Secretara Tcnica de la Presidencia

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin

GOBIERNO DE EL SALVADOR

tro de los cambios fundamentales

que ha impulsado el gobierno
de la repblica en sus cuatro aos
de gestin ha ocurrido en el rea
social, lo que demuestra de manera
contundente su compromiso con
la justicia y con la igualdad. Las
transformaciones en este campo
han sido tan novedosas y profundas
que sin duda constituyen uno de
los principales legados de la actual
gestin gubernamental.

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin

Secretara Tcnica de la Presidencia

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin

GOBIERNO DE EL SALVADOR

ndice
Introduccin...................................................................................... 9
parte uno
El diagnstico de la realidad que sustent
la estrategia de cambio.................................................................. 15
parte dos
La estrategia de cambio y sus fases de implementacin......... 29
parte tres
Valoracin general del proceso de cambio
en El Salvador: los principales legados...................................... 45
Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia...................................... 46
Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad................................................ 82
Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de
acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso........................................................................ 123
Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales
y en la poltica ambiental......................................................... 177
Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicaciones
para la paz social y el desarrollo............................................ 185
parte cuatro
La agenda prioritaria del ltimo ao de gestin
gubernamental............................................................................. 193

Introduccin

[1] Cuatro aos han pasado desde que el primer gobierno de iz-

quierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador.

En ese entonces, una de las principales promesas de campaa
que permiti aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democrticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio
estructural e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los principales problemas que afectan a la poblacin, y por otra, posibilitara la construccin, en el
mediano y largo plazo, de una sociedad ms justa, democrtica,
inclusiva y solidaria, como la que soaron (y por la que muchos
murieron y se sacrificaron) cientos de miles de jvenes, hombres
y mujeres a lo largo de la historia nacional.
[2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron

clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria

electoral y triunfo revolucionario y haba plena conciencia de que la
1. Durante la campaa electoral se conform una amplia alianza electoral
que posibilit el triunfo del presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), el
Movimiento Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democrtico (CD), el Partido Social Demcrata (PSD, en formacin) y un conjunto
diverso de organizaciones sociales.

11

nueva administracin gobernara e impulsara el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio
de la crisis ms profunda del capitalismo mundial en su fase de
globalizacin. En consecuencia, se asumi desde el principio que
la tarea histrica fundamental del primer gobierno de izquierda no
era, como algunos sugeran, hacer la revolucin, sino ms bien
desencadenar un proceso slido de cambio estructural e institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo.
[3] Por las razones anteriores, durante la campaa electoral y
luego en el perodo de transicin de mando, se hizo un anlisis
constante de los contextos poltico, econmico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que la nueva
administracin ejercera el poder a partir de junio de 2009. Este
ejercicio tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y
el alcance del cambio al que de manera realista se poda aspirar.
Al final se concluy que el principal legado que el gobierno del
presidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacin
total de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamental
en trminos histricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modificar por primera vez en la
historia del pas la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo econmico y social.
Esto supona, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato
gubernamental y ponerlo en funcin del proceso de transformacin.
[4] Ahora que se ha cumplido el cuarto ao de esta administracin y que el pas ha entrado en otro ciclo poltico electoral,2 es
2. Este ciclo comenz con las elecciones legislativas y municipales en marzo de 2012 y culminar en febrero de 2014, con la celebracin de las elecciones
presidenciales. Adems, para 2015 estn programadas nuevas elecciones de
diputados y alcaldes.

12

un momento propicio para realizar un recuento general sobre

el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensin
estructural y transformativa de dicho proceso, as como sus impactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la poblacin salvadorea y a la comunidad internacional sobre la labor del Gobierno de la repblica, as como
contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso poltico
indito que ha tenido lugar en el pas. A la vez, se busca llamar
la atencin de todas las fuerzas sociales y polticas comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de
reafirmar y fortalecer las alianzas polticas y sociales que permitan impulsar, profundizar y darle continuidad a los cambios
estructurales e institucionales que se requieren para construir
un mejor pas.
[5] Con tales propsitos, el presente documento se ha dividido
en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diagnstico poltico, econmico y social que sirvi de base para la
formulacin de la estrategia de cambio que impulsa el Gobierno
de la repblica desde junio de 2009. En la segunda, se presenta
la estrategia global de cambio, sus objetivos estratgicos y sus
fases de implementacin. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que ya
han ocurrido o que estn teniendo lugar en las esferas del poder,
de la economa y de la sociedad, as como sus implicaciones para
el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la
cuarta parte se presenta la agenda prioritaria que la presente administracin pretende impulsar en el ltimo ao del mandato.

3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la

evolucin de los principales indicadores econmicos y sociales, aunque se
hace referencia a ellos en el contexto del anlisis estructural.

13

Parte uno

El diagnstico de la realidad
que sustent la estrategia de cambio

[6] Durante el perodo de campaa electoral, el entonces candi-

dato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma

constante la estrategia que se seguira para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que se
lograra llegar a la Presidencia de la Repblica.4 Se parti de un
anlisis que incluy un diagnstico de la situacin socioeconmica as como una valoracin sobre la estructura de poder existente en el pas y sus implicaciones en trminos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se poda inducir. En particular,
se analiz con cuidado cules seran los verdaderos mrgenes
de maniobra que tendra el nuevo gobierno para la definicin e
implementacin de polticas pblicas y cmo dichos mrgenes
podran modificarse en funcin de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales.
Las conclusiones (e implicaciones) ms importantes del anlisis
fueron las siguientes:
a) En el plano del poder se parti de un hecho bsico: que el
4. Esta fue una preocupacin permanente durante la campaa y se sustentaba en dos premisas bsicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por
tanto haba que trabajar no solo en ganar las elecciones sino tambin en cmo
gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el pas no
poda dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tena el reto de iniciar un
proceso de transformacin estructural e institucional.

17

eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control del

rgano Ejecutivo no significaba que la nueva administracin
sera capaz de implementar todos los cambios estructurales e
institucionales que el pas requera. Por el contrario, se asumi que la configuracin histrica de poder, sobre todo el
econmico, no solo continuaba intacta, sino que se haba fortalecido en las ltimas dcadas, y que por tanto era imprescindible establecer alianzas polticas y sociales (nacionales e
internacionales) que modificaran la correlacin de fuerzas a
favor del cambio. Se concluy adems que para modificar la
estructura de poder sera necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la forma
de ejercer el poder en el pas. Este punto es fundamental para
entender la actuacin del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara
la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria
electoral y revolucin.
b) Vinculado con lo anterior, se estableci de manera estratgica
que las posibilidades de xito del nuevo gobierno dependeran
de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrtica.
Por esta razn se interioriz desde el inicio que el proceso de
transformacin estructural e institucional se efectuara en el
marco que define la Constitucin de la repblica; es decir, en
el contexto del respeto del Estado social de derecho, del rgimen poltico democrtico y de la existencia de una economa de mercado, en la que el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversin y de generacin de empleo. Este
reconocimiento supona, por una parte, establecer un nuevo
tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la
subordinacin del Gobierno a los intereses privados; y por otra

18

parte, impona el reto de generar un clima mnimo de confianza para la inversin privada, tanto nacional como extranjera.5
c) En la dimensin econmica, se parti de la constatacin emprica de que el modelo econmico y social que se heredaba
estaba totalmente agotado,6 y que la economa se encontraba en un ciclo largo de bajo crecimiento y que por tanto el
reto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectiva
estratgica sera sentar las bases de uno nuevo, que posibilitara el surgimiento de nuevos actores econmicos y sociales
y estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversin
productiva, en la existencia de una fuerza laboral calificada
y productiva y que fuera capaz de asegurar una distribucin
equitativa de la riqueza.7 Adems, era seguro que la nueva
5. En una economa de mercado existe una dependencia estructural del
sector privado, ya que son los empresarios los que determinan al final el nivel
de inversin y de empleo. Por supuesto, esta dependencia vara de pas a pas
en funcin de la capacidad econmica de los Estados para desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversin pblica y/o el control de activos
estratgicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las finanzas
pblicas, a la escasez de recursos naturales estratgicos y a la concentracin
de la riqueza, esta capacidad es muy limitada.
6. Un anlisis sobre el agotamiento del modelo econmico y social actual
se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Gobierno de El
Salvador, segunda edicin, San Salvador, noviembre de 2010).
7. La apuesta estratgica para el ao 2024, consensuada por el Consejo
Econmico y Social, referida al nuevo modelo econmico y social es la siguiente: Tener vigente, en el marco del rgimen de libertades que la Constitucin de la repblica establece, un modelo de crecimiento y desarrollo
integral, sostenible, eficiente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integracin territorial y productiva interna, en el aumento de la
productividad proveniente de la innovacin, la tecnologa y el conocimiento,
en el fortalecimiento del mercado interno, en la integracin con el resto de
Centroamrica, y en la profundizacin y diversificacin de las relaciones co-

19

administracin gobernara en medio de la crisis econmica y

social ms grave desde la poca de guerra, y en el momento
en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis financiera ms profunda desde la gran crisis
de los aos treinta del siglo pasado. Por ello, se concluy que
para avanzar en el proceso de cambio prometido se requerira disear una estrategia novedosa y creativa que combinara
medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas
estructurales cuyo impacto pleno solo se concretara en el mediano plazo.
d) Relacionado con el punto anterior, se proyect que durante
todo el perodo de gobierno, y en particular en el primer ao
y medio, los mrgenes para la definicin e implementacin
de polticas pblicas seran bastante reducidos. Esto debido
a la persistencia de la crisis econmica interna e internacional, a la grave situacin fiscal resultante de la cada de los ingresos tributarios y a la adopcin de medidas populistas del
ltimo gobierno de ARENA;8 a los escasos instrumentos de
poltica econmica disponibles para lidiar con la crisis,9 y a la
existencia de un aparato gubernamental obsoleto, ineficiente
y centralizado que haba sido restructurado profundamente
merciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversificado,
consolidado y competitivo. Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014, segunda edicin, p. 48.
8. En los ltimos meses de gobierno, la administracin de Antonio Saca
aument algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte pblico, todo con
el propsito de aumentar las posibilidades de triunfo de ARENA en las elecciones de 2009.
9. En una economa dolarizada la nica herramienta disponible para lidiar
con las crisis es la poltica fiscal, ya que la poltica cambiaria y monetaria
desaparecen.

20

durante veinte aos por los cuatro gobiernos de la derecha a

favor de algunos intereses empresariales y en detrimento de
las tareas del desarrollo.10
e) Asimismo se previ que el nuevo gobierno enfrentara un entorno potencialmente adverso para la inversin privada: persista la crisis econmica internacional, regional y nacional;
existan reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y haba incertidumbre entre los grupos
de poder econmico sobre el futuro manejo econmico, que
derivaba de su prdida de control sobre el gabinete de gobierno especialmente el gabinete econmico.11 Adems,
surgieron diferencias durante la campaa electoral entre el
candidato presidencial y algunos miembros de la dirigencia
del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de la dolarizacin, los tratados de
libre comercio, los controles de precios y las relaciones inter10. La administracin de Alfredo Cristiani, por ejemplo, elimin la planificacin como herramienta de gestin pblica para el desarrollo, y por tanto
desapareci el Ministerio de Planificacin. Los cuatro gobiernos de ARENA,
por otra parte, abandonaron las polticas de apoyo sectoriales, por considerarlas intervencionistas y dainas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la poltica social con visin universal por una versin reduccionista
y asistencialista basada en la focalizacin. Como consecuencia de todo esto
el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) y
restructurado a favor de la acumulacin de capital de algunas empresas y en
detrimento de las pequeas y medianas, de los productores individuales, del
sector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del crculo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos de
turno.
11. Los grupos de poder econmico siempre incidieron de forma directa
en la composicin del gabinete econmico. Escogan a personas de su confianza o incluso a personajes que respondan de forma directa a sus intereses
particulares o gremiales.

21

nacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.12

En fin, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante
toda la gestin la franca oposicin de una parte del sector privado organizado y de algunos empresarios vinculados histricamente al partido ARENA. Sin embargo, exista tambin la
posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales
y de cooperacin con empresarios nacionales e internacionales y se constat que exista un importante sector empresarial
comprometido con los cambios, con el que se podan establecer acuerdos y alianzas.
f) En el mbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de izquierda al poder generara enormes expectativas
de cambio que se traduciran en un aumento de las demandas
sociales por muchas dcadas postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que adems reclamaran una mayor participacin en la toma de decisiones de poltica pblica. Esta situacin coincidira con un aumento de la
pobreza y la marginalidad provocada por la disminucin de
las remesas familiares a causa de la crisis en Estados Unidos;
por el aumento del desempleo y del subempleo, derivado de
la cada de la produccin nacional; por la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales bsicos, sobre todo en el
mbito de la salud pblica, y por la ausencia de una poltica
social efectiva que protegiera a la poblacin ms vulnerable
del impacto de la crisis econmica.
g) Respecto a los retos que enfrentara la futura gestin guberna12. En la campaa electoral salieron a la luz pblica las diferencias entre
algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor de
estos temas. Eso gener dudas e incertidumbre en el sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder.

22

mental se identificaron, entre otros: la falta de conocimiento

de muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de alto
nivel en las labores pblicas; la existencia de una burocracia
estatal no necesariamente identificada con el proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composicin del Gobierno, que reflejara en
buena medida la poltica de alianzas electorales del candidato
Funes, lo que poda traducirse en potenciales problemas de
coordinacin interinstitucional y en conflictos de intereses.
Adems, no se descartaban confrontaciones entre el Gobierno
y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en
temas como la agenda econmica y la agenda internacional, y
a la forma en que cada uno entenda el concepto y el alcance
del cambio y la forma de gobernar.
h) Ante la nueva composicin de la Asamblea Legislativa, que
le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requeriran mayora calificada el FMLN obtuvo
35 y ARENA 32, se concluy que la nica manera de evitar
la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intereses partidarios era mediante la adopcin de una poltica de
alianzas realista y pragmtica con todos los institutos polticos que constituan ese rgano. Se tena la plena conviccin
de que solo de esta manera se poda asegurar la gobernabilidad democrtica del pas, avanzar en la agenda de cambios
y acceder a los recursos externos requeridos para financiar la
inversin pblica.13 La experiencia legislativa de los ltimos
cuatro aos ha mostrado la validez de este planteamiento.
Dada la recomposicin de la Asamblea Legislativa luego de la
13. Debido a la baja recaudacin tributaria desde hace varias dcadas la
mayora de la inversin pblica se financia con recursos externos, en especial
prstamos, los que tienen que ser aprobados y ratificados por mayora calificada en la Asamblea Legislativa.

23

divisin del partido ARENA, el Gobierno de la repblica ha

tenido que llevar a cabo una poltica de alianzas pragmtica
pero responsable, tanto con el partido FMLN como con el resto de partidos representados en la Asamblea Legislativa, para
alcanzar las mayoras necesarias y as impulsar la agenda de
cambios y asegurar la gobernabilidad democrtica.
i) En el plano internacional se consider que era factible que un
eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatas y
virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad nica
para construir una coalicin internacional que por una parte
sirviera de contrapeso a los poderes fcticos internos que se
opondran a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar
los mrgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtencin de financiamiento externo fresco y el apoyo tcnico y
poltico de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no caba duda de la importancia
estratgica de reforzarlas,14 pero sin caer en la poltica de sumisin practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmente
se defini desde el principio que se profundizaran las relaciones con Centroamrica, el resto de Amrica Latina y el Caribe,
se reanudaran las relaciones con Cuba y se fortaleceran las
relaciones con Venezuela, pero que no se formara parte de la
iniciativa ALBA, si bien se exploraran los beneficios positivos
para el pas de un eventual ingreso a la iniciativa Petrocaribe.

14. Esta decisin fue el resultado de un anlisis pragmtico basado en el

hecho de que en Estados Unidos vive alrededor de un tercio de la poblacin
salvadorea, de la importancia de los flujos de remesas familiares generados
en ese pas para la economa nacional y familiar y de la constatacin emprica
de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y que en la composicin de la inversin extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental.

24

[7] Con base en el anlisis anterior se defini una estrategia pol-

tica que comenz a implementarse durante la campaa electoral

y que se termin de afinar en la fase llamada de transicin, es
decir, desde el momento en que se conoci la victoria electoral
hasta el momento que se asumi formalmente el control del rgano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.
[8] Si se analiza con cuidado lo acontecido en los ltimos cuatro

aos, resulta evidente que el diagnstico descrito fue esencialmente correcto, aunque incompleto, ya que no consider porque nadie poda preverlo, el impacto negativo en la economa y
en la sociedad de choques econmicos externos e internos, estos
ltimos provocados por fenmenos naturales. En efecto, desde
junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, y han incidido
de manera negativa en la actividad econmica y afectando negativamente las condiciones de vida de la poblacin. Por una parte,
El Salvador sufri cinco fenmenos climticos de gran magnitud
en los primeros tres aos de gestin de la actual administracin:
cuatro tormentas tropicales Ida, Agatha, lex y Mathew y la
depresin tropical 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afectaron a ms de medio milln de personas y obligaron a albergarse
a ms de 75 mil. Los daos materiales ocasionados por estos fenmenos fueron enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha
y la depresin tropical 12E ocasionaron daos y prdidas por un
monto de 1329.3 millones de dlares, que equivale al 5.9 % del
producto interno bruto (PIB). Adems, los daos ocasionados en
la produccin nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresin tropical 12E sobre la produccin sobre todo agropecuaria fue de alrededor de un punto porcentual del PIB. Esta fue
la razn por la que la tasa de crecimiento del PIB del ao 2011 fue
de solo 1.5 % y no 2.5 %, como estaba originalmente programada.
25

Cuadro 1
El Salvador, daos causados por desastres naturales recientes

198
122 000
4200

Tormenta
Agatha
(mayo 2010)
12
120 000
14 800

Depresin
tropical 12E
(octubre 2011)
34
500 000
56 000

483 mm (19 in)

672 mm (26.4 in)

1513 mm (59.5 in)

248 mm (9.7 in)

274 mm (10.7 in)

747 mm (29.4 in)

314.8 millones de
dlares (1.44% del
PIB)
Daos en cosechas
de granos bsicos y
en cultivo del caf
por 27.5 millones
de dlares
Zona central,
en especial, San
Vicente y La Paz

112.1 millones
de dlares (0.5%
del PIB)
Daos en
cultivos, granos
bsicos y otros
por 11.4 millones
de dlares
Buena parte de
la zona oriental y
costera

55 daados
24 colapsados

25 daados

Tormenta Ida
(2009)
Fallecidos
Afectados
Albergados
Nivel mximo de agua
acumulada
Promedio nacional de
agua acumulada
Daos y prdidas
estimadas

Agricultura

Territorios afectados
Puentes

Viviendas daadas
y en riesgo
Daos en carreteras
Escuelas daadas
Unidades de
salud daadas

2350

8272

132 carreteras
111
28

61 carreteras
378
20

902.4 millones de
dlares (4% del PIB)
Daos en cultivos,
granos bsicos y otros
por 105.3 millones de
dlares
Daos en 181
municipios (70 % del
pas)
26 daados
8 colapsados
8188
40 % de la red vial
947
19 hospitales y 238
unidades de salud

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el

Caribe y la Secretara Tcnica de la Presidencia, 2012.

[9] Por otra parte, y de manera simultnea a estos eventos natu-

rales, en el transcurso de la presente administracin, han tenido

lugar varios choques econmicos externos. En los aos 2008 y 2009
26

ocurri uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y en

particular de Estados Unidos, que llev al pas a la crisis econmica
ms grave desde la poca de guerra y que ocasion una reduccin
drstica de la produccin, el empleo y los ingresos. Entre 2010 y
2011 se produjo otro, esta vez de precios, ocasionado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petrleo y sus
derivados, que se tradujo en un aumento de la inflacin interna,
lo que a su vez afect de forma negativa el costo de la vida y los
costos de produccin de las empresas. Finalmente, durante 2012 y
el primer trimestre de 2013, las condiciones mundiales del mercado
cafetero afectaron el precio internacional del quintal de caf, que
Grfico 1
El Salvador, evolucin de los precios internacionales de los alimentos y del
barril de petrleo (dlares/tonelada y precios promedios)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Arroz blanco
Trigo
Maz blanco

Maz amarillo
Precio promedio barril de petrleo

Fuente: Datos de la Confederacin Nacional de Asociaciones de Productores

Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2013.

27

sigui una trayectoria descendente y afect los ingresos del pas

por la venta del grano y perjudic el empleo y los ingresos rurales.
[10] En suma, desde el ao 2009 hasta la fecha, los choques inter-

nos y externos de naturaleza econmica y extraeconmica que han

afectado negativamente al pas y las condiciones de vida de la poblacin han actuado en contra del proceso de cambio, ya que han
puesto presiones adicionales a las finanzas pblicas, han forzado
a reorientar recursos financieros que estaban destinados a otras
prioridades nacionales y en general han obligado a dedicar tiempo
y recursos humanos e institucionales a las tareas de la emergencia, rehabilitacin y reconstruccin. Tales eventos han reducido los
mrgenes de maniobra de la presente administracin para la definicin e implementacin de polticas pblicas y han atrasado el
diseo e implementacin de la estrategia de cambio.

Grfico 2
El Salvador, Precios diarios spot caf, 30 de mayo de 2000 al 22 de mayo 2013,
dlares por quintal
350
300
250
200
150
100
50
0
30/05/2000

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

28

22/05/2013

Parte dos

La estrategia de cambio y sus fases

de implementacin

[11] Adems del objetivo obvio de ganar las elecciones presiden-

ciales, la estrategia poltica implementada en la campaa electoral

tambin busc generar las condiciones mnimas que posibilitaran
la gobernabilidad del pas y la ampliacin de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis econmica y fiscal una vez se accediera al Gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para
reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, as como para
evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato
Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional y
por tanto la propiedad privada en funcin social y el Estado de
derecho; la definicin precisa y contundente sobre temas sensibles como la dolarizacin, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados
Unidos y Venezuela, y la conformacin, en la etapa de transicin,
del equipo econmico15 formaron parte de esta estrategia.16
15. Este equipo lo componan Carlos Acevedo, futuro presidente del Ban-

co Central de Reserva; Carlos Cceres, futuro ministro de Hacienda; Hctor

Dada Hirezi, futuro ministro de Economa, y Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transicin y sera secretario tcnico de la Presidencia.
Tambin form parte del equipo el economista Luis Membreo.
16. Paradjicamente, estas definiciones crearon conflictos con algunos di-

31

[12] La estrategia poltica se resumi en el concepto de cambio

seguro, en el sentido de que el proceso de cambio estructural

e institucional que se impulsara se caracterizara por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden
constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un
asunto de campaa, sino que reflejaba el pensamiento poltico
y democrtico del candidato Funes y su equipo de asesores y
tena como fundamento el diagnstico sobre el poder recin expuesto. Ya en el Gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvi
de marco general para la elaboracin del Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014.

[13] Una vez conocido el resultado electoral se comenz a pre-

parar la transicin. Esta etapa era decisiva debido a la necesidad

imperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas fiscales
que ampliaran los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno
para lidiar con la crisis fiscal, que en ese momento estaba fuera
de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumi el control del rgano Ejecutivo, el dficit fiscal era
de 1393.8 millones de dlares, cantidad equivalente al 6.3 % del
PIB. Pero lo ms grave era la crisis de liquidez, que se expresaba
en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de
corto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisin
de bienes y servicios bsicos y el pago de la deuda.
[14] Por otra parte, el perodo de transicin era fundamental

para asegurar una estabilidad social y poltica mnima que favoreciera el inicio de la nueva gestin, y por el hecho de que era la
primera vez en la historia del pas que ocurra una alternancia
entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte aos en

rigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidad

y como neoliberales.

32

el poder) y uno de izquierda elegido democrticamente. Desde

otra perspectiva, la transicin tambin era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenan la tarea monumental de definir un programa de corto plazo para enfrentar
la crisis econmica y social y el reto histrico de cambiar, desde
el mismo inicio, la forma de gobernar.
[15] En trminos del proceso de cambio, los hechos ms rele-

vantes de la fase de transicin fueron al menos tres. El primero

fue sin duda haber logrado una notable estabilidad poltica,17
que a su vez evit la fuga de capitales y posibilit que el pas
continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociacin e implementacin de medidas fiscales relacionadas con
el manejo de la deuda pblica interna y externa, acordadas por
los equipos de transicin del gobierno saliente y del entrante, y
promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de todos los partidos polticos all representados.18 Estos acuerdos no
solo ampliaron los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno
en el rea fiscal sino que adems contribuyeron a aumentar la
17. La gobernabilidad democrtica del pas se asegur la misma noche
del triunfo por dos hechos relevantes: el discurso mesurado y conciliador del
presidente Funes horas despus de haber terminado el proceso electoral y el
rpido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presidente Saca, quien funga a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos
hechos incidieron de un modo positivo en la construccin de un ambiente de
estabilidad poltica y social en la etapa de transicin.
18. Los acuerdos incluyeron la aprobacin de dos prstamos internacionales por 950 millones de dlares y la emisin y colocacin de ttulos valores de
crdito por 1803.5 millones de dlares (350 millones para la liquidacin del
Fideicomiso para Educacin y Seguridad, 800 millones para la conversin de
deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisin de
bonos para amortizar los eurobonos que vencan en 2011, a plazos entre 10 y
30 aos).

33

confianza de la comunidad internacional, ya que representaban

una prueba concreta del compromiso del presidente Funes y su
equipo econmico con la estabilidad macroeconmica y fiscal.
[16] De manera complementaria, el equipo econmico del pre-

sidente Funes estableci contactos y negociaciones con los organismos financieros internacionales, particularmente con el
Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno
de Antonio Saca haba firmado un acuerdo Stand-by que en el
momento de la campaa electoral no estaba vigente debido al
incumplimiento de las metas fiscales. En una reunin crucial
realizada en Guatemala, el equipo econmico del gobierno electo hizo una renegociacin con las autoridades del FMI. El nuevo
acuerdo tendra una duracin de tres aos, lo que le permitira al nuevo gobierno manejar las finanzas pblicas y la deuda
desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto
se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la
inversin social para proteger a la poblacin ms pobre de los
efectos de la crisis econmica nacional e internacional y la utilizacin de la inversin pblica como un instrumento contracclico para generar empleos y coadyuvar a la reactivacin de la
economa durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdo
negociado con el FMI est lejos de ser un programa ortodoxo y
neoliberal, como sostienen algunos detractores del Gobierno,
ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnan
por un ajuste fiscal basado en la reduccin del gasto (incluido
el gasto social) y de la inversin pblica, lo que suele acarrear
grandes costos sociales, sobre todo para la poblacin ms pobre.
[17] El tercer hecho importante de la transicin fue la elabora-

cin del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, el
equipo econmico del nuevo gobierno se concentr en disear
34

la estrategia de cambio estructural que se impulsara a partir del

1 de junio de 2009. Con base en la nueva informacin econmica
y fiscal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales que indicaba que la crisis
econmica y la situacin fiscal era mucho ms grave de lo que
se crey en un inicio y tomando en consideracin el diagnstico elaborado en la campaa electoral, se procedi a disear un
programa de dieciocho meses que se denomin Plan Global Anti
Crisis. Lo novedoso de este plan era que combinaba medidas de
corto plazo destinadas a lidiar con la crisis econmica y a proteger a la poblacin ms vulnerable, con medidas de naturaleza
estructural diseadas para iniciar, an en medio de la crisis, el
camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1).
El Plan Global Anti Crisis se hizo pblico el 18 de junio, dieciocho das despus de asumir el nuevo gobierno. Debido a la
emergencia provocada por los fenmenos naturales adversos
(en particular por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementacin de algunas medidas contempladas en
el Plan que seran impulsadas durante el primer ao y medio.
Tal es el caso, por ejemplo, de la creacin de la banca estatal
de fomento y la elaboracin de polticas pblicas sectoriales de
apoyo a los diferentes sectores productivos. Adems, algunos
programas sociales estratgicos sufrieron recortes importantes
porque se hizo una reorientacin de recursos financieros hacia
la emergencia y la reconstruccin. Pese a todas las dificultades
encontradas, el Plan fue exitoso ya que mediante su implementacin se logr detener y revertir la cada de la produccin y del
empleo, se estabilizaron las finanzas pblicas y se inici la reforma social ms importante en la historia reciente del pas.
[18] Como ya se mencion, de manera simultnea al proceso de

elaboracin del Plan Global Anti Crisis, en la fase de transicin

se defini la estrategia de cambio estructural e institucional que
35

se impulsara durante la administracin del presidente Funes.

Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar
la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico
y social. Por esta razn, el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 est estructurado alrededor de estos dos pilares estratgicos.
[19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se

espera alcanzar al final de la presente administracin es avanzar de forma significativa en la democratizacin del ejercicio del
poder mediante la institucin de una nueva forma de gobernar
inclusiva e independiente de grupos de poder poltico o econmico y la creacin y fortalecimiento de una institucionalidad
que garantice la participacin activa de la sociedad civil en la
definicin, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivencia
democrtica y que consolide el sistema de pesos y contrapesos,
propio de un sistema en verdad democrtico.
[20] Con respecto al nuevo modelo econmico y social la apues-

ta principal del Gobierno de la repblica es dejar sentadas sus

bases y avanzar en la solucin de los principales problemas que
afectan a la poblacin, sobre todo la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza y exclusin y los sectores medios.
Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructural
e institucional en las siguientes reas:
a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solucin de
los principales problemas que afectan a la poblacin salvadorea, en especial los relacionados con la falta de empleos
e ingresos, la pobreza y la desigualdad, y la inseguridad y el
crimen.

36

Recuadro 1
El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010
Componentes
Apoyo a la
produccin y
generacin de
empleo

Sistema de
Proteccin Social
Universal

Fortalecimiento
de las finanzas
pblicas

Construccin
de polticas
de estado para
el desarrollo

Medidas
Creacin de la banca estatal para el fomento productivo
Creacin del sistema de garantas estatales para el acceso
a crdito productivo
Importacin y distribucin a precio de costo de fertilizantes a pequeos y medianos productores agrcolas
Introduccin del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
Ampliacin y mejoramiento de servicios pblicos e infraestructura bsica en 32 comunidades de extrema pobreza
severa
Programa de construccin y mejoramiento de viviendas de
inters social
Ampliacin y fortalecimiento del programa Comunidades
Solidarias (Rurales y Urbanas)
Creacin del programa de atencin integral de salud y nutricin
Ampliacin del Programa de Alimentacin Escolar a centros educativos urbanos
Dotacin gratuita de uniformes y tiles escolares
Garanta y extensin temporal de servicios de salud del
Instituto Salvadoreo del Seguro Social
Eliminacin de cuotas en el acceso a servicios de salud
pblica
Dotacin de medicamentos esenciales
Austeridad del gasto
Combate a la elusin, la evasin, el contrabando y la corrupcin
Racionalizacin de los subsidios
Reestructuracin del aparato del Estado
Promocin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica
Convocatoria a dilogo nacional
Creacin del Consejo Econmico y Social
Creacin de consejos sectoriales
Elaboracin de polticas de estado en temas estratgicos

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2010.

37

b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratgicas de

desarrollo definidas por la presente administracin: convertir El
Salvador en un pas productor neto de alimentos y en un centro
regional e internacional de servicios logsticos, tursticos e industriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente.
c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversin productiva en el mediano y largo plazo,
con el fin de terminar con el actual patrn de crecimiento basado en el consumo y la especulacin y con el crculo vicioso
de bajo crecimiento-baja inversin-bajo nivel de empleo asociado a ese modelo.
d) Crear las bases institucionales y econmicas que favorezcan y
promuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos
agentes econmicos que sern, en el mediano plazo, junto con
los empresarios y empresarias de todos los tamaos, uno de los
actores principales sobre los que se sustentar el nuevo modelo
econmico y social. Estos actores son las medianas, las pequeas
y las microempresas, los productores individuales y asociativos,
el sector cooperativo, la juventud y las mujeres productoras.
e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribucin del excedente econmico que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza. Esto significa devolverle al
Estado su funcin redistributiva por medio de la implementacin de una poltica fiscal globalmente progresiva y de una
nueva poltica social basada en derechos y en el principio de
la universalidad. Implica, a su vez, promover la generacin
de empleos dignos y de calidad.
f) Sentar las bases de una nueva reinsercin internacional de la
economa salvadorea mediante la reduccin gradual de la
38

excesiva dependencia de pocos productos de exportacin y

de pocos mercados de destino para ellos. Esto supone avanzar en la diversificacin del sector exportador y en el fortalecimiento de las relaciones econmicas y comerciales con Centroamrica, Amrica Latina, Europa y los pases emergentes
como Brasil, China y la India.
g) Promover la participacin de la sociedad civil en la planificacin y consecucin del desarrollo econmico y social, e involucrar a la ciudadana en la definicin e implementacin de
polticas pblicas y que as haga propuestas en las discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los
diferentes territorios.
[21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de tra-

bajo identificaron que era necesaria una profunda restructuracin, modernizacin y fortalecimiento del Estado, en particular
del rgano Ejecutivo, que era donde se tendra mayor control.
Era indudable que con el aparato gubernamental existente era
imposible, en la prctica, impulsar los cambios estructurales e
institucionales que el pas requera. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construccin, en
el mediano plazo, de un Estado promotor del desarrollo, fuerte,
moderno y eficiente que cumpla con las funciones que la Constitucin de la repblica le otorga.
[22] Con base en lo anterior, se hizo un anlisis minucioso y rea-

lista sobre el tipo de reforma del Estado que poda implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la
gobernabilidad del pas y sin crear una paralizacin de la nueva
gestin gubernamental, que adems tena poca experiencia en
el manejo de los asuntos pblicos. Al final se concluy no hacer
una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos suge39

ran, debido a los altos costos financieros y polticos y a los atrasos que implicara en la gestin gubernamental.
[23] En su lugar se apost por una reforma del Estado gradual

y progresiva, haciendo nfasis en la estabilidad laboral de los

empleados pblicos,19 en el fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos pblicos, en la restructuracin
vinculada con el diseo e implementacin de las polticas pblicas y en la creacin de espacios de dilogo social y de participacin ciudadana. En suma, lo que se persegua era mejorar
la capacidad de gestin pblica y democratizar el Estado. De
esta manera se rompera con el monopolio que histricamente
haban ejercido los grupos de poder en las decisiones de poltica pblica. Se defini adems que en una fase posterior, si las
circunstancias lo permitan, se instalara el Sistema Nacional de
Planificacin, como el instrumento articulador de la restructuracin y modernizacin del Estado.
[24] Una vez definido el contenido de la agenda del cambio es-

tructural e institucional la estrategia de implementacin se dividi en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos del
perodo gubernamental. La primera fase comprendera el primer ao y medio de gobierno entre junio de 2009 y diciembre
de 2010, que coincida con la duracin del Plan Global Anti
Crisis. La segunda fase, por su parte, abarcara el resto de la gestin gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014.

19. Como resultado de una valoracin poltica estratgica relacionada

con la gestin pblica y con la gobernabilidad, se opt por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados pblicos. Esta posicin nunca fue
comprendida por aquellos que abogaban por una especie de purga, que
consista en efectuar despidos masivos de funcionarios pblicos que fueran
militantes o simpatizantes del partido ARENA.

40

[25] Con la conciencia de que, al asumir el control del rgano

Ejecutivo, el reto principal de la gestin sera lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconmica ms grave de los ltimos treinta
aos sin abandonar la visin estratgica de largo plazo, durante la
primera fase la estrategia de cambio tena los siguientes objetivos:
a) Detener y revertir la crisis econmica que se haba agravado desde el ltimo semestre de 2008 y que se tradujo en una
cada vertical de la produccin, el empleo y los ingresos; y
superar la aguda crisis fiscal con el propsito de preservar la
estabilidad macroeconmica y de sentar las bases materiales
que aseguraran, a partir del ao 2011, el financiamiento y la
sostenibilidad del proceso de cambio. La superacin de la crisis fiscal permitira adems usar el gasto y la inversin pblica como una herramienta contracclica para contrarrestar en
parte la cada de la inversin privada.
b) Proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos de la
crisis socioeconmica. Para superar la visin cortoplacista de
administracin de crisis se decidi poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de Proteccin
Social Universal, que constitua a su vez uno de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo econmico y social que se pretenda instaurar plenamente en el
mediano plazo.
c) Construir las bases sociales y polticas que posibilitaran cambiar la correlacin de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el dilogo y la
negociacin y con el apoyo a sectores sociales y econmicos
por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo econmico y social que se
pretenda construir en el mediano plazo. Esto supona iniciar
41

una reforma institucional que procurara la apertura de nuevos espacios de dilogo en torno de la definicin de polticas
pblicas y que coadyuvara a mejorar la coordinacin dentro
del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad
estatal. As se contribuira a que el Estado tuviera mayor autonoma con respecto de las elites econmicas, a la vez que se
daban pasos importantes en la democratizacin real.
d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que incluira en detalle las polticas, programas y proyectos estratgicos
que se implementaran en el perodo de gobierno para materializar el proceso de cambio, as como el establecimiento de
las brechas financieras que sera preciso cubrir con recursos
internos provenientes de la aplicacin de una reforma fiscal
integral y de una mayor movilizacin de recursos externos.
Como parte de este proceso se contemplaba el diseo de los
principales instrumentos de poltica que posibilitaran, en la
segunda fase, generar las transformaciones estructurales e
institucionales. Tales eran los casos, por ejemplo, del nuevo
sistema nacional de desarrollo productivo y del diseo de las
polticas sectoriales estratgicas, que constituan uno de los
principales cambios en trminos del manejo econmico. Se
contempl adems el diseo del Sistema Nacional de Planificacin y del Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores.
[26] En resumen, la estrategia de cambio que se defini para el

primer ao y medio de gobierno intentaba, adems de lidiar con

la crisis econmica y proteger a la poblacin ms vulnerable,
sentar las bases materiales, sociales y polticas que permitiran
a partir del ao 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible,
a la vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con
que histricamente se haba ejercido el poder en El Salvador, lo
42

que supona sin duda asegurar una mayor autonoma del Gobierno con respecto de los grupos de poder econmico en todo
lo concerniente a la definicin e implementacin de polticas
pblicas.
[27] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprenda,

como ya se ha apuntado, el perodo comprendido entre enero

de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidacin del proceso de cambios, ya que
se parta del supuesto de que para ese entonces la implementacin del Plan Global Anti Crisis habra dado sus frutos, es decir,
que la economa estara estabilizada y en vas de recuperacin
y reactivacin, que las cuentas fiscales estaran ordenadas y que
las principales polticas, programas y proyectos estaran diseados, debidamente financiados y en completa ejecucin. En este
sentido, para los aos 2011 y 2012 se estimaba que comenzaran
a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales iniciativas de cambio.

[28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control

del Gobierno de la repblica (y del pas) como son los casos

de los fenmenos naturales adversos, la prolongacin de la crisis econmica internacional, la persistencia de los choques econmicos externos, la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la feroz oposicin poltica a la gestin gubernamental,
la estrategia de cambio presentada en los numerales anteriores
ha sufrido retrasos importantes que han obligado a revisar los
tiempos de implementacin e incluso algunas de las metas econmicas y sociales establecidas originalmente. Dos factores adicionales que han actuado en contra del proceso de cambio han
sido la complejidad de llevar adelante cambios estructurales en
una sociedad tan polarizada como la salvadorea y la existencia
de un aparato gubernamental rgido, obsoleto y altamente buro43

crtico. Tambin ha incidido de forma negativa la baja eficiencia

de algunas instituciones pblicas en la ejecucin de la inversin
pblica. No obstante, como se detalla a continuacin, durante
los cuatro aos de la gestin del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos en prcticamente
todos los mbitos de la vida social que sin duda est contribuyendo a la construccin de una sociedad ms democrtica, ms
justa, ms incluyente y ms equitativa.

44

Parte tres

Valoracin general del proceso de cambio

en El Salvador: los principales legados

[29] En las pginas que siguen se sistematizan los principales

procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administracin. Tambin se hace un anlisis preliminar sobre los resultados concretos en funcin de las metas
estratgicas que se espera lograr al final de este perodo gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un
nuevo modelo econmico y social. De manera simultnea se
pretende avanzar en la creacin de una nueva institucionalidad
estatal y en la solucin progresiva de los principales problemas
que aquejan a la poblacin, sobre todo a la que se encuentra en
situacin de mayor vulnerabilidad, pobreza y marginacin.
[30] Por razones metodolgicas y de presentacin, el anlisis de

los procesos de cambio estructural e institucional se ha agrupado

en cinco grandes categoras, que corresponden a su vez a las reas
donde existen legados sustantivos de la presente administracin:
a) Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia.
b) Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad.
47

c) Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de

acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso.
d) Los cambios en el manejo de emergencias y prevencin de
riesgos y en la poltica ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental.
e) Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicaciones
para la paz social y el desarrollo.

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos

en la estructura de poder y en la democracia

[31] Sin duda uno de los cambios ms importantes ocurridos en

El Salvador desde junio de 2009 est relacionado con el poder. El

triunfo electoral y el posterior acceso al rgano Ejecutivo de una
coalicin encabezada por el presidente Mauricio Funes significaron una modificacin importante de la matriz tradicional de
poder, ya que supuso la emergencia de actores polticos decididos a disputarle poder a los sectores histricamente dominantes
y a modificar, a partir del control del aparato gubernamental,
las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer su
hegemona.
[32] El primer cambio importante en la esfera del poder es la

constitucin misma de la actual administracin gubernamental,

que se caracteriza por su amplia participacin y por estar conformada por una coalicin de fuerzas polticas y sociales y de personas provenientes de las ms diversas tendencias y orgenes,
incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en
48

gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e

intelectuales. Ms all de las naturales diferencias ideolgicas y
polticas que existen en este tipo de coaliciones, la caracterstica
principal del equipo de gobierno es su profundo compromiso con
el proceso de cambios y su independencia de las elites polticas
y econmicas que durante largo tiempo han gobernado el pas.
[33] Otro cambio fundamental impulsado por el Gobierno de

la repblica y que est relacionado con el punto anterior es la

puesta en prctica de una nueva forma de gobernar, en la que las
decisiones fundamentales que afectan a la economa y a la sociedad se toman en funcin de lo que se considera mejor para los
intereses generales del pas y se privilegia, a la poblacin en mayores condiciones de pobreza, exclusin y vulnerabilidad y a los
sectores populares en general, pero garantizando los derechos
del resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia
del pasado, no se gobierna en funcin de intereses partidarios o
de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez
en la historia reciente del pas, el Gobierno no le pide permiso
a ningn grupo de poder para tomar decisiones estratgicas, y
no se permite a ningn sector social, econmico o poltico ejercer ningn tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con las
polticas pblicas.
[34] Este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquier-

da, y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha que solan utilizar el aparato gubernamental para beneficio propio. Esta mayor autonoma del Gobierno representa un
cambio histrico en el pas y evidencia que el sistema de poder
construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido
modificado de manera sustancial. Esta es la razn principal que
explica la oposicin sistemtica, radical y desmesurada a la actual gestin por parte de la derecha poltica, de algunas cmaras
49

y dirigentes empresariales y de algunos medios de comunicacin. Estos sectores no conciben la existencia de un gobierno que
ellos no controlan y se resisten a ver reducida su influencia directa en las decisiones que este toma.
[35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido

en una manera diferente y novedosa de participacin ciudadana

en la definicin e implementacin de polticas pblicas. Desde
el inicio de la gestin, el presidente Funes instruy que durante
su administracin se desarrollara un dilogo social intenso con
diversos sectores de la sociedad civil.20 Como resultado de este
proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas
bilaterales de dilogo en las que se discuten, adems de la agenda reivindicativa de cada sector, polticas pblicas, programas y
proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre
los distintos sectores y el gobierno nacional.
[36] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obs-

tculos debido a la poca experiencia de las personas y de los

sectores participantes en este tipo de iniciativas, y por las diferentes expectativas que cada uno tiene de dichos espacios, han
mostrado ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar acuerdos alrededor de polticas

20. En su primera reunin de trabajo, el Consejo de Ministros aprob reformas al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo en las que se faculta al
secretario para Asuntos Estratgicos y al secretario tcnico de la Presidencia para desarrollar procesos de dilogo con diferentes sectores sociales. En
cumplimiento de este mandato se cre la Unidad de Dilogo Social en la Secretara Tcnica de la Presidencia. Mientras que en la Secretara para Asuntos
Estratgicos se constituyeron las reas de Gestin de Conflictos Sociales, Relaciones Laborales y Reforma Poltica y Participacin Ciudadana, como parte
de la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado.

50

pblicas sectoriales. Adems han servido para fortalecer la organizacin y la capacidad de interlocucin de los sectores sociales
y para que tomen consciencia de sus derechos y obligaciones.
[37] Durante la primera mitad de la gestin gubernamental,

desde la Presidencia se establecieron mesas de dilogo con diferentes actores. La Secretara Tcnica de la Presidencia abri
mesas bilaterales con la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Mesa Agropecuaria, el Movimiento Social por
un Nuevo Pas, la Concertacin Popular por el Cambio, el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, el sector
de veteranos y veteranas de guerra del FMLN y el sector de veteranos de la Fuerza Armada. Ms recientemente se abrieron las
mesas de dilogo con las comunidades organizadas del Mozote
afectadas por la masacre ms grande en la historia de Amrica
Latina, con la comunidad Santa Marta de Cabaas, con la Coordinadora Bajo Lempa, con el sector cooperativo y con las organizaciones de jvenes. La Secretara para Asuntos Estratgicos,
por su parte, tambin ha abierto variados espacios de dilogo
a travs de su titular con empleados pblicos organizados,
representantes del sector de transporte pblico de pasajeros, representantes sociales y empresariales, entre otros; as ha contribuido a mantener la gobernabilidad y a restablecer el normal
funcionamiento de las instituciones en las diversas coyunturas.
Adems mantiene un dilogo permanente con los diferentes institutos polticos para generar las correlaciones que permitan la
aprobacin de importantes legislaciones como: Ley de Medicamentos, Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterior
en las Elecciones Presidenciales y Ley contra la Usura.
[38] Entre los principales acuerdos alcanzados en estas mesas

hay que mencionar los relacionados con la Mesa Agropecuaria, que dieron lugar al Comit Consultivo del Ministerio de
51

Agricultura y Ganadera, que lo asesora en materia de diseo e implementacin de polticas y estrategias agropecuarias.
En el marco del despliegue del Plan de Agricultura Familiar y
Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria Nutricional (PAF), se han abierto, por medio del Banco de Fomento
Agropecuario, lneas de crdito a tasas preferenciales de inters
para el cultivo de granos bsicos y para el sector ganadero, y
se han conformado espacios de coordinacin entre el banco y
la Mesa Agropecuaria para facilitar el acceso a pequeos productores y productoras a dichas lneas y en general a todos los
programas sociales gubernamentales.
[39] Adems, a partir del dilogo con las organizaciones de vete-

ranos y veteranas de guerra del FMLN, se elabor un censo que

es nico en Amrica Latina y que sirvi de base para poner en
marcha el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra, que incluye atencin especfica en salud y acceso
a la pensin bsica universal para las personas mayores de 70
aos. As mismo, se trabaj de forma conjunta en la elaboracin
de una propuesta de ley para el apoyo al sector de veteranos y
veteranas de guerra del FMLN, que ya se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusin. Estos avances son evidencias
claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el dilogo y recurrieron con frecuencia a la
imposicin para definir e implementar las polticas pblicas.21
[40] La conformacin de espacios de dilogo ha sido acompa21. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprob
la Ley de Integracin Monetaria (conocida como dolarizacin) y el Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria
de ejercer el poder.

52

ada por procesos participativos de construccin de polticas

pblicas con sectores empresariales y/o sociales especficos, que
han establecido una nueva forma de relacin entre el Gobierno
y la sociedad civil. Bajo esta modalidad se han elaborado numerosas polticas sectoriales, como es el caso de la Poltica Industrial, la de Fomento a la Produccin; la de Innovacin, Ciencia y
Tecnologa y la de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea
Empresa. Tambin se han alcanzado acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas
Francas Industriales y de Comercializacin y la Ley de Turismo,
y se ha logrado elaborar por consenso nueva legislacin, como
es el caso del anteproyecto de la Ley sobre Agilizacin de Trmites del Sector Construccin, que en la actualidad se encuentra en
la Asamblea Legislativa para su discusin, y el anteproyecto de
la Ley de la Funcin Pblica. En esa direccin, con la participacin activa de diversos actores sociales tambin se han formulado la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
la Poltica Nacional de Salud, la Poltica de Salud Sexual y Reproductiva, la Poltica Nacional de Medio Ambiente, la Poltica
Nacional de Juventud, la Poltica Nacional de Calidad, la Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor, el Plan Nacional de
Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreas y la Poltica
Nacional de Participacin Social en Salud. En muchos de estos
procesos ha habido esfuerzos importantes por recabar los aportes de grupos que haban sido excluidos de la toma de decisiones, en particular las mujeres.
[41] De manera simultnea, el Gobierno de la repblica ha fo-

mentado una poltica deliberada de construccin de espacios

institucionales de dilogo. Esta motivacin tiene el doble propsito de promover la participacin organizada de la sociedad en
la definicin de polticas pblicas y de generar contrapesos a la

53

participacin empresarial en las instancias gubernamentales.22

Tres de los esfuerzos ms importantes en este sentido han sido
la conformacin del Consejo Econmico y Social (CES), la creacin del Consejo Nacional para el Crecimiento y las reformas a
las leyes de creacin de diecinueve instituciones autnomas.23
El Consejo Econmico y Social fue creado mediante decreto ejecutivo el 16 de octubre de 2009 y est conformado por representantes del sector empresarial organizado, de diversas organizaciones sociales y del movimiento sindical, del sector acadmico
y del Gobierno.24 En la actualidad, el Consejo est en medio de
22. Hasta fecha reciente, la Asociacin Nacional de la Empresa Privada
(ANEP) contaba con puesto asignado en las juntas directivas u rganos de
decisin en ms de cuarenta instituciones gubernamentales, mientras que el
resto de la sociedad civil tena una participacin marginal. Este desbalance
reflejaba la estructura de poder que ha prevalecido en el pas a lo largo de su
historia.
23. Se reformaron las leyes de constitucin de la Administracin Nacional
de Acueductos y Alcantarillados, de la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del
Ro Lempa, de la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma, del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, de la Superintendencia General de Electricidad
y Telecomunicaciones, del Centro Internacional de Ferias y Convenciones,
del Fondo de Conservacin Vial, del Fondo Nacional de Vivienda Popular,
del Fondo Social para la Vivienda, de la Autoridad de Aviacin Civil de El
Salvador, del Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional, la Autoridad
Martima, del Instituto Salvadoreo de Turismo, del Banco de Desarrollo de
El Salvador, del Fondo Salvadoreo para EstudiosdePreinversin, del Banco
Central de Reserva, del Fondo AmbientaldeElSalvador, de la Corporacin
Salvadorea de Turismo y del Consejo Salvadoreo del Caf.
24. El Consejo Econmico y Social se constituy inicialmente con los siguientes sectores: 30 miembros de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada; 20 miembros del sector social, representado por el Frente Social por un
Nuevo Pas y la Concertacin Popular por el Cambio; 10 miembros del sector
sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de
El Salvador, y 8 miembros del sector acadmico, representado por la Funda-

54

una importante restructuracin que busca ampliar la participacin social y empresarial as como fortalecer sus capacidades
institucionales.
[42] Pese al boicot explcito de ciertos sectores de izquierda radi-

cal, de la derecha y de algunas cmaras empresariales,25 el CES

ha demostrado ser un instrumento muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visin de pas
y sobre polticas estratgicas. Por ejemplo, el primer acuerdo
que se logr en el CES fueron las apuestas estratgicas de pas
de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014. Tambin se han alcanzado acuerdos importantes sobre propuestas de ley posteriormente aprobadas
por la Asamblea Legislativa, como la Ley del Sistema Financiero
para el Desarrollo y la Ley de Asocios Pbico-Privados, y sobre
proyectos de ley que se encuentran en discusin en la Asamblea Legislativa, como la de Fomento y Desarrollo de la Micro
y Pequea Empresa, o el anteproyecto de la Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional. Hoy da el CES contina trabajancin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social, la Fundacin Dr.
Guillermo Manuel Ungo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Programa El Salvador, la Fundacin Nacional para el Desarrollo, la Universidad de El Salvador, la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas,
la Universidad Don Bosco y la Universidad Jos Matas Delgado. El Consejo
Econmico y Social lo coordina el Gobierno de la repblica por medio del
secretario tcnico de la Presidencia. El Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) contribuye con la administracin y operatividad de
dicha instancia.
25. Este boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una poltica
de desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tcticas dilatorias para evitar que se obtengan
resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. El sector
empresarial representado por la Asociacin Nacional de la Empresa Privada
decidi ya no participar en junio 2012.

55

do en propuestas de polticas promovidas por los sectores no

gubernamentales, como la propuesta de Poltica de Educacin
Superior, y se ha establecido un mecanismo permanente de interlocucin con el Consejo Nacional para el Crecimiento para
discutir la agenda relacionada con el crecimiento y el empleo.
[43] El Consejo Nacional para el Crecimiento se ha creado como

parte de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, que impulsan

los Gobiernos de El Salvador y de los Estados Unidos. Su objetivo es establecer un espacio de dilogo permanente entre el
Gobierno y el sector empresarial para identificar medidas e iniciativas que estimulen el crecimiento econmico, la inversin y
el empleo. En la actualidad est integrado por siete lderes empresariales y siete funcionarios del gobierno vinculados con el
rea econmica y la de seguridad.26 Adems, recientemente comenz a operar el Panel Tcnico de apoyo al Consejo, que est
constituido por tcnicos del sector privado y del Gobierno. En
el ltimo ao el Consejo ha estado concentrado en la discusin
de propuestas de poltica destinadas a superar las restricciones
al crecimiento. Producto de ese dilogo, se elaboraron nuevas
leyes de promocin de la inversin privada y se propusieron
reformas a la legislacin existente. Adems, el Consejo puso sus
buenos oficios para coadyuvar a una discusin y aprobacin rpida de la Ley de Asocios Pblico-Privados y para concretizar
en el presente ao los principales proyectos estratgicos del pas,
26. El consejo Nacional para el Crecimiento est compuesto de la siguiente
manera: por parte del gobierno participan los ministros de Hacienda, de Economa, de Agricultura y Ganadera, de Justicia y Seguridad, la presidenta del
Banco Central de Reserva, el presidente de la Comisin Ejecutiva Portuaria
Autnoma y el secretario tcnico de la Presidencia, quien funge como coordinador. Por parte del sector empresarial participan Ricardo Poma, Roberto
Murray Meza, Francisco Callejas, Francisco De Sola, Juan Carlos Eserski, Jos
Roberto Dutriz y Carlos Guerrero.

56

por ejemplo, la concesin del Puerto de La Unin Centroamericana y la modernizacin y posterior ampliacin del Aeropuerto
Internacional de El Salvador.
[44] Por otra parte, el Gobierno de la repblica ha creado y reac-

tivado espacios institucionales sectoriales donde se discuten

polticas especficas. Por ejemplo, estn funcionando el Consejo Nacional de Educacin, el Consejo Agropecuario, el Consejo Nacional de Energa y el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, adscritos a los Ministerios de Educacin, de Agricultura y Ganadera, de Economa y de Salud,
respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores sostiene un dilogo permanente con organizaciones no
gubernamentales en el que se discuten temas relacionados con
la cooperacin internacional.

[45] Otra de las novedades de la forma de gobernar en la pre-

sente administracin es el acercamiento del Gobierno a los territorios y la creacin de espacios de participacin ciudadana con
enfoque territorial en los que la poblacin contribuye de forma
activa en el diseo y fiscalizacin de las polticas pblicas que le
afectan, y de esta manera ejerce derechos ciudadanos que histricamente se le haban negado. En ese sentido, se han puesto en
marcha las siguientes iniciativas: el fortalecimiento de capacidades y responsabilidades de las gobernaciones departamentales,
la implementacin progresiva del programa presidencial Territorios de Progreso y el refuerzo de capacidades municipales.
[46] De acuerdo con sus nuevas funciones, las gobernaciones

departamentales son las encargadas de coordinar los recientes

comits de gestin departamental, que estn conformados por
los representantes de las instituciones gubernamentales con presencia en los territorios y que pretenden contribuir a una mayor
57

y mejor articulacin entre las entidades pblicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera, los gobernadores y las gobernadoras han dejado de ser oficiales polticos del
partido en el Gobierno, como ocurra en el pasado.
[47] Por otro lado, el programa presidencial Territorios de Pro-

greso es una de las iniciativas participativas ms importantes

que evidencian la nueva forma de gobernar. Su objetivo es contribuir a la superacin de la pobreza y de las desigualdades sociales, en especial las de gnero, las de edad y las culturales,
por medio de la accin coordinada de las instituciones pblicas que operan en los territorios y el acompaamiento activo de
las comunidades, de modo que haya una concordancia entre la
oferta gubernamental y las demandas de la poblacin. En la actualidad estn funcionando cuatro Territorios de Progreso, que
involucran a 37 municipios del pas: el localizado en la zona de
la baha de Jiquilisco, integrado por 6 municipios; el del norte
de Morazn, que incluye 14 municipios; el del norte de San Miguel, conformado por 8 municipios, y el del norte de La Unin,
que incorpora 9 municipios. En el transcurso del presente ao
est prevista la puesta en marcha de 25 Territorios ms que involucrarn a 170 municipios, la mayora ubicados en la Franja
Costero-Marina y en la zona norte del pas.
[48] El punto de partida en todos estos territorios es la confor-

macin de los Consejos del Territorio, que estn constituidos

en igual medida por funcionarios de las instituciones pblicas
y representantes de la sociedad civil organizada y adems deben estar integrados de forma paritaria por mujeres y hombres.
Este segundo aspecto es sumamente innovador en materia de
polticas pblicas y pretende asegurar la representatividad y la
inclusin de las necesidades e intereses de las mujeres, que tradicionalmente han sido excluidas de este tipo de espacios de de58

cisin. El Consejo del Territorio est compuesto por 240 miembros en la baha de Jiquilisco, 286 en el norte de Morazn, 141
en norte de San Miguel y 175 en el norte de La Unin. De estos,
cerca del 40 % son mujeres y la representacin de funcionarios
y funcionarias pblicas en su conjunto alcanza una media del
41 %; sobre estos ltimos cabe resaltar la participacin no solo
de personal de las instituciones del gobierno central sino tambin de alcaldesas y alcaldes de los municipios que integran
cada territorio.
[49] En 2012, cada territorio le present al presidente Mauricio

Funes un documento denominado Demanda estratgica del

Territorio. Estos luego se trasladaron a los distintos ministerios
para su incorporacin en los planes operativos anuales. Luego,
el 15 de marzo de 2013, se firm el Pacto territorial, en el que
el Gobierno de la repblica se compromete a asumir la asignacin presupuestaria que cada cartera destina a los Territorios de
Progreso, y los ciudadanos y las ciudadanas a participar activamente en la labor de auditora social para apoyar la ejecucin
efectiva de las acciones gubernamentales. En 2013 la inversin
pblica en los cuatro territorios alcanzar los 148 millones de
dlares.

[50] Asimismo se ha instaurado el proceso de planificacin es-

tratgica participativa en ms de cien municipios en donde se

est implementando el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratgica es establecer
mecanismos permanentes de participacin ciudadana, amplios
y plurales, con representatividad territorial y sectorial. Merece
mencin adems la conformacin de las mesas territoriales, con
participacin de instituciones pblicas y actores locales, para la
ejecucin de proyectos estratgicos, como el proyecto de Obras
de Rehabilitacin y Reconstruccin para la Reduccin de la Vul59

nerabilidad de la Cuenca Baja del Ro Lempa y el Plan de Gestin de la Cuenca Baja del Ro Paz y Zonas Inundables.
[51] Como complemento de las iniciativas anteriores, en el con-

texto del diseo de la propuesta para un segundo compacto de

Fomilenio,27 la Secretara Tcnica de la Presidencia llev a cabo
una amplia consulta ciudadana para identificar las necesidades y demandas de la poblacin que vive y trabaja en la Franja Costero-Marina del pas, donde se espera desarrollar buena
parte del proyecto, as como recabar las opiniones de distintos
sectores empresariales nacionales, salvadoreos en el exterior y
extranjeros, con relacin a las medidas a implementar para remover los obstculos al crecimiento econmico y la inversin
productiva. Se consult a ms de cuatro mil personas, incluidos
los pobladores de la zona costera y a posibles inversionistas nacionales e internacionales interesados en invertir en el pas.
[52] El cambio en la forma de gobernar ha incluido adems un

esfuerzo indito por ampliar la participacin de las mujeres en

la definicin, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas. En tal sentido se ha procurado reconocer, escuchar y retomar sus opiniones y demandas en distintos mbitos a nivel
territorial. Por ejemplo, el programa presidencial Territorios de
Progreso exige que los Consejos del Territorio sean conformados
de forma paritaria (50-50) entre mujeres y hombres, y que las organizaciones de mujeres del territorio tambin tengan representacin. Por otro lado, los procesos de consulta que formaron parte del diseo de Fomilenio II incluyeron acciones y mecanismos
especficos para asegurar que las necesidades y las opiniones de
27. En diciembre de 2011, la Corporacin de la Cuenta Reto del Milenio
anunci que El Salvador haba sido elegido para un segundo compacto (el
primero se finaliz en septiembre 2012 en la zona norte del pas e incluy,
entre otros aspectos, la construccin de la carretera longitudinal del norte).

60

las mujeres fueran tomadas en cuenta. Por su parte el Instituto

Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer ha conformado 227
Consejos Consultivos y de Contralora Social (14 departamentales y el resto municipales). Su objetivo es promover la incidencia
de las mujeres organizadas en la ejecucin de las polticas pblicas nacionales y locales en los territorios. Asimismo en enero de
2012 esta institucin puso en marcha el programa de radio Voz
Mujer, transmitido por ms de ocho emisoras distintas a nivel
nacional y que tiene por objetivo destacar y dar a conocer las
visiones y las opiniones de las mujeres ante la sociedad.
[53] En este mismo sentido, se han hecho esfuerzos inditos por

la incorporacin de la juventud entre 15 y 29 aos de edad. Se ha

creado el Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), que tiene
por objetivo garantizar el disfrute y el ejercicio de los derechos
y deberes relacionados con el desarrollo de la juventud reconocidos por el marco legal nacional e internacional. Para asegurar
la vigencia de estos derechos se cuenta con la Ley General de
la Juventud y la Poltica Nacional de Juventud. Ambas fueron
elaboradas con amplia participacin de organizaciones juveniles
de todo el pas y desde su entrada en vigor facilitan la incorporacin y la participacin de la juventud en el diseo y monitoreo
de las polticas pblicas. El Instituto cuenta con una junta directiva en la que participan representantes de las instituciones del
Gobierno y de organizaciones juveniles. Tambin ha instalado
nueve centros juveniles en igual nmero de cabeceras departamentales y diez Centros de Convivencia en el rea metropolitana de San Salvador donde ha juramentado y equipado a 78
juntas directivas que se especializan en gestin de conflictos. Por
ltimo, ha implementado nueve programas en reas muy sensibles para el desarrollo juvenil.

61

[54] De la misma manera se han facilitado los procesos para la

organizacin de las trabajadoras y los trabajadores tanto del sector pblico como del privado. En el primer caso, y a partir de la
aprobacin en mayo de 2009 del decreto legislativo nmero 33,
que permite la libre sindicalizacin para los trabajadores pblicos, se comenzaron a constituir los primeros sindicatos que
en la actualidad suman un total de 84 as como 5 federaciones
pblicas y una confederacin. En el mbito profesional privado
se constituyeron 124 nuevos sindicatos, 9 federaciones privadas
y 2 confederaciones.

[55] Desde otra perspectiva, la nueva forma de gobernar se ha

manifestado en la implementacin de un nuevo abordaje de la

conflictividad social centrado en incrementar las capacidades
institucionales de prevencin y manejo pacfico de conflictos y
crisis sociales en los que se privilegia el dilogo y la concertacin
y no en la negacin y la represin, como ocurra en el pasado.
Con el nuevo enfoque se busca atender problemas y demandas
sensibles de la poblacin mediante la creacin y el desarrollo de
nuevas formas de respuesta institucional basadas en el entendimiento y la estructuracin de acuerdos. Para el Gobierno de la
repblica, la conflictividad social es inherente a la democracia,
el ejercicio de derechos y libertades fundamentales y la convivencia pacfica.

[56] En ese sentido, bajo la responsabilidad de la Secretara de

Asuntos Estratgicos estn en proceso de diseo y aprobacin

distintas herramientas entre las que destaca el Protocolo de Actuacin del rgano Ejecutivo para la Atencin de Conflictos
Sociales, que pretende ser el instrumento marco para orientar
la gestin pacfica y la transformacin constructiva de procesos
sociales conflictivos a travs de una intervencin gubernamental
que contribuya a reducir el riesgo de escalada de conflictos o
62

Cuadro 2
Asociaciones profesionales existentes, mayo 2013

Existentes a
mayo 2009

Nuevas junio
2009-mayo 2013

Total a mayo
2013

Sindicatos privados

421*

124

545

Sindicatos pblicos

84

84

Federaciones privadas

25

34

Federaciones pblicas

Confederaciones privada

Confederaciones pblicas

Asociaciones Profesionales

*Incluye 170 que estaban acfalos o cancelados.

Fuente: Ministerio de Trabajo, 2013.

crisis sociales conforme a las respectivas competencias y a partir de la coordinacin institucional. Tambin pretende aportar
al aprendizaje de la sociedad salvadorea para transitar de una
cultura de confrontacin y violencia hacia una cultura de paz.
De la misma manera, se ha puesto en funcionamiento desde enero de 2012 la Red Interinstitucional para la Gestin de Conflictos
Sociales, integrada por 32 entidades del rgano Ejecutivo. Este
es un espacio de coordinacin interinstitucional para promover
y apoyar la activacin de las competencias propias de cada entidad gubernamental implicada en casos de conflicto social que
adems posibilita el fortalecimiento de capacidades institucionales a travs de la formacin, el intercambio de experiencias y
la sistematizacin de buenas prcticas.
[57] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno

est relacionado con el balance de poder entre los diferentes rganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la prctica
63

una subordinacin de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la Repblica el
partido en el Gobierno impulsaba sus agendas particulares, con
lo que se violentaba el precepto constitucional de la divisin de
poderes. Durante la presente administracin esta vieja prctica
ha cesado, y en su lugar se ha promovido una poltica de respeto
y promocin de la independencia de los tres poderes del Estado,
que ha sido beneficiosa para la profundizacin de la democracia,
ya que actualmente cada rgano toma decisiones atendiendo a
sus propios criterios y mandatos, con lo que se fortalece el sistema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en el
transcurso de la presente administracin, por ejemplo, la Corte
Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importantes que no necesariamente reflejan la posicin
del rgano Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno. Este nuevo balance de poder entre
los tres rganos del Estado es un legado innegable de la presente
administracin que debe ser consolidado y profundizado en el
futuro.
[58] Durante esta gestin el Gobierno de la repblica tambin

se ha caracterizado por una mayor transparencia y por la lucha

sin cuartel contra la corrupcin. Este cambio se ha traducido en
un notable mejoramiento del acceso a la informacin pblica,
una mayor rendicin de cuentas, ms transparencia en el uso
de los recursos pblicos y en una considerable disminucin de
la corrupcin en los procesos de contratacin y adquisiciones.
En efecto, mientras los gobiernos anteriores hicieron un manejo
poco transparente de los recursos pblicos que favoreci la
corrupcin y el despilfarro, esta administracin ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,28 que
28. La Ley de Acceso a la Informacin Pblica es considerada por el Cen-

64

fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el ao 2011 y que

entr en vigor en mayo de 2012. Adems ha fomentado una poltica de rendicin de cuentas de las entidades gubernamentales
y ha asumido un enfoque donde la informacin pblica es considerada un derecho de la ciudadana y es el Estado el que debe
explicar las reservas o el carcter de confidencialidad de las excepciones. A partir de estos esfuerzos se ha generado un nuevo
marco normativo para dar obligatoriedad al nuevo enfoque y
se han registrado avances importantes, no solo en trminos de
hechos concretos sino de cambio de la cultura organizacional de
las propias instituciones pblicas.
[59] A lo largo del perodo de gobierno se ha implementado una

poltica activa y de mejoramiento continuo de la rendicin de

cuentas de las entidades gubernamentales. En 2009 se inici con
la elaboracin de tres polticas institucionales de transparencia:
en el Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; en el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local y en la Defensora del Consumidor, respectivamente.
En 2010, en las ltimas dos instituciones, se instalaron las dos
primeras Oficinas de Informacin y Respuesta (OIR). Por otra
parte, se mejor y relanz el portal E-regulations, con el que se
provee de informacin al sector empresarial que tiene inters
en la inversin nacional. En 2011 se aprob la Ley de Acceso a
Informacin Pblica (LAIP) y en 2012 se abrieron 74 Oficinas de
Informacin y Respuesta nacionales y 28 departamentales, 14
en las gobernaciones departamentales y 14 en las Direcciones
Departamentales de Educacin. De igual forma, 65 entidades
del rgano Ejecutivo estandarizaron sus sitios web segn los
lineamientos de Gobierno Electrnico. En el primer ao de la

tre for Law and Democracy de Canad como la cuarta mejor ley de su tipo
entre 89 pases del mundo.

65

implementacin de la Ley de Acceso a Informacin Pblica se

recibieron 12 707 solicitudes de informacin y se respondieron
11 317. El 89 % fue resuelto y el tiempo medio de entrega de la
informacin fue de cinco das hbiles, la mitad de lo estipulado
por la ley.
[60] En cuanto a la publicacin de informacin oficiosa en los

portales web institucionales, 70 de ellos fueron estandarizados

con la plantilla de Gobierno Transparente, y se public un total de 45 000 documentos, entre datos de funcionarios, servicios
institucionales y viajes oficiales. Adicionalmente, se pusieron
a disposicin pblica tres portales: el portal Gobierno Abierto,
que recopila informacin oficiosa del rgano Ejecutivo y ofrece
el servicio de quejas, denuncias y solicitudes de informacin en
lnea; el portal Transparencia Activa, un peridico digital que
divulga las acciones de transparencia desarrolladas y que ha
publicado cerca de 450 artculos especializados sobre acceso a
la informacin, rendicin de cuentas y anticorrupcin y ha recibido ms de un milln y medio de visitas esta informacin
tambin se difunde a travs de un boletn diario a ms de 45 mil
personas, y el portal Infotil, que ofrece informacin de inters social para contribuir a la toma razonada de decisiones ciudadanas y as mejorar la calidad de vida, lo que adems permite
ejercer control social sobre ciertos temas (costo de las matrculas
autorizadas, mdicos y establecimientos de salud autorizados
para operar, precios de productos, entre otros) y facilita las denuncias ciudadanas al proveer informacin sobre los canales
que pueden utilizarse.
[61] En el primer ao de gestin gubernamental, 37 entidades

del rgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadana en audiencias pblicas. En el ao 2011, la cantidad de instituciones se
elev a 72 y se hizo una rendicin de cuentas especial, respec-

66

to de la atencin de la emergencia ocasionada por la depresin

tropical 12E. Para 2012 se realizaron 93 rendiciones de cuentas,
tanto a nivel nacional como territorial y 5216 centros escolares se
incorporaron a esta poltica. A partir del ao 2010 el Ministerio
de Hacienda estableci un Portal de Transparencia Fiscal, que
permite a cualquier persona acceder a la informacin completa
relacionada con las finanzas pblicas. Debe subrayarse tambin
la iniciativa del Ministerio de Obras Pblicas al establecer un
observatorio independiente de la obra pblica, promovido por
el captulo nacional de la organizacin Transparencia Internacional, que en 2012 propici 28 pactos de integridad que fueron
firmados y puestos en prctica. Asimismo estn publicados diversos informes sobre la probidad con que se implementan los
proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemtico
proyecto de construccin final del bulevar Monseor Romero,
que en el pasado qued inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupcin. Igualmente se
destaca la mejora en el acceso a informacin sobre las compras
pblicas a travs del fortalecimiento de Comprasal por parte del
Ministerio de Hacienda.
[62] Con el objetivo de asegurar la provisin de informacin ve-

raz y sistemtica para la toma de decisiones en todos los niveles,

y evitar como ocurra con frecuencia en el pasado que las
estadsticas nacionales sean manipuladas al antojo, el Gobierno
de la repblica est haciendo esfuerzos sustantivos para introducir el Sistema Nacional de Estadstica. Ya se cuenta con un
diseo preliminar y est en proceso de finalizacin la propuesta
de ley que ser presentada a la Asamblea Legislativa. Al mismo
tiempo se ha avanzado en el diseo del Sistema Integrado de
Encuestas de Hogares y est elaborndose una metodologa de
medicin multidimensional de la pobreza. Estas herramientas
servirn para reducir la discrecionalidad en la preparacin de
67

las polticas pblicas y evaluarlas mejor, y permitirn abordar

los problemas sociales con una perspectiva ms integral.
[63] Para evitar el clientelismo a la hora del otorgamiento de los

servicios y atenciones gubernamentales, el Ministerio de Economa ha conformado una base de datos que ha servido tanto para
focalizar las familias receptoras de subsidios como aquellas receptoras de los paquetes agrcolas que otorga el Ministerio de Agricultura y Ganadera, entre otros. En el mismo sentido, el Registro
nico de Participantes (RUP), que funciona dentro del Sistema de
Proteccin Social Universal, cuenta en la actualidad con ms de
260 000 personas registradas y pretende servir como herramienta
objetiva de focalizacin de las familias y las personas destinatarias de los programas sociales. Por ltimo, diversas instituciones
de gobierno han avanzado de forma sustantiva en el mejoramiento de sus sistemas de registros y estadsticas; un ejemplo es el Sistema nico de Informacin de Salud, que registra los datos de un
aproximado de 2 000 000 de personas usuarias.
[64] Una de las promesas de campaa fue combatir la corrup-

cin en el sector pblico. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administracin se han elaborado y presentado
ante la Fiscala General de la Repblica 111 avisos y denuncias
relacionadas con presuntos casos de corrupcin. Entre estos se
encuentran: el del bulevar Monseor Romero, que caus prdidas por 23 millones de dlares al erario pblico; el vinculado
con la reconstruccin de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma
agraria por parte de exfuncionarios del Instituto Salvadoreo de
Transformacin Agraria. De esta manera, el Gobierno de la repblica ha cumplido con la promesa de combatir la corrupcin
en la parte que le corresponde. Hay que recordar que la potestad
de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribucin
68

del rgano Ejecutivo sino de la Fiscala General de la Repblica.

Asimismo, y como parte de la poltica anticorrupcin, en el ao
2011 el presidente Funes sancion una importante reforma a la
Ley de tica Gubernamental, que posibilita que su organismo
rector investigue de oficio acciones de funcionarios pblicos y
de exfuncionarios hasta con cinco aos de retroactividad y establece multas de hasta 9000 dlares a los infractores.
[65] Siempre con el afn de combatir la corrupcin se ha instala-

do la Oficina de Fortalecimiento al Control Interno y Auditora

del rgano Ejecutivo, con competencia para el fortalecimiento
del control interno de las instituciones que lo conforman y la
recepcin y tramitacin de quejas y avisos ciudadanos sobre posibles actos de corrupcin. Para 2012, esta oficina contribuy con
el fortalecimiento de los sistemas de control interno de 56 instituciones, sobre todo en los procesos de contrataciones, servicios
de agua, salud, racionalizacin del subsidio del gas, Programa
de Agricultura Familiar, Ferias Escolares, Aeropuerto Internacional de El Salvador, entre otros. As mismo, se encuentra en
proceso la certificacin de auditores internos y la adopcin de
las Normas Internacionales de Auditora Interna, para mejorar
los sistemas con base en la gestin de riesgos de corrupcin.
[66] Tambin se ha cumplido en tiempo y forma con la presen-

tacin de informes de pas ante la Convencin Internacional de

Lucha contra la Corrupcin y la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Corrupcin. Incluso, El Salvador fue el primer
pas en solicitar y recibir visitas in situ para la constatacin de la
informacin presentada. En cuanto a las recomendaciones hechas por el Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Internacional de Lucha contra la Corrupcin, el pas cumpli, entre
2009 y 2012, 14 de ellas. En el ndice de percepcin de la corrupcin, se pas de 3.4 en 2009 a 3.8 en 2012. En cuanto al ndice de
69

presupuesto abierto, se ha pasado de 37 puntos en 2008 a 43 en

2012. Estos datos revelan que hubo un incremento en la informacin disponible a la ciudadana sobre el dinero pblico.
[67] Otra de las caractersticas de la nueva forma de gobernar

es el establecimiento de una nueva relacin con la cooperacin

internacional. A partir de septiembre de 2012 inici el Plan Nacional de Eficacia de la Cooperacin en El Salvador 2013-2015,
con base en la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda.
El Plan ha sido producto de un proceso de dilogo con los distintos actores involucrados y pretende asegurar, junto con los dems instrumentos elaborados, la orientacin de la cooperacin
en funcin del desarrollo nacional y las prioridades establecidas
en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. As, se ha fortalecido el liderazgo del Gobierno en la materia, que ha generado
un dilogo ms horizontal con los cooperantes y un cambio en
el esquema tradicional de relacin donante-receptor. Ahora se
conciben como socios para el desarrollo.
[68] En trminos de transparencia, el Ministerio de Relaciones

Exteriores lanz, en febrero de 2011, el Sistema Pblico de Informacin sobre Cooperacin para el Desarrollo en El Salvador,
que cuenta con una agenda de cooperacin dinmica y novedosa, que se actualiza y atiende temas como la cooperacin SurSur, la cooperacin regional y la cooperacin descentralizada.
En este mismo sentido los esfuerzos se han orientado a la inclusin y participacin de los actores de desarrollo en el diseo y la
gestin de la cooperacin a travs de la institucionalizacin de
la interlocucin entre el Gobierno de El Salvador, los socios para
el desarrollo, la sociedad civil y los gobiernos locales. Por tanto,
se han abierto espacios de dilogo permanente, como la Mesa
de Cooperantes en Materia de Educacin, la Mesa de Cooperantes en Materia de Seguridad, y un espacio peridico de di70

logo entre el Viceministerio de Cooperacin para el Desarrollo,

el Movimiento de Organizaciones no Gubernamentales para el
Desarrollo de El Salvador y el Foro de Cooperacin Internacional Solidaria.29 Tambin se destaca la instalacin de espacios de
coordinacin en reas estratgicas para la cooperacin, como el
Comit Intersectorial de Financiamiento Climtico.
[69] Adems se est implementando el Programa Unidos en la

Accin, con el que se pretende reformar, coordinar y hacer ms

eficiente la cooperacin que brinda el Sistema de Naciones Unidas en el pas. El Salvador es el segundo pas en Amrica Latina
y el noveno en el mundo en el que est funcionando. Por
ltimo, se ha lanzado el Catlogo de Oferta de Cooperacin SurSur, que coloca al pas como oferente y receptor de cooperacin
tcnica.

[70] Otra dimensin fundamental de la nueva forma de gobernar

impulsada por la presente administracin es el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado
salvadoreo en este campo, que derivan de la Constitucin de la
repblica y de tratados internacionales y que han propiciado la
incorporacin y la aplicacin progresiva del enfoque de derechos
humanos y el principio de igualdad en las polticas pblicas. Un
ejemplo es el reconocimiento de los derechos de las vctimas de
las graves violaciones cometidas durante la guerra y la decisin
de implementar medidas adecuadas de reparacin. Esta obligacin est estipulada en los Acuerdos de Paz y no haba sido atendida por los gobiernos anteriores que haban adoptado una posicin que negaba la historia y rechazaba la responsabilidad estatal
en los crmenes de lesa humanidad perpetrados en ese perodo.
29. Estas organizaciones fungen como coordinadoras de una importante
cantidad de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales
que trabajan temas de desarrollo en el territorio.

71

Es as como en enero de 2010 se cre por decreto ejecutivo la

Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno.30 Esta entidad goza de
autonoma tcnica y apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisin se encuentra ya en
funcionamiento y ha rendido los primeros resultados favorables,
en particular en cuanto a la investigacin y rencuentro de nias
y nios (ahora jvenes) con sus familias biolgicas. Esta comisin
forma parte de uno de los compromisos estatales en el marco de
la sentencia de las hermanas Serrano Cruz.
[71] El presidente Mauricio Funes, en su calidad de jefe de Estado,

ha reconocido en actos pblicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdn a las vctimas que sufrieron graves violaciones a los
derechos humanos durante la guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanos a las vctimas de
la guerra en general (18 aniversario de los Acuerdos de Paz); por el
asesinato de monseor scar Arnulfo Romero (30 aniversario de
su martirio) y por la masacre del El Mozote (20 aniversario de los
Acuerdos de Paz). Actualmente la mesa de dilogo permanente,
bajo la coordinacin de la Secretara Tcnica de la Presidencia y el
Ministerio de Relaciones Exteriores, con participacin de vctimas
y referentes comunitarios, ha construido el registro de vctimas de
la masacre y est formulando, en conjunto con las comunidades
afectadas, una poltica especfica de reparaciones colectivas, con el
30. El 8 de enero de 2010 se firm el decreto ejecutivo nmero 5reforma-

do mediante el decreto nmero 45 del 26 de abril del mismo ao mediante

el cual se crea la Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno, presidida por el procurador
para la Defensa de los Derechos Humanos; el obispo auxiliar de la Arquidicesis de San Salvador, monseor Gregorio Rosa Chvez, y el sacerdote
Manuel Acosta, este ltimo fue propuesto por la Asociacin Pro Bsqueda de
Nios y Nias Desaparecidas.

72

fin de procurar la preservacin de la memoria histrica y generar

proyectos de desarrollo econmico y social en la zona.
[72] Adems se ha girado una invitacin abierta para que los

mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el pas, en especfico los relatores especiales, y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avanzar en la
suscripcin y eventual ratificacin de diversos tratados an no
suscritos por El Salvador. En particular destacan la Convencin
Internacional para la Proteccin de todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas, la Convencin Interamericana sobre
Desaparicin Forzada de Personas, as como el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos destinado a abolir la pena de muerte. Para todos
se ha formalizado el acuerdo ejecutivo de adhesin y han sido
presentados a la Asamblea Legislativa para que considere su ratificacin. De igual forma, el Gobierno de la repblica ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han abierto espacios de dilogo
permanente con las vctimas y se han institucionalizado varios
procesos especficos de reparacin, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos.
Destacan algunos casos de nias y nios desaparecidos durante el conflicto armado, como los de las hermanas Serrano Cruz
y los nios Contreras, Meja y Ramrez. Igualmente, el caso de
monseor Oscar Arnulfo Romero y la masacre de El Mozote,
antes citada. Con relacin a estos casos, se han ampliado las
servicios mdicos y atencin en salud integral a las vctimas; se
han efectuado diversos actos simblicos de reparacin con participacin de las familias afectadas, como los actos presidenciales de perdn ya mencionados; se ha avanzado en la reparacin
material de los sobrevivientes y se ha iniciado la creacin de un
73

programa nacional para la atencin psicosocial de las vctimas,

entre otros.
[73] Tambin es importante sealar que esta administracin ha

adoptado un enfoque de proteccin consular a los derechos humanos de los salvadoreos y las salvadoreas en el exterior. Esto
responde a la alta vulnerabilidad que enfrentan durante su trnsito terrestre hacia el norte del continente.

[74] En el marco de la Convencin de Viena sobre Relaciones

Consulares, este trabajo de proteccin se ha dirigido por medio

de la red de oficiales consulares en los Estados Unidos Mexicanos. La nueva poltica de proteccin diplomtica y consular se
basa en integrar al ejercicio de las gestiones del servicio exterior la proteccin de los connacionales fuera del territorio, bajo
un enfoque de derechos, sin distingo del lugar donde estos se
encuentren y sin perjuicio de su condicin migratoria. En esta
perspectiva, la red consular procura la asistencia a vctimas salvadoreas que han sufrido delitos graves o violaciones a sus derechos humanos durante su trnsito migratorio, permanencia en
el pas de destino o proceso de retorno.
[75] Este cambio de enfoque ha requerido de una restructura-

cin del Viceministerio para Salvadoreos en el Exterior, dentro

del que se cre una Direccin General de Derechos Humanos,
as como la ampliacin y redistribucin de las sedes de diversos
consulados. El ejemplo ms notable es la apertura de cuatro nuevas oficinas consulares en el sur de Mxico, especficamente en
los estados de Chiapas, Veracruz y Tabasco, ya que son lugares
crticos de la ruta migratoria de personas salvadoreas hacia el
norte del continente. Esta nueva poltica ha supuesto, adems, la
institucionalizacin de protocolos de actuacin consular en los
mbitos de proteccin a vctimas; bsqueda de connacionales

74

migrantes que han desaparecido; atenciones humanitarias; repatriaciones de personas fallecidas; personas vulnerables, enfermas, heridas; vctimas de trata; nios, nias y adolescentes. Tambin se han llevado a cabo acciones interinstitucionales en orden
a la recepcin digna de personas con nacionalidad salvadorea
que han retornado y han sido deportadas y se han impulsado
experiencias piloto para su reintegracin social y econmica.
[76] La nueva poltica de proteccin a salvadoreos y salvadoreas

en el exterior ha incorporado la creacin de un observatorio de las

migraciones, que recopila informacin de Estado sobre las situaciones de vulnerabilidad y vigencia de los derechos de compatriotas en el exterior. Y se ha desarrollado una experiencia prioritaria
de monitoreo en las rutas del trnsito hacia los Estados Unidos,
debido a reiterados sucesos de violencia y a las condiciones precarias que caracterizan esta migracin. El observatorio se alimenta sobre todo de la informacin proveniente de las verificaciones
consulares y se procesa en un sistema informtico creado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores especializado para tal efecto.

[77] Asimismo, por medio de un convenio de trabajo firmado

por el Viceministerio para Salvadoreos en el Exterior, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, la asociacin
Comit de Familiares de Migrantes Fallecidos y Desaparecidos
de El Salvador y el Equipo Argentino de Antropologa Forense,
se ha creado el Banco Gentico, para la identificacin de personas
migrantes no localizadas que hubiesen fallecido en el trnsito.
Con este esfuerzo se han tomado ms de 500 muestras genticas
y la identificacin de 27 salvadoreos y salvadoreas fallecidas
en trnsito y que no estaban identificadas. Esto ha permitido al
Banco Gentico su plena identificacin y la entrega de los restos
a sus familias para su sepultura y duelo.

75

[78] La nueva forma de gobernar ha supuesto tambin un cam-

bio fundamental impulsado por la presente administracin: la

transformacin del Estado salvadoreo. Y es que no poda ser de
otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en
la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformacin
misma del Estado. Desde la campaa presidencial se haba concluido que con el Estado y el tipo de administracin pblica que se
heredara no se podra iniciar un proceso de cambio slido y sostenible. Sin embargo, se defini una estrategia de transformacin
gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental,
que evitara la paralizacin y que a su vez permitiera ir construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional.
[79] Un recuento breve de lo que se ha realizado en trminos

de modernizacin y restructuracin del Estado confirma el gran

cambio institucional que est en marcha en El Salvador y que
busca restituirle a este su funcin principal, que es de servir
como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido
preciso liberarlo de las ataduras a las que ha sido sometido a
lo largo de la historia, tanto por parte de los grupos de poder
econmico como de los partidos polticos, y as ponerlo al servicio de los intereses nacionales y en funcin de la construccin
de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y equitativa.
Consecuente con este fin, el segundo cambio ha sido otorgarle
nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con eficiencia las responsabilidades que le asigna la Constitucin de la repblica, en particular las relacionadas con la promocin del desarrollo socioeconmico y con la bsqueda de una distribucin
equitativa de la riqueza nacional.
[80] Los avances, aunque todava en progreso, son notables si se

considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya

se ha mostrado, el Estado ha ganado autonoma respecto a los

76

grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo

concerniente a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas.
En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestin
de esas polticas, sobre todo en su diseo y ejecucin, debido a la
creacin y fortalecimiento de la institucionalidad gubernamental
relacionada con las polticas sectoriales de fomento productivo y
con la coordinacin y la planificacin del desarrollo econmico
y social. En tercer lugar, se ha acercado ms a la poblacin y a los
territorios y se ha comenzado a desconcentrar. En cuarto lugar,
se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma
fiscal que se ha implementado. En quinto lugar, se ha vuelto ms
transparente y se ha reducido la corrupcin y el despilfarro.
[81] Asimismo, la transformacin del Estado ha incluido la mo-

dernizacin de la administracin pblica, la mejora de la calidad

y la innovacin de procesos, el mejoramiento de las condiciones
de trabajo de las servidoras y servidores pblicos, la profesionalizacin progresiva del empleo pblico y el fomento de la transparencia en la administracin del rgano Ejecutivo. Por medio
de la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado se han logrado avances significativos en la implementacin
de un ambicioso proceso de modernizacin. Destaca la puesta
en marcha de la Red Interinstitucional de Calidad, conformada
por enlaces tcnicos de treinta instituciones pblicas y que ha
impulsado ms de veinte procesos de mejora continua que han
involucrado al personal en la adopcin y fomento de una cultura de calidad y de perfeccionamiento continuo. Esto ha sido
posible mediante la creacin de crculos de calidad y equipos
de mejora. As mismo, se han capacitado ms de cuatrocientos
funcionarios y funcionarias pblicas en la Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestin Pblica, que adems participaron en
las autoevaluaciones de sus instituciones.

77

[82] Otro de los procesos puestos en marcha es Vigilar el cum-

plimiento de la normativa laboral, modelado y automatizado

por el Ministerio de Trabajo con la asesora tcnica de la Subsecretara de Modernizacin. Con lo que se logr terminar con un
atraso de expedientes sancionatorios desde el ao 2004, la reduccin de los tiempos de elaboracin de informes por parte de supervisores y los tiempos de imposicin de multas. En este mismo
mbito, se ha diseado e implementado el Modelo Salvadoreo
para una Gestin de Excelencia, que incluye la adopcin de prcticas de mejoramiento continuo de gestin, tanto en el sector pblico como en el privado, y se puso en marcha por primera vez el
Premio Salvadoreo a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores
Prcticas, que ha llegado a su tercera edicin. Adicionalmente, se
cuenta con 147 personas a nivel nacional formadas como evaluadoras, as como 245 personas de ms de 45 instituciones pblicas
y privadas capacitadas en el Modelo de Excelencia y el Reconocimiento a las Mejores Prcticas.
[83] El fortalecimiento del ejercicio de derechos y deberes de

las empleadas y los empleados pblicos tambin ha sido una

estrategia que se ha impulsado con fuerza. Se estableci una
agenda de dilogo con representantes sindicales del sector pblico, para pasar de un enfoque que promovi la desregulacin
de derechos a la bsqueda sostenida de generar condiciones de
mayor respeto de los derechos laborales de las servidoras y los
servidores pblicos y de construir e institucionalizar espacios
de dilogo y participacin como mecanismo para la atencin
oportuna de los problemas del empleo pblico. Para ello cabe
destacar la institucionalizacin del Instructivo sobre Relaciones Laborales en el rgano Ejecutivo,31 que promueve la im31. Elaborado a partir de un diagnstico denominado Condiciones la-

borales en el sector pblico del rgano Ejecutivo y sobre espacios para el

dilogo y la participacin sindical del sector pblico. En su elaboracin

78

plantacin de una cultura de estmulo y cumplimiento de los

derechos laborales en la administracin pblica de este, con un
nfasis particular en la eliminacin del trato discriminatorio
y no igualitario.32 Asimismo estn en proceso de elaboracin
seis guas didcticas que abordan temas antes invisibles en la
administracin pblica, como la prevencin y erradicacin del
acoso sexual y el acoso laboral, en conformidad con el nuevo
marco legal aprobado. A la fecha, veintitrs instituciones, tanto
ministerios como autnomas, han presentado sus informes en
relacin al cumplimiento de la normativa y las acciones desarrolladas en este sentido.
[84] Cabe mencionar la puesta en marcha de la Red de Rela-

ciones Laborales del rgano Ejecutivo, conformada por enlaces o delegados de 32 instituciones,33 que da seguimiento a las
relaciones laborales para as impulsar las polticas y estrategias diseadas en materia laboral. En mayo de 2010 comenz a
funcionar la Mesa de Concertacin Laboral con Trabajadores y
Trabajadoras del Sector Pblico del rgano Ejecutivo, en la que
participaron 126 representantes sindicales 94 hombres y 32 mujeres pertenecientes a 16 sindicatos del gobierno central, 6 de instituciones oficiales
autnomas y 2 de empresas estatales. Fue presentado y validado con los sindicatos del rgano ejecutivo el 6 de mayo de 2010.
32. Al respecto, el instructivo contempla disposiciones que requieren de
las instituciones generar condiciones para que se acceda al empleo pblico
en condiciones de igualdad (art. 6.1); no exigir pruebas que pueden tener
carcter invasivo, como las pruebas de embarazo (art. 6.2); fomentar una mayor participacin de las mujeres en los cargos directivos y de responsabilidad institucional (art. 7.4); dar especial atencin al desarrollo profesional de
las mujeres, teniendo por objetivo eliminar los obstculos y dificultades que
entran las mujeres en el mundo laboral (art. 7.7), y la prevencin del acoso
sexual (art. 12.1), por mencionar algunos ejemplos.
33. Doce ministerios y veinte instituciones autnomas.

79

se abordan de forma permanente distintos aspectos relacionados con la funcin pblica y las estrategias promovidas por el
Gobierno.
[85] Por ltimo se deben sealar los importantes logros en ma-

teria de reforma poltica, que se expresan en la aprobacin, en

enero de 2013, del voto de salvadoreos y salvadoreas en el
exterior, quienes podrn emitir el sufragio por primera vez en la
historia del pas a partir de las elecciones presidenciales de 2014.
Esto fue posible gracias al impulso decidido del presidente de
la repblica a travs de la Comisin Tcnica Interinstitucional,
formada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretara
de Asuntos Estratgicos, el Registro Nacional de Personas Naturales y el Tribunal Supremo Electoral. De igual forma, debe
sealarse la aprobacin de las reformas al Cdigo Electoral en
marzo de 2013, que posibilitaron finalmente los concejos municipales plurales potenciados por el Grupo Gestor, donde particip la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del
Estado, junto con organizaciones de la sociedad civil como la
Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, la Fundacin
Nacional para el Desarrollo, el Consejo Nacional de Desarrollo
Territorial y Descentralizacin (CONADES) y la Iniciativa Social
para la Democracia.
[86] El anlisis anterior seala que el Gobierno de la repbli-

ca ha desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad

estatal, que constituye un requisito esencial para avanzar hacia
una democracia plena. Por supuesto, este proceso est todava
lejos de ser completado.
[87] En conclusin, y de acuerdo a lo expuesto, en la esfera del

poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio

de 2009, sobre todo en lo que tiene que ver con la participacin
80

ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas, la reduccin en el uso patrimonial del Estado, con la independencia de
poderes y con el respeto y la promocin de los derechos humanos y de las libertades individuales. En trminos prcticos, estos
cambios han supuesto una profundizacin de la democracia en
la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y
antidemocrticos que se haba ido configurando en los veinte
aos previos a esta gestin. El reto que queda por delante es
consolidar estos procesos mediante reformas institucionales que
aseguren su continuidad y su sostenibilidad ms all de 2014.
Recuadro 2
El Salvador, principales modificaciones al marco normativo
e institucional vigente, 2009-2012
a) Anteproyectos de ley
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Ley de Garantas Mobiliarias
Ley General de Aguas
Ley de Firma Electrnica
Ley de Estabilidad Jurdica para las Inversiones
Ley de Reconocimiento a los Veteranos de Guerra del Histrico Frente Farabundo Mart para
la Liberacin Nacional
Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa
b) Nuevas leyes
Ley de Asocios Pblico-Privados
Ley de Fomento de la Produccin
Ley de Reintegro de los Derechos Arancelarios a la Importacin
Ley de Creacin del Centro de Trmites de Importaciones y Exportaciones
Ley de Creacin del Sistema Salvadoreo para la Calidad
Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo
Ley de Supervisin y Regulacin del Sistema Financiero
Ley de Concesin de la Terminal Portuaria Multipropsito Especializada en Contenedores, FASE
I, del Puerto de la Unin Centroamericana
Ley del Sistema de Tarjetas de Crdito
Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres
Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

81

 Ley General de Prevencin de Riesgos en los Lugares de Trabajo

Ley de Acceso a la Informacin Pblica
Ley General de Juventud
Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin contra las Mujeres
Ley de Medicamentos
Ley Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional
Ley Especial para Diligencias de Legalizacin de Derechos de Propiedad y Regularizacin de la Posesin a Personas de Escasos Recursos Econmicos y Personas Afectadas por Fenmenos Naturales
Ley Especial para la Legalizacin de las Calles, Tramos de Calles, Carreteras, de Derechos de
Vas y Antiguos Derechos de Va Declarados en Desuso y Desafectados como de Uso Pblico,
para ser Transferidas en Propiedad a las Familias de Escasos Recursos Econmicos que las Habitan a travs del Fondo Nacional de Vivienda Popular
Ley para la Desafectacin y Traspaso de los Terrenos del Tramo Ferroviario en Desuso a Favor
de las Familias e Instituciones que las Habitan
c) Reformas a leyes ya existentes
Ley de Turismo
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica
Ley Especial para la Constitucin del Fondo Solidario para la Salud
Ley Orgnica del Banco Central de Reserva de El Salvador
Ley de Bancos
Ley del Mercado de Valores
Ley de tica Gubernamental
Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin
Ley de Servicios Internacionales
Ley de Formacin Profesional
Ley del Seguro Social
Ley de Proteccin al Consumidor
Ley de Marcas y Otros distintivos comerciales
Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo
Ley del Fondo Salvadoreo para Estudios de Preinversin
Ley del Centro Internacional de Ferias y Convenciones de El Salvador
Ley de Creacin de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
Ley Orgnica de la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma
Ley de la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa
Ley del Fondo Social para la Vivienda
Ley del Fondo Ambiental de El Salvador
Ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular
Ley del Fondo de Conservacin Vial
Ley General Martimo Portuaria
Ley de la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados
Ley de la Corporacin Salvadorea de Turismo

82

 Ley del Instituto Salvadoreo de Turismo

Ley Orgnica de Aviacin Civil
Ley de Impuesto sobre la Renta
Cdigo Tributario
d) Decretos ejecutivos
Decretos ejecutivo de reforma al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo
Decreto ejecutivo de creacin de la Agencia de Promocin de Exportaciones e Inversiones de
El Salvador
Decreto ejecutivo de creacin del Consejo Econmico y Social
Decreto ejecutivo de creacin del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Decreto ejecutivo de creacin de los Gabinetes de Gestin Departamental
Decreto ejecutivo de creacin del Consejo para el Crecimiento
Decreto ejecutivo de reforma al decreto ejecutivo de creacin de la Comisin Nacional de
Inversin Pblica
Decreto ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de discriminacin en la
administracin pblica, por razones de identidad de gnero y/o de identidad sexual
Decreto ejecutivo de creacin del programa presidencial Territorios de Progreso
Decreto ejecutivo de creacin del programa Comunidades Solidarias
e) Polticas
Poltica Industrial
Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor
Poltica de Fomento a la Produccin
Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa
Poltica de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa
Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Poltica Nacional de Salud
Poltica Nacional de Medio Ambiente
Poltica Nacional de Juventud
Poltica Nacional de la Mujer
Poltica Nacional de Energa
Poltica Nacional de Calidad
Poltica de Salud Sexual y Reproductiva
Plan Nacional de Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreas
Poltica Nacional de Participacin Social en Salud
Poltica de Educacin Superior
Poltica de Rendicin de Cuentas de las Entidades Gubernamentales
Poltica Transparencia y Anticorrupcin

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2013.

83

Los cambios en la poltica social y en los mecanismos

de distribucin y redistribucin de la riqueza, y sus efectos
en la pobreza, la inclusin y la equidad
[88] Otro de los cambios fundamentales que ha impulsado el

Gobierno de la repblica en sus cuatro aos de gestin ha ocurrido en el rea social, lo que demuestra de manera contundente
su compromiso con la justicia y con la igualdad. Las transformaciones en este campo han sido tan novedosas y profundas que
sin duda constituyen uno de los principales legados de la actual
gestin gubernamental. En efecto, a lo largo de los ltimos cuatro aos se han diseado e implementado polticas destinadas a
combatir la pobreza, a disminuir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusin social y a
crear nuevos mecanismos institucionales que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza y de los beneficios del
crecimiento econmico. Para tales propsitos, el primer cambio
sustantivo que se hizo fue reivindicar la funcin redistributiva
del Estado salvadoreo, que a pesar de estar consignada en la
Constitucin de la repblica no fue cumplida por los gobiernos
anteriores, por considerarla contraria a los intereses de corto
plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba
una ideologa antiestatista y antintervencionista caracterstica
de los grupos dominantes del pas.
[89] La funcin redistributiva del Estado se est ejecutando por

medio de una nueva poltica social basada en derechos y en una

concepcin universal que devino en la creacin del Sistema de
Proteccin Social Universal (SPSU), que busca proporcionar de
manera gradual pero sostenida un conjunto de servicios sociales
bsicos a todos los salvadoreos y todas las salvadoreas, independientemente de su posicin social; y por otra parte, en la
definicin e implementacin de polticas sociales sectoriales, en
84

particular en las reas de salud y educacin. De esta manera, la

nueva poltica social se constituye en uno de los pilares centrales
del nuevo modelo econmico y social que se est configurando, a la vez que representa el principal mecanismo institucional
que busca redistribuir entre la totalidad de la poblacin en
especial la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza, exclusin social y vulnerabilidad el excedente econmico
interno captado por el Estado por medio de los impuestos y el
derivado de las donaciones y los prstamos internacionales.
[90] El Sistema de Proteccin Social Universal forma parte de la

poltica social y est basado en el enfoque de derechos humanos

y toma en consideracin el ciclo de vida de las personas (prenatal y primera infancia, niez, adolescencia, juventud, adultez,
vejez). Se caracteriza por la integralidad y por la diversidad de
programas e intervenciones que lo conforman. Como puede observarse en el esquema 1, se compone de programas enfocados
primordialmente en poblaciones especficas que se encuentran en condicin de pobreza y vulnerabilidad. Estos son, entre
otros: Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas), Programa
de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Ciudad Mujer, Dotacin
de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares. Cabe destacar que
Ciudad Mujer atiende a mujeres de todos los estratos socioeconmicos y brinda atencin especializada a mujeres vulneradas.
Sus ejes transversales son la equidad e igualdad de gnero, la
inclusin y la seguridad social, la participacin comunitaria y el
desarrollo local.34 Dentro del Sistema de Proteccin Social Universal se encuentran, adems, el Rgimen Especial de Salud y
Maternidad para Trabajadores y Trabajadoras Domsticas del
34. Una explicacin amplia del Sistema de Proteccin Social Universal se
encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, segunda edicin, pp.
63-72, y en Secretara Tcnica de la Presidencia, SPSU: Sistema de Proteccin Social Universal. Resumen ejecutivo, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2013.

85

Esquema 1
Esquema general de la Poltica Social y del Sistema de Proteccin Social Universal

Acciones universales

Poltica social

Seguridad
alimentaria
y nutricional

Poltica
econmica y
sectorial

Desarrollo
productivo

Salud

Educacin

Vivienda
social

Formacin
laboral y
empleo

Seguridad y
prevencin de
la violencia

Asistencia
social

Infraestructura
social bsica

Comunidades Solidarias
Urbanas y Rurales
Salud y alimentacin
escolar

Sistema de
Proteccin
Social
Universal

Inversin
en capital
humano

Paquetes agrcolas
Ciudad Mujer

Inversin en
capital para el
trabajo

Inversin en
capital familiar
comunitario

Atencin a la persona
adulta mayor
Programa de Apoyo
temporal al ingreso (PATI)
Dotacin de Uniformes,
Zapatos y tiles Escolares

Ejes
transversales:

Equidad de gnero
Inclusin social
Seguridad social

Participacin
comunitaria
Desarrollo local

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador.

86

Instituto Salvadoreo del Seguro Social y el Rgimen Transitorio de Beneficios para Trabajadores Cesantes del Instituto Salvadoreo del Seguro Social que fue parte del Plan Global Anti
Crisis hasta el ao 2011, en el que participaron 7733 personas
(3869 mujeres y 3864 hombres).
[91] El Sistema de Proteccin Social Universal se dise y co-

menz a implementarse el segundo semestre del ao 2009 como

parte del Plan Global Anti Crisis, buscando aliviar los impactos de esta e instaurando instrumentos para entender a los ms
vulnerables. Desde entonces ha habido avances significativos en
la concrecin de sus distintos componentes y en su despliegue
territorial. Debido a restricciones financieras que ha enfrentado
la actual administracin, dentro del Sistema se han priorizado
aquellas polticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la poblacin en mayores condiciones de
pobreza, exclusin social y vulnerabilidad, especialmente nias
y nios, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educacin. De
ah el nfasis que se ha puesto en los programas dirigidos a poblaciones especficas como Ciudad Mujer que representa en s
mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya
novedad y eficacia han sido elogiadas en el mbito internacional o los programas dirigidos a la poblacin infantil y a las
personas adultas mayores.
[92] Actualmente ha habido grandes avances en el diseo e im-

plementacin del Sistema de Proteccin Social Universal. En

2009 se ampliaron de 93 a 100 los municipios rurales que participan en los programas de transferencias monetarias condicionadas de educacin y salud se entregan a familias en situacin
de pobreza cuando envan a los nios y a las nias a la escuela y
reciben atencin en salud y que adems cuentan con servicios
87


Cuadro 3
El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales programas sociales
Programas sociales

Beneficiados
2008

2009

2010

2011

2012

2013

Programa Vaso de
Leche1

250 000

499 819

800 000

Programa
Alimentacin Escolar2

875 000

1 310 286

1 316 779

1 327 348

1 480 000

Programa de dotacin
de tiles escolares,
uniformes y zapatos3

1 377 113

1 386 767

1 386 767

1 386 767

Programa de Apoyo
Temporal al Ingreso
-TOTAL (IDA y CSU)4

4298

33 283

50 733

67 391

83 654

105 824

98 378

90 997

83 128

81 315

Bonos Urbanos

3865

7000

Pensin Bsica
Universal

6487

8019

15 300

25 511

29 085

Pensin de Veteranos

2082

2296

Ciudad Mujer6

35 614

82 874

152 313

436 998

563 350

463 825

419 597

486 904

580 590

Comunidades
Solidarias Rurales
(familias)5

Paquetes Agrcolas7
TOTAL

1. Datos de los Ministerios de Agricultura y Ganadera y de Educacin con proyecciones 2013.

2. Datos del Ministerio de Educacin con proyecciones 2013.
3. Datos de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa con proyecciones 2013.
4. Datos del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2013.
6. Informacin proporcionada por la Secretara de Inclusin Social, datos a mayo de 2013.
7. Datos del Ministerio de Agricultura y Ganadera.

88

Inversin, montos en dlares

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1.9

2.6

5.4

11.4

21.0

13.4

13.9

19.4

76.3

71.4

72.2

73.5

0.5

10.6

14.2

9.1

11.2

19.2

18.8

17.1

14.5

14.6

0.6

1.6

0.3

4.0

7.1

9.8

18.8

0.8

1.9

2.6

22.0

11.0

24.3

31.3

25.9

23.4

26.9

25.2

35.5

62.3

146.5

147.6

177.5

182.4

89

de infraestructura social bsica antes solo 32 contaban con

esta prestacin. Se ha introducido la Pensin Bsica Universal
de 50 dlares mensuales que reciben las personas de 70 aos y
ms; se ha creado el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso,
que incluye la entrega de cien dlares mensuales y cursos de capacitacin laboral por un perodo de seis meses y busca mejorar
las condiciones de empleabilidad de mujeres y jvenes en los
asentamientos urbanos precarios, quienes a cambio cooperan en
proyectos comunitarios que favorecen a la poblacin local; se ha
creado Ciudad Mujer, que brinda atencin integral a las mujeres
en un solo espacio fsico. Se han introducido los Programas de
Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares; de Alimentacin Escolar y de Vaso de Leche, que favorecen a estudiantes
de escuelas pblicas, y se ha fortalecido el Programa de Dotacin de Semillas, que subvenciona a campesinos y campesinas
en situacin de pobreza. Hay que resaltar que la mayora de estos programas no exista antes de que iniciara la actual administracin y la inversin en este tipo de iniciativas era mnima.35
Esto evidencia en su justa dimensin la trascendencia del cambio registrado y de los esfuerzos realizados.
[93] La implementacin del Sistema de Proteccin Social Uni-

versal ha significado la inversin social ms importante de la

historia reciente del pas: solo en programas de proteccin social
en el ao 2011 se invirtieron 147.7 millones de dlares, monto
que se elev a ms de 175 millones en el ao 2012. Para el ao
35. Por ejemplo, la administracin de Antonio Saca implement el programa Red Solidaria, que inclua el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 93 municipios ms pobres, y el
programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera discriminada y en funcin de intereses partidarios. El monto total invertido en
dichos programas el ao 2008 fue de solamente 35.4 millones de dlares (11.2
millones en Red Solidaria y 24.3 millones en semilla mejorada).

90

2013 se espera que la inversin ronde los 182 millones. En trminos de poblacin atendida, los programas del Sistema de Proteccin Universal han favorecido a ms de 2 millones de personas,
cantidad que representa el 30 % de la poblacin total del pas.
[94] El aumento cuantitativo de la inversin social ha ido acom-

paado de un cambio en su composicin a favor de la inversin en capital humano, es decir, en la gente. Estas tendencias
se pueden constatar mediante la evolucin de la inversin social
ejecutada por el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo
Local. En 2011, el Fondo destin 101.3 millones de dlares a los
proyectos que ejecuta; en 2012 fueron 106 millones, monto que
representa el doble de lo que haba colocado en 2008 (50.3 miGrfico 3
El Salvador, composicin de la inversin del Fondo
de Inversin Social para el Desarrollo Local
100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

0%
2005

2006

2007

2008

Infraestructura

2009

2010

2011

2012

2013

Capital humano

Fuente: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, 2013.

91

llones de dlares). Este aumento cuantitativo de la inversin ha

ido acompaado de un cambio cualitativo, ya que el porcentaje
de la inversin en la gente dentro de la inversin total aument
de 33 % en 2008 a 52 % en 2012.
[95] Adems del impacto positivo de los programas anteriores

en el bienestar de las personas participantes y sus familias, la

introduccin del Sistema de Proteccin Social Universal es una
evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el pas en trminos del reconocimiento y atencin, por parte del Gobierno de
la repblica, de grupos poblacionales histricamente marginados de la accin gubernamental: mujeres en su conjunto, nias
y nios, jvenes y personas adultas mayores. En este sentido, la
constitucin del Sistema representa un paso firme hacia la construccin de una sociedad ms inclusiva y solidaria. Conviene
destacar en este punto la creacin de la Secretara de Inclusin
Social que, entre otras labores, atiende a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las
personas adultas mayores, a los pueblos indgenas (hoy a cargo
de la Secretara de Cultura) y Ciudad Mujer.
[96] Es importante resaltar la labor indita de este Gobierno en

materia de la promocin activa de los derechos de las mujeres

en los diferentes mbitos, sobre todo de aquellas en mayores
condiciones de desigualdad y exclusin. De esta manera se est
contribuyendo en la reduccin de las grandes brechas de desigualdad de gnero que an persisten en nuestra sociedad. A
diferencia de las administraciones anteriores, cuyas polticas y
programas trataban de forma asistencialista a las mujeres y las
vean solo en su rol de cuidadoras de otros (madres o esposas),
en la actualidad son consideradas como personas y ciudadanas
plenas, sujetas de derecho en cuanto tales.

92

[97] Este compromiso, planteado en el Plan Quinquenal de Desa-

rrollo 2010-2014, se reafirma con la aprobacin en este perodo de

dos leyes de gran transcendencia: la Ley Especial Integral para
el Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley
de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin contra
las Mujeres. Tambin debe recordarse que el presidente Mauricio
Funes ha sido uno de los tres nicos mandatarios de Amrica
Latina que ha declarado formal y pblicamente la lucha contra
la violencia de gnero hacia las mujeres como una prioridad de
gobierno y de pas, y ha fortalecido y puesto en marcha mecanismos sustantivos al respecto. Entre estos est la instalacin, por
parte del Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer, de
las ventanillas de prevencin y atencin a la violencia de gnero
y del Centro de Orientacin y Llamadas 126, que recibe llamadas 24 horas al da de forma gratuita para la atencin de mujeres
vctimas de violencia, y el refuerzo y ampliacin del Programa
Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres.
[98] Desde el inicio de la presente administracin se ha imple-

mentado una poltica que promueve la atencin prioritaria de las

mujeres en todas las polticas pblicas y en los programas sociales, lo cual se ha traducido en una mayor inclusin socioeconmica de estas. Por ejemplo, de un total de 50 700 participantes en
el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, unas 37 000 son mujeres, cantidad que representa el 73 % del total. Asimismo, 37.4 %,
es decir 13 468 ttulos, entregados por el Instituto Salvadoreo de
Transformacin Agraria en el perodo 2009-2013 corresponden
a mujeres, a quienes adems les ha correspondido el 23.1 % del
total de crditos agrcolas otorgados por el Banco de Fomento
Agropecuario en el ao 2012 y 36 % de los paquetes agrcolas
entregados ese mismo ao. Esto significa un gran avance, pues la
agricultura es una actividad productiva tradicionalmente a estado a cargo de hombres. En Comunidades Solidarias Urbanas se
93

establece un bono de educacin adicional para las mujeres que

cursen bachillerato o sean madres adolescentes que se reintegran al sistema escolar, se promueve la capacitacin de mujeres
en oficios no tradicionales de manera que tengan mayores posibilidades de insercin laboral y productiva, se establecen cuotas
de participacin de mujeres y hombres en los comits locales de
coordinacin de los programas, as como para la titularizacin
de lotes a nombre de mujeres con el objetivo de contribuir a reducir las grandes brechas de desigualdad existente en materia
de acceso a la propiedad. Por primera vez, adems, un programa
de esta naturaleza y trascendencia incluye un componente para
la prevencin y atencin a la violencia hacia las mujeres, e incorpora indicadores y metas especficas para medir estos avances.
Adems, 52.1 % de las personas adultas mayores que reciben la
Pensin Bsica Universal en 75 municipios dentro de Comunidades Solidarias Rurales son mujeres; se otorgaron 10 588 crditos
de vivienda a mujeres, que representan el 44 % del total; del total
de propiedades titularizadas por el Instituto Libertad y Progreso,
65 % fue a favor de mujeres, y de los apoyos que han brindado los
Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, 51% han
sido iniciativas econmicas de mujeres. El Banco de Desarrollo
de El Salvador ha entregado de junio 2009 a marzo de 2013 el 51
% de los crditos como banca de segundo piso a las mujeres, el
41 % a los hombres y el 8 % a sociedades. A pesar de los avances,
en trminos del valor de los crditos las cifras por sexo cambian,
ya que del volumen total entregado que asciende a 784 millones,
el 11 % se han entregado a mujeres empresarias, el 23 % a hombres y el 66 % a personas jurdicas. Algo similar sucede con el
Fondo Salvadoreo de Garantas, donde las mujeres alcanzan el
51 % de las usuarias, pero nicamente el 30 % del monto total
garantizado por el Fondo. Del conjunto de asociados a cooperativas registradas, las mujeres representan el 47 % del total.

94

[99] Por su importancia en trminos de la prioridad que ha teni-

do la inclusin productiva de las mujeres merece la pena mencionar el Programa de Fomento a la Empresarialidad Femenina, que
busca el acceso de las mujeres a los servicios gubernamentales en
materia de capacitacin e insercin productiva. Este consiste en
la instalacin, por parte de la Comisin Nacional de la Micro y
Pequea Empresa, de las Ventanillas de Apoyo a la Empresarialidad Femenina en once Centros de Desarrollo de Micro y Pequeas Empresas y en las cuatro sedes de Ciudad Mujer. As mismo,
se ha promovido la tranversalizacin progresiva del enfoque de
gnero en polticas y programas estratgicos reforma de salud
y Comunidades Solidarias y en diversos proyectos de ley Seguridad Alimentaria y Nutricional, General de Aguas y Fomento
y Promocin de la Micro y Pequea Empresa; y se han instituido polticas importantes en materia de derechos de las mujeres,
como la de Salud Sexual y Reproductiva.

[100] Sin duda, uno de los grandes aportes del Gobierno de la re-

pblica en esta materia ha sido Ciudad Mujer, un programa innovador coordinado por la Secretara de Inclusin Social que concentra dentro del mismo espacio quince instituciones del Estado que
prestan diferentes servicios especializados para las mujeres, con
el fin de garantizar la realizacin de sus derechos en un ambiente
seguro, confiable, clido y de calidad. Actualmente operan cuatro
centros de Ciudad Mujer (Coln, Usulutn, Santa Ana, San Martn)
que cubren respectivamente un rea de influencia de 8 o 10 municipios, y para finales de este ao se inaugurarn dos centros ms (San
Miguel y Morazn). Los servicios otorgados se agrupan en cuatro
ejes: autonoma econmica, atencin a la violencia de gnero, salud sexual y reproductiva y educacin colectiva. Se brinda adems
atencin infantil a los nios y a las nias que acompaan a las mujeres atendidas. A mayo de 2013 se haban atendido a 191 239 mujeres, 24 838 nios y nias y se haban brindado 444 323 servicios.
95

[101] Adems, por medio de la Secretara de Inclusin Social se

ha implementado el programa presidencial Nuestros Mayores

Derechos, que busca contribuir a mejorar las condiciones de
vida y el ejercicio de derechos de las personas adultas mayores.
Los componentes de este programa son: Pensin Bsica Universal, programa de apoyo nutricional, programa de fortalecimiento educativo, apoyo a programas de formacin de cuidadores y
cuidadoras familiares, acciones de sensibilizacin y promocin
de derechos, acciones de emprendimiento, mejoramiento de espacios para personas adultas mayores, capacitacin y programas de apoyo a hogares e impulso de mejoras de normativas
nacionales e internacionales. La Pensin Bsica Universal ya ha
beneficiado a 25 500 personas en 75 municipios rurales. Adicionalmente, en 2012 inici la entrega de esta prestacin a 2290 veteranos y veteranas de guerra del histrico FMLN.
[102] Otro cambio importante impulsado por el Gobierno de la

repblica en la poltica social ha sido la introduccin de intervenciones orientadas a combatir, por primera vez en la historia reciente del pas, la pobreza urbana. Esta iniciativa, denominada Comunidades Solidarias Urbanas, incluye la entrega de
bonos por educacin a 5600 jvenes en 5 municipios urbanos y
el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que en la actualidad atiende 36 municipios y ha contado con la participacin de
50 733 personas, en su mayora mujeres. Tambin se han efectuado otras intervenciones como el Mejoramiento Integral de
Asentamientos Urbanos Precarios, programas de prevencin de
violencia, introduccin de agua potable que ha beneficiado a
casi 5000 hogares, emprendimientos sociales y gestin comunitaria de riesgos ambientales. El bono por educacin y salud
rural sigue activo en 100 municipios rurales y cuenta con ms de
80 000 familias participantes, y se est mejorando con acciones
de seguridad alimentaria.

96

[103] Adems del impacto positivo en trminos de beneficios

econmicos y sociales tangibles para la poblacin, algunos de los

programas sociales han contribuido a dinamizar las economas
locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotacin de
Uniformes, Zapatos y tiles Escolares, durante los aos 2011 y
2012, se contrataron 10 395 empresas la gran mayora de ellas,
medianas, pequeas y micro por un monto total de 94.5 millones de dlares, y se han creado alrededor de 93 000 empleos
tanto directos como indirectos. Asimismo en los lugares donde
opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivacin de la ganadera, ya que se han contratado 2300 ganaderos
para que proporcionen la materia prima (leche fresca).

[104] Como componente fundamental del Sistema de Protec-

cin Social Universal, el Gobierno de la repblica ha impulsado

reformas sociales sectoriales. La ms novedosa y transformadora es la Reforma de Salud, que constituye sin duda la ms sustancial y ambiciosa de la historia del pas. Su objetivo estratgico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud
que permita a todos los habitantes del pas acceder de manera
oportuna a servicios de salud equitativos, universales y de alta
calidad. La importancia de esta reforma se refleja en los recursos
financieros concedidos al Ministerio de Salud: la asignacin presupuestaria para el gasto social en el primer nivel de atencin
alcanz 160 millones de dlares en el ao 2012, lo que represent
un incremento del 74.8 % respecto al presupuesto del ao 2008,
mientras que en la red hospitalaria fue de 240 millones en 2012,
con un incremento del 46.7 % respecto de 2008.
[105] La reforma de salud propone un abordaje integral con espe-

cial nfasis en la prevencin de las enfermedades, en la promocin

de la salud, en la atencin de las enfermedades durante todas las
97

etapas del ciclo de vida de las personas y en las situaciones y necesidades concretas de mujeres y hombres. De igual forma, busca
prestar servicios universales gratuitos para toda la poblacin. Los
componentes de la reforma integral de salud son los siguientes:
Desarrollo de las Redes Integradas de Servicios de Salud.
Establecimiento del Sistema Nacional de Emergencias Mdicas.
Medicamentos y vacunas.
Creacin del Instituto Nacional de Salud.
Establecimiento del Foro Nacional de Salud.
Trabajo intersectorial e intrasectorial.
Sistema nico de Informacin en Salud.
Recursos Humanos en Salud.
[106] Unos de los cambios sustantivos desde que inici la im-

plementacin de la reforma es la ampliacin significativa de la

cobertura de los servicios, al superar las barreras econmicas,
geogrficas y culturales, sobre todo en el primer nivel de atencin. Antes de junio de 2009 el Ministerio de Salud contaba con
una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el
pas y con un modelo de atencin basado en lo curativo. Asimismo haba algunos equipos mviles rurales que ofertaban un
paquete bsico de salud materno-infantil con visitas de una vez
por mes a las comunidades. Actualmente existen 692 Unidades
Comunitarias de Salud Familiar en todo el pas, categorizadas
como bsicas, intermedias y especializadas.
[107] Se han instalado los Equipos Comunitarios (ECOS) de Sa-

lud Familiares36 y los Especializados;37 con lo que se ha mejora-

36. Los ECOS Familiares estn integrados por tres profesionales en salud
(medicina, enfermera, auxiliar de enfermera), tres promotores o promotoras
en salud y un polivalente.
37. Los ECOS Especializados estn conformados por un equipo multidis-

98

do la cobertura, la calidad y el acceso a la salud de la poblacin

en mayor condicin de pobreza en el primer nivel de atencin.
Desde julio de 2010 hasta mayo de 2013 se instalaron 517 ECOS
(481 Familiares y 36 Especializados) en 164 municipios, incluidos los 100 municipios ms pobres del pas, 14 municipios de
Comunidades Solidarias Urbanas y municipios con alta prevalencia en desnutricin infantil. Para el funcionamiento de la red
de servicios de salud se han contratado 4652 nuevos recursos
humanos, 2952 personas en el primer nivel y 1700 en la red hospitalaria. Este aumento de personal ha propiciado por primera
vez la contratacin de personal mdico especialista con contrato
de ocho horas en el primer nivel de atencin, as como promotores y promotoras de salud, quienes son el vnculo permanente
con la comunidad.
[108] Con esta nueva infraestructura de salud localizada en todo

el territorio nacional se ha incrementado sustancialmente la cobertura de atencin en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Hasta mayo de 2013 se haban atendido
1 894 866 personas de forma directa en los ECOS Familiares y
377 483 familias estaban adscritas a dichas instancias.

[109] Otro resultado importante obtenido con la implementa-

cin de la reforma ha sido la organizacin e instalacin de las

Redes Integradas de Servicios de Salud, donde se integran los
ciplinario (pediatra, ginecologa, medicina interna, medicina general o de
familia, fisioterapia, nutricin, psicologa, educacin para la salud, enfermera y auxiliar de enfermera, laboratorio clnico, odontologa, inspeccin de
saneamiento, auxiliar de farmacia, estadstico y polivalente). En cada sede de
Ciudad Mujer (Coln, Santa Ana, Usulutn y San Martn) funciona un ECOS
Especializado con nfasis en salud sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa,
Usulutn, existe uno que se especializa en enfermedad renal crnica, ya que
hay una elevada incidencia de esta enfermedad en esa zona.

99

tres niveles de atencin, lo que facilita que desde los ECOS Familiares y los Especializados se remita a los pacientes a la red
hospitalaria, segn su patologa y gravedad. Antes de que iniciara esta administracin dicha red se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada, fragmentada y presentaba serias deficiencias de gestin en la mayora de los procesos de atencin.
Se cobraba la mal llamada cuota voluntaria, que aportaba a la
red hospitalaria un monto anual de 12 millones de dlares, pero
que en la prctica impeda el acceso a los servicios de salud de
la poblacin en condicin de pobreza. El pago de esta cuota fue
eliminado como parte del Plan Global Anti Crisis y el Gobierno
de la repblica asumi estos costos. El impacto positivo de esta
medida fue inmediato, ya que la demanda de servicios de salud
aument de forma considerable. En el ao 2012 se alcanz un
total de 13.2 millones de consultas, que equivalen a 2 049 420
consultas adicionales a las que se brindaron en 2008.
[110] El Gobierno ha hecho una inversin histrica de ms de

228 millones de dlares en el mejoramiento de la infraestructura

y el equipamiento de la red hospitalaria y de las Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; de esta inversin
38 millones de dlares corresponden al primer nivel de atencin
y 190.7 millones de dlares a la red hospitalaria.
[111] Asimismo se han construido, ampliado y/o reconstrui-

do 139 Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; se estn construyendo 2 nuevos hospitales (Maternidad
y La Unin); se han ampliado y remodelado 14 hospitales ms
(Hospital Nacional Especializado Rosales, Chalchuapa, Saldaa, Bloom, Santa Ana, San Rafael, Jiquilisco, Gotera, Nueva Concepcin, Santa Rosa de Lima, Psiquitrico, Ilobasco, San Bartolo
y Zacamil) y se finaliz la construccin de los 4 hospitales que
dej pendientes el gobierno anterior: Hospital Nacional General
100

Santa Gertrudis de San Vicente, Santa Teresa de Zacatecoluca,

San Pedro de Usulutn y San Juan de Dios de San Miguel. El
equipo para los 30 hospitales nacionales est en proceso de compra pero en algunos, como el Rosales y el Benjamn Bloom, se
ha adquirido equipo especializado, como tomgrafo axial computarizado y resonancia magntica, adems de rayos X y esterotaxia, entre otros. Asimismo 19 hospitales de la red han sido
equipados por el Fondo Solidario para la Salud, con una inversin de 3 millones de dlares.

Cuadro 4
Instalacin de ECOS Familiares y Especializados
Indicador
Municipios cubiertos
con ECOS
Poblacin atendida
con ECOS Familiares
Familias atendidas
con ECOS Familiares
ECOS Familiares
instalados
ECOS Especializados
Total ECOS
Recursos humanos
en el primer nivel de
atencin
Unidades
Comunitarias de
Salud Familiar

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

80

73

164

591 479

1 060 317

154 012

89 058

1 894 866

133 983

192 939

31 205

19 356

377 483

196

226

33

26

481

14
210

14
230

7
40

1
27

36
517

7724*

2266

310

239

137

10 676

377

106

141

52

16

692

* La actual administracin encontr laborando a 7724 personas en el primer nivel de

atencin, y entre 2010 y 2013 se han contratado 2952 personas ms.
Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

101

[112] En el marco de la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin

de la Discriminacin contra las Mujeres, que entr en vigor en el

ao 2011, y de la Ley Especial para una Vida Libre de Violencia
contra las Mujeres, vigente desde el ao 2012, se cre la Unidad
de Salud Sexual y Reproductiva y se aprob una partida a favor
de las mujeres de 1.4 millones de dlares gestionada por las
parlamentarias salvadoreas que est focalizada en acciones
de prevencin y atencin del cncer crvico uterino y de mamas.
En cada sede de Ciudad Mujer funciona un mdulo de salud
sexual y reproductiva, con un equipo multidisciplinario especializado en el tema. Se han creado unidades de atencin especializada a mujeres vctimas de violencia sexual en tres hospitales
pblicos: Hospital Saldaa, Hospital de Santa Ana y Hospital
de San Miguel, y se han implementado grupos de autoayuda en
ocho unidades de salud y tres hospitales.

Cuadro 5
El Salvador, tipo de atenciones y servicios brindados
por el Ministerio de Salud, 2008-2012
Servicios
brindados
Total consultas
Consultas
preventivas
consultas de
primera vez por
morbilidad
Actividades de
promocin
Total de egresos
Total de partos
hospitalarios

2008

2009

2010

2011

2012

11 241 158

13 049 205

13 386 359

13 291 495

13 290 578

2 041 275

3 269 334

2 284 465

2 378 728

2 527 893

5 798 084

7 637 104

7 803 286

7 562 802

7 350 746

1 750 702

1 642 134

2 386 016

3 640 501

4 237 418

337 112

364 915

374 779

400 233

399 636

75 565

76 672

77 114

80 825

82 586

Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

102

[113] Ante la implementacin de la reforma, algunos indicadores

de salud han comenzado a mejorar. De acuerdo con informacin

preliminar de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples,
el porcentaje de la poblacin que se enferm disminuy de 16%
en el ao 2009 a 12% en el ao 2012. Por otra parte, el porcentaje
de la poblacin que se enferm y que tuvo acceso a los servicios
de salud aument de 51.9 % en el ao 2008 a 59.1 % en 2012, y se
benefici sobre todo a la poblacin ms pobre.
[114] Otros resultados positivos de la reforma de salud son: au-

mento de la cobertura de vacunacin, que en 2012 fue superior

al 93 % para todas las vacunas 94.6 % de nios y nias tiene
completo su esquema de vacunacin a excepcin de rotavirus;
incremento del parto institucional (con gineclogo) que lleg al
83.5 %; el aumento del control prenatal de 53.4 % en 2008 a 85.3 %
en 2012 y de la vigilancia obsttrica; aumento de la cobertura de
mujeres embarazadas en control prenatal antes de las doce semanas, que pas de 61.1 % a 65.6 % entre 2009 y 2012; aumento de la
cobertura de inscripcin del menor de un ao de edad de 77.8 % a
93.3 % entre 2007 y 2012 y del control posnatal 49.2 % a 89 %
entre 2008 y 2012. El pas super el quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio en el compromiso de los gobiernos a reducir
la mortalidad materna a 52.8 muertes maternas por cada 100 mil
nacido vivos en el ao 2015. El Salvador redujo la mortalidad materna desde el ao 2010 a 51.8 defunciones por 100 000 nacidos
vivos, y para el ao 2012 la razn de mortalidad materna fue
de 44.3. Entre las estrategias que han contribuido a este logro se
encuentran las casas de espera materna, que se incrementaron
de 3 a 16 en la actual administracin, y la contratacin de ginecobstetras las 24 horas del da en 17 de los 28 hospitales de la red
pblica donde se atienden partos.

103

[115] El Instituto Nacional de Salud es una entidad cientfico-

tcnica que depende del Ministerio de Salud y tiene como misin

generar, transmitir y difundir conocimientos cientfico-tecnolgicos y promover la incorporacin de estos en la solucin de los
problemas de salud de la poblacin. Esta entidad constituye uno
de los ocho ejes estratgicos de la Reforma de Salud y contempla
tres grandes ejes estratgicos de accin: Escuela de Gobierno,
Investigacin y Redes de Laboratorios y Bancos de Sangre.

Grfico 4
El Salvador, tendencia de razn de mortalidad materna x 100 000 n. v.
250

200

150

100

50

0
1990

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Establecimientos del Ministerio de Salud, alcaldas municipales, base de

datos USSR, Direccin General de Estadstica y Censos, 2013.

[116] El Instituto Nacional de Salud hizo una investigacin con

abordaje multidisciplinario sobre la Enfermedad Renal Crnica de causa desconocida. Esta investigacin incluy primero el
abordaje epidemiolgico de 11 comunidades, 1036 familias y un
104

total de 5018 personas de todos los grupos etreos, en lo que

se han llamado estudios de Nefrolempa, de Nefro-oriente y de
Nefro-occidente. Posteriormente, fue seguida de una investigacin clnica que analiz a profundidad 60 pacientes, quienes se
sometieron a estudios fisiopatolgicos, histopatolgicos y txico-epidemiolgicos. La investigacin en conjunto ha aportado
una primera aproximacin a la definicin de Enfermedad Renal
Crnica no asociada a causas tradicionales. A partir de los resultados de ese estudio se organiz el Encuentro Internacional de
Enfermedad Renal Crnica de Causas no Tradicionales (ERCnT)
en San Salvador, que reuni a ms de 200 especialistas, nacionales e internacionales. Con base en las conclusiones del encuentro
se llev a cabo un da despus una reunin de alto nivel, convocada por el Ministerio de Salud de El Salvador y la Secretara del
Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica, que concluy con la Declaratoria de San Salvador, en la que se presenta a
los pases un marco de acciones conjuntas para dar respuesta al
problema de salud pblica que representa la Enfermedad Renal
Crnica de Causas no Tradicionales en la regin.
[117] Otro cambio fundamental promovido por el Gobierno de

la repblica ha sido en el sector de medicamentos y vacunas. La

aprobacin de la Ley de Medicamentos ha coadyuvado a la eliminacin de prcticas anticompetitivas que alteraban los precios
en el mercado de los medicamentos y por tanto ha impactado de
forma positiva en los precios. Fue aprobada el 2 de abril de 2012
y se hizo efectiva a partir del 4 de abril de 2013. Busca garantizar
una institucionalidad que permita asegurar la accesibilidad, registro, calidad, disponibilidad, eficiencia y seguridad de los medicamentos y productos cosmticos para la poblacin y propiciar el mejor precio para el usuario pblico y privado; as como
su uso racional. Adems incluye la regulacin de los precios de
6400 medicamentos, lo que complementa las medidas para ga105

rantizar el abastecimiento del cuadro bsico de medicamentos

que implementa el Ministerio de Salud. La reduccin global del
precio de los medicamentos es de alrededor del 35 %, y aquellos
de uso crnico (diabetes, hipertensin, artritis, colesterol) bajaron de precio hasta un 60 %. Por su parte, la Ley de Vacunas
pretende garantizar a la poblacin una adecuada inmunizacin
de las enfermedades infecciosas prevenibles, a travs de la regulacin y promocin de mecanismos que garanticen en el sistema
nacional de salud, la adquisicin de vacunas, su abastecimiento,
disponibilidad, distribucin, conservacin, aplicacin y prescripcin. Estn incluidas dentro de las instituciones que deben
aplicar la ley las instituciones del Estado que forman parte del
Sistema Nacional de Salud, las municipalidades, el Instituto Salvadoreo del Seguro Social y los establecimientos privados de
salud. Con ambas leyes se ha dado un paso trascendental, ya
que tanto el acceso a los medicamentos como a las vacunas goza
de la proteccin del Estado. Esto se enmarca dentro del enfoque
de derechos, ya que se regulan sus precios y su disponibilidad
en favor de la poblacin.
[118] Otra de las reas sociales en las que ha habido cambios

sustantivos durante la presente administracin es en educacin.

A travs del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela se busca
impulsar una transformacin educativa al redefinir el aula de
clases y adecuarla a las nuevas realidades y retos que representa
el actual mundo globalizado y la revolucin tecnolgica y cientfica. Esta transformacin consiste en transitar del concepto de
materias a disciplinas, de maestros a cuerpo docente, y acercar la
escuela al contexto del estudiante. De ah el nfasis en la promocin del vnculo escuela-comunidad. El Plan est formado por
un conjunto de programas orientados a la eliminacin gradual
y efectiva de las barreras de acceso y participacin que faciliten
el cumplimiento del derecho efectivo a una educacin oportuna,
106

integral, de calidad y en condiciones de equidad. Cabe acentuar

que el presupuesto de educacin, segn lo asignado por el Ministerio de Hacienda, ha aumentado 35 % con respecto al ao
2008, en el que era de 635 millones de dlares; para el ao 2012
fue de 827.7 millones, que representa un aumento del 2.95 % al
3.17 % del PIB.
Cuadro 6
Comparacin de los algunos nuevos precios de medicamentos
Medicamento

Precio Anterior

Nuevo Precio

Ahorro

179.24

91.79

87.45

135.95

86.38

49.57

94.5

45.91

48.59

86.63

45.1

41.53

56.97

22.46

34.51

89.52

54.62

34.9

67.52

35.78

31.74

52.94

23.64

29.3

59.44

31.62

27.82

44.72

19.44

25.28

50.03

25.67

24.36

56.74

31.87

24.87

51.83

38.43

13.4

Dilatin 100 mg

44.4

32

12.4

Augmentin BID 875 mg125 mg 14 tabletas

38.14

26.22

11.92

Elequine 500mg
24 tabletas
Denvar 400mg
18 Capsulas
Ciprofloxacino 500 mg
30 tabletas
Lanzopral suspensin
30 mg 30 sobres
Klaricid U.D. 500 mg
10 tabletas
Lexapro 20 mg
14 comprimidos
Glisulin 850 mg
14 comprimidos
Meticorten 500mg
20 tabletas
Elequine 750 mg
5 tabletas
Zantac 300mg 30 tabletas
plavix 75 mg
14 comprimidos
Topamax 100 mg
20 tabletas
Xalatan Solucion 2.5 ml

Fuente: Direccin Nacional de Medicamentos, 2013.

107

[119] Uno de los principales programas del Plan Vamos a la Es-

cuela es la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, que busca ampliar la oferta y aprovechamiento de la infraestructura educativa
mediante la modalidad de Sistemas Integrados. En estos se aglutinan centros escolares de una misma zona para ofrecer nuevas
propuestas pedaggicas extracurriculares a la poblacin estudiantil. Cuenta con la participacin activa de la comunidad organizada en un proceso integral que forma y educa a la niez y
la juventud para la productividad y para la vida. Hasta diciembre de 2012 el modelo ya se haba implementado en 145 centros
escolares y se espera extenderlo a ms de 1300 al finalizar esta
administracin. El programa de educacin inclusiva busca una
transformacin gradual que permita oportunidades equitativas
de acceso, permanencia, aprendizaje y egreso efectivo en todos
los niveles educativos a todas y a todos los estudiantes, en especial, a la poblacin que se encuentra en condiciones de segregacin, marginacin y exclusin en el mbito educativo. Otro
programa innovador es el de Atencin Integral a la Primera Infancia. Consiste en educar y desarrollar de manera coordinada,
integrada y participativa a las nias y nios de 0 a 3 aos y de 4
a 6 aos de edad que cursan parvularia mediante las diferentes
instancias de alcance nacional y local, gubernamentales y no gubernamentales, e incorporando a la sociedad civil. Se refuerza el
papel protagnico de la familia y la comunidad por medio de la
estrategia de va institucional y va familiar-comunitaria.
[120] Los programas de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares

y de Alimentacin Escolar a travs del refrigerio escolar y el

Vaso de Leche, que forman parte del Sistema de Proteccin
Social Universal, contribuyen a mantener la matrcula y a disminuir la desercin, pero adems a reactivar actividades productivas, como la ganadera y la confeccin de calzado y de uniformes en mbitos rurales y urbanos. Es importante destacar que

108

en la actual gestin se cre el Viceministerio de Ciencia y Tecnologa, a travs del que 879 479 estudiantes (el 58 % del total)
han tenido acceso a equipos de computacin, se ha logrado un
promedio de 30 estudiantes por computadora y el 40 % tiene
acceso a internet (se ampliar a todas las Escuelas Inclusivas de
Tiempo Pleno). Se capacitarn en el quinquenio 6500 docentes
en uso de las tecnologas de la informacin y el conocimiento y
a 90 000 personas en cursos de autoformacin, y se ha ampliado
la oferta tcnica y tecnolgica en los MEGATEC, de acuerdo con
la vocacin de la zona.

Cuadro 7
El Salvador, principales logros de programas educativos, 2009-2013
PROGRAMAS

2009

2010

2011

2012

2013
(Proyeccin)
25 500 personas
30 municipios
libres de
analfabetismo y
Zona Protegida
del Trifinio

Alfabetizacin y
Educacin Bsica
para personas
adultas

58 046
personas

50 853
personas

59 685
personas
2 municipios
libres de
analfabetismo

Desarrollo
Profesional
Docente (cantidad
docentes)
Educacin Inicial
y Parvularia
(cantidad de
centros)
Educacin
Inclusiva

2107

11 143

4721

56 873
personas
8 municipios
libres de
analfabetismo
y Zona
Protegida del
Trifinio
4641

Inicio del
Diseo de
Modelo

10 centros

13 centros

17 centros

Ampliacin 35
municipios.

837 centros
educativos

845 centros

1014 centros

1451 centros

2014 centros

Acceso de las
tecnologas de
la informacin y
comunicacin y su
uso responsable.

805
computadoras
entregadas

5916
computadoras
entregadas

780
computadoras
entregadas

13 429
computadoras
entregadas

2000
computadoras
entregadas

13 220

109

PROGRAMAS

2009

2010

2011

2012

Becas Educacin
Tcnica
Profesional
(incluye
MEGATEC,

2377

5473

4758

7731

2013
(Proyeccin)
7074

800

356

1957

3848

13400

59 776

55 933

50 085

51 248

47 000

22

1445

1365

798 centros
escolares
intervenidos en
infraestructura
escolar
498 escuelas
con dotacin de
mobiliario

715
proyectos de
infraestructura
en centros
escolares.
829 proyectos
de dotacin de
mobiliario a

55 escuelas
construidas y
rehabilitadas
310 centros
escolares
reparados
709 escuelas
con nuevo
mobiliario

54 escuelas
construidas y
rehabilitadas
156 centros
escolares
reparados
650 escuelas
con nuevo
mobiliario

155 centros
educativos
rehabilitados y/o
reconstruidos
4 centros
educativos
reparados
190 centros
educativos
dotados con
mobiliario

Fomilenio,
Gobierno de
El Salvador
y Programa
Fortalecimiento
de la Cohesin
Social en el Sector
Educativo de El
Salvador)
Seamos
Productivos
(estudiantes
capacitados)
Educacin
Jvenes y Adultos
(cantidad)
Escuela Inclusiva
de Tiempo Pleno
(cantidad de
centros)
Mejoramiento
de Ambientes
Escolares
y Recursos
Educativos

Fuente: Ministerio de Educacin, 2013.

110

[121] Como resultado de la aplicacin de los diferentes progra-

mas educativos algunos indicadores del sector han mejorado en

esta gestin gubernamental. Por ejemplo, la tasa de escolaridad
promedio de la poblacin de 6 aos y ms de edad se ha incrementado; ha pasado de 5.9 a 6.4 grados de 4.0 a 4.6 grados a nivel rural y de 6.9 a 7.7 grados a nivel urbano entre el ao 2008
y 2012, segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples.

[122] Otro resultado favorable es la disminucin de la tasa de

analfabetismo. De acuerdo con datos de la Encuesta de Hogares

y Propsitos Mltiples, disminuy del 14.1 % en 2008 al 12.4 en
2012. Esto significa que alrededor de 120 000 personas dejaron
de ser analfabetas. En el rea rural el analfabetismo se redujo de
22.4 % en 2008 a 19.9 % en 2012, mientras que en el rea urbana
pas de 9.9 % a 8.2 % en los mismos aos.

[123] Dentro de la nueva poltica social integral, la poltica de

vivienda y de ampliacin y mejoramiento de servicios sociales

bsicos (en particular electrificacin rural y agua potable) ha experimentado cambios sustantivos en esta administracin. Mediante la aplicacin del programa Casa para Todos, que busca
que las familias accedan a vivienda digna y facilitar el mejoramiento de las viviendas ya existentes. Se beneficiaron 19 862
familias durante el perodo 2010-2012. Estos beneficios incluyeron: financiamiento para la construccin de vivienda nueva a
travs del Fondo Nacional de Vivienda Popular, vivienda del
sector privado, reconstruccin pos-Ida, vivienda para familias
en zonas de riesgo, crditos para compra de vivienda usada o recuperada yla construccin de 3877 viviendas, que constituyeron
una inversin de 61 millones de dlares. Adems, entre junio de
2009 y mayo de 2013, el Fondo Social para la Vivienda otorg 23
981 crditos para vivienda por valor de 356.06 millones y favoreci a ms de 102 000 personas. De esta forma se contribuye a re111

ducir el dficit habitacional cuantitativo del pas. Por otro lado,

tambin se ha asistido en la disminucin del dficit cualitativo
con la implementacin del Programa Mejoramiento Integral de
Asentamientos Urbanos Precarios, con mejoramiento de piso y
de vivienda y con crditos para mejora de vivienda, que en conjunto han beneficiado a 27 000 familias.
[124] En el mismo mbito, la presente administracin ha avan-

zado en la legalizacin de tierras que ejecuta el Instituto Libertad y Progreso. Esta institucin busca brindar seguridad jurdica
sobre la propiedad de la tierra a familias de escasos recursos
econmicos de forma gil, eficiente, segura y a bajo costo. Hasta
fines de 2012 se haban legalizado 27 374 propiedades.Los principales programas desarrollados han sido el de reconstruccin
por desastres naturales, calles en desuso, vas frreas, escrituracin en asentamientos urbanos precarios y escrituracin in situ.
[125] Con respecto a la poltica de ampliacin y mejoramien-

to de los servicios sociales bsicos, la Administracin Nacional

de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) ha ejecutado 505 proyectos entre junio de 2009 y enero de 2013, con los que se ha
favorecido a ms de 4 millones de personas. Dichos proyectos
incluyen la reparacin y mejoramiento de los sistemas de agua
potable y saneamiento, como la sustitucin de tuberas en Santa
Tecla y Soyapango. Por otra parte, desde el ao 2010 en el nivel
comunitario se han beneficiado a cerca de 163 000 familias con
la introduccin de agua potable. Asimismo se han reparado 33
pozos que han beneficiado a 1 170 000 personas y se ha iniciado
la reparacin de la Planta Potabilizadora las Pavas, que servir a
ms de 1.8 millones de personas del rea Metropolitana de San
Salvador. En resumen, en el perodo 2010-2013 se han instalado
cerca de 93 000 nuevos servicios de agua potable y 14 200 de
aguas residuales a nivel nacional.

112

Cuadro 8
El Salvador, cobertura de servicios bsicos en cien municipios de pobreza extrema
Indicadores
Cobertura de agua potable (%)
Cobertura electrificacin (%)

2008
61.0
73.1

2009
66.30
80.40

2010
67.6
81.9

2011
68.5
82.8

2012
71.4
86.6

Fuente: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, 2013.

[126] El Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, por

su parte, ha avanzado en la dotacin de infraestructura Social

bsica en los 100 municipios con mayores niveles de pobreza,
lo que ha permitido aumentar la cobertura hasta un 71.4 % en el
caso del agua potable y hasta un 86.60 % de energa elctrica. En
el ao 2008 las coberturas eran de 61 % y 73.1%, respectivamente. A nivel nacional, segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, los hogares con agua por caera aumentaron de
78.7% en el ao 2008 a 85.4% en 2012, mientras que los hogares
en viviendas con abastecimiento de energa elctrica presentan
un crecimiento de 91 % en 2008 a 93.6% en 2012.
[127] Otras polticas sociales en las que la presente administra-

cin ha mostrado avances importantes son la juventud, la cultura y los deportes. En febrero de 2012 la Asamblea Legislativa
aprob la Ley General de Juventud, que posibilit la creacin en
junio de ese mismo ao del Instituto Nacional de la Juventud.
En el ao 2011 el Gobierno de la repblica ya haba elaborado
la primera Poltica Nacional de Juventud, producto del Dilogo Nacional de Juventud, que se llev a cabo con ms de 8000
jvenes de los 262 municipios del pas en el ao 2010. Conviene
mencionar adems la creacin de la mesa de dilogo entre el
Gobierno a travs de la Secretara Tcnica de la Presidencia y
organizaciones de jvenes, donde se discuten las polticas pblicas que ataen a la juventud. Estas acciones confirman el slido
113

compromiso de la presente administracin con la juventud, que

incluso ha tenido prioridad en el acceso a los programas gubernamentales (por ejemplo, el 32% del total de participantes en el
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso son jvenes).
[128] En cuanto a cultura, una de las primeras acciones empren-

didas fue adscribir la Secretara de Cultura a la Presidencia de

la Repblica. Entre los principales logros obtenidos se encuentra la atencin de ms de 10 000 jvenes a travs del sistema de
coros y orquestas juveniles y la ejecucin de 7 conciertos solo
en el ao 2012. Tambin se ha fortalecido la red de casas de la
cultura, que han atendido cerca de 2 400 000 visitantes. Se cre
adems la Direccin de Nacional de Bibliotecas y el Plan de Lectura. Cuando la presente administracin inici su gestin haba
solamente 14 bibliotecas pblicas, que existan desde 1994. En
los ltimos dos aos se habilitaron 5 bibliotecas adicionales, as
se pudieron atender a cerca de 77 000 usuarios en el ao 2012.
Es importante mencionar adems que se ha extendido la cobertura en la formacin de artes, ya que el nmero de estudiantes
atendidos en el Centro Nacional de Artes y la Escuela Nacional
de Danza Morena Celari aument de entre 1500 y 1900 en los
aos 2009 y 2011 a 3900 en 2012. Finalmente se encuentra uno de
los principales logros: la creacin del programa Vive, que busca
democratizar el arte mediante el acceso gratuito a espacios pblicos de calidad. Con este programa se han habilitado 3 espacios de difusin permanente de la cultura: el Palacio Nacional,
la Ex Casa Presidencial en San Jacinto y el Museo Nacional de
Antropologa. Cabe destacar que los dos primeros estuvieron
cerrados por dcadas al pblico.
[129] En la promocin de la poltica de deportes, se ha incluido

el fortalecimiento del papel del Instituto Nacional de los Deportes (INDES) y se busca democratizar el deporte mediante el au114

mento de la participacin deportiva en las comunidades, centros

educativos, federaciones nacionales y personas con discapacidades fsicas, psquicas o motoras. Los principales programas
desarrollados por el Instituto Nacional de los Deportes son: modernizacin institucional, deporte de alto rendimiento, deporte
comunitario, educacin fsica, ciencias aplicadas al deporte, deporte escolar, deporte de inclusin social, infraestructura deportiva y cooperacin nacional e internacional. De estos programas
destaca en particular el de deporte comunitario, que incluye acciones como instalaciones deportivas abiertas, Muvete San Salvador y piscinas abiertas, que buscan acercar el deporte a todas
las personas de manera gratuita. Solo en el ao 2012 participaron 51 627 personas en estos programas, 55 % fueron mujeres.
[130] Adems de la poltica social integral, el Gobierno de la re-

pblica ha utilizado otro poderoso instrumento redistributivo:

la poltica fiscal. En esta rea se ha buscado avanzar en la construccin de un sistema fiscal globalmente progresivo, es decir
que tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos el sistema beneficie proporcionalmente ms a la poblacin
que percibe menores ingresos. Lo que se persigue es redistribuir
de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene
el Estado a travs de los tributos. Para ello, se han llevado a cabo
varias acciones importantes durante la presente gestin gubernamental.
[131] En primer lugar, dentro de la inversin pblica se han

priorizado proyectos destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y ms aisladas, las reas de mayor riesgo en
trminos socioambientales y aquellos proyectos relacionados
con el mejoramiento o extensin de la infraestructura bsica econmica y social. A esta poltica se le ha sumado un mayor apoyo,
por parte del Estado, a la produccin agropecuaria y a las activi115

dades productivas no agrcolas que se desarrollan en el campo.

De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima
de inversiones en las reas rurales. A pesar de las severas limitaciones presupuestarias, durante los ltimos cuatro aos la
inversin pblica se ha incrementado de forma considerable. En
2007 se ejecutaron 216 proyectos por un monto de 693.3 millones
de dlares, mientras que en 2012 fueron 548 proyectos por un
monto de 788.9 millones de dlares.
[132] Los proyectos ms importantes ejecutados son: construc-

cin y equipamiento de los hospitales Santa Gertrudis en San Vicente, San Juan de Dios en San Miguel, San Pedro en Usulutn,
Santa Teresa en Zacatecoluca y de Maternidad en San Salvador;
apertura del bulevar Monseor Oscar Arnulfo Romero, rehabilitacin de la autopista Los Chorros y reparacin de puente sobre
ro Jiboa en San Pedro Masahuat; atencin a obras de mitigacin
en zona de crcava en colonia Llano Verde en Ilopango; y en el
tema de seguridad se ha invertido en el Sistema Integral para
los Centros de Atencin de Emergencias 911 y en el Sistema de
Monitoreo y Alerta Temprana.
[133] En segundo lugar, se ha implementado una poltica de

revisin y eliminacin de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a unas
pocas empresas grandes y que significaban erogaciones importantes por parte del fisco.38 Esta poltica ha sido acompaada de
un combate frontal a la evasin, la elusin fiscal y el contrabando, que se ha traducido en una mayor recaudacin y en una reduccin de la evasin de los principales impuestos. Por ejemplo,
38. Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el
ao 2010 y que representaba un costo fiscal de alrededor de 25 millones de
dlares al ao.

116

Grfico 5
El Salvador, evolucin de la inversin pblica, 2007-2012
800
700
600
500
400
300
200
100
0

2007

2008

2009

Nmero de proyectos

2010

2011

2012

Monto al cierre

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013

durante los ltimos aos del gobierno anterior la tasa de evasin

del impuesto al valor agregado aument considerablemente ya
que pas de 30.4 % en el ao 2006 a 36.3 % en el ao 2008. En 2009
esta tasa alcanz 39.2 % pero gracias a la implementacin de medidas de fiscalizacin en 2010 la tasa de evasin se redujo a 33.1 %.
[134] En tercer lugar, se ha revisado la poltica generalizada de

subsidios, que adems de ser bastante costosa, constituye una

de las que ms genera desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a los que ms tienen en
detrimento de los ms pobres. Por esta razn, se ha impulsado
una poltica de racionalizacin, para que los beneficios los reciban quienes en realidad los necesitan: la poblacin pobre y parte
de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta po117

Grfico 6
El Salvador, tasa de evasin, 2000-2010
50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0%
2000

2001

2002 2003

2004 2005

2006

2007

2008

2009 2010

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

ltica resulta antipopular debido a que afecta de forma negativa

a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es
una cuestin de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estara renunciando a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso con la justicia social y con
la igualdad. Adems, existe una razn econmica para avanzar
en la racionalizacin: entre ms generalizados son los subsidios
ms costosos resultan,39 lo que obliga a desviar recursos que en
otras circunstancias podran ser utilizados en la ejecucin de
proyectos de desarrollo econmico y social destinados para la
poblacin ms necesitada.
[135] En el ao 2010 se puso en marcha la reforma para raciona-

lizar el subsidio al gas licuado. Esta reforma supone una accin

39. En el ao 2008, el costo de los subsidios ascendi a cerca de 400 millo-

nes de dlares.

118

indita en el pas. Histricamente este tipo de ayudas se otorgaban

de manera generalizada, sin tomar en consideracin el nivel de ingreso y de bienestar de las personas beneficiadas. Esto contribua
a aumentar la desigualdad, ya que la reciban las familias pobres
y no pobres, incluso familias de ingresos altos. Con la reforma se
cambi el sujeto destinatario del subsidio: en lugar de subsidiar
a las empresas distribuidoras de gas (es decir a la oferta), hoy se
subsidia de forma directa a la poblacin de bajos ingresos (es decir,
a la demanda). Desde su implementacin, en marzo 2011, se ha
invertido un total de 335 millones de dlares y se ha beneficiado
a un promedio mensual de 1.2 millones de hogares salvadoreos,
dentro de los que se incluyen hogares con y sin energa elctrica,
hogares con negocios de subsistencia (panaderas, pupuseras, tortilleras), negocios dentro y fuera de los mercados que se dedican a
la preparacin de alimentos, escuelas con el programa de alimentos y entidades de asistencia sin fines de lucro que preparan alimentos para personas en condicin de vulnerabilidad. El cambio
del sistema ha permitido ahorrar un estimado de 109 millones de
dlares y eliminar el contrabando existente antes de la implementacin de este mecanismo.40 Como resultado, los hogares beneficiados han obtenido importantes ahorros, y pagan en promedio 2.65
dlares por cilindro de 25 libras, en lugar de los 5.10 dlares que
pagaban con el mecanismo anterior. De no darse el subsidio, los

40. Antes de la implementacin del mecanismo de focalizacin, el contrabando de gas propano se haba convertido en un gran negocio a lo largo de
los 577 kilmetros que dividen a El Salvador con Guatemala y Honduras. Las
personas compraban el producto en el pas a un precio subsidiado de 5.10 dlares y lo distribuan en las naciones vecinas, donde el mismo cilindro llegaba
a costar ms de 12 dlares. En zonas cercanas a las aduanas de Candelaria
de la Frontera, Santa Ana, las estadsticas, segn el Ministerio de Economa,
mostraban la gravedad del problema. En el casero San Cristbal del cantn
Piedras Azules, por ejemplo, se estim que cada uno de los 108 hogares compraba hasta 282 cilindros de gas.

119

beneficiarios en promedio tendran que haber pagado 11.75 dlares por el cilindro de 25 libras.
[136] El subsidio del transporte pblico de pasajeros tambin se

ha racionalizado y se ha reducido su monto a la mitad (el subsidio mensual a los autobuses disminuy de 750 a 400 dlares
y el de los microbuses de 375 a 200 dlares). Est programada
adems la racionalizacin del subsidio mediante la introduccin
del modelo de tarjeta prepago.

[137] Por el lado de los ingresos, durante la presente administra-

cin se han realizado avances notables que han posibilitado elevar la carga tributaria (la relacin ingresos tributarios/PIB) a niveles nunca registrados antes. Esto se debe a la implementacin
de dos reformas tributarias realizadas en el perodo 2009-2011 y
destinadas a movilizar una mayor cantidad de recursos pblicos
que han sido utilizados para financiar los programas prioritarios incluidos en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 y
para cubrir las obligaciones con el exterior. Un objetivo adicional de las reformas fue disminuir la regresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. Adems las reformas
coadyuvaron a la modernizacin del sistema tributario y a su
adaptacin a la economa globalizada y contribuyeron a corregir los desequilibrios de las finanzas pblicas. Los rendimientos
obtenidos con la implementacin de las dos reformas alcanzaron
los 297.5 millones de dlares, equivalentes al 1.3% del PIB.

[138] Como resultado de las reformas y de una efectiva poltica

de fiscalizacin que se ha traducido en una disminucin de la

evasin y de la elusin fiscal, los ingresos tributarios han aumentado notablemente en los ltimos aos. Esto ha posibilitado
el aumento de la carga tributaria a niveles cercanos al 16 % del
PIB, que representa el nivel ms alto en la historia del pas.
120

Cuadro 9
El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2009, en millones de dlares
y porcentaje del PIB
Concepto
Impuesto sobre la renta
Impuesto al valor agregado
Impuesto selectivo al consumo
Otros
Total

2010
51.8
7.4
30.8
7.3
97.3

2011
23.6
16.9
40.5

Total
75.4
7.4
47.7
7.3
137.8

Fuente: Ministerio de Hacienda, Direccin de Poltica Econmica y Fiscal, 2013.

Cuadro 10
El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2011, en millones de dlares
y porcentaje del PIB
Concepto
Declaraciones
Incremento de 25 % a 30 %
Aplicacin de impuesto mnimo (1 %)
Incremento pago a cuenta
Modificacin a las personas naturales
Retenciones
Distribucin de dividendos
Modificacin de tablas de retencin
Total

2012
47.3

2013
112.4
73.9
81.4

47.3
-1.8
16.9
-18.7

4.4
0

Total
159.7
73.9
81.4
-47.3
4.4
-1.8
16.9
-18.7
159.7

% PIB
0.64
0.3
0.33
-0.19
0.02
-0.01
0.07
-0.07
0.64

Fuente: Ministerio de Hacienda, Direccin de Poltica Econmica y Fiscal, 2013.

[139] Como puede deducirse del anlisis precedente, los cam-

bios en los mecanismos de distribucin y redistribucin han

permitido, por primera vez en la historia del pas, atender y beneficiar a sectores poblacionales tradicionalmente marginados.
Adems, la reforma fiscal implementada ha permitido aumentar
la proporcin del excedente econmico que el Gobierno recibe
en concepto de impuestos, con lo que se han fortalecido las finanzas del Estado en su conjunto. En suma, mediante la nueva
poltica social y redistributiva desarrollada por la presente ad121

ministracin, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad ms justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se
ver en toda su plenitud en el mediano plazo, ya comienzan a
manifestarse los beneficios en trminos de una reduccin de la
pobreza y de la desigualdad. En efecto, y como puede observarse en el grfico 8, la pobreza total, la pobreza extrema y la pobreza relativa han disminuido en el perodo de la actual gestin
gubernamental. Este resultado adquiere mayor significacin si
se toma en cuenta que se ha obtenido en medio de la crisis ms
grave del capitalismo mundial en 80 aos y de la crisis interna
ms profunda desde la poca de guerra.

Grfico 7
El Salvador, evolucin de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000-2011

4000

15.5 %

3500

14.3 %

3000

13.5 %

2500

12.8 %

2000

12.0 %

1500

11.3 %

1000

10.5 %

500

9.8 %
9.0 %

0
2000 2001 2002 2003 2004

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ingresos tributarios (brutos)

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

122

Carga tributaria

[140] Los resultados de la poltica social y el efecto redistributivo

de las reformas en el sistema tributario han contribuido a la reduccin de la pobreza. Para el ao 2012 el porcentaje de hogares
en situacin de pobreza fue de 34.5 %, mientras que en 2011 fue de
40.5 %. Esto representa una cada en seis puntos porcentuales en
un ao y se convierte en una cifra histrica, si se toma en cuenta
que en este perodo presidencial se han enfrentado varias crisis
mundiales y varios desastres naturales de gran envergadura. Es
destacable adems que en trminos absolutos la cantidad de personas en situacin de pobreza de ingresos se redujo en casi 300
000 personas con respecto al ao 2008. La evolucin de la pobreza
extrema y la relativa muestran la misma tendencia a la disminucin, lo que constituye una buena noticia, sobre todo en el caso de
la pobreza extrema, ya que las personas que la padecen son las
que presentan mayores niveles de vulnerabilidad ante los cambios
de precio de los productos que componen la canasta alimentaria.

[141] Con respecto a la desigualdad, los logros obtenidos son

notables. La desigualdad, medida por la distribucin del ingreso entre deciles y por el ndice de Gini,41 muestra una disminucin importante. El ndice de Gini ha manifestado un constante
descenso. En el ao 2008 era de 0.48; empez a descender en
el ao 2009 y ha llegado a un valor de 0.41 en el ao 2012. Este

41. El ndice de Gini mide hasta qu punto la distribucin del ingreso (o,
en algunos casos, el gasto de consumo) entre individuos u hogares dentro
de una economa se aleja de una distribucin perfectamente equitativa. Una
curva de Lorenz muestra los porcentajes acumulados de ingreso recibido total contra la cantidad acumulada de receptores, empezando a partir de la
persona o el hogar ms pobre. El ndice de Gini mide la superficie entre la
curva de Lorenz y una lnea hipottica de equidad absoluta, expresada como
porcentaje de la superficie mxima debajo de la lnea. As, un ndice de Gini
de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un ndice de 1 representa
una inequidad perfecta. (Banco Mundial.)

123

Grfico 8
El Salvador, evolucin de la pobreza 2008-2010
50

40

30

20

10

0
Pobreza total

Pobreza relativa

Pobreza extrema

Fuente: Direccin General de Estadstica y Censos, Ministerio de Economa,

2013

comportamiento est directamente relacionado con los mayores

ingresos percibidos por las familias pobres provenientes de los
programas sociales, de los mayores ingresos salariales y de los
subsidios.
[142] Desde otra perspectiva, el ndice de Gini muestra que los

ingresos se estn distribuyendo de manera ms equitativa. Esto

se constata en el cuadro 11. Por ejemplo el decil 1, que agrupa
a las personas con menores ingresos, ha incrementado su participacin en la captacin del ingreso total de 1.65 % en 2008 a
3.48 % en 2012. En el extremo opuesto, el decil 10, que agrupa a
las personas con mayores ingresos, disminuy su participacin
dentro del total, ya que pas de obtener el 33.7 % de los ingresos
totales en el ao 2008 al 27.3 % en el ao 2012. Tambin los deci124

Grfico 9
El Salvador, evolucin de la desigualdad, 2000-2012
0.60

0.56

0.52

0.48

0.44

0.40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

les 2, 3, 4, 5 y 6 han aumentado su participacin dentro de los ingresos totales, lo que significa un mejoramiento de la captacin
del ingreso de las clases medias del pas.

Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de

acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo
y el ingreso

[143] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en

donde el Gobierno ha incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la implementacin de polticas
pblicas, los cambios en el modelo econmico y social en una
economa de mercado solo pueden ser originados (y sosteni125

dos) por los diferentes agentes econmicos, en especial por el

empresariado con capacidad de invertir. Por supuesto, existen
casos en que los Estados, por su fortaleza econmica y financiera, pueden inducir por s mismos procesos de acumulacin de
capital en reas estratgicas que controlan. Tal es el caso de los
pases que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado,
como petrleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente
este no es el caso de El Salvador, que adems de carecer de este
tipo de recursos naturales estratgicos se caracteriza por poseer
una economa pequea y abierta y por tanto muy dependiente
de la economa internacional. Adems posee un Estado financieramente dbil que impide convertir la inversin pblica en un
factor determinante del dinamismo econmico.

Cuadro 11
El Salvador, estructura porcentual de distribucin del ingreso por deciles, 2008-2012
2008

DECILES

2009

2010

2011

% INGRESO

2012

1.65

1.66

1.76

2.02

3.48

3.06

3.03

3.18

3.44

4.83

4.08

4.05

4.26

4.47

5.7

5.21

5.17

5.46

5.59

6.77

6.35

6.41

6.78

6.79

7.59

7.7

7.79

8.26

8.19

8.49

9.49

9.51

9.97

9.93

9.88

12.09

11.97

12.5

12.33

11.37

16.66

16.23

16.65

16.4

14.64

10

33.71

34.18

31.18

30.84

27.26

Fuente: Direccin General de Estadstica y Censos, Ministerio de Economa, 2013.

126

[144] Desde otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los

cambios estructurales en la dimensin econmica son los ms

complejos y los que enfrentan mayores dificultades. No es casualidad que sea en el mbito econmico donde la mayora de
gobiernos de izquierda de Amrica Latina han encontrado ms
obstculos para avanzar en los cambios prometidos. En buena
medida, esto se debe a que el comportamiento de los actores
econmicos en una economa de mercado no est determinado
por consideraciones ideolgicas o por voluntarismos sino fundamentalmente por el marco de incentivos y por el ambiente
institucional y legal en el que operan estos agentes. Por supuesto, tambin ha influido la oposicin frrea de aquellos sectores
sociales polticos y econmicos que se benefician del orden que
se quiere cambiar y que con frecuencia tienen poder suficiente
para poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios
directos o indirectos.42
[145] Tomando en cuenta lo anterior, el Gobierno de la repbli-

ca ha implementado a lo largo de los ltimos cuatro aos una

estrategia econmica fundamentada en el principio de que el
ritmo y la sostenibilidad del crecimiento econmico depende en
gran medida de la inversin privada productiva del empresariado nacional en sus diferentes manifestaciones. De manera que
el rol del Estado es promover el desarrollo mediante la implementacin de polticas y programas de fomento del empleo y
la produccin, asegurar un marco macroeconmico y jurdico
42. En algunos casos la oposicin al cambio en Amrica Latina se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de inestabilidad social y poltica
impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prcticas
sistemticas de oposicin a los gobiernos que promueven e impulsan dichos
cambios, con el propsito de desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicacin tienen un rol central.

127

estable y predecible que genere confianza y promueva la competencia leal, utilizar la inversin pblica como un complemento
de la inversin privada y como una herramienta contra cclica y
asegurar que los frutos del crecimiento sean repartidos de forma
equitativa. De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepcin del manejo econmico y en la forma de
intervenir en la economa por parte del Estado. Sobre esta premisa, la presente administracin ha trabajado con persistencia
para cumplir con el objetivo estratgico de sentar las bases de un
nuevo modelo econmico y social competitivo, eficiente, equitativo y sostenible y, en el corto plazo, en romper con el crculo
vicioso de bajo crecimiento, baja inversin, bajo nivel de empleo
y bajos ingresos que ha padecido la economa salvadorea en el
ltimo cuarto de siglo.
[146] Gran parte de los esfuerzos se han centrado en dotar al

Estado de instrumentos efectivos para que pueda convertirse

en un verdadero promotor del desarrollo econmico. Luego de
cuatro aos de gestin gubernamental los logros en este campo
son notables: el pas cuenta con polticas sectoriales de fomento
productivo y con instrumentos financieros que en el corto plazo
han contribuido a dinamizar las economas locales y a revertir
la profunda crisis econmica que hered la presente administracin. En efecto, en la actualidad el pas cuenta con una nueva institucionalidad estatal de fomento del desarrollo econmico que
incluye polticas sectoriales de fomento a los principales sectores
y actividades econmicas y a las medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y las productoras y productores
individuales, as como un nuevo sistema financiero de fomento
productivo conformado por el nuevo Banco de Desarrollo de El
Salvador (BANDESAL) y por los bancos del Estado, el Banco Hipotecario de El Salvador y el Banco de Fomento Agropecuario,
que han sido fortalecidos y especializados.
128

[147] El Gobierno de la repblica le ha apostado con decisin al

sector agropecuario debido a su importancia estratgica en trminos de generacin de empleos, como proveedor de alimentos
y como productor de bienes para el consumo interno y para los
mercados internacionales. Por ello, desde el inicio mismo de la
gestin se comenz a disear una nueva poltica agropecuaria
as como a fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio de Agricultura y Ganadera, que haba sido desmantelado
y disminuido por los gobiernos anteriores. Esta poltica se ha
desarrollado a travs del Plan de Agricultura Familiar, que busca
recuperar la capacidad productiva del sector, diversificar la produccin agropecuaria y aumentar la produccin de alimentos mediante un apoyo integral a los pequeos y medianos productores
y al sector cooperativo. El Plan de Agricultura Familiar incluye
cuatro programas: Seguridad Alimentaria, Cadenas Productivas,
Innovacin Agropecuaria y Enlace con la Industria y el Comercio.
[148] Dentro de Seguridad Alimentaria, se ha continuado con la

entrega de paquetes agrcolas. Sin embargo, a diferencia del pasado antes esta actividad constitua la labor principal del Ministerio de Agricultura y Ganadera y se implementaba con fines
partidarios y clientelistas y se caracterizaba por su falta de transparencia, en la presente administracin se implementa con
transparencia mediante el sistema de registro informtico y con
el apoyo de las organizaciones campesinas. Est dirigido en exclusiva a productores y a productoras de subsistencia. Los paquetes agrcolas se distribuyen en los 262 municipios y beneficiaron
el ao 2012 a 475 000 familias. Para 2013 la proyeccin es beneficiar a 575 000. Los 100 000 paquetes adicionales son el resultado
de la reduccin en el costo de adquisicin de la semilla, ya que se
compra directamente a productores nacionales. Adems se brind asistencia tcnica integral, con acciones dirigidas al hogar y al
mejoramiento de los sistemas de produccin, a 20 000 familias
129

en 2011 y a 49 000 en 2012. Las proyecciones indican que en 2013

se atender a 60 000 familias. De forma complementaria, durante
2011-2012 fueron apoyadas para la conformacin de huertos caseros, parcelas de hortalizas, mdulos de aves, sistemas de riego
y mdulos acucolas un total de 26 731 familias de productores y
productoras de subsistencia, y para 2013 se proyecta beneficiar a
45 569 familias. Siempre entre 2011 y 2012, fueron capacitadas 13
220 personas en seguridad alimentaria, alimentacin y nutricin,
saneamiento bsico y manipulacin de alimentos, y produccin
de tilapia y moluscos y 9182 familias resultaron beneficiadas con
la dotacin de filtros purificadores de agua y estufas mejoradas.
Adicionalmente, en el perodo 2009-2012 se entregaron 43 313 silos a igual nmero de productoras y productores de subsistencia.
[149] Por su parte, el programa Cadenas Productivas se enfoca

en diez cadenas productivas priorizadas,43 en la cuales se brinda

asistencia tcnica a productores y productoras, capacitacin en
gestin de sus negocios, organizacin y comercializacin e incentivos como equipo y/o transferencias para la ejecucin de sus
planes de negocio. En el perodo 2011-2012 el programa cubri
a ms de 43 572 productores y productoras. Las proyecciones
para 2013 indican que 30 462 productores y productoras sern
atendidas. Entre 2011 y 2012 estos servicios se han prestado a
travs de los 1066 Centros de Desarrollo Productivo,44 con los
que se han conformado 77 Centros de Acopio y Servicios, donde
se recoge, clasifica, almacena y se agrega valor a la produccin
de las familias productoras que conforman los Centros de Desarrollo Productivo.

43. Granos bsicos, frutas, hortalizas, lcteos, cacao, miel, acuicultura,

caf, artesanas y turismo rural.
44. Parcela demostrativa donde funciona una Escuela de Campo (ECA).

130

Cuadro 12
El Salvador, principales resultados de la implementacin del Plan de Agricultura Familiar,
Programa de Seguridad Alimentaria
Resultados

2011

2012

2013*

419 597

475 000

575 000

Familias con huertos caseros establecidos

3733

13 236

35 491

Familias con parcelas de hortalizas establecidas

1308

2047

5017

Familias con mdulos de aves establecidos

1225

3075

3416

Familias con sistemas de riego establecidos

502

1301

1565

Familias con mdulos acucolas establecidos

130

174

80

Hogares con filtros purificadores de agua recibidos

933

5032

8649

Hogares con estufas mejoradas recibidas

218

2999

3115

Productores y productoras capacitados en diversos temas

4959

8261

7759

Total servicios prestados a familias y hogares

8049

27 864

57 333

Entrega de paquetes agrcolas

*Datos proyectados
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013.

[150] Dentro de estos programas se ha promovido un mayor

acceso de las mujeres a los servicios agropecuarios, y se registra

un incremento en su participacin tanto como receptoras de los
paquetes agrcolas (en torno al 35 % entre 2010 y 2012) como
en la capacitacin para la produccin dentro del programa de
seguridad alimentaria (46 %) y progresivamente tambin como
productoras directas en los programas de asistencia tcnica en
las distintas cadenas productivas. Si bien queda an mucho por
hacer en este campo, la evidencia emprica muestra que se est
avanzando de forma sostenida.
[151] De manera simultnea a la implementacin del Plan de

Agricultura Familiar, el Gobierno de la repblica ha brindado

apoyo crediticio a travs de la banca estatal a las productoras y
a los productores agropecuarios. Por ejemplo, el Banco de Fomento Agropecuario ha abierto una lnea de crdito preferencial
para apoyar a pequeos productores y productoras de granos
131

bsicos y al sector ganadero con una tasa de inters preferencial

del 4 % para crditos de hasta 3000 dlares para granos bsicos
y hasta 30 000 dlares para ganadera. Asimismo se introdujo
el seguro al crdito agrcola en cultivo de granos bsicos, con
una cobertura de hasta 3000 dlares en caso de posibles siniestralidades, y se redujeron los costos de formalizacin para estos
prstamos al eliminar los pagos de honorarios por contratacin.
Entre 2010 y 2011, se han efectuado honras a los crditos afectados por un monto aproximado de 2 millones de dlares.
[152] Tambin cabe mencionar la puesta en marcha del seguCuadro 13
El Salvador, productores y productoras que han recibido asistencia tcnica e incentivos
para la produccin segn cadenas productivas y por sexo 2011-2013
Cadena Productiva
Granos Bsicos
Frutas
Hortalizas
Cacao
Miel
Acuicultura
Lcteos
Caf
Artesanas
Turismo Rural
TOTAL POR SEXO
TOTAL
PORCENTAJE DE
MUJERES

2011
Hombres
Mujeres

2012
Hombres Mujeres

10 679

6778

6871

1702

10 459

2142

165
441
98

40
436

32
190
69

20
590

3644
2308
32
462
1511
3230
1039
68

1057
543
8
56
514
462
233
114

1926
1935
141
890
829
3446
4109
290

712
484
60
110
135
1149
1227
64

55

125

177

177

11 859
7679
19 538

19220
4814
24 034

24 202
6260
30 462

39.3

20.0

20.6

* Datos proyectados
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013.

132

2013*
Hombres
Mujeres

ro de deuda para todos los usuarios y todas las usuarias y la

creacin de nuevas lneas de crdito para diferentes destinos,
como siembra artesanal de frijol y maz semilla y vivienda de
inters social. En total suman 40 lneas de crdito para diferentes
destinos. Se ha apoyado asimismo al sector cafetalero mediante
un programa de financiamiento que incluye lneas de inversin
para elevar las productividades a nivel nacional, con tasas de
inters del 7 % hasta un plazo mximo de 14 aos e inclusive 4
aos de perodo de gracia.
[153] En resumidas cuentas, entre 2009 y abril de 2013 el Banco

de Fomento Agropecuario ha concedido un total de 186 322 crditos por un valor total de 477.8 millones de dlares. El 60.9 % del
total de crditos (290.9 millones de dlares) han sido colocados en
el sector agropecuario mientras que el restante 39.1 % (187 millones de dlares) se han dirigido a actividades no agropecuarias.
Del total de los crditos concedidos, el 98.5 % (404.4 millones) ha
sido entregado a productores y productoras individuales, mientras que el 1.5 % restante (73.5 millones) ha sido entregado a empresas. Cabe destacar adems que el 34.8 % de estos crditos ha
sido concedido a mujeres. Sin embargo, representa el 22.1 % del
valor total de los crditos concedidos. Esto evidencia que las mujeres tienen acceso a montos menores de crdito que los hombres.

[154] En el grfico 10 se puede comparar la evolucin del nmero

y volumen total de crditos entregados por esta entidad en el perodo comprendido entre 2008 y 2012. Como se puede apreciar en
ambos casos el aumento ao con ao ha sido sustancial, y alcanz
en 2012 un total de 53 440 crditos entregados, que suponen un
55.6 % de incremento en el nmero de crditos entregados con relacin a 2008, as como un 64.3 % de incremento en su valor total.

133

Grfico 10
El Salvador, monto colocado en crditos por el Banco de Fomento Agropecuario
segn tipo de receptor y sexo 2008-2012, millones de dlares
150 mill

60 000

120 mill

50 000

90 mill

40 000

6 mill

30 000

3 mill

20 000

10 000
2008
Total

2009
Mujeres

2010
Hombres

2011
Empresas y
cooperativas

2012
Total de crditos
entregados

Nota: el nmero encima de las barras de totales indica el nmero total de crditos
concedidos ao con ao.
Fuente: Banco de Fomento Agropecuario, 2013.

[155] Adems del apoyo material, tcnico y financiero, el Go-

bierno de la repblica, a travs del Instituto Salvadoreo de

Transformacin Agraria, ha avanzado en gran consideracin en
la entrega de ttulos de propiedad a las familias campesinas, lo
que ha incidido de manera positiva en el fortalecimiento del Estado de derecho y en el mejoramiento del clima de inversiones
en el agro. Esta poltica ha fortalecido a actores econmicos y sociales histricamente marginados como es el caso de las campesinas y campesinos en condicin de pobreza. El cambio radical
que se ha operado en el Instituto Salvadoreo de Transforma-

134

cin Agraria y en la poltica de entrega de ttulos de propiedad

se evidencia claramente en el hecho de que en los ltimos cuatro
aos se han entregado ms ttulos de propiedad que los que se
otorgaron en los 20 aos que gobern el partido ARENA. Como
puede observarse en el grfico 11, durante la presente administracin se han entregado 38 679 escrituras que han beneficiado a
ms de 111 000 personas. Cabe destacar que la Ley del Instituto
Salvadoreo de Transformacin Agraria establece que el ttulo
de propiedad debe escriturarse a nombre de todo el grupo familiar, incluidos menores de edad, por lo que cada ttulo entregado
representa un avance en el ejercicio de derechos y la seguridad
jurdica y productiva para el conjunto de la familia. En su mayora, se ha dado solucin jurdica a casos con ms de 15 aos desde que se solicit ser los propietarios legtimos de esas tierras.

Grfico 11
El Salvador, nmero de ttulos de propiedad entregados por el Instituto Salvadoreo
de Transformacin Agraria, perodos 1990-2008 y 2009-2013 (marzo)
40 000

32 000

24 000

16 000

8000

0
1990-2008
Gobiernos de ARENA

1990-2008
Acuerdos de Paz

Junio 2009-marzo 2013

Fuente: Instituto de Transformacin Agraria, 2013.

135

Grfico 12
El Salvador, ttulos de propiedad entregados a mujeres y hombres, perodos 2000-mayo
de 2009 y junio de 2009-marzo de 2013 (en porcentajes del total entregados)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000Juniomayo 2009 diciembre
2009

2010

2011

2012

Eneromarzo
2013

Total
junio 2009marzo 2013

Fuente: Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, 2013.

[156] Como ya se ha mencionado, este logro ha sido el resulta-

do del cambio profundo registrado por el Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, que en los ltimos cuatro aos
se ha modernizado y transparentado45 y ha dejado de ser un
instrumento partidario, como ocurra en el pasado. La entrega
masiva de ttulos de propiedad ha contribuido a reducir las
brechas de desigualdad existentes entre hombres y mujeres en
cuanto a la propiedad de la tierra, ya que el porcentaje de ttulos entregados a mujeres se elev de un promedio de 22 % en
45. El Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria inaugur el da 9
de mayo de 2012 la Oficina de Informacin y Respuesta, a travs de la que se
han recibido y atendido hasta la fecha ms de 7000 consultas.

136

el perodo 2000-2008 hasta el 36 % en el perodo de la actual

gestin gubernamental. La entrega de ttulos de propiedad ha
sido acompaada de capacitaciones en el manejo de cultivo de
frutales, en tcnicas de tratamiento y produccin de hortalizas,
en el cultivo de tilapia y manejo de ganado tanto a los productores y productoras individuales como a los cooperativistas
beneficiados. De enero 2012 a marzo 2013 se capacitaron 8347
productores y productoras individuales y 3980 mujeres y hombres cooperativistas, sumando un total de 11 667, de los cuales
el 44% fueron mujeres.
[157] La apuesta estratgica del Gobierno de la repblica a la

reactivacin y la transformacin del sector agropecuario y en

general a las zonas rurales del pas ha comenzado a dar sus primeros frutos. En primer lugar, el sector agropecuario ha dejado
de ser un sector estancado y abandonado y se est convirtiendo
en uno de los sectores dinamizadores de la economa y que resulta atractivo para las inversiones nacionales y extranjeras. De
hecho, el PIB agropecuario ha crecido positivamente desde el
ao 2010, lo que se ha traducido en mayores empleos e ingresos
agrcolas. En segundo lugar, la produccin de alimentos de origen agrcola se ha incrementado, con lo que se ha contribuido
a la seguridad alimentaria y a reducir la dependencia del pas
de las importaciones de alimentos, as ha sido posible ahorrar
divisas. En efecto, la produccin de maz se ha incrementado
10.8 % en los ltimos aos y la de frijol ha tenido un incremento del
50 %. Ha pasado de una produccin de 1.6 millones de quintales en el ciclo agrcola 2008/2009 a 2.4 millones de quintales en
el ciclo 2012/2013.

[158] El mayor grado de seguridad alimentaria se constata tam-

bin por el hecho de que el pas se ha vuelto menos dependiente de la importacin de semilla certificada de frijol, a tal punto
137

Grfico 13
Evolucin de la Actividad Agropecuaria como porcentaje del PIB (%)
15.0

13.5

12.0

10.5

9.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

que en los dos ltimos aos agrcolas se ha producido en el pas

prcticamente el 100 %. Este logro es mucho ms significativo si
se considera que la produccin de semilla estuvo a cargo de pequeos productores y productoras y el sector cooperativo. Las
manzanas cultivadas de semilla certificada de frijol pasaron de
365 en el ao agrcola 2007-2008 a 1450 en 2012-2013, este constituye un incremento de ms de 297 %. En ese mismo perodo, la
produccin de semilla certificada de frijol pas de 3000 a 40 000
quintales. En el caso del maz certificado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 a 1450, un aumento de 158 %, y la produccin pas de 32 017 a 78 700 quintales. Para el ao 2013-2014 se
espera una produccin de 10 000 quintales de maz certificado,
con los que se estara cubriendo el 100 % del rea sembrada para
maz de consumo.
138

Grfico 14
El Salvador, evolucin de las importaciones de granos bsicos 2008-2012
(miles de toneladas mtricas)
400

320

240

160

80

0
2008

2009

2010

Arroz
Maz amarillo

2011

2012

Maz blanco
Frijol

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

Cuadro 14
El Salvador, rea sembrada y produccin de maz y frijol segn ciclo agrcola
(2008/2009-2012/2013)
Rubros
Maz
rea (Mz)
Produccin (millones QQ)
Rendimiento (QQ/Mz)

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

366 314

374 128

362 706

383 417

406 089

19.1
52.1

17.2
46.2

16.9
46.6

16.6
43.4

20.4
50.2

116,184
1.6
13.5

154,344
2.1
11.8

148,808
1.8
10.7

139,464
1.4
10.2

166,769
2.4
14.2

Frijol
rea (Mz)
Produccin (millones QQ)
Rendimiento (QQ/Mz)

Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013

139

[159] Otra de las apuestas estratgicas del Gobierno de la re-

pblica ha sido el apoyo y fomento a las medianas, pequeas

y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y
productores individuales, es decir, a todos aquellos sectores que
pese a representar la mayora del empresariado salvadoreo, y a
generar el mayor nmero de empleos, han estado abandonados
y marginados y por tanto padeciendo condiciones de pobreza
y exclusin inaceptables. Esta apuesta no solo se justifica por
razones econmicas, sociales y polticas: el nuevo modelo econmico y social que se est intentando construir requiere de la
conformacin de una nueva clase empresarial de base amplia
que permita un balance adecuado de pesos y contrapesos al interior del sector privado. Adems necesita sustentarse en una
amplia base social territorial que asegure su sostenibilidad en el
mediano y largo plazo.
[160] Durante los ltimos cuatro aos, se han implementado

diversas acciones para apoyar a empresarios, empresarias, productoras y productores de menor tamao. Por una parte, se han
mejorado y extendido los servicios gubernamentales prestados
a las pymes, para lo cual se restructur la oferta y la estrategia
de atencin al sector por parte de la Comisin Nacional de la
Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE). Esta institucin se ha
convertido en una agencia desconcentrada que busca desarrollar
un conjunto de estrategias articuladas de servicios empresariales a las pymes enfocadas en promover la innovacin, el mejoramiento de la calidad, la adopcin de tecnologas de informacin
y comunicacin, la formalizacin y el fomento de enlaces comerciales con el Gobierno, las empresas tractoras y la exportacin.
[161] Es importante destacar la Alianza Pblico-Privado-Acad-

mica promovida desde la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, desde la que entraron en operacin once Centros

140

Grfico 15
El Salvador, pequeas y microempresas, emprendedores y emprendedoras
atendidas por los Centros de Desarrollo Empresarial de la Micro y Pequea
Empresa, 2010-2012
2000

1500

1000

500

0
2010

2011

2012

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, abril 2013

de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (CDMYPE)46. Estos

ofrecen servicios de asesora empresarial, asistencia tcnica, capacitacin y vinculacin empresarial a pymes y emprendimientos
en todo el pas. As se ha permitido acercar y ampliar la cobertura
46. La alianza la forman las siguientes instituciones: Universidad Jos Matas Delgado, Universidad Catlica de El Salvador, Universidad Francisco
Gavidia, Universidad de Sonsonate, Universidad Gerardo Barrios, Asociacin de Municipios de Cayaguanca, Asociacin para el Desarrollo Local de
Morazn (ADEL Morazn), Asociacin para el Desarrollo Local de la Unin
(ADEL La Unin), Asocio Fundacin de Innovaciones Educativas Centroamericanas-Asociacin de Proyectos Comunales de El Salvador-Asociacin
Cristiana de Educacin y Desarrollo (Alfalit) y Fundacin para el Autodesarrollo de la Micro y Pequea Empresa

141

de servicios empresariales al sector,47 la puesta en marcha de nuevas empresas y la ampliacin de otras muchas. De agosto de 2010
a diciembre de 2012 el Gobierno de la repblica ha invertido en
los Centros ms de 2.5 millones de dlares. Esta cantidad ha sido
duplicada por el aporte que brindan las contrapartes, ya que por
cada dlar puesto por el Gobierno los socios no gubernamentales
aportan una cantidad igual. Mediante los Centros de Desarrollo
de la Micro y Pequea Empresa se han atendido en tres aos 3654
empresas y emprendimientos dinmicos.
[162] Existe un fuerte compromiso en la promocin de la empre-

sarialidad femenina48 y se ha diseado un programa especfico que tiene en cuenta las condiciones y limitaciones especficas
que enfrentan las mujeres emprendedoras y pequeas y microempresarias para iniciar sus empresas y que estn relacionadas
adems con su entorno socioeconmico y cultural. As es como
se han constituido las Ventanillas de Empresarialidad Femenina, que atienden de forma integral a emprendedoras y empresarias con alto potencial de crecimiento. Por el momento funcionan en los cuatro centros de Ciudad Mujer y prximamente
se pondrn en marcha en los once Centros de Desarrollo de la
Micro y Pequea Empresa. Adems, la Comisin Nacional de
la Micro y Pequea Empresa ha asumido por primera vez en su
47. A partir de la ampliacin de los servicios de los Centros Regionales
y de la conformacin de los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea
Empresa, se han superado los siete puntos de atencin que existan y se constituido una red de veinticinco puntos a nivel nacional, que adems de prestar
los servicios mencionados promueven la asociatividad y la articulacin productiva de las pymes.
48. Segn el Directorio Econmico de Empresas 2012, elaborado por el
Ministerio de Economa, el 64 % de las medianas, pequeas y microempresas
son propiedad de mujeres y generan el 52 % de los puestos de trabajo del
sector.

142

Grfico 14
El Salvador, mujeres emprendedoras y empresarias atendidas por las Ventanillas
de Empresarialidad Femenina de Ciudad Mujer, 2010-2012
2000

1500

1000

500

0
2010

2011

2012

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, abril 2013

plan estratgico 2010-2014 la misin de transversalizar el enfoque de gnero y el principio de igualdad en todo su quehacer y
est en proceso de adecuacin de su normativa interna y de sus
programas a la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la
Discriminacin hacia las mujeres.
[163] La Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa

ha atendido en el perodo 2009-2012, a travs de programas y

proyectos en su diferentes centros de atencin a nivel nacional,
a un total de 49 512 pymes, emprendimientos e instituciones y
organismos interesados. De ese total, 34 693 han recibido asesora, asistencias tcnicas, capacitaciones, vinculaciones. A las
restantes se les ha proporcionado servicios de informacin em143

presarial. Cabe destacar que el 58 % de las empresas y emprendimientos atendidos son propiedad de mujeres.
[164] Una accin que refleja el compromiso del Gobierno de la

repblica con las pymes son los Encuentros Nacionales de la Micro y Pequea Empresa, que se han llevado a cabo durante tres
aos consecutivos y han contado con la participacin registrada
de 4519 personas relacionadas con el sector. Estos encuentros
han posibilitado reunir a pymes de todo el pas que reciben informacin de oportunidades de negocios y de servicios empresariales y financieros, contactos, enlaces comerciales, acceso a
tecnologas de la informacin, capacitacin, uso de servicios en
lnea y espacios para la comercializacin de sus productos.

Cuadro 15
El Salvador, servicios brindados a empresas y emprendimientos atendidos por la
Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2009-2012
INDICADORES

2009

2010

2011

2012

10 649

15 262

21 134

14 076

N empresas

7260

10 862

12 101

8900

N emprendedores/as
Total personas beneficiadas
(emprendedores y empresas)
Empresas y emprendimientos
liderados por mujeres
Empresas y emprendimientos
liderados por hombres

4333

6482

7222

5311

11 710

17 519

19 518

14 355

4684

10 511

11 906

8 757

7026

7008

7612

5598

N de servicios brindados

Nota: Las cifras de empresas y emprendedores que se presentan en este cuadro, atendidos
ao con ao, no pueden totalizarse porque las empresas son atendidas por perodos y la
duracin de los servicios puede ser ms de un ao. Se considera que los emprendedores
despus de un proceso de acompaamiento se convierten en mediana empresa.
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2013.

144

[165] Otra accin importante que se ha implementado, y que

representa un verdadero hito en la historia del pas, es la promocin del acceso de las medianas, pequeas y microempresas a la
contratacin pblica. Por tanto se reform el reglamento de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica y se incorpor el captulo nico Normas especiales para la
contratacin con las Micro, pequeas y medianas empresas. De
esta manera, las medianas, pequeas y microempresas han podido participar de forma activa en los diferentes programas gubernamentales y se ha podido dinamizar las economas locales
y generar empleos e ingresos para las familias emprendedoras.
Por ejemplo, mediante el programa presidencial de Dotacin de
Uniformes, Zapatos y tiles Escolares se contrataron como proveedores un promedio anual de 4747 medianas, pequeas y microempresas en el perodo 2010-201249 por un monto acumulado
de 142.1 millones de dlares y se han generado ms de 110 000
empleos directos e indirectos, al mismo tiempo se ha logrado
rescatar algunas industrias locales, como el calzado y la confeccin. Tambin reciben capacitacin para la comercializacin y se
les otorga acompaamiento empresarial para garantizar mejor
calidad, volmenes y la entrega a tiempo de sus productos. Es
importante sealar que 65 % de las empresas contratadas como
proveedoras en 2012 son propiedad de mujeres.

49. El nmero de medianas, pequeas y microempresas contratadas se

ha reducido ao con ao debido a que se hizo una depuracin de la base de
proveedores de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa porque muchas no cumplan con la normativa de proveedores. Adems en el ao
2012 no se admitieron nuevas empresas porque el nmero de proveedores
existente lograba cumplir con el 100 % de la demanda del Ministerio de Educacin y en ese ao esta institucin contaba con existencias de uniformes, por
tanto, la demanda era menor.

145

Cuadro 16
El Salvador, empresas contratadas por el Programa de Dotacin
de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares, y total de empleos
Programas sociales
Microempresa
Pequea empresa
Mediana empresa
Gran empresa
TOTAL

2011
6022
1302
362
56
7742

Total empresas
2012
2013
4799
4246
77
67
8
2
0
0
4884
4315

2011
25 614
15 543
6227
6331
53 715

Total de empleos
2012
2013**
27 772
25 476
612
402
71
20
0
0
28 455
25 898

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2013..

[166] El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y

Desarrollo Urbano tambin ha implementado una poltica de

contratacin de medianas, pequeas y microempresas. Esto ha
facilitado la dinamizacin de la industria de la construccin, ha
coadyuvado a un aumento significativo de la participacin de
las pequeas y medianas empresas en la construccin y el mantenimiento de obras. Est poltica, adems de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha
contribuido a promover una sana competencia en el sector de la
construccin.
[167] Igualmente, esta inversin ha logrado que se generen

ms de 145 000 empleos en estos cuatro aos, tanto de mano

de obra calificada, tcnica y administrativa como mano de obra
no calificada.

[168] Dos programas adicionales que han beneficiado sobre

todo a las mujeres y jvenes emprendedoras son el de Emprendimientos Juveniles y Comunidades Solidarias. Entre ambos se
ha beneficiado a 2573 mujeres y jvenes emprendedores. Adems, a travs del programa de cadenas productivas se han aten-

146

Grfico 17
Nmero y tipo de empresas contratadas por el Fondo de Conservacin Vial
de El Salvador, 2008-2012
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2008

2009

2010

2011

2012

Microempresa

Mediana empresa

Pequea empresa

Gran empresa

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2012.

Cuadro 17
Estimacin de empleos generados por la inversin del Fondo de Conservacin Vial
de El Salvador, en mantenimiento de caminos

AO

Mano
de obra
calificada

Mano de
obra no
calificada

Personal
tcnico

Personal
administrativo

TOTAL

EMPLEO
MENSUAL
PROMEDIO

2009

5694

18 750

3273

1896

31 622

2635.2

2010

5879

19 383

3893

2771

33 936

2828.0

2011

7810

20 771

4843

3893

39 328

3277.3

2012

7678

16 326

4243

2805

33 064

2755.3

2013**

1470

4025

1053

779

7327

1831.8

TOTALES

28 531

79 255

17 305

12 144

145 277

13 327.6

Nota: Los datos 2013 se refieren al perodo enero-abril.

Fuente: Fondo de Conservacin Vial, Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y
Desarrollo Urbano, 2013.

147

dido a 420 productores y productoras integrados en 4 cadenas

productivas priorizadas.50 En total, a marzo de 2013 se registra
un total de 2369 trmites empresariales con los que se han formalizado 900 empresas (NIT e IVA).
[169] Tambin se ha involucrado de forma activa a todo el sector

pyme en el diseo de la Poltica de Desarrollo Artesanal y de la

Poltica Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, que ya estn elaboradas y en proceso de implementacin.
Es importante destacar que el pas nunca haba contado con una
poltica de esta naturaleza y que los resultados de esta se podrn
percibir en el mediano plazo.

[170] Las acciones anteriores se han complementado con el otor-

gamiento de financiamiento a las medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y los productores individuales. El 19 de enero de 2012 entr en vigor la Ley
del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo, integrado
por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y los
fondos que administra: Fondo de Desarrollo Econmico y Fondo Salvadoreo de Garantas.
[171] El objetivo del Sistema es facilitar nuevos instrumentos

financieros y tcnicos para apoyar al empresariado en el desarrollo de proyectos de inversin viables y rentables, impulsando
el crecimiento econmico y la generacin de empleo en el pas.
Los meses siguientes a su constitucin se aprobaron polticas,
procesos y manuales del nuevo banco y se firmaron convenios
con instituciones financieras aliadas. Finalmente en mayo de ese
mismo ao se hizo el lanzamiento formal del Banco de Desarro-

50. Cereales en S. Vicente, Hortofrutcola en Sonsonate, Frutcola en los

Nonualcos y Acucola en Jiquilisco

148

llo de El Salvador, que cuenta con distintos instrumentos financieros con caractersticas propias para adecuarse a la necesidad
de la mediana, pequea y microempresa y ha firmado convenios
con 42 entidades bancarias y cajas de crdito distribuidas por
todo el pas, a travs de las que ofrece 25 lneas de financiamiento para todos los sectores productivos.
[172] Desde su puesta en marcha hasta el mes de marzo de 2013,

el Banco de Desarrollo de El Salvador tiene un saldo de crditos

de 305 millones de dlares distribuido en 18 173 crditos productivos; de estos el 4 % han sido para la microempresa y el
23 % para las medianas. Adems, ha facilitado crditos educativos durante 2012 y 2013 por valor de 39 millones de dlares a
3861 personas que desean continuar sus estudios universitarios
o superiores, de estos el 35 % han sido otorgados a estudiantes
de escasos recursos econmicos.

Cuadro 18
El Salvador, saldo crediticio del Banco de Desarrollo de El Salvador a marzo de 2013
Tamao de
empresa

Millones de
dlares

Nmero de
Crditos

% de crditos
por tipo de
empresa

medio/
crdito
(dlares)

Grande

56

229

18.4

244 541

mediana

46

662

15.1

69 486

Pequea

69

2340

22.6

29 487

Micro

134

14 942

43.9

8968.0

Total

305

18 173

100

352 483

Fuente: Banca nacional de Desarrollo, 2013

149

[173] El Fondo Salvadoreo de Garantas fue creado para res-

paldar operaciones financieras que faciliten el acceso al financiamiento de los distintos sectores productivos. Inici operaciones
en el mes de mayo de 2012 brindando garantas a travs de 30
instituciones aliadas y maneja 19 lneas de garantas con un nfasis en las medianas, pequeas y microempresas. Durante 2012
y los primeros meses de 2013 se han entregado un total de 3198
garantas por un monto contratado de crdito de 24.5 millones
y un saldo total garantizado de 12.1 millones, con un porcentaje
de cobertura promedio del 57 % y una duracin promedio de las
garantas de 30 meses. De estas garantas, el 33 % se han destinado a la microempresa, el 46 % a la pequea empresa, el 10 % a la
mediana y el 11 % a estudiantes. El 87 % de estas garantas han
sido menores de 10 000 dlares.
Grfico 15
Distribucin porcentual segn tamao de empresa de los crditos
colocados por el Banco de Desarrollo de El Salvador, 2012-2013

Micro
Pequea
Mediana
Grande

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

150

[174] El Fondo de Desarrollo Econmico tiene por finalidad

promover la ejecucin de proyectos viables y rentables a fin de

contribuir a incrementar la produccin y exportacin de los productos y servicios nacionales, apoyar el fortalecimiento de las
cadenas productivas, promover el desarrollo y competitividad
de las empresas en particular de la micro, pequea y mediana y la generacin de empleo. El Fondo se administra a travs
de 10 instituciones financieras aliadas y cuenta con 31 lneas de
financiamiento de corto, mediano y largo plazo. Durante el primer trimestre de 2013 se ha aprobado un monto de 25.9 millones
de dlares en crditos, distribuidos.

[175] Existe adems el Fondo de Desarrollo Productivo, que es

administrado por el Ministerio de Economa y que apoya con

cofinanciamiento no reembolsable proyectos de inversin productiva que generen valor agregado y nuevos empleos. En las
administraciones anteriores, el Fondo dependa de la disponibilidad de recursos financieros otorgados por organismos internacionales y en ese sentido restringa los mrgenes de maniobra
para apoyar a las empresas. A partir del ao 2010 el Gobierno
de la repblica lo institucionaliz, lo fortaleci y le asign recursos provenientes del Presupuesto General del Estado. De igual
forma, se incrementaron los techos de cofinanciamiento de proyectos productivos de 25 000 hasta 100 000 dlares para proyectos individuales y de 100 000 a 200 000 dlares para proyectos
asociativos. Para iniciativas de rpida ejecucin (fast track) hubo
un incremento de 5000 a 15 000 dlares tanto en el caso de las
iniciativas individuales como asociativas. Asimismo se crearon
nuevas lneas de cofinanciamiento enfocadas en el apoyo financiero a emprendimientos dinmicos, al apoyo de procesos de
innovacin en empresas con alto potencial de crecimiento, a las
mejoras en la eficiencia energtica, al fomento de la calidad y
productividad empresarial y al desarrollo de proveedores; todo
151

con el propsito de favorecer la asociatividad e impulsar a las

empresas hacia la internacionalizacin.
[176] Durante el perodo comprendido entre el ao 2009 hasta

el mes de abril de 2013, el Fondo de Desarrollo Productivo otorg apoyo financiero a 791 iniciativas empresariales por valor de
ms de 6 millones de dlares y benefici a 385 empresas. De
estas 21 % son micro, 51 % pequeas y 28 % medianas.
Cuadro 19
El Salvador, montos y nmero de crditos del Fondo de Desarrollo Econmico
colocados por sector 2012-2013, miles de dlares
Sectores

Monto aprobado

Nmero de crditos

Industria

8342.3

30

Agropecuario

7217.7

17

Agroindustria

3352.6

11

Servicios

2968.6

11

Construccin

1845.0

Turismo

2096.6

89.0

25 912

75

Salud
Total general

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013

Cuadro 20
El Salvador, Fondo Salvadoreo de Garanta, montos otorgados y garantizados
(en porcentaje sobre el total), a diciembre de 2012
Participaciones

Mujeres

Hombres

Sociedades

En crdito movilizado

30 %

45 %

25 %

En monto garantizado

30 %

46 %

24 %

En usuarios

51 %

44 %

5%

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

152

Cuadro 21
El Salvador, distribucin de montos y nmero de iniciativas apoyadas por el Fondo de
Desarrollo Productivo segn tamao de empresas
Tamao de Empresa

Montos Apoyados

Nmero de Iniciativas

dlares

Nmero

Mediana

2 708 820

45 %

261

33 %

Pequea

2 432 408

40 %

389

49 %

Micro

915 425

15 %

141

18 %

Total

6 056 653

100 %

791

100 %

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

[177] Adems de su aporte a la generacin de mayor produccin

y exportaciones, las empresas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo han contribuido a la generacin de al menos
859 nuevos empleos.
[178] Otra iniciativa puesta en prctica ha sido la facilitacin de

trmites empresariales en lnea a travs del portal MiEmpresa.

gob.sv, que pretende facilitar trmites y obtener informacin
para el desarrollo de las empresas.51 Incluye un catlogo que
contiene informacin de programas y servicios pblicos y privados: oportunidades de negocios con el Gobierno, crdito, capacitacin, apoyo a la comercializacin, asistencia tcnica, servicios
y seguros de salud, entre otros. Para quienes no poseen internet,
pueden ser atendidos en la Oficina Nacional de Inversiones en

51. Los trmites que se pueden realizar en este momento son obtencin
del NIT e IVA, matrcula de empresa, inscripcin patronal al Instituto Salvadoreo del Seguro Social, inscripcin de centro de trabajo para comerciantes
individuales, trmites de inscripcin de las Administradoras de Fondos de
Pensiones.

153

el Ministerio de Economa y en 17 centros de atencin.52 Desde el lanzamiento de la primera etapa, a finales de mayo, hasta
marzo de 2013 se han registrado 24 668 visitas al sitio y se ha
logrado la formalizacin de 165 nuevas empresas individuales
(77 propiedad de mujeres y 88 de propiedad masculina). Con la
ampliacin, a partir de mayo 2013, del sistema para la creacin
de sociedades se espera un incremento importante de la formalizacin de empresas en el futuro inmediato.

Grfico 16
El Salvador, Evolucin de los empleos generados por las empresas apoyadas
por el Fondo de Desarrollo Productivo
8000

6400

4800

3200

1600

0
2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

52. La Oficina Nacional de Inversiones del Ministerio de Economa, en seis

Centros Regionales de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa
y en diez Centros de Desarrollo de Micro y Pequeas Empresas.

154

[179] Con relacin al apoyo gubernamental a pequeas y media-

nas empresas exportadoras o con potencial exportador, se ha impulsado un enfoque y una metodologa totalmente diferentes. Se
ha dejado atrs el enfoque de demanda, en el que reciban atencin las empresas que se acercaban a la Agencia de Promocin de
Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) para apoyos puntuales, a un enfoque de oferta. La agencia identifica las
oportunidades comerciales en los mercados externos y las empresas que pueden aprovecharlas, a las que se les ofrecen todos
los servicios de apoyo que requieran. De esta manera el alcance
y la cobertura de la promocin de exportaciones ya no se centra
en empresas que estn exportando sino en aquellas con potencial
exportador a corto plazo que todava no han dado el salto.

[180] Se han concebido mltiples instrumentos y se ha diversi-

ficado la oferta de servicios empresariales, ampliando y fortaleciendo la capacidad de PROESA para atender las necesidades
de las empresas en las distintas etapas del proceso exportador,
en particular en cuanto a informacin de mercados, capacitacin, asistencia tcnica, cumplimiento de normativas internacionales, identificacin de oportunidades comerciales, contactos
con potenciales clientes, promocin en el exterior y comercio
electrnico entre otras. Se ha dado asistencia tcnica puntual a
1781 empresas y otras 1389 empresas tienen un acompaamiento permanente en el desarrollo de su potencial exportador. Sobresale durante los aos 2011 y 2012 la participacin activa de
PROESA, junto con la iniciativa de Voces Vitales El Salvador y
en coordinacin con la Embajada de los Estados Unidos, en el
desarrollo de una serie de mdulos de formacin para mujeres
empresarias o emprendedoras que desean fortalecer sus negocios y orientarse a la exportacin. En este perodo se capacitaron
447 mujeres empresarias y se apoy a 44 mujeres empresarias en
la elaboracin de sus planes de exportacin.
155

[181] Como ya se ha anotado, una apuesta estratgica del Gobier-

no de la repblica es la promocin de nuevos actores econmicos, que estn llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo econmico y social. Con este propsito se
han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de
recursos tcnicos y financieros a apoyar la organizacin y el fortalecimiento de actores econmicos tradicionalmente excluidos
de la accin estatal, como es el caso de las medianas, pequeas
y microempresas, los productores y las productoras individuales en especial estas ltimas y el sector cooperativo. Como
resultado de estas acciones, en los ltimos aos se ha registrado un aumento considerable de medianas, pequeas y microempresas y un fortalecimiento del sector cooperativo nacional.
[182] En efecto, de acuerdo a datos del Instituto Salvadoreo de

Fomento Cooperativo (INSAFOCOOP), el nmero de cooperativas inscritas y operando normalmente aument de 524 en junio
de 2009 a 792 en el mes de marzo de 2013, lo que representa un
incremento del 51 %. El nmero de asociados y asociadas aument en 30 030 personas (14 %), ya que pas de 212 814 a 242
844. En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dlares en junio de 2009 a
896.8 millones de dlares en el mes de marzo de 2013, lo que representa un aumento del 37 %. Es relevante el hecho de que las
Asociaciones Cooperativas de Ahorro y Crdito a nivel nacional
han entregado 243 473 crditos a sus asociados, y que en conjunto la expansin del sector cooperativo durante la presente administracin se estima que ha generado ms de 30 000 empleos.

156

Grfico 20
Evolucin de Exportaciones Totales con Relacin al PIB
25 %
23 %
21 %
19 %
17 %
15 %

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

[183] En coherencia con los compromisos del Plan Quinquenal

de Desarrollo 2010-2014, se ha puesto nfasis en el fomento de

la participacin de las mujeres en el movimiento cooperativo.
Se ha promovido su acceso a la membresa de las cooperativas y
mayor igualdad de oportunidades en la integracin de los puestos de decisin de los rganos de direccin de estas instituciones, que tradicionalmente y a pesar de la significativa participacin de las mujeres en la membresa cooperativista, ha sido muy
restringida. Segn datos del Instituto Salvadoreo de Fomento
Cooperativo, la participacin de las mujeres ronda en torno al
30 % tanto en los consejos de administracin como en las juntas de vigilancia. Este porcentaje, aunque es importante, queda
todava muy por debajo de la participacin de las mujeres en la
membresa cooperativa, por lo que sin duda es necesario no detener los esfuerzos en este sentido. Es de destacar que a febrero
de 2013 se cuenta ya con 17 asociaciones cooperativas constituidas solo por mujeres.
157

[184] Los logros anteriores son el resultado de la agilizacin de

los procesos para la organizacin, constitucin, conformacin

de asociaciones cooperativas y la ampliacin de la cobertura
geogrfica, para adecuarse a las necesidades del sector. El Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo ha puesto en marcha, en coordinacin con otras instituciones gubernamentales,
estrategias innovadoras de promocin del cooperativismo. Destaca el proyecto Seamos Productivos, en coordinacin con el
Ministerio de Educacin, orientado a formar a estudiantes egresados de institutos tcnicos en asociatividad y emprendimiento
a travs de la prctica de principios y valores cooperativos, que
les permitan la insercin en el mundo productivo, su desarrollo
personal y el de sus comunidades. En el proyecto han participado 598 bachilleres a nivel nacional.53 Otras acciones implementadas para promover el cooperativismo son: a) en conjunto con
la Direccin General de Centros Penales se han creado ya cuatro
cooperativas en tres centros penales con el fin de apoyar a los
reos en fase de confianza a la reinsercin laboral a travs del autoempleo; b) se ha establecido un convenio con la Universidad
Jos Simen Caas mediante el cual esta institucin da asistencia tcnica a las asociaciones cooperativas para la elaboracin de
los sistemas contables y planes de negocios, c) se est apoyando
al sector de pequeos comerciantes de los mercados mediante la
constitucin de asociaciones cooperativas que les faciliten fortalecer sus estrategias de aprovisionamiento y comercializacin,
y d) a travs del Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salva-

53. En la actualidad se est trabajando con siete grupos precooperativos

en los Centros Escolares: San Francisco de Asis; Jos Damin Villacorta; Corelio Azenn Sierra; Benjamin Estrada Valiente; Thomas Jefferson e Instituto
Tecnolgico de Chalatenango.

158

doreo (FIDEICOSAL)54 ya se hizo el primer desembolso de 400

000 dlares a diez asociaciones cooperativas intermediarias que
otorgarn crditos a cooperativas de produccin.
[185] En esta administracin,y gracias al fuerte impulso a la

organizacin del sector productivo, se han inscrito en el Ministerio de Agricultura y Ganadera 495 nuevas organizaciones de
productores y productoras, de las que 395 son agropecuarias y
otras 100 del sector pesquero. En conjunto integran a 14 224 asociados, de los que el 35.1 % son mujeres y el resto son hombres.
Desde 1980 a la fecha se han constituido un total de 1413 asociaciones y cooperativas del sector agropecuario y pesquero, y de
este total el 35% se han legalizado en los ltimos cuatro aos.
[186] Finalmente conviene mencionar los esfuerzos desde el

Ministerio de Economa para la agilizacin de los incentivos

tributarios a las cooperativas. De acuerdo con la Ley General
de Cooperativas, estas asociaciones tienen derecho a obtener la
exencin del impuesto de la renta y los impuestos municipales si
cumplen con los requisitos que para ello se establecen. Para ello,
deben solicitar al Ministerio de Economa que les otorgue dicha
resolucin. En los cuatro aos de la presente gestin gubernamental se otorg este beneficio a 132 cooperativas, lo que repre-

54. El Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salvadoreo nace con el

propsito de ayudar a las familias de miembros de Asociaciones cooperativas
de produccin y apoyo a la produccin establecidas en El Salvador a travs
de recursos crediticios, as como a asociados cooperativistas cuya actividad
econmica principal sea de produccin y de apoyo a la produccin, por un
monto de hasta 25 000 a una tasa de inters del 10 % y un plazo de hasta seis
aos. Si bien no es un proyecto de este gobierno, es con la llegada de la presente administracin que dentro de la Estrategia de Fomento y Desarrollo
del Cooperativismo se ha reformulado y reorientado para beneficiar a las
asociaciones cooperativas de produccin o de apoyo a la produccin.

159

senta un incremento del 16.8 % ms en comparacin con el nmero de cooperativas beneficiadas en los cinco aos anteriores.
[187] Todos los esfuerzos descritos anteriormente se han tradu-

cido en el surgimiento de nuevas empresas y por tanto en una

ampliacin de la base empresarial del pas. De acuerdo a datos
del Centro Nacional de Registros (CNR), entre 2009 y 2012, en
promedio se han creado ms empresas por ao que en perodo
2002-2008.
Cuadro 22
El Salvador, empresas formalizadas, 2010-2012

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Nuevas
sociedades
inscritas
1590
1577
1765
1825
1889
2032
1830
1772

2010
2011
2012

1850
1767
1940

AO

Nuevos comerciantes
individuales inscritos

Total

340
314
444
709
923
737
687

1930
1891
2209
2534
2812
2769
2517

Total 16 662 nuevas

sociedades inscritas:
promedio de 2380 por
ao

1924

3696
2525
2330
2516

Total 11 067 nuevas

sociedades inscritas:
promedio 2766 por ao:
son 386 ms empresas
por ao

675
563
576

Fuente: Ministerio de Economa a partir de informacin del Centro Nacional de Registros,

2013.

160

[188] Adems de las polticas agropecuaria y de fomento a las

medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y a

las productoras y productores individuales, el Gobierno de la repblica ha diseado y comenzado a implementar otras polticas
sectoriales importantes, como es el caso de la Poltica Industrial,
la Poltica Nacional de Energa, la Poltica Nacional de Calidad
y la Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa.

[189] La Poltica Industrial se dise de manera conjunta con

las gremiales industriales del pas y se oficializ en octubre

del ao 2011. Busca elevar los niveles de competitividad y eficiencia de los diferentes sectores manufactureros mediante el
fomento de la calidad, innovacin y desarrollo tecnolgico, desarrollo de encadenamientos productivos y valor agregado, el
acceso al financiamiento y la sustitucin de importaciones de
materias primas. En la actualidad se trabaja, con la asistencia
tcnica de la Comisin econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y en coordinacin con la principales gremiales
empresariales (La Asociacin salvadorea de Industriales, la
Cmara de Comercio e Industria de El Salvador y la Corporacin de Exportadores de el Salvador), una estrategia para el
desarrollo y fortalecimiento de las cadenas productivas de camarn y textiles sintticos.

[190] La Poltica Nacional de Energa busca diversificar la ma-

triz energtica del pas, fomentar fuentes renovables de energa,

fortalecer la institucionalidad en el sector energtico, promover
la eficiencia y el ahorro energtico, ampliar la cobertura elctrica
y contribuir a la integracin energtica regional. Desde el inicio de su implementacin ya se han obtenido algunos resultados
concretos. Para fortalecer y ampliar la matriz energtica nacional se estn impulsando varios proyectos estratgicos. En marzo
de este ao inici la expansin de la Central Hidroelctrica 5 de
161

Noviembre. Se elevar en 80 MW su capacidad de produccin y

alcanzar un total de 179.4 MW; la generacin adicional ser de
130.34 MWh que abastecer a 110 000 hogares. Un segundo proyecto, que est en proceso de preparacin de condiciones para la
concesin mediante un asocio pblico-privado, es la construccin
del Parque Elico de Metapn, con capacidad estimada de 42MW
y que permitir abastecer a 100 000 hogares, y que contribuir de
forma sustantiva a la diversificacin de la matriz energtica nacional. En este aspecto cabe destacar adems que con el propsito de continuar evaluando el potencial elico para propsitos de
generacin elctrica se han montado seis estaciones de medicin
de viento en Santa Ana, Sonsonate, Ahuachapn, San Vicente y
La Unin. A febrero 2013 se ha desarrollado el proceso de precalificacin de firmas para la licitacin e instalacin del proyecto de la Planta Fotovoltaica 15 de Septiembre, con capacidad de
14.2 MWp, que constituir la central fotovoltaica ms grande de
Centroamrica y que lograr abastecer a 19 000 hogares. Finalmente cabe destacar la licitacin de 350 MW, que representar
la inversin privada ms grande en la historia reciente del pas
(alrededor de 900 millones de dlares) y permitir avanzar en la
diversificacin de la matriz energtica, ya que no podrn participar proyectos de energa generada por bnker.
[191] Por otra parte, en julio del ao 2011 se aprob la Ley del

Sistema Salvadoreo de Calidad, que propici la conformacin

del Consejo Nacional de Calidad (CNC) como ente rector del Sistema y que est integrado por representantes del sector gubernamental, privado, acadmico y organizaciones no gubernamentales vinculadas con la Defensora del Consumidor. Adems se
constituyeron los cuatro organismos tcnicos del sistema: Normalizacin, Acreditacin, Reglamentacin Tcnica y el Centro
de Investigaciones de Metrologa, para coadyuvar a impulsar la
insercin de los productos salvadoreos al mercado externo. En
162

el marco de la ley se formul la Poltica Nacional de Calidad,

que busca promover la educacin y cultura de calidad, coadyuvar al fortalecimiento empresarial en calidad e inocuidad y proteger a los consumidores. Entre los resultados concretos que se
han obtenido destaca el cumplimiento del sistema de gestin de
calidad (SGC) del Organismo Salvadoreo para la Acreditacin
(OSA), segn norma ISO/IEC 17011, para obtener el Acuerdo de
Reconocimiento Mutuo con la Cooperacin Interamericana de
Acreditacin (IAAC, por sus siglas en ingls). Este es un logro
estratgico para que las acreditaciones otorgadas por dicho organismo tengan el reconocimiento internacional para facilitar el comercio internacional. Asimismo, se ha logrado aumentar en un
15 % la capacidad nacional de la infraestructura de evaluacin
de la conformidad acreditada y en un 11 % el nmero de ensayos
acreditados para productos y servicios. Tambin se ha alcanzado
la ampliacin de la capacidad del Ministerio de Economa para
la vigilancia del mercado de hidrocarburos y se ha conseguido el
apoyo a la Defensora del Consumidor para ampliar la verificacin de calidad, inocuidad, etiquetado y contenido de productos
alimenticios de mayor consumo en el pas.
[192] En este gobierno se han fortalecido de manera inobjetable

otras dos polticas que en el pasado fueron desarrolladas con

un bajo perfil: la Poltica de Proteccin al Consumidor y la Poltica de Competencia, fundamentales para enfrentar prcticas
anticompetitivas en el mercado y frenar abusos en contra de
los derechos de los consumidores. A pesar de las resistencias
y temores que estas polticas aun generan en algunos sectores
empresariales, en ambos casos, ahora el pas dispone de una Defensora del Consumidor y de una Superintendencia de Competencia ms activas y comprometidas con la transparencia en los
mercados y la proteccin efectiva de los consumidores.

163

[193] Producto de un trabajo conjunto entre el Ministerio de

Economa, el Ministerio de Educacin y la Secretara Tcnica

de la Presidencia validado por sectores acadmicos y productivos en julio del ao 2012 se hizo el lanzamiento formal de
la Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa, que tiene como
propsito fomentar y coordinar la innovacin y la investigacin
cientfica y tecnolgica por medio de la generacin y la difusin del conocimiento, orientados a mejorar la competitividad,
la transformacin productiva y lograr niveles sostenidos de crecimiento que contribuyan al desarrollo sostenible y al bienestar
social. La Poltica ha iniciado su proceso de implementacin mediante la conformacin de la necesaria gobernanza del Sistema
Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa y su institucionalidad rectora, y la gestin de fondos para el financiamiento de
las estrategias, los programas y los proyectos prioritarios que la
Poltica establece. Por su carcter indito, conviene mencionar
dos acciones recientes realizadas en esta rea: el impulso y desarrollo de nuevos instrumentos de innovacin, como por ejemplo el premio PIXELS, que pretende fomentar la industria de
la animacin digital en El Salvador, y el Programa de Clulas
Sectoriales, desarrollado con la Cmara Salvadorea de Turismo
(CASATUR) para el sector turismo y con la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES) para el
sector alimentos y bebidas. En ambos sectores se ha beneficiado
a ms de 100 empresas en el adquisicin de capacidades, a travs de asistencia tcnica para el mejoramiento y desarrollo de
productos, procesos productivos y aseguramiento de la calidad,
as como a travs de la asistencia en la formulacin de proyectos
innovadores o de desarrollo tecnolgico.

[194] Otra poltica sectorial de fomento que se ha implemen-

tado con fuerza durante la presente administracin ha sido la

poltica de turismo. De hecho, la promocin del turismo como

164

una fuente con gran potencialidad para el desarrollo econmico

y social de El Salvador est siendo impulsada a partir de una
estrategia combinada de promocin tanto del turismo internacional, bajo la sombrilla de la marca El Salvador Impresionante!, y del turismo interno, bajo la marca Pueblos Vivos. Pueblos
Vivos representa un modelo novedoso e interesante que impulsa el desarrollo del turismo interno y la organizacin turstica a
nivel local, mediante la promocin de y el fortalecimiento de la
oferta turstica a nivel nacional a partir de la identidad y riqueza
cultural y ambiental especfica de cada uno de los 262 municipios e incentivando que la poblacin conozca y disfrute el pas.
El programa cont el primer ao de funcionamiento (2009) con
la participacin de 56 municipios, cantidad que se elev a 203
en el ao 2012. La celebracin de las Ferias de Pueblos Vivos ha
permitido que cada municipio exponga su oferta turstica a todo
el pblico y que las pequeas y microempresas tursticas participantes aumenten tanto su conocimiento del mercado como sus
volmenes de ventas.
[195] Promover la organizacin y participacin ciudadana en

las polticas y programas del sector turismo tambin ha sido una

prioridad gubernamental. En los ltimos cuatro aos se ha promovido activamente el desarrollo de comits tursticos municipales con el objetivo de fortalecer la organizacin social y empresarial para el desarrollo turstico. Como resultado el nmero
de Comits de Desarrollo Turstico (CDT) se elev de 40 en el
ao 2009 a 142 en mayo de 2013. En la actualidad otros 17 comits estn pendientes de ser juramentados. A nivel nacional, el
Ministerio de Turismo ha puesto en marcha a partir de 2011 diez
mesas de discusin55 sobre distintos aspectos del sector, donde

55. Competitividad, Seguridad, Mercados y Marketing Turstico, Conectividad

turstica, Gobernanza, Promocin Turstica e Inversiones.

165

participan la Corporacin Salvadorea de Turismo y la Cmara

Salvadorea de Turismo, as como otros actores y actoras interesados. En el marco del turismo productivo se han apoyado ms
de 1589 pymes en todas las rutas y complejos tursticos, 60 % de
estas son lideradas por mujeres.
[196] En correspondencia con la disposicin del Gobierno de

la repblica para facilitar condiciones de acceso a la recreacin

a los sectores de menor poder adquisitivo, y en particular a la
niez y la juventud, los centros pblicos asociados al Instituto
Salvadoreo de Turismo estn alcanzando promedios anuales
de afluencia de pblico en torno al 15 %, y superaron entre 2012
e inicios 2013 los tres millones de personas. El 59 % de las personas visitantes fueron subsidiadas con el ingreso a los parques,
34 % fueron nios y nias menores de 10 aos de edad y el 25 %
personas adultas mayores. A travs del programa buses alegres,
tambin se ha beneficiado un promedio anual de ms de 7500
visitantes, con un total proyectado en el quinquenio de ms 35
000 personas, sobre todo personas adultas mayores.
[197] Un hecho relevante en el desarrollo del turismo durante

el ao 2012, fue la firma del documento de Adhesin a la Campaa de Lderes Mundiales por el Turismo de la Organizacin
Mundial del Turismo (OMT), que convirti a El Salvador en el
primer pas de Centroamrica en formar parte de esta iniciativa.
Por otra parte, el liderazgo del Ministerio de Turismo a nivel hemisfrico ha sido decisivo en la creacin del Fondo Hemisfrico
de Turismo (FHT) en el marco de la Organizacin de Estados
Americanos (OEA) y est destinado a apoyar a las comunidades
de los Estados miembro en condicin de pobreza extrema que,
contando con potencial turstico, no puedan acceder plenamente a las condiciones para su desarrollo.

166

[198] Al cierre 2012, los ingresos por turismo alcanzaron los

771.5 millones de dlares, el monto ms elevado de los ltimos

diez aos, con una tasa de crecimiento anual de 6.3 %, mayor
que el promedio mundial reportado por la Organizacin Mundial de Turismo (4%). Es significativo resaltar el cambio de la
mezcla turstica que ha experimentado el pas en los ltimos dos
aos. A inicios de la presente administracin, el 27 % de los turistas ingresaban va area y el 73 % restante va terrestre, mientras que en 2012 la entrada va area aument significativamente
hasta el 43.1 %; la va terrestre es utilizada por el 56.9 % de los
turistas. Debe mencionarse el inicio de operaciones de nuevas
aerolneas, como por ejemplo Iberia, Spirit y Aeromxico, as
como avances sustantivos en la atraccin de cruceros. El Salvador ya tiene confirmado para enero y marzo 2014 dos arribos de
Azamara, miembro de Cruise Line, y para 2015, la entrada de
Holland Amrica, miembro de Carnival Corporation.

[199] El anlisis de las polticas sectoriales y sus resultados mues-

tra claramente el cambio radical que ha provocado el Gobierno

de la repblica en la institucionalidad relacionada con el diseo
e implementacin de polticas pblicas, ya que le ha devuelto
al Estado su papel de promotor del desarrollo socioeconmico.
Sin duda alguna, la aplicacin continua y consistente de las polticas sectoriales en ejecucin generarn en el mediano plazo el
cambio estructural que todos anhelamos: la instauracin de un
nuevo modelo econmico y social productivo, eficiente, competitivo y equitativo, sustentado en una amplia base empresarial
compuesta por empresarios y empresarias de todos los tamaos. En el corto plazo, la aplicacin de las polticas sectoriales,
junto con la implementacin del Plan Global Anti Crisis ya han
logrado un objetivo fundamental: detener y revertir la cada de
la produccin, el empleo y los ingresos que el pas padeca en el
momento en que la presente administracin asumi el control
167

del rgano ejecutivo. Este logro adquiere mayor significacin si

se considera que en los ltimos aos el pas ha sido afectado
por la ocurrencia de fenmenos naturales adversos y de choques
externos negativos. De hecho, a partir del ao 2010 la economa
comenz a registrar tasas de crecimiento positivas, aunque bajas, y el nivel de empleo comenz a recuperarse de manera sostenida. Adems, gracias al manejo responsable de las finanzas
pblicas y a la aplicacin de sendas reformas fiscales, tambin
se ha logrado superar la profunda crisis fiscal que la presente
administracin hered a mediados del ao 2009.

Grfico 17
El Salvador, evolucin del crecimiento anual del PIB real y PIB per cpita real,
2000-2012
4
3
2
1
0

2000 2001 2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-1
-2
-3
-4

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

168

Cuadro 24
El Salvador, evolucin trimestral del nmero de trabajadores inscritos en el Instituto
Salvadoreo del Seguro Social, 2008-Marzo 2013
Ao

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Mes

Sector Privado

Sector Pblico

Total

Marzo

576 415

124 298

700 713

Junio

582 933

127 593

710 526

Septiembre

583 448

126 516

709 964

Diciembre

563 246

126 636

689 882

Marzo

558 029

129 090

687 119

Junio

549 482

129 521

679 003

Septiembre

549 173

132 732

681 905

Diciembre

541 955

130 146

672 101

Marzo

553 649

135 739

689 388

Junio

559 496

136 712

696 208

Septiembre

565 880

138 342

704 222

Diciembre

567 142

139 438

706 580

Marzo

566 187

143 713

709 900

Junio

573 043

151 059

724 102

Septiembre

573 964

151 217

725 181

Diciembre

578 607

149 642

728 249

Marzo

581 174

144 046

725 220

Junio

589 880

147 134

737 014

Septiembre

593 325

147 382

740 707

Diciembre

595 047

147 807

742 854

Marzo

602 599

150 080

752 679

Fuente: Sistema de Estadsticas del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, 2013.

[200] Una vez alcanzado el objetivo de corto plazo de revertir la

crisis econmica, social y fiscal, de estabilizar la economa y de

crear la nueva institucionalidad estatal de fomento a los sectores productivos y a los nuevos agentes econmicos y sociales, el
Gobierno de la repblica ha centrado sus esfuerzos en tratar de
romper con el crculo vicioso de bajo crecimiento econmico que
169

el pas padece desde hace ms de un cuarto de siglo, y que las

administraciones de ARENA fueron incapaces de lograr, pese
a haber gobernado en condiciones nacionales e internacionales
mucho ms favorables y sin la oposicin sistemtica del sector
privado organizado. Como est ampliamente documentado, a
la base del problema del bajo crecimiento est otro problema de
naturaleza estructural: el bajo nivel de inversin total, que a su
vez se explica por los bajos niveles de inversin privada tanto
nacional como internacional.

Grfico 18

El Salvador, inversin interna bruta: privada y pblica, porcentajes del PIB

nominal, 1990-2012
20

15

10

0
1990

2012

Inversin interna bruta

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

170

Privado

Pblico

[201] Desde la perspectiva del Gobierno de la repblica, el bajo

crecimiento de la economa es la manifestacin ms clara del

agotamiento del modelo econmico y social imperante en el pas
en las ltimas dcadas, y su persistencia en el tiempo refleja el
fracaso de las estrategias econmicas que impulsaron las cuatro
administraciones anteriores. Por ello en los ltimos aos se ha
diseado e implementado una estrategia nueva que se caracteriza por su integralidad y por tomar en consideracin la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la baja inversin privada.
La estrategia, que ha sido denominada El Nuevo Ciclo para el
Desarrollo, la Inversin y el Empleo, tiene como objetivo central
generar las condiciones adecuadas para atraer inversin productiva privada, nacional e internacional hacia aquellos sectores
y actividades ms dinmicos y que en futuro son los llamados
a constituirse en los principales ejes de acumulacin del nuevo
modelo econmico y social que se pretende construir.

[202] La estrategia consta de cinco componentes fundamentales:

la creacin de un nuevo marco legal e institucional para la atraccin de inversin; la apuesta por territorios, particularmente por
el desarrollo de la Franja Costero-Marina; las apuestas econmicas sectoriales, particularmente las relacionadas con convertir a
El Salvador en un pas productor neto de alimentos (incluidos
los alimentos provenientes del mar) y en un centro logstico internacional de servicios industriales, tursticos y aeronuticos; la
agilizacin en los trmites, reduccin de la burocracia y la modernizacin institucional; y el financiamiento para la inversin
productiva. La estrategia fue presentada pblicamente el ao pasado, pero algunos de sus componentes comenzaron a disearse
e implementarse desde el ao 2011. Tom mayor impulso con la
implementacin, a partir de noviembre de 2011, de la iniciativa
Asocio para el Crecimiento, promovida por el Gobierno de Estados Unidos para colaborar con los pases en la superacin de las
171

barreras que impiden el logro de un crecimiento econmico alto

y sostenido. El Salvador es uno de los cuatro pases en el mundo, y el nico de Amrica Latina y el Caribe, que forma parte
de dicha iniciativa, que tiene una duracin de cinco aos. En el
caso de El Salvador, el Asocio para el Crecimiento busca precisamente remover los dos principales obstculos de corto plazo,
que de acuerdo al estudio conjunto que realizaron los equipos
tcnicos de los Gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos,
frenan el crecimiento econmico del pas: la baja competitividad
de la economa, particularmente de los sectores transables y la
inseguridad y el crimen.

Esquema 2
El Nuevo Ciclo para el desarrollo, la inversin y el empleo

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2013.

172

[203] Como ya se ha sealado, parte de los compromisos in-

cluidos en el Plan de Accin del Asocio para el Crecimiento

es la conformacin del Consejo Nacional para el Crecimiento,
compuesto por representantes del Gobierno de la repblica y
de miembros prominentes del sector empresarial salvadoreo.
En el seno del Consejo se discuten las diferentes iniciativas que
conforman la estrategia del Nuevo Ciclo, en particular las relacionadas con el marco jurdico de promocin de inversiones y
los proyectos estratgicos que son fundamentales para desencadenar un proceso sostenido de inversin privada. En efecto,
uno de los aportes ms importantes del Consejo Nacional para
el Crecimiento ha sido contribuir al diseo y promocin de un
conjunto de iniciativas legales elaboradas por el Gobierno de la
repblica, destinadas a crear un nuevo marco legal e institucional para atraer inversiones productivas. A estas alturas ya han
sido aprobadas por la Asamblea Legislativa tres de los anteproyectos presentados: las reformas a la Ley de Zonas Francas,56
que fueron elaboradas con la Cmara de la Industria Textil y
Confeccin de El Salvador (CAMTEX); las reformas a la Ley de
Servicios Internacionales, que busca desarrollar nuevos sectores
dentro de los servicios a la exportacin, y ms recientemente, la
Ley de Asocios Pblico Privados, que constituye una novedad
en el pas y que busca atraer inversin privada para desarrollar grandes proyectos productivos necesarios para mantener la
competitividad del pas y que el Estado Salvadoreo no tiene (ni
tendr en un futuro previsible) capacidad de financiar.
56. La reforma establece un esquema moderno de incentivos fiscales a las
empresas, supeditados a la generacin de empleo o inversin y otorgando
mayores beneficios a aquellas que se instalen fuera del rea metropolitana de
San Salvador, con el fin de fomentar la desconcentracin de la inversin y del
desarrollo productivo del pas y beneficiar a 240 empresas, que generan ms
de 74 000 empleos directos y contribuyen con cerca del 50 % de las exportaciones totales del pas.

173

[204] Estn pendientes de discusin y aprobacin en la Asam-

blea Legislativa los anteproyectos siguientes: Ley de Contratos

de Estabilidad Jurdica, que busca fomentar la inversin mediante el establecimiento de contratos que garantizan a los inversionistas el mantenimiento, por un perodo determinado, de
las condiciones iniciales, sobre todo en los temas tributarios; la
Ley de Firma Electrnica, que busca agilizar los trmites realizados por las instituciones gubernamentales y dar seguridad
jurdica a las transacciones realizadas por medios electrnicos;
la Ley de Garantas Mobiliarias, que tiene como propsito facilitar el acceso al crdito, especialmente para la micro y pequea
empresa; la Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea
Empresa que contiene un marco general de apoyo a dicho sector y que los gobiernos anteriores no quisieron promover pese a
que la Constitucin poltica estableci desde 1983 la necesidad
de contar con una ley para tal fin, y la Ley de Agilizacin de
Trmites para el Sector Construccin, que ha sido elaborada con
la Cmara Salvadorea de la Construccin (CASALCO), y que
como su nombre lo indica busca facilitar las inversiones en el
sector construccin mediante la agilizacin de los trmites relacionados con los permisos de construccin. De esta manera, la
presente administracin est impulsando la reforma del marco
legal e institucional ms ambiciosa de las ltimas dcadas tendiente a crear un nuevo sistema de incentivos econmicos que
promueva la inversin y genere ms y mejores empleos.

[205] De manera simultnea, el Gobierno de la repblica ha tra-

bajado intensamente en los ltimos aos en impulsar proyectos

productivos estratgicos que involucran grandes inversiones
pblicas y privadas y cuya ejecucin tomar entre cuatro y cinco aos, es decir, son proyectos que tendrn que ser ejecutados
por la presente administracin y por la que asumir el control
del ejecutivo a partir del 1 de junio de 2014. Por su naturaleza
174

estratgica y por el monto de recursos que requieren, estos proyectos son sin duda proyectos nacionales y por tanto deberan
contar con el apoyo de todos los sectores que conforman la sociedad salvadorea. Esta gestin gubernamental procurar que
dichos proyectos se concreticen en lo que falta de su mandato
ya que considera que su realizacin es fundamental para desencadenar un proceso sostenido de inversin privada que rompa
finalmente con el largo ciclo de bajo crecimiento, bajo empleo y
bajos ingresos.
[206] Algunos de los proyectos estratgicos fueron iniciados por

gobiernos anteriores, que fueron incapaces de concretizarlos o

de darles el mantenimiento adecuado. La mayora, sin embargo,
son nuevos y se han generado durante la presente administracin. Todos se encuentran en la etapa final de concrecin y algunos de ellos incluso ya han iniciado. El primero de ellos es el proyecto del Puerto de la Unin Centroamericana, que se termin
de construir en diciembre de 2008, mediante un prstamo internacional, y que las administraciones anteriores fueron incapaces
de operar o de concesionar. El Gobierno de la repblica hered
este activo en condiciones sumamente desfavorables; sin embargo ha asumido el reto de rescatarlo y de convertirlo en el eje
central del desarrollo de la zona oriental del pas. Por ello, en los
ltimos aos ha trabajado en la preparacin del proceso de concesin, que se espera culmine con xito antes de que termine 2013.

[207] El segundo proyecto estratgico es la modernizacin, re-

habilitacin y ampliacin del Aeropuerto Internacional de El

Salvador, que desde que inici operaciones en 1980, no recibi
nunca un mantenimiento adecuado por parte de los gobiernos
anteriores, pese a su importancia estratgica para el desarrollo
del pas. No es sino hasta la llegada de la presente administracin que este activo ha recibido atencin. A estas alturas ya se
175

encuentra todo listo para iniciar su modernizacin y rehabilitacin, que implicar una inversin de alrededor de 70 millones
de dlares. Adems, en lo que resta de la presente gestin se
trabajar en la estructuracin de un proyecto de asocio pblicoprivado que posibilite su ampliacin y modernizacin. La meta
del Gobierno de la repblica es que la ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador sea el primer proyecto que se
desarrolle bajo la figura de asocio pblico-privado.
[208] El tercer proyecto es el relacionado con el sector energtico,

que ya se ha mencionado, y consiste en la licitacin de 350 MW

de potencia que significar la inversin privada ms grande en
la historia reciente del pas (alrededor de 900 millones de dlares). El desarrollo de este proyecto es fundamental para avanzar
en el objetivo de modificar la matriz energtica del pas en favor
de fuentes de energa ms limpias y ms barata as como para
asegurar la oferta que se requiere para cubrir la mayor demanda futura. El primer proceso de licitacin se declar desierto y
actualmente est en pleno desarrollo el segundo que avanza sin
dificultades y que se espera culmine exitosamente antes de que
termine 2013.
[209] El cuarto proyecto es el desarrollo del nuevo Sistema In-

tegrado de Transporte del rea Metropolitana de San Salvador

(SITRAMS) que iniciar con la entrada en operacin del primer
tramo que va desde la Ciudad de Soyapango hasta los alrededores de Metrocentro en San Salvador y que involucra una inversin de alrededor de 100 millones de dlares entre fondos
pblicos y privados. En este proyecto el Gobierno participa en
la construccin de la infraestructura fsica y empresarios privados participarn en la compra de los autobuses articulados y
en el manejo del sistema. De acuerdo con la calendarizacin establecida, el nuevo sistema estar listo antes de que finalice la

176

presente administracin y beneficiar a ms de 500 000 personas

que utilizan a diario el transporte pblico de pasajeros. Adems
contribuir de forma significativa a reducir la contaminacin
ambiental, ya que posibilitar la introduccin de buses modernos y eficientes y el retiro de ms de 611 buses y microbuses que
ya cumplieron su vida til.
[210] El quinto proyecto estratgico es el desarrollo de un even-

tual segundo compacto (Fomilenio II) con fondos no reembolsables provenientes de Estados Unidos a travs de la Corporacin
de la Cuenta del Milenio (MCC por sus siglas en ingls). La finalizacin exitosa y a tiempo del primer compacto por parte de la
presente administracin y las buenas relaciones entre la administracin Funes y la administracin Obama posibilitaron que el
pas fuera elegible para el otorgamiento de un nuevo compacto.
Desde que se confirm la elegibilidad, los equipos tcnicos del
gobierno de El Salvador y los de la Corporacin han estado trabajando en el desarrollo de la propuesta que dise originalmente el equipo salvadoreo y que la junta directiva de la conocer para su aprobacin en el mes de septiembre del presente
ao. El eventual Fomilenio II se desarrollar principalmente en
la Franja Costero-Marina del pas y busca convertirse en el factor
detonante de un proceso sostenido de inversiones productivas
privadas en dicho territorio. Sus componentes principales tienen que ver con la inversin en educacin, la creacin de infraestructura logstica estratgica y el mejoramiento del clima de
negocios, incluyendo la conformacin de un fondo no reembolsable para apalancar inversiones privadas mediante la construccin de bienes pblicos o semipblicos.

[211] El sexto proyecto es el desarrollo de la Franja Costero-Ma-

rina, que es precisamente donde se encuentran los principales

activos estratgicos del pas como es el caso de los activos lo-

177

gsticos (puertos y aeropuerto), los activos productivos (all se

concentra alrededor del 50 % de las tierras del pas), los activos
tursticos (playa y montaa), los activos del mar y los activos
medioambientales. Adems, en dicha zona vive alrededor del
25 % de la poblacin que por el abandono histrico al que ha
sido sometido dicho territorio, se encuentra en condiciones de
alta vulnerabilidad, pobreza y exclusin. De hecho, es la presente administracin la primera en la historia del pas que reconoce
y valora las enormes potencialidades de la zona costera y que
hace una apuesta estratgica para su desarrollo. Para ello se ha
formulado una estrategia integral que incluye una importante
movilizacin de recursos pblicos destinados a construir la infraestructura fsica que requieren los sectores productivos para
desarrollar sus proyectos de inversin. Como se detalla ms adelante, en el ltimo ao de este gobierno se concretizarn proyectos productivos, sociales y de infraestructura que convertirn a
la Franja Costero-Marina convertirse en uno de los principales
territorios de desarrollo en el futuro.
[212] Como puede apreciarse, durante la presente administra-

cin se ha avanzado sustantivamente en la promocin de las

economas locales, en el fortalecimiento de nuevos agentes econmicos y sociales y en la generacin de condiciones que posibiliten el surgimiento de nuevos ejes de acumulacin de capital.
Si bien el impacto positivo de las acciones implementadas slo
se manifestar plenamente en el mediano plazo, es responsabilidad del Gobierno de la repblica concretizarlas en lo que
resta de su gestin. Por ello es que se ha definido el ao 2013
como un ao crucial para el desarrollo futuro del pas, ya que
es precisamente en este perodo que se pretenden concretizar e
iniciar la mayora de los proyectos estratgicos que en conjunto
significarn una inversin de ms de 2500 millones de dlares
en los prximos aos. De esta manera, la presente administra-

178

cin cumplir con la promesa de sentar las bases de un nuevo

modelo econmico y social y de iniciar un nuevo ciclo de crecimiento alto y sostenido.

Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales

y en la poltica ambiental

[213] El Salvador es considerado uno de los pases ms vulne-

rables del mundo en trminos socioambientales; y a lo largo de

la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destruccin y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, entre otros). Sin embargo, ningn
Gobierno haba desarrollado polticas integrales para lidiar con
ellos. Con la llegada de la presente administracin, y con el propsito de revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climtico, se comenz a incorporar de
manera estratgica en el diseo e implementacin de las polticas pblicas la prevencin integral de riesgos y la dimensin del
medioambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar
la institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenz a hacer a partir del segundo semestre de 2009.
[214] El fortalecimiento y ampliacin de la institucionalidad es-

tatal vinculada con el manejo de emergencias ha posibilitado

salvar un mayor nmero de vidas humanas. Durante la presente
administracin se cre la Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad, se conform el Comit Nacional de Reconstruccin y
se ha fortalecido la Direccin General de Proteccin Civil, que
ha incrementado su personal de 33 a 233, lo que ha permitido
consolidar el Sistema Nacional de Proteccin Civil en todo el
territorio nacional a travs de una eficiente coordinacin interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y despus de las emergencias. Este Sistema cuenta en la ac179

tualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones

Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Proteccin Civil,
Prevencin y Mitigacin de Desastres. Este cambio institucional
en la gestin integral de riesgos ha recibido el reconocimiento
de Naciones Unidas en la atencin de las emergencias, ya que
el pas ha superado los estndares internacionales en este campo, y se ha convertido en un ejemplo de buenas prcticas en el
mbito mundial. Con el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos a travs del Comando Sur se est construyendo el Centro de
Operaciones de Emergencia Nacional y 3 Oficinas Regionales
de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres, que
estarn ubicadas en Santa Ana, San Miguel y San Vicente, y que
permitir brindar un mejor servicio de prevencin y atencin a
las emergencias.
[215] Una de las iniciativas ms exitosas de intervencin en los

territorios para reducir los riesgos ha sido el desarrollo del Programa de Obras de Rehabilitacin y Reconstruccin para la reduccin de la vulnerabilidad de la Cuenca baja del ro Lempa,
que fue consensuado con las comunidades y la poblacin organizada de la zona y signific una inversin de ms de 25 millones de dlares. El programa incluy reparacin y rehabilitacin
de bordas; rehabilitacin y reconstruccin de drenajes y desazolves; reparacin de ecosistemas y limpieza de canales y gestin social, y fue el resultado del dilogo entre las comunidades,
los gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y una
buena cantidad de instituciones gubernamentales. Como parte
del programa se construyeron dos albergues permanentes en el
municipio de Jiquilisco, departamento de Usulutn, y el municipio de Tecoluca, departamento de San Vicente. Este modelo de
gestin interinstitucional est siendo replicado para las cuencas
de los ros Paz, Castao, Grande de San Miguel, Goascorn y
Jiboa, que actualmente se encuentran en la fase de estudios para
180

determinar la intervencin del Estado y la gestin de fondos que

se requerirn.
[216] Para apoyar en la reduccin de riesgos ante amenazas natu-

rales el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales estableci un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas Naturales
que funciona las 24 horas del da y los 365 das del ao. Este centro vigila por medio de sofisticados equipos informticos y con el
apoyo de unos 600 observadores locales y ms de 200 estaciones
ubicadas en todo el pas lluvias, niveles de ros, susceptibilidad a
inundaciones y deslizamientos, sismos, volcanes, oleaje y corrientes marinas. Se logr establecer una de las redes de monitoreo
ms completa de Amrica Latina gracias a las siguientes acciones:
Se triplic el nmero de estaciones que monitorean lluvia de 34
estaciones en 2009 a 103, incluyendo una potente red de ocho radares meteorolgicos, nica en Amrica Latina, que monitorea
intensidades y trayectorias de lluvia en todo el territorio nacional
y zonas fronterizas de Guatemala y Honduras; las estaciones para
el monitoreo ssmico se duplicaron de 40 en 2009 a 80 en 2012,
y se agregarn 16 ms antes de junio de 2014, lo que permitir
estimar con mayor precisin la magnitud de los sismos y mejorar la informacin sobre el comportamiento local del suelo en
diversas zonas del pas ante esos eventos; se estableci una red de
monitoreo oceanogrfico, nica en Centroamrica, con dos estaciones que miden el nivel del mar y dos que monitorean oleaje y
corrientes; prximamente se instalar una estacin adicional para
medir el nivel del mar en La Libertad y dos cmaras vigilarn
desde el centro de monitoreo las condiciones del mar en Acajutla y La Libertad; cinco cmaras controladas remotamente vigilan
desde el Centro de Monitoreo del Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales posibles erupciones en los volcanes de San
Miguel, San Salvador, Santa Ana e Izalco. El Centro de Monitoreo
Integrado de Amenazas traslada de forma permanente informa181

cin al Sistema Nacional de Proteccin Civil a travs de pantallas

remotas que se encuentran instaladas en la Direccin de Proteccin Civil, las catorce gobernaciones departamentales, seis instituciones de gobierno y 88 municipalidades.
[217] Se atendieron tambin de manera prioritaria problemas

de saneamiento ambiental largamente ignorados relacionados

con el manejo de los desechos slidos, la contaminacin por
materiales txicos abandonados y el funcionamiento de rastros
municipales obsoletos e insalubres. Cuando inici su gestin la
presente administracin a mediados de 2009, el 85 % del negocio
de residuos slidos en el pas perteneca a una sola empresa, lo
que se haba traducido en costos desmedidos, que sumados a
la deficiente distribucin territorial de los rellenos, suponan un
gasto insostenible en transporte y en servicios para muchas municipalidades. Con la implementacin del Programa Nacional
para el Manejo Integral se han construido once nuevas plantas
de compostaje que ya estn funcionando, lo que ha mejorado
el manejo de los desechos slidos en los municipios beneficiados a travs del fortalecimiento de una cultura de separacin,
reduccin y reciclaje. Adems se entreg equipo de proteccin
personal, bsculas y otros materiales a 35 plantas de compostaje
y rellenos sanitarios manuales en todo el pas; se ampli la oferta
de rellenos sanitarios mecanizados con un nuevo relleno construido en Chalatenango y dos ms en Santa Ana y Ahuachapn.
Se est apoyando a las Asociaciones Municipales que administrarn las instalaciones para lograr la sostenibilidad tcnica y financiera del manejo de los nuevos rellenos. Adems, se construyeron centros de acopio para llantas en desuso y se elaboraron
lineamientos tcnicos para la aprobacin y funcionamiento de
centros de acopio de materiales reciclables, llantas y residuos
elctricos y electrnicos.

182

[218] En lo relativo al grave problema de materiales txicos se

destruyeron 43 mil kilogramos de desechos de toxafeno que estuvieron abandonados por ms de 10 aos en San Miguel y se
est brindando una respuesta integral a la contaminacin por
plomo en las instalaciones y alrededores de la ex fbrica Bateras
de El Salvador, en Sitio del Nio. Tambin se comenz a atender el problema de insalubridad y obsolescencia de los rastros
municipales Se mejor el Rastro Municipal de La Libertad y se
trabaja en el diseo de los nuevos rastros municipales de San
Miguel, Acajutla y las Asociaciones de Municipios del Golfo de
Fonseca y Los Nonualcos.

[219] Para restaurar las extensas zonas ambientalmente degra-

dadas en el pas y mejorar las condiciones de vida de la poblacin en las zonas rurales se formul y se pusieron en marcha
las acciones iniciales del Programa Nacional de Restauracin de
Ecosistemas y Paisajes. Este programa propone una intervencin
integral de los paisajes y territorios a travs de tres componentes: desarrollo de una agricultura resiliente al cambio climtico,
clima y amigable con la biodiversidad; desarrollo sinrgico de la
infraestructura fsica y la infraestructura natural; y restauracin
y conservacin inclusiva de ecosistemas crticos como manglares, humedales y bosques en las riberas de los ros.
[220] Otro cambio relevante es haber sacado de su marginalidad

a la gestin ambiental pblica y haberle dado un claro rumbo estratgico que trascender la presente administracin. Se cuenta
finalmente con una Poltica Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y aprobada en Consejo de Ministros, que busca articular los esfuerzos
del Estado, la ciudadana y el empresariado para avanzar en dos
grandes metas: revertir la degradacin ambiental y reducir la
vulnerabilidad frente al cambio climtico. Se formul asimis183

mo una Estrategia Nacional de Medio Ambiente integrada por

cuatro estrategias nacionales cambio climtico, biodiversidad, recursos hdricos y saneamiento ambiental que ofrecen
orientaciones concretas para alcanzar esas metas. La Estrategia
Nacional de Cambio Climtico servir de base para formular,
sobre la base de una amplia consulta, el primer Plan Nacional
de Cambio Climtico requerido por la Ley del Medio Ambiente
reformada en el ltimo trimestre del 2012. Dicho Plan contendr
los programas prioritarios para: responder a las crecientes prdidas y daos por el cambio climtico; estructurar de manera
ms coherente las respuestas de adaptacin al cambio climtico
en sectores prioritarios como agricultura, recursos hdricos, salud e infraestructura; y reducir el crecimiento de las emisiones
de gases de efecto invernadero del pas bajo una lgica que permita alcanzar otros objetivos nacionales, sobre todo en el sector
de agricultura, energa, transporte y desarrollo urbano. La Estrategia Nacional de Biodiversidad se enfoca en la recuperacin
de la biodiversidad ms bsica la que existe en el suelo y en
tal sentido pone el acento en la transformacin de la agricultura y ganadera que representan tres cuartas partes del uso del
suelo en el pas para reducir la vulnerabilidad del agro frente al
cambio climtico y a la vez reducir los impactos negativos del
agro en otros sectores. La Estrategia Nacional de Recursos Hdricos ofrece orientaciones concretas para avanzar hacia la seguridad hdrica en el pas. Se busca garantizar el derecho humano
al agua, reducir los riesgos asociados a los excesos o escasez de
agua, la descontaminacin de cuerpos de agua, una asignacin
y uso eficiente del agua en la economa, y una gestin territorial para proteger un recurso que cada vez resulta ms escaso y
amenazado. Finalmente la Estrategia Nacional de Saneamiento Ambiental ofrece una hoja de ruta para seguir avanzando
en mejorar la calidad ambiental en el pas a travs de procesos
sostenidos de descontaminacin, el manejo de residuos slidos
184

y peligrosos, el tratamiento de aguas residuales y su reso, as

como en el saneamiento bsico.
[221] Se estn sentando slidas bases institucionales para una

gestin ambiental pblica enrgica, articulada, inclusiva, responsable y transparente. Se fortaleci el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales como ente rector de la gestin
ambiental. Su presupuesto de funcionamiento, sin tomar en
cuenta su presupuesto de inversin, pas de 7.1 millones de dlares en 2009 a 10.9 millones en 2013, un aumento de ms del
50 %. Se restructur el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) para convertirlo en un importante instrumento de financiamiento de la Poltica Nacional de Medio Ambiente. Se cre
el Comit Intersectorial de Financiamiento y Cambio Climtico
que est integrado por 18 instituciones del Gobierno Central, con
el fin de integrar el tema de cambio climtico en el pas, analizar
oportunidades de acceso a financiamiento y promover el desarrollo de capacidades en la materia. Se activaron instrumentos
clave de la poltica ambiental como la declaratoria de Emergencia
Ambiental, la Evaluacin Ambiental Estratgica y las Directrices Ambientales para el ordenamiento territorial. La declaratoria de emergencia ambiental por contaminacin por plomo en
Sitio del Nio permiti dar respuesta a necesidades vitales a las
comunidades afectadas, crendose un modelo de intervencin
integral y coordinado interinstitucionalmente para servir y atender a poblaciones en situaciones de emergencia ambiental. Como
resultado de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) de la
actividad minero metlica se formul un decreto que est siendo considerado por la Asamblea Legislativa que suspende todo
proceso administrativo relacionado con ese tipo de exploracin
o explotacin debido a que no existen condiciones seguras para
que sean desarrolladas en el pas, buscando proteger as los recursos naturales y la salud de toda la ciudadana. La Evaluacin
185

Ambiental Estratgica de la Estrategia para el Desarrollo de la

Franja Costero Marina ofrece un conjunto de recomendaciones
para asegurar el aprovechamiento sostenible e inclusivo de los
importantes activos ambientales de esa zona sin comprometerlos
y sin generar mayores riesgos. Se elaboraron las directrices ambientales para el ordenamiento del desarrollo en 28 municipios
de la subregin del gran San Salvador y se estn elaborando las
correspondientes a toda la Franja Costero-Marina.
[222] Para facilitar los procesos de inversin se han agilizado los

procesos relacionados con la obtencin de permisos ambientales

a la vez que se ha mejorado la calidad de dichos procesos para
asegurar que cumplen con su finalidad, tal es proteger activos
ambientales crticos y evitar la generacin de mayores riesgos.
En el perodo 20092012 se redujeron los tiempos promedio de
respuesta a solicitudes de formularios y de permisos ambientales en un 80 % (de 90 das a 18 das) y en un 50 % (de 120 das a
60 das) respectivamente, con lo cual se ha mejorado la atencin
a instituciones, empresas y ciudadana en general, para la ejecucin de proyectos en diferentes sectores.

[223] Por su importancia para alcanzar la seguridad hdrica en el

pas merece una mencin especial la formulacin de un anteproyecto de Ley General de Aguas, el cual se entreg a la Asamblea
Legislativa en Marzo de 2012. La Ley General de Aguas busca garantizar el derecho de nuestra poblacin al agua potable y saneamiento, el eficiente aprovechamiento del agua en la agricultura, la
industria y otros sectores, as como el buen manejo de las aguas
residuales para prevenir la contaminacin de este recurso tan vital. Anticipndose a la aprobacin de la Ley General de Agua, y
con un financiamiento de $20.8 millones del Fondo del Agua de
Espaa, el Miniasterio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
est elaborando los principales instrumentos que se requerirn

186

para la puesta en marcha de esa Ley, incluyendo la Poltica Nacional de Recursos Hdricos, el Plan Nacional Hdrico, el Sistema
de Informacin Hdrica, el Observatorio del Agua, y planes de
cuenca en zonas prioritarias que abarcan el 40 % del territorio
del pas. Se implementan asimismo acciones piloto en 2000 ha en
microcuencas de cuencas prioritarias.

Los cambios en el mbito de la seguridad

y sus implicaciones para la democracia y el desarrollo

[224] La inseguridad y el crimen es uno de los problemas ms

acuciantes que padece El Salvador y es una herencia que recibi

la presente administracin de los gobiernos anteriores, en cuyas
gestiones se agrav y complejiz debido a la implementacin de
una poltica de seguridad sesgada e incompleta que se centr en
la represin del delito y que se implement sin estrategias para
los distintos tipos de delito y con dbiles acciones preventivas;
sin considerar criterios territoriales. Adems, dicha poltica nunca consider seriamente otras dimensiones sustantivas del problema, especialmente la prevencin y la modernizacin y fortalecimiento de las instituciones gubernamentales relacionadas
con la seguridad. Tomando en cuenta esta situacin, el Gobierno
de la repblica ha efectuados cambios radicales en la poltica de
seguridad ciudadana y de combate al crimen.

[225] Por una parte se ha reformulado la concepcin y el alcance

de la poltica de seguridad incorporando la prevencin y la modernizacin institucional como componentes fundamentales de

dicha poltica. En la actualidad, la poltica de seguridad ciudadana es concebida como parte integrante de la seguridad humana
e incluye los siguientes componentes: control y represin del delito; prevencin social de la violencia y el delito; sancin, rehabilitacin y reinsercin laboral; reparacin social del delito y aten187

cin a las vctimas; y reforma institucional y legal. Adems, y en

cumplimiento de la Ley Especial Integral para una Vida Libre de
Violencia para las Mujeres, se han generado los insumos necesarios para implementar un Sistema Nacional de Datos, Estadsticas e Informacin y Violencia contra las Mujeres que proveer la
informacin necesaria sobre la situacin de violencia contra las
mujeres a fin de que se tomen las decisiones estratgicas para
mejorar la seguridad desde la perspectiva de gnero.
[226] Por una parte se ha reformulado la concepcin y el alcance

de la poltica de seguridad, a partir de focalizacin territorial y

la implementacin de la estrategia Municipios Libres de Violencia, que busca construir una visin compartida entre el gobierno
central, los gobiernos municipales, la sociedad civil organizada
y las comunidades. En concreto, lo que se pretende es definir un
marco de actuacin concertado para la creacin de oportunidades, rehabilitacin y reinsercin integral de la poblacin en riesgo y en conflicto con la ley, para la prevencin de la violencia.
Actualmente 6 municipios han suscrito el Pacto por la Vida y por
la Paz y se espera que 13 ms lo firmen en el transcurso del ao
(para llegar a un total de 19), lo cual beneficiar a cerca de 8000
jvenes (verificar ). Para fortalecer esta iniciativa, el Gobierno de
la repblica destinar alrededor de 33 millones durante el presente ao. Adems se han promovido los Consejos Municipales
de Prevencin de la Violencia para apoyar la formulacin y ejecucin de los planes municipales de prevencin social de la violencia. Hasta la fecha se han establecido 76 Consejos municipales. Adems, se creado Programas para la Promocin de valores
positivos, prcticas de convivencia ciudadana y cultura de Paz.
[227] Asimismo, a partir del ao 2012 se han desarrollado pro-

gramas que han contribuido a mejorar la convivencia en los municipios con mayores ndices de violencia. El Plan Interinstitucio188

nal de Prevencin y Proteccin Escolar ya incluye a 3000 jvenes

de 350 Centros Escolares capacitados en resolucin alternativa
de conflictos e instauracin de 28 redes de Directores socios del
programa. Otro programa es el de Formacin en Proteccin Civil y Cultura de Paz en el cual 500 Jvenes en riesgo han sido
formados en las reas de Proteccin Civil; Capacitacin Tcnica
Vocacional; Cultura de Paz; Arte, Cultura y Deporte. Asimismo
se ha establecido el Pacto por la Seguridad y el Empleo en la
zona Metropolitana de San salvador.
[228] Tambin ha tenido lugar un cambio sustantivo en cuanto

al diagnstico del problema ya que a diferencia de los gobiernos

anteriores que consideraban que la inseguridad, la violencia y
el crimen era un problema fundamentalmente nacional, la presente administracin parte del hecho de que dichos problemas
tienen una dimensin internacional y regional y que por tanto, su erradicacin definitiva involucra la participacin de los
actores internacionales, regionales y nacionales con base en el
principio de la corresponsabilidad. La presente administracin
elabor un Plan de Seguridad Pblica fundamentado tanto en
el trabajo conjunto en el mbito centroamericano como en el
que se tiene con Mxico, Colombia y Estados Unidos para hacer
frente al narcotrfico. Y en lo interno se inici un proceso de
fortalecimiento del aparato de prevencin y represin del delito
y de depuracin de las instituciones, esencialmente de la Polica Nacional Civil y la Direccin General de Centros Penales,
para remover de las mismas a elementos corrompidos por las
organizaciones criminales. En esta misma rea, se ha iniciado un
proceso de modernizacin del sistema penitenciario en el pas.
Para ello, se ha implementado un sistema de informacin penitenciario que permite el control administrativo de los reclusos,
incluyendo la supervisin del cumplimiento de plazos de sus
respectivas penas.
189

[229] Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisin toma-

da por el Presidente Funes en sumar a la Fuerza Armada en

colaboracin de la PNC a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7000 efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y
proteccin a cada vez ms zonas en todo el territorio nacional.
Se aument el nmero de vehculos, de sistemas y aparatos de
comunicacin, se mejor el ingreso de los agentes y sus condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tres aos de labor, son visibles y
el Plan est dando los frutos esperados, aunque todava queda
mucho por hacer.

[230] En materia penitenciaria tambin se han logrado avances

notables. Se ha impulsado el programa Yo Cambio que cuenta

con los siguientes componentes: Granjas Penitenciarias, Apoyo
a la Comunidad, Pintando la Libertad, Trabajo Penitenciario y
Cooperativas de Solidaridad. Adems, se desarrollan diferentes
acciones relacionadas a los Programa de Seguridad Tecnolgica
y al Programa de Fortalecimiento de la Escuela Penitenciaria.
Para mejorar los procesos de rehabilitacin se han creado dos
granjas penitenciarias, otra en proceso de gestin y una de rehabilitacin juvenil pronta a ser inaugurada. Estas infraestructuras representan un viraje total en el proceso de rehabilitacin
impulsado en el pas.
[231] Las acciones anteriores han generado resultados positivos.

Por ejemplo, los homicidios se han reducido en ms de un 50 %

pasando de un promedio diario de entre 12 y 14 homicidios en
el 2011 a 7 homicidios diarios en el ao 2012. De acuerdo a comparaciones internacionales, San Salvador pas de ser la tercera
ciudad ms violenta del mundo a la nmero veinte.
190

Cuadro 25
El Salvador, nmero de homicidios, 2009-2013

No.

DEPARTAMENTO

2009

2010

2011

2012

2013
(Contabilizado hasta
el mes de Marzo)

San Salvador

1487

1350

1450

745

158

La Libertad

647

579

525

274

43

Sonsonate

460

404

293

233

37

Santa Ana

468

392

504

257

42

San Miguel

331

290

447

192

47

La Paz

157

190

221

156

47

Ahuchapn

158

151

111

98

26

Cuscatlan

105

121

141

89

26

Cabaas

67

73

164

62

17

10

Usulutan

162

139

171

148

36

11

La Union

122

121

83

129

39

12

San Vicente

108

68

138

86

14

13

Morazan

38

37

66

52

15

14

Chalatenango

Totales

72

91

57

55

10

4382

4006

4371

2576

557

Fuente: Mesa Tcnica constituida por Instituto de Medicina Legal, Polica Nacional Civil,
Fiscala General de la Repblica

191

Parte cuatro

La agenda prioritaria del ltimo ao de

gestin gubernamental

[232] El Gobierno de la repblica ha completado el cuarto ao de

mandato. A lo largo de su gestin y pese a todas las dificultades

encontradas, no ha renunciado ni un solo momento a impulsar
un proceso de cambio estructural e institucional que permita, en
el mediano plazo, la construccin de una sociedad ms democrtica y ms justa y de una economa ms productiva, eficiente
competitiva y equitativa. El ltimo ao de gobierno no ser la
excepcin. En los prximos doce meses se enfrentar el enorme
desafo de consolidar los cambios que ya se han realizado, de
profundizar y completar aquellos que an estn en desarrollo y
de iniciar algunos que hasta ahora no ha sido posible concretizar. La situacin es ms compleja si se considera que la gestin
gubernamental del ltimo ao se desarrollar en medio de una
contienda electoral que se anticipa intensa y polarizada, en donde los sectores conservadores y la oposicin poltica tratarn de
desprestigiar y deslegitimar el proceso de cambio y evitar que
contine y se consolide.

[233] Es por ello que se ha definido una agenda prioritaria que

guiar la accin gubernamental hasta el ltimo da del mandato

y que permitir profundizar y consolidar el proceso de cambios
iniciado hace cuatro aos. El Gobierno de la repblica est plenamente consciente de que es necesario asegurar la continuidad
195

del proceso de cambios despus del 1 de junio del 2014 ya que

es la nica manera de generar un proceso acumulativo que posibilite en el mediano plazo la construccin de un mejor El Salvador. Por eso la agenda prioritaria que a continuacin se presenta
incluye todos aquellos temas que por su importancia estratgica
para el desarrollo del pas son de carcter nacional y por tanto
tienen que tratarse desde una perspectiva de Estado y no de gobierno. Se espera entonces contar con el apoyo decidido de los
sectores democrticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la construccin de una sociedad ms democrtica, justa,
inclusiva y solidaria, as como con el acompaamiento solidario de la comunidad internacional en la ejecucin efectiva de la
agenda prioritaria.
[234] La agenda prioritaria que se propone desarrollar el Go-

bierno de la repblica en el ltimo ao de su mandato es la

siguiente:

a) La continuacin de la implementacin de la poltica de seguridad ciudadana, haciendo nfasis en el componente de prevencin, particularmente en todo lo relacionado con la creacin
de oportunidades laborales y educativas para los jvenes, sin
descuidar el combate frontal al crimen organizado. Adems
se continuar con la ejecucin del programa Municipios libres de Violencia en estrecha colaboracin con los gobiernos
municipales. En concordancia con el plan de accin en el rea
de seguridad del Asocio para el Crecimiento, se dar prioridad a la lucha contra las extorsiones, delito que afecta la
economa de muchas familias salvadoreas y que ejerce una
presin importante sobre los costos de las empresas, sobre
todo de las pequeas y medianas. De manera simultnea, se
intensificarn los cambios que ya han comenzado a operarse
en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con
196

la modernizacin, la profesionalizacin y el fortalecimiento

de la Polica Nacional Civil, la coordinacin de las distintas
agencias de inteligencia, la coordinacin interinstitucional en
lo referente a la prevencin de la violencia, la ampliacin y
modernizacin del sistema carcelario y la depuracin continua de las distintas instituciones del sector de seguridad.
Adems se fortalecern las estrategias y acciones para prevenir y erradicar la violencia de gnero hacia las mujeres desde
un abordaje interinstitucional.
b) La concrecin de los proyectos productivos estratgicos que
posibilitarn romper con el circulo vicioso de bajo crecimiento que padece el pas desde hace un cuarto de siglo y que contribuirn a sentar las bases del nuevo modelo econmico y
social al posibilitar la generacin de nuevos ejes de acumulacin dinmicos y competitivos. Los proyectos que recibirn la
mxima prioridad son los siguientes: la concesin del Puerto
de La Unin Centroamericana; la modernizacin, rehabilitacin y ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador; la licitacin de los 350 MW de energa; la construccin y
finalizacin del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano
(SITRAMSS); la finalizacin del proceso de elaboracin y presentacin de la propuesta del segundo compacto (Fomilenio
II) y el montaje de la institucionalidad que eventualmente ejecutar el proyecto una vez sea aprobado por Estados Unidos;
la implementacin de la estrategia de desarrollo de la Franja
Costero-Marina, que incluye la finalizacin de la negociacin
exitosa de operaciones de prstamo actualmente en marcha y
su aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa para la
realizacin de los siguientes proyectos: la ampliacin a cuatro
carriles de la carretera Zaragoza-La Libertad y la construccin
del By-pass de La Libertad; la ampliacin a cuatro carriles del
tramo de la carretera panamericana San Vicente-San Miguel
197

y la construccin del By-pass de San Miguel; la construccin

de muelles y carreteras secundarias en puntos estratgicos de
la zona costera y el desarrollo de un programa de fomento
productivo y de turismo que beneficiar a los productores
y productoras, al sector cooperativo y a las micro, pequeas
y medianas empresas que operan en esa regin. El gobierno
pondr especial nfasis en que el desarrollo de estos proyectos se articule de forma adecuada y efectiva con el desarrollo econmico local de los territorios, y en particular generen
oportunidades de empleo a la poblacin de los territorios.
c) La estructuracin de al menos dos proyectos a ser desarrollados bajo la modalidad de asocios pblico privados, incluyendo la ampliacin del aeropuerto internacional de El Salvador y un proyecto de energa renovable (parque elico) de
Metapn.
d) La construccin plena del nuevo marco legal e institucional de
fomento de la inversin privada nacional e internacional, lo
cual supone seguir realizando esfuerzos para la pronta aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa de las siguientes
leyes: Ley de Contratos de Seguridad Jurdica, Ley de Agilizacin de Trmites del Sector Construccin, Ley de Garantas
Mobiliarias, Ley de Fomento a las Micro y Pequeas Empresas y Ley de Firma Electrnica.
e) El aceleramiento de la ejecucin de los proyectos de inversin
pblica que ya cuenta con financiamiento, incluyendo la finalizacin del hospital de maternidad, el equipamiento de
30 hospitales de la Red Nacional Hospitalaria; el programa
de mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios para 5479 familias, la carretera CA-03 tramo 2: a Nueva
Concepcin Chalatenango, ruta CA03w tramo: ca04n (Desvo
198

Amayo)-Chalatenango; reconstruccin del Puente sobre el

Rio Acahuapa en San Vicente y Puente San Antonio en La Libertad; el tratamiento de aguas negras en Municipio de Nuevo Cuscatln, la ampliacin Ciudad Mujer con construccin
de dos sedes en los departamentos de San Miguel y Morazn,
entre otros.
f) El fortalecimiento del Plan de Agricultura Familiar PAF, ampliando la cobertura del Programa Presidencial de Entrega de
Paquetes Agrcolas, gracias a la mejora del padrn de registro de productores, atendiendo adems con asistencia tcnica
integral a las familias productoras con potencial de generacin de excedentes. Tambin se fortalecern las capacidades
de produccin lechera a travs de la construccin de cuatro
plantas lcteas en diferentes zonas del pas, que mejorarn el
abastecimiento del Programa Vasos de Leche; se finalizar
la construccin de la planta para acondicionamiento de granos y semillas del Centro Nacional de Tecnologia Agropecuaria y Forestal para mejorar la produccin nacional de grano y
semilla certificada de maz y mejorada de frijol; se ampliar el
rea de cultivo de riego mediante la rehabilitacin de los Distritos de Riego de Lempa Acahuapa y Zapotitn y la creacin
del Fondo competitivo para incentivar la utilizacin de riego
mediante la entrega de un bono a los agricultores de las
diferentes cadenas productivas del PAF, con lo que se espera
incrementar el rea de riego en al menos 3 700 manzanas. As
mismo se fortalecer la investigacin para la generacin de
nuevas variedades mejoradas y semillas hbridas de granos
bsicos de mayor productividad y adaptados a las condiciones adversas que implica el Cambio Climtico, as como se
consolidar el Parque Cientfico Tecnolgico, con el objeto de
mejorar la capacidad del pas para innovar y transferir tecnologa agropecuaria.
199

g) La consolidacin y la institucionalizacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluir la promulgacin de una ley de desarrollo social.
h) La profundizacin de la reforma de la educacin, con nfasis
en la calidad, en la innovacin y en el mejoramiento de la infraestructura educativa, a travs de la expansin del modelo
de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP), y la institucionalizacin del Programa de Paquetes Escolares, como ya se
ha hecho con el Programa Vaso de Leche. En esta direccin
se implementar con fuerza la nueva poltica de innovacin,
ciencia y tecnologa.
i) La profundizacin de la reforma fiscal mediante la bsqueda
de un acuerdo nacional que haga nfasis en l sostenibilidad
del sistema en el mediano y largo plazo.
j) La ampliacin del programa Territorios de Progreso para el
desarrollo e implementacin de la estrategia de la Franja
Costero-Marina.
k) La continuacin del apoyo tcnico, financiero e institucional a
las micro, pequeas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los prximos doce meses el Gobierno de la repblica
har todo lo que est a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo especficos que permitan convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo econmico y social, en particular del programa CrecES MIPYME,
donde, en conformidad con los compromisos presidenciales,
se incentivar mediante instrumentos y acciones especficas
el apoyo prioritario a las mujeres micro, pequeas y medianas empresarias.
200

l) La realizacin de gestiones ante la Asamblea Legislativa para

la aprobacin de la Ley de Reconocimiento a los Veteranos de
Guerra del Histrico Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional.
m)El lanzamiento de nuevas rutas tursticas como la segunda
fase de la Ruta Monseor Romero (municipios de San Miguel
y Usulutn), el fortalecimiento de la Ruta Nhuat Pipil; del
Tour de las Olas, enfocado en la oferta de sol y playa; Tour
de Islas del Golfo de Fonseca que incluyen pesca artesanal,
pesca nocturna, snorkel, tubbing, avistamiento de aves, bosque salado / salineras. As mismo se desarrollarn acciones de
generacin de condiciones para el turismo mdico.
n) La restructuracin del Consejo Econmico y Social y su consolidacin como espacio permanente de dilogo y concertacin sobre las polticas pblicas, con el objetivo de promover
mayor representatividad de los distintos sectores y asegurar
adems la participacin equitativa de las visiones de mujeres
y hombres.
) La presentacin de la Ley de Creacin del Instituto Nacional
de Estadsticas como ente autnomo y rector de las estadsticas nacionales, as como la puesta en marcha del Sistema
Nacional de Estadsticas e Indicadores de Gnero como parte
integrante del mismo.
o) La promocin e impulso de nuevas reformas polticas que fortalezcan la gobernabilidad democrtica, el sistema democrtico y consoliden el Estado social de derecho. Con este propsito se elaborarn y se impulsarn propuestas de reforma
para asegurar la despartidizacin del Tribunal Supremo Electoral y de otros rganos del Estado. Adems, se contribuir a
201

acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreos en el exterior y se continuar
promoviendo la independencia de poderes del Estado y la
participacin activa de la sociedad civil en la definicin e implementacin de polticas pblicas. De esta manera se iniciar
la implementacin de la Poltica de Participacin Ciudadana
en el rgano Ejecutivo y se elaborar de forma participativa
una propuesta de Ley de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.
p) La ampliacin de la participacin y el acceso de las mujeres a
las oportunidades, servicios y recursos derivados de las polticas y programas gubernamentales, as como de las estrategias
y acciones nacionales para reducir las brechas de desigualdad
entre mujeres y hombres en todos los mbitos. Los esfuerzos
se centrarn principalmente en ampliar las acciones para facilitar el acceso de las mujeres a los servicios de desarrollo
empresarial, en particular en el marco de CRECES Mypime,
al crdito productivo y a la titularizacin de tierras, avanzando en la institucionalizacin de mecanismos que erradiquen
la discriminacin tanto directa como indirecta y promuevan
el empoderamiento econmico de las mujeres.
q) El fortalecimiento de las habilidades y capacidades institucionales para la transversalizacin del enfoque de gnero, mediante la puesta en marcha del Sistema Nacional de Igualdad
Sustantiva, coordinado por el Instituto Salvadoreo para el
Desarrollo de la Mujer, para lo cual, entre otras, todas las instituciones del ejecutivo debern asegurar durante este prximo
ao la institucionalizacin de unidades o reas especializadas
de gnero e igualdad, as como promovern la paridad de
gnero en todos los espacios y mecanismos de participacin
ciudadana que desarrollen en el marco de sus funciones, y en
202

particular en aquellos espacios de carcter nacional, como el

Consejo Econmico y Social.
r) La profundizacin de la reforma del Estado mediante la implementacin gradual del Sistema Nacional de Planificacin.
Adems se priorizar la creacin y consolidacin de los espacios institucionales que aseguren la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos y se impulsar la Ley de
la Funcin Pblica que busca modernizar la administracin
pblica y asegurar la estabilidad laboral de los servidores pblicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizar
la lucha contra la corrupcin y la impunidad.
s) La profundizacin y fortalecimiento de las relaciones polticas,
econmicas y comerciales con los pases de Centroamrica,
Amrica Latina y los pases emergentes. Adems se profundizarn las relaciones econmicas y comerciales con Europa
mediante la entrada en vigencia del Tratado de Cooperacin
con la Unin Europea.

203

La impresin de El camino del CAMBIO en El Salvador. Los legados de

cuatro aos de gestin finaliz a los 31 das del mes de julio de 2013
en Impresos Mltiples, San Salvador, El Salvador. En su composicin se usaron tipos Palatino, Linotype 12/16, 10/13;
Frutiger LT 9/12, 10/13 y Vegur 19/21 pts. Para la
impresin de los interiores se us papel Ledger de 24 g; y para los forros, cartulina
foldcote c-14 laminada mate. La
edicin consta de 5000 ejemplares.

GOBIERNO DE EL SALVADOR

l final se concluy que el

principal legado que el gobierno
del presidente Funes podra dejarle
al pas no era la transformacin
total de la sociedad, sino otro ms
modesto, pero fundamental en
trminos histricos: impulsar un
proceso de cambios estructurales
e institucionales que permitiera
modificar por primera vez en la
historia del pas la forma de ejercer
el poder, que profundizara la
democracia y que sentara las bases
de un nuevo modelo econmico y
social.