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OPERAO URBANA CONSORCIADA

Revista DIREITO MACKENZIE


v. 5, n. 2, p. 93-105
Christopher Rezende Guerra Aguiar

Christopher Rezende Guerra Aguiar*

Resumo: A pretenso maior do artigo discutir, dentro dos limites do Estatuto da


Cidade que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 1988 , a
denominada Operao Urbana Consorciada, que um dos importantes instrumentos
de poltica pblica urbana da histria do Brasil. A Operao Urbana Consorciada o
conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com
a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, cujo objetivo alcanar, em uma rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Trata-se de um dos instrumentos de
viabilizao da poltica urbana a serem realizados com a participao de particulares.
Palavras-chave: Poltica urbana; Estatuto da cidade; operao urbana consorciada.

1 O Estatuto da Cidade como regulamento


Antes de adentrarmos s peculiaridades e definirmos conceitualmente a operao urbana consorciada como instrumento de poltica urbana, preciso destacar
que o Estatuto da Cidade surgiu autenticamente no sentido de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio da Repblica de 1988, com o objetivo de estabelecer
diretrizes gerais urbansticas para ordenar o desenvolvimento das funes sociais
da cidade e da propriedade1 associadas habitao, ao trabalho, circulao e
recreao, relacionados ao uso e ocupao do solo urbano.

* Advogado, consultor jurdico, professor titular da Universidade Padre Anchieta e procurador municipal. Especialista em direito administrativo
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Doutor e mestre em direito pela Faculdade Autnoma de Direito de So
Paulo (Fadisp). Membro efetivo da Comisso de estudos eleitorais e valorizao do voto da Ordem dos Advogados do Brasil, membro
fundador do Instituto de Pesquisa Jurdica, membro do Instituto de Direito Pblico e Eleitoral.
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Inciso XXIII do artigo 5 da Constituio Federal.

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Com efeito, o inciso XX do artigo 21 da Carta Poltica prev expressamente


que a Unio competente para criar diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; portanto, no trata
de uma forma de interveno nos municpios, conforme equivocadamente no se
deve supor, j que, em princpio, poder-se-ia afirmar que a Regra Maior confere
competncia exclusiva ao municpio para legislar sobre assuntos de interesse local2.
Todavia, essa regra surgiu no sentido de estabelecer diretrizes gerais para proporcionar o desenvolvimento regular urbano, por instrumentos que facilitam a aplicao
e viabilizao, a serem definidas em lei municipal especfica.
Nessa esteira, no podemos esquecer que a poltica de desenvolvimento
urbano deve ser executada obrigatoriamente pelo Poder Executivo Municipal, na
forma das diretrizes gerais fixadas em lei, haja vista que o objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar dos
habitantes; da a razo pela qual o Plano Diretor se tornou obrigatrio, na forma da
Constituio Federal de 19883, para cidades com mais de 20 mil habitantes, mesmo
porque trata-se de instrumento bsico de poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana ordenada.

2 Origem e conceito de Operao Urbana Consorciada


Segundo o artigo 32 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada
Estatuto da Cidade, lei municipal especfica baseada no Plano Diretor do municpio, poder delimitar rea para aplicao de operaes urbanas consorciadas. Em
verdade, a operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios,
moradores, usurios permanentes e investidores privados, cujo objetivo alcanar,
em uma rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Trata-se de um dos instrumentos de viabilizao da poltica urbana
a serem realizados com a participao de particulares4.
Antes mesmo da vigncia do Estatuto da Cidade, esse instrumento de poltica
urbana j havia sido utilizado por alguns municpios de nosso pas. Como exemplo
temos a cidade de So Paulo, com sua previso expressa na Lei Orgnica do Municpio5, o que viabilizou a implantao de algumas operaes urbanas, dentre outras
destacamos as denominadas de: a) Operao Urbana do Vale do Anhangaba6;

Art. 30, inciso I, da Constituio Federal.

Pargrafo 1 do artigo 182 da Constituio Federal.

Pargrafo 1 do artigo 32 do Estatuto da Cidade.

Cf. Art. 152, LOM/SP.

Lei n. 11.090/91, com prazo de trs anos, e visava, prioritariamente, a captao de recursos para finalizar as obras do Vale do Anhangaba,
iniciadas na gesto anterior.

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b) Operao Urbana Faria Lima7; c) Operao Urbana gua Branca8; e d) Operao


Urbana Centro9, mesmo porque, como dito alhures, a implantao de poltica de
desenvolvimento urbano dever do Poder Pblico municipal, sempre no sentido
de ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes, ressaltando que, mesmo sem as diretrizes gerais da Lei n. 10.257,
de 10 de julho de 200110, no estavam os municpios impedidos de implement-la,
uma vez que compete a eles legislar sobre os assuntos de interesse local, entendendo, da melhor forma e menor custo operacional, motivo pelo qual a participao
dos interessados especificados no Estatuto da Cidade de suma importncia na
execuo prtica da operao urbana.
A operao urbana consorciada tem origem no conceito de solo-criado,
desenvolvido por urbanistas a partir de meados da dcada de 1970. O solo criado
pressupe a existncia de um coeficiente de aproveitamento, de maneira a eliminar
as diferenas econmicas entre regies que o zoneamento instituiu. A partir desse
coeficiente originalmente equivalente a uma vez a rea do terreno , aquilo que
fosse construdo a mais seria considerado solo criado. No Brasil, o instrumento Operaes Urbanas surge como proposta nos anos 1980 e pela primeira vez includo
no projeto de lei do Plano Diretor de So Paulo em 1985, j com o duplo objetivo
de promover mudanas estruturais em certas reas da cidade e mobilizar recursos
privados para tal (CMARA DOS DEPUTADOS, 2001, p. 82).
No municpio de Cajamar, localizado na regio da Grande So Paulo, j na
vigncia do Estatuto da Cidade, foi confeccionada a Lei n 1.149, de 21 de dezembro
de 2004, denominada Operao Urbana Consorciada Anhanguera, cujo escopo
inicial era alcanar, entre os quilmetros 42 e 45 da rodovia SP 310, transformaes
urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental, compreendendo
a execuo de projeto e a construo de interconexo rodoviria de acesso quele

Lei n. 11.732, de 14 de maro de 1995. Foi aplicada em uma rea j urbanizada sobre a qual j incidia forte interesse imobilirio. Como
Operao Urbana em vigor, a mais antiga e a que obteve maior volume de contrapartidas financeiras, tendo atingido, conforme dados
da Emurb, valores nominais acumulados da ordem de R$ 300.064.650,13. De um estoque total de 2.250.000 m2 adicionais previstos
na lei, foram utilizados aproximadamente 940.000 m2, restando ainda outros 1.310.000 m2 a serem utilizados, conforme a Lei Municipal
n. 13.769/04, que modificou a legislao anterior. A principal interveno prevista e j executada nessa Operao Urbana foi o
prolongamento da avenida Faria Lima. Desde ento, foram iniciadas outras intervenes para absorver o impacto do Potencial Construtivo
Adicional que a lei outorga (cruzamentos em desnvel da avenida Faria Lima com as avenidas Rebouas e Cidade Jardim; alargamento
da rua Funchal; prolongamento da avenida Hlio Pellegrino; bulevar Juscelino Kubitschek), e de requalificao urbana (largo da Batata).

Lei n.11.774, de 18 de maio de 1995. Tem um carter diferenciado da Operao Faria Lima. O permetro definido corresponde a uma rea
originalmente industrial, caracterizada por grandes plantas industriais e grandes glebas no urbanizadas em pleno centro expandido da
cidade, que vinha perdendo dinmica econmica e no possua nenhuma dinmica imobiliria expressiva.

Lei n.12.349, de 6 de junho de 1997. A Lei n. 12.349/97, que instituiu a Operao Urbana Centro, delimita uma rea totalmente urbanizada
e consolidada que, basicamente, corresponde ao centro histrico de So Paulo. Foi concebida com o intuito de recuperar, redinamizar e
requalificar a rea central da cidade. Partiu do conceito de que era essencial repovoar o centro para recuper-lo. Assim, foi estimulado o
uso residencial, hoteleiro e de estacionamento. Para tanto, a lei prev muito mais a criao de estmulos do que execuo de intervenes
financiadas com contrapartidas. Particularmente, um de seus instrumentos, denominado transferncia de potencial construtivo, gerou
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade por parte do Ministrio Pblico Estadual. Esse instrumento permitia que os proprietrios de
imveis tombados, aos quais no era permitido adicional de construo por se constiturem como patrimnio histrico, pudessem, de forma
onerosa, transferir esse adicional para outro lote em outra rea da cidade. Esses recursos deveriam ser obrigatoriamente aplicados em
obras de recuperao do imvel tombado, com controle dos rgos pblicos. Entretanto, foi interposta pelo Ministrio Pblico Estadual
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, j transitada em julgado, que proibiu, em particular, a utilizao desse instrumento.

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Publicada no Dirio Oficial da Unio em 11 de julho de 2001.

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local, que foi estabelecido pela Lei municipal especfica supramencionada, alm
de regularizar construes, reformas ou ampliaes naquele espao delimitado de
atuao que haviam sido executadas em desacordo com a legislao.
O jurista Digenes Gasparini (2002, p. 180), conceituando a operao urbana
consorciada, afirma que a locuo composta por trs palavras: a primeira o vocbulo
operao, cujo significado diz respeito ao conjunto de aes ou medidas tomadas
combinadamente para alcanar certo resultado; a segunda a expresso urbana,
que quer dizer relativo cidade, ao urbano; e a terceira a palavra consorciada, que
indica a unio, associao, combinao.
Aps infiltrar-se no sentido das palavras, o mestre define as operaes urbanas
consorciadas como:
[...] o conjunto de medidas urbansticas tomadas e coordenadas pelo Municpio e
executadas com a participao de terceiros, visando transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental de uma rea urbana previamente
determinada em lei especfica baseada no plano diretor.

Com o que, alm de obviamente concordarmos, ousamos ampliar o conceito para


afirmar que se trata de um conjunto de medidas urbansticas obrigatrias a serem
tomadas e coordenadas pelo municpio e implementadas com a participao dos interessados especificados no 1 do artigo 32 da Lei n. 10.257/01, aps promulgao
de lei especfica que disciplinar a implantao, j que a poltica de desenvolvimento
urbano, constitucionalmente assegurada, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, visando garantir o bem-estar de seus
habitantes, o que no pode, o Chefe do Executivo Municipal, omitir-se implantao.
Alm do mais, no h como negar a competncia do municpio, vista tambm,
em interpretao teleolgica, como poder-dever de promover adequadamente o
ordenamento de seu territrio, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, para garantir o bem-estar de seus habitantes
e atender s funes sociais da cidade.
Para Caramuru Afonso Francisco (2001, p. 38):
O Estatuto da Cidade no se limitou a criar um mecanismo que permite a utilizao
de recursos privados dos mais favorecidos e em condies de fazer um determinado
investimento em rea onde, inicialmente, tal empreendimento no poderia ser efetuado, mediante a autorizao para a empresa acompanhada de uma contrapartida, mas
tambm trouxe ao direito ptrio um outro instituto que tem o mesmo objetivo de angariar
recursos e esforos para a implementao da poltica urbana, a saber: as operaes
urbanas consorciadas.

A viso que se faz que de fato as operaes urbanas consorciadas, tal


como previstas no Estatuto da Cidade, na verdade legitimaram como instrumento de
poltica urbana a atuao do Poder Pblico municipal em conjunto com particulares
beneficirios, que se encontram especificados no pargrafo 1 do artigo 32, e a
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possibilidade de criar e angariar novos recursos para a implementao de programas


essenciais para o desenvolvimento do prprio municpio, com a finalidade de atingir
o bem-estar de seus habitantes.
Temos de considerar que a grande maioria dos municpios de nosso pas registra uma pequena receita municipal oriunda de recolhimentos de impostos, taxas
etc., o que impossibilita a realizao de projetos de desenvolvimento e at mesmo
de regularizao urbana, sem contar, ainda, que 40% dessas receitas j esto comprometidas com as reas da educao (25%) e sade (15%), e outra parcela, com a
folha de pagamento, infelizmente prximo do mximo permitido em lei. Mas isso no
significa que, por serem pequenos ou ainda de mdio porte, com reduzida receita
financeira, no esto comprometidos com a poltica urbana ou no necessitam de
um programa mais apurado de desenvolvimento, apenas que no conseguiriam
realiz-la pela via convencional, de modo que a operao urbana consorciada certamente se concretizou no sentido de contemplar situaes como esta; raciocnio que
no se dispensa nas hipteses de municpios ricos, haja vista que esse instrumento
de poltica urbana se apresenta compatvel com o desenvolvimento das funes
sociais da cidade.
O que no se pode esquecer que a operao urbana consorciada depende
da existncia de um plano diretor, porque todo esforo empreendido dever ter por
finalidade a execuo dos objetivos gerais de poltica urbana estabelecidos nele,
sendo difcil a sua instituio sem antes haver um planejamento urbanstico do municpio. Aps a vigncia do plano diretor, ficar mais fcil a instituio da operao
urbana consorciada, haja vista que constar na regra geral a rea delimitada a ser
alcanada pela operao, j devidamente fundamentada.
Por fim, afirmamos que a operao urbana consorciada um instrumento
de poltica urbana11, como um instituto jurdico de parceria entre o Poder Pblico
municipal e a iniciativa privada com o escopo de alcanar o pleno desenvolvimento
e a legtima e eficaz ocupao do solo urbano, compreendendo a modificao de
ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, assim
como as alteraes das normas editalcias; regularizao de construes, reformas
ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao.

3 O escopo da Operao Urbana Consorciada


O escopo da Operao Urbana Consorciada , obviamente, buscar as transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental de
uma rea delimitada na lei municipal especfica, e ter como base o plano diretor. Para
tanto, o municpio estar obrigado a estabelecer um programa de intervenes, garantindo o pleno desenvolvimento urbano e preservando a qualidade ambiental da regio

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Vide artigo 4, inciso V, letra p, da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2010.

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atingida pela operao urbana consorciada, levando em considerao, sempre, a


complementao do sistema virio e de transportes, priorizando o transporte coletivo,
a drenagem, a oferta de espaos livres de uso pblico com tratamento paisagstico
e provimento de habitaes de interesse social para a populao eventualmente
moradora em habitaes subnormais atingida pelas intervenes necessrias.
Para que o referido programa de intervenes, necessrio implementao da
operao urbana consorciada, seja uma realidade, muitas vezes o municpio dever
se valer do instituto da desapropriao para a realizao das obras previstas na lei
municipal especfica. Alis, o que tambm est previsto no pargrafo 3 do artigo
182 da Constituio da Repblica de 1988, para efeito de implantao ordenada de
uma poltica de desenvolvimento urbano.
Ademais, a operao urbana consorciada no poder deixar de assistir as
necessidades prprias de cada projeto, casos em que poder levar a implantao de
unidades de habitao de interesse social, melhoramentos e reurbanizao, com a
finalidade de assegurar o reassentamento definitivo das famlias que eventualmente
possam ser atingidas pelas obras e outras intervenes que estejam previstas na lei
especfica, no seu permetro.
Outras questes de suma importncia para a viabilizao da operao urbana
consorciada a previso, na lei especfica que a instituiu, de implantao de sistema
de reas verdes e de espaos pblicos, programas pblicos de atendimento econmico e social para a populao de baixa renda que esteja afetada diretamente pela
operao urbana consorciada, uma vez que no podemos esquecer que a premissa
o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar
de seus habitantes.
O programa de operao urbana consorciada estabelece regras de urbanizao de rea municipal delimitada, contemplada pelos objetivos inseridos no plano
diretor, sem o qual no haveria razo para a sua implementao por ausncia de
planejamento e de um plano de poltica urbana.

4 Lei municipal especfica


certo que a operao urbana consorciada, como conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, restringe-se competncia dos
municpios, com base em lei municipal especfica apoiada no plano diretor.
A referida lei municipal especfica, entretanto, dever conter o plano de operao urbana consorciada, estabelecendo, no mnimo: a) definio da rea a ser
atingida; b) programa bsico de ocupao da rea; c) programa de atendimento
econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; d) finalidades da operao; e) estudo prvio de impacto de vizinhana; f) contrapartida, a ser
exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados, em funo
da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do artigo 32 do Estatuto
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da Cidade; e g) forma de controle de operao, obrigatoriamente compartilhado com


representao da sociedade civil12.
importante ressaltar que os recursos oriundos da contrapartida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados, alm da necessidade de
estabelecer sua origem expressamente na lei municipal especfica, dever conter
redao de que sero aplicados exclusivamente na operao urbana de que trata,
vinculando-a e separando-a das demais receitas municipais13, uma vez que os investimentos necessrios para a implantao do programa de intervenes, inclusive
o pagamento de eventual desapropriao das obras necessrias, sero oriundos de
recursos auferidos pela Operao Urbana Consorciada de que se trata, motivo pelo
qual deve haver conta bancria especfica para entrada e registro desses recursos.
Outro fator importante que, a partir da aprovao da mencionada lei municipal especfica, sero nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico
municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada,
evitando conflitos com o prprio escopo da norma, ou seja, as transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental de rea delimitada.
Todavia, essa previso de nulidade das licenas e autorizaes a cargo do
Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana
consorciada criou um impasse jurdico na medida em que alguns juristas acabaram
discutindo a hiptese de que se tratava de uma norma com efeito retroativo, j que
a nulidade estava vinculada aprovao da lei, com reflexos diretos aos casos de
licenas e autorizaes j concedidas anteriormente vigncia da nova lei.
Houve debate tambm em torno da ofensa clusula ptrea, do ato jurdico
perfeito e do direito adquirido, mas no h como admitir validade de atos que estejam
em desconformidade com o plano de operao urbana consorciada, de modo que
os particulares atingidos no podero executar suas obras com base em aprovao
anterior vigncia da nova lei, obviamente se ainda no iniciadas, reservando o
direito dos prejudicados a uma compensao pelos danos sofridos em decorrncia
da mudana de poltica administrativa. Deve haver, ainda, a autorizao para a outorga, de forma onerosa, do potencial adicional de construo e a modificao dos
usos e parmetros urbansticos estabelecidos na legislao de uso e ocupao do
solo em vigor para os lotes contidos no interior do permetro da Operao Urbana
Consorciada da lei municipal especfica; o que deve ser efetivamente realizada por
meio da venda de Certificados de Potencial Adicional de Construo, entendendo-se
esta como a rea construda passvel de ser acrescida, mediante contrapartida,
rea permitida pela legislao pertinente em vigncia.
Esses certificados devero ser alienados em leilo pblico ou utilizados para
o pagamento das obras previstas no programa de intervenes da operao urbana
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Artigo 33 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes
gerais da poltica urbana e d outras providncias.

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Pargrafo 1 do artigo 33 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.

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consorciada. Cumpre anotar que o edital referente a cada leilo pblico a ser realizado
para a venda dos certificados dever prever mecanismos que garantam o maior grau
possvel de pulverizao deles, observando-se os princpios gerais contidos na Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos14, sendo que eles podero ser negociados
livremente at que seus direitos sejam vinculados a projeto de edificao para um
lote especfico, que dever ser submetido aos trmites normais de aprovao no
setor prprio da municipalidade.
adequado que o municpio crie, na referida lei municipal especfica, um Grupo
de Gesto da operao urbana consorciada, coordenado por um de seus rgos,
mas contando com a participao de entidades representativas da sociedade civil
organizada, visando a definio e a implementao do programa de intervenes da
operao urbana consorciada, de forma transparente, aos quais caber formular e
acompanhar os planos e projetos urbansticos previstos no programa de intervenes,
o controle geral da operao urbana e, ainda, propor, eventualmente, a reviso da
prpria lei que a instituiu.

5 Contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios


permanentes e investidores privados
Os beneficirios pelas operaes urbanas consorciadas devero satisfazer
a devida contrapartida, definida como compensao, calculada mediante frmulas
matemticas, levando-se em conta o incremento patrimonial dos beneficirios, mas
isso no impede de haver uma iseno de pagamento por parte dos beneficirios,
quando a lei vier acompanhada da demonstrao de que isso no afetar a receita
e, sobretudo, a execuo da operao.
A propsito, Francisco (2001, p. 217) leciona que:
Conquanto fale o Estatuto na contrapartida por parte dos beneficirios das medidas regularizadoras, muitas vezes medidas que convalidaro situaes de fato incontornveis
e que estavam em desacordo com a legislao, nada h que impea que a lei municipal
especfica, a exemplo do que permite o Estatuto no tocante outorga onerosa do direito
de construir, preveja hipteses em que haver iseno de pagamento por parte dos
beneficirios, o que, ressalte-se uma vez mais, dever ser feito com demonstrao de
que a medida no afetar o equilbrio fiscal, nos ditames da legislao de responsabilidade fiscal, pois envolve renncia de receita (Art. 14, e 1, da LC n 101/2000).

Concordamos em parte com a afirmao colacionada acima, discordando,


com a devida vnia, apenas em relao afirmao de que a iseno acarretaria
renncia de receita, j que esse fenmeno, previsto no artigo 14 da denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal, tem eficcia sobre as receitas correntes existentes
na estrutura financeira do Poder Pblico municipal, enquanto no se pode falar em
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Lei n 8.666/93.

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renncia daquilo que no est efetivamente estabelecido, concretizado e considerado como receita nas finanas do municpio, mesmo porque no se renuncia ao
que no existe.
Assim, a necessidade por ns afirmada de que deve haver demonstrao, na
lei especfica, de que isso no afetar a receita e, sobretudo, a execuo da operao
diz respeito ao dever de motivao, a que todo ato administrativo est sujeito. Por
outro lado, o clculo para implantao da contrapartida dever observar o valor do
projeto e da obra a ser implantada na regio, dividindo-se em nmero de proprietrios,
moradores, usurios permanentes e investidores privados beneficiados, conforme
cadastro de registro imobilirio da municipalidade, tudo estabelecido previamente na
mencionada lei municipal especfica da operao urbana consorciada.
Os recursos financeiros obtidos pelo municpio sob a forma de contrapartida
devero ser depositados em conta vinculada operao urbana consorciada e
aplicados exclusivamente nela, observadas as respectivas etapas, e, enquanto no
forem efetivamente utilizados, todos os recursos devero ser aplicados em operaes
financeiras, objetivando a manuteno de seu valor real, sendo que eles devero
ser utilizados de acordo com o programa de intervenes previsto na lei municipal
especfica, cujas prioridades devero ser estabelecidas pelo Grupo de Gesto15.
Com efeito, prev o Estatuto da Cidade que, sem prejuzo da aplicao de
outras sanes cabveis, o prefeito incorrer em improbidade administrativa quando
deixar de aplicar na prpria operao urbana consorciada os recursos auferidos por
ocasio dela16.
Todavia, no h restrio ao cumprimento da contrapartida em bens, servios
ou execuo de obras, desde que obviamente a serem realizadas na rea objeto
das intervenes urbanas prevista na lei municipal especfica da operao, j que,
se o legislador pretendesse impedir, logo o faria expressamente, o que no o fez.

6 Certificado de Potencial Adicional de Construo (Cepac)


A lei municipal especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo municpio de quantidade determinada de certificados de
potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo, na forma da Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos (Lei n. 8.666/93), ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Eles sero livremente
negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto
da operao.

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Grupo de Gesto da operao urbana consorciada, coordenado por um de seus rgos, mas contando com a participao de entidades
representativas da sociedade civil organizada, visando definio e implementao do programa de intervenes da operao urbana
consorciada, de forma transparente, aos quais cabero formular e acompanhar os planos e projetos urbansticos previstos no programa
de intervenes, o controle geral da operao urbana e, ainda, propor eventualmente a reviso da prpria lei que a instituiu.

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Artigo 52, inciso V, da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001.

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Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres
estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei
especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
Os chamados abreviadamente Cepacs no so ttulos de crdito e no necessitam de aprovao do Senado Federal, assim como no so considerados no
clculo de endividamento do municpio, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Eles somente podero ser lanados por conta da operao urbana consorciada
e em razo das transformaes urbansticas por que a rea passar, considerando
que essas operaes envolvem construes acima dos ndices normalmente estabelecidos para a rea. Diante disso, o municpio passa a cobrar um determinado valor,
obtido em funo das vantagens auferidas pelo beneficirio.
Para Gasparini (2002, p. 186),
Esse valor cobrado a cada caso e o pagamento feito em dinheiro. uma operao
que interessa, precipuamente, ao proprietrio do terreno beneficiado, pela possibilidade
de uso de novos e mais dilatados ndices urbansticos, e ao municpio. Destarte,
calcula-se o montante a ser pago pelo direito de construir a maior, que h de ser
satisfeito pelo beneficirio. Esse processo de pagamento pode ser praticado de outro
modo, envolvendo, inclusive, terceiros que podero adquirir em leilo os CEPACs do
Municpio e, mais tarde, segundo seu interesse, vender aos proprietrios dos terrenos
que desejam, por exemplo, construir alm do coeficiente de aproveitamento. Nesta
hiptese, o Municpio, autorizado pela lei especfica que aprovou a operao urbana
consorciada, emitir uma quantidade determinada de CEPACs. Essa quantidade de
CEPACs resulta dos estudos levados a efeito pelo Municpio sobre a possibilidade
de os proprietrios dos terrenos construrem acima dos ndices urbansticos normais,
fixados para a rea objeto das operaes urbanas consorciadas. Esses CEPACs podem
interessar tanto ao proprietrio do terreno que pretende construir acima, por exemplo,
do coeficiente de aproveitamento, como ao investidor, na medida em que sua aquisio
por um preo e sua venda por outro maior. Assim, para que todos os interessados
tenham a mesma oportunidade para sua aquisio, o Estatuto da Cidade determina que
sua venda seja feita em leilo. O leilo, modalidade de licitao, deve ser realizado com
estrita obedincia Lei Federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
e, quando houver, legislao municipal.

Ferreira e Fix (2001, p. 3) fazem uma leitura crtica dos Cepacs afirmando que
Um primeiro problema dos CEPACs a desvinculao que o ttulo cria entre a compra
do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o ttulo,
tendo ou no lote na regio, e seu valor como com qualquer ttulo financeiro pode
variar, gera-se um novo tipo de especulao imobiliria, financeirizada.

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Christopher Rezende Guerra Aguiar

7 Consideraes finais
Com a devida vnia, no acreditamos que o Cepac seja um falso milagre,
embora sustentado com muita propriedade, conforme destaque acima, pois, em
verdade, o Plano Diretor do municpio, do qual a Lei Municipal especfica da operao urbana consorciada no poder se divorciar, j estabelece uma regra geral de
desenvolvimento urbano, criando um horizonte de atuao da operao urbana,
de modo que os certificados so lanados em operaes especficas previamente
estabelecidas em vista aos princpios da administrao pblica, mormente a razoabilidade e a proporcionalidade.
Por outro lado, com relao ao fato de que qualquer um pode comprar, pensamos que o legislador acabou prestigiando um princpio constitucional inserido no
artigo 3717: a impessoalidade, estabelecido no captulo da Administrao Pblica, e,
ainda, a transparncia dos atos administrativos.
Contudo, importante colacionar os ensinamentos de Harada (2010, p. 173):
Estados e Municpios tm realizado operaes de crdito com emisso de ttulos pblicos, sob as mais variadas denominaes: aplices, bnus, certificados etc. Com o fito
de despertar o interesse dos prestamistas, principalmente os Municpios tm inserido
em seus ttulos alguns atrativos, como prmios de reembolso, taxas de juros razoveis,
possibilidade de utilizao parcial na quitao de dvidas municipais, alm de regular
faculdade de servir como instrumento de cauo nas diversas operaes mantidas
com o Poder Pblico. Estados e Municpios so livres para estipular os contornos da
operao creditcia, prescrevendo a forma de reembolso, as vantagens e os privilgios
concedidos aos subscritores dos ttulos, no se submetendo s prescries da Lei do
Mercado e Capitais, Lei 4.728, de 24.07.1965.

Registre-se, oportunamente, que, embora entendamos que os certificados


so lanados em operaes especficas previamente estabelecidas em vista dos
princpios da administrao pblica, mormente a razoabilidade e a proporcionalidade, os desvios podem e devem ser corrigidos por instrumentos processuais prprios
mediante o controle de legalidade perfeitamente exercitvel junto ao Poder Judicirio,
na forma da Constituio da Repblica de 198818.
Devemos anotar, por fim, que os Cepacs estaro condicionados aos limites
fixados pela lei municipal especfica que aprovar essas operaes urbanas consorciadas, de modo que, mesmo aqueles que tenham Cepacs suficientes para construir
alm do limite mximo, no podero utiliz-los, salvo se em outro terreno ou para
fins de negociao.

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Art. 37, CF A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]

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Inciso XXXV, do artigo 5 A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.

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OPERAO URBANA CONSORCIADA

INTERCROPPED URBAN OPERATION


Abstract: The biggest claim of the article is to discuss the limits of the Statute of the
city which regulates the art. 182 and 183 of the Federal Constitution of 1988 called
the Urban Operation which is one of the important instruments Mays urban public
policy in Brazils history. Joint urban operation is the set of interventions and measures
coordinated by the municipal government, with the participation of owners, residents,
permanent users and private investors, aiming to achieve in an area structural urban
transformations, social improvements and environmental enhancement. This is one
of the tools of viability of urban policy, to be held with the participation of individuals.
Keywords: urban policy; City Statute; urban operation.

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988.
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
CAJAMAR. Lei Municipal n. 1.149, de 21 de dezembro de 2004.
CMARA DOS DEPUTADOS. Estatuto da cidade Guia para implementao pelos municpios
e cidados. Braslia: Mesa da Cmara dos Deputados, 51 Legislatura, 3 Sesso Legislativa,
2001, Realizao Instituto Plis, p. 82.
FERREIRA, J. S. W.; FIX, M. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC. Folha de S.Paulo,
17 abr. 2001. Tendncias e Debates.
FRANCISCO, C. A. Estatuto da cidade comentado. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
GASPARINI, D. O Estatuto da cidade. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2002.
HARADA, K. Direito financeiro e tributrio. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2010.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.090/91, de 12 de dezembro de 1991.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.732, de 14 de maro de 1995.
SO PAULO. Lei Municipal n. 11.774, de 18 de maio de 1995.
SO PAULO. Lei Municipal n. 12.349, de 6 de junho de 1997.
SO PAULO. Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, de 4 de abril de 1990.

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