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Presentacin.
Las personas naturales y jurdicas que realizan actividades extractivas siempre buscan (o
deberan buscar) tener buenas relaciones con las comunidades que las circundan, ya que
el establecer o no relaciones armnicas con stas, tendr consecuencias importantes
sobre la viabilidad de un determinado proyecto. En esa lnea, quienes realizan este tipo de
actividades buscan obtener de estas comunidades lo que se conoce como licencia
social. La licencia social puede ser definida como la aprobacin que da una determinada
comunidad, a la forma en que una persona natural o jurdica desarrolla su actividad
extractiva. A diferencia de las licencias que otorga el Estado, sta no se rige por ningn
documento, ni su logro se refleja en una constancia. Este concepto de licencia social es
bastante utilizado en nuestro pas, sobre todo en la actividad minera. Asimismo, para
muchos tiene una connotacin positiva, ya que permite establecer relaciones armnicas,
procurando el desarrollo sostenible de las comunidades; mientras que para otros puede
tener una connotacin negativa, ya que suele ser utilizado para paralizar sin ningn
argumento vlido proyectos mineros que cuentan con el visto bueno del Estado.
INDICE
Licencia Social.................................................................................................... 1
1. Introduccin.................................................................................................... 1
2. Una historia del conflicto................................................................................. 3
3. Causas del riesgo social.................................................................................. 5
4. La Licencia Social para Operar (LSO)..............................................................6
-
Inconsistencias legislativas......................................................................14
6. Distribucin de beneficios............................................................................. 15
7. Proyectos que cuentan con licencia social....................................................17
8. Bibliografa:................................................................................................... 18
Licencia Social
1. Introduccin.
En los aos '70, la preocupacin por el medio ambiente y las responsabilidades asociadas
con el mismo eran un aspecto nuevo y desconocido del riesgo corporativo. Actualmente,
sin embargo, las inquietudes sociales y los conflictos que las mismas pueden generar son
los que constituyen un nuevo tipo de riesgo que se expande rpidamente. Aunque no es
un fenmeno nuevo, (la mina de cobre de Bouganville se vio obligada a cerrar en 1988) el
riesgo social ha emergido como considerablemente ms importante, y ms visible, en los
ltimos aos. El riesgo social es ahora un aspecto de todas las actividades mineras que
necesita ser calculado en la evaluacin del proyecto, y ser manejado durante la vida del
mismo. Mientras que el riesgo social posee un cierto nmero de aspectos a nivel
corporativo, tales como la imagen de la compaa y las relaciones con los accionistas, al
nivel del proyecto individual su componente primario es la aceptabilidad social, y el
instrumento principal para manejarlo es la Licencia Social para Operar.
A lo largo de Amrica Latina existen cdigos mineros remodernizados y sistemas
econmicos introducidos durante los ltimos diez aos que, junto con la nueva legislacin
de proteccin al medioambiente, son muy similares a las regulaciones de los pases
desarrollados. Para las corporaciones, la existencia de estos instrumentos significa que
los riesgos de cuestiones ambientales asociadas con el proyecto son conocidos, estn
legislados, definidos, cuantificados y son, por lo tanto, fciles de manejar.
Parece irnico que, justo cuando regulaciones comprensivas para el manejo del aspecto
ecolgico de la actividad minera han surgido a travs de Amrica Latina, se multipliquen
los desafos a las actividades mineras. A pesar de las aparentes garantas provistas por
estas nuevas reformas legislativas, hoy las comunidades en Amrica Latina se rebelan y
rechazan la presencia de las compaas mineras, o la manera en que las mismas se
conducen. La viabilidad de los proyectos se ve amenazada porque los mismos son
considerados socialmente inaceptables, un fenmeno que llamamos "riesgo social". Estos
desafos no son tanto acerca de la oposicin a las actividades mineras en s como mucha
gente piensa. Al contrario, estn basados en un creciente deseo por parte de la poblacin
En Ecuador, la relativa inmadurez del sector minero podra sugerir que las comunidades
no deberan tener actitudes pre-determinadas hacia las actividades de explotacin. La
exploracin y explotacin de los recursos petrolferos y gaseosos del pas durante los
ltimos cuarenta aos, sin embargo, han sido un proceso altamente conflictivo,
particularmente para los grupos indgenas en la zona amaznica ecuatoriana. La
oposicin al desarrollo petrolfero en el Noroeste del pas, y los impactos sociales y
ecolgicos asociados con el mismo, han sido parte de la experiencia colectiva de los
movimientos ecolgicos e indgenas ecuatorianos. La comprensin de este antecedente
provee una lista especfica de reglas que pueden asistir y guiar a una compaa a travs
de las vicisitudes de las relaciones con una comunidad en Ecuador. Si desatendidas,
acciones relativamente pequeas, o la total inaccin por parte de la compaa, pueden
resultar en una reaccin significativamente negativa de la poblacin local.
De manera similar, numerosas comunidades en el Sur de Per y Bolivia se oponen a todo
tipo de explotacin minera a razn de la visible contaminacin que los rodea, el legado de
cuatrocientos aos de minera y la transferencia de riquezas fuera de su tierra. Estas
comunidades han sobrevivido los gobiernos Inca, espaol colonial, republicano y
dictatorial, resistiendo al cambio y defendiendo su tierra y su cultura. Histricamente, las
actividades mineras no las han provisto con un futuro mejor, por lo tanto proponer que la
minera moderna tendr resultados diferentes requiere una f a ciegas considerable. El
resultado es la posibilidad de un conflicto debido a la presencia de una exploracin o una
compaa minera no deseadas y, mayoritariamente, la cuestin de quin controla el
acceso a los recursos naturales y los beneficios resultantes de la explotacin de los
mismos.
las comunidades tomen una decisin. En este marco, la licencia social consiste en que
se desarrolle un proceso y consulte de forma democrtica la libre voluntad de un pueblo
acerca de un emprendimiento que va a tener impactos en su medio o hbitat. Esto
significa que antes de decidir sobre el futuro de sus recursos naturales, las poblaciones a
ser afectadas tienen que ser debidamente informadas y luego consultadas. La licencia
social es un mecanismo moderno de democracia social incorporado en los nuevos
tratados internacionales relacionados principalmente con el cuidado y sostenimiento del
medio ambiente y de su entorno, que sobre la base de informacin suficiente y completa a
la poblacin de un mbito geogrfico determinado, por parte del ejecutor del
emprendimiento, forma en los afectados opinin sobre la conveniencia de la realizacin
de un determinado proyecto de inversin u obra, sea pblica o privada, que genere un
impacto en el medio ambiente. El componente social de la licencia citada, se relaciona
con las formas sociales de organizacin involucradas: Empresa, como entidad social,
organizaciones sociales representativas (organizadas o no) y Autoridades (elegidas o
designadas, de nivel sectorial y territorial). En el caso peruano, no forma parte de un
sistema legal sino de la conducta social. Una mirada desde la globalidad latinoamericana
nos indica que La democracia se ha extendido a travs de Amrica Latina debido,
principalmente, a la incapacidad de las economas nacionalizadas bajo dictaduras
militares y populistas y al colapso de los antiguos sistemas polticos. Con la
reestructuracin econmica vino el retorno al proceso democrtico en muchos pases,
incluyendo Argentina, Chile, Per y Bolivia. Paralelamente estas nuevas economas
nacionales se han visto ms y ms integradas a los sistemas globales financieros y
comerciales, y se han dado cuenta de la importancia de apoyar instituciones polticas y
legislativas que definan los estndares internacionales. Entre las cuestiones que han
ganado en importancia estn los derechos indgenas y sus derechos territoriales, la
participacin democrtica y en algunos pases los derechos humanos en general. Este
proceso de democratizacin interna le ha dado una voz a los intereses de grupos locales
al mismo tiempo que el desarrollo de recursos penetra ms agresivamente en reas
nuevas. Paralelamente, esta convergencia ha resultado en desafos al desarrollo de
recursos, que cuestionan quin se beneficiar con el proceso. En un buen nmero de
casos los grupos locales han insistido en que se los beneficie directamente y de manera
significativa, ya que tendrn que cargar con el costo de un proyecto que tendr lugar en
su propio patio trasero. La globalizacin de los sistemas de comunicacin,
especialmente el desarrollo del Internet, ha agregado una dimensin nueva y significativa.
8
Los mecanismos legales disponibles que influyen y actan sobre la Licencia Social, y
sobre las formas de la exteriorizacin formal de las demandas sociales, que no obstante
no mantener el formato a que la Ley N 29785, Ley del derecho a consulta previa a los
pueblos indgenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo remite, es innegablemente que configuran una clara forma
convergente
en
licencia
social.
La
normativa
vigente
principal,
ordenada
cronolgicamente, es la siguiente:
Denominacin
Sumilla
Artculo 43: Las polticas de desarrollo,
descentralizacin y distribucin de la poblacin
D. Leg. N 346
consideran las diversas variables culturales
06/07/1985
Ley de la Poltica
existentes en el pas y respetan los derechos de las
Nacional de Poblacin
comunidades nativas y campesinas a las zonas
territoriales que ocupan.
Artculo 37: Los titulares de concesiones, gozan de:
Decreto Supremo N 014- A solicitar a la autoridad minera, autorizacin para
92-EM
establecer servidumbres en terrenos de terceros
03/06/1992 Texto nico Ordenado de que
la Ley General de
sean necesarios para la racional utilizacin de la
Minera
concesin. La servidumbre se establecer previa
indemnizacin justipreciada si fuere el caso.
02/12/1993
Resolucin Legislativa N
26253
Aprueba el Convenio 169 de
OIT s
obre pueblos Indgenas y
Tribales en Pases
Independientes
30/12/1993
02/05/1994
Ley N 26300
Ley de los Derechos de
Participacin
y Control Ciudadanos
20/05/1999
Ley N 27117
Ley general de
expropiaciones
11
18/11/2002
08/08/2003
20/05/2004
01/06/2006
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13
- Inconsistencias legislativas
En numerosos pases latinoamericanos existen significativas inconsistencias entre
diversos instrumentos legislativos. Estas se originan en la reforma casi simultnea de
diversas reas legislativas por parte de distintos equipos especializados, cada uno con su
propia visin de la futura aplicacin de las nuevas leyes. Discrepancias entre el cdigo
minero y la descripcin de derechos bajo otras leyes, notablemente leyes de reforma
agraria y el status de la poblacin indgena, son notables en distintos pases y son una
fuente de riesgo social.
Por ejemplo, el cdigo de minera en Bolivia reglamenta la compra obligatoria de tierra
para proyectos mineros, poniendo los derechos de subsuelo por encima de los derechos
de superficie. La Ley de Reforma Agraria de 1997 declara que tierras posedas
comunalmente (la designacin tradicional de tierras pertenecientes a comunidades
indgenas) no pueden ser vendidas o sujetas a una compra obligatoria excepto para un
proyecto de importancia nacional. Sin duda una compaa minera internacional no estar
dispuesta a hacerle frente al debate poltico nacional y a la cobertura periodstica
internacional resultantes de la expropiacin de tierras comunales. Una compaa deseosa
de obtener el uso de los derechos de superficie comunales debe, por lo tanto, negociar un
arreglo equitativo y a largo plazo directamente con los dueos de ese derecho.
Similarmente en Per la nueva legislacin ecolgica para el sector minero requiere que
una declaracin completa del impacto ecolgico sea submitida como parte del proceso de
autorizacin para una mina. Sin embargo, el requerimiento de la opinin comunitaria es
ambiguo, audiencias pblicas tienen lugar en Lima, la capital, y el anuncio de las mismas
slo necesita ser publicado en la gaceta gubernamental. Es posible que un permiso sea
otorgado sin que la comunidad participe en ninguna parte del proceso. Desde el punto de
vista de la comunidad esta es una situacin inaceptable y no logra contribuir a la
aceptacin social local, y tal secuencia de eventos nunca recibir una crtica positiva de
organizaciones vigilantes o agencias de fondos multilaterales. As, la compaa hace bien
en no slo consultar extensivamente a la comunidad cuando desarrolla la declaracin de
impacto ecolgico sino tambin en asegurarse que la comunidad se encuentre bien
informada y tenga acceso al proceso de autorizacin.
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juego pueden sentir que hasta este punto han cumplido con todas sus obligaciones, con
oportunidades adicionales para la poblacin provistas en forma de empleo. Las
expectativas de estas corporaciones es que el gobierno ser el nico responsable por
asegurar que los beneficios sociales y econmicos volvern a la comunidad. En realidad,
los gobiernos latinoamericanos carecen frecuentemente de mecanismos efectivos (o de la
voluntad) de redistribuir la riqueza en el rea donde fue creada. El resultado es tensin
social sobre la distribucin de beneficios.
Pueden existir tambin tensiones de origen poltico que terminan siendo parte de la
ecuacin. En Argentina, por ejemplo, ha existido un largo conflicto entre la provincia de
Catamarca y el gobierno central acerca del derecho de la provincia a recolectar regalas, y
acerca del porcentaje de las mismas que esperan recibir. Bolivia, en comparacin, ha
efectivamente reestructurado y descentralizado la distribucin de regalas a los gobiernos
departamentales, luego de un encarnizado debate poltico acerca del mecanismo de
distribucin y de la suma, en el cual un departamento exigi un 20 % directo de todas las
regalas provenientes de la minera. Sin embargo el modelo boliviano no es totalmente
efectivo, ya que dirige las ganancias directas a nivel departamental y no puede garantizar
que la riqueza generada por la minera regrese a la comunidad en cuyo suelo tuvo lugar la
explotacin. Honduras tambin tiene instrumentos legislativos designados a dirigir
regalas mineras de vuelta a la regin en que fueron generadas.
El cdigo de impuestos se usa tambin en algunos pases. Per, por ejemplo, posee un
mecanismo para dirigir impuestos especficos a la regin de origen. Sin embargo, el
sistema carece de transparencia y recientemente el gobierno central, a travs de un
Decreto Presidencial, ha suspendido la transferencia de fondos a provincias tales como
Cajamarca, donde se genera una considerable riqueza a travs de la minera. En Bolivia
existe la provisin para que la compaa invierta en proyectos conjuntos de desarrollo
comunitario y reciba una deduccin en sus impuestos similar a la suma invertida. El
programa, sin embargo, es totalmente voluntario. Finalmente Colombia insiste en que la
compaa debe tener un plan de inversin en proyectos de desarrollo comunitarios que es
parte del proceso para obtener un permiso. No existe, sin embargo, un programa que
haga que las compaas cumplan con esta norma.
En los ejemplos descriptos anteriormente, la presin se pone frecuentemente en la
compaa y no en el gobierno, para asegurar que la riqueza generada por la mina sea
16
la
Ampliacin
de Toquepala (US$1.200
mlls.)
17
8. Bibliografa:
-
Rio Tinto y Deloitte. (210). Herramienta de Evaluacin Financiera (FV Tool). 2011, de
International
Finance
Corporation
Sitio
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http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-licencia-social-para-operarLSO/#sthash.k4VTNoaj.dpuf
1Hentschel, T., et al., Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining, 2002,
Minerals, Mining and Sustainable Development [MMSD]. - See more at:
http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-mineria-artesanal-y-de-pequenaescala/#sthash.KO95VWWl.dpuf
Rio Tinto y Deloitte. (2012). Qu es la Licencia Social para Operar (LSO). 2012, de
Fraser Institute Sitio web: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-lalicencia-social-para-operar-LSO/
Alfredo Espinal De La Cruz. (2010). Gestin Pblica y Consulta Previa: Nmesis de la
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Espinal
Jensen, M. C., Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: managerial behavior,
agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, V3, 305,360.
Antonio Toca. (2009)Qu son los costes de transaccin y la Ley de Coase?.
26/febrero/2009,
de
El
Blog
Salmon
Sitio
web:
http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/de-los-costes-de-transacciona-la-ley-de-coase
18