DERECHO CONSTITUCIONAL II

Universidad de los Andes

Facultad de Derecho

Apuntes de Clases
Profesor Julio Lavn Valds

CAPITULO III
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER EN LA CONSTITUCIN CHILENA
1.

Formas de estructurar territorialmente el poder: las formas de Estado.

Con este epgrafe se hace referencia a la forma en que se distribuye territorialmente el

poder dentro del Estado o la actividad estatal, esto es, el grado de centralizacin o
descentralizacin con el que se toman las decisiones del poder en el Estado, distinguindose en
el mundo moderno las opciones del Estado Unitario y del Estado Federal.
1.1

Estado unitario:

Segn nos dice Prelot, cuando un Estado posee un solo centro de impulsin poltica y un
conjunto nico de instituciones de gobierno, constituye un Estado simple o unitario. En este
sentido el Poder pertenece en la totalidad de sus atributos y funciones, a un titular que es la
persona jurdica estatal. Todos los individuos colocados bajo su soberana obedecen a un solo
Poder, viven bajo el mismo rgimen constitucional y estn sujetos a un orden jurdico comn.
La denominacin Estado Unitario agrega Prelot, se justifica porque en esta forma poltica
el Poder es uno en su estructura, en su elemento humano y en sus lmites territoriales, lo que
explica en la forma siguiente:
(i)

La organizacin poltica es nica porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva
a cabo todas las funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico;

(ii) La organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin
tomar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las decisiones de los
gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual;
(iii) La organizacin poltica cubre todo el territorio estatal de un modo idntico, o sea, sin
reconocer diferencias entre las distintas entidades locales.
El Estado Unitario constituye, de este modo, una forma de Estado que se caracteriza por
la centralizacin poltica, es decir, que la competencia en materia legislativa est reservada a los
rganos centrales, de modo tal que si existen autoridades locales la descentralizacin
consiguiente slo alcanza a la ejecucin de la actividad estatal. Este tipo de Estado es la forma
en que se realiza del modo ms perfecto la idea del Estado, porque en l el pueblo es
organizado sobre un nico territorio y bajo un solo poder.
El origen del Estado Unitario se encuentra en la necesidad de unificar los reinos,
condados, ducados, marquesados y seoros propios de la poca feudal y encuentra su mxima
expresin en la monarqua absoluta. Hoy en da, en cambio, frente a la complejidad de la vida
contempornea, el Estado, para poseer mejor la satisfaccin eficiente de los mltiples intereses
colectivos, tiende a la descentralizacin y a traspasar facultades a diversos organismos. De este
modo, el Estado contemporneo ha ido incorporando los sistemas de administracin local que


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pueden ir desde una mera desconcentracin de funciones hasta una descentralizacin
administrativa.
Lo propio del Estado Unitario es la centralizacin, caracterizada en el hecho que la
autoridad central monopoliza toda la gestin gubernamental, presentndose una sola estructura
administrativa donde los jefes de las divisiones son agentes que ejecutan y transmiten las
decisiones del poder central tanto las instrucciones generales como las rdenes particulares. Las
colectividades locales no poseen rganos propios ni poder de decisin.
Como alternativas a la ineficiencia que puede significar para una oportuna toma de
decisiones polticas, surgen la desconcentracin y la descentralizacin son dos principios
diferentes a las opuestas manifestaciones de la organizacin del Estado con referencia a su
actividad segn que la generacin o impulsin de sta emane o no de un centro nico o como
dice Kelsen, segn que las normas generales valgan para todo el territorio o alguna de ellas slo
para una parte de l.
a)

La Desconcentracin

La desconcentracin se caracteriza porque los agentes del poder central no slo se

limitan a ejecutar las decisiones, sino que pueden disponer, al menos formalmente, de un poder
nominativo propio. En este sentido se observa un poder central que toma una parte de las
decisiones y los agentes locales tienen competencia para adoptar ciertas decisiones sobre
asuntos regionales y locales, extendindose que siempre permanecen jerrquicamente
subordinados.
La desconcentracin no crea, entonces, agentes independientes, sino que slo desplaza
el centro de poder de decisin. El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica; acta
con la del rgano central, (un ejemplo en Chile puede ser las oficinas regionales del Servicio de
Impuestos Internos, Servicio Nacional de Pesca, Direccin Nacional de Turismo).
b)

La Descentralizacin

Por otra parte est la descentralizacin que puede ser poltica (por ejemplo la de un
Estado miembro de un Estado Federal, que no es aplicable al estado Unitario) y la
administrativa.
La descentralizacin administrativa comprende una distribucin de funciones entre el
poder central y rganos especficamente creados. El Estado descentraliza la ejecucin de la
norma, es decir, realiza una administracin indirecta de los asuntos, ya que no administra un
rgano central, sino una persona jurdica creada por l.
Los organismos descentralizados se caracterizan porque no estn subordinados
jerrquicamente a ningn otro rgano administrativo, sino que recibe atribuciones directamente
de la ley. Adems tienen personalidad jurdica, patrimonio y responsabilidad propia. Ejercen
funciones del Estado y propias.
Sintetizando podemos sealar como caractersticas del Estado Unitario:
1)

El hecho de constituir una organizacin y estructura poltica central que abarca y comprende
todos los mbitos del Estado, personas que la habitan y territorio en toda su extensin.


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2)
3)
4)
5)

Existe una sola Constitucin poltica y, como consecuencia de ello;

Un poder ejecutivo nico;
Un poder legislativo nico;}
Un poder judicial nico; que imponen sus decisiones a lo largo de todo el territorio afectando
por igual a toda persona que lo habite aunque se encuentren distribuidos a lo largo del
territorio como los agentes del Ejecutivo (Intendentes) y los Tribunales de Justicia.

Puede manifestarse dentro de l la desconcentracin o la descentralizacin sin que por

ello pierda su condicin de unitario.
c)

La especial situacin de los Estados regionales o autonmicos.

Una forma intermedia entre el Estado Unitario y el Estado Federal la constituye el Estado
Regional que importa una expresin de una forma de descentralizacin administrativa, sin llegar
a ser poltica, pero que s reconoce cierta autonoma que es llamada ms propiamente autarqua
para diferenciarla de la del Estado federal.
El Estado Regional como expresin fue utilizado por primera vez en 1933 en Italia, pero
la idea se haba concebido en 1931 en las Cortes Espaolas y se caracteriza por la autonoma
regional que participa de ambas formas de Estado, en cuanto las colectividades mayores que los
constituyen tienen poderes mucho ms externos y de naturaleza diversa que los que tienen los
entes territoriales de los Estados Unitarios, sin llegar a adquirir la posicin y la categora propias
de los Estados miembros de un Estado Federal.
Se llama Estado Regional, entonces, a aquel que se organiza sobre la base de vastas
circunscripciones configuradas por extensas secciones territoriales definidas de acuerdo con
caractersticas geogrficas, histricas, econmicas, etc., a las cuales se les dota de rganos
propios para hacer cierta una efectiva autarqua y poder mantener y afirmar sus peculiares
rasgos colectivos.
En otros, el ordenamiento regional se presenta como excepcin y se aplica solamente a
ciertas regiones que renen especiales condiciones, subsistiendo la estructura unitaria en el
resto del territorio. Ejemplos de este tipo de Estado son Espaa, bajo la Constitucin de 1931 y a
partir de 1979, Checoslovaquia bajo la Constitucin de 1920, Italia desde 1947 y Francia desde
la Constitucin de 1958.
A diferencia del Estado Federal, en el Estado Regional, la regin carece de competencia
constitucional, pues las instituciones orgnicas y su competencia est marcada con la
constitucin del Estado o han de ser establecidas, o al menos aprobadas por los rganos
centrales.
La regin se caracteriza esencialmente por tener una cierta competencia legislativa sobre
las materias sealadas por la constitucin del Estado. Pero no se trata de una autonoma
legislativa perfecta, porque aunque es definitiva no es independiente.
Los rganos centrales no pueden derogar las leyes regionales, pero s marcar los
principios a que haban de ajustarse e incluso tal vez oponerse a ellos por razones de
conveniencia poltica. No existen rganos judiciales propios en las regiones que puedan decidir
definitivamente con base en las leyes regionales. Por este motivo, la regin carece de
autonoma, lo que la diferencia del Estado federal.


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1.2

El Estado Federal

Lo que distingue al Estado Federal es que su actividad es objeto no slo de

descentralizacin administrativa, sino que adems, y esto la diferencia precisamente del Estado
Unitario, de descentralizacin poltica. En consecuencia, el Estado Federal reconoce varias
fuentes originarias de poder poltico. Una corresponde al gobierno central, y otras que son
propias de los gobiernos locales. Cada una acta dentro de su esfera de modo coordinado, pero
independiente. La estructura federal tiene el mrito de conciliar la pluralidad con la unidad de
lograr la integracin de unidades autnomas en una unidad superior.
Puede decirse que en general en un Estado Federal se distinguen realidades individuales
frente a una realidad comn a todas ellas: Unos poderes locales o estaduales frente a un poder
central que es comn a aquellos.
La existencia jurdica del Estado Federal se expresa en una Constitucin Poltica Federal,
de la cual se desprende la existencia de ciertos rganos pblicos que asumirn la competencia
de las respectivas funciones del poder y al mismo tiempo el reconocimiento de los derechos de
los Estados miembros para dictarse su propia constitucin, legislacin particular y dotarse de los
correspondientes poderes pblicos.
Las siguientes son las caractersticas del Estado Federal, segn el profesor Antonio
Carro Martnez:
1)

Existe un poder central con rganos propios y frente a este poder central la existencia de
una serie de poderes locales que actan en esferas territoriales (estados miembros).

2)

Existe una constitucin federal comn a la federacin y a los estados miembros, en la que
debe establecerse un texto que contenga las materias propias de la federacin y propias de
los estados miembros, buscando lograr la coordinacin entre ambas competencias.

3)

Se establece como principio fundamental que debe garantizar la unin, el que lo federal
prima sobre lo estadual.

4)

Su constitucin suele ser de carcter rgido a fin de evitar modificaciones en perjuicio de los
estados miembros. Junto a esta constitucin federal, existen las constituciones de cada
estado miembro, las cuales deben respetar el principio unificador a fin de evitar que sus
disposiciones estn en contraposicin con las de la federal.

5)

Todo Estado Federal suele tener un sistema bicameral para distribuir la representacin en
cuanto al nmero de habitantes (cmara baja) y por lo tanto desigual, y de cada estado
miembro (cmara alta) en forma igualitaria (ejemplo, EE.UU. con dos senadores por estado
miembro).

6)

Finalmente en cuanto a la distribucin de competencias entre el poder central y el de los

Estados miembros se distinguen el principio de autonoma, en virtud del cual se reservan
materias que son exclusivas de la federacin y otras a cada estado miembro y el principio de
la participacin, en virtud del cual, los estados miembros colaboran en la formacin de la
voluntad federal (aprobacin de la Constitucin y sus enmiendas, senadores y
representantes, etc.)


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2.

La forma de Estado en la Constitucin chilena: Estado unitario. Descentralizacin y

desconcentracin administrativa.

En lo que se denominan las Bases de la Institucionalidad, la Constitucin Poltica de la

Repblica define la forma del Estado para el rgimen poltico chileno, disponindose en su
artculo 3 que El Estado de Chile es unitario, lo cual significa que la distribucin territorial del
poder responde a las caractersticas de esta forma de Estado, que han sido revisadas, a saber:
(i)

El hecho de constituir una organizacin y estructura poltica central que abarca y comprende
todos los mbitos del Estado, personas que la habitan y territorio en toda su extensin;

(ii) Existe una sola Constitucin poltica y, como consecuencia de ello;

(iii) Un poder ejecutivo nico;
(iv) Un poder legislativo nico;
(v) Un poder judicial nico; que imponen sus decisiones a lo largo de todo el territorio afectando
por igual a toda persona que lo habite aunque se encuentren distribuidos a lo largo del
territorio como los agentes del Ejecutivo (Intendentes) y los Tribunales de Justicia.
En lo que se refiere a la administracin del Estado, agrega el inciso segundo, que ella
ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a
la ley y luego entrega un mandato a los rganos del Estado de promover el fortalecimiento de la
regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y
comunas del territorio nacional.
Que la administracin sea desconcentrada, significa que las autoridades regionales o
locales no slo se limitan a ejecutar las decisiones del poder central, sino que disponen
formalmente, de un campo de atribuciones propias entregado por la ley.
Puede observarse en Chile, en este sentido, un poder central que toma una parte de las
decisiones y las autoridades regionales o locales que disponen de atribuciones para adoptar
ciertas decisiones sobre asuntos del nivel regional y local, debiendo entenderse que siempre
permanecen jerrquicamente subordinados. Se produce un desplazamiento del centro de poder
de decisin.
El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica, porque es el poder central el
que acta representado por sus rganos subordinados (regionales o locales), es decir, acta con
la personalidad jurdica del Estado y compromete, por lo mismo, el patrimonio del Estado.
Sobre este particular, los rganos desconcentrados se caracterizan porque son creados
por ley, per actan con la personalidad jurdica y con el patrimonio del Estado (un ejemplo en
Chile puede ser las oficinas regionales del Servicio de Impuestos Internos, del Servicio Nacional
de Pesca, o del Servicio Nacional de Turismo).
Que la administracin, en cambio sea descentralizada funcional o territorialmente
significa que hay una distribucin de funciones entre el poder central y rganos especficamente
creados. El Estado descentraliza la ejecucin de la norma, es decir, realiza una administracin


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indirecta de los asuntos, ya que no administra un rgano central, sino una persona jurdica
creada por l.
Los organismos descentralizados se caracterizan porque no estn subordinados
jerrquicamente a ningn otro rgano administrativo, sino que reciben atribuciones directamente
de la ley. Adems tienen personalidad jurdica, patrimonio y responsabilidad propia. Ejercen
funciones del Estado y propias.
Que lo sean funcionalmente, significa que a los rganos descentralizados se les entrega
un campo especfico de competencias, es decir, que hay materias que slo pueden ser decididas
por ellos y no por el poder central. El que lo sean territorialmente, significa que existen estos
rganos con competencia especfica para cubrir los distintos mbitos del territorio (ejemplo de
rganos descentralizados el Gobierno Regional, las Municipalidades, las Superintendencias, el
Banco Central, el Servicio de Evaluacin Ambiental, etc.).
3.

El Gobierno y la Administracin Interior del Estado

Dispone la Constitucin en su artculo 110 (Captulo XIV) que Para el gobierno y

administracin interior del Estado, el territorio de la Repblica se divide en regiones y stas en
provincias y que Para los efectos de la administracin local, las provincias se dividirn en
comunas.
3.1

Gobierno y Administracin Regional

Tratndose de un Estado Unitario, prescribe el artculo 111 que el Gobierno y

Administracin Regional es entregada al Intendente Regional quien debe ejercer sus funciones
con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su
representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin.
Por otra parte y pretendindose que se favorezca una efectiva regionalizacin, la
Constitucin Poltica entrega la administracin superior de cada regin radicar al gobierno
regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la misma, el cual
estar constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el
gobierno regional gozar de personalidad jurdica de derecho pblico y tendr patrimonio propio
(rgano descentralizado).
Al intendente le corresponder la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los
servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que
operen en la regin (Art. 112).
El consejo regional es un rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro
del mbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la
participacin de la ciudadana regional y ejercer las atribuciones que la ley orgnica
constitucional respectiva le encomiende (Art. 113).
El consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en
votacin directa, de conformidad con la ley orgnica constitucional respectiva. Durarn cuatro
aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley establecer la organizacin del
consejo regional, determinar el nmero de consejeros que lo integrarn y su forma de


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reemplazo, cuidando siempre que tanto la poblacin como el territorio de la regin estn
equitativamente representados.
3.2

Gobierno y Administracin Provincial

Se indicaba que para el gobierno y administracin interior el territorio se divida en

regiones y stas en provincias. Dispone al efecto el artculo 116 que en cada provincia existir
una gobernacin que ser un rgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estar a
cargo de un gobernador, quien ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la
Repblica.
Agrega la misma disposicin que corresponde al gobernador ejercer, de acuerdo a las
instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios pblicos existentes en la
provincia. La ley determinar las atribuciones que podr delegarle el intendente y las dems que
le corresponden.
En cada provincia colaborar con el Gobernador un Consejo Econmico y Social, el cual
es un rgano consultivo y no resolutivo.
3.3

Administracin Regional

La administracin local de cada comuna o agrupacin de comunas que determine la ley

reside en una municipalidad, la que estar constituida por el alcalde, que es su mxima
autoridad, y por el concejo (Art. 118).
Agrega la misma disposicin que las municipalidades son corporaciones autnomas de
derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio (rganos descentralizados), cuya
finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el
progreso econmico, social y cultural de la comuna.
Establece el artculo 119 que en cada municipalidad habr un concejo integrado por
concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley orgnica constitucional de
municipalidades. Durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley
determinar el nmero de concejales y la forma de elegir al alcalde.
Agrega la misma disposicin que el concejo ser un rgano encargado de hacer efectiva
la participacin de la comunidad local, ejercer funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras
y otras atribuciones que se le encomienden, en la forma que determine la ley orgnica
constitucional respectiva. La ley orgnica de municipalidades determinar las normas sobre
organizacin y funcionamiento del concejo y las materias en que la consulta del alcalde al
concejo ser obligatoria y aquellas en que necesariamente se requerir el acuerdo de ste. En
todo caso, ser necesario dicho acuerdo para la aprobacin del plan comunal de desarrollo, del
presupuesto municipal y de los proyectos de inversin respectivos.
3.4

Normas comunes a las autoridades regionales, provinciales y comunales

Dispone el artculo 124 que para ser designado intendente o gobernador y para ser
elegido consejero regional, alcalde o concejal, se requerir ser ciudadano con derecho a
sufragio, tener los dems requisitos de idoneidad que la ley seale y residir en la regin a lo
menos en los ltimos dos aos anteriores a su designacin o eleccin.


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Agrega la misma norma que los cargos de intendente, gobernador, consejero regional,
alcalde y concejal sern incompatibles entre s.
Dispone adems que ningn intendente, gobernador o presidente del consejo regional,
desde el da de su designacin o eleccin, segn el caso, puede ser acusado o privado de su
libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdiccin respectiva, en
pleno, no autoriza previamente la acusacin declarando haber lugar a la formacin de causa. De
esta resolucin podr apelarse ante la Corte Suprema. En caso de ser arrestado algn
intendente, gobernador o presidente de consejo regional por delito flagrante, ser puesto
inmediatamente a disposicin del Tribunal de Alzada respectivo, con la informacin sumaria
correspondiente. El Tribunal proceder, entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
Desde el momento en que se declare, por resolucin firme, haber lugar a formacin de causa,
queda el intendente, gobernador o presidente del consejo regional imputado suspendido de su
cargo y sujeto al juez competente.