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* Advogado, consultor jurdico, professor titular da Universidade Padre Anchieta e procurador municipal. Especialista em direito administrativo
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Doutor e mestre em direito pela Faculdade Autnoma de Direito de So
Paulo (Fadisp). Membro efetivo da Comisso de estudos eleitorais e valorizao do voto da Ordem dos Advogados do Brasil, membro
fundador do Instituto de Pesquisa Jurdica, membro do Instituto de Direito Pblico e Eleitoral.
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Lei n. 11.090/91, com prazo de trs anos, e visava, prioritariamente, a captao de recursos para finalizar as obras do Vale do Anhangaba,
iniciadas na gesto anterior.
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Lei n. 11.732, de 14 de maro de 1995. Foi aplicada em uma rea j urbanizada sobre a qual j incidia forte interesse imobilirio. Como
Operao Urbana em vigor, a mais antiga e a que obteve maior volume de contrapartidas financeiras, tendo atingido, conforme dados
da Emurb, valores nominais acumulados da ordem de R$ 300.064.650,13. De um estoque total de 2.250.000 m2 adicionais previstos
na lei, foram utilizados aproximadamente 940.000 m2, restando ainda outros 1.310.000 m2 a serem utilizados, conforme a Lei Municipal
n. 13.769/04, que modificou a legislao anterior. A principal interveno prevista e j executada nessa Operao Urbana foi o
prolongamento da avenida Faria Lima. Desde ento, foram iniciadas outras intervenes para absorver o impacto do Potencial Construtivo
Adicional que a lei outorga (cruzamentos em desnvel da avenida Faria Lima com as avenidas Rebouas e Cidade Jardim; alargamento
da rua Funchal; prolongamento da avenida Hlio Pellegrino; bulevar Juscelino Kubitschek), e de requalificao urbana (largo da Batata).
Lei n.11.774, de 18 de maio de 1995. Tem um carter diferenciado da Operao Faria Lima. O permetro definido corresponde a uma rea
originalmente industrial, caracterizada por grandes plantas industriais e grandes glebas no urbanizadas em pleno centro expandido da
cidade, que vinha perdendo dinmica econmica e no possua nenhuma dinmica imobiliria expressiva.
Lei n.12.349, de 6 de junho de 1997. A Lei n. 12.349/97, que instituiu a Operao Urbana Centro, delimita uma rea totalmente urbanizada
e consolidada que, basicamente, corresponde ao centro histrico de So Paulo. Foi concebida com o intuito de recuperar, redinamizar e
requalificar a rea central da cidade. Partiu do conceito de que era essencial repovoar o centro para recuper-lo. Assim, foi estimulado o
uso residencial, hoteleiro e de estacionamento. Para tanto, a lei prev muito mais a criao de estmulos do que execuo de intervenes
financiadas com contrapartidas. Particularmente, um de seus instrumentos, denominado transferncia de potencial construtivo, gerou
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade por parte do Ministrio Pblico Estadual. Esse instrumento permitia que os proprietrios de
imveis tombados, aos quais no era permitido adicional de construo por se constiturem como patrimnio histrico, pudessem, de forma
onerosa, transferir esse adicional para outro lote em outra rea da cidade. Esses recursos deveriam ser obrigatoriamente aplicados em
obras de recuperao do imvel tombado, com controle dos rgos pblicos. Entretanto, foi interposta pelo Ministrio Pblico Estadual
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, j transitada em julgado, que proibiu, em particular, a utilizao desse instrumento.
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local, que foi estabelecido pela Lei municipal especfica supramencionada, alm
de regularizar construes, reformas ou ampliaes naquele espao delimitado de
atuao que haviam sido executadas em desacordo com a legislao.
O jurista Digenes Gasparini (2002, p. 180), conceituando a operao urbana
consorciada, afirma que a locuo composta por trs palavras: a primeira o vocbulo
operao, cujo significado diz respeito ao conjunto de aes ou medidas tomadas
combinadamente para alcanar certo resultado; a segunda a expresso urbana,
que quer dizer relativo cidade, ao urbano; e a terceira a palavra consorciada, que
indica a unio, associao, combinao.
Aps infiltrar-se no sentido das palavras, o mestre define as operaes urbanas
consorciadas como:
[...] o conjunto de medidas urbansticas tomadas e coordenadas pelo Municpio e
executadas com a participao de terceiros, visando transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental de uma rea urbana previamente
determinada em lei especfica baseada no plano diretor.
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Artigo 33 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes
gerais da poltica urbana e d outras providncias.
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Pargrafo 1 do artigo 33 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
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consorciada. Cumpre anotar que o edital referente a cada leilo pblico a ser realizado
para a venda dos certificados dever prever mecanismos que garantam o maior grau
possvel de pulverizao deles, observando-se os princpios gerais contidos na Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos14, sendo que eles podero ser negociados
livremente at que seus direitos sejam vinculados a projeto de edificao para um
lote especfico, que dever ser submetido aos trmites normais de aprovao no
setor prprio da municipalidade.
adequado que o municpio crie, na referida lei municipal especfica, um Grupo
de Gesto da operao urbana consorciada, coordenado por um de seus rgos,
mas contando com a participao de entidades representativas da sociedade civil
organizada, visando a definio e a implementao do programa de intervenes da
operao urbana consorciada, de forma transparente, aos quais caber formular e
acompanhar os planos e projetos urbansticos previstos no programa de intervenes,
o controle geral da operao urbana e, ainda, propor, eventualmente, a reviso da
prpria lei que a instituiu.
Lei n 8.666/93.
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renncia daquilo que no est efetivamente estabelecido, concretizado e considerado como receita nas finanas do municpio, mesmo porque no se renuncia ao
que no existe.
Assim, a necessidade por ns afirmada de que deve haver demonstrao, na
lei especfica, de que isso no afetar a receita e, sobretudo, a execuo da operao
diz respeito ao dever de motivao, a que todo ato administrativo est sujeito. Por
outro lado, o clculo para implantao da contrapartida dever observar o valor do
projeto e da obra a ser implantada na regio, dividindo-se em nmero de proprietrios,
moradores, usurios permanentes e investidores privados beneficiados, conforme
cadastro de registro imobilirio da municipalidade, tudo estabelecido previamente na
mencionada lei municipal especfica da operao urbana consorciada.
Os recursos financeiros obtidos pelo municpio sob a forma de contrapartida
devero ser depositados em conta vinculada operao urbana consorciada e
aplicados exclusivamente nela, observadas as respectivas etapas, e, enquanto no
forem efetivamente utilizados, todos os recursos devero ser aplicados em operaes
financeiras, objetivando a manuteno de seu valor real, sendo que eles devero
ser utilizados de acordo com o programa de intervenes previsto na lei municipal
especfica, cujas prioridades devero ser estabelecidas pelo Grupo de Gesto15.
Com efeito, prev o Estatuto da Cidade que, sem prejuzo da aplicao de
outras sanes cabveis, o prefeito incorrer em improbidade administrativa quando
deixar de aplicar na prpria operao urbana consorciada os recursos auferidos por
ocasio dela16.
Todavia, no h restrio ao cumprimento da contrapartida em bens, servios
ou execuo de obras, desde que obviamente a serem realizadas na rea objeto
das intervenes urbanas prevista na lei municipal especfica da operao, j que,
se o legislador pretendesse impedir, logo o faria expressamente, o que no o fez.
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Grupo de Gesto da operao urbana consorciada, coordenado por um de seus rgos, mas contando com a participao de entidades
representativas da sociedade civil organizada, visando definio e implementao do programa de intervenes da operao urbana
consorciada, de forma transparente, aos quais cabero formular e acompanhar os planos e projetos urbansticos previstos no programa
de intervenes, o controle geral da operao urbana e, ainda, propor eventualmente a reviso da prpria lei que a instituiu.
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Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres
estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei
especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
Os chamados abreviadamente Cepacs no so ttulos de crdito e no necessitam de aprovao do Senado Federal, assim como no so considerados no
clculo de endividamento do municpio, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Eles somente podero ser lanados por conta da operao urbana consorciada
e em razo das transformaes urbansticas por que a rea passar, considerando
que essas operaes envolvem construes acima dos ndices normalmente estabelecidos para a rea. Diante disso, o municpio passa a cobrar um determinado valor,
obtido em funo das vantagens auferidas pelo beneficirio.
Para Gasparini (2002, p. 186),
Esse valor cobrado a cada caso e o pagamento feito em dinheiro. uma operao
que interessa, precipuamente, ao proprietrio do terreno beneficiado, pela possibilidade
de uso de novos e mais dilatados ndices urbansticos, e ao municpio. Destarte,
calcula-se o montante a ser pago pelo direito de construir a maior, que h de ser
satisfeito pelo beneficirio. Esse processo de pagamento pode ser praticado de outro
modo, envolvendo, inclusive, terceiros que podero adquirir em leilo os CEPACs do
Municpio e, mais tarde, segundo seu interesse, vender aos proprietrios dos terrenos
que desejam, por exemplo, construir alm do coeficiente de aproveitamento. Nesta
hiptese, o Municpio, autorizado pela lei especfica que aprovou a operao urbana
consorciada, emitir uma quantidade determinada de CEPACs. Essa quantidade de
CEPACs resulta dos estudos levados a efeito pelo Municpio sobre a possibilidade
de os proprietrios dos terrenos construrem acima dos ndices urbansticos normais,
fixados para a rea objeto das operaes urbanas consorciadas. Esses CEPACs podem
interessar tanto ao proprietrio do terreno que pretende construir acima, por exemplo,
do coeficiente de aproveitamento, como ao investidor, na medida em que sua aquisio
por um preo e sua venda por outro maior. Assim, para que todos os interessados
tenham a mesma oportunidade para sua aquisio, o Estatuto da Cidade determina que
sua venda seja feita em leilo. O leilo, modalidade de licitao, deve ser realizado com
estrita obedincia Lei Federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
e, quando houver, legislao municipal.
Ferreira e Fix (2001, p. 3) fazem uma leitura crtica dos Cepacs afirmando que
Um primeiro problema dos CEPACs a desvinculao que o ttulo cria entre a compra
do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o ttulo,
tendo ou no lote na regio, e seu valor como com qualquer ttulo financeiro pode
variar, gera-se um novo tipo de especulao imobiliria, financeirizada.
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7 Consideraes finais
Com a devida vnia, no acreditamos que o Cepac seja um falso milagre,
embora sustentado com muita propriedade, conforme destaque acima, pois, em
verdade, o Plano Diretor do municpio, do qual a Lei Municipal especfica da operao urbana consorciada no poder se divorciar, j estabelece uma regra geral de
desenvolvimento urbano, criando um horizonte de atuao da operao urbana,
de modo que os certificados so lanados em operaes especficas previamente
estabelecidas em vista aos princpios da administrao pblica, mormente a razoabilidade e a proporcionalidade.
Por outro lado, com relao ao fato de que qualquer um pode comprar, pensamos que o legislador acabou prestigiando um princpio constitucional inserido no
artigo 3717: a impessoalidade, estabelecido no captulo da Administrao Pblica, e,
ainda, a transparncia dos atos administrativos.
Contudo, importante colacionar os ensinamentos de Harada (2010, p. 173):
Estados e Municpios tm realizado operaes de crdito com emisso de ttulos pblicos, sob as mais variadas denominaes: aplices, bnus, certificados etc. Com o fito
de despertar o interesse dos prestamistas, principalmente os Municpios tm inserido
em seus ttulos alguns atrativos, como prmios de reembolso, taxas de juros razoveis,
possibilidade de utilizao parcial na quitao de dvidas municipais, alm de regular
faculdade de servir como instrumento de cauo nas diversas operaes mantidas
com o Poder Pblico. Estados e Municpios so livres para estipular os contornos da
operao creditcia, prescrevendo a forma de reembolso, as vantagens e os privilgios
concedidos aos subscritores dos ttulos, no se submetendo s prescries da Lei do
Mercado e Capitais, Lei 4.728, de 24.07.1965.
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Art. 37, CF A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]
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Inciso XXXV, do artigo 5 A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
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Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988.
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
CAJAMAR. Lei Municipal n. 1.149, de 21 de dezembro de 2004.
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2001, Realizao Instituto Plis, p. 82.
FERREIRA, J. S. W.; FIX, M. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC. Folha de S.Paulo,
17 abr. 2001. Tendncias e Debates.
FRANCISCO, C. A. Estatuto da cidade comentado. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
GASPARINI, D. O Estatuto da cidade. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2002.
HARADA, K. Direito financeiro e tributrio. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2010.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.090/91, de 12 de dezembro de 1991.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.732, de 14 de maro de 1995.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.774, de 18 de maio de 1995.
SO PAULO. Lei Municipal n. 12.349, de 6 de junho de 1997.
SO PAULO. Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, de 4 de abril de 1990.
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