POST-SCRIPTUM SOBRE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: MODELOS REAIS E

MODELOS MENTAIS*
Sergio Boisier**

Resumo

Cinqenta anos de polticas pblicas em favor

do desenvolvimento territorial na Amrica Latina
produziram uma rica experincia para estudos
acadmicos, mas escassos resultados prticos que
possam ser medidos de reduo da superconcen*

Em razo de uma institucionalizada e programada aposentadoria, este o ltimo

documento substantivo escrito pelo autor como funcionrio do Instituto LatinoAmericano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (ilpes), rgo das Naes
Unidas, vinculado ao sistema da cepal. A perspectiva temporal que vem sendo desenhada inexoravelmente, medida que uma data to importante se aproxima, norteia
a anlise do que cada um julga como de verdadeira importncia; no caso de quem
escreve estas linhas, a ateno nos ltimos anos foi dirigida questo do conhecimento pertinente requerido para sustentar as intervenes sociais inteligentes em
favor do desenvolvimento territorial mais harmnico. Este trabalho representa um
ltimo esforo nesse sentido, ampliado para incluir outras questes relacionadas com
a epistemologia do desenvolvimento no territrio. Santiago do Chile, 1998.
**

Do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social -

ilpes/cepal.

Traduo: Isabel Villa-Lobos Telles Ribeiro.

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

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trao demogrfica e econmica dos territrios.

Este trabalho, preparado por um indefectvel
crente no potencial democratizador do desenvolvimento territorial, no termina no mero relato
dos fracassos. A partir de uma dupla categoria de
anlise, o conceito de modelo real por um lado,
e o de modelo mental, por outro, o autor repassa
os componentes bsicos dos modelos reais de
desenvolvimento regional na Amrica Latina (a
regionalizao, a descentralizao e o desenvolvimento das regies). Fracasso, ambigidade e
escassez parecem ser caractersticas que acompanharam os processos em questo. Contudo,
mais importante que a simples constatao dos
resultados a tentativa de explicao que o autor
d ao conceito de modelo mental, descrito como
a pr-figurao racional da ao. O documento
sustenta que existiram fatores estruturais que
impediram a construo dos modelos mentais
adequados para respaldar intervenes territoriais de sucesso. Esses fatores tm relao com as
questes metodolgicas, epistemolgicas, praxeolgicas e ideolgicas, campos nos quais existem
carncias considerveis que devem ser sanadas
para se concretizarem, na prtica, o potencial de
justia das polticas regionais.

Aqueles que tm por misso ler, ensinar e pesquisar sobre

desenvolvimento, devem assumir sua poro de culpa pela
atual falta de perspectiva. Um dos principais papis sociais
dos acadmicos e intelectuais o de fornecer um sentido
de perspectiva, com vistas a orientar outros membros da
sociedade que esto preocupados com as questes e os
problemas do dia-a-dia. Contudo, atualmente existem
poucos indcios de tal orientao intelectual no campo
dos estudos do desenvol-vimento... E aqueles entre ns
que se dizem especialistas do planejamento regional so
to culpados quanto qualquer um.

POST-SCRIPTUM SOBRE
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

Diane Conyers

1 Modelos Reais de Desenvolvimento Regional na Amrica Latina

onforme j foi escrito diversas vezes, a experincia em matria de
polticas pblicas de desenvolvimento regional na Amrica
Latina pode ser rastreada, com bastante exatido, desde sua
origem, por volta de 1947. Nesse momento, foram criadas, no
Mxico, as Comisses das Bacias Hidrogrficas (Papaloapan e
Tepalcatepec foram as primeiras) como organismos de desenvolvimento regional, baseadas no modelo da tva (Higgins e Savoie (1995),
so referncias obrigatrias para a histria da tva; Barker e King
(1970), para a histria da experincia mexicana). No Brasil, criou-se,
no ano anterior, a codevasf (Comisso para o Desenvolvimento do
Vale do So Francisco). Dessa forma, discorrerei sobre as polticas
existentes h mais de meio sculo, tempo mais que suficiente para
que se possam extrair lies e concluses. Diversas snteses sobre
as variadas experincias latino-americanas em matria de polticas
pblicas sobre desenvolvimento territorial podem ser encontradas
nos escritos de Sthr (1972), de Mattos (1986) e de Boisier (1996/a),
sendo que os dois ltimos enfocam mais a teoria dessas experincias.
Os estudos mencionados fazem referncias muito generalizadas a
todo o subcontinente; alguns dos pases de maior porte teriam captulos especializados em qualquer publicao sobre desenvolvimento

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polticas pblicas
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regional. A experincia da Argentina pode ser estudada em diversos

trabalhos de Rofman, Rocattagliata, Coraggio, Gatto e outros; s
sobre o Brasil deveriam ser mencionadas as extensas citaes encontradas nos trabalhos de Haddad, Rocha Magalhes, Monteiro da
Costa, Guimares Neto, Cavalcanti, Tolosa e tantos outros; quanto ao
Mxico, so referncia obrigatria os trabalhos de Garza, Hiernaux,
Wong e Unikel.
Os modelos reais de desenvolvimento regional ou territorial, em
sentido mais amplo, foram construdos de acordo com trs processos:
(1) a regionalizao dos pases; (2) a descentralizao dos sistemas
de deciso pblicos e privados; (3) o prprio desenvolvimento das
regies, supostamente descentralizado por definio. Pode-se dizer
que o primeiro desses processos fracassou por completo; o segundo
ainda no se configurou e a cultura centralizadora ainda domina a
vida na Amrica Latina; e o terceiro ainda raramente adotado.
De acordo com um trabalho recente realizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, pnud (1997), um ltimo exame
da situao da regionalizao na Amrica Latina (como institucionalizao de uma nova repartio territorial, ou seja, como uma nova
diviso poltico-administrativa), revela um panorama desapontador,
pelo menos para aqueles que foram fervorosos defensores da regionalizao. De fato, no final do sculo, o Chile, a Nicargua, o Peru e a
Repblica Dominicana j tinham sistemas regionais estabelecidos e
institucionalizados, de maneira constitucional ou simplesmente legal.
Desses casos, o que ainda interessante hoje o do Chile. No Peru, a
Constituio de 1993 relegou as questes regionais a segundo plano.
Existem vrios outros pases nos quais a regionalizao apenas de
carter administrativo e funciona como artifcio planificador, como
por exemplo o Brasil e a Colmbia, o que no deixa de ser relevante.
Estamos muito longe de alcanarmos o triunfo, de tornar realidade
a premissa, to impregnada das idias de modernizao social dos
anos 60, de que a regionalizao a ferramenta imprescindvel da
modernizao, sobretudo porque, na poca, o conceito de modernizao estava vinculado reduo das desigualdades (sociais e
territoriais). Uma nova repartio territorial ajudaria no processo de
integrao nacional (fsica, econmica e sociopoltica), e seria crucial
para superar a falta de integrao interna, diagnosticada, com razo,

310

como um srio entrave ao desenvolvimento.

Talvez no fosse assim, talvez se tenha retificado a regio como
conceito e instrumento; a sndrome de Pigmalio no foi alheia aos
antigos planificadores regionais e a sua prpria criao. Talvez o certo
fosse, e continua sendo, que o territrio importante para a modernizao, mas entendido de maneira flexvel e complexa ao mesmo
tempo, como um leque no qual regio passa a ser um elemento ou
uma configurao a mais entre vrias outras.

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

O processo de regionalizao que se tentou implantar na Amrica

Latina a partir dos anos 60 foi prematuro e os problemas conceituais
ou de definio, os problemas polticos ou de ordem prtica, foram separados. O que uma regio? uma pergunta que, para muitos, ainda
no tem resposta precisa. Um dos ltimos acadmicos europeus que
se fez essa pergunta foi Hilhorst (1981), e ele prprio respondeu que
a regio era provavelmente mais uma construo mental que uma
realidade objetiva. possvel que seja assim. No entanto, evidente
a mudana do nvel de discusso se se examina a literatura do incio
dos anos 70 e a do final dos anos 90. Os trabalhos difundidos pelo ipgh
(1969), ou produzidos por Sthr (1969) e Meot (1974), entre outros,
ilustram o primeiro perodo e os de Hilhorst (1981, op. cit.), Carleial
(1993), de Castro (1994), Boisier (1996/a,op.cit.), e tantos outros, o
segundo.1Os conceitos iniciais (a partir do sculo XIX) baseavam-se,
sobretudo, na geografia; os mais contemporneos posicionam-se no
campo das configuraes simblicas, como foi definido por Bourdieu.2 Na Amrica Latina, uma ltima e excelente discusso sobre a
evoluo da idia de regio foi apresentada por Hiernaux (1995), que,
afastando-se da geografia tradicional, afirma que: A regio , assim,
uma articulao coerente de articulaes sistmicas entre diversos
grupos e cosmovises espao-temporais, uma concepo, pode-se
dizer, que d margem diversidade na construo regional.

1
Esta apenas uma referncia reduzida a alguns especialistas que escreveram sobre
a questo da definio da Amrica Latina; no pretende ser uma bibliografia completa
sobre o tema.
2

Vide trabalho clssico de Pierre Bourdieu (1997).

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Os esforos de regionalizao contemplaram quase que exclusivamente o aspecto econmico e, portanto, utilizaram somente as
categorias puramente econmicas, fato esse que determinou seu
relativo fracasso. bem verdade que, na poca, os conceitos de
Bourdieu sobre poder simblico ainda no eram conhecidos, isto
, o poder de fazer coisas com a palavra. O prprio Bourdieu (1993;
141) se refere questo regional, como indica a seguinte citao:
Nesse sentido, o poder, o poder simblico um poder de consagrao ou de revelao, um poder de consagrar ou de revelar as coisas
que j existem. Quer dizer que no faz nada? Na verdade, como
uma constelao que, de acordo com Nelson Goodman, comea
a existir somente quando selecionada e designada como tal, um
grupo, classe, gnero, regio, nao, comeam a existir como tal, para
aqueles que fazem parte deles e, para os outros, apenas quando so
distintos, segundo um princpio qualquer, dos outros grupos, quer
dizer, mediante o conhecimento e o reconhecimento.
Agora percebemos a importncia de um enfoque como o de Bourdieu que aponta, como se pode deduzir, a questo geral da cultura
como elemento de construo regional, uma cultura que acrescenta
e separa simultaneamente, que unifica internamente (na diversidade)
e distingue externamente.3 A fora da palavra (da linguagem, do
discurso) como fora capaz de criar uma realidade latente ou mesmo
inexistente , contudo, muito mais antiga que o pensamento do socilogo francs. No est escrito no primeiro versculo do Evangelho
segundo So Joo: No princpio era o Verbo?
Ademais, claramente, a regio deixou de ser um conceito situado
no espao fsico das relaes banais e passou a situar-se no espao
ciberntico das relaes virtuais; deixou de ser inicialmente um
conceito pr-perrouxiano e passou, sem soluo de continuidade, a

3
luz do pensamento de Bourdieu, parece ridcula a situao da regionalizao
chilena para a qual foram usados, e se usam ainda, nmeros romanos em vez de
patronmicos para denominar as regies; infelizmente, cada vez mais se observa uma
auto-referncia instantnea das pessoas a essas caixas postais: sou da V (regio)!,
sou da VIII (regio)! So expresses freqentes que denotam deficincia mental ou
o poder do discurso.

312

ser um conceito ps-moderno, virtual. Deve-se entender tambm a

regio como uma comunidade imaginria, segundo a expresso de
Anderson (1991) em seu estudo sobre patriotismo e nacionalismo:
ela imaginria porque os cidados da menor nao (regio) jamais
conhecero a maioria de seus co-nacionais (co-regionais), nunca se
encontraro, nem escutaro falar deles, mas, mesmo assim, na mente
de cada um, todos fazem parte de uma comunidade.

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Todas as generalizaes sobre a Amrica Latina servem apenas de

referncia e nem mesmo o comentrio atribudo poetisa Gabriela
Mistral suficientemente preciso: As nicas coisas que os pases ao
sul do Rio Grande tm em comum so a lngua e a religio. Ela omitiu,
olmpica, mais da metade da populao que reza em portugus! Algo
semelhante ocorre com a descentralizao: poucas generalizaes
so vlidas em um subcontinente onde, do ponto de vista da superfcie e da populao, apenas quatro pases com regime federalista
(em teoria, descentralizados por definio) representam muito mais
da metade da superfcie e da populao. Talvez se o nico ponto em
comum fosse a cultura centralista mencionada por Vliz (1984), seria
de indisfarvel cunho burbnico.
Ao analisarmos alguns trabalhos recentes [Affonso (1996); Boisier
(1997/a); CLAD (1997); Fernndez (1995); Morris (1992); Peterson
(1997); PNUD (1997)] chega-se s seguintes concluses com relao
ao estado da arte da descentralizao no final do sculo na Amrica
Latina:
a) Os pases que adotam sistema federativo (Argentina, Brasil, Mxico,
Venezuela) entendem por descentralizao a recuperao do federalismo, federalismo expropriado pelas foras histricas do centralismo;
a Venezuela o caso paradigmtico pois, mais que a recuperao do
federalismo, colocou em prtica sua prpria organizao constitucional com uma defasagem de mais de um sculo.
b) Os pases que adotam sistema unitrio (nos quais, segundo alguns
autores, encontra-se o nico contexto em que parece legtimo falar
em descentralizao) mostram uma gama variada de avanos no sentido da descentralizao e tambm de retrocessos. A descentralizao
territorial,4 como vem sendo definida aqui, isto , que cria regies,
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encontra sua mxima expresso no Chile, a partir da Constituio de

1980 e da promulgao da Lei Orgnica Constitucional de Governo e
Administrao Regional (locgar) em 1993; j a descentralizao fiscal
e poltica registra, na Colmbia, o maior avano.5 A Bolvia um caso
muito interessante pelo esforo descentralizador empreendido, que
visa, por um lado, a maior democratizao e municipalizao, e, por
outro, beneficiar os departamentos, por meio da Lei de Descentralizao Administrativa de 1995. No caso do Peru, registrou-se retrocesso
no processo de descentralizao no que diz respeito configurao
dos governos regionais e o papel das regies. Finot (1997; 55) sintetiza corretamente alguns processos descentralizadores: Para o
Brasil, a descentralizao poltica foi uma reivindicao democrtica,
para a Argentina, uma maneira de solucionar a crise financeira do
Estado, para o Chile, um processo de modernizao do Estado, para
a Colmbia, uma alternativa para a crise poltica do Estado e para a
Bolvia, uma resposta ao movimento regional que lutava por uma
descentralizao que beneficiasse as capitais dos departamentos.
Nada de estranho nesses argumentos, pois as foras centrpetas e
centrfugas da descentralizao giram em torno do Estado.
c) Os maiores entraves para o avano mais rpido da descentralizao parece residir no enraizamento cultural. Sculos de organizao
poltica centralizada e de organizao trabalhista dependente, de
um Estado incontestavelmente pesado, de uma sociedade civil sem
fora, de clientelismo nas relaes sociais, de alteridade culposa na
racionalizao das interpretaes da situao pessoal e coletiva so
4

A descentralizao territorial, a vertente descentralizadora mais importante do

ponto de vista do assunto tratado neste estudo, consiste na criao de um sujeito
jurdico,de uma pessoa jurdica de direito pblico, com os atributos descentralizados
(personalidade prpria, oramento prprio e normas de funcionamento prprias)
que exerce suas funes e competncias em um mbito territorial definido (regio,
provncia, estado, comuna, etc.) apenas com controle de tutela. Tal figura jurdica pode
ser o territrio ou o organismo (o governo regional no caso do Chile).

Na Colmbia, as cinco regies administrativas (regies corpes) no so juridicamente

constitudas. A descentralizao poltica e territorial ocorre, na Colmbia, com as
eleies para governadores e prefeitos. Os departamentos e os municpios recebem
recursos importantes transferidos pelos cofres pblicos.

314

fatores que dificultam uma mudana de atitude para a assimilao

de modelos mais autnomos.
d) A globalizao impe uma dialtica de difcil sntese para a descentralizao. Por um lado, como j foi dito, no se pode ser competitivo
com estruturas decisrias centralizadas e isso seria motivo para a
descentralizao; por outro lado, a tentativa de cada organizao
de ter posicionamento individualista (da pessoa fisica at regies
e pases) no jogo globalizador pode gerar tantos perdedores que o
resultado final (a sntese) traga maior demanda por centralizao
em busca de novos apoios do Estado!

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

e) O temor da desordem fiscal, resultado da suposta incapacidade

dos novos governos territoriais de manejar eficientemente suas novas
responsabilidades financeiras e de um incontrolvel aumento do
gasto corrente derivado do aumento da burocracia pblica, parece
ter algum impacto na mente de muitos formuladores de polticas,
no importa quo infundadas sejam ambas as suspeitas.
De acordo com a formulao de Boisier (1993) para o caso particular
do Chile, as dificuldades futuras do processo descentralizador so
relacionadas com a percepo cidad (capacidade comparativa do
modelo descentralizado versus o centralizado em termos da realizao do projeto pessoal de vida in situ), com a eficcia e a eficincia na
prestao de servios populao (agora descentralizados e antes
centralizados, ou seja, com a qualidade da gesto governamental),
com o grau de governabilidade que a prpria descentralizao
determina, e com a capacidade de conduo poltica do Estado do
processo de descentralizao. Esse mesmo tipo de anlise facilmente aplicvel ao resto da Amrica Latina.
O panorama de desenvolvimento regional, no estgio em que se
encontra hoje, pode dificilmente ser elevado ao primeiro plano,
sobretudo, por uma questo bvia: por definio, trata-se de um
processo, no importa como seja definido, de longo prazo, com uma
velocidade de movimento tipo geleira,6 difcil de ser demonstrado
em perodos curtos. Se Marshall Wolfe qualificou, com razo, o desenvolvimento de esquivo,7 com mais razo deveramos utilizar esse
mesmo qualificativo com relao sua dimenso regional.
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Observando-se o mapa da Amrica Latina do ponto de vista histrico (para enquadrar a pesquisa no meio sculo mencionado acima)
e geogrfico (desde o Rio Grande at a Patagonia) para identificar
os casos de desenvolvimento regional que obtiveram xito,8 provavelmente a maioria dos observadores estaria de acordo em apontar
casos como os de Guadalajara, no Mxico, So Pedro Sula, em Honduras, Carabobo, na Venezuela, Medelln, na Colmbia, Santa Cruz
de la Sierra, na Bolvia, Concepcin, no Chile, Crdoba e Neuqun, na
Argentina, Curitiba (Paran) e Santa Catarina, no Brasil e, por fim, em
uma perspectiva mais ampla e mais atraente, mas ainda em sua fase
inicial, o Cear, tambm no Brasil.9Dada a subjetividade do conceito
de desenvolvimento (regional), essa seleo , inevitavelmente, arbitrria e discutvel; contudo, outra lista de exemplos de sucesso pode
mostrar algumas variaes de contedo, mas dificilmente de escala.
No se trata de fazer uma anlise profunda desses casos, apenas
algumas observaes gerais. A mais importante se refere ao alto
grau de endogeneidade que, em geral, observa-se nesses casos,
que ainda maior com relao ao papel dos atores sociais locais.
Esse fato vem reforar empiricamente uma hiptese central para
muitos analistas contemporneos: o desenvolvimento territorial ,
por definio, um processo endgeno, se constatado, nesses casos,
no s o crescimento efetivo mas tambm o desenvolvimento, o que
ainda falta ser provado! Outra observao que adquire cada vez mais
importncia com os embates contra a ortodoxia neoliberal , em
todos esses casos, que o Estado e o mercado, ou o setor pblico e
o privado, trabalharam mais em cooperao que em oposio, com
muitas variantes, fato: forte componente estatal na Argentina e no
Chile, forte componente privado na Colmbia, etc.
6

Expresso usada h muitos anos por A. Kuklinski em um de seus trabalhos.

7 Aluso obra clssica, El desarrollo Esquivo (1976), do socilogo da cepal (j falecido),

publicada pelo Fondo de Cultura Econmica.
8
O critrio de xito seria a cristalizao de um processo de (pelo menos) crescimento
econmico ntido em termos de rea geogrfica e estruturao de um centro que
compete com o centro tradicional, como por exemplo, o que se observa na Argentina
com relao a Crdoba e Buenos Aires.

316

Uma questo que dificultou, sem dvida, a possibilidade de gerar

mais casos de sucesso em termos de desenvolvimento regional foi a
crena de que a transferncia (territorial) de recursos do centro para
a periferia era a base do crescimento. No havia muita confiana
nas capacidades endgenas e, ao mesmo tempo, as transferncias
assumiram a forma de um jogo fantasmagrico de soma zero e,
dada a distribuio territorial do poder poltico, essas transferncias
refletiram mais uma contabilidade social imaginria que a realidade.

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MENTAIS

Onde possvel encontrar uma avaliao do estado da arte em

matria de desenvolvimento regional na Amrica Latina? uma
pergunta difcil ser respondida porque, se por um lado estima-se que
uma avaliao de tal alcance seja tarefa muito demandante, deve-se
ainda acrescentar o lastimvel estado das informaes estatsticas
sobre essa questo; a prtica, relativamente comum no passado, de
divulgar as cifras do pib de acordo com os cortes territoriais, algo que
em algum momento era feito regular e oficialmente em meia dzia
de pases, foi quase abandonada.10Nem falemos de estatsticas mais
sofisticadas. Mesmo que as informaes estivessem disponveis, no
claro que elas pudessem ser transformadas em conhecimento capaz
de desvendar a complexidade e a subjetividade do desenvolvimento.
Ainda seguimos amarrados, do ponto de vista conceitual e de mensurao, a um conceito de desenvolvimento introduzido por Seers
h exatos trinta anos: o desenvolvimento significa a reduo da
pobreza, do desemprego e da ineqidade. Melhor que o produto
per capita, sem dvida, mas ainda insuficiente. Embora mantendo
esse enfoque limitado, praticamente inexistem avaliaes empricas,
em nvel agregado latino-americano, que representem o estado da
arte em matria de desenvolvimento regional. Remotamente, cabe
referncia ao j antigo estudo do ilpes, preparado para a Conferncia
de Ministros e Chefes de Planejamento da Amrica Latina e o Caribe,
celebrada no ano de 1980 na Cidade da Guatemala.11 A principal
concluso assinalava textualmente: Na medida em que a evidncia
emprica disponvel revela uma tendncia ao agravamento dos pro-

Em alguns casos, a identificao coincide com a cidade e, em outros, com a jurisdio da qual fazem parte.

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planejamento e
polticas pblicas
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blemas regionais, de se prever que, durante os prximos anos, a

maior parte dos governos da regio dever incrementar seus esforos
em matria de planejamento regional, formulando polticas explcitas
e mais operativas nesse campo [ILPES, 1980, p.169].12
Ultimamente, surgem estudos sobre convergncia regional em matria de taxas de crescimento econmico, tanto no Brasil, por parte
de Guimares Neto (1997), como na Colmbia, por parte de Crdenas (1993) principalmente, e de Mesa e Hincapi (em andamento),
baseados nas mais atualizadas teorias de crescimento econmico.
Se estudos desse tipo demonstrassem existir convergncia regional
de longo prazo, caberia reconhecer a presena de um genuno
desenvolvimento, na medida em que a convergncia inter-regional
suponha reduo das iniqidades em nvel interpessoal. Mas ainda
prematuro fazer concluses sobre o assunto.
De modo que pode-se concluir que os modelos reais de desenvolvimento regional na Amrica Latina no parecem ter sido eficazes, j
que no lograram produzir desenvolvimento, ao menos de maneira
visvel ou expressiva. Aqui, cabe parafrasear o poeta espanhol Garca Lorca: o desenvolvimento das regies nos escapa como peixes
surpresos, uns poucos cheios de luz, a maior parte repleta de frio.
Isto positivismo. Estes so os fatos, escassos exemplos de regionalizaes de natureza constitucional (com no raras dvidas acerca de
sua funcionalidade contempornea), processos de descentralizao
que ora avanam ora retrocedem, e desenvolvimento territorial extre-

10

Nesse sentido louvvel o esforo mais ou menos sistemtico do pnud (Programa

das Naes Unidas para o Desenvolvimento) para calcular anualmente um ndice de
Desenvolvimento Humano por jurisdies subnacionais.

11

318

O estudo em questo faz parte do Caderno do ilpes 28 (1982).

mamente incerto, que reflete nossa incapacidade coletiva para transferir, por meio de um adequado manejo do territrio, os benefcios
do desenvolvimento a partir da matriz abstrata da macroeconomia
matriz concreta das pessoas de carne e osso.

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

Diante de uma situao como a que descrevi, faz-se necessrio um

esforo para escapar definitivamente da tradicional explicao baseada na alteridade culposa, to incrustada na cultura latino-americana,
uma idia que j estava implcita no clssico trabalho de Cardoso e
Faletto sobre a dependncia. De certo, no somos ilhas na globalizao, somos parte de um sistema global e, em conseqncia, tudo
nos atinge,13mas no justifica uma sobre- determinao sistmica de
alguns (no podemos fazer nada porque no temos grau de liberdade
suficiente, j que nos situamos na base da estrutura sistmica mundial), ou a mania tradicional de construir uma verdadeira iconografia
de demnios externos culpados de nossa situao (o imperialismo
em primeiro lugar, associado a um capitalismo dependente, em
segundo lugar, no permitem o desenvolvimento regional, etc.),
fenmenos to poderosos que sequer podem ser exorcizados. Talvez,
aquilo que flutuava no ar em um importante seminrio, realizado em
Bogot, em 1979 (citado adiante), siga vlido: nossas deficincias de
natureza cognitiva so considerveis e isso nos tem impedido de
construir modelos mentais de desenvolvimento regional como base
para uma ao social eficiente. O captulo seguinte desse trabalho
explora essa questo.
Essas deficincias de natureza cognitiva aumentaram em conseqncia dos mltiplos efeitos da revoluo cientfica e tecnolgica sobre o
territrio, a ponto de necessitarmos agora, nas palavras de Bervejillo
(1997), a reinveno do territrio. Segundo Bervejillo os territrios
so, dessa forma, ao mesmo tempo questionados e reafirmados
enquanto mbitos e sujeitos do desenvolvimento.

12

Essa afirmao, analisada retrospectivamente e comparada aos fatos que se sucederam, evoca Dante: condena aqueles que a formularam (o autor encontra-se entre
eles) mesma pena que sofriam no Inferno (Crculo Oitavo) os astrlogos e videntes,
ou seja, a viver eternamente com a cabea voltada para trs, em direo ao passado,
como punio por sua incapacidade de auscultar o futuro!

319

planejamento e
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no 19 - JUN de 1999

13

Escrevo este pargrafo em plena gripe asitica (30/1/98) que, para muitos, e
ser bem mais sria que uma mera gripe.

320

2 Modelos Mentais de Desenvolvimento Regional na

Amrica Latina
Os modelos mentais so representaes simblicas de uma realidade percebida ou construda por um ator.14 So descritivos ou
previsveis. Constituem, em parte, o mundo do que e, em parte,
o do que deve ser e sua utilidade prtica est em sua possibilidade
de conduzir a ao. Na realidade, os modelos mentais deveriam
preceder os modelos reais,15 e esses ltimos deveriam ser resultado
dos primeiros. Contudo, raramente a realidade se constri de uma
maneira racional, e as diferenas entre o que positivista e o que
deveria ser construtivista costumam ser importantes, diferenas
em grande parte resultantes da tradicional separao entre sujeito
e objeto no paradigma do positivismo.

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

A interveno sobre os processos de desenvolvimento territorial, na

Amrica Latina ou qualquer outro lugar, teria que ter sido precedida
pela construo de modelos mentais.16 No tem acontecido dessa
forma e essa falta de sincronia entre teoria e prtica foi muito mencionada no Seminrio Internacional Estilos de Desenvolvimento e
Estratgias de Desenvolvimento Regional, realizado em Bogot, em
1979. O livro publicado aps essa reunio pelo ILPES (1981) destaca
o divrcio entre a teoria e a ao.
No houve muito avano nos ltimos vinte anos. No fundo, sabamos
pouco sobre a natureza do processo de desenvolvimento no territrio, e continuamos sem saber muito!
As principais carncias em matria de modelos mentais para respaldar a engenharia das intervenes territoriais, termo que parece
mais adequado para descrever uma ampla gama de modalidades de
14

No confundir com o conceito de sistemas simblicos (arte, religio, lngua) de

Bourdieu.

15

Que, por sua vez, so sempre e primeiramente modelos mentais descritivos e

sintticos da realidade.

16

Em psicologia cognitiva, o conceito de modelo mental tem outras conotaes,

mais paradigmticas.

321

planejamento e
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no 19 - JUN de 1999

fomento ao desenvolvimento regional, ficam tarefas pendentes para

o sculo XXI (expresso muito prpria da cepal), e so ligadas a quatro
aspectos, diferentes entre si, mas no independentes: metodolgicos,
epistemolgicos, de praxis e ideolgicos.

2.1 Aspectos Metodolgicos

Temos grande dificuldade de construir modelos mentais sobre o
desenvolvimento territorial e regional por causa dos obstculos
descritos a seguir. Em primeiro lugar, cabe destacar que somos especialistas no que chamamos de paradigma positivista que dificulta o
entendimento da complexidade, devido ao pressuposto alinhamento
e causalidade presentes em tal paradigma, e o desenvolvimento ,
por definio, um problema complexo, muito variado, demandante
e desordenado. Edgar Morin (1994) e Dora Fried (1994) indicam que
o paradigma da complexidade pressupe um novo mtodo de saber,
diante do qual no se trata de buscar o conhecimento geral nem a
teoria unitria, mas encontrar um mtodo que detecte as ligaes,
as articulaes. Isso implica, segundo a psicloga argentina, um
princpio organizador do conhecimento que associe a descrio do
objeto com a descrio da descrio e com a descrio do descritor,
que outorgue tanta fora articulao e integrao quanto distino e oposio. Em segundo lugar, devemos lembrar que tambm estamos mais do que treinados no uso do mtodo (cientfico)
analtico, de profundas razes cartesianas, o que dificulta entender
a dimenso holstica e sistmica do desenvolvimento. Mas no se
trata s de declarar o carter sistmico da regio e de seu processo
de desenvolvimento; preciso entender a natureza sistmica, por
exemplo, conhecer a estrutura e a organizao e, sobretudo, as leis
ou os princpios que a governam. Segundo Johansen (1996), as leis
da organizao social so cinco: 1) lei da viabilidade; 2) lei da complexidade; 3) lei da hierarquia da autoridade; 4) lei do conflito; 5) lei da
minimizao. A compreenso dessas leis essencial para estruturar
processos de engenharia das intervenes territoriais, j que as
propostas devem estar sujeitas s restries que essas leis impem;
do contrrio, as propostas no passaro de wishful thinking. Cabe
acrescentar que, na ao prtica, tendemos a preferir a entropia
sinergia, apesar de ser o desenvolvimento um fenmeno essencialmente sinrgico, muito embora Prigogine sustente que a entropia
322

conduz a um mundo de maior complexidade. Aqui emergem umas

das maiores contradies do pensamento sobre o desenvolvimento,
uma vez que, por um lado, sustentamos que o desenvolvimento
regional pressupe crescente complexidade da regio (ou seja,
aumento da diversidade, da hierarquizao, da recursividade e da
resistncia), o que, conforme Prigogine, suporia apoiar-se numa
crescente entropia; por outro lado, a idia do desenvolvimento
como ao coletiva consciente est ligada ao fortalecimento da sinergia, obteno de maior complexidade por meio de fenmenos
sinpticos, de articulao e coordenao. Ento, sinergia e entropia
simultaneamente, ou a desordem entrpica cria a ordem sinrgica?
Alm do mais, mesmo quando se aceita a natureza no material do
desenvolvimento, como fenmeno axiolgico, subjetivo e histrica
e espacialmente especfico, tenta-se, de todas as formas, alcan-lo
por meio de aes concretas, muitas vezes, inclusive, apenas ligadas a projetos de infra-estrutura. Prosseguindo com as dificuldades
metodolgicas, depreciamos o papel dos atores, de carne e osso, e
tambm corporativos e coletivos, e fica difcil entender, assim, que
o desenvolvimento , em termos processuais, permanente e pesado
processo de tomada de decises, que esto nas mos, precisamente,
dos atores. Assim, a questo crucial da coordenao no considerada. Nunca se dar suficiente nfase dificuldade de se coordenar
decises interdependentes, cujo nmero aumenta exponencialmente em relao ao nmero dos tomadores de deciso. Como esse tipo
de matriz de deciso no pode mais ser controlado por mecanismos
estatais (a planificao tradicional) nem por mecanismos de mercado
(eficientes no campo microeconmico), faz-se necessrio o estabelecimento de redes de coordenao, como foi proposto por Lechner
(1997); tais redes so distintas dos projetos polticos de desenvolvimento. Por outro lado, o anonimato ao qual so submetidos os atores
reais termina por esconder tambm as diferentes racionalidades com
as quais operam. O mundo real, sobre o qual pretende-se intervir,
um mundo de mltiplas racionalidades que, ao serem colocadas
em plano secundrio, transformam as tentativas de interveno em
tentativas cegas ou guiadas apenas pela racionalidade econmica,
que sempre predomina, apesar das formidveis crticas de D. North.
Cabe acrescentar o paralelo desconhecimento do papel das instituies e organizaes, exceo dos escassos exemplos da escola
institucionalista do desenvolvimento (North, Williamson). Alm do

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

323

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

mais, tratamos o futuro (a construo do futuro) com mtodos

deterministas, prprios de uma poca de poucas certezas, como
mostram Medina e Ortegn (1997). Finalmente, nessa variedade de
distores, cabe mencionar o tradicional menosprezo pela cultura,
como matriz geradora do desenvolvimento, seja ela entendida lato
sensu (como cosmogonia e como tica, particulares a uma comunidade territorial), como indicou Parker (1995), seja entendida como
um conjunto de atitudes individuais em processos como o trabalho,
o cio, a poupana, o risco, a associao, a concorrncia, isto , precisamente como cultura de desenvolvimento. A confiana nas relaes
interpessoais e interinstitucionais, intimamente vinculada cultura
e fator que reconhecido hoje como de crucial importncia para o
desenvolvimento (quanto maior a confiana, menores so os custos
da transao), foi um tema suscitado principalmente por Peyrefitte
(1996), Luhman (1996) e Fukuyama (1995). Diga-se de passagem
que a Amrica Latina no revela cultura que leva gerao de relaes de confiana, e isso acrescenta uma dificuldade a mais ao seu
desenvolvimento.

2.2 Aspectos Epistemolgicos

O conhecimento sobre desenvolvimento territorial tornou-se rapidamente obsoleto, principalmente como resultado da revoluo
cientfica e tecnolgica e o predomnio do paradigma neoliberal em
matria de poltica econmica, duas questes que no so totalmente independentes. Simplesmente no sabemos de que depende o
desenvolvimento de um territrio, embora nosso desconhecimento
seja menor em relao ao fenmeno mais simples, concreto e material
do crescimento econmico territorial.17Em primeiro lugar, o conceito
de desenvolvimento, imaterial, incomensurvel, de valor, subjetivo e
assinttico, no pode ser definido de maneira concisa e excludente (a
menos que se adote definio como a de Seers) e deve ser entendido
como o resultado de certo consenso social. Nesse contexto, parece
importante conhecer a forma especfica da articulao entre crescimento e desenvolvimento, atribuindo, ao primeiro, a mera condio
de necessrio, mas nunca suficiente; contudo no sabemos como

324

essa articulao e somente podemos afirmar que no nem linear

nem seqencial, que talvez se assemelhe a uma espiral.
O desafio estimular o desenvolvimento territorial em amplo contexto caracterizado hoje por abertura econmica, pelo prevalecimento
do mercado como mecanismo designador de recursos, e pela enorme
e crescente multiplicidade de atores independentes ou relativamente
independentes18 que tomam decises que no podem mais ser coordenadas pelo aumento do controle nem pela atuao do sistema
de preos, o que leva ao surgimento de mecanismos de coordenao
em rede ou horizontais.

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Temos carncias cognitivas para descrever, entender e operar no

novo mbito do desenvolvimento territorial. Esse novo mbito
extremamente complexo, na medida em que est integrado por
trs cenrios emergentes: um cenrio contextual, construdo a partir
dos dois processos bsicos de abertura comercial e externa, por um
lado, e poltica e interna, por outro; um cenrio estratgico, construdo mediante a conjuno de novas modalidades de organizao
territorial (e emergncia de uma nova geografia virtual) e de novas
modalidades de gesto territorial (a adoo de critrios e prticas de
gesto privadas no mbito de polticas pblicas); um novo cenrio
poltico, que emana da necessria modernizao do Estado nacional
e da reformulao das funes de governo em nvel subnacional,
inclusive, para alm das propostas de Osborne e Gaebler (1994).
Temos tambm carncias cognitivas para entender os nexos de
causalidade contempornea do novo interno do desenvolvimento
territorial, expresso que designa os fatores que determinam o
crescimento, por um lado, e o desenvolvimento, por outro. Com

17
Sem ir to longe como Kamal Salhi quando, em 1975, se perguntava se assistia por
acaso ao enterro dos plos do desenvolvimento, teramos que olhar com muito mais
cautela para as teorias sobre crescimento e desenvolvimento regionais, com exceo,
talvez, de alguns enfoques como o milieu inovador. Como sntese das principais
teorias, vide, entre outros: Cuadrado Roura (1995), de Mattos (1986, op.cit.), Higgins
e Savoie (1995, op.cit.).
18
Sem prejuzo da paralela oligopolizao produzida pela emergncia de grupos
econmicos.

325

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

relao ao crescimento, e levadas as ltimas teorias de crescimento

endgeno ao campo prtico,19 observa-se que os mecanismos decisrios que determinam os fatores de crescimento (acumulao de
capital, acumulao de progresso tcnico, acumulao de capital
humano, demanda externa e efeitos diferenciados do quadro da
poltica econmica global e setorial) tendem a distanciar-se dos
mecanismos scio-econmicos locais, ao transformar o crescimento
em fenmeno cada vez mais exgeno e exigir, do prprio territrio,
nova modalidade de ao, fundada na maximizao de sua prpria
capacidade de influenciar aquelas condicionantes exgenas. No
que tange ao desenvolvimento, uma vez projetado o crescimento,
escasso o conhecimento sobre sua causalidade. As ltimas propostas
assinalam os seguintes fatores: recursos (numa leitura atualizada do
termo, que vai dos naturais aos cognitivos, simblicos e psicossociais); instituies (sobre as quais a preocupao centra-se na sua
inteligncia organizacional e contemporaneidade); procedimentos
(notadamente aqueles referentes ao governo, administrao e
informao); cultura (de desenvolvimento, produtora de capital social conforme Putnam); e, finalmente, insero do territrio em seu
prprio entorno, (basicamente articulao com o aparato do Estado
e articulao com o comrcio internacional).

19
Ver o trabalho de Mattos C. A. (1996) para uma apresentao dos modelos endgenos de crescimento (Romer, Lucas, etc.).

326

Estas novas e promissoras perspectivas so essencialmente hirchmannianas, no sentido de que conferem maior importncia a uma
articulao densa e direcionada dos fatores assinalados do que
simples expresso individual de cada um deles ou de seu conjunto.
Essa articulao densa e direcionada, na verdade uma espcie de
sinapse neuronal, dotada de inteligncia social,pode resultar do
fator sorte (improvvel) ou pode decorrer de esforo deliberado de
interveno, algo que pressupe uma engenharia. Para tanto, como
se disse, a gerao de relaes interpessoais e interinstitucionais de
confiana considerada quase como um pr-requisito do desenvolvimento, o que, inegavelmente, apresenta dificuldades no caso da
Amrica Latina, espao em que a cultura pouco favorece a confiana.
difcil superar o aporte do estudo emprico de Putnam sobre a Itlia, no que diz respeito relevncia de sua cultura, inclusive cultura
poltica, para o desenvolvimento local e regional. Sobre uma forma
particular e negativa de construo de um padro cultural inibidor
do desenvolvimento a cultura da dependncia como matriz da
alteridade e do pessimismo coletivo, a psicloga venezuelana Maritza
Montero (1997) escreveu magistralmente sobre ideologia e alienao e identidade. Em particular, a noo de foco de controle parece
explicar vrias atitudes sociais com relao s dimenses exgenas
e endgenas do desenvolvimento local.

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H pelo menos dois trabalhos recentes de Boisier (1996b, 1997b)

que do conta dos esforos desenvolvidos para delinear com preciso nova epistemologia do desenvolvimento regional, apoiada nos
conceitos de um novo entorno e de um novo interno.

2.3 Aspectos Referentes Praxis

Sabemos como organizar as coisas na prtica, de acordo com determinada rationale, para fomentar processos de crescimento e de
desenvolvimento? A resposta necessariamente negativa, uma vez
que, se temos carncias metodolgicas e epistemolgicas, dificilmente as aes prticas ajustar-se-o a um padro racional (prxis como
racionalidade da ao) que leve ao objetivo desejado. Como se disse,
se no se sabe para onde ir, pouco importa o caminho escolhido.
Existe, aparentemente, uma percepo no racional, subliminal, por
327

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

parte de muitos atores sociais, sobre tais carncias e como o no agir

se revelaria remdio pior do que a enfermidade; o que, na prtica,
ocorre com freqncia , para empregar uma expresso popular de
caa desportiva, fazer pontaria na manada, de forma que as propostas oficiais de desenvolvimento regional se assimilem mais ao
supermercado de carncias do que a uma proposio que repouse
sobre uma estrutura lgica da situao.
Em termos prticos, a capacidade de articulao dos atores sociais
mediante processos de construo sociocultural e poltica ser axial
e, para tanto, ser necessrio associar tradicional racionalidade
instrumental da economia outros fatores, tais como a racionalidade
comunicativa (que permitir a descoberta de formas de convvio
em harmonia e mtua dependncia, respeitada a autonomia dos
indivduos), a racionalidade do dilogo (como fundamento dos
vnculos de conduta que constituem a lngua e as emoes),20 ou
ainda como o estruturalismo construtivista (para compreender a
gnese das estruturas sociais, como aponta Amtmann (1997) em
recente trabalho sobre identidade e articulao de atores, no qual
faz referncias a Habermas, Maturana e Bourdieu. O ato de conversar
cria realidades e a lngua fundamental porque o instrumento com
o qual se configura o mundo, sustenta Amtmann, em declarao
fortemente influenciada pelas idias do bilogo chileno Maturana,
conduzidas ao nvel do funcionamento organizacional por Fernando
Flores. Muita gua correu por baixo da ponte desde a poca em que
o planejamento era feito entre quatro paredes por tecnocratas, at
os dias de hoje em que projetos so exerccios coletivos levados a
cabo em redes de conversao.
Dotado de elevado contedo de coordenao horizontal, esse processo de construo sociocultural e poltica coincide com aquilo que
se denomina com freqncia como projeto poltico regional, um pro-

20
Em 1990, o autor dirigiu uma equipe de cooperao tcnica com profissionais
das Naes Unidas e o governo do Chile, com o propsito de ajudar o governo da
regio do Bio-Bio (a principal do pas) a preparar o projeto de desenvolvimento da
regio, utilizando, nessa experincia, os conceitos de Habermas, Maturana e Flores,
e enfrentando dificuldades considerveis derivadas da cultura dos lderes regionais
e da falta de confiana.

328

cesso associativo com elevado grau de incluso social, que substitui,

na complexidade da sociedade de nossos tempos, as noes de plano
ou estratgia, demasiado simplistas do ngulo da distribuio social
do poder e demasiado estreitos para propiciar a inter-subjetividade
e o construtivismo. Em que pese o fato de que o desenvolvimento
tem muito de heurstico, o desenho de um procedimento, inclusive
um fluxograma, que facilite as coisas na prtica ou sirva como carta
nutica para qualquer tipo de trabalho, no tarefa difcil; alis,
propostas encontrveis na literatura e j utilizadas na prtica no
comportam mais do que uma dzia de tarefas.

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Mas existe ainda outro aspecto a ser considerado. Assim como ensinar
teoria do jogo de bilhar a um campeo da modalidade no necessariamente melhorar sua performance (mas sim, possivelmente,
sua compreenso do jogo e portanto das causas de seus erros e
acertos), a superao das falhas metodolgicas, epistemolgicas
e praxeolgicas do fomento do desenvolvimento regional no
assegura, de nenhuma forma, sua emergncia. H que considerar
tambm componentes artsticos e de acumulao de experincias
do fomento ao desenvolvimento. No h aula magna que possa
ensinar a um funcionrio ou a um perito como negociar com uma
comunidade, ou como comportar-se adequadamente no momento
de discutir uma proposta na mesa de negociao 21, e no h nada
que se possa equiparar lio de um fracasso. Assim, ser necessrio
seguir fazendo provas de erro e acerto, tratando de minimizar o seu
custo social, e para tanto, o conhecimento de grande utilidade.

2.4 Aspectos Ideolgicos

A partir de uma perspectiva mais ampla, de pas ou nacional, caberia
comentar que, do ponto de vista da ideologia subjacente ao modelo
dominante de poltica econmica, o neoliberalismo, modelo defen21
H uma interessante experincia na provncia de Cajamarca, no Peru, de acordo
com comentrio de Mayo (1997).

329

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

dido por vezes acriticamente, por meio de discurso reducionista

e simplificado sobre o papel do Estado (quanto menos, melhor),
cerceiam-se as possibilidades de desenvolvimento territorial no
necessariamente igualitrio, porm harmnico e solidrio. Aparentemente, no haveria espao para uma poltica regional (nacional)
no modelo neoliberal. Conforme sustentou Hilborst, na aula de
encerramento do ano letivo de 1996 no Institute of Social Studies,
Haia, o entorno ideolgico atual no apresenta bons augrios para as
regies perifricas dos pases mais pobres. Curiosamente, a Organizao Mundial do Comrcio (omc), precisamente o novo anjo guardio
do liberalismo comercial, no parece concordar com essa viso das
coisas, j que permite o recurso a subsdios em atividades ou setores
especficos, desde que estejam enquadrados num plano regional!
Textualmente, o Acordo de Subsdios e Medidas Compensatrias da
Rodada Uruguai (Parte IV, Artigo 8, seo 8.2b) preceitua claramente
a assistncia a regies menos favorecidas, sempre que tal assistncia
seja prestada no mbito de um marco geral de desenvolvimento regional. Assim, bem lido o argumento neoliberal, encontra-se espao
de sobra para uma poltica regional, naturalmente, coerente com
a lgica bsica do modelo, mas alienada da contempora-neidade,
fato que desaconselha, desde logo, que sejam ressuscitados velhos
fantasmas, como a tentao de retomar antigas iniciativas regionais.
Como j se disse, a globalizao pode ser, para muitas regies, o que a
lmpada para a mariposa noturna: uma atrao fatal, mesmo que o
vo seja pouco inspirado ou desprovido de inteligncia. O bom senso
indica que ningum melhor que o Estado pode prover as regies da
inteligncia necessria para a insero na globalizao, que reduza a
probabilidade de resultado negativo (observe-se a postura conservadora e simultaneamente realista da proposta anterior).
No dia 15 de maro de 1998, o presidente do Conselho de Ministros
da Itlia, professor Romano Prodi, fez conferncia na sede da cepal (O
Desenvolvimento da Amrica Latina no Novo Cenrio Mundial), na
qual sustentou: Muito embora a Comisso da Unio Europia tenha
desenvolvido estratgias audaciosas a respeito, a implementao de
polticas de desenvolvimento (regional), na ausncia de proteo
nacional, algo sempre complicado. Num contexto aberto e competitivo, a estabilidade econmica dos pases e o xito competitivo dos

330

sistemas produtivos dependem sobretudo da capacidade de ativar

processos de crescimento endgeno, ou seja, de gerar empresas,
competitividade e inovaes atravs das instituies locais e suas
relaes. Diante dessa confisso dispenso provas!

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
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Uma poltica regional moderna, contempornea, pode ser vista como

uma verdadeira matriz de informaes, na qual cada vetor representa
uma poltica especfica, da qual, por sua vez, cada elemento ser instrumento especfico dessa poltica22 (o principal papel do Estado ser
lograr que os distintos atores tomem decises coerentes em funo
da transmisso de informao e no da de ordens, como no passado).
Assim, o primeiro vetor corresponderia poltica de ordenamento
territorial, para no permitir que essa questo seja resolvida por meio
de um ordenamento por omisso, engendrado pela lgica do mercado. Os elementos desse vetor corresponderiam a: (1) proposta de
diviso poltico-administrativa (que pode ser idntica diviso atual;
(2) designao de funes para cada uma das unidades anteriores,
ou seja, definio do papel e da contribuio de cada regio para o
projeto nacional; (3) estabelecimento das prioridades territoriais de
desenvolvimento, pois nem tudo pode ocorrer ao mesmo tempo em
todas as partes; (4) proposta de um sistema de assentamentos humanos; (5) desenho de infra-estrutura pesada de obras em transportes,
comunicaes, energia, irrigao e assim por diante; e (6) proposta
de megautilizao do solo.
Um segundo vetor coincidiria com uma poltica de descentralizao
com instrumentos tais como: (1) arquitetura poltica, institucional e
administrativa de cada unidade da diviso poltico-administrativa;
(2) diviso de competncias exclusivas, concorrentes, compartidas e
residuais; (3) fisco, ou seja, origem dos recursos financeiros disposio das entidades descentralizadas; (4) mecanismo de controle (de
legalidade) e de soluo de conflitos. Um terceiro vetor corresponde
poltica de fomento ao crescimento e ao desenvolvimento, apoiada
em: (1) ajuda competitividade regional; (2) ajuda reconverso
22
Uma tentativa de avanar na reformulao de uma poltica regional no contexto
latino-americano ocorreu em seminrio internacional promovido em Braslia no ano
de 1996 pela Fundao Konrad Adenauer e o ipea. De particular relevncia so os
trabalhos de Boisier, Costa Filho e Haddad.

331

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

produtiva, que agora uma questo colocada no horizonte de todas

as regies; (3) ajuda gerao e difuso de conhecimento (incluindo
inovaes tcnicas); (4) ajuda reduo da pobreza e ao aumento da
eqidade intra-regional. Observe-se que se trata de quatro assuntos
de carter permanente e de difcil soluo pela prpria regio. Finalmente, um quarto vetor que d forma poltica regional de ordem
procedimental e tcnica e corresponde aos processos que garantem
a coerncia do conjunto de proposies regionais de crescimento
econmico, incluindo: (1) a modelizao corres-pondente; (2) o desenho de um processo de retroalimentao de informao que gere
um percurso de convergncia nacional/regional; (3) uma soluo de
crescimento regional coerente que evite que a descentralizao se
transforme em caos.
Pareceria que, se a linha de argumentao desenvolvida at aqui
correta, ento deveria proceder-se a uma radical reforma dos programas de educao em desenvolvimento territorial, tanto no nvel
do ensino secundrio, quanto no de ps-graduao, sem mencionar
sequer a necessidade de mudana no menos radical e urgente em
vrios programas de capacitao para funcionrios pblicos territoriais, que so oferecidos, hoje em dia, em vrias partes. De outra
forma, corre-se o risco de consolidar um erro gigantesco: transferir
do alto para baixo a responsabilidade de governar sem transferir o
recurso mais valorizado, o conhecimento pertinente. Sem prejuzo
da nfase que neste e em outros trabalhos se tem colocado sobre a
transferncia do alto para baixo, no se pode esquecer que ao amparo
da globalizao ocorre, em paralelo, um processo de transferncia
da capacidade de governo do alto para ainda mais alto, ou seja, do
nvel nacional a um novo nvel supranacional, como se v to claramente na Europa.
O que dizer, finalmente, com respeito s potencialidades das polticas pblicas regionais na Amrica Latina? A nica resposta sensata
que elas seguem sendo enormes em sua potencial contribuio
ao bem-estar das pessoas, tanto do ponto de vista material quanto
do social e poltico. S que a concretizao desse potencial, algo
ainda no realizado, segue dependendo de um trpode de ouro: o
conhecimento cientfico, o consenso social e o poder poltico coletivo.

332

3 Concluses
Um s exemplo tomado da realidade do maior pas da Amrica Latina, o Brasil, suficiente para ilustrar a situao de desenvolvimento
territorial no final do milnio.

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MENTAIS

O jornal Folha de So Paulo, importante dirio da mais importante

cidade latino-americana, comentava em 1996 o resultado do estudo
do pnud ndice de Desenvolvimento Humano, com uma epgrafe
intitulada: chesotho. Um neologismo impossvel de se decifrar a
menos que se leia o comentrio. Chesotho um pas imaginrio,
virtual, formado pela Repblica Tcheca na Europa, pas de considervel nvel relativo de desenvolvimento, e Lesotho, na frica, de
desenvolvimento muito precrio, se que caberia falar nesse caso
em desenvolvimento la Seers.
O jornal mostrou criatividade e, sobretudo, memria, posto que,
j na dcada de 70, um importante economista brasileiro, Edmar
Bacha, havia publicado um artigo que se transformou em um quase
clssico intitulado belndia, pas imaginrio formado pela unio da
Blgica com a ndia. Bacha utilizou tal pas imaginrio para discorrer
acerca da distribuio da renda no Brasil. A Folha de So Paulo criou
Chesotho para ilustrar as abissais diferenas de ndices de desenvolvimento humano que o pnud demonstrava para os dife-rentes estados
membros do Brasil. Cabe acrescentar aos comen-trios do peridico a
observao de que Chesotho seria pior que Belndia, e que, em vinte
anos, a situao do desenvolvimento territorial nacional deteriorouse, num pas que teve substancial melhoria em termos globais.
Nesse mesmo perodo, alguns estados do Brasil (Paran, Santa
Catarina e outros) experimentaram processos de desenvolvimento
real. A pergunta que de imediato se coloca : quanto tempo podem
perdurar tais processos se a populao dos estados que tiveram relativo retrocesso percebem a diferena e iniciam processos macios
de migrao, algo que as comunicaes de massa da mdia de hoje
seguramente estimulam? Em outras palavras, possvel o desenvolvimento regional sustentado no tempo em contexto nacional no

333

planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

qual se aguam as diferenas regionais?

Que alguns estados do Brasil tenham experimentado processos
de desenvolvimento bem-sucedidos algo que valoriza as capacidades endgenas desses territrios. Certamente encontram-se,
a, exemplos passveis de serem aplicados a outras regies. Que o
panorama nacional aponte regresso na situao interestadual,
traduz negativamente a ao do Estado, bem como a falta de uma
poltica nacional de desenvolvimento regional (como a que revindica,
com muita preciso, Tania Bacelar de Arajo (1995)) ou uma aposta
do Estado, em estrita consonncia com o modelo neoliberal, e, em
conseqncia, a favor das regies que logram seu desenvolvimento
nesse contexto e que, assim, contribuem de forma mais significativa
ao alcance dos grandes objetivos macroeconmicos (reconverso,
competitividade, estabilidade, etc.).
H mais de dez anos, intitulamos um trabalho A Articulao EstadoRegio: a Chave do Desenvolvimento Regional, e no surpreendente que a linha de argumentao exposta naquele documento leve
a concluir, de modo anlogo, que o desenvolvimento regional, seja
no nvel de regies especficas, seja no nvel do sistema nacional de
regies, depende criticamente da articulao entre dois atores institucionais: o Estado nacional e a prpria regio. Em outras palavras:
no h desenvolvimento sustentado para uma regio se no ocorrer
no bojo de poltica nacional de desenvolvimento regional; este no
vivel se no se apoiar nas capacidades endgenas das regies e se
no mostrar congruncia com a poltica econmica geral. No se trata,
por certo, de esperar a substituio do modelo neoliberal de poltica
econmica, algo que busca mais a ingenuidade que a utopia, mas
sim, cabe esperar, depois do World Report 1997 do Banco Mundial,
mudana na concepo e no papel do Estado, posicionando-o em
ponto mdio entre o minimalismo da ortodoxia e o maximalismo da
nostalgia, ponto esse do qual se possa retomar postura mais ativa a
favor de polticas distributivas.
As concluses tiradas daquele documento so, no meu entendimento, claras. Construir novo conhecimento (que acabar por transformar-se em novo paradigma) a condio bsica para efetuar intervenes territoriais inteligentes, seja no nvel de regies especficas,

334

seja no nvel nacional. Os argumentos a favor da primeira concluso

parecem ser de muito peso; no somente o fracasso do ciclo anterior de experincias (1947/1997) aponta muito corretamente para a
questo da pertinncia cognitiva, mas tambm a ampla mudana
de contexto atual exige conhecimento novo. H aqui ento uma
tarefa e uma responsabilidade imensas que recaem sobre o mundo
acadmico, posto que a gerao de novo conhecimento supe
superar nossas carncias metodolgicas e epistemolgicas, e essa
tarefa do sistema educacional. O poder poltico parece ser o segundo
requisito para se intervir com possi-bilidade de xito; no se mudam
as coisas por voluntarismo, mas mediante o uso do poder. O poder
poltico que toda regio deve acumular reconhece duas fontes: a
descentralizao, quando se traduz em transferncia de poder, e a
concertao social, quando conduz a uma verdadeira criao de
poder (a unio faz a fora). O poder que se acumula na comunidade
regional no o poder para fazer uma revoluo, s alcana para
fazer modificaes nos parmetros do estilo de desenvolvimento,
no nos parmetros do sistema, pela simples razo de que o poder
alimentado precisamente pelo sistema e os sistemas sociais no
so tendentes autodestruio! Finalmente, a concertao baseiase no consenso de que, longe de ser unnime capaz de favorecer
o coletivo, o que de interesse do grupo, em detrimento dos no
menos legtimos interesses particulares. O consenso reconhecer a
pluralidade, o direito das minorias, a racionalidade na administrao
do conflito e, por que neg-lo, deriva, por sua vez, de uma particular
forma de cultura: a cultura cvica, to destacada na pesquisa italiana
de Putnam. Sem a superao de nossas carncias em matria de praxis, ou seja, sem saber como articular atores e instituies na prtica,
ser difcil gerar consenso e poder.

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REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

De fato, se no se supera a estreita e ideologizada viso do modelo

neoliberal, se no se faz sua leitura maneira sugerida pela omc ou
pelo presidente do Conselho de Ministros da Itlia, no haver espao
para poltica regional nacional; sem essa poltica, os casos isolados
de desenvolvimento regional bem-sucedidos sero necessariamente
efmeros, pois qual indivduo vai querer ficar residindo em lugar
decadente se pode livremente emigrar, dentro de seu pas, para
outro lugar prspero? A famosssima cano do Nordeste brasileiro
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planejamento e
polticas pblicas
no 19 - JUN de 1999

composta por Luiz Gonzaga, Asa Branca, descreve poeticamente o

processo comentado, a emigrao nordestina que foge da seca para
o atraente Sul.
Ao terminar este documento, a pergunta que se formula, inevitavelmente, : em qual das categorias criadas por Diane Conyers nos
classificaro?23
AVESTRUZ: Os que adotam este enfoque aceitam a atual situao
internacional e suas implicaes como inevitveis e adaptam suas
atividades de acordo com elas. o grupo de menor resistncia. Os
que o seguem tm razovel possibilidade de sobrevivncia pessoal
e, com um pouco de sorte, podem alcanar o sucesso financeiro e
profissional.
JEREMIAS: Termo que descreve aqueles acadmicos e outros intelectuais que profetizam o apocalipse. Os Jeremias acreditam que a
raa humana est a caminho da destruio, ou, pelo menos, de um
longo perodo de regresso.
DESERTOR: So aqueles que abandonam toda tentativa de influenciar
o processo de desenvolvimento. Alguns abandonam suas profisses; outros continuam nelas mas apenas com o corpo; seu esprito
encontra-se em outro lugar.
VISIONRIO: Os visionrios so pessoas que adquiriram um sentido
de perspectiva e o usam para tentar identificar e promover enfoques
alternativos aos problemas do mundo.
O que realmente necessitamos hoje, em matria de cincias
so-ciais, de um pensador revolucionrio, algum que possa
nos fornecer um novo paradigma e uma liderana carismtica....
(D. Conyers)

23
As categorias: Avestruz, Jeremias, Desertor, Visionrio descrevem as condutas e
os enfoques pessoais e institucionais adotados em uma reunio de especialistas no
desenvolvimento regional diante da situao atual do mundo real. So perfeitamente
apropriadas.

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POST-SCRIPTUM SOBRE
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL: MODELOS
REAIS E MODELOS
MENTAIS

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