XVI C ONGRESSO LATINOAMERICANO

DE E SCUELAS DE T RABAJO S OCIAL

T TULO DO TRABALHO: E SFERA P BLICA E ASSISTNCIA S OCIAL
AUTORA: RAQUEL RAICHELIS
S O PAULO - B RASIL
INTRODUO
As reflexes desenvolvidas nesse trabalho esto apoiadas em tese de
doutorado apresentada Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo em
1997, transformada em livro intitulado: Esfera Pblica e Conselhos de
Assistncia Social - caminhos da construo democrtica, publicado pela Cortez
Editora, So Paulo, em 1998.
O texto que ora apresentamos tem como objetivo retomar e atualizar o
objeto daquela tese acerca das questes que envolvem a construo da esfera
pblica no mbito da poltica de assistncia social, a partir das recentes
transformaes do Estado brasileiro e das suas relaes com a sociedade civil,
sob os influxos da crise e reorganizao do capitalismo em escala internacional.
Esse debate insere-se nas anlises das ltimas dcadas a respeito das
relaes entre democratizao e representao dos interesses populares na
esfera das decises polticas, a partir da constatao de que os mecanismos
tradicionais da democracia representativa, embora fundamentais, no tm sido
capazes de absorver demandas sociais cada vez mais abrangentes que
requerem novos condutos de expresso e re conhecimento.
Em tal perspectiva, a discusso das polticas pblicas, especialmente das
polticas sociais, ganha relevncia por seu carter de mediao entre as
demandas sociais e as formas como so incorporadas e processadas pelo
aparato governamental. Vai ganhando fora a idia de que os espaos de
construo e gesto das polticas sociais devem ser alargados para abrigar a
participao de novos atores sociais, de modo a enfrentar a fragilidade das
respostas governamentais diante do agravamento da questo social e do
aprofundamento sem precedentes dos nveis de pobreza e desigualdade social
na sociedade brasileira.
Esse debate repercute no campo da assistncia social, especialmente no
interior da categoria profissional dos assistentes sociais, e traz indagaes e
desafios em relao aos quais, no entanto, no existem ainda respostas
consolidadas no plano terico e poltico.
Embora a assistncia social seja historicamente uma rea de interveno
recorrente e persistente na prtica dos profissionais de Servio Social, no Brasil
a assistncia social sempre esteve fora do debate pblico e da deliberao
poltica.
Mesmo no mbito do Servio Social, a assistncia social foi
tradicionalmente considerada como atividade da esfera privada de parcela
considervel dos seus agentes, desenvolvida na intimidade de um cotidiano
institucional que coloca frente a frente os portadores da carncia - usurios dos
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servios assistenciais - e os provedores das respostas (invariavelmente

emergenciais e insuficientes) - os assistentes sociais -, num movimento
ambguo de afirmao/recusa, continuidade/ruptura com a assistncia social,
diante da premncia da necessidade social e da precariedade das solues.
Na hierarquia das prticas profissionais, o campo da assistncia social foi
sendo secundarizado, estabelecendo-se uma ciso entre as aes assistenciais
voltadas para a "emergncia social" e outras frentes de trabalho que conteriam
maior potencialidade na luta por direitos. Essa espcie de dualizao do campo
profissional debilitou as possibilidades de enfrentamento terico e poltico da
assistncia social, como campo de definio de poltica pblica no interior das
demais polticas sociais.
Mais recentemente, no quadro de agravamento da crise social e de luta
contra o autoritarismo no Brasil, pode-se observar a expresso de um
movimento mais amplo, na profisso e na sociedade, de retomada do debate e
de re-significao da assistncia social sob novos ngulos e dentro de outros
parmetros, inserindo-a no espao da dinmica contraditria das respostas do
Estado questo social e, nessa perspectiva, como possibilidade de extenso
de direitos sociais a amplos segmentos sociais historicamente impedidos de
acess-los.
Esse trabalho situa -se, assim, na perspectiva desse movimento que
pretende conferir visibilidade ao processo de consolidao da assistncia social
como campo de afirmao e ampliao de direitos sociais, inscritos na agenda
estatal no plano da responsabilidade pblica.
As possibilidades de mudanas na assistncia social surgem a partir da
conjuntura dos anos 80, com a aprovao da Constituio Federal de 1988, que
definiu a assistncia social como poltica de Seguridade Social articulada
Sade e Previdncia Social. O texto constitucional prope, ao mesmo tempo,
novas mediaes democrticas entre Estado e sociedade, que ganharam forma
nos Conselhos de Assistncia Social, como mecanismos de participao da
sociedade civil na definio e gesto das polticas sociais.
No caso da assistncia social, o mecanismo constitucional foi
operacionalizado pela Lei Orgnica de Assistncia Social - Loas - sancionada
em 07 de dezembro de 1993, com a criao dos Conselhos de Assistncia
Social nas trs esferas governamentais (Unio, estados e municpios), de
carter paritrio e deliberativo, constitudos por representantes governamentais e
da sociedade civil.
Atualmente, os conselhos de assistncia social foram criados em mbito
federal, em todos os estados e em mais de 50% dos 5 514 municpios
brasileiros. Em que pesem as ambigidades e impasses, esses conselhos vem
configurando espaos pblicos de negociao e representao em torno de
polticas das quais depende a qualidade de vida de extensos segmentos da
populao brasileira.
Portanto, esse texto pretende analisar o significado dos conselhos de
assistncia social e sua possvel contribuio para a publicizao da poltica de
assistncia social. Essa possibilidade s pode realizar-se na esfera pblica espao essencialmente poltico ocupado por sujeitos sociais que buscam
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reconhecimento e legitimidade social atravs do conflituoso jogo poltico entre os

atores representados.
1.

E SFERA

PBLICA:

ALGUNS

PRESSUPOSTOS

TERICOS

PARA

SUA

CONCEITUAO

Partimos da idia de que a constituio da esfera pblica parte integrante

do processo de democratizao da vida social. Processo esse que se
desenvolve atravs do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a
inscrever os interesses das maiorias nas decises polticas, tendo como
horizonte a universalizao dos direitos de cidadania.
A concepo de esfera pblica remete a um espao de aparecimento e
visibilidade, significando que tudo que vem a pblico pode ser visto e ouvido por
todos (Arendt, 1991). Trata -se de um movimento direcionado pela correlao de
foras polticas que se estabelece entre atores sociais e que permite tornar
visveis os conflitos e viabilizar consensos.
um processo que assume um carter de estratgia poltica, de sujeitos que
passam a disputar lugares de reconhecimento social e poltico. Dessa forma, a
esfera pblica envo lve a adoo de novos mecanismos de articulao entre o
Estado e a sociedade civil, e no interior de cada uma dessas dimenses. No se
trata, assim, apenas da relao entre o Estado e a sociedade, mas das relaes
que se estabelecem no interior do Estado e da sociedade, no sentido de superar
a idia corrente, de identificar automaticamente o pblico com o estatal. Muitas
vezes referimo-nos ao pblico como sinnimo de estatal ou governamental; ao
mesmo tempo, pensamos o privado como expresso direta da esfera mercantil,
dos interesses do mercado.
No caso da Assistncia Social importante analisar como que essas
dimenses - estatal e privada - foram se articulando na sua histria, resultando
uma frgil dimenso pblica das prticas desenvolvidas nessa rea, levando a
que a Assistncia Social no alcanasse o estatuto nem de poltica e nem de
pblica. Portanto, o grande desafio atual o de articular essas duas dimenses poltica e pblica - no mbito da Assistncia Social.
Para que isso seja possvel, necessrio que a assistncia social incorpore
as dimenses constitutivas da esfera pblica, consideradas como um conjunto
dinamicamente articulado. Alguns desses elementos podem ser sintetizados:
Visibilidade social . Significa que as aes e os discursos dos sujeitos devem
expressar-se com transparncia, no apenas para aqueles que diretamente
participam dos Conselhos, mas para todos implicados nas suas decises
polticas. Envolve, assim, publicidade e fidedignidade das informaes que
orientam as decises.
Controle Social. Implica o acesso aos processos que informam as decises
no mbito da sociedade civil, s regras que conduzem as negociaes, alm do
acompanhamento da implementao daquelas decises que foram pactuadas
por esses representantes.
Representao de interesses coletivos. Exige a constituio de sujeitos
sociais, que se apresentam nos Conselhos a partir da qualificao de demandas
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coletivas, em relao s quais esses conselheiros exercem um papel de

mediadores.
Democratizao. Remete ampliao dos fruns de deciso poltica, que
devem extrapolar os canais tradicionais de representao, para permitir que
novos protagonistas possam ser incorporados nesses espaos, contribuindo
para a criao de novos direitos. A idia de democratizao implica,
necessariamente, a dialtica entre conflito e consenso, de modo que os mltiplos
interesses possam ser qualificados e confrontados, resultando da a
possibilidade de interlocuo pblica.
Instituio da cultura pblica. Supe o enfrentamento do autoritarismo social
e da cultura privatista, de apropriao do pblico pelo privado. Significa superar
a "cultura do assistencial", que infantiliza, tutela e torna mais vulnerveis os
segmentos j vulnerveis e empobrecidos da sociedade brasileira.
2. P ROTEO S OCIAL E A (INEXISTENTE) ESFERA PBLICA NO B RASIL
impossvel realizar a anlise da assistncia social brasileira sem inseri-la
no quadro histrico que configura o sistema de proteo social no Brasil.
Referir-se ao sistema de proteo social brasileiro, e assistncia social
em particular, implica a anlise das formas pelas quais se constituiu o
capitalismo na formao social brasileira, que configurou um Estado sem
dimenso pblica, ou como coloca Francisco de Oliveira (1990), um estilo de
capitalismo que manipula os fundos pblicos sem esfera pblica, onde a regra
a ausncia de regras pblicas, o tratamento caso a caso, que tudo permite em
nome dos interesses da acumulao e expanso capitalistas.
Ao contrrio do que aconteceu historicamente com o capitalismo nos
pases desenvolvidos, o Estado nas naes da periferia subdesenvolvida, como
a brasileira, no consolidou instituies democrticas, nem estendeu direitos de
cidadania ao conjunto das classes trabalhadoras, excluindo imensas parcelas da
populao do acesso pblico a bens e servios necessrios s condies de
sobrevivncia dentro de um padro bsico de convivncia social civilizada.
Assim, ao invs do Estado do Bem-Estar Social, o que temos uma
combinao permanente de paternalismo e represso, que se alternaram em
diferentes momentos histricos. Nos termos de Jos de Souza Martins (1994), a
modernizao na sociedade brasileira associou continuamente patrimnio e
poder, consolidando a cultura de apropriao do pblico pelos interesses
privados, disseminando a prtica da tutela e do favor como base e fundamento
do Estado.
Na particularidade brasileira, os setores dominados jamais tiveram fora de
veto sobre as decises do poder estatal. O pequeno enraizamento da cidadania
nas prticas sociais evidencia a modernidade inconclusa da estrutura social
brasileira. Como analisa Vera Telles (1992), os direitos no fazem parte das
regras que organizam a vida social, num quadro institucional que nem sequer
generalizou o estatuto de trabalhador assalariado para o conjunto da classe que
vive do trabalho (Antunes, 1995). Assim, na crise social atual, misturam-se
novos e antigos problemas no equacionados, observando-se a eroso da frgil
noo do pblico, que nem chegou efetivamente a constituir-se.
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Nesse contexto, a disseminao das teses neoliberais ganha uma

dimenso perversa: as propostas de enxugamento do Estado, de conteno nos
gastos pblicos, de diminuio da mquina governamental, de cortes no
funcionalismo, de privatizao das estatais, de prioridade ao controle da inflao
e estabilizao da moeda trouxeram conseqncias perversas para o
enfrentamento das graves expresses da questo social em nosso pas.
Analisar o Estado implica necessariamente remet-lo a suas relaes com
a sociedade, mas no como faz a perspectiva neoliberal, reduzindo-o a uma
questo de medida, de Estado mnimo ou mximo. Alis, se formos partir dessa
baliza, o que temos historicamente no Brasil , como afirma Emir Sader (1996),
uma forma hbrida de Estado mini -max - ou seja, mnimo no que se refere aos
interesses do trabalho e mximo em relao aos interesses do capital.
Apesar da adoo das chamadas medidas de ajuste estrutural pela maioria
dos pases da Amrica Latina, hoje consenso inegvel que esse processo
trouxe conseqncias altamente regressivas, dando lugar a um verdadeiro
apartheid econmico e social, agravando as desigualdades sociais, aumentando
os nveis de pobreza e provocando profunda dualizao da sociedade, com
rebatimento nas formas de violncia sem precedentes, ao mesmo tempo em que
reforou a vulnerabilidade dos j frgeis estados nacionais.
Como alternativas para o enfrentamento da crise econmica e social, as
propostas de flexibilizao do trabalho e de desregulamentao do Estado tm
levado ao aprofundamento das diferentes formas de precarizao das situaes
de trabalho, crescimento do desemprego e enorme ampliao do mercado
informal, que passa a ser visto hoje no como manifestao da pobreza urbana
urbana e rural, mas como perspectiva de soluo. A promoo das virtualidades
do setor informal tem levado a um afastamento do Estado no equacionamento
das demandas sociais, gerando o que alguns autores chamam de excluso
integradora, que legitima a excluso e redefine os papis dos sujeitos sciopolticos: os sindicatos se enfraquecem, os movimentos populares perdem sua
fora mobilizadora, a luta mais importante passa a ser a da manuteno do
emprego a qualquer preo.
esse o caldo cultural favorvel disseminao das teses neolibera is. O
que se pretende atingir o nascimento da esfera pblica deflagrado pelo
processo de democratizao e delineado na Constituio de 1988. Exemplo
disso, a to propalada necessidade de realizar as reformas constitucionais,
cujo elenco atinge exatamente o conjunto de direitos sociais e polticos,
conquistados historicamente. Hoje observa-se uma inverso dos termos:
aqueles que so contra "as reformas" so taxados de conservadores.
Isto no quer dizer que no sejam necessrias reformas do Estado, mas
no podem ser reduzidas apenas a aspectos tcnicos e administrativos, exigindo
transformaes no padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil,
para a construo de esferas pblicas efetivamente democrticas, onde os
conflitos possam ser publicizados e as solues negociadas.
3. ASSISTNCIA S OCIAL: CONTRADIES DE UMA POLTICA EM CONSTRUO

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A assistncia social tem sido historicamente o lugar de atendimento das

carncias dos segmentos mais empobrecidos da sociedade. Os servios
assistenciais, por se destinarem aos excludos do mercado de trabalho, acabam
operando um perverso processo de negao e fragmentao da identidade
social dos indivduos e grupos aos quais se dirigem. Tendo como referncia o
que Sonia Fleury (1989) chamou de cidadania invertida, ou seja, a condio dos
indivduos que esto fora do mercado legal de trabalho, os segmentos sociais
atingidos pelos programas e servios de assistncia social so reconhecidos
pela carncia, pela ausncia. Para ter acesso, ainda que insatisfatrio e
precrio, a algum servio ou programa pblico, preciso provar a condio de
no-cidado.
Os esforos de reviso crtica da assistncia social, que culminaram com a
aprovao da Loas, procuraram enfrentar esse modo de conceber a proteo
social, mediante propostas afirmativas que contivessem a positividade do direito.
Os avanos contidos na Loas so inegveis, e representam para o campo da
assistncia social uma espcie de estatuto de maioridade jurdica, j que, pela
primeira vez, definida como poltica pblica integrante da Seguridade Social,
juntamente com a Previdncia Social e a Sade.
No entanto, a assistncia social como poltica pblica um fenmeno que
est duplamente em formao. De um lado, porque historicamente a assistncia
social no foi concebida como rea de definio poltica dentro do universo das
polticas sociais, constituindo-se num mix de aes dispersas e descontnuas de
rgos governamentais e de instituies privadas, que exercem papel
subsidirio na execuo de programas e servios assistenciais. De outro lado,
as relaes das entidades assistenciais sem fins lucrativos com o Estado,
construdas de longa data, viabilizaram o acesso ao fundo pblico atravs de
convnios, subvenes e outras formas de relao, passando ao largo de
mecanismos de controle social.
Nesses termos, o reconhecimento da assistncia social como poltica de
Seguridade Social, a proposta de descentralizao e de democratizao da
gesto atravs da participao popular, a criao dos conselhos e fundos
financeiros nos trs nveis de governo, a instituio das Conferncias de
Assistncia Social, entre outros aspectos, so conquistas polticas inegveis.
No entanto, os "beneficirios" da assistncia social continuam sendo
tratados a partir das suas carncias, submetidos a procedimentos burocrticos e
de controle, que mais uma vez reforam a distncia entre pobres e cidados em
nossa sociedade.
Os "assistidos" dos programas e servios assistenciais so as camadas
empobrecidas, geralmente assim definidas a partir de indicadores de renda e
emprego que, sendo importantes para descrever e classificar nveis de pobreza,
so limitados para captar suas mltiplas expresses, uma vez que a pobreza
no se reduz privao material, mas se expressa nas diferentes esferas da
vida social. A pobreza, mais do que uma medida monetria, relao social que
define lugares sociais, sociabilidades, identidades.
Como produto das relaes sociais que caracterizam a sociedade de
classes, a pobreza, para quem a vive , principalmente, uma experincia de
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mltiplas destituies: material, cultural, poltica, social. Fundamentalmente,

carncia de direitos, pobreza de direitos. interessante notar que, embora a
pobreza e os pobres compaream permanentemente no discurso oficial, na
imprensa, na mdia em geral, so sempre identificados pela ausncia, pela
carncia. A referncia sempre a pobreza absoluta, a privao econmica
extrema, reduzida aos mnimos vitais. Nesses termos, a pobreza passa a ser um
fato natural, sem historicidade. Aparece como efeito indesejvel de uma histria
sem autores e responsabilidades, estabelecendo uma relao de oposio
cidadania. (Telles, 1992)
A viso liberal da pobreza, agora reeditada pelo iderio neoliberal, identifica
as suas causas na imprevidncia do indivduo que no soube lidar com as
intempries da natureza ou os azares do destino. Nessa viso, parecem no
haver causalidades propriamente sociais.
importante observar que a perspectiva liberal (ou neoliberal) no nega a
assistncia social ao pobre em si mesma. O que ela recusa a idia de que aos
deveres da sociedade em ateno aos pobres correspondam direitos. Da deriva
que as causas da pobreza so buscadas na prpria pobreza, nos seus
dispositivos morais, na vontade dos indivduos em superar essa condio.
Nesses termos, a pobreza analisada como uma conduta, ela no d direitos,
apenas confere deveres (Ewald, 1986).
Esse estigma, que contrape assistncia social cidadania, impregna no
apenas a prtica dos diferentes agentes sociais e institucionais, mas tambm as
representaes que os prprios usurios tm das aes assistenciais:
humilhao, para muitos, quando colocados na condio de pedintes
institucionais; indignao, para alguns, quando descobrem a ausncia de
responsabilidade pblica do Estado perante seus cidados.
Essa situao revela a menoridade civil dos segmentos sociais envolvidos
nas aes assistenciais. Ela institui relaes de tutela e gera obrigaes aos
beneficirios, mas no direitos.
Assim, para quem vive a situao de destituio que a pobreza impe, a
sua traduo mais completa se expressa pela "privao da palavra, privao de
um mundo de significaes no qual vontades, necessidades e aspiraes dos
socialmente excludos pudessem ser elaboradas e reconhecidas" (Telles, 1992).
No entanto, as prticas assistenciais no podem ser analisadas numa
nica direo, pelo carter contraditrio que envolve a sua realizao: se for
colocada como estratgia de reforo da ao protagonista dos grupos sociais a
que se destina, pode adquirir um potencial emancipatrio. As experincias que
estimulam a participao popular, especialmente dos usurios dos servios e
programas de assistncia social, ainda que incipientes, tendem a deslocar as
aes do plano da ajuda e da tutela para o pla no da cidadania e dos direitos.
4. O CENRIO POLTICO DOS ANOS 90
No cenrio poltico atual vivemos um processo de destituio de direitos, no
rastro da reforma conservadora do Estado e da economia que est em curso no
Brasil, que desfaz os vnculos entre trabalho, direitos e proteo social,
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desencadeando um crescente e persistente processo de sucateamento dos

servios pblicos, de ofensiva sistemtica contra direitos do trabalho duramente
conquistados pelos trabalhadores e contra os novos direitos sociais consagrados
na Constituio de 1988.
Mais alm dessas destituies, o que est em curso a o esvaziamento da
prpria noo de direitos, traduzindo-se pelo encolhimento do horizonte de
legitimidade dos direitos, como analisa Vera Telles (1997), quando chama
ateno para a perversa trama que transforma direito em privilgio corporativo
em nome de uma suposta modernizao da economia que tem no mercado a
sua mais completa traduo.
A cena poltica dos anos 90 trouxe mudanas importantes relacionadas com a
participao de segmentos organizados da sociedade civil nas decises e
prioridades das polticas pblicas. Temas como descentralizao,
municipalizao, parceria Estado-sociedade passaram a ser recorrentes.
Trata -se de um processo que difunde novos discursos e prticas sociais
relacionados com a partilha de poder, seja no mbito de sua transferncia da
esfera federal para estados e municpios, seja no deslocamento de parcelas de
poder de deciso do Estado para a sociedade.
Os anos 90 esto sendo palco de mltiplas tendncias que se expressam
com grande visibilidade, ganhando a opinio pblica: o crescimentos das ONGs
e as propostas de polticas de parceria implementadas pelo Estado em suas
diferentes esferas, principalmente nos planos municipal e local. Se isso no
novo no campo das polticas sociais, especialmente na assistncia social, j que
a prestao de servios assistenciais a grandes parcelas da populao tem sido
historicamente realizada por entidade sociais privadas, a atual conjuntura traz
novos elementos que precisam ser analisados.
Um dado novo a grande expanso das Ongs, cujo crescimento aponta
para uma diferenciao do perfil que assumiam nos anos 70 e 80. Nessas
dcadas, as chamadas ONGs "histricas" estavam na retaguarda da maioria dos
movimentos populares que dinamizaram o cenrio de participao poltica da
sociedade civil, trazendo para a cena pblica novos personagens, contribuindo
decisivamente para a queda do regime militar e para a transio democrtica em
nosso pas.
Sintonizadas com os movimentos populares, as ONGs foram organizadas
de costas para o Estado e margem dos recursos nacionais, sendo apoiadas
pela cooperao internacional.
A partir dos anos 90, o universo das ONGs passa por grandes mutaes
que vm ameaando a sobrevivncia de muitas e as obriga a profundas
redefinies. Sob o impacto do avano do iderio neoliberal, os processos de
ajuste econmico em muitos pases europeus e nos Estados Unidos fazem
recuar o financiamento internacional e a cooperao de grupos civis que, mais
intensos no perodo da ditadura, voltam-se agora para outros pases e regies,
como o leste europeu.
Nesse contexto, as ONGs passaram a viver uma intensa crise financeira,
conduzindo-as a gerar recursos prprios e buscar acesso aos fundos pblicos.
As relaes entre Ongs e governos nacionais sofreram uma inflexo. As
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parcerias com governos locais, notadamente municipais, vm se intensificando e

a questo do acesso aos recursos pblicos cada vez mais discutida,
polarizando o debate a respeito dos critrios que devem nortear o uso do fundo
pblico pelas organizaes da sociedade civil.
importante demarcar tambm a redefinio do padro de relaes entre
ONGs e movimentos sociais, na medida em que as prprias ONGs transformamse em novos sujeitos polticos: se nas dcadas de 70 e 80 atuavam na
assessoria dos movimentos populares, hoje disputam recursos, lugares e
reconhecimento pblicos aos lado de outros atores sociais que integram o
cenrio poltico.
Portanto, nos anos 90 o campo das polticas sociais e da luta por direitos
ficaram muito mais complexos. Juntamente com as mudanas no mundo das
ONGs "histricas", emergiram novos tipos de organizaes, mais prximas do
modelo norte-americano das "non profits", voltadas execuo de programas
sociais de enfrentamento pobreza e excluso social.
Integrantes do chamado "Terceiro Setor", que como se auto-denominam,
essas organizaes expressam um amplo movimento associativo que abarca um
conjunto heterogneo de entidades sociais, organizaes empresariais, ONGs
dos mais variados tipos que vm atuando no desenvolvimento de projetos
socioeducativos, em grande parte voltados ao atendimento de crianas e
adolescentes em situaes de risco social e pobreza.
Essas organizaes no esto de costas para o Estado, ao contrrio
buscam parceria com o Estado nos diferentes nveis de poder, dentro do que
ficou conhecido como espao "privado porm pblico". (Fenandes, 1994)
Tal movimento, se de um lado decorre do fortalecimento da sociedade civil
e da ampliao de sua participao poltica, relaciona-se, ao mesmo tempo,
com a desregulamentao do papel do Estado na economia e na vida social.
Por esse processo, o Estado passa a transferir responsabilidades para as
comunidades, em aes de parceria com as organizaes sem fins lucrativos,
incluindo -se a as fundaes e institutos empresariais que, atualizando seu
discurso, convertem a assistncia social e a filantropia privada para a linguagem
e a ptica empresariais. Ressurge com grande intensidade o discurso da
participao comunitria e da solidariedade e o estmulo a iniciativas privadas
(mercantis e no-mercantis) nas aes sociais.
O que possvel observar nesse movimento associativo dos anos 90 o
reforo de uma verso comunitarista de conceber a sociedade civil, que alimenta
o retorno do "mito da comunidade" (Gohn, 1990) e ignora as clivagens de classe
e os antagonismos sociais existentes na sociedade capitalista, para valorizar a
idia da comunidade abstrata, das relaes de ajuda -mtua, como se a soluo
da crise social pudesse ser enfrentada pelo esforo organizado de todos os
membros da comunidade.
Mas, como dissemos, esse discurso comparece hoje atualizado, pois no
se trata apenas da filantropia tradicional, mas da filantropia do grande capital,
que moderniza discursos e prticas e busca homogeneizar os projetos dos
diferentes segmentos da sociedade civil.

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As repercusses desse movimento so profundas no campo das polticas

sociais. Com a reduo dos investimentos pblicos nas reas sociais, presenciase o deslocamento das responsabilidades dos Estados no mbito das polticas
sociais e o reforo de polticas compensatrias para os segmentos mais
empobrecidos e vulnerveis da sociedade, no sentido de amenizar o impacto
negativo das polticas de ajuste econmico junto a essas camadas.
O espectro que caracteriza este amplo movimento associativo aponta,
portanto, para profundas redefinies nas relaes Estado-sociedade e para
diferentes articulaes entre o estatal/pblico/privado.Inmeras experincias
descentralizadoras e participativas esto se desenvolvendo, mas inspiradas por
diferentes e mesmo opostas orientaes, destacando-se o discurso da
solidariedade da sociedade civil para o enfrentamento da pobreza.
Observa-se uma curiosa inverso de discursos: o Estado fala a linguagem
da solidariedade e a sociedade (ou pelo menos uma parcela) fala a linguagem
dos direitos, o que alguns autores vem chamando de "refilantropizao da
questo social" (Yazbek, 1995).
Refletir e qualificar as experincias em curso torna-se tarefa fundamental,
principalmente para os assistentes sociais. Muitas delas se utilizam dos recursos
pblicos para a execuo de aes residuais e focalizadas, que na atual
conjuntura tendem a ser reforadas, desvinculadas de uma poltica global de
reduo dos determinantes estruturais geradores das situaes de pobreza, sem
a necessria transparncia e controle pblico quanto aos critrios de concesso
e uso desses recursos, e sem a participao dos segmentos sociais envolvidos.
Trata -se de um processo que desloca responsabilidades estritamente
estatais para o mbito da sociedade civil, distanciando-se do campo de
afirmao e universalizao de direitos e aprofundando a diviso entre servios
e direitos.
5. OS CONSELHOS COMO MECANISMOS VIABILIZADORES DA ESFERA PBLICA DA
ASSISTNCIA SOCIAL

A implantao de inmeros conselhos em diferentes setores das polticas

sociais representa uma inovao democrtica, se comparados com os conselhos
criados na dcada de 70, sem poder deliberativo e em muitos casos meramente
ritualsticos.
Essa prtica dos conselhos revela que est em funcionamento um certo
"modelo" de participao da sociedade civil na gesto pblica, forjado na
dinmica das lutas sociais das ltimas dcadas, que busca redefinir os laos
entre o espao institucional e as prticas societrias, no como polaridades que
se excluem, mas como processos conflituosos que se antagonizam e se
complementam, pondo em destaque a luta pela inscrio de conquistas sociais
na institucionalidade democrtica, buscando transformar esses espaos em
esferas pblicas efetivamente democrticas.
Mas, uma primeira questo, de ordem mais geral, refere-se fragilidade
dos conselhos diante da centralizao do poder nas mos dos executivos, e das
condies que renem para neutralizar, impedir e desarticular a ao dos
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10

conselhos. H inmeros situaes que apontam a interferncia do governo, nas

trs esferas, que vo desde a nomeao de conselheiros da sociedade civil sem
eleies democrticas, at a sua presidncia pelas primeiras damas, passando
pela sonegao de informaes, principalmente as relativas ao oramento e aos
recursos, as mais difceis de serem apropriadas.
O debate aberto das divergncias geralmente identificado como oposio
ao governo, rotulado de corporativista, aparelhado, marcadamente
ideolgico", o que denota uma forma de desqualificar os espaos pblicos de
representao da sociedade civil. So muitas as decises do executivo que
passam ao largo dos Conselhos, atravs de mltiplos expedientes acionados
para imobilizar e interferir no seu funcionamento.
Por outro lado, a multiplicao e pulverizao dos conselhos exige hoje um
debate mais profundo em termos da fragmentao das demandas sociais e da
definio de estratgias que possam articular proposta s e aes dos vrios
conselhos, em termos de reconstruir a perspectiva de totalidade da poltica
social.
O exame das experincias em curso nos diferentes setores das polticas
sociais revela que, apesar da importncia desses espaos e da necessidade de
ocup-los de forma mais qualificada e propositiva, os conselhos no podem ser
considerados como nicos condutos de participao poltica e nem exemplos
modelares de uma sociedade civil organizada.
Esta uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar, que
precisa ser acompanhada e avaliada atentamente, e combinada com outras
modalidades de organizao e mediaes polticas.
Principalmente, no mbito municipal, esse acompanhamento se faz mais
premente, j que a velocidade de criao dos Conselhos e Fundos de
Assistncia Social nem sempre um sinal de avano de posturas democrticas
dos executivos e foras locais. Em muitos casos, esse processo agilizado
apenas como cumprimento de exigncias legais para recebimento de recursos.
fundamental definir novas estratgias de articulao entre os conselhos
de assistncia social, de defesa dos direitos de crianas e adolescentes, da
mulher, do idoso, entre outros, para formular propostas inovadoras e
integradoras de programas, projetos e servios. Alm da necessidade de
racionalizar e potencializar a participao da sociedade civil nos vrios
conselhos, cujas representaes no conseguem responder s mltiplas
demandas colocadas pela necessidade de estar presente nos diferentes
espaos de definio das polticas sociais setoriais.
Por outro lado, o grande desafio a ser enfrentado a qualificao dos
conselheiros municipais e estaduais e a ampliao da capilaridade da ao
poltica dos conselhos, que precisa ser combinada com outras modalidades de
organi zao, fruns mais amplos e menos institucionalizados, para que os
conselhos possam ser ativados e dinamizados.
Os Conselhos so canais importantes de participao coletiva e construo
de uma nova institucionalidade democrtica no mbito das poltica sociais. So
espaos que representam uma conquista dos setores organizados da sociedade
civil. No entanto, no possvel imaginar que a participao popular se reduza
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apenas ao espao dos Conselhos, sejam eles de assistncia social, de defesa

dos direitos de crianas e adolescentes, sade e outros.
preciso criar e estimular a organizao de fruns mais amplos de
representao e participao social e poltica; os conselhos no substituem os
fruns e, em muitos municpios e estados os fruns populares foram desativados
quando os conselhos foram criados. Portanto, fundamental a reorganizao e
fortalecimento de fruns populares de defesa dos direitos sociais para que os
Conselhos possam ser, eles prprios, submetidos ao controle social da
sociedade civil.
6. A QUESTO DA PARTICIPAO POPULAR NOS CONS ELHOS DE ASSISTNCIA
SOCIAL

Para finalizar, importante destacar uma outra faceta da pobreza: ela ,

tambm, expresso da ausncia de participao dos segmentos empobrecidos
nos espaos pblicos, em que esses sujeitos possam se fazer representar e,
dessa forma, ser reconhecidos como portadores de direitos.
possvel verificar na experincia dos diferentes conselhos de assistncia
social, e tambm nos conselhos das demais reas das polticas sociais, um
vazio da representao dos grupos populares atravs das suas prprias
organizaes e representaes. As classes mdias, principalmente os tcnicos e
profissionais, continuam atuando por uma espcie de substituismo, usando um
termo de Francisco de Oliveira (1990). Ou seja, os principais interessados no
conseguem se auto-representar nos espaos que buscam garantir dimenso
pblica poltica de assistncia social.
Embora esse processo no tenha origem e nem pode ser equacionado no
interior das prticas de assistncia social, esse campo representa um caldo de
cultura para a reproduo da subaternizao das camadas empobrecidas que
so seu alvo prioritrio. A chamada cultura do assistencial e o autoritarismo
social, to entranhados em todas as esferas da vida social brasileira, penetram e
se reproduzem de modo particular nas prticas da assistncia social, tanto
estatais quanto privadas.
Assim, a idia do direito a ter direito (Arendt, 1991) no campo da
assistncia social no pode ser mera frase retrica esvaziada de seu contedo
mais substantivo: o direito participao nos espaos pblicos, o
reconhecimento do direito a todos de pertencimento coletividade.
Sabemos que no pode existir esfera pblica sem representao de
interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos
da classe trabalhadora que devem orientar as aes e relaes nos espaos
onde se constri a poltica pblica da assistncia social.
No entanto, para que isso se efetive, preciso que os fruns e os
conselhos de assistncia social extrapolem seus prprios limites, estimulando a
mobilizao de foras sociais mais amplas. Conforme j foi observado, tarefa a
ser enfrentada a criao de novos mecanismos de articulao dos conselhos
com a sociedade civil, que dinamizem formas de reconhecimento e organizao,
sobretudo daqueles segmentos sociais que, excludos do mercado de trabalho e
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desorganizados politicamente, no so atingidos pelos canais tradicionais de

representao poltica, ficando a merc da manipulao e do cliente lismo
poltico.
O grande desafio na conjuntura atual consiste, assim, em consolidar os
conselhos, no s como espaos polticos abertos, mas como canais de
ativao da presena daqueles em relao aos quais o projeto tico-poltico da
assistncia social b usca seu reconhecimento.
A criao de sistemas de articulao, comunicao e informao entre
conselhos, fruns e foras sociais organizadas nos estados e municpios adquire
hoje importncia estratgica na publicizao da poltica de assistncia social.
Para isso, fundamental consolidar uma direo social estratgica para a
poltica de assistncia social, capaz de contrapor-se ao que Evaldo Vieira (1997)
denominou de poltica social sem direitos sociais, que caracteriza a atual etapa
de desenvolvimento das formas de proteo social no Brasil.
No entanto, a ao afirmativa de direitos da poltica de assistncia social
caminha, na contracorrente do projeto poltico que inspirou a Loas. As propostas
governamentais, no contexto da chamada globalizao e inspiradas pelos
valores liberais, aprofundam a ciso entre servios e direitos, ampliando aes
residuais e focalizadas junto aos mais pobres entre os pobres, sejam eles
indivduos ou os municpios eleitos como beneficirios das aes
governamentais.
No entanto, todas as dificuldades e desafios a serem enfrentados, no
podem obscurecer os esforos que esto sendo realizados em mbito nacional
para constituir a assistncia social como poltica e realizar-se como pblica. As
atribuies legais dos conselhos de assistncia social para deliberar sobre a
poltica e seu financiamento, fiscalizando a sua execuo e imprimindo
mecanismos publicizadores e democratizadores de gesto social so processos
absolutamente inusitados num campo tradicionalmente imbricado com as aes
de benemerncia e filantropia estatal ou privada.
Mas, no possvel imaginar que apenas o reconhecimento formal da
assistncia social como poltica pblica encerre a luta por sua consolidao
como instrumento de expanso de direitos aos segmentos sociais mais
vulnerabilizados. Para que isso se efetive, necessrio que os Conselhos de
Assistncia Social em todos os nveis se transformem em esferas pblicas
efetivamente democrticas e participem da construo de novas modalidades de
ao coletiva, que estimulem a participao dos usurios, no como meros
beneficirios dos servios assistenciais, mas como sujeitos portadores de
direitos legtimos que encontrem nos espaos pblicos um lugar de
reconhecimento, pertencimento e expresso de suas demandas sociais.
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