera quien concentrara toda la actividad comercial externa del pas.
20
Algunos de los organismos creados fueron: Comisin Nacional del Azcar, Comisin Nacional
de Fibras Textiles, Comisin Nacional de Extracto del Quebracho, Junta Nacional de Carnes,
Junta Reguladora de la Industria Lechera, Comisin Nacional del Aceite, Comisin Nacional de la
Industria Vitivincola, Junta Reguladora de Vinos, Comisin Nacional del Algodn, y Comisin de
Fruticultura.
21
CAFIERO, Antonio: Cinco aos despus, Buenos Aires, Eudeba, 1961, pp. 225-226.
22
En el Anuario Estadstico de 1955, elaborado meses despus del golpe de estado del 16 de
Septiembre de 1955 que depuso al Presidente Pern, afirmaron: la intervencin estatal en los
negocios agrcolas solo la concebimos como un medio de proteger los intereses del agricultor
mediante la retribucin de precios justamente remunerativos o bien aplicando compensaciones
cuando como en el caso actual de nuestro pas, a causa del envilecimiento de nuestra moneda,
las cotizaciones de los productos argentinos se hallan en algunos casos por encima de las que
rigen en el mercado internacional, lo que unido a la superabundancia de ciertas cosechas, como
las del trigo, hacen an ms dificultosa su colocacin de los excedentes en el exterior. Pagina 2.
23
En el Anuario Estadstico de 1955, afirmaron: Las autoridades surgidas de la Revolucin
Libertadora no ignoran por cierto, tal estado de cosas. Saben perfectamente que la agricultura y la
ganadera se ven dificultadas en su desarrollo por el desequilibrio que existe entre los costos de
produccin y los precios fijados a los productos obtenidos y tal desequilibrio es el resultado de la
falta de elementos para producir ms barato, de las fuertes cargas fiscales existentes, de los
inconvenientes que surgen de los transportes caros y deficientes y del sistema de comercializacin
imperante. Pagina 2.
24
Informe elaborado Ral Prebisch, a pedido del gobierno provisional. Fue uno de los fundadores
y primer Gerente General del Banco Central de la Repblica Argentina durante el gobierno de
Agustn P. Justo. Durante la dcada del 30 ejerci importante influencia en las polticas
econmicas del pas. Desde 1950 se desempe en la Comisin Econmica para America Latina
(CEPAL).
25
Mientras reclaman por la falta de precios remuneradores (op. cit. 22) fijados por el Estado,
afirman que Un ejemplo claro de las consecuencias de la intervencin del Estado en las
actividades privadas, la tenemos en que la venta de la cosecha ha originado una prdida de 4.500
millones de pesos en 1954 y de 3.500 millones en lo que va del ao en curso (1955). Si bien esas
prdidas proviene en su mayor parte de haber satisfecho el Estado a los agricultores un precio
superior al que rega en el mercado internacional, no poca influencia tuvo la circunstancia de
aplicar a las exportaciones un tipo de cambio sobrevaluado. En el Anuario de 1960, sealan
78

Pablo Ceballos

retrospectivamente: En el rengln paralelo de la ganadera, las exportaciones se realizaban

tambin con quebranto que cubra el Estado. Al productor agropecuario se le hacia un juego de
ilusionismo: el Estado cargaba sobre s con los quebrantos. Pero, Quin es el Estado? De
donde obtiene sus rentas el Estado? De productores y consumidores, de contribuyentes en
general y de ese tributo extraordinario que era el Margen de Cambio.. El Margen de Cambio como
tal no existi desde el inicio del gobierno peronista en 1946. Pero si a ello se refiere la ganancia
obtenida por las diferencias de precios en los tipos de cambio -oficial, preferencial, libre,
comprador y vendedor-, debe decirse que las ganancias del BCRA en 1954 ascendieron a m$n
1.736 millones, de los cuales m$n 1.590 fueron por los intereses en los redescuentos otorgados.
La diferencia de m$n 146 millones entre las que se encuentran ganancias por otros conceptosno alcanza a compensar ni remotamente las prdidas del IAPI por la comercializacin de
productos agropecuarios, que en ese mismo ao de 1954 ascendieron a $4.100 millones. La
contradiccin en los documentos de la Bolsa de Cereales surge al plantear demandas
contrapuestas: criticar las prdidas del IAPI y demandar en simultneo un mayor precio otorgado
por el Estado a los productores de granos. Ambos reclamos son incompatibles.
26
Prebisch utiliza como trminos equivalentes productor y exportador. Esta equiparacin
soslaya la cadena de intermediarios que participan de las ganancias de los productos exportados.
Con el IAPI en funcionamiento, estos intermediarios no desaparecieron, aunque vieron limitadas
sus ganancias.
27
Informe Prebisch, Libro 3, pp. 9. El autor seala que tambin han sido perjudicados los
empleados pblicos, de comercio, la banca y los obreros, como tambin los jubilados y pequeos
rentistas, debido a la inflacin. Este razonamiento es curioso, ya que en general suele
argumentarse que hubo transferencia de recursos del campo hacia la ciudad y la industria. En este
caso, Prebisch seala que al campo se le extrajeron recursos, y a los asalariados de la ciudad
tambin. Ms all de considerar si cada una de estas afirmaciones estn justificadas, resultan
contradictorias.
28
MARTINEZ DE HOZ (h), JOSE ALFREDO: La agricultura y la ganadera argentina en el perodo
1930-1960, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1967.
29
Como breve ejemplo de la posicin de Martnez de Hoz (h) sobre el Estado, David Rockefeller,
dijo Siento gran respeto y admiracin por Martnez de Hoz. Esto proviene no slo de una larga
amistad entre nosotros, a pesar de las distancias geogrficas que nos separan, sino de la
creatividad y rigor de su desempeo en el plano econmico. [...] Pocos como l tuvieron la valenta
de informar en Estados Unidos que el problema de Argentina anterior a su gestin radicaba en la
promocin de una excesiva intervencin estatal en la economa y en el sobredimensionamiento de
las funciones del Estado, que indebidamente ponan sobre las espaldas del pas el costo social de
la accin." (Revista Gente, 6 de abril de 1978)
30
MARTINEZ DE HOZ (h), JOS ALFREDO: Op. Cit., pp. 45.
31
MARTINEZ DE HOZ (h), JOSE ALFREDO: Op. Cit., pp. 48.
32
NOVICK, Susana: IAPI: Auge y decadencia, Buenos Aires, 1985, Centro Editor de America
Latina, pp. 87.
33
RAPOPORT, Mario: Historia econmica, poltica y social de la Argentina, Buenos Aires, 2000,
Machi Grupo Editor, pp. 412.
34
RAPOPORT, Mario, Op. Cit., pp 471.
35
RAPOPORT, Mario, Op. Cit., pp 472.
36
TODESCHINI, Federico A.: El BCRA y el IAPI en la poltica econmica peronista: 1946-1955,
Documento de Trabajo del Departamento de Economa de la Universidad de San Andrs, Victoria,
Provincia de Buenos Aires, 2004.
37
SOURROUILLE, Juan Vital: La posicin de los Activos y Pasivos externos de la Repblica
Argentina, Buenos Aires, 2005, CEPAL.
38
SOWTERN, Leandro: Las interacciones conflictivas entre la elite peronista y los actores rurales
en torno a la intervencin econmica estatal del IAPI entre 1946 y 1949, Universidad Nacional de
San Martn.
39
RUIZ, Julio: Redistribucin de fondos a travs del IAPI qu dicen las cuentas?, Documento
de trabajo N 28, Octubre 2011, Centro de Estudios de la Situacin y Perspectivas de la Argentina,
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires.
40
SCHVARZER, Jorge: La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, 2000, Ediciones
Cooperativas, pp 188-189.

Pablo Ceballos

79

41

MARTINEZ, Ricardo Gabriel: Recopilacin de series histricas del producto y del ingreso,
CEPAL, Buenos Aires, 1999.
42
No existe informacin sobre los resultados del IAPI posteriores al primer semestre de 1954, el
dato corresponde a una estimacin realizada por el Departamento de Contabilidad del Instituto. El
resto de los datos del Cuadro corresponden a los Balances. No ha sido posible incluir en el
anlisis los ltimos 9 meses del gobierno peronista, que fue derrocado en septiembre de 1955.
Ningn dato econmico parece indicar que en ese ltimo lapso se haya invertido la tendencia de
quebrantos en el comercio exterior de granos.
43
Diversas fuentes computan distintos ndices de inflacin. Ello no parece originarse en un
cuestionamiento al Servicio Estadstico Oficial sino a una modalidad diferente para tomar el dato.
Algunas fuentes toman el dato de inflacin de Junio de cada ao para compararlo con el ndice del
ao anterior y as calcular el incremento anual. En sta Tesina, para calcular la inflacin anual se
han sumado los incrementos mensuales de cada ao calendario.
44
MARTNEZ DE HOZ (h), JOS ALFREDO: Op. Cit., pp. 49.
45
Antonio Cafiero refiere prdidas por 2.951 millones para 1954. En la actualidad solo poseemos
los datos estimados por el Departamento de Contabilidad del IAPI en Junio de 1954, cuando
proyectaron un dficit anual en la comercializacin agrcola por $2.964 millones, para el ao
completo. La diferencia del 0,4% , es irrelevante.
46
Semanario El Economista, 3 de Abril de 1960, reproducido en el libro Cinco aos despus
(op. cit.)
47
La fecha de publicacin de estas cifras asegura que las mismas no fueron modificadas para
sostener lecturas favorables al peronismo.
48
Esto fue sostenido por Cafiero, Martnez de Hoz (h) y Gerchunoff - Llach.
49
Segn datos del INDEC, la inflacin registrada en 1957 fue de 23,23%, en el ao 1958 fue del
42,18% y en 1959 fue del 73,40%.
50
DAZ ALEJANDRO, Carlos Fernando: Ensayos sobre historia econmica argentina, Buenos
Aires, 1983, Amorrortu editores.
51
DAZ ALEJANDRO, Carlos Fernando, op. cit., pp. 205.
52
RUIZ, Julio (op. cit).
53
Se incluye en esta cifra las operaciones de compra venta de productos agrcolas y derivados,
ganaderos, y las mercaderas de importacin. Estas ltimas representaron cifras menores que las
del comercio agropecuario, y presentaron ganancias todos los aos.
54
VERCESI, Juan Alberto: Poltica econmica argentina: conversaciones inditas con los
hacedores de la poltica econmica contempornea, Buenos Aires, 2008, Fondo Editorial
Consejo.

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Pablo Ceballos