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Professor,
Doutor
Paulo
de
Barros
Carvalho.
minha querida e amada me, Maria Aparecida. Sem ela, no chegaria onde
cheguei.
Aos meus irmos, lvaro e Rafael e minha cunhada, Betnia, pelo carinho e
compreenso.
Ao Jos Antonio. Afinal, o que seria de todos
ns sem um grande amor?
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
The present dissertation investigated the limits of the text of the article 145,
II, of the Federal Constitution, in order to narrow the criteria contained there, which are
supplied to the political people for the construction of its rule matrices of tributary
incidence of police and services taxes.
After a brief chronology of the evolution of the tax legal theories in the
positive law, Brazilian jurisprudence and doctrine, one concludes that the theory that
prevails between us and that is deduced of the article 145, II, of the Federal Constitution
is the one of the binding of the incidence hypothesis. This is the theory that supplies the
three criteria for the construction of the rule matrices of the taxes by contributors: the
criterion of the binding to a state activity; the criterion of the reference to the contributor
and the criterion of the direct reference to the contributor. Here it is the positive limitation
of the article 145, II, of the Federal Constitution.
However, one realized that the same article has a negative limitation, when it
does not indicate the content and the form of organization of the State activities contained
there: the exercise of police power and the supply or provision of public services.
SUMRIO
INTRODUO, 1
1. A TAXA NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO, 4
2.
1.1.
1.2.
1.3.
Constituio de 1946, 12
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
Constituio de 1967, 22
1.8.
1.9.
Constituio de 1988, 24
1.10.
Sinpose do captulo 1, 25
2.2.
2.3.
Teoria da facultatividade, 38
2.4.
Teoria do benefcio, 40
2.5.
Teoria da contraprestao, 41
2.5.1. Nossa posio, 43
2.6.
2.7.
2.8.
2.9.
2.10.
2.11.
Sinopse do captulo 2, 65
3.
O PERCURSO DA INTERPRETAO, 70
3.1.
A interpretao, 70
3.2.
O percurso, 73
3.3.
4.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
Sinopse do captulo 3, 80
4.2.
Hiptese, 85
4.1.2.
Conseqente, 87
4.1.3.
Suporte ftico, 88
4.1.4.
Operador dentico, 92
4.3.
5.
5.2.
5.3.
5.3.2.
estatal, 161
5.4.2.
5.4.3.
Critrio
contribuinte, 162
5.5.
CONCLUSO, 169
BIBLIOGRAFIA, 172
do
grau
de
referibilidade
ao
INTRODUO
Captulo 1
A TAXA NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO
Este captulo tem por objetivo traar um breve histrico das primeiras
legislaes que surgiram no ordenamento jurdico brasileiro dispondo sobre taxa e
acompanh-las em seu percurso evolutivo at a atualidade, acrescentando, quando
pertinente, as autorizadas crticas que sobre elas teceram nossos melhores doutrinadores.
Art. 1. (...)
DE
codificaes, nada havia no ordenamento jurdico nacional que fizesse referncia taxa, e o
quadro em que operavam os aplicadores do direito era catico em razo dessa deficincia:
DE
MORAES, essa
legislao infraconstitucional:
A razo do defeito da definio dada pelo dec. Lei n. 2.416 que toma
por base exclusivamente a finalidade a que se destinam as taxas: ora,
esse no um critrio suficiente para distinguir umas das outras as
diferentes espcies de tributos (impostos, taxas e contribuies), porque
claro que a finalidade ltima de todos os tributos, de qualquer espcie,
uma s: proporcionar receita ao Estado (grifado no original).6
Em outra oportunidade, o autor comentou sobre a imperfeio tcnica do Decreto n 2.416, de 17 de julho de
1940, que no conduzia a um consenso doutrinadores e julgadores: essa proliferao doutrinria e
jurisprudencial tinha origem no conceito, parte incompleto, parte imperfeito e parte contraditrio, que de
taxa davam o Decreto-lei n 1.804, de 24.11.39, depois o Decreto-lei n 2.416, de 17.7.40, que codificavam as
normas financeiras e oramentrias para os Estados e os Municpios (Sousa, 1972, 306-307).
6
Importante ressaltar que Rubens Gomes de Sousa (1972, p. 303), em outra oportunidade, escreveu que o
Decreto-lei n 2.416, de 1940, na parte final do 2, do artigo 1, filiava-se teoria do benefcio, assim
definida pelo autor: por ela, a taxa define-se pela vantagem que o seu pagamento (voluntrio ou coativo)
proporciona ao contribuinte e da qual independe o imposto. Entretanto, entendemos que o critrio que
melhor espelha a ratio da redao da parte final do dispositivo o critrio da destinao do produto
arrecadado, pois seu produto era para atender atividades especiais e, neste ponto, se pretendeu defini-la. Por
outro lado, esse critrio era to presente no direito tributrio da poca, que o Cdigo Tributrio Nacional
achou por bem torn-lo irrelevante para determinar a natureza jurdica dos tributos (artigo 4).
Expresso de Rubens Gomes de Sousa (1982, p. 165). Bernardo Ribeiro de Moraes (1968, p. 26-27) registra
outras denominaes, como impostos de aplicao especial; imposta di scopo, dos italianos; impueste con
afectatcin ou impuesto de finalidad, dos espanhis.
10
10
11
11
Em eleio direta, realizada em 2 de dezembro de 1945, tomou posse como Presidente do Brasil o General
Eurico Gaspar Dutra, o qual recebeu a faixa presidencial do Presidente do Supremo Tribunal Federal em
exerccio na Presidncia da Repblica, Ministro Jos Linhares, em virtude da derrubada de Getlio Vargas
pelos militares.
12
13
13
Silva, 1997.
15
16
Termo de Paulo de Barros Carvalho (2004, p. 241) para designar a descrio normativa de um evento que,
concretizado no nvel das realidades materiais, far irromper o vnculo abstrato que o legislador estipulou
na conseqncia.
14
15
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18
16
RUBENS GOMES
DE
19
17
DE
continuou a ser homenageada naquele diploma: impostos, taxas e contribuies, colocandose o termo contribuies de forma genrica.
20
18
19
DE
21
22
20
DE
NASCIMENTO
DA
DE
SOUSA,
DO
23
21
24
Artigo 7, do Ato Complementar n 36, de 13 de maro de 1967: a Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966,
e alteraes posteriores, passa a denominar-se Cdigo Tributrio Nacional.
22
DE
25
26
23
DA
Marcelo Cerqueira (1997, p. 150-151) registra que o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade,
reconheceu a Emenda Constitucional n 1 de 1969, como a Constituio de 1967 e no a Carta de 1969.
28
29
24
O que merece ser salientado quanto a essa Carta Poltica que, por
apresentar contedo multifacetado, acabou por encerrar trs distintas Constituies, como
registrado pelo Ministro Celso de Mello na ocasio do julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 319-4-Distrito Federal:
30
25
26
27
Captulo 2
TEORIAS JURDICAS DA TAXA
31
32
28
Assim, o que se buscou fazer, nos estreitos limites deste trabalho, foi
sistematizar os pensamentos dos autores compulsados (que foram alguns, dentre outros
tantos, igualmente grandiosos) e deles extrair determinados critrios, que formam a base da
construo do que ora denominamos teorias jurdicas da taxa, sem nenhuma outra pretenso
a no ser o puro exerccio acadmico. Quando pertinente, exteriorizaremos nossa posio
sobre determinada teoria.
A teoria da destinao do produto arrecadado foi a adotada pelos Decretoslei ns 1.804, de 1939, e 2.416, de 1940, especificamente na parte final dos dispositivos que
disciplinavam sobre uma das subespcies de taxa.
RUBENS GOMES
DE
33
Nos compndios analisados no encontramos essa denominao para o pensamento que compilamos como
teoria, sendo, pois, fruto de nossa livre interpretao.
34
35
Idem, p. 166.
29
36
Em comentrio ao artigo 4, do CTN, Rubens Gomes de Sousa disse que h quem pretenda que a
vinculao, na taxa, refira-se ao produto da arrecadao, ou seja, que s taxa o tributo cuja receita seja
destinada por lei a despesa ou emprego determinados. Essa tese, evidentemente ligada s acima referidas,
procura, com elas, base em circunstncias externas ao tributo e por isso tambm repelida, juntamente com
elas, pelo art. 4, n. II, do CTN como elemento caracterizador da respectiva natureza jurdica (Sousa, 1971,
p. 351-356). Salienta, entretanto, que foi a tese adotada pelo Modelo de Cdigo Tributrio para Amrica
Latina, no artigo 16, (...) cuja exposio de motivos, embora repelindo a adequao da taxa ao custo,
enfatiza que, sendo fundamento jurdico da taxa a prestao de um servio estatal, seu produto no pode ter
destino alheio ao servio que constitua o pressuposto da obrigao (Sousa, 1972, p. 299).
37
30
Houve, no Brasil, uma definio legal de imposto, dada por um decretolei de 1940 (n. 2.416) como sendo tributo destinado a atender
indistintamente s necessidades de ordem geral da administrao
pblica ( 2 do art. 1). Essa excrescncia est superada e perempta.
Mas ainda h quem raciocine nesses termos, ou reproduza tais
concepes.
40
38
39
40
Idem, p. 159.
31
41
32
42
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso de Mandando de Segurana n 13.341. Tribunal Pleno.
Viao Area So Paulo S.A. versus Cia. Docas dos Santos. Relator Ministro Victor Nunes Leal. Braslia, 2
jun. 1964, p. 113.
43
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso de Mandando de Segurana n 13.341. Tribunal Pleno.
Viao Area So Paulo S.A. versus Cia. Docas dos Santos. Relator Ministro Victor Nunes Leal. Braslia, 2
jun. 1964, p. 112.
33
44
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. Agravo de Petio n 5.930. Cmara
Cvel Especial. Agravante o Estado do Rio Grande do Sul. Relator Desembargador Antnio Augusto
Uflacker. Porto Alegre, 25 jun. 1958, p. 125.
34
Nos compndios analisados no encontramos essa denominao para o pensamento que compilamos como
teoria, sendo, pois, fruto de nossa livre interpretao.
46
47
35
48
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandando de Segurana n 10.939. Tribunal Pleno. Produtos
Qumicos Guarani S.A. versus Estado de Pernambuco. Relator Ministro Ribeiro Costa. Braslia, 24 abr. 1963,
p. 127.
36
37
DE
49
Nos compndios analisados no encontramos essa denominao para o pensamento que compilamos como
teoria, sendo, pois, fruto de nossa livre interpretao.
50
38
51
52
39
RUBENS GOMES
DE
Poderia, no plano financeiro, servir para fixar a medida das taxas, mas,
no plano jurdico, nem para isso serve, pois a definio da base de
clculo dos tributos integra a do seu fato gerador, sendo ambas, portanto,
expresses da soberania, limitada apenas pela lei atravs da qual se
manifesta.55
53
54
55
Ibidem.
40
Deriva essa teoria da teoria do benefcio, sendo que o critrio comum das
duas o carter contraprestacional das taxas que, entretanto, adquire matizes diferentes em
uma e outra.
DE
Nos compndios analisados no encontramos essa denominao para o pensamento que compilamos como
teoria, sendo, pois, fruto de nossa livre interpretao.
57
41
PAULO
DE
acima, diz que o carter sinalagmtico deste tributo haver de mostrar-se evidncia,
como j lecionara Alberto Xavier e como bem sintetiza Edvaldo Brito, em preciosa
colaborao ao 43 Congresso da International Fiscal Association.59
59
42
60
61
43
62
63
64
44
Mais uma vez, RUBENS GOMES DE SOUSA desaprovou essa teoria como apta
a conceituar a taxa pois, como argumentou, se o excedente se configurasse como preo
pblico, no teria causa contratual que o justificasse, alm da mesma relao de direito
variar de natureza jurdica. E, caso se configurasse como imposto, seria inconstitucional e
ilegal, pois sem hiptese de incidncia prevista pela legislao.66
DE
65
66
67
Nos compndios analisados no encontramos essa denominao para o pensamento que compilamos como
teoria, sendo, pois, fruto de nossa livre interpretao.
45
68
69
Ibidem.
70
46
Essa mesma teoria foi detectada por DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI,
que afirma:
71
72
73
74
47
2.8.
74
75
Termo utilizado por Geraldo Ataliba, na obra Hiptese de incidncia tributria (2004). Tambm no foi
essa teoria assim nominada por esse autor, sendo fruto de nossa livre interpretao.
76
77
48
78
Para Geraldo Ataliba, a hiptese de incidncia um conceito legal onde se alocam vrios aspectos, todos
necessrios ao colorido final do fato imponvel: o aspecto material, que contm in abstracto o fato jurdico; o
aspecto pessoal, determinante dos sujeitos da relao jurdica tributria; o aspecto espacial, que indica o local
do nascimento da obrigao tributria; e o aspecto temporal, indicativo do tempo do nascimento da obrigao
tributria. (Cf. Ataliba, 2004, passim).
49
79
50
80
81
Idem, p. 143.
51
Essa teoria foi, sem dvida, o grande avano do direito tributrio nacional
em uma classificao jurdica dos tributos e a mais difundida nos dias de hoje.
Apresentamo-na cindida nos trs critrios que reputamos existir na teoria como
desenvolvida por GERALDO ATALIBA e que, juntos, identificam as espcies tributrias.
82
83
Sousa, 1971, p. 352. Tambm no parecer Ainda a distino entre taxa e imposto, o mesmo autor reafirma
a teoria, ao dizer que (...) no caso da taxa, esse poder de imprio expressa-se pelo exerccio de uma
determinada atividade prevista em lei, mas que pode inclusive ser obrigatria para o contribuinte,
independentemente de qualquer vantagem ou benefcio especficos para ele (...) (1972, p. 311).
52
MARCO AURLIO GRECO, um dos que a sustentam, admite que essa teoria foi
pressentida por GERALDO ATALIBA na obra Consideraes em trno da teoria jurdica da
taxa, onde este autor afirmava que um pagamento, juridicamente, configura o preo ou a
taxa conforme seu regime jurdico.84
84
53
Por ser o preo pblico figura tpica de relao jurdica de direito privado,
fincada na voluntariedade, na adeso ou mesmo contraprestao auferida pelo usurio,86
no se presta a satisfazer interesses subjetivos do Estado que no sejam coletivos. No ,
assim, apto a remunerar atividades que se desenvolvem ex lege e sob os princpios da
indisponibilidade e supremacia do interesse pblico.87
85
86
No se esquecendo o quanto dito no subitem 2.2.5 sobre o termo contraprestao utilizado para definir
taxas.
87
54
88
89
90
91
55
JOS JUAN FERREIRO LAPTAZA tambm sustenta essa mesma teoria, para
quem:
em
sentido
tcnico-jurdico
estricto
de
precio
como
no original).
92
93
56
atividades prprias e imprprias do Estado, que seriam o dado para se diferenar taxa de
preo pblico, so questes contingenciais, modificveis ao talante do legislador e, por
assim ser, no tm relao direta a influir na caracterizao e natureza jurdica da receita.
94
57
95
Enunciado da Smula n 545, do STF: preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tem sua cobrana condicionada previa autorizao
oramentria, em relao lei que as instituiu.
58
96
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.194 - Pernambuco. Primeira Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado e recorridos a Imobiliria So Jos Limitada e outros.
Relator Ministro Luiz Gallotti. Braslia, 14 out. 1963, p. 790.
59
97
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.194 - Pernambuco. Primeira Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado e recorridos a Imobiliria So Jos Limitada e outros.
Relator Ministro Luiz Gallotti. Braslia, 14 out. 1963, p. 799.
98
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.194 - Pernambuco. Primeira Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado e recorridos a Imobiliria So Jos Limitada e outros.
Braslia, 14 out. 1963. Voto do Ministro Gonalves de Oliveira, p. 805-806.
60
99
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.491 - Pernambuco. Segunda Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado e recorridos a Imobiliria So Jos Limitada e outros.
Relator Ministro Hermes Lima. Braslia, 15 out. 1963, p. 2804-2805.
61
62
100
da
100
Artigo 141, 34, da Constituio de 1946: nenhum tributo ser exigido ou aumentado sem que a lei o
estabelea; nenhum ser cobrado em cada exerccio sem prvia autorizao oramentria, ressalvada,
porm, a tarifa aduaneira e o imposto lanado por motivo de guerra.
101
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.491 - Pernambuco. Segunda Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado e recorridos a Imobiliria So Jos Limitada e outros.
Braslia, 15 out. 1963. Voto do Ministro Victor Nunes, p. 2811.
102
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 54.996 - Pernambuco. Primeira Turma.
Recorrente o Departamento de Saneamento do Estado de Pernambuco e recorrido Mario Cavalcanti Gouveia.
Relator Ministro Raphael de Barros Monteiro. Braslia, 27 maio 1964, p. 2279.
63
64
103
103
65
66
67
68
69
Captulo 3
O PERCURSO DA INTERPRETAO
3.1. A interpretao
70
PAULO
DE
104
105
Maximiliano, 1996, p. 9.
71
Por isso pertinente a afirmao de EROS ROBERTO GRAU, para quem o que
em verdade se interpreta so os textos normativos; da interpretao dos textos resultam as
normas. Texto e norma no se identificam. A norma a interpretao do texto
normativo.107
106
107
72
3.2. O percurso
Predica PAULO
DE
jurdica deve o intrprete, necessariamente, transitar por trs planos ou sistemas que se
delineiam no universo da linguagem prescritiva do direito: o plano da literalidade textual, o
plano dos enunciados jurdicos-prescritivos e, finalmente, o plano das normas jurdicas
stricto sensu.
108
73
109
110
Idem, p. 62.
74
111
112
Bobbio, 2001, p. 73
113
75
DE
114
76
dever-ser,
freqentemente,
comparece
disfarado
na
forma
115
77
116
117
Idem, p. 69.
78
79
3.3.1. Interpretar termo que comporta vrias acepes, tais como: (i)
explicitar uma significao dentica (norma jurdica); (ii) construir a norma jurdica; (iii)
fazer a subsuno do conceito da norma ao conceito do fato; (iv) aplicar o direito; (v)
traduzir um evento em linguagem jurdica competente. A doutrina jurdica tradicional
entende por interpretao se explicitar uma significao dentica, partindo-se de um dado
apriorstico: a norma jurdica.
80
3.3.5. No plano ou sistema dos enunciados jurdico-prescritivos encontramse proposies com a caracterstica de serem modalizadas por um dos functores do direito
(obrigatrio, permitido ou proibido) ou somente pelo functor neutro (o dever-ser), emitidas
pelo procedimento e rgos que o sistema jurdico prev como aptos a tanto.
81
Captulo 4
A NORMA DE COMPETNCIA LEGISLATIVA TRIBUTRIA
Assim, a tarefa que ser por ora empreendida no tem a mesma significao
que teve em NORBERTO BOBBIO, pois o que se pretende investigar a norma jurdica em
sua forma lgica, ou seja, destacar, considerar parte, abstrair a forma lgica que est,
como dado, revestida na linguagem natural (...)121 que reveste as normas jurdicas.
120
121
82
Por ser a norma jurdica elemento cuja manifestao varia entre os diversos
sistemas culturais, jurdicos e lingsticos das naes, impende que, para sua apreenso,
seja reduzida a suas (...) mltiplas modalidades verbais estrutura formalizada da
linguagem lgica para se obter a frmula se se d um fato F qualquer, ento o sujeito S,
deve fazer ou deve omitir ou pode fazer ou omitir conduta C ante outro sujeito S, que
representa o primeiro membro da proposio jurdica completa (grifado no original). 122
122
123
124
Ibidem.
125
Ibidem.
83
jurdicas
no
conseqente
normativo,
como
explica
TREK
MOYSS
MOUSSALLEM:127
126
127
128
129
84
4.1.1. Hiptese
130
131
85
133
Ibidem, p. 88.
86
Por essa razo, se afirma que o fato jurdico est contido potencialmente na
hiptese das normas gerais e abstratas, mas participa ativamente, como enunciado
protocolar que , das hipteses das normas individuais e concretas: no devemos dizer que
o fato jurdico esteja contido na hiptese.134
4.1.2. Conseqente
134
87
DE
hiptese tributria est para o fato jurdico tributrio assim como a conseqncia
tributria est para a relao jurdica tributria.138
135
136
Ibidem.
137
Eficcia jurdica a propriedade do fato jurdico de provocar os efeitos que lhe so prprios (a relao
de causalidade jurdica, na linguagem de Lourival Vilanova) (Carvalho, 1999, p. 55).
138
88
PAULO DE BARROS CARVALHO, com o raciocnio claro que lhe peculiar, faz
distino entre evento, que o acontecimento do mundo ainda no constitudo pela
linguagem, e fato, quando o evento dela j est revestido, tenha ela funo descritiva,
indicativa, declarativa, prescritiva, operativa ou performativa.139
139
140
89
DE
141
142
143
90
MARCOS BERNANDES
DE
144
91
92
145
146
147
93
148
94
149
95
PAULO
DE
150
96
Assim, ao se dirigirem conduta humana como escopo ltimo, classificamse em normas de conduta. Ao se voltarem conduta humana para pautar a produo
normativa, tem-se as normas de produo legislativa. Por fim, ao se dirigirem
imediatamente a uma norma e, mediatamente, conduta humana, denominam-se como
normas de reviso sistmica.154
151
152
153
Ibidem.
154
97
155
156
Idem, p. 96.
157
Idem, p. 97.
158
Idem, p. 98.
98
Paulo de Barros Carvalho idealizou a regra-matriz de incidncia tributria (RMIT) como a norma
tributria em sentido estrito que contm, na hiptese, um fato de contedo aprecivel economicamente, onde
se localiza o critrio material (verbo + complemento); o critrio espacial e o critrio temporal e, no
conseqente, um vnculo obrigacional entre o Estado e uma pessoa fsica ou jurdica, tendo por objeto a
prestao de entrega pelo sujeito passivo de determinada quantia em dinheiro, onde se localiza o critrio
quantitativo (base de clculo e alquota) e o critrio pessoal (sujeito ativo e passivo) (Carvalho, 2004, passim).
160
161
99
impedido
de
expedir
leis
(lato
sensu)
desbordantes
destes
valores
constitucionais.162
163
100
101
102
Captulo 5
OS LIMITES NORMATIVOS DO ARTIGO 145, II,
DA CONSTITUIO FEDERAL
103
104
105
pertencentes
ao
subsistema
administrativo.
164
165
106
constitucional
do
direito
positivo
107
166
167
108
168
169
Dinor Adelaide Musetti Grotti: acolhe-se, na esteira de Celso Antnio Bandeira de Mello, como forma
de encarar o servio pblico, a distino entre atividade material e atividade jurdica da Administrao, ou
seja, entre funes pblicas administrativas de um lado, e servios pblicos de outro (2003, p. 115).
109
Nesse ponto, GRAU sugere uma classificao material para funo, que a
dividiria em funo normativa, de produo de normas jurdicas; funo administrativa, de
execuo de normas jurdicas e funo jurisdicional, de aplicao de normas jurdicas.
170
110
111
171
Dinor Adelaide Musetti Grotti adverte que embora o caput do art. 21 se limite aos dizeres compete
Unio, sem ter utilizado o advrbio privativamente, que consta do caput do art. 22, indiscutvel que as
competncias elencadas no art. 21 so privativas da Unio (2003, p. 91).
112
(...) (1) competncia material, que pode ser: (a) exclusiva (art. 21); e (b)
comum, cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competncia legislativa, que pode
ser: (a) exclusiva (art. 25, 1 e 2); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente
(art. 24); (d) suplementar (art. 24, 2).173
172
173
113
114
174
175
115
176
Celso Antnio Bandeira de Mello distingue a atividade estatal de poder de polcia em sentido amplo,
abrangente de atos do Legislativo e Executivo e sentido estrito, relacionando-se unicamente com as
intervenes, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e especficas (tais as
autorizaes, as licenas, as injunes), do Poder Executivo destinadas a alcanar o mesmo fim de prevenir e
obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepo
mais limitada responde noo de polcia administrativa (2004, p. 718).
177
116
DE
178
179
117
DE
polcia manifesta-se tanto pelas leis administrativas, quanto pelos atos administrativos que
lhes do concreo e, por essa razo, refere-se expresso como manifestamente
infeliz,180 pois sob a mesma nomenclatura se albergam disposies superiores e
providncias subalternas.181
DE
180
181
Ibidem.
182
118
183
119
184
120
185
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186
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189
Ibidem.
190
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124
194
195
Ibidem.
125
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198
126
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127
200
128
DE
201
129
202
Na conceituao de Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, p. 130), rgos so unidades abstratas que
sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado. Por se tratar, tal como o prprio Estado, de entidades
reais, porm abstratas (serem sem razo), no tm nem vontade nem ao, no sentido de vida psquica ou
anmica prprias, que, estas, s os seres biolgicos podem possu-las. De fato, os rgos no passam de
simples reparties de atribuies, e nada mais (grifado no original).
203
130
204
205
206
Idem, p. 60.
131
Por outro lado, por no ser o contrato instrumento presente nesse caso,
havendo a criao da pessoa jurdica por lei, que ento adquire o direito execuo do
servio, por se fazer este direito oponvel inclusive ao prprio ente criador, configura-se a
uma inconstitucionalidade, pois est tirando da Administrao aquelas prerrogativas de
que s detentor o poder concedente, pela via contratual. Esse entendimento se refora
pelo fato de a atual Constituio, no art. 175, pargrafo nico, inciso I, deixar claro que a
concesso tem que ser feita por contrato (grifado no original).208
assume,
na
mesma
proporo,
todos
os
riscos
do
207
208
209
Idem, p. 57.
132
210
133
b) Prestao indireta pelo Estado, por entidades por ele criadas por lei
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economias mista
cuja titularidade dos servios pblicos so transferidas (descentralizao por
servios). O fundamento constitucional para a descentralizao por servios
est no artigo 37, que prev a administrao indireta, com seus princpios e
regras e, em especial, nos incisos XIX e XX, que disciplinam,
respectivamente, a necessidade de lei especfica para criar autarquia e
instituir empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao, bem
como a criao de subsidirias daquelas pessoas jurdicas.
atos
administrativos
de
autorizao
de
servios
pblicos
134
Desta forma, DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI anota que os artigos 175 e
30, V, referem-se a concesso e permisso; os artigos 21, XI e XII e 223, s trs formas e o
artigo 25, 2, somente concesso.211
211
135
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO diz que para que possa ser objeto de
concesso necessrio que sua prestao no haja sido reservada exclusivamente ao
prprio Poder Pblico, citando os incisos XI e XII, do artigo 21, e excluindo daquela
possibilidade o inciso X, que cuida do servio postal e do correio areo nacional, e entende
o autor que, por no haver previso constitucional para a concesso ou permisso de sua
explorao, estas no podem ser uma opo do legislador ordinrio e, apesar de constarem
no inciso VII do artigo 1, da Lei n 9.074, de 1995, includo pela Lei n 9.648, de 1998,
trata-se de previso inconstitucional.212
212
213
Idem, p. 664.
136
137
Essa equao no tem como ser mantida pela sistemtica constitucional das
taxas. Ao se proceder, quando necessrio, ao equilbrio da equao econmico-financeira
dos contratos, no se justificaria submeter essa proposta, que inclusive numericamente
identificvel, a projeto de lei para votao pelo Congresso Nacional, ou mesmo a medida
provisria que, certamente tambm ser submetida apreciao posterior das Casas
Legislativas.
138
139
214
215
216
140
217
141
218
219
142
DE
pblico,
220
143
Com a doutrina do ato complexo, na sua forma mais perfeita, isto , que
entende ser a concesso instituda por ato-unio, mas regida por
regulamento unilateral do concedente e completada por contrato
patrimonial, se dissipam as dvidas suscitadas pelas correntes unilaterais
e convencionais (...).
O interesse do concessionrio se cifra em obter lucros na explorao do
servio (...). Para, porm, assegurar a sua posio financeira e atingir o
fim pelo qual acordou em levar a efeito o servio pblico, o
concessionrio firma contrato que estabelece a sua equao econmicofinanceira.221
221
144
222
145
CAIO TCITO tambm afasta a taxa das concesses por entender que sua
criao se d por lei, no presente na relao jurdica constituda na concesso entre o
contratante e o poder pblico: o sujeito ativo da taxa , necessariamente, o rgo pblico,
dotado do poder de criao e incidncia do tributo, que integra receita.223
223
224
146
147
DE
225
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 89.876-Rio de Janeiro. Tribunal Pleno.
Recorrentes Oswaldo Damzio Ribeiro e outros e Recorrida a Comlurb Cia. Municipal de Limpeza Urbana.
Relator Ministro Moreira Alves. Braslia, 4 set. 1980, p. 406-408.
149
com
Ministro
Carlos
Velloso
no
julgamento
da
Ao
Direta
de
150
226
151
227
152
5.3.2.5. Autorizao
153
228
229
154
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, por sua vez, encontra trs acepes para
o termo autorizao no direito brasileiro, importando mencionar a terceira daquelas
significaes:
230
231
155
Administrativo
para
exprimir
ato
de
polcia
232
156
Hoje em dia, com muito maior razo, deve-se afastar aquela teoria, pois a
noo de servio pblico no se centra mais no seu regime jurdico pblico, mesmo
reconhecendo-se a prevalncia de seus princpios em qualquer das formas de prestao. O
que se quer dizer que, com certeza, no h mais como se argumentar haver pureza do
regime jurdico pblico como caracterstico do servio pblico.
157
233
158
CARLOS ARI SUNDFELD sustenta que o que houve foi a mudana de enfoque
quanto aos critrios antes utilizados para se definir servio pblico, constituindo-se, cada
uma dessas atividades, em um universo individualizado de normas:
234
159
Por essas razes, afasta-se qualquer idia que venha a se centrar na noo de
regime jurdico dos servios pblicos, seja para justificar ou afastar sua remunerao por
taxas.
235
160
236
161
237
162
verdade que acima de tudo est sempre o interesse pblico, mas ento
o que se pergunta : quem deve custear todo esse funcionamento da
administrao pblica, provocado por uma pessoa? evidente que deve
ser essa pessoa mesma; uma exigncia do princpio da igualdade. Por
que a sociedade inteira vai manter a seo de tal repartio pblica, que
fiscaliza a atividade X, se ela vai atender diretamente, imediatamente, a
um grupo determinado de pessoas? Por exemplo, que rgo controla a
fbrica de remdios? So o Ministrio da Sade e Secretarias de Sade.
Por que a sociedade vai pagar a existncia daquilo, se a sua atividade vai
ser voltada para 100, 200 ou 500 fbricas, que fazem aquilo e que so os
mais imediatos interessados? Ento a a teoria da taxa correto que
se remunere o Estado por aquela despesa que o Estado teve, provocada
pelo meu pedido, no meu interesse, porque no mundo capitalista, se eu
no tiver interesse, no vou instalar fbrica nenhuma.238
238
163
164
165
5.5.9. As forma de prestao dos servios pblicos so (i) direta pelo Estado
(centralizao administrativa), pelas administraes diretas da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios (artigos: 21, X, XI, XII; 25, 2; 30, V; 32, 1; 37 e 175, da CF);
(ii) indireta pelo Estado (descentralizao por servios), por entidades por ele criadas por
lei autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedade de economias mista cuja
titularidade dos servios pblicos lhes so transferidas (artigos: 37, XIX e XX, CF); e, (iii)
indireta pelo Estado (descentralizao por colaborao), por empresas estatais ou pessoas
de direito privado, estas ltimas vinculando ao Estado por contratos de concesso e
permisso ou, ainda, indicadas em atos administrativos de autorizao de servios pblicos
(artigos: 21, XI, XII, XXIII, b; 25, 2; 30, V; 32, 1; 37, XXI e 6 e 175, CF).
166
168
CONCLUSO
Assim, buscou-se ter uma viso para o interior das inmeras relaes
jurdicas de servios pblicos que podem se formar com fundamento em dispositivos
constitucionais, como os do artigo 21, X, XI, XII e XXIII, b; do artigo 25, 2; do artigo
30, V e do artigo 175, dentre outros, que permitem a prestao direta de servios pblicos
pelas Administraes ou sua concesso e permisso a empresas estatais e a particulares.
169
Isso porque, muitas das vezes, o artigo 145, II, da Constituio Federal
ineficaz no alcance das relaes jurdicas que se formam a partir da edio dessas leis
ordinrias. Seja porque h incompatibilidade entre formas de prestao indireta por
colaborao e o regime constitucional remuneratria das taxas ou, ainda, porque a tarifa ,
por excelncia, o elemento que remunera o investimento privado despendido nas
concesses e permisses.
170
239
171
239
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