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A partir de agosto de 2011, teve incio aquilo que alguns comentaristas econmicos e polticos
descreveriam como a virada do governo Dilma, com uma abrupta reverso de curso da
poltica monetria, que passou a ser relaxada, com o amparo inicial de uma poltica fiscal ainda
4
restritiva. A inflexo da poltica monetria foi uma das decises mais controversas tomadas
pelo Copom desde sua criao, tanto pelo carter indito (a primeira mudana de direo entre
duas reunies consecutivas), quanto pelas condies iniciais (inflao corrente e esperada
bem distantes do centro da meta).
Note-se, tambm, a importncia atribuda pelas autoridades ao movimento, o que acabou
alimentando a aparncia de que a taxa de juros poderia ter se transformado em objetivo, e no
5
mero instrumento de poltica econmica. Nesse ambiente, em que a reduo das taxas de
juros passa a ser vista, por parte do pblico, como um objetivo em si, no surpreende que
Uma forma natural de se avaliar o resultado da poltica monetria, sob o regime de metas, a
capacidade de ancorar as expectativas de inflao. Sob esse critrio, fica claro um
7
enfraquecimento da ancoragem das expectativas a partir de 2011.
Tabela 2: Expectativas de inflao e meta (ano calendrio)
Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural; * O gap a diferena entre inflao e meta.
Curiosamente, ao mesmo tempo em que, a partir da correo de rumo encetada desde abril de
2013, a poltica monetria vem retornando s prticas mais usuais do regime de metas para a
inflao, com melhorias na comunicao e ganhos de credibilidade para o BC, a poltica fiscal
tornou-se mais expansiva (Tabela 1) e a poltica cambial, mais intervencionista.
De fato, aps um perodo (entre meados de 2011 e igual perodo de 2013) de intervenes
moderadas no mercado cambial e apesar do compromisso retrico com o regime de cmbio
flutuante o BC anunciou em agosto de 2013 um programa contnuo de oferta de hedge
cambial, por meio de intervenes dirias. O programa foi anunciado sob o efeito da tenso
detonada nos mercados pela perspectiva de reduo dos estmulos monetrios nos EUA (o
chamado tapering), e veio a ser estendido at (pelo menos) o final de junho de 2014.
Grfico 1: Interveno cambial e BRL
Tanto a natureza (swaps em vez de swaps reversos, o que equivale a venda de dlares a
termo) quanto a frequncia da interveno sofreram alteraes no perodo mais recente, em
contraste com o perodo em que a nfase da atuao do BC era no aumento de seus ativos
externos. A posio comprada em moeda estrangeira do setor pblico, constituda at 2013,
7 Tabela 2. Note-se que considerando expectativas mdias, em vez daquelas para o final de perodo, resultados muito
semelhantes tabela so obtidos.
segue sendo expressiva, algo como $257 bi, mas no ilimitada, e caiu um pouco em relao
ao mximo de $265 bi, atingido em 2012.
Aps o incio da crise financeira global, um grande nmero de pases utilizou polticas
monetrias e fiscais frouxas, em reao ao choque recessivo, e o Brasil no foi exceo. Em
relao poltica fiscal, o resultado primrio como proporo do PIB caiu de uma mdia 3,4%,
de 2002 a 2008, para 2,4% nos anos posteriores crise; e projees consensuais indicam uma
deteriorao adicional em 2014 - de fato, nos ltimos doze meses findos em maro de 2014, o
supervit primrio foi de apenas 1,7%. Desta forma, o dficit nominal como proporo do PIB,
que chegou a alcanar 1,4% em outubro de 2008, reverteu sua trajetria declinante e fechou
2013 em 3,3%. Uma estimativa do supervit estrutural, que ajusta o resultado fiscal ao ciclo
econmico, confirma, com uma pausa em 2011, a trajetria expansionista das finanas
pblicas no perodo posterior crise.
Grfico 2: Resultado primrio e nominal (% do PIB)
2. Interpretaes
2.1 Populismo macroeconmico atualizado?
As polticas econmicas do governo Dilma tm elementos consistentes com episdios clssicos
do populismo macroeconmico latino-americano (PML), mas h aspectos particulares
8
tambm.
No paradigma PML, o experimento geralmente ocorre depois de um perodo de crescimento
fraco, mas no qual reservas e margens de manobra fiscais e externas foram criadas - no
governo Dilma, apenas o segundo grupo de caractersticas foi observado, visto que o governo
assumiu aps a forte acelerao de 2009-10, e o perodo de crescimento robusto do segundo
mandato do presidente Lula. Experimentos de populismo decorrem historicamente de uma
profunda e generalizada rejeio do modelo econmico anterior - isto tambm no se
observava no incio do governo Dilma, exceto pela tradicional posio dos lobbies industriais
contra as taxas de juros e de cmbio vigentes sob o regime de metas para a inflao.
Uma similaridade a aparente crena de que manter a demanda agregada suficientemente
aquecida condio necessria para despertar os espritos animais e, assim, incentivar o
investimento. A viso de que a demanda criaria a prpria oferta expressa de forma clara em
texto sobre o governo Lula, mas que se aplica de forma mais clara ao governo Dilma: somente
com a acelerao do crescimento, a economia poderia iniciar um crculo virtuoso no qual o
aumento da demanda agregada geraria aumento nos lucros e na produtividade, o que por sua
vez, produziria um aumento no investimento e, dessa forma, criaria a capacidade produtiva
9
necessria para sustentar a expanso.
A prescrio clssica de poltica no PML tradicionalmente inclua a combinao "reativao
com redistribuio", e envolvia lanar mo de reservas externas (e protecionismo) para conter
os efeitos do excesso de demanda domstica sobre a taxa de cmbio nesse tema, a situao
mais ambgua. O governo tem usado poltica de salrio mnimo e controles de preos para
redistribuir renda, mas inicialmente tentou depreciar o real para favorecer o setor industrial
(mais recentemente, contudo, o governo adotou uma poltica de interveno cambial tpica do
PML tradicional, visto que contribui para evitar depreciao da moeda). De fato, o governo
Dilma, por sua presena constante no mercado cambial (como visto acima), demonstrou ter,
em comum com o PML, resistncias ideia de que a taxa de cmbio deve ser determinada
pelo mercado.
O PML historicamente tem seguido um ciclo clssico. H um perodo de sucesso inicial,
caracterizado pela acelerao do crescimento, por meio da ocupao da capacidade ociosa
existente na economia, com presses inflacionrias moderadas; seguido de deteriorao, com
aumento da presso inflacionria e sobre o balano de pagamentos; e colapso, geralmente via
desvalorizao cambial. O governo Dilma no chegou a ter propriamente uma fase de sucesso
do ponto de vista da acelerao do crescimento, com sucessivas rodadas de estmulo fiscal
encontrando restries de oferta que teimaram em no se relaxar, mas at o momento
conseguiu evitar consequncias mais severas do ponto de vista do setor externo.
3. Tpicos especiais
3.1 Controles de preos
Durante o governo Dilma, piorou o trade-off entre inflao e desemprego: temos testemunhado
crescimento abaixo do que acreditvamos ser o potencial para a economia brasileira
convivendo com elevadas taxas de inflao.
Grfico 3: PIB x inflao
Fonte: IBGE
A meta para inflao no Brasil, de 4,5% ao ano com banda de tolerncia de 2 pontos
percentuais para baixo ou para cima, elevada em comparao com outras economias na
regio que tambm adotam o sistema de metas. Por exemplo, no Chile, Mxico e Colmbia, a
meta de 3% com tolerncia de 1 ponto percentual. Ainda assim, o Brasil tem encontrado
dificuldade para fazer com que a inflao se localize prximo da meta. De fato, 2013 foi o
quarto ano seguido em que a inflao se encontrou acima da meta. Nesses quatro anos (20102013), a inflao anual mdia se encontrou em 6,0%. As bandas em volta da meta da inflao
servem para que choques possam ser acomodados. O fato de a inflao se posicionar
sistematicamente acima da meta sinaliza que o governo poderia estar trabalhando com uma
meta informal superior oficial estudos economtricos sobre a funo de reao do banco
10
central apontam para uma meta implcita ligeiramente inferior a 6,5%.
Com a meta de facto superior oficial, sobra pouca margem para que choques altistas no
levem ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia. Para impedir que tais choques
levassem ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia da meta de inflao, e
ajudar a consolidar o novo ambiente de taxas de juros menores, ao longo de 2013 o governo
lanou mo de uma srie de medidas para conter o avano dos preos tais medidas se
dividem em 2 grupos, com sobreposies: desoneraes tarifrias e controle artificial de preos
sobre os quais o poder pblico tem ingerncia (preos administrados).
No primeiro grupo, tivemos a reduo de IPI e PIS/Cofins de alimentos da cesta bsica e de
higiene, a no recomposio completa do IPI de automveis, linha branca e mveis, reduo
de PIS/Cofins de passagens de nibus, a desonerao da folha de pagamento para setores
intensivos em mo de obra, e a reduo de encargos setoriais na conta de eletricidade as
10 Pastore (2014)
10
dificuldades atuais do setor de energia, bem como a persistncia dos patamares historicamente
muito baixos de desemprego, sugerem que estas ltimas iniciativas podem ter ocasionado
sinais de preos relativos contraproducentes.
No segundo grupo, tivemos o cancelamento do aumento das tarifas de transporte pblico (e
reduo para nveis pr-2013, em alguns casos), a elevao do subsdio s tarifas de
eletricidade para que a elevao nos preos de energia no fossem repassados aos
consumidores, e a manuteno dos preos dos combustveis abaixo do nvel internacional.
- estimamos que, somadas, essas medidas podaram cerca de 1,7 ponto percentual do IPCA
acumulado em 12 meses, o que levaria a inflao quase 8%.
Tabela 3: Inflao reprimida
A experincia brasileira e internacional ensina que represamento de preos pode ter efeitos de
curto prazo, mas tem custos significativos a mdio prazo. No caso brasileiro, essas polticas
tm afetado fortemente as finanas da Petrobras, criado uma espcie de peso problem para a
formao de expectativas de inflao, dificultando a convergncia para a meta, alm de
apresentar custos fiscais para as diferentes esferas de governo o subsdio ao consumo de
energia eltrica, por exemplo, custou R$9,8 bilhes em 2013 e deve custar pelo menos R$21
bilhes esse ano, ou seja, cerca de 84% do gasto programado com o programa Bolsa Famlia.
J em relao ao controle de preos da gasolina para os consumidores, o governo deixou de
arrecadar R$ 11,5 bilhes da Cide em 2013. Alm disso, o subsdio ao consumo de gasolina
afetou o desempenho da companhia de forma importante, custando ao governo algo como
R$2,8 bi em dividendos no arrecadados (0,08% do PIB), bem como R$ 13 bi de receitas de
imposto de renda e contribuio social sobre o lucro lquido, levando a um total de R$ 27,4 bi,
ou 0,6% do PIB. Somados aos gastos com o controle de preo da energia e os R$ 6,8 bi de
desonerao da cesta bsica, teramos um total de R$ 44 bi (0,9% do PIB), mais da metade do
esforo fiscal no ano.
11
Alm dos problemas citados cima, a mais sria consequncia das polticas adotadas no pscrise foi a eroso da credibilidade institucional. Desde 2009, so permitidos abatimentos na
meta de supervit primrio para investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento; em
2013 e 2014, as desoneraes tributrias tambm foram deduzidas da meta oficial. Alm disso,
o governo aprovou uma medida que desobriga a Unio de compensar a frustrao dos
governos regionais. Sendo assim, criou-se uma meta de supervit primrio de difcil
interpretao e pouco restritiva. Em 2013, por exemplo, a meta inicial, de acordo com a PLDO,
era de 3,1% do PIB e o resultado final foi de apenas 1,9%. Para 2014 a meta de 1,9% do
PIB, mas o consenso entre os economistas consultados pelo BC encontra-se em 1,5%.
A perda de transparncia complementada por medidas nada ortodoxas para elevar as
receitas primrias. Ao mesmo tempo em que ocorreram capitalizaes dos bancos pblicos,
12
tambm observamos um aumento considervel das receitas primrias com dividendos, de uma
mdia de 0,1% do PIB, entre 2001 a 2007, para 0,3% nos anos seguintes.
Manobras contbeis, isto , operaes financeiras entre entes pblicos com objetivo aparente
de gerar receitas primrias, vm sendo feitas desde 2009, quando a Unio vendeu ao BNDES
o direito que o governo tinha de receber dividendos da Eletrobrs e, desta forma, pde
aumentar a receita primria em R$ 3,5 bi. Outra manobra contbil utilizando bancos pblicos foi
feita em 2010 na capitalizao da Petrobrs, quando o Tesouro e o BNDES participaram do
aumento de capital da estatal, que teve de pagar R$ 74,8 bi (valor da venda de 5 bilhes de
barris de petrleo a Petrobrs). Como o Tesouro utilizou apenas R$ 42,9 bi para participar do
aumento de capital, os R$ 31,9 bi restantes foram contabilizados como receita extraordinria,
contribuindo para o resultado primrio do ano. J em 2012, uma triangulao envolvendo o
Fundo Soberano, o BNDES e a Caixa Econmica Federal renderam R$ 15,8 bi aos cofres
pblicos. A principal operao, no valor de R$ 8,8 bi, envolveu a compra de aes da Petrobrs
que estavam no Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (onde estavam aplicados os
recursos do Fundo Soberano) pelo BNDES, paga com ttulos pblicos que foram monetizados
pelo Tesouro.BNDES e Caixa tambm anteciparam dividendos Unio no valor de R$ 7,0 bi.
Em 2013, o governo aprovou uma medida provisria que permitiria o mesmo tipo de operao
em relao a recebveis da usina de Itaipu o montante seria utilizado para subsidiar a
reduo na energia eltrica. Com a repercusso negativa no mercado, a operao foi
cancelada e o governo decidiu bancar a Conta de Desenvolvimento Energtico com despesas
primrias.
Tambm no menu das operaes contbeis, devemos citar a postergao de despesas atravs
da conta restos a pagar. De 2013 para 2014, os restos a pagar alcanaram um montante
recorde de R$ 218 bi. A suspeita foi corroborada com os dados de janeiro de 2014, que
mostraram uma acelerao forte tanto nas transferncias para Estados e Municpios como nas
despesas totais. Em suma, alm da deteriorao observada nas polticas fiscal e parafiscal, as
medidas acima contriburam para a perda de credibilidade nos resultados e metas divulgados.
4. Bibliografia e referncias
Barbosa, N. e Jos Antnio Pereira de Souza (2010), "A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
crescimento e distribuio de renda," in: E. Sader e M.A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro.
So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Editora Boitempo, Outubro de 2010.
Blanchard, O.J. (2004), "Fiscal Dominance and Inflation Targeting: Lessons from Brazil," NBER Working
Paper no. 10389, maro de 2004.
Dornbusch, R. e Sebastian Edwards (1991), "Macroeconomic Populism in Latin America," NBER Working
Paper no. 2986, maro de 1991.
Lara Resende, A, Juros: Equvoco ou Jabuticaba, Valor Econmico, 16 de junho de 2011.
Lisboa, M.B. (1998), "A Misria da Crtica Heterodoxa Primeira Parte: Sobre as Crticas," Textos para
Discusso 324, FGV/EPGE Escola Brasileira de Economia e Finanas.
Missio, F. & Jos Luis Oreiro & Frederico G. Jayme Jr (2010), "Cmbio, crescimento e heterogeneidade
produtiva num modelo keynesiano-estruturalista," Textos para Discusso Cedeplar-UFMG td413,
Cedeplar, Universidade Federal de Minas Gerais.
Oreiro, J.L. (2006), "Economia Ps-keynesiana: origem, programa de pesquisa, questes resolvidas e
desenvolvimentos futuros," Anais do XXXVI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the 36th
Brazilian Economics Meeting] 200807171558070, ANPEC - Associao Nacional dos Centros de
Psgraduao em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics].
Populismo macroeconmico latinoamericano:
Dornbush & Edwards (NBER WP, 1991)
13
14
A economia brasileira uma economia de baixo crescimento. Tem sido assim desde os anos
80. Por alguns anos durante o governo Lula pareceu que a sociedade tinha encontrado o
caminho para um crescimento mais robusto. A forte desacelerao da economia no ltimo
trinio sugere que voltamos ao ritmo de crescimento baixo na casa de 2% ao ano que tem nos
mantido na armadilha da renda mdia desde a dcada de 80.
Para o quadrinio de Dilma, a se confirmar a projeo do mercado de crescimento na casa de
1,1% em 2014, o crescimento mdio anualizado ser de 1,84%, significativamente abaixo de
2%!
Este artigo tem dois objetivos. Primeiro caracterizar pala tica da oferta a natureza do processo
de crescimento da economia brasileira desde 1982 e a natureza da desacelerao recente da
economia. Segundo, discutir em que medida a desacelerao da economia pode ser atribuda
alterao do regime de poltica econmica que houve a partir de 2009 e de forma mais
intensa a partir de 2011.
Para tal argumenta-se que o padro das polticas pbicas adotadas nos ltimos anos
resultante de duas foras independentes. A primeira, estrutural, o padro de escolha social
da populao. O equilbrio poltico em nossa sociedade requer crescimento contnuo do gasto
pblico a taxas superiores taxa de crescimento do produto. O aumento do gasto ocorre em
transferncias pblicas a indivduos nas diversas rubricas do gasto social e dos seguros sociais
em geral. Em certa medida o processo de escolha social em parte responsvel pelo equilbrio
de baixo crescimento.
A segunda fora determinante do padro de poltica pblica adotado nos ltimos anos a forte
alterao que houve nas polticas macroeconmicas e microeconmicas. Parte da
desacelerao recente pode ser atribuda alterao do regime de poltica econmica adotado
a partir de 2009. A alterao no ocorreu em funo de haver na sociedade forte apoio por este
curso de poltica econmica. As polticas foram adotadas por que os policy makers do
momento acreditam que estas so as polticas mais adequadas para acelerar o crescimento.
Podem, portanto, serem revertidas.
O trabalho est organizado em trs sees alm desta rpida introduo. Na prxima seo
apresentam-se os fatos estilizados com relao ao crescimento da economia brasileira desde
1982 at 2013. A terceira seo elabora a alterao que houve no regime de poltica
econmica a partir de 2009 enquanto que a quarta seo apresenta o argumento que associa a
economia poltica com o baixo crescimento. Segue a concluso.
15
PIB
1982-1994
1995-2002
2,5
2,3
2003-2010
3,9
2011-2013
1,9
(Dilma-Lula)
-2,0
PTF
Horas
Capital em
uso
-0,1
1,0
1,6
-4,9
41,5
63,4
0,2
1,0
1,0
10,2
45,1
44,7
1,6
1,0
1,4
39,9
25,3
34,8
0,0
0,3
1,6
0,6
16,3
83,1
-1,6
-0,7
0,2
78,2
34,0
-12,2
11 Para o ano de 2013 ainda no temos disponvel a PNAD. Consideramos que a taxa de crescimento da PO em 2013
foi de 1,2% em relao a 2012, mesma taxa de crescimento de 2012 ante 2011. Os dados da PNAD contnua sugerem
que esta suposio est correta. As taxas de crescimento internanuais de 2013 foram 1,6%, 1,1%, 1,2% e 1,7%
respectivamente para os 1, 2, 3 e 4 trimestres,
16
PTF
1982-1994
-0,1
1995-2002
0,2
Produtividade Produtividade
do Trabalho
do Capital
0,3
-0,5
-274
374
0,2
0,0
97
0,4
2003-2010
1,6
1,2
74
26
2011-2013
0,0
0,8
-0,7
6721
-6621
(Dilma-Lula)
-1,6
-0,4
-1,1
26,9
73,1
A taxa de crescimento da PTF nos oito anos de FHC e no trinio de Dilma cresceu em ritmo
muito fraco de 0,2% ao ano para FHC e 0% ao ano para Dilma. No entanto h uma diferena
entre os dois subperodos. Nos oito anos de FHC tanto a produtividade do trabalho quanto a
produtividade do capital tiveram desempenho medocre. Nos trs anos de Dilma a
produtividade do trabalho cresceu 1,4% ao ano, contribuindo com 0,8 ponto percentual para o
crescimento da PTF, enquanto que a produtividade do capital despencou taxa de -1,6% ao
ano, contribuindo com -0,7 ponto percentual para o crescimento da PTF. Ver a decomposio
de crescimento da PTF na tabela 2.
Tabela 3: Decomposio da taxa de crescimento do produto pela tica do fator trabalho
PIB
Produtividade
do Trabalho
PO
Jornada
1982-1994
2,5
0,6
2,4
-0,6
24,5
99,8
-24,2
1995-2002
2,3
0,4
1,9
-0,1
17,9
85,1
-3,0
2,1
2,1
-0,3
54,1
53,9
-8,0
1,4
1,0
-0,4
70,4
49,4
-19,8
-0,8
-1,2
-0,1
38,2
58,3
3,5
2003-2010
3,9
2011-2013
1,9
(Dilma-Lula)
-2,0
17
Tabela 4: Decomposio da taxa de crescimento do produto pela tica do fator capital fsico
PIB
1982-1994
Produtividade
do Capital
2,5
Capital
Utilizao
-1,0
3,0
0,5
-40,8
120,8
20,0
1995-2002
2,3
0,0
2,4
-0,1
0,7
105,8
-6,5
2003-2010
3,9
0,9
2,3
0,8
22,6
57,5
19,9
2011-2013
(Dilma-Lula)
1,9
-2,0
-1,6
3,8
-0,2
-84,8
194,9
-10,1
-2,5
1,5
-1,0
127
-76
49
Finalmente a queda recente da taxa de crescimento das horas trabalhadas foi fruto de queda
da taxa de crescimento da PO e da jornada. Ou seja, o trinio Dilma assistiu a uma queda
profunda da produtividade do capital e da taxa de crescimento do emprego do fator de
produo trabalho. Sendo que a reduo da taxa de crescimento do emprego do fator de
produo trabalho ocorreu em ambas as margens, a extensiva e a intensiva. A tabela 5 detalha
a evoluo do emprego do fator trabalho e sua decomposio ao longo dos diversos perodos
entre margem extensiva, a taxa de crescimento da populao ocupada, e intensiva, a taxa de
crescimento do jornada de trabalho. Pouco mais de 94% da fortssima queda de 1,2 pontos
percentuais na taxa de crescimento das horas trabalhadas que houve entre a octaetride de
Lula e o trinio de Dilma deveu-se menor velocidade de crescimento da populao ocupada.
Tabela 5: Decomposio da taxa de crescimento das horas trabalhadas
Horas
1982-1994
1995-2002
1,9
1,9
2003-2010
1,8
2011-2013
0,6
(Dilma-Lula)
-1,2
PO
Jornada
2,4
-0,6
132
-32
1,9
-0,1
104
-4
2,1
-0,3
117
-17
1,0
-0,4
167
-67
-1,2
-0,1
94,3
5,7
A tabela 6 documenta que nos anos FHC e Lula houve relativa desacelerao da taxa de
crescimento do estoque de capital, que cresceu a taxas pouco menores de 2,5% ao ano,
enquanto que no trinio de Dilma a taxa de crescimento do estoque de capital foi de 3,8% ao
ano a maior nos quatro subperodos. Em que pese as conhecidas carncias de capital fsico o
estoque de capital no foi o gargalo que explica a piora de desempenho da economia
brasileira. Com vimos o problema esteve com a produtividade do capital. Uma possvel
conjectura que o enorme intervencionismo do setor pblico que se iniciou de forma mais
pesada em 2009 tenha reduzido muito a produtividade incremental do capital em funo,
provavelmente de m alocao do recurso.
18
1982-1994
Capital em
uso
Capital
Utilizao
3,5
3,0
0,5
1995-2002
2,3
2003-2010
3,1
2011-2013
(Dilma-Lula)
3,6
0,5
86
14
2,4
-0,1
107
-7
2,3
0,8
74
26
3,8
-0,2
105
-5
1,5
-1,0
281
-181
PO
POP
PIA/POP
PEA/PIA
PO/PEA
1982-1994
2,4
1,9
0,5
0,4
-0,3
78,4
19,9
15,3
-13,6
1995-2002
1,9
1,5
0,7
0,2
-0,4
77,2
36,6
8,3
-22,1
0,2
2003-2010
2,1
2011-2013
1,0
(Dilma-Lula)
-1,2
1,1
0,4
0,4
53,9
19,0
17,8
9,2
0,8
0,5
-1,2
0,9
84,9
49,8
-125,0
90,3
-0,3
0,1
-1,6
0,7
28,4
-6,3
135,5
-57,6
19
em idade ativa. Sabe-se que dois fatores devem motivar a reduo da atividade. Na ponta
jovem da PIA, o aumento na escolarizao dos jovens e jovens adultos principalmente em
funo do programa Prouni e pela acelerada expanso do Fies, retardando o ingresso deste
grupo etrio no mercado de trabalho. O envelhecimento natural da populao deve explicar
parte da reduo da taxa de atividade. Se este for o caso j estamos vivendo o momento
descendente do bnus demogrfico. Ou seja, se pela segunda coluna ainda colhemos o bnus
pois a PIA ainda cresce a velocidade maiores do que a POP, pela terceira coluna j estaramos
observando uma queda de atividade devido a um envelhecimento da PIA. Questo para
pesquisa posterior.
Finalmente, como destacado na ltima coluna da tabela 7, houve no ltimo trinio ainda
pequena queda da taxa de desemprego, de sorte que a elevao da taxa de crescimento da
taxa de emprego contribuiu para que a taxa de crescimento da PO fosse maior no ltimo
trinio.
Desacelerao recente. Anlise comparativa. Como vimos a forte piora de desempenho da
economia brasileira foi fruto da queda da produtividade total dos fatores, mais acentuada na
produtividade do capital, e da queda do emprego do trabalho, mais acentuada na margem
extensiva do que na margem intensiva.
Nesta subseo procuramos olhar a perda de desempenho da economia no trinio da Dilma
sob tica comparada. Consideramos as economias da Amrica Latina e Caribe, segundo a
classificao do FMI, que tenham mais de 1 milho de habitantes.
As pessoas que defendem o regime de poltica econmica adotado a partir de 2009 alegam
que a desacelerao do crescimento da economia brasileira deve-se essencialmente crise
internacional. A perspectiva comparada permite que olhemos a experincia brasileira luz da
experincia de economias com as quais compartilhamos uma histria comum.
A tabela 8 apresenta a taxa de crescimento do produto real das economias com mais de 1
milho de habitantes da AL e Caribe para os mesmos subperodos considerados nas
decomposies de crescimento. Adicionalmente nas primeiras duas linhas da tabela
reportamos respectivamente a taxa de crescimento da economia mundial e a taxa de
crescimento do grupo Amrica Latina e Caribe.
Nota-se imediatamente que a desacelerao da economia mundial , em que pese a
profundidade da crise, bem menor do que se pensa: 0,54 pontos percentuais ou 54 pontos. O
mesmo pode ser dito para a regio formada pelos pases da Amrica Latina e Caribe que
apresentou entre os ltimos dois subperodos desacelerao de 66 pontos. A desacelerao
brasileira foi de 201 pontos, 135 pontos superiores desacelerao da regio. Dois demais 20
pases com mais de 1 milhes de habitantes alm do Brasil somente Argentina e Trinidade e
Tobago apresentaram desacelerao superior brasileira.
20
Tabela 8: Crescimento mdio do produto real das economias da Amrica Latina e Caribe (com
exceo das economias com menos de 1 milho de habitantes). A quinta coluna apresenta a diferenas
(em pontos de percentagem x100) das taxas de crescimento entre os dois ltimos subperodos para um
mesmo pas. A sexta coluna apresenta a diferena das diferenas para cada economia com base na
desacelerao mdia do grupo formado pelos pases da Amrica Latina e Caribe, segunda linha da
tabela.
Taxas mdias de crescimento para o perodo
DIF
1982-1994 1995-2002 2003-2010 2011-2014 (Dilma-Lula)
DIF-DIF
%
%
%
%
pontos
pontos
Economia mundial
3,4
3,4
3,9
3,4
-54
Amrica Latina
2,5
2,2
4,1
3,5
-66
Argentina
2,4
-0,8
7,6
5,0
-262
-196
4,3
Bolvia
1,7
5,7
143
209
3,3
Brasil
2,5
2,3
4,0
2,0
-135
-201
Chile
5,9
4,6
4,4
5,1
73
139
Colmbia
4,0
1,7
4,6
5,0
46
112
Costa Rica
4,9
4,1
5,0
4,4
-57
9
Repblica Dominicana
3,2
5,9
5,7
4,2
-152
-86
Equador
2,6
2,0
4,1
5,7
158
224
El Salvador
3,2
3,2
1,8
1,9
6
73
Guatemala
2,2
3,6
3,4
3,6
17
83
Haiti
-1,7
2,6
0,3
4,2
394
460
Honduras
3,1
3,2
4,4
3,4
-93
-27
Jamaica
2,6
0,4
0,5
0,5
-7
59
Mxico
2,2
2,3
2,3
3,0
68
134
Nicargua
-1,1
4,3
3,3
4,9
163
229
Panam
2,1
4,0
7,6
9,9
229
295
Paraguai
3,1
1,0
4,4
5,2
77
143
Peru
0,3
3,3
6,5
6,1
-40
26
Trinidade e Tobago
-2,4
6,8
5,6
0,1
-548
-482
Uruguai
3,1
-0,3
5,3
4,9
-44
22
Venezuela
1,4
0,2
4,7
3,6
-112
-46
DIF c/ mundo (pontos)
-91
-111
9
-137
DIF c/ AL (pontos)
-5
12
-9
-144
*X se a perda de desempenho relativamente mdia da amrica latina foi maior do que a brasileira.
Tamanho
relativo da
desacelerao*
21
do que a nossa. Ser que h alguma caracterstica especfica de nossa economia que
justifique impacto muito mais intenso da desacelerao mundial sobre o Brasil do que sobre os
demais pases da AL?
Tabela 9: Grau de abertura das economias latino americanas. Primeira coluna: soma da exportao
com importao como proporo do PIB. Segunda coluna: resduo de uma regresso do grau de abertura
dada pela coluna anterior em diversas variveis que explicam-no. Terceira coluna: indicador de Edmar
Bacha: diferena entre o ranque da participao do pas no comrcio internacional e sua participao no
PIB mundial. Dados referentes a 2011.
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Repblica Dominicana
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Trinidade e Tobago
Uruguai
Venezuela
ARG
BOL
BRA
CHL
COL
CRI
DOM
ECU
SLV
GTM
HTI
HND
JAM
MEX
NIC
PAN
PRY
PER
TTO
URY
VEN
(X+M)/Y
0,41
0,83
0,25
0,72
0,39
0,79
0,60
0,66
0,75
0,65
0,69
1,16
0,85
0,64
0,98
1,41
0,97
0,53
0,92
0,55
0,50
A tabela 9 apresenta diversas medidas de grau de abertura das economias latino americanas.
Na primeira coluna encontra-se a medida padro de grau de abertura dada pela corrente total
de comrcio em valor como proporo do produto. Somos de longe a economia mais fechada
da regio. A corrente de comrcio brasileira da ordem de 25% do PIB. O segundo pas mais
fechado, Colmbia, exporta e importa 39% do PIB.
No entanto possvel argumentar que somos fechados em funo de caractersticas de nossa
economia. Economias muito grande PIB total, populao e rea elevada elevadas devem
estar associado a menores nveis de comrcio. Por exemplo, se considerarmos a Europa como
um pas certamente ser mais fechada do que cada pas isoladamente. Para enderear esta
observao na segunda coluna reportamos o resduo da regresso do grau de abertura da
primeira coluna em funo das caractersticas geogrficas e econmicas associadas a maior
ou menores nveis de comrcio. Alm do PIB total, da popouo e da rea, empregou-se uma
dummy para os pases que no apresentam sada para o mar. Por esta medida somente
Repblica Dominicana e El Salvador so mais fechados do que a economia brasileira.
A terceira coluna apresenta o indicador sugerido por Edmar Bacha: diferena entre o ranque da
participao do pas no comrcio internacional e o ranque de sua participao no PIB mundial.
Por este critrio somente a Colmbia na Amrica Latina e Caribe, mais fechada do que o
Brasil.
Por qualquer critrio a economia brasileira bem mais fechada do que a media da regio e,
portanto, no deveria ter sentido tanto a desacelerao da economia mundial. Todos estes
fatos sugerem que a forte desacelerao deve ter tido motivao majoritariamente domstica.
22
A desacelerao foi externa? Perda de termos de troca. Outro argumento comum que os
termos de troca de Dilma teriam sido inferiores aos observados no perodo Lula. A crise
internacional teria impacto importante reduzindo nossos termos de troca e, portanto,
comprometendo nossa capacidade de importar.
Figura 1: Evoluo dos termos de troca. Fonte: FUNCEX
A figura 1 apresenta a evoluo dos termos de troca (TT) para o Brasil desde janeiro de 1995
at maro de 2014. Em que pese a queda recente os valores dos termos de troca ainda se
encontram maiores do que os observados desde 1995.
Concluso. A piora de desempenho entre os oitos anos de Lula e o trinio de Dilma deveu-se
queda da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores, bem maior na produtividade
do capital do que do trabalho, e na queda da taxa de crescimento das horas trabalhadas, bem
maior na margem extensiva do que intensiva.
A reduo do crescimento de nossa economia foi pouco mais de trs vezes a reduo do
crescimento da economia mundial e pouco menos de trs vezes da reduo do crescimento
das economias da Amrica latina e Caribe (que inclui o Brasil). Ou seja, nossa piora de
desempenho um fenmeno localizado em nossa economia. Na regio somente Argentina,
Repblica Dominicana e Trindade e Tobago apresentaram quedas de desempenho mais
acentuadas.
A comparao da dinmica da economia Brasileira com Amrica Latina (AL) e a economia
mundial sugere que o Brasil acompanhou a AL at 2010 e esta cresceu aqum da economia
mundial em aproximadamente 1 p.p. at 2002. De 2002 para c a AL passou a crescer
aproximadamente mesma taxa de crescimento da economia mundial fato que tambm
ocorreu com a economia brasileira no perodo Lula. A forte desacelerao da economia
brasileira no perodo recente no foi acompanhada pela regio.
Por outro lado, o fato de sermos uma das economias mais fechadas da regio e de os termos
de troca apresentar valores mais elevados do que os observados nos governos anteriores,
sugere que a causa da desacelerao mais interna do que externa.
Dado que este foi um perodo no qual a taxa de crescimento dos salrios reais esteve sempre
positiva e em nveis elevados e acima da taxa de crescimento da produtividade, a reduo da
23
gerao de renda deve ter ocorrido nos lucros. A queda dos lucros deve explicar, por outro
lado, a reduo na taxa de poupana e, portanto, a piora do dficit externo. Todas estas
questes sero mais bem compreendidas quando no final de 2014 ou incio de 2015 tivermos a
divulgao das novas contas nacionais anuais com a abertura da gerao de renda pelos
setores institucionais. De qualquer forma a interpretao de queda da gerao de lucros
compatvel com a fortssima queda que obtivemos da produtividade do capital.
Em seguida a descrio da desacelerao recente da economia podemos analisar as principais
caractersticas do padro de poltica econmica nas ltimas dcadas. Na prxima seo
apresentamos a natureza da alterao que houve no regime de poltica econmica a partir de
2009. Apesar de no ser possvel termos uma prova cabal pensamos que parte da piora do
desempenho de nossa economia no trinio de Dilma pode ser atribuda a esta alterao no
regime de poltica econmica.
24
25
26
27
Tabela 10: Evoluo do gasto pblico no financeiro da Unio excluindo transferncia para
Estados e Municpios (% do PIB).
CUSTEIO
CUSTEIO SAUDE CUSTEIO GASTOS INVEST. sem
ADMINISTRATIVO
E EDUC.
SOCIAIS
MCMV
PESSOAL
INSS
SUBSDIOS
TOTAL
1999
4,5
5,5
0,2
1,4
1,8
0,6
0,5
14,5
2000
4,6
5,6
0,3
1,3
1,8
0,6
0,7
14,7
2001
4,8
5,8
0,4
0,7
1,8
0,9
1,2
15,6
2002
4,8
6,0
0,2
1,1
1,8
1,0
1,0
15,7
2003
4,5
6,3
0,4
0,9
1,7
1,0
0,4
15,1
2004
4,3
6,5
0,3
1,0
1,7
1,2
0,6
15,6
2005
4,3
6,8
0,5
1,1
1,8
1,3
0,6
16,4
2006
4,5
7,0
0,4
1,1
1,7
1,6
0,7
17,0
2007
4,4
7,0
0,4
1,2
1,8
1,6
0,8
17,1
2008
4,3
6,6
0,2
1,0
1,8
1,6
0,9
16,4
2009
4,7
6,9
0,2
1,1
1,9
1,9
1,0
17,7
2010
4,4
6,8
0,3
1,1
2,0
1,8
1,1
17,4
2011
4,3
6,8
0,4
0,9
2,0
1,9
1,1
17,5
2012
4,2
7,2
0,6
0,9
2,2
2,1
1,1
18,3
2013
4,2
7,4
0,9
1,0
2,2
2,3
1,0
19,0
1999-2013
-0,26
-5,7
1,93
42,7
0,61
13,6
-0,44
-9,8
0,49
10,7
1,68
37,0
0,52
11,4
4,53
100,0
Fonte: Mansueto Almeida Jr. A partir dos dados primrios da Secretaria do Tesouro Nacional.
A moral da histria que a maior fora que pressionou a elevao do gasto da Unio nos
ltimos quinze anos foram os critrios de elegibilidade aposentadoria, aos benefcios de risco
tais como penso por morte, e por invalidez, seguro desemprego e auxlio doena, e
programas de transferncia de renda como os benefcios da LOAS, RMV, abono salarial, e o
programa bolsa famlia. Desempenha papel central na elevao do gasto com todos estes
programas, alm dos critrios de elegibilidade, a poltica de valorizao do salrio mnimo, que
indexa a maior parte dos benefcios.
Mesmo programas que no so diretamente indexados ao salrio mnimo, como o caso do
programa bolsa famlia, ficam a ele atrelados. muito difcil justificar a elevao do benefcio
bsico da aposentadoria e no elevar o benefcio s famlias com crianas, principalmente visto
que a taxa de pobreza entre as crianas muito maior do que a taxa de pobreza na populao
idosa.
A partir de um ponto de vista de longo prazo aparente o esgotamento de nosso contrato. Ao
longo dos 12 anos que compreende o segundo mandato de FHC e a octaetride de Lula o
gasto no conceito da tabela 8 aumentou 3 p.p. do PIB. Muito provavelmente a presidente Dilma
entregar ao final de seu mandato o gasto em 19,5% do PIB, crescimento de 2 p.p. do PIB
tomando como base o ltimo ano de Lula, 2010.
Em grande medida a maior velocidade do crescimento do gasto em pontos percentuais do PIB
ao longo do governo Dilma deveu-se reduo do crescimento econmico da economia. Ou
seja, manter os termos do contrato social em um contexto de crescimento baixo requerer
novas rodadas de elevao da carga tributria.
Evidentemente sempre possvel recontratar o contrato social. O congresso nacional liderado
pelo executivo pode alterar os critrios de elegibilidade aos diversos programas bem como
alterar a poltica de valorizao do salrio mnimo. E certamente haver ajustamentos nesse
sentido. Mas parte do ajustamento ser por meio de elevao da carga tributria. Para que
28
houvesse uma reviso mais profunda do contrato social seria necessrio que o processo
eleitoral tratasse deste tema de forma aberta e objetiva. No nos parece que este ser o caso.
No entanto h uma ressalva importante s afirmaes dos ltimos dois pargrafos. H uma
rubrica que tem crescido muito no atual governo que no parece estar associado ao contrato
social da redemocratizao. A rubrica subsdios cresceu entre 2010 e 2013 0,6 p.p..
O crescimento da rubrica subsdio deveu-se s compensaes da conta do desenvolvimento
energtico (CDE), s compensaes previdncia em funo dos custos da desonerao da
folha de salrios e aos subsdios do programa minha casa minha vida (MCMV), que responde
por aproximadamente metade do crescimento dos subsdios.
O programa MCMV uma nova etapa no processo de evoluo do contrato social. De
programas de redistribuio direta de renda e de programas tpicos de seguro social, caminhase para programas de subsdio direto aquisio de moradias e, mais recentemente, de bens
de consumo durveis, tais como o programa minha casa melhor. No nos est claro em que
medida esta expanso do contrato social, que adiciona s obrigaes do Estado a oferta de
subsdios diretos aquisio destes bens, consensual ou no na sociedade. Questo para
ser verificada ao longo do processo eleitoral. No entanto, a outra metade do aumento dos
subsdios deve essencialmente a custos associados com o ensaio nacional desenvolvimentista
vigente desde 2009. Estes subsdios iro aumentar muito nos prximos anos pois no est
computado na tabela os subsdios referentes ao programa de sustentao do investimento
(PSI) cujos pagamentos do Tesouro ao BNDES foram adiado por dois anos.
Ou seja, se verdade que h grande espao para melhora fiscal simplesmente revertendo as
aes referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista (ver a longa lista de medidas na
segunda seo), o desequilbrio estrutural do contrato social est e estar conosco pelos
prximos anos.
Nossa impresso que a sociedade no est madura ainda para discutir com profundidade
ajustes no contrato social. por este motivo que cremos que a sada ser por novas rodadas
de elevao da carga tributria. A campanha eleitoral ser centrada nas medidas do ensaio
nacional desenvolvimentista. Elas sero em parte revertidas com a reeleio de Dilma e
fortemente revertidas se houver transio poltica.
Dado que caminhamos para elevao de carga tributria quais sero as bases tributrias
empregadas? Creio que h quatro bases tributrias que podem ser exploradas. Imposto sobre
herana, imposto sobre exportao de bens primrios, reedio da CPMF e tentar novamente
elevar a carga tributria sobre a PJ uniprofissional. Em 2004 o ministro Palocci editou a MP 232
que acabou no prosperando no Congresso Nacional.
Nossa anlise no otimista com relao s perspectivas de crescimento nos prximos anos.
Se por um lado a reverso das medidas referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista
aumentaro a eficincia da economia, novas rodadas de crescimento da carga tributria em
uma economia emergente lder de carga tributria elevada reduzir o estmulo acumulao
de capital em geral. Reformas mais profundas do contrato social requerero um desejo muito
forte por parte da sociedade em acelerar o crescimento. Este no tem sido o caso nas ltimas
dcadas. A agenda da sociedade tem sido a equidade e no o crescimento.
possvel que ao longo do tempo se forme uma constituency mais favorvel ao crescimento.
Penso que os filhos da nova classe C tero este perfil. No entanto me parece que esta escolha
ficar para 2018 e no para 2014.
29
Concluso
O artigo argumenta que a forte elevao da carga tributria e do gasto pblico que houve nos
ltimos anos deve-se a um contrato social que prioriza a queda da desigualdade em vez do
crescimento econmico. A maior evidncia emprica que a elevao do gasto pblico uma
constante no perodo em seguida estabilizao da economia e, adicionalmente, que o gasto
pblico elevou-se nas rubricas que envolvem transferncia de recursos a indivduos. Ou seja,
construmos em seguida redemocratizao um estado transferidor de recursos entre
indivduos.
Introduziu-se a partir de 2009 uma nova agenda que, segundo nosso entender, no tem
suporte na sociedade, mas foi adotada em funo da particular leitura do processo de
desenvolvimento econmico do grupo de pessoas prximas formulao da poltica
econmica. Esta agenda aumentou muito o papel do Estado na regulao da natureza do
processo de desenvolvimento econmico.
Neste trabalho defendemos o ponto de vista de que a forte piora no desempenho da economia
brasileira no trinio da Dilma deve-se aos impactos da piora no marco institucional sobre a taxa
de crescimento da produtividade total dos fatores. Com documentamos na primeira parte do
trabalho a queda da taxa de crescimento do produto deveu-se, em grande medida, queda da
taxa de crescimento da PTF.
Se esta interpretao estiver correta h espao para melhora do desempenho da economia se
houver reverso das medidas elencadas na segunda seo do trabalho.
30
1. Introduo
O objetivo final de qualquer poltica econmica a melhoria das condies de vida da
populao, atravs da gerao de taxas de crescimento da renda e do emprego elevadas e
sustentadas.
A teoria econmica ensina e a experincia acumulada evidencia que a mola bsica do
crescimento econmico o aumento da produtividade. Esta, por sua vez, depende do
investimento em capital fsico, da inovao tecnolgica, das condies de concorrncia na
economia, da educao, das condies de sade da populao, etc. Consequentemente, para
que uma poltica possa influenciar o crescimento de uma economia de forma sustentada, deve
alterar os determinantes da produtividade.
Sabemos, tambm, que baixas taxas de inflao geram um ambiente mais propcio ao
crescimento da produtividade, dado que expandem o grau de previsibilidade de que dispe os
agentes econmicos e, como consequncia, ampliam seu horizonte de planejamento e
investimento. Ademais, a estabilidade preserva o poder de compra dos salrios e dos demais
rendimentos, contribuindo para a preservao do bem estar. Assim, apesar de no ser uma
condio suficiente para garantir o crescimento rpido e sustentado, a estabilidade
macroeconmica , certamente, uma condio necessria.
A experincia brasileira emblemtica dos danos causados pela sua ausncia. O processo
inflacionrio, debelado em 1994, depois anos de desordem, teve implicaes negativas
profundas e abrangentes. A economia no podia prosperar em um ambiente caracterizado por
total incapacidade preditiva. Empresas e indivduos perderam a habilidade de planejar suas
vidas privadas. O investimento social de mdio e longo prazo extinguiu-se, assim como a
credibilidade das polticas pblicas.
Devemos, portanto, entender a estabilidade macroeconmica - inflao baixa e estvel e
finanas pblicas disciplinadas - como um objetivo instrumental, isto , como uma condio
necessria para se atingir um fim. Assim, a estabilizao de preos no apenas compatvel,
mas imprescindvel para que se alcance o crescimento sustentado. a partir dessa tica que a
qualidade e a adequao da poltica macroeconmica devem ser avaliadas.
Entretanto, as autoridades econmicas se defrontam com grandes desafios para assegur-la.
Nas economias contemporneas, repletas de incertezas, a confiana joga um papel
fundamental na determinao do comportamento de consumidores e de investidores. Isto
particularmente importante no caso das polticas pblicas, dado o poder de coero do
governo. Por isso, o desenvolvimento de instituies e de procedimentos claros e
transparentes tornou-se central para o atingimento da estabilidade econmica em um contexto
de crescimento econmico.
Este trabalho apresenta um conjunto de diretrizes de politica econmica que buscam aprimorar
a forma como estas so implementadas. Estes princpios encontram aplicao tanto no
contexto macroeconmico, quanto no mbito microeconmico. Eles resultam da combinao
dos desenvolvimentos tericos que se consolidaram nas ultimas dcadas, com as lies da
experincia histrica.
31
12
Foi no contexto da discusso sobre a poltica monetria que a discusso sobre o problema da inconsistncia temporal foi
32
33
2. 1 Politica Monetria
Existem muitas maneiras pelas quais os Bancos Centrais podem conduzir a poltica monetria.
Vrios regimes monetrios, entendidos como a forma de atuao da autoridade monetria e o
sistema cambial subjacente, foram adotados ao longo do tempo no Brasil e no resto do mundo.
No possvel estabelecer um modelo nico adequado a todas as circunstncias. possvel,
porm, avaliar a adequao de um regime a um dado contexto, estudando as experincias
concretas nas quais sucessos ou fracassos ocorreram. As vantagens e desvantagens de
regimes totalmente discricionrios e totalmente rgidos foram mencionadas anteriormente. O
caso intermedirio, onde h discricionariedade limitada, o regime de metas para a inflao.
Neste regime o Banco Central tem como obrigao, definida em lei, a conduo de uma politica
monetria compatvel com a manuteno da estabilidade de preos, tal como definida pelas
metas de inflao definidas pelo governo. Assim, atravs de uma mudana institucional o
Governo est comprometido com uma politica monetria que objetiva manter a inflao baixa,
em linha com os princpios 1 e 2.
A formulao das metas de inflao, usualmente com uma banda de tolerncia ou com um
horizonte de atingimento dilatado no tempo deixa claro que o Banco Central possui poder
discricionrio e margem de manobra para absorver, de forma inteligente, choques inesperados.
No se trata de flexibilidade para fazer qualquer coisa ou em qualquer medida, mas de
13
O Reino Unido e a Austrlia fornecem exemplos da utilizao de princpios semelhantes para nortear as politicas
microeconmicas. Veja-se Microeconomic Reform in Britain: Delivering Opportunities for all, HM Treasury, 2004 e Why have a
Productivity Commission? Gary Banks, Productivity Commission, 1998.
34
35
36
como no caso da politica monetria, mas sim distribuda entre os diversos entes da federao.
Ademais, diferentemente da politica monetria cujo foco primrio na estabilizao, a politica
fiscal deve possuir uma um horizonte mais dilatado, visando o mdio e o longo prazo.
Mas h formas de aplicar o arcabouo de discricionariedade limitada politica fiscal. Um
exemplo o do Reino Unido. Depois de introduzir a independncia do Banco Central e o
regime de metas para a inflao, assim que assumiu o poder em 1997, o governo trabalhista
14
tratou de estender politica fiscal princpios muito semelhantes aos acima descritos .
Para tanto duas regras foram introduzidas:
1)
A regra de ouro, pela qual o governo s pode endividar-se para financiar gastos de
investimento ao longo do ciclo econmico;
2)
A regra de investimento sustentvel, que estabelece que a divida liquida como
proporo do PIB ser mantida em um nvel baixo e estvel ao longo do ciclo.
Estas regras focam na sustentabilidade fiscal. A regra do investimento sustentvel permite o
endividamento ao longo do ciclo econmico, sujeito restrio de que a divida liquida como
porcentagem do PIB permanea estvel. Uma vez que o endividamento deve ser utilizado para
o acrscimo do investimento e no para o incremento do consumo, assegura-se a equidade
intergeneracional. Ademais, dado que as regras devem ser atingidas ao longo do ciclo
econmico, o dficit do governo pode se alterar ao longo do mesmo, com o objetivo de
amortec-lo. Isto , os estabilizadores automticos podem funcionar, permitindo politica fiscal
apoiar a politica monetria na busca da manuteno da estabilidade.
Estas regras eram complementadas por uma anlise mais abrangente e profunda dos
indicadores de sustentabilidade fiscal de longo prazo, na forma de um relatrio sobre o
assunto, o Governments Long-Term Public Finance Report. Este relatrio contm uma analise
de longo-prazo da poltica fiscal, inclusive de mudanas projetadas na economia, tais como a
transio demogrfica. Este conjunto de elementos, em linha com o primeiro princpio, buscava
assegurar e demonstrar o compromisso com objetivos de longo prazo saudveis.
O segundo e o terceiro princpios, pr-comprometimento atravs de arranjos institucionais
crveis e transparncia, eram operacionalizados atravs do Cdigo de Sustentabilidade Fiscal.
Este cdigo, com amparo legal na Finance Bill de 1998 requeria:
a)
b)
A auditoria independente das hipteses bsicas subjacentes aos exerccios
oramentrios; e
c)
O esforo de transparncia era reforado por relatrios prospectivos com projees fiscais para
os prximos cinco anos. Estes incluam estimativas dos principais agregados fiscais, ajustados
para o ciclo econmico, acompanhados por estimativas do hiato do produto e das hipteses
utilizadas no seu clculo. Estes agregados deveriam ser contrastados com os requeridos pelas
regras de investimento e dvida mencionados acima.
Este arcabouo foi reforado em 2011 com o estabelecimento do Escritrio para a
Responsabilidade Oramentaria (Office for Budget Responsibility, OBR 15). Trata-se de um
14
Veja-se Ed Balls: Stability, Growth and UK Fiscal Policy, Discussion Papers in Economics No. 2004/03, University of York.
Para uma descrio de suas atribuies veja-se http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/what-we-do/. Para uma
anlise de sua governana e para o memorando de entendimento com os rgos governamentais veja-se
http://budgetresponsibility.org.uk/independence/working-with-government/.
15
37
organismo independente, uma espcie de conselho fiscal, que tem como objetivo produzir
analises e projees tcnicas, apartidrias, das finanas do setor publico. Organismos
semelhantes existem na Holanda, desde 1945, Dinamarca, 1963, nos Estados Unidos desde
1974 e na Blgica desde 1989. Desde a criao do OBR vrios pases anunciaram a criao
de rgos independentes com as mesmas atribuies. Hoje eles existem em cerca de 30
pases e, apesar de apresentarem diferenas importantes em termos de sua constituio e
funcionamento, refletindo o quadro institucional no qual se inserem, partilham da premissa
bsica de que fundamental desenvolver mecanismos independentes de acompanhamento
das finanas publicas.
A ideia ganhou forca entre economistas e governos durante os anos 1990, refletindo o desejo
de reproduzir, dentro do possvel, no mbito da politica fiscal, o sucesso das experincias com
bancos centrais independentes. O impulso foi reforado com a exploso dos dficits e dvidas
pblicas na crise financeira recente. O argumento conceitual bsico a noo de que os
governos esto sujeitos a um vis deficitrio e a pr-ciclicalidade na sua conduo da
16
politica fiscal . Isto significa que tendem a incorrer em dficits excessivos quando a economia
est crescendo. Tendem, tambm, a avaliar que os choques que impactam a economia so
temporrios, e usam a poltica fiscal para sustentar a demanda agregada no curto-prazo, at
que a realidade demonstre que o choque visto como temporrio era, de fato, permanente e
requeria um ajuste.
Ademais, o estabelecimento dos conselhos fiscais parte do
reconhecimento de que muito difcil para o pblico acompanhar e projetar adequadamente a
evoluo das contas pblicas, e busca sanar este problema de forma independente.
O mandato destes organismos disponibilizar estudos e projees sobre a politica fiscal,
baseadas na mesma informao disponvel para o governo, para auxiliar na preparao dos
oramentos e para a avalio da aderncia da politica fiscal em curso aos objetivos declarados
do governo e s regras fiscais em vigor. Funcionam como consultores e auditores tcnicos
independentes.
No Brasil alguns passos importantes foram dados na direo de maior clareza na conduo da
politica oramentaria e no estabelecimento da responsabilidade fiscal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, busca aumentar o controle e a transparncia dos
gastos pblicos, alm de impor limites ao endividamento. A Lei determina o estabelecimento de
metas fiscais trienais, com o objetivo de introduzir o planejamento de longo prazo na gesto
fiscal.
Mas seu sucesso foi apenas parcial. Na ausncia de metas e controles para fomentar o
investimento pblico, a meta de gerao de supervits primrios capazes de estabilizar a
dvida lquida do setor pblico no foi capaz de controlar o crescimento do gasto pblico, nem
de aprimorar a sua estrutura. A despesa continuou a crescer rapidamente em termos reais e,
diante disto, foi preciso aumentar a receita para assegurar que as metas anuais de supervits
primrios fossem cumpridas.
Enquanto a economia e a receita estavam crescendo foi possvel acomodar o crescimento do
gasto e o atingimento da meta de supervit primrio que estabilizava a dvida lquida, mesmo
que de forma ineficiente. Mas quando a economia desacelerou, a regra levou ao incremento da
tributao, reduo do investimento pblico, ambos prejudiciais ao crescimento da economia,
gerando um circulo vicioso. Com o tempo a meta de supervit primrio foi revista para baixo e
medidas artificiais para manter a dvida lquida sob controle foram tomadas. O resultado foi a
elevao da dvida bruta, mesmo depois de descontadas destas as reservas internacionais.
16
Para uma anlise das possveis causas do vis deficitrio na politica fiscal e do papel dos conselhos fiscais ver Lars Calmfors e
Simon Wren-Lewis: What Should Fiscal Councils do? disponvel em
http://www.finanspolitiskaradet.se/download/18.3b8af0c112ec0f3879380005563/whatshouldfiscalcouncilsdo.pdf
38
3. Concluso
Este trabalho argumentou que um arcabouo de poltica econmica adequado deve basear-se
em na conciliao entre um regime de regras rgidas e um regime baseado em
discricionariedade total. Este modelo intermedirio, chamado de regime de discricionariedade
limitada (constrained discretion), prescreve a utilizao de regras nas situaes de
normalidade, mas com flexibilidade suficiente para mitigar os efeitos de choques inesperados e
de mudanas estruturais. Para assegurar a compatibilizao desta flexibilidade com a
preservao da credibilidade necessrio que as polticas sejam genuinamente saudveis no
longo prazo, que sejam percebidas como tal, que sejam amparadas por transparncia e por
arranjos institucionais que estabeleam seus objetivos e as punies dos responsveis no caso
de desvios. Para tanto, trs princpios de poltica econmica foram enunciados: (1) O princpio
da estabilidade atravs de discricionariedade limitada; (2) O princpio da credibilidade atravs
do pr-comprometimento com polticas de longo prazo saudveis; e (3) O princpio da
credibilidade atravs da transparncia.
17
39
Estes princpios podem ser utilizados para amparar a politica monetria e a poltica fiscal. No
caso da poltica monetria eles so a base do regime de metas para a inflao. O trabalho
argumenta que o regime de metas para a inflao no Brasil precisa ser reforado com a
independncia legal do Banco Central e precisa assegurar a convergncia da inflao brasileira
para a internacional. Para tanto sugere a reduo da meta de inflao em 25bp por ano, at o
atingimento de uma taxa anual de 3%. A utilizao destes mesmos princpios no caso da
poltica fiscal recomenda a criao de um Conselho de Avalio Fiscal independente, nos
moldes do CBO Americano ou do OBR ingls. O mandato deste orgo independente seria a
disponibilizao de estudos e projees sobre a politica fiscal, baseados na mesma informao
disponvel para o governo, para auxiliar na preparao dos oramentos e para a avalio da
aderncia da politica fiscal em curso aos objetivos declarados pelas autoridades, assim como
s regras fiscais em vigor.
A nfase na implementao no substitui necessidade de que as polticas macroeconmicas
sejam fundamentalmente consistentes com o objetivo de manuteno da estabilidade. Como
foi dito, no h forma correta de implementar uma politica equivocada. Mas a implementao
adequada uma condio essencial para fortalecer o nexo entre as medidas que o governo
toma e a reao que isto desencadeia no setor privado.
40
A restrio demogrfica
Entre 1960 e 1980, a populao brasileira cresceu a uma taxa mdia anual de 2,6%. Em 2010
a taxa caiu para 1,3%, e segundo as projees do IBGE entre 2010 e 2030 a taxa de
crescimento populacional dever cair ainda mais, para 0,6% ao ano. As projees de Bonelli e
Fontes (2013) indicam que a partir de 2048 a populao brasileira j estar em uma trajetria
de queda. Tomando a decomposio da populao em 3 grupos: o primeiro de 0 at 14 anos; o
18
segundo de 15 a 59 anos, que compe a populao em idade ativa ; e o terceiro com 60 anos
ou mais, verifica-se que o bnus demogrfico praticamente j se encerrou. Entre 1980 e 2010 a
populao em idade ativa passou de 56% para 64% do total, crescendo marginalmente para
65% at 2020, e declinando da em diante (tabela 1).
Tabela 1: Composio da Populao no Brasil 1970-2050
Composio (%)
0-14
anos
15-59
anos
60 ou mais
60 anos /15-59 anos
ou mais
1970
42%
53%
5%
9%
1980
38%
56%
6%
10%
1991
35%
58%
7%
11%
2000
30%
62%
9%
14%
2010
24%
65%
11%
17%
2020
21%
65%
14%
21%
2030
18%
64%
19%
29%
2040
16%
61%
24%
39%
2050
14%
57%
29%
52%
Ano
No passado o crescimento da populao em idade ativa teve uma contribuio elevada para o
crescimento do PIB, mas agora sua contribuio muito pequena. Porm, alm da
contribuio direta do crescimento populacional, h uma contribuio indireta, que vem das
mudanas estruturais na economia. No comeo da dcada de 60 a parcela da populao
18 Com o aumento da vida mdia, um nmero crescente de pessoas com mais de 60 anos esto ativas e no so
consideradas em idade ativa. Por outro lado, os jovens esto entrando no mercado de trabalho mais tarde. No h
estudos, no caso brasileiro, que mea estes efeitos, mas supomos que no alterem as principais concluses do nosso
trabalho.
41
residente em reas rurais era ligeiramente superior a 50% (53% em 1962), em 2010 essa
parcela foi de apenas 16%. Isso reflete a queda da participao da agricultura no PIB, e o
consequente aumento da participao dos setores urbanos: a indstria e principalmente o setor
de servios. Qual a importncia deste fenmeno?
Em 1976 o prmio Nobel de economia foi dado ao professor Arthur Lewis, que entre suas
contribuies analisou como ocorre o crescimento em uma economia com dois setores: um
setor com produtividade do trabalho baixa, o chamado setor tradicional, e outro com
produtividade alta, chamado por ele de setor moderno. A abundncia de mo de obra a
caracterstica do setor tradicional, que devido a isso paga taxas de salrio prximas do nvel de
subsistncia. Em uma economia com estas caractersticas h um exrcito industrial de
reserva localizado no setor tradicional a agricultura - que pode, diante de estmulos
adequados, se deslocar para os setores urbanos, onde a produtividade mdia da mo de obra
mais elevada. Em uma primeira fase o deslocamento ocorre da agricultura para a indstria, e
mais tarde o crescimento mais intenso ocorre no setor de servios. Devido produtividade da
mo de obra mais elevada nos setores urbanos, tal mudana estrutural produz um forte
aumento na produtividade mdia da mo de obra, que enquanto ocorre, torna-se uma
importante fonte de crescimento econmico.
Qual foi a importncia quantitativa desse fenmeno no Brasil ao longo da histria? Ferreira e
Veloso (2012) procuraram medi-lo. Os dados mostram que em 1950 mais de 60% da
populao empregada estava na agricultura, com 20% da populao empregada no setor de
servios, e 18% na indstria. J em 2013 o setor de servios absorvia mais de 60% da
populao empregada, com 20% na agricultura e aproximadamente os mesmos 18% na
indstria. Os dados de Ferreira e Veloso mostram que ao longo de todo o perodo, a
produtividade do trabalho na agricultura foi bem mais baixa que na indstria e servios. Por
exemplo, em 1950 a produtividade agrcola correspondia a somente 15% da produtividade na
indstria e 12% da observada no setor de servios. Entre 1950 e 1980, a relao entre a
produtividade da agricultura e de servios (mas no o diferencial de produtividade entre esses
dois setores) se manteve relativamente estvel, dado que os setores cresceram a taxas
semelhantes (2,7% a.a.), enquanto o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.).
Diante do elevado diferencial de produtividade claro que uma simples alterao estrutural
levaria a um aumento da produtividade mdia na economia como um todo. Os resultados dos
clculos esto reproduzidos no grfico 1, sendo fcil ver que se no fosse a transformao
estrutural o crescimento da produtividade mdia da mo de obra teria sido bem menor.
Grfico 1: Impacto da Transformao Estrutural na Produtividade do Trabalho Produtividade
Observada e Simulada Brasil, 1950-2005
450
400
350
300
250
200
150
100
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
produtividade observada
produtividade simulada
Fonte: Timmer e de Vries (2009), com clculos de Ferreira e Veloso: Obs: 1950=100.
42
Note-se, contudo, que h dois perodos distintos. O distanciamento entre as duas sries no
grfico 1 crescente at os anos oitenta, quando o fenmeno da alterao estrutural foi
importante, estreitando-se da em diante, quando ele comea a desaparecer. Nos anos
cinquenta e sessenta a acelerada substituio de importaes acentuou a transformao
estrutural da economia, estimulando a urbanizao e o aumento da populao empregada na
indstria. Como veremos em seguida, as reformas do PAEG tambm permitiram uma
acelerao no crescimento da produtividade que se beneficiou do prosseguimento das
mudanas estruturais.
Com a queda da taxa de crescimento populacional, com o final do bnus demogrfico e com o
esgotamento das transformaes estruturais, o pas se encontra diante do desafio de produzir
reformas que elevem a produtividade. O caminho do crescimento nos prximos anos passa por
polticas que levem ao aumento da produtividade. Na concesso do prmio Nobel de 1976 j
havia uma indicao do caminho a seguir. O prmio Nobel no foi dado, naquele ano, apenas a
Arthur Lewis. O outro ganhador foi Theodore Schultz, que no campo da teoria do
desenvolvimento econmico apontou a importncia dos investimentos em capital humano
como gerador de aumentos na produtividade. Investir em educao e realizar reformas que
elevem a produtividade total dos fatores so as rotas para o crescimento econmico. Para
crescer, daqui para frente, o Brasil ter que buscar o caminho do aumento da produtividade,
que se inicia pelos investimentos em educao, mas que deve ocorrer juntamente com regras
estveis que produzam estmulos ao setor privado premiando os que buscam os lucros, e no
os rent seekers, e limitando as intervenes do Estado no domnio econmico s aes que
deem o adequado estmulo para que o setor privado invista em reas nas quais os retornos
sociais divergem dos retornos privados.
43
criao do SFH e pela substituio da arcaica Lei do Inquilinato por uma legislao um pouco
mais flexvel.
As reformas do PAEG reduziram distores e elevaram a previsibilidade das decises
econmicas. O resultado foi uma elevao da taxa de investimentos e um aumento da
produtividade. A modelagem emprica de Veloso, Vilela e Giambiagi (2008) mostra que o
crescimento acelerado no perodo do milagre brasileiro foi, em larga medida, uma
consequencia das reformas do PAEG.
Em linhas gerais, o ciclo seguinte de reformas deu continuidade, aprimorou e aprofundou o
espirito do PAEG. O segundo ciclo de reformas se iniciou ainda no governo Collor com um
movimento de reduo de tarifas, visando forar a indstria a elevar a produtividade. Mas
naqueles anos no somente a inflao havia retornado como caminhava para taxas prximas
hiperinflao, e era preciso um novo esforo para control-la. O plano real atacou esse
problema, com uma reforma monetria que permitiu eliminar a indexao generalizada de
preos, salrios e cmbio, criando uma ncora nominal que levou estabilidade das taxas de
inflao em nveis muito baixos. Aps um curto perodo no qual o sucesso da estabilizao
dependeu de uma ncora cambial, criou um regime de poltica econmica baseado em trs
pontos de suporte: o regime de metas de inflao; as metas para o supervit primrio,
dimensionados para reduzir a dvida lquida do setor pblico; e o cmbio flutuante. Este regime
macroeconmico prosseguiu e foi aprofundado no primeiro mandato de Lula. No somente a
queda dos supervits primrios permitiu a reduo da dvida pblica, como foi eliminada a sua
componente dolarizada, tornando sua dinmica independente da flutuao cambial. A disciplina
fiscal e a acumulao de reservas levaram reduo dos prmios de risco do pas e atrao
de fluxos de capitais, que fazem parte da bonana externa, que ser analisada adiante. O ciclo
se completou com um amplo programa de reformas microeconmicas. Dentre elas se
destacam: a Lei de Falncias; alteraes legais que permitiram florescer o setor habitacional;
medidas visando reduzir a informalidade da economia; e medidas generalizando o acesso ao
crdito, com a criao do crdito consignado.
Em ambos os casos seguiram-se perodos de elevao do crescimento, mas o aumento foi
bem maior na sequencia das reformas do PAEG. Mas mesmo assim, de 1999 em diante,
quando se estabelece o novo regime de poltica macroeconmica, ocorreu uma gradual
elevao das taxas de crescimento do PIB, com esta trajetria sendo apenas interrompida
durante a crise mundial de 2008.
Grfico 2: Taxas anuais de variao do PIB 1950 - 2012
15.0
PIB
12.5
10.0
7.5
5.0
2.5
-2.5
% ao ano
0.0
-5.0
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
05
10
O crescimento mais elevado do primeiro perodo veio no somente de uma maior contribuio
do crescimento da PTF, como tambm de taxas de investimento mais elevadas. Porm, apesar
das taxas mais baixas de investimento no perodo mais recente, ocorreu uma fase de elevao
transitria da produtividade total dos fatores. Ela retomou uma trajetria de crescimento entre
44
1992 e 1996, sendo interrompida da at 2002, quando retoma um crescimento mais acelerado
(grfico 3), no qual chegou, embora por um perodo muito curto, a levar a uma taxa de
crescimento do PIB potencial prxima de 4% ao ano.
Grfico 3: Comportamento da produtividade total dos fatores: 1992 - 2013
66
Produtividade Total dos Fatores (PTF)
Tendncia HP
64
62
58
ndice
60
56
54
52
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
A partir de meados de 2011, o governo Dilma reagiu ao prolongamento da crise externa com
uma importante virada de rumo, passando a desconstruir parte das reformas implantadas
pelos governos anteriores. A primeira vtima foi o trip macroeconmico, substitudo por uma
nova matriz, que visava desvalorizar o cmbio, reduzir a taxa de juros e controlar a inflao
administrando preos relevantes (energia, combustveis, etc). O crescimento seria obtido
atravs de incentivos demanda, que provocariam o crescimento da oferta atravs do esprito
animal dos empresrios. Na contramo das reformas, a interveno do estado na economia
aumentou significativamente atravs de: incentivos fiscais e creditcios a setores escolhidos;
intervenes no mercado de cmbio (aumento de IOF sobre entrada de capitais); forte
aumento da participao dos bancos pblicos no total de emprstimos; perda de transparecia
nas contas pblicas; interferncia na poltica de preos da Petrobras, reduzindo a sua
capacidade de investir e produzir e impondo prejuzos aos detentores de aes; desmonte e
aparelhamento das agncias reguladoras e da mquina do estado em geral; etc. Esta guinada
na conduo da economia resultou, entre outras coisas, no aumento da desconfiana de
empresrios e investidores, reduzindo a disposio de investir.
45
440
R$ bilhes
400
360
320
280
sries dessazonalizadas AC Pastore
240
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Quando a absoro cresce acima do PIB ou, o que exatamente a mesma coisa, quando os
investimentos se elevam acima das poupanas domsticas, ocorre um aumento das
importaes lquidas, que se materializa em mudanas no saldo nas contas correntes. Pases
que no tm poupanas domsticas suficientes, como o caso brasileiro, tm que financiar o
excesso dos investimentos sobre as poupanas domsticas absorvendo poupanas externas
na forma de importaes lquidas, ou seja, fazendo dficits nas contas correntes. Se isto ou
no possvel algo que depende da existncia de fluxos de capitais que permitam financiar o
dficit resultante nas contas correntes.
Perodos de fortes ingressos de capitais permitem perodos de ampliao da absoro em
relao ao PIB, ou perodos de ampliao dos investimentos em relao s poupanas
domsticas. Se o pas for beneficiado por este tipo de bonana pode crescer mais, dado que
pode elevar os investimentos em relao poupana. Ou, alternativamente, pode manter os
investimentos inalterados e elevar o consumo, o que conduz queda das poupanas levando a
dficit nas contas correntes que tambm gerado pela absoro da poupana externa. Neste
caso, contudo, embora o bem estar da sociedade cresa transitoriamente devido ao maior
consumo, no ocorrer um ganho permanente, dado que no ocorreu uma acelerao do
crescimento.
Mas esta no a nica fonte de bonana externa. A outra representada pelos ganhos de
relaes de troca. Se os preos em dlares das exportaes se elevarem relativamente aos
preos em dlares das importaes, ser possvel produzir, para o mesmo excesso da
absoro em relao ao PIB (o mesmo excesso dos investimentos em relao s poupanas
domsticas) medidos a preos constantes, menores importaes lquidas medidas a preos
correntes, ou seja, um menor dficit nas contas correntes.
Nos ltimos anos o Brasil se beneficiou de ganhos de relaes de troca, provenientes de um
ciclo de forte elevao de preos de commodities, que se transformou em elevao dos preos
das exportaes brasileiras sem afetar na mesma proporo os preos em dlares das
importaes. Podemos ver o que se passou observando os dados dos grficos 5 e 6. No
grfico 5 superpomos o ndice CRB de preos internacionais de commodities aos preos
mdios em dlares das exportaes brasileiras estimado pela FUNCEX. Note-se,
primeiramente, que a causalidade flui dos preos internacionais (o ndice CRB) para os preos
das exportaes brasileiras. Entre 1975 e 2002 h uma sucesso de ciclos em ambas as
variveis sem qualquer tendncia de crescimento. Mas por volta de 2002 se inicia um perodo
de forte elevao do CRB, que provoca o aumento intenso dos preos das exportaes
brasileiras. A queda ocorrida durante a crise de 2008 foi sucedida por um novo perodo de
crescimento explosivo, que se encerra em 2011. Da em diante inaugura-se um perodo de
queda. A principal razo para o ciclo de alta iniciado em 2002 o crescimento da China, e a
46
160
140
120
100
80
60
40
1980
1985
1990
1995
2000
2010
2005
1.4
ndice CRB
relaes de troca
1.3
160
140
1.2
correlao= -0,116
correlao= 0,841
1.1
120
1.0
100
0.9
80
0.8
60
0.7
40
0.6
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Que reflexos estes ganhos de relaes de troca geraram no Brasil? Uma avaliao pode ser
obtida com os dados contidos no grfico 7. Nele apresentamos trs sries superpostas. A
primeira delas so as taxas de investimento medidas a preos constantes do ano 2000,
medidas na escala da direita. Tivemos taxas to baixas quanto 14% ou 15% do PIB nos anos
da crise de confiana na transio do governo FHC para Lula, em 2002/2003, e taxas to altas
como 19% e 20% do PIB, entre 2010 e 2013. As outras duas so as sries representativas das
importaes lquidas. A srie azul mais escura das importaes lquidas medidas a preos
constantes do ano 2000, e a srie azul mais clara a das importaes lquidas medidas a
preos correntes. A diferena entre as duas vem das relaes de troca. Tomemos o ano de
2010, quando o aumento da taxa de investimentos (o aumento forte da absoro em relao ao
PIB) levou a um aumento das importaes lquidas. As importaes lquidas a preos
constantes (sem a contribuio dos ganhos de relaes de troca) elevaram-se em 5 pontos
porcentuais do PIB (de 1% do PIB para 6% do PIB), mas as importaes lquidas medidas a
47
preos correntes tiveram uma elevao muito menor que foi, incidentalmente, o aumento
aproximado do dficit ocorrido nas contas correntes.
Grfico 7: Taxas de investimento e importaes lquidas a preos constantes e a preos correntes
Exportaes Lquidas (preos 2000) (E)
Exportaes Lquidas (preos correntes) (E)
FBCF (preos 2000) (D)
21
20
% PIB
4
2
% PIB
19
18
-2
17
-4
16
-6
15
-8
14
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
48
Grfico 8: fluxos financeiros e compras e vendas do Banco Central no mercado vista de cmbio
20
Saldo Total das Operaes de Cmbio Contratado
Compras de US$ pelo BC ( Vista)
10
US$ bilhes
15
-5
*dados at 24/01
-10
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
Ocorre que recentemente estes dois impulsos os ganhos de relaes de troca e os fluxos de
capitais - se encerraram. No h mais ganhos de relaes de troca, e sim perdas; e no h
mais ingressos de capitais na mesma intensidade anterior. O Brasil no conta mais com a
bonana externa. Sem os ganhos de relaes de troca, os aumentos na taxa de investimento
tendem a produzir elevaes maiores nas importaes lquidas, e sem os vigorosos ingressos
de capitais no h como financiar os dficits resultantes nas contas correntes. Este , em
grande parte, o problema que vem sendo enfrentado pela economia brasileira atualmente.
Nos ltimos tempos o mundo mudou. No vivemos mais uma recesso ou um crescimento
muito baixo nos pases industrializados, que esto voltando a crescer, e os pases emergentes
que abusaram, nos anos imediatamente posteriores crise de 2008, de polticas fiscais
expansionistas e polticas monetrias excessivamente acomodativas, levando a dficits
elevados nas contas correntes, esto enfrentando as consequncias dessas aes. Um dos
emergentes em desacelerao a China, que encerrou o perodo de elevaes dos preos de
commodities que, no caso brasileiro, estava por trs dos ganhos de relaes de troca. Com
isso os pases emergentes em geral, e o Brasil em particular, tm que aderir a uma poltica
fiscal mais austera para reduzir a absoro relativamente ao produto (elevar as poupanas
domsticas relativamente aos investimentos). No caso brasileiro isto, junto com a
depreciao do cmbio real, que leva a uma reduo no dficit em contas correntes, mas para
que os preos relativos entre bens tradables e non-tradables se alterem levando a esse
resultado, a poltica monetria tem que dissipar os efeitos inflacionrios secundrios da
depreciao cambial, reduzindo os salrios reais em termos de preos de bens tradables, e
ancorando as expectativas, o que exige o necessrio grau de austeridade monetria.
A curto prazo o pas tem que produzir um ajuste, que custoso. A prazo mais longo tem que
estimular ingressos de capitais geradores de um passivo externo lquido em reais e no em
dlares, o que significa atrair investimentos estrangeiros e portflio de renda varivel. Isto
requer estmulos.
Queremos finalizar colocando mais uma evidncia puramente emprica atestando a importncia
dos preos de commodities sobre a economia brasileira. Ela dada comparando as taxas
anuais em final de trimestre de variao do ndice CRB de preos internacionais de
commodities com as taxas anuais em final de trimestre do PIB brasileiro. As duas sries esto
no grfico 9. A correlao positiva entre as duas sries muito clara. No fcil identificar os
canais de transmisso a partir dos quais essa correlao se materializa, mas h uma
precedncia temporal dos preos de commodities para o PIB no Brasil. No se pode rejeitar a
hiptese de que h uma causalidade fluindo dos preos de commodities (transitando em parte
atravs das relaes de troca) e o crescimento do PIB. A fase de desacelerao seguida de
queda dos preos de commodities entre 1994 e 1998 ocorreu paralelamente desacelerao
49
do crescimento do PIB; a acelerao do crescimento do PIB entre 2002 e 2008 est associada
acelerao no crescimento dos preos de commodities; e tanto a queda ocorrida em 2008,
quanto a forte recuperao do PIB em 2010 esto associadas a movimentos na mesma direo
dos preos de commodities.
Grfico 9: taxas anuais de variao em final de trimestre: PIB e CRB
1.10
1.4
CRB
PIB
1.08
1.3
1.06
1.2
1.04
1.1
1.02
1.0
1.00
0.9
0.98
0.8
0.96
0.7
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Concluso
O esgotamento do bnus demogrfico e o fim da bonana externa deveriam ter sido
enfrentados com reformas visando aumentar a produtividade do pas. O governo fez o oposto,
retrocedendo em vrias frentes que haviam sido conquistadas em ciclos de reformas
anteriores. O baixo crescimento dos ltimos anos atesta o equvoco de tal estratgia.
Bibliografia
Bonelli, R. e Fontes, J. (2013), Desafios Brasileiros no Longo Prazo. Textos para discusso, IBRE, 2013.
Ferreira, P. C. e Veloso, F. (2013) O desenvolvimento econmico brasileiro no ps guerra. Incluido em
Desenvolvimento Econmico: uma perspectiva brasileira, organizado por Veloso, Ferreira, Giambiagi e
Pessoa, 2013.
Giambiagi, F. Questes Demogrficas. Valor Econmico.
Veloso, F.; Villela, A. e Giambiagi, F. Determinantes do Milagre Econmico Brasileiro (1968-1973): Uma
Anlise Emprica. Revista Brasileira de Economia 62 (2), pp. 221-246, 2008.
50
Introduo
O Brasil precisa aumentar seus investimentos, especialmente de infra-estrutura, para
garantir um crescimento econmico prximo a 3% ao ano. No entanto, tem havido
persistente dificuldade do investimento pblico, especialmente o federal, acelerar, e relativa
cautela do setor privado a partir de 2010 em investir, no obstante a folga fiscal dos ltimos
anos. O investimento da Unio como proporo do PIB se mantm em nveis apenas
ligeiramente superiores aos de 2000-2. Essa timidez se deu apesar de, a partir de 2005, as
metas fiscais tratarem de maneira favorvel investimentos que passassem por uma avaliao
1
mnima de custo-benefcio, incorporando-os ao Projeto Piloto de InvestimentoPPI. Esse
tratamento foi bastante flexibilizado com o Programa de Acelerao do Crescimento PAC,
lanado em 2007, mas aps certo crescimento, o investimento federal no foi muito dinmico
a partir de 2011, inclusive quando medido como proporo da despesa total da Unio. Assim,
o investimento em infra-estrutura, incluindo pelo setor privado, mantm-se no Brasil inferior ao
realizado na maior parte dos pases em desenvolvimento, representando 2% do PIB, contra
2
10% na mdia dos pases emergentes, e por volta de 5% do PIB na Amrica Latina.
3,5%
3,0%
3,0%
8,0
2,5%
7,0
1,9%
2,0%
Investimentos/Despesas (%)
6,0
1,5%
5,0
1,0%
1,1%
0,5%
4,0
3,0
0,0%
2,0
200020012002200320042005200620072008200920102011
1,0
Estados e Municpios
Unio
Total
0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1 A justificativa conceitual do PPI era que o gasto com um projeto no criaria risco solvncia do setor pblico se o
aumento do PIB potencial e da base fiscal esperados pela sua implemtao superasse esse gasto, cf. Projeto Piloto
de
Investimentos,
Relatrio
de
Progresso
n.
1,
Casa
Civil,
MPOG
e
MF
(2005),
http://www3.tesouro.gov.br/ppp/downloads/projeto_piloto.pdf.; Relatrio Anual PPI-2005, MPOG (2005)
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/programas_projeto/PPI/060100_PRP_PPI_relAnual.p
df.;
Relatrio
Anual
PPI-2006,
MPOG
(2007),
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload
/Arquivos/spi/PPA/publicacoes_antigas/PPI/PPI_rel_anual_2006.pdf
2Desafios da Infraestrutura e Expanso dos Investimentos:2011/2014, in Informaes Fipe, N 372 Setembro /
2011, Antonio Lanzana e Luiz Martins Lopes.
51
FBKF (Construo)
Investimento em
construo % PIB
30
Amricas
sia, frica e
25,3
Europa
25
Amricas
Europa
Europa
Asia Oceania
Oceania
Amricas
Brasil
20
18,8
18,6
16,0
15
13,6
10,0
10
13,7
12,6 12,4
10,6
7,4
China
Indonsia
Arglia
Coria do Sul
ndia
Jordnia
Marrocos
Ir
Singapura
Nova Zelndia
Japo
Filipinas
Taiwan
Turquia
frica do Sul
Espanha
Estnia
Islndia
Irlanda
Letnia
Chipre
Eslovnia
Repblica Tcheca
Finlndia
Portugal
Romnia
Grcia
Frana
Luxemburgo
Litunia
Hungria
Eslovquia
Polnia
Holanda
Itlia
Rssia
ustria
Blgica
Dinamarca
Malta
Noruega
Alemanha
Chile
Peru
Mxico
Canad
Argentina
Venezuela
Colmbia
EUA
Uruguai
Bolvia
Brasil
Brasil
3 A PNAD 2011 indica que a proporo de domiclios com rede coletora de esgoto subiu de 59,1% para 62,6% entre
2009 e 2011o que exigiria pelo menos uma dcada para chegar a 80%, se mantido o ritmo.
52
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
jun/12
jun/11
jun/10
jun/09
jun/08
jun/07
jun/06
jun/05
jun/04
jun/03
jun/02
jun/01
4 Durante a Grande Depresso a poltica fiscal do Brasil foi conservadora, mesmo considerando a queima dos
estoques de caf para sustentao do seu preo.
53
contbeis a partir de 2012, prtica infelizmente coincidente com o fim do ciclo de relaxamento
monetrio.
O menor dinamismo das transferncias federais tem motivado a Unio a facilitar o
endividamento dos Estados e Municpios. A relao dvida financeira/receita lquida real
dos estados apresentou melhoras nos anos 2000, especialmente na medida em que o cmbio
apreciou e o PIB cresceu. Ainda assim, essa relao estava em 150% ao final de 2011, com
os estados do Sudeste apresentando uma relao prxima a 200%, no obstante o
crescimento da receita em 2010-11. Essa dvida representava R$ 500 bilhes para um PIB de
R$ 4,1 trilho. Neste cenrio, a expanso em quase R$ 60 bilhes da dvida autorizada pelo
Ministrio da Fazenda em 2011-2012, acompanhada de mais de R$ 20 bilhes em linhas de
financiamento do BNDES, dificultar a manuteno da trajetria de queda daquela relao,
especialmente se a arrecadao, inclusive do ICMS, se mostrar pouco dinmica nos prximos
anos. Dada a estreita margem de manobra dos Estados, essa poltica de incentivo ao
endividamento, inclusive em divisas, no imune a riscos e tende fragilizar a percepo da
solidez fiscal do pas e o pacto federativo.
Focar na reduo da dvida bruta do setor pblico aumentaria a consistncia da poltica
econmica, estimulando o crescimento econmico. As medidas tomadas nos ltimos
anos acabaram impedindo da dvida pblica cair como proporo do PIB, no obstante a
queda de juros e o relativo vigor do PIB nominal. Assim, a dvida bruta como proporo do
PIB ainda maior no Brasil do que a na maioria dos nossos pares entre emergentes,
incluindo Rssia e China (empata com ndia). Estabelecer um objetivo de traz-la para abaixo
de 50% do PIB nos prximos anos daria rumo claro poltica fiscal, ajudando a reduzir o
prmio de risco e facilitando a derivao das metas para o fluxo de despesas. De fato, focar
nessa trajetria poderia reverter a percepo de que indicadores como o supervit primrio
for fragilizados, no af de mant-los em nveis parecidos aos do passado.
A mudana de foco da dvida lquida para dvida bruta oportuna, e uma trajetria de
queda para esta dvida como proporo do PIB melhoraria o rating soberano, perodo de
reconhecimento dos passivos herdados de outras pocas (esqueletos) e sua absoro pela
Unio nos anos 1990. No obstante, desde 2002 o Banco Central vem divulgando a dvida
bruta. Em anos recentes, o principal fator de divergncia entre divida bruta e lquida passou a
ser a ampliao das reservas internacionais (R$ 0,8 trilho) e do crdito aos bancos pblicos
(R$ 0,5 trilho desde 2006). Esses ativos, mesmo os que so lquidos, como as reservas
internacionais, no devem ser liquidados a no ser em uma grave emergncia; alm disso, a
taxa de retorno deles, incluindo os emprstimos aos bancos pblicos, mais baixa que o
custo de captao da Unio. Ambas consideraes iluminam as dificuldades de manter-se o
foco na dvida lquida, apesar do valor intrnsico dos ativos descontados da dvida bruta.
Assinale-se que a adoo de uma trajetria para a dvida bruta em relao ao PIB poderia dar
conforto a decises estratgicas do governo, permitindo, por exemplo, determinar de forma
transparente o espao compatvel para aportes de capital a instituies financeiras pblicas,
exoneraes de impostos e outras medidas fiscais julgadas necessrias. A visibilidade de
mdio prazo proporcionada por essa abordagem seria valiosa para a melhora da nota da
dvida soberana (rating), na medida em que as metas fossem cumpridas, permitindo subir da
atual nota BBB+ para a nota A, com inmeros benefcios ao investimento, facilitando a
transio duradoura para juros domsticos menores. 5
A expanso segura das Parcerias Pblico PrivadasPPP tambm seria favorecida pelo
foco na trajetria da dvida bruta do setor pblico. Uma das grandes diferenas da lei das
5 Mantm-se o rating da verso original do texto, no obstante a demoo feita por uma das agncias.
54
55
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Brasil
Malsia
frica do Sul
Fonte: FMI
Chile
Mxico
Tailndia
Colmbia
Peru
Turquia
A reduo dessa relao abaixo de 50% facilitaria a promoo da dvida soberana pelas
agncias classificadoras de risco, para A, podendo chegar ao fim de alguns anos a AA, se a
economia crescer de maneira balanceada e o sistema financeiro se mantiver robusto. A clareza
fiscal ajudaria a diminuir o custo de financiamento da dvida, o qual ainda se mantm bem
acima de 10% nominais, no obstante a Selic ter chegado a 7,25% em 2012.
Considerando um crescimento do PIB de 4%, inflao prxima de 5%, uma Selic neutra
prxima a 8%, e a composio provvel da dvida pblica no que concerne papis pr-fixados,
verifica-se que a dvida bruta/PIB cairia abaixo de 45% at 2012, se fosse mantido o supervit
primrio de 3,1% do PIB, equivalente ao que vinha sendo perseguido pelo governo at
recentemente (sem truques fiscais). Por outro lado, bastaria um supervit primrio de 2,1% do
PIB para, nessas condies, a dvida cair abaixo de 50% do PIB em 2018.
10 Um exemplo bem vvido dessa situao foi o da exigncia de contratos de compra de energia para o
financiamento das termoeltricas nos fins da dcada de 1990. A maior parte dos candidatos no conseguiu
apresentar esses contratos (PPP), no podendo construir as trmicas. Apesar do atraso da resultante talvez ter
contribudo para a falta de energia eltrica em 2001, ele permitiu que se evitasse a construo de muitas trmicas
inviveis e estimulou a reforma do marco regulatrio com a criao do mecanismo de compra de capacidade
plenamente inserido no marco dos leiles de energia.
10 Essa possibilidade se tornou particularmente eficaz aps a abertura do mercado de resseguros pela Lei
Complementar n. 126, que permite a diversificao de grandes riscos no mercado internacional.
10 A MP 564 de abril de 2012 no s criou uma nova empresa pblica voltada a gerir as garantias dadas pela Unio e
autorizada a ter quadro prprio e ser patrocinadora de plano de prvidncia para seus futuros funcionrios, mas
autorizou o governo a emitir mais de R$ 10 bilhes em dvida para lastrear fundos de garantia antes lastreados por
aes de empresas pblica, liberando estes ativos para a capitalizao de e outras empresas, sem necessariamente
impacto formal no supervit primrio. A devida contabilizao
56
60.0
55.0
53.4
50.0
49.7
47.2
45.0
43.5
40.0
Supervi =2.1%PIB
Supervit=3.1%PIB
Supervit=2.5%PIB
57
incluindo para estudantes (FIES) e moradia (Minha Casa Minha Vida), apesar de parte do
subsdio embutido nesses programas serem explicitados no gastos correntes do governo.
Verifica-se, ainda que o gasto do governo federal corresponde a menos da metade do gasto
pblico total, com a despesa com funcionalismo nos Estados sendo significativa, e
decorrente da proviso de servios de segurana, sade e educaao entre outros, alm
do investimento pblico, que maior a nvel subnacional que a nvel federal.
Gastos do Governo Federal como percentagem do PIB
Servidores Previdncia Custeio
Social
Administr
Pblicos
Sade e
Educao
Programas
Sociais
Investimentos
Outros
Total
1999
4,5
5,5
1,6
1,8
0,6
0,6
0,1
14,5
2002
4,8
6,0
1,1
1,8
1,0
1,0
0,1
15,7
2005
4,3
6,8
1,5
1,8
1,3
0,6
0,1
16,4
2008
4,3
6,6
1,1
1,8
1,6
0,9
0,1
16,4
2010
4,4
6,8
1,1
2,0
1,8
1,2
0,1
17,4
2013
4,2
7,4
1,3
2,5
2,3
1,1
0,1
18,8
2013-1999
-0,3
1,9
-0,3
0,7
1,7
0,5
0,0
4,3
2003
2008
2012
2012/2008
2012/2003
2012/2008 a.a.
Bolsa
Familia
Seg Desemprego Abono
Loas
INSS
4.994
7.861
1.631
19.155
3.600
6.843
14.852
2.810
22.435
10.600
7.804
21.352
3.683
25.596
13.800
114%
144%
131%
114%
130%
156%
272%
226%
134%
383%
3,3%
9,5%
7,0%
3,4%
6,8%
58
Brasil um dos pases que mais gasta com aposentadorias no mundo (mais de 10% do
PIB). Terceiro, os governos subnacionais, dependentes de transferncias constitucionais e
do ICMSalvo de significativa eroso por conta da concorrncia por investimentos privados
entre as unidades federativastm crescentes responsabilidades no que tange segurana
pblica e outros servios pblicos bsicos, inclundo-se a infraestrutura para a educao
secundria. A moderao da atual dinmica do gastoem particular transferncias e
subsdios, inclusive a empresasno uma tarefa simples, mas ser essencial para
aumentar a taxa de crescimento sustentvel da economia e evitar a asfixia tributria. Essa
presso aponta para a importncia de se revitalizar o processo oramentrio como local de
explicitao de escolhascom clara definio das fontes de receitas para novas propostas
de gasto, ou compenses atravs de cortes de outras despesas. A Lei de Responsabilidade
Fiscal j proporciona mecanismos para tanto, que podem ser usados de forma mais ampla e,
nas instncias que se mostrarem necessrias, serem ampliados com vistas a manter-se a
solvncia pblica sem aumentos da carga tributria.
A carga tributria do Brasil, que se aproxima de 40% do PIB, est entre as mais altas
nos pases em desenvolvimento. Com isso, ela um elemento contra a nossa capacidade
de concorrer com outros pases em desenvolvimentoe mesmo com pases desenvolvidos.
De fato a carga tributria brasileira j est em nvel prximo ao dos pases desenvolvidos da
Euopra Ocidental, onde o estado de bem estar social teve maior expresso, e bem mais
alta do que em vrios pases desenvolvidos, especialmente Japo e os pases de tradio
anglo sax. Nesses pases, parte importante do sistema previdencirio tem financiamento
privado, ao invs do sistema de repartio (INSS) vigente no Brasil e na maioria dos pases
europeus, o que alivia a responsabilidade do governo. Por outro lado, observa-se que o
fenmeno de aumento de carga tributria concomitante com o aumento de despesas de
transferncia tem ocorrido em alguns dos nossos vizinhos menos alinhados com a economia
de mercado.
O alto nvel da carga tributria brasileira se traduz em grande peso dos impostos sobre
o consumo. A maior incidncia dos tributos no Brasil se d sobre a cesta de consumo,
onerada tanto pelos impostos federais quanto estaduais e municipais (ICMS, IPI, ISS e PISCOFINS). Essa incidncia muito maior do que na maioria dos pases, inclusive
desenvolvidos, e tem efeitos negativos sobre a distribuio de renda. O efeito distributivo da
tributao sobre o consumoainda que contrabalanceado pelas transferncias pblicasno
pode ser desconsiderado e indica seus limites. Esses limites so ainda mais fortes porque
por razes de facilidade de arrecadao, os tributos sobre consumo esto concentados na
comunicao e energia, o que tem importante efeito distorcivo. Alm disso, como o ICMS a
59
base da receita dos Estados, a guerra fiscal tem causado grandes distores alocativas e a
atrofia de inmeras atividades, prejudicando a diversificao da economia e a balana
comercial (o Brasil exporta matria prima in natura porque frequentemente seu
beneficiamento gera impostos que no so devolvidos no momento da exportao).
Composicao da Arrecadacao (% do total)
Contrib ProprieConsumo Renda
dade
Outros
sociais
21
Brasil
44
26
6
38
Franca
25
22
9
EUA
18
44
23
12
9
Argentina
52
16
21
3
6
3
2
Fonte:OCDE
60
Brazil
Bolivia
Argentina
Mexico
Peru
Chile
Colombia
China
India
Africa do Sul
Russia
Israel
Turquia
Horas
2600
1025
405
334
293
291
203
318
243
200
177
235
226
% Mediana
1156%
456%
180%
148%
130%
129%
90%
141%
108%
89%
79%
104%
100%
Coreia
Rep. Checa
Polonia
Italia
Alemanha
Espanha
Belgica
Franca
Dinamarca
Australia
Nova Zelandia
USA
Canada
Horas
187
413
286
269
218
167
160
132
130
105
152
175
131
% Mediana
83%
184%
127%
120%
97%
74%
71%
59%
58%
47%
68%
78%
58%
Em suma, a situao fiscal exige novas estratgias para compatibilizar uma dinmica
benigna da dvida pblica com a moderao da carga tributria e a complexidade que
ela trs. A presso sobre a arrecadao, com suas consequencias negativas para o
crescimento, e as vantagens de se estabelecer uma perspectiva de queda para a dvida
pblica como proporo do PIB indicam os limites que a despesa pblica poder ter frente.
Explicitar uma trajetria, especialmente para o gasto corrente, tem, portanto mritos.
Ainda que essa explicitao tenha sido rejeitada na dcada passada, pela avaliao dentro
do governo de envolver uma abordagem tosca, ela teria, no mnimo, valor indicativo
importante e poderia ser uma pea crucial para que o foco do governo e de suas agncias
possa passar do aumento continuado da carga tributriaisto da arrecadaopara uma
tributao mais voltada para objetivos de crescimento econnomico e equidade. A moderao
na despesa, necessria para dar credibilidade a qualquer trajetria indicada, exigir um
tremendo esforo tambm para tornar o gasto mais eficiente, de forma a se alcanarem os
objetivos desejados de crescimento e proteo social de forma sustentvel. Ser
indispensvel e urgente focar, assim, na qualidade e efetividade do gasto pblico. A medida
da efetividade e eficincia deve cobrir todos os programas de governo. Uma regra poucas
vezes utilizadas na anlise das polticas pblicas a de medir no s o que foi alcanado
com determinado programa, mas tambm o que foi sacrificado para financi-lo. Esse
sacrifcio inclui no s outros programas com tanto ou mais mrito, mas o que deixou de ser
feito pelo setor privado, por exemplo porque os impostos ou a burocracia que no foi
combatida tornaram invivel atividades que poderiam ter impacto positivo na gerao e
difuso da riqueza nacional. Essa agenda o desenvolvimento natural, mas indispensvel,
para a plena realizao dos objetivos e princpios da Responsabilidade Fiscal, que mostraram
seu valor ltima dcada e meia.
61
62
ltimos anos em 2011. Apenas, sabe-se que a Confederao Nacional de Transporte CNT
identifica que 37% da malha federal estariam em condies timas ou boas em 2012, contra
33,1% em 2009 e 25,8% em 2007 (nas rodovias privatizadas essa proporo se manteve
entre 75% e 80% em todo o perodo). Consideraes anlogas sobre o uso dos emprstimos
e recursos do OGU para o saneamento e outros investimentos pblicos indicam a
necessidade de se priorizar a medio da qualidade e efetividade do gasto, como vem sendo
15
sugerido pela OCDE h quase dez anos. A divulgao dessas mtricas pode ser poderoso
instrumento na formao de expectativa dos investidores nessas e em outras reas, assim
como hoje a divulgao de indicadores de qualidade sobre o resultado fiscal e a inflao
facilitam a tomada de deciso no setor privado.
Novos mecanismos e sistemas de TI para monitorar e avaliar o gasto pblico ajudariam
a melhorar a alocao de recursos e salvaguardar a integridade na administrao
pblica, aumentando a confiana dos investidores. Recentemente, a OCDE sugeriu
quatro aes relativas integridade da administrao pblica, com potencial positivo na
avaliao do ambiente de negcios no Brasil: integrar a gesto de riscos como elementochave da responsabilidade gerencial dos rgos; garantir maior capacidade para que as
instituies de fomento integridade desempenhem suas funes; aprimorar os esforos de
avaliao das medidas de apoio integridade; e desenvolver um compromisso coletivo de
16
reforma do sistema de integridade. Tais aes certamente responderiam aos desejos de
boa parte dos eleitores e empresrios, indo bem alm de medidas pontuais para modificar
prticas identificadas como problemticas no setor pblico. Uma iniciativa dessas para dar
certo teria que estar no ncleo da estratgia do governo, permitindo que ele se dotasse de
sistemas de controle informtico que acompanhem e avaliem os gastos da sua concepo
sua concluso, identificando responsveis e objetivos a cada etapa. A passagem do atual
sistema chave do governo, focado essencialmente de controle financeiro, o SIAFI, para uma
ferramenta tipo ERP (enterprise resource planning) com controle gerencial das aes do seu
comeo at a medio de resultados, seria um projeto ambicioso, mas que poderia reduzir o
desperdcio e desvios de recursos, proporcionando valiosos indicativos de qualidade e
efetividade do gasto. Sistemas assim, bem alm daqueles usados pelo PAC atualmente,
podem tambm liberar recursos humanos de auditoria para focar na avaliao da qualidade
do gasto, ao invs de na simples verificao de conformidade das aes, que passaria a ser
controlada a cada etapa do projeto, ao invs de ex-post. Este tipo de infra-estrutura, clareza
no objetivo final do gasto, e um foco maior na anlise sistemtica dos resultados das polticas
pblicas permitiriam tambm reformar o processo oramentrio nos moldes de alguns pases
europeus, onde os recursos para as aes esto muito mais ligados,e podem at ser
remanejados, em funo no s da eficinica na proviso dos bens e servios pelo ente
pblico, mas tambm da efetividade dessa proviso e do uso de recursos no alcance dos
objetivos finais dessas polticas.
Iniciativas de melhora da qualidade do gasto federal poderiam se valer ainda da
experincia de gesto pblica acumulada pelos governos estaduais nos ltimos anos.
A nfase na qualidade da gesto marcou diversas administraes estaduais a partir do final
dos anos 1990, primeiro em So Paulo e depois na Regio Sudeste, alcanando o Nordeste
(Sergipe, Pernambuco) e Norte (Amazonas) com variado, mas sempre significativo grau de
sucesso. Uma abordagem que estimule a emulao das melhores prticas desenvolvidas nos
Estados pode ajudar o governo federal a melhorar seu desempenho em muitas reas,
15 Blndal et all., 2003 Budgeting in Brazil, in OECD Journal of Budegeting, Vol. 3, N.1 um dos primeiros exemplos,
confirmado por avaliaes sucessivas da OCDE.
16 OCDE, Avaliao da Integridade no Brasil da OCDE: a gesto de riscos para uma daministrao pblica mais
trnasparente e tica2011;
63
17
64
65
66
67
H hoje no Brasil uma multiplicidade de regimes tributrios. Alm do regime normal de lucro
real (adotado pelas grandes empresas) h o regime de lucro presumido (para empresas com
receita anual at R$ 72 milhes), o SIMPLES (receita at R$ 3,6 milhes), no qual h seis
tabelas diferentes e pelo menos trs regimes tributrios distintos, e o regime de
microempreendedor individual (MEI receita at R$ 60 mil/ano).
Um problema decorrente desta multiplicidade de regimes que eles no conversam entre si
nem com a tributao das pessoas fsicas. Quando uma empresa comea a crescer, o custo
de migrar para outro regime pode ser muito elevado, o que gera um forte incentivo
fragmentao artificial das empresas. Outro problema a concesso arbitrria de tratamentos
setoriais distintos, usualmente beneficiando setores com maior capacidade de mobilizao
poltica.
Por fim, e principalmente, a diferenciao de regimes tributrios no Brasil conspira contra o
emprego formal, principalmente o emprego formal em empresas de maior porte, pois a carga
tributria incidente sobre o trabalho dos scios das empresas muito inferior incidente
sobre a remunerao dos empregados.
A consequncia destas distores um sistema tributrio que dificulta o crescimento das
empresas de menor porte e induz a uma organizao claramente ineficiente da atividade
produtiva.
muito difcil, no entanto, promover mudanas significativas destes regimes de tributao em
um prazo muito curto. Neste contexto, a sugesto que se defina uma meta de longo prazo
para a convergncia dos distintos regimes de tributao de MPEs, idealmente chegando a um
nico regime. Esta convergncia poderia ser implementada em etapas sucessivas, ao longo
de vrios anos.
O regime resultante desta convergncia deveria, idealmente, ter as seguintes caractersticas:
a) crescimento suave da carga tributria com o aumento do porte da empresa, evitando-se
saltos como ocorre hoje; b) diferenciao da incidncia tributria em funo da renda gerada
e no da receita como ocorre atualmente; e c) reduo da carga tributria para empresas que
geram mais empregos formais.
Reduo do contencioso tributrio
Como explicado no incio deste texto, a complexidade do sistema tributrio brasileiro contribui
para um elevado grau de litgio entre os contribuintes e o Fisco. Embora a simplificao do
sistema tributrio certamente contribua para reduzir o nvel de litgio sobre matrias
tributrias, sugere-se que, adicionalmente, seja criada uma agenda de trabalho especfica
com o objetivo de reduzir o contencioso tributrio no Brasil.
Esta agenda, a ser discutida entre o Governo e as empresas, deveria considerar propostas
que contribuam para reduzir o grau de divergncia de interpretao sobre matrias tributrias,
bem como para agilizar a tramitao de litgios na esfera administrativa e, eventualmente,
viabilizar a transao e a conciliao na esfera judicial ou administrativa entre o Fisco e os
contribuintes. Idealmente deveria se reduzir o grau de detalhamento de matrias tributrias na
Constituio Federal, pois o excessivo detalhamento destas matrias na Constituio d
margem a um a questionamentos sobre matrias tributrias cuja interpretao deveria ser
pacfica.
68
1. Introduo
No passado recente a economia brasileira passou por um perodo de elevado crescimento
econmico que absorveu o excesso de mo de obra existente. Nesse perodo, o uso do fator
trabalho contribuiu de forma relevante para o crescimento econmico. Alm disso, o aumento
do emprego foi fator de suma importncia para a melhoria da renda nas camadas mais baixas
da distribuio e para os avanos sociais.
Para frente, devido s mudanas demogrficas, a contribuio do capital humano para o
crescimento da economia dever ser menor.
Nos ltimos tempos, houve crescimento muito baixo da produtividade, fato que se mantido por
um perodo prolongado traz desequilbrios. A perda de competitividade da economia brasileira
e a necessidade de ajuste das contas externas trazem desafios futuros importantes.
Nossas estimativas mostram que uma depreciao da taxa de cmbio real leva reduo dos
salrios reais. As estimativas reforam a importncia dos ganhos de produtividade na soluo
deste desequilbrio. Para evitar a perda de renda real no perodo em que h depreciao da
taxa de cmbio para melhorar a competitividade, a produtividade precisa crescer. Um ajuste
de forma suave, com medidas que produzam efetivamente ganhos de produtividade,
contribuiriam para corrigir desequilbrios nas contas externas minimizando o impacto no
padro de vida das famlias.
Postergar esse ajuste pode levar a uma correo forte da taxa de cmbio, o que elevaria a
inflao, diminuiria o crescimento econmico e causaria uma reduo mais intensa e
instantnea do poder de compra da populao. As consequncias seriam negativas para a
distribuio de renda e na capacidade de gerar mais avanos sociais no mdio prazo.
Portanto, so importantes os desafios no mercado de trabalho. Desafios estes que passam
por polticas que suavizem a diminuio da contribuio do trabalho para o crescimento
econmico, atravs de avano nas regras de imigrao, aumento da taxa de participao no
mercado de trabalho e reduzem as ineficincias na economia que travam o crescimento do
emprego e da renda do trabalhador no longo prazo. Polticas que aumentem a produtividade
do trabalho so necessrias para acelerar os ganhos de competividade e suavizar o impacto
do ajuste da taxa de cmbio no padro de vida das famlias.
69
dez/03
jun/04
dez/04
jun/05
dez/05
jun/06
dez/06
jun/07
dez/07
jun/08
dez/08
jun/09
dez/09
jun/10
dez/10
jun/11
dez/11
jun/12
dez/12
jun/13
dez/13
4.0%
Pop. ocupada
3.5%
PEA
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
2004
2005
2006
2007
2008 2009
2010
2011
2012
2013
70
56
54
52
50
48
46
44
42
mar/13
mar/12
mar/11
mar/10
mar/09
mar/08
mar/07
mar/06
mar/05
mar/04
mar/03
mar/02
40
19
71
72
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
Produtividade trabalho
Crescim ento salrio real m dio
-3%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
A perda de competitividade da economia brasileira pode ser vista na comparao com outros
pases. Entre 2002 e 2012, por exemplo, o custo do trabalho em dlares por hora trabalhada
na indstria subiu 263% no Brasil, enquanto que na Coria do Sul o aumento foi de 102% e
26
no Mxico de 14% . Esse resultado no seria um problema se a produtividade tivesse
crescido significativamente mais no Brasil neste perodo. No entanto, para a economia como
um todo, os indicadores de produto por hora trabalhada mostram um aumento acumulado de
27
11% no Brasil, de 53,6% na Coria do Sul e de 9,6% no Mxico. Portanto, os salrios em
dlares por hora trabalhada na indstria provavelmente cresceram significativamente mais do
73
que a produtividade, como os dados para a economia como um todo sugerem. Logo,
bastante evidente a perda de competitividade ocorrida nos ltimos anos.
verdade que parte dessa alta representou uma recuperao da grande reduo dos salrios
em dlares produzida pela depreciao do cmbio, aumento da inflao e recesso
econmica entre 2002 e 2003. Mas, medida que a produtividade no acompanhou o ritmo
de aumento dos salrios, o Brasil ficou mais caro para se produzir e menos competitivo em
relao a alguns de seus competidores no mercado internacional.
Com a perda de competitividade e custos elevados, desequilbrios macroeconmicos
apareceram. A rpida elevao do dficit em transaes correntes e a maior presso
inflacionria so alguns exemplos. Alm do baixo crescimento econmico.
Esse quadro, portanto, leva necessidade de ajustes. Uma parte do ajuste passa por uma
taxa de cmbio real mais depreciada. O cmbio real mais depreciado reduz nossos salrios
em dlares, melhorando nossa competitividade, e diminui o preo das nossas exportaes no
mercado internacional. Porm, no livre de custos um ajuste da taxa de cmbio real. Existe
um trade-off entre competitividade e padro de vida, entre depreciar a taxa de cmbio real e
manter os ganhos salariais observados nos ltimos anos.
Uma depreciao nominal que eleva preos e salrios e, portanto, no resulta em
depreciao real, tem pouco efeito sobre os ganhos de comrcio de um pas. Isso significa
que para uma depreciao da taxa de cmbio ter efeitos em melhorar a competitividade, os
salrios no podem subir o suficiente para compensar as perdas de poder de compra gerada
pela alta dos preos dos bens comercializveis 28.
Para testar a existncia do trade-off entre a depreciao do cmbio e os ganhos reais de
salrios, estimamos a seguinte equao relacionando o salrio real mdio com a taxa de
cmbio real e com alguma medida de produtividade do trabalho:
= + + + .
Na equao acima, W o salrio real mdio, E a taxa de cmbio real (aumento significa
apreciao do cmbio) e G a produtividade do trabalho. Os coeficientes do modelo so a, b e
c, que vo ser estimados a partir dos dados disponveis. Pela teoria, espera-se b,c > 0.
Nessa estimativa, utilizamos dados de srie de tempo trimestrais de 1991 a 2013 apenas para
29
a economia brasileira . Uma outra estimativa foi feita com dados em painel de salrio real,
produtividade e taxa de cmbio real para 31 pases, no perodo de 1997 a 2012. Como
mostram os resultados das estimativas na tabela a seguir, tanto no modelo em srie de tempo
quanto no modelo em painel, h evidncias de que depreciaes (apreciaes) da taxa de
cmbio reduzem (aumentam) o salrio real mdio assim como ganhos de produtividade
30
elevam os salrios mdios .
28 Collins, S. e Park, W. (1989), Exchange Rates, Wages, and Productivity, NBER. Volume Title: Developing
Country Debt and Economic Performance, Volume 3: Country Studies - Indonesia, Korea, Philippines, Turkey
29 Os dados de salrio real mdio so da PME/IBGE e utilizam informaes da PME nova e antiga. Os dados de taxa
de cmbio real efetiva tm como fonte o Banco Central do Brasil. O dado de produtividade um clculo de produto
por trabalhador a partir da razo do PIB com a populao ocupada estimada a partir da PME nova e antiga. Os dados
forma dessazonalizados.
30 No painel, os dados de salrios reais utilizados nas estimativas so do BLS - hourly compensation costs in
manufacturing. Esses dados incluem as despesas com salrios, seguridade social e impostos. Os dados so em
moeda corrente do pas e foram deflacionados pelo IPC de cada pas (dados do FMI). Os dados de taxa de cmbio
real efetiva esto disponveis no link: http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/716-realeffective-exchange-rates-for-178-countries-a-new-database/. Utilizamos como medida de produtividade os dados de
74
Mtodo:
Amostra:
Perodos:
Cross-sections:
Observaes:
Variable dependente:
92
91
LOG(SALARIO_REAL)
1.20
(0.78)
LOG(CAMBIO_REAL)
0.27
(3.01)*
LOG(PRODUTIVIDADE)
0.81
(2.67)*
OLS
1998-2012
15
31
465
DLOG(SALARIO_REAL) DLOG(SALARIO_REAL)
Coeficiente
0.00
(1.08)
0.01
(6.89)*
DLOG(CAMBIO_REAL)
0.12
(2.53)**
0.09
(4.16)*
DLOG(PRODUTIVIDADE)
0.14
(0.53)**
0.14
(2.35)**
0.42
0.09
0.08
( ) Estatstica-t; Nos modelos de srie de tempo as estimativas so robustas a autocorrelao serial (utilizou-se a matriz de covarincia de Newey-West
*1% de significncia, **5%, ***10%
Para evitar a queda dos salrios reais a produtividade precisa crescer mais. Esse o principal
mecanismo para neutralizar o efeito desse ajuste no poder de compra das famlias e acelerar
os ganhos de competividade. Ganhos de produtividade no s elevariam a competitividade,
como aumentariam a taxa de crescimento do produto, corrigindo os desequilbrios gerados
pela perda de competitividade dos ltimos anos sem impor grandes custos sociedade. A
Coria do Sul conseguiu entre 1982 e 1986 depreciar a taxa de cmbio e ao mesmo tempo
sustentar ganhos elevados de salrios reais. Isso s foi possvel com ganhos elevados de
produtividade.
PIB por hora trabalhada calculado pelo The Conference Board e disponvel no link: http://www.conferenceboard.org/data/economydatabase/.
75
Proposta:
(i)
Propostas:
(i)
(ii)
76
Propostas:
(i)
(ii)
(iii)
77
34
1 Introduo
H quase vinte anos, Engerman e Sokoloff (1997) argumentaram que o processo de
colonizao da Amrica Latina estaria na origem da desigualdade e das instituies
extrativistas que caracterizam a regio. Desde ento, diversos trabalhos, sistematizados por
Acemoglu e Robinson (2012), tm corroborado essa conjectura. Lisboa e Latif (2013)
analisam o caso brasileiro, destacando os aspectos especficos da interveno do poder
pblico e seus diversos mecanismos de concesso de privilgios.
Em meados do sculo passado, o projeto nacional-desenvolvimentista expandiu os
mecanismos de interveno do poder pblico. Esse projeto se caracterizava pela tentativa de
coordenao pblica das principais decises privadas de investimento assim como pela
escolha de setores estratgicos a serem protegidos. A interveno pblica era mediada por
diversas agncias, com a concesso de benefcios, incentivos e protees a grupos
selecionados, com frequncia pouco transparentes no oramento, apresentando similaridade
com aspectos do processo que a literatura econmica denomina de rent-seeking, ou rentismo.
Parte desses instrumentos de rentismo tem origem nas formas usuais de persuaso
dos grupos de interesse. Lisboa e Latif (2013) enfatizam, porm, o papel igualmente relevante
da ideologia e das opes polticas, que, no caso do projeto nacional-desenvolvimentista,
passa pelo desenvolvimento de setores produtivos pouco competitivos ou mesmo at ento
inexistentes. Isso significa que a poltica pblica cria os grupos de interesse, ao invs do caso
usual de rentismo, em que a poltica decorrente da presso dos grupos de interesse. Por
essa razo, Lisboa e Latif (2013) utilizam o termo rentismo institucionalizado.
A proliferao de instrumentos de rentismo pouco transparentes tem diversas
consequncias sobre a atividade econmica, como a complexidade das normas e
procedimentos, caracterizados pelo grande nmero de excees e casos particulares, como
nas regras tributrias ou de comrcio exterior. Alm disso, a proteo a algum grupo
especfico com frequncia significa o prejuzo pouco transparente de outro. Por exemplo, as
regras de contedo nacional protegem alguns setores, pouco competitivos, implicando
aumento de custo para os que esto frente na cadeia produtiva. A pouca transparncia dos
mecanismos permite a sobrevivncia de empresas ineficientes, afetando negativamente a
produtividade da economia. Alm disso, o desenvolvimento de grupos de interesse
dependentes de benefcio pblico dificulta a retirada posterior dos privilgios, mesmo que as
polticas no tenham sido bem sucedidas.
Marcos Mendes (2013) props, simultaneamente, uma conjectura complementar
sobre a nossa economia poltica. A elevada desigualdade de renda teria sido a responsvel
por incentivar a organizao de grupos de interesse que se mobilizam para obter tratamento
diferenciado por parte do poder pblico, como subsdios ou menor carga tributria, resultando
em uma sociedade caracterizada pela concesso disseminada de privilgios e distores
econmicas.
A concesso de benefcios localizados, no entanto, pode resultar no prejuzo da
maioria em decorrncia do seu custo fiscal e das distores econmicas, resultando em baixo
crescimento econmico. As caractersticas especficas do nosso processo poltico permitem a
34
Vice-Presidente do Insper.
78
79
Brasil
37.2
Argentina
40.3
Chile
23.9
China
22.6
ndia
19.1
Israel
38.9
Coreia
23.3
Mxico
23.6
Turquia
34.7
frica do Sul
27.9
Fonte: FMI
A complexidade das regras tributrias, documentada por Afonso, Soares e Castro
(2013), resulta em obrigaes distintas para empresas com faturamento semelhante e
discriminam tributos para produtos parecidos, como no caso recente da desonerao da folha
de pagamentos. Essa complexidade tem igualmente impacto sobre a gesto das empresas,
alm de adicionar insegurana jurdica. H incerteza sobre os adequados procedimentos
tributrios e, com frequncia, prticas consolidadas so eventualmente questionadas,
resultando em elevadas cobranas por parte do fisco.
Alm disso, as regras tributrias distorcem as decises privadas de produo e
investimento, podendo prejudicar a produtividade e o crescimento econmico. Um pequeno
aumento no faturamento pode levar a uma mudana significativa nos tributos devidos, como
no caso do Simples, implicando desestmulo ao crescimento formal das empresas. A
complexidade das regras para a definio do impostos sobre valor adicionado, e a incerteza
sobre quais despesas podem ser dedutveis, implica insegurana sobre o montante devido,
alm de incentivar a destinao de recursos e esforos ao planejamento tributrio,
exemplificando como as regras institucionais afetam a produtividade da economia.
Regras eficientes ocorrem quando os incentivos para as decises privadas so
condizentes com os benefcios sociais. No caso do planejamento tributrio, porm, recursos
so alocados para o encontro de brechas legais em comparao com regras mais simples e
eficientes que resultem na mesma tributao efetiva, prejudicando a produtividade.
Desperdiam-se recursos para o enfrentamento legal e no para aumentar a produo e a
gerao de renda.
80
2)
3)
4)
81
82
83
adoo de polticas industriais. Essa agenda apenas procura disciplinar a sua forma de
interveno e o seu processo de deliberao.
A literatura econmica aponta diversos exemplos em que a sociedade pode ser
beneficiada pela proteo temporria a algum setor econmico, ou a concesso de benefcios
especficos, como crdito subsidiado. Pode-se, por exemplo, diagnosticar a possibilidade de o
pas possuir potencial para a produo competitiva de determinados bens, sendo, porm,
necessrios tempo e investimento para que os ganhos de produtividade sejam obtidos com o
desenvolvimento da necessria capacidade tcnica.
Alm disso, a produtividade das empresas pode ser beneficiada pela difuso de novas
tecnologias e a adequao das tcnicas de produo a caractersticas do nosso pas, como
no caso do agronegcio, beneficiado pela pesquisa realizada por diversos rgos pblicos,
como a ESALQ e a Embrapa.
A pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias caracteriza, em muitos casos, o
que os economistas denominam externalidade positiva, o inverso da poluio, uma atividade
cujo ganho social pode ser maior do que o ganho privado. Tcnicas de produo em muitos
casos podem ser facilmente copiadas, o que significa que quem a desenvolve pode no
conseguir se apropriar de todo o ganho originado, levando a um investimento menor do que o
socialmente timo. Por essa razo, pode ser eficiente o apoio pblico pesquisa, ao
desenvolvimento e difuso de tecnologias.
Entretanto, deve-se enfatizar que a concesso de benefcios ou protees a setores,
ou empresas, selecionadas podem igualmente resultar em perda de bem estar social, por
diversas razes:
1)
2)
84
gerando incentivo para a discusso transparente e ampla sobre o seu mrito. Alguns, poucos,
se mobilizam pela manuteno dos benefcios sem a oposio da maioria, que ignora seus
impactos difusos.
A soma da concesso dos diversos benefcios localizados pode ser, no entanto,
socialmente disfuncional, porque ausente de uma discusso integrada sobre os impactos do
conjunto dos benefcios setoriais concedidos e dos custos de oportunidade dos recursos
alocados.
Por essas razes, a concesso de benefcios requer metas claras e mecanismos
transparentes de avaliao assim como critrios crveis para sua posterior revogao. O
debate transparente e amplo permitiria analisar o impacto efetivo das polticas sobre a vida da
maioria, quais devem ser mantidas, ou mesmo ampliadas, e quais devem ser retiradas.
Existe uma dificuldade adicional que deve ser considerada na concesso de
benefcios e protees a grupos selecionados. H sempre a possibilidade do resultado frustrar
as expectativas. Existem incertezas inerentes poltica pblica, por melhor que seja
desenhada. Em caso de fracasso, no entanto, os grupos de interesse criados pela prpria
poltica tm incentivos defesa da sua manuteno, to mais eficaz caso os seus resultados
sejam de difcil mensurao, pouco transparentes e avaliados pelo prprio executivo que a
implantou.
Por essas razes, a adequada governana das polticas de exceo, a concesso de
benefcios, protees e privilgios a grupos escolhidos deveriam seguir as seguintes
diretrizes:
1)
2)
3)
4)
5)
85
86
87
88
aprovados, com metas claras de gesto, e a possibilidade de demisso dos gestores em caso
do seu descumprimento. A nfase maior deveria estar sobre os resultados dos processos, e
no sobre os procedimentos burocrticos de deliberao.
Deveriam igualmente existir critrios previamente definidos sobre os processos de
negociao de conflitos e compensao dos afetados. Regras com critrios gerais e fruns
para a mediao das divergncias, e no a tentativa de previso na norma de todos os
possveis casos particulares. A tentativa de previso na legislao de todos os possveis
casos particulares resulta em normas excessivamente detalhadas, frequentemente
contraditrias e ineficazes, que geram mais incerteza e possibilidade de conflitos.
Ao invs disso, deveria haver previsibilidade sobre o que necessrio para a eventual
aprovao dos investimentos, assim como sobre as aladas das decises colegiadas dos
servidores pblicos, que deveriam ser questionadas apenas se descumprissem seus
mandatos democraticamente estabelecidos.
Trata-se de uma agenda vasta e complexa. Implica discutir os processos de anlise
dos projetos com a definio prvia dos critrios para a sua avaliao e a compensao dos
afetados pelos seus impactos, assim como definir as aladas das agncias pblicas e os
mecanismos para a negociao dos conflitos. Sobretudo, implica garantir a previsibilidade das
regras e a aceitao democrtica das decises que respeitem os procedimentos previamente
definidos. Pode-se discordar da soluo tcnica adotada, porm deve-se respeitar a
governana da democracia.
7 Referncias
Acemoglu, D.e J. A. Robinson (2012): Why Nations Fall; Crown.
Afonso, J. R. R.; J. M. Soares & K. P. Castro (2013): Avaliao da Estrutura e do
Desempenho do Sistema Tributrio Brasileiro: Livro Branco da Tributao Brasileira;
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Documento para Discusso IDB-DP-265.
Engerman, S. L. e K. L. Sokoloff (1997): Factor Endowments, Institutions and Differential
Paths of Growth Among New World Economies; How Latin America Fell Behind,
Stephen Haber (ed.), Stanford University Press.
Lisboa, M. B. e Latif, Z. A. (2013): Democracy and Growth in Brazil; Insper.
Mendes, M. J. (2013): Por que o Brasil Cresce Pouco?; no prelo.
Olson, M. (1971): The logic of Collective Action; Harvard University press.
89
90
dado que o aprendizado das crianas pode ser muito afetado pelo que ocorre nos primeiros
anos de vida. Vamos a elas.
91
educao e seu desempenho mediano. O Brasil gasta menos por aluno do que os pases
da OCDE porque seu PIB per capita menor. Alm disso, Brasil gasta muito com ensino
superior e pouco com ensino bsico. Finalmente, o Brasil perde muitos recursos com a alta
taxa de repetncia que persiste no nosso sistema educacional. Assim, se no mudarmos o
modo como os recursos educacionais so gastos no sistema, mais recursos no levaro a
um aumento de qualidade.
Municpios
Estados
FPE Fundo de Participao dos Estados
Mercadorias e Servios
Mercadorias e Servios
Veculos Automotores
Veculos Automotores
92
Alm desses recursos, sempre que um estado no atinge o valor mnimo por aluno, fixado
todos os anos pelo governo federal para o Brasil todo, o governo federal faz a
complementao. Os estados que recebem verbas da Unio para o FUNDEB so: Alagoas,
Amazonas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba e Piau.
A partir de 2010, o valor mnimo gasto por aluno em todo o Brasil passou a ser fixado de
forma que o governo federal contribua com 10% do total arrecadado pelos demais entes
federados. Assim, sempre que a arrecadao total dos estados e municpios aumenta, o
montante destinado ao FUNDEB tambm aumenta e o montante a ser gasto pelo governo
(10% do total do FUNDEB) tambm. Desses 10% a serem gastos pelo governo federal, 90%
deve ser distribudo com base no nmero de alunos em cada municpio para garantia do
gasto mnimo por aluno estabelecido nacionalmente. Alm disso, at 10% (ou seja, 1% da
complementao da unio) pode ser distribudo para programas direcionados para melhoria
da qualidade da educao bsica. A tabela 2 apresenta as estimativas de arrecadao total
do FUNDEB por ano, assim como o aporte de recursos do governo federal para o Fundo.
Tabela 2: Fundeb Estimativas de arrecadao em mil R$
Ano
Estados e municpios
Aporte da
Unio
Porcentagem da
Unio
2007
46.051.695
2.000.000
4.3%
2008
58.770.270
3.174.300
5.4%
2009
76.871.626
5.070.150
6.6%
2010
76.234.558
6.861.110
9.0%
2011
86.683.699
7.801.533
9.0%
2012
104.893.044
9.440.374
9.0%
2013*
102.002.190
9.180.197
9.0%
2014*
107.580.748
9.682.267
9.0%
Fonte: http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-dados-estatisticos
*Valores previstos
93
Variao
Ano
Gasto
mnimo
previsto
(utilizado)
Gasto
Variao
mnimo
consolidado
Piso
Variao
Salarial
do
Magistrio
2008
1132,34
1172,85
2009
1221,34
7,8%
1227,17
4,6%
950,00
2010
1414,85
15,8%
1529,97
24,7%
1024,67
7,8%
2011
1729,28
22,2%
1846,56
20,7%
1187,00
15,8%
2012
1867,15
7,9%
2020,79
9,44%
1451,00
22,2%
2013
2022,51*
8,3%
2022,51*
0,1%
1567,00
7,9%
2014
2285,57*
13,0%
2285,57*
13,0%
1697,39
8,3%
*ltimos valores previstos pelo MEC. O valor de 2014 no foi utilizado, pois entraria apenas no clculo do piso de
2015)
Assim, caso a arrecadao do municpio cresa menos do que a mdia nacional (que
determina o aumento do gasto mnimo por aluno), esse municpio ter que aumentar a
parcela de recursos destinados ao pagamento de professores para que possa cumprir o piso
salarial. Alm disso, caso as receitas de impostos realizadas sejam menores do que as
previstas, a variao do piso ser superior variao das receitas, como aconteceu em
2013, por exemplo (ver tabela 3). Assim, de acordo com dados da PNAD, mais de 15% dos
professores do ensino bsico com formao superior recebiam uma remunerao horria
inferior ao piso salarial do magistrio em 2012.
Exemplo
Suponhamos um municpio com arrecadao de 300 milhes de reais, 250 milhes
provenientes de recursos passveis de repasse para o FUNDEB (tabela 1) e 50 milhes de
outras fontes (IRRF, IPTU, ISS, ITBI). Sendo assim, constitucionalmente, devero ser
destinados 75 milhes para educao (25% da arrecadao). Vinte por cento dos recursos
passveis de repasse, 50 milhes, sero destinados ao FUNDEB. E os 25 milhes restantes
ficaro a critrio da administrao municipal para investimentos em educao. Dependendo do
nmero de alunos matriculados no ensino bsico em todos os municpios do estado, o
municpio em questo receber um repasse do FUNDEB superior ou inferior contribuio de
50 milhes efetivada anteriormente.
Suponhamos que esse municpio possua uma relao arrecadao/aluno igual mdia
estadual e, portanto, receba do FUNDEB o mesmo valor repassado (50 milhes). Alm disso,
vamos supor que 60% dos gastos com educao (45 milhes) sejam destinados folha salarial
de professores e que, por simplificao, todos recebem o piso salarial do magistrio. Agora,
suponha que todas as arrecadaes municipais tenham aumentado 5%, assim como a mdia
estadual, enquanto a arrecadao nacional do FUNDEB e o piso salarial subiram 20%.
Nesse caso, no ano seguinte, o municpio dever investir 78,75 milhes em educao e enviar
52,5 milhes ao FUNDEB, que retornariam ao municpio. No entanto, a folha salarial total
passar para 54 milhes, representando 68,5% dos gastos com educao. Em outras palavras,
o gasto com folha de pagamento aumentaria 8,5 pontos percentuais.
94
2011
2012
Variao
MT
1.741.413,2
1.801.453,1
3,4%
AP
548.292,1
647.111,1
18,0%
RJ
6.191.267,2
7.375.179,8
19,1%
SE
1.043.018,6
1.276.602,8
22,4%
AM
1.965.357,7
2.409.585,5
22,6%
RR
407.805,9
501.830,2
23,1%
AC
562.888,9
701.406,5
24,6%
RS
3.976.757,8
6.511.530,4
63,7%
BR
94.485.231,9 114.333.417,6
21,0%
A tabela 5 mostra que os salrios nominais (sem ajuste pelo custo de vida estadual) variam
muito entre os estados da federao. Isso ocorre tanto pelas diferenas de receitas de
impostos entre os municpios como pelo fato do piso ser definido nacionalmente.
Tabela 5: Salrio mdio dos professores por Unidade da Federao - PNAD 2012
UF
Sal. Mdio
Rondnia
1.813,80
Maranho
1.319,24
Cear
1.427,90
Bahia
1.599,56
Minas Gerais
1.428,52
Rio de Janeiro
1.966,80
So Paulo
2.071,39
Santa Catarina
1.900,17
Gois
2.017,03
Distrito Federal
4.294,39
Brasil
1.796,05
95
Atualmente o gasto direto com educao equivale a 5,3% do PIB, ou seja, R$ 219 bilhes,
em valores de 2011. Desse total, 85% so gastos com educao bsica, o que significa que
cada aluno do Ensino bsico recebe um investimento mdio de R$ 4,27 mil (ver tabela 6),
equivalente a 20% do nosso PIB per capita. Pases da OCDE gastam em mdia 26% do
seu PIB per capita com Educao bsica. A Coreia gasta 30%; o Chile 18%; e o Mxico
15%.
Tabela 6 - Investimento direto por aluno (reais de 2011) e como Porcentagem do PIB
Ensino Bsico
Ano
Valor por
aluno (R$)
Todos os nveis
% do
PIB
Valor por
aluno (R$)
% do PIB
2007
2.695
3,8
3.074
4,5
2008
3.097
4,0
3.524
4,7
2009
3.353
4,2
3.814
5,0
2010
3.813
4,3
4.353
5,1
2011
4.267
4,4
4.916
5,3
O ensino superior apropria 15% dos gastos pblicos em educao (R$ 38 bilhes em 2011) e
aproximadamente 50% dos gastos federais (25 bilhes em 2011), mas tem apenas 3% do
total de alunos. Assim, enquanto o ensino fundamental gasta 20% do PIB per capita por
aluno, o ensino superior gasta 100%. Poderamos argumentar que os gastos com educao
superior incluem os gastos com pesquisas, mas em nenhum pas do mundo essa
discrepncia de gastos entre o ensino bsico e o superior to grande. Na mdia da OCDE,
o gasto por aluno no ensino superior somente duas vezes maior do que no ensino bsico,
na Coreia pouco mais de uma vez e meia e nos EUA, maior gerador de pesquisas no
planeta, chega a trs vezes. Sem contar que muitos dos alunos que hoje frequentam o
Ensino superior pblico teriam condies de pagar mensalidades, o que no ocorre no
Ensino bsico.
Dos 252 bilhes gastos com educao em 2011, as despesas do governo federal atingiram
aproximadamente 50 bilhes, cerca de 38 bilhes correspondentes aos 18% da arrecadao
federal estabelecidos pela constituio e 12 bilhes da contribuio social do salrioeducao. O restante do investimento em educao refere-se aos 25% das arrecadaes de
estados e municpios. O governo federal gastou cerca de R$6 bilhes em 2012 com ensino
profissional e tcnico. No existem avaliaes de impacto desses programas nem anlise
custo/benefcio.
Simulaes indicam que com a virada demogrfica, se o PIB crescer a uma mdia de 3%
ao ano, o gasto por aluno da educao bsica passaria para 24% do PIB per capita em 2020
e 29% em 2030, atingindo o nvel da Coreia do Sul. Se, alm da virada demogrfica, os
gastos com Educao aumentassem para 8% do PIB, as despesas por aluno aumentariam
para R$ 9 mil j em 2020, atingindo 33% do PIB per capita daquele ano, maiores do que em
todos os pases da OCDE. Nesse caso, os gastos com Educao bsica passariam de R$
390 bilhes, j em 2020.
Em setembro de 2013, foi sancionada a lei que destina 75 por cento dos royalties do petrleo
para educao. A nova lei se aplica aos poos com declarao de comercialidade posterior a
96
dezembro de 2013. Alm disso, ficou estabelecido que 50 por cento do Fundo Social do PrSal deve ser investido em educao. Pelos clculos do consultor Paulo Csar Ribeiro Lima,
da Consultoria de Recursos Minerais, Hdricos e Energticos da Cmara dos Deputados, os
recursos do pr-sal destinados educao chegariam a casa dos 130 bilhes em 10 anos.
Dessa maneira, a expectativa de receita do pr-sal destinada educao em 10 anos no
representaria um grande acrscimo nos recursos destinados educao.
(ii)
(iii) Eficincia na aplicao dos recursos: relao entre nota no IDEB e gastos
(iv) Porcentagem de escolas com pelo menos 6 horas efetivas de aula por dia
(v)
97
Quanto mais cedo for feito o investimento em polticas pblicas para reduzir essas
diferenas, maior o retorno econmico para a sociedade.
Evidncias cientficas recentes (disseminadas por Jack Shonkoff do Centre for Developing
Child de Harvard) mostram que experincias de estresse grave e repetidas podem ser
incorporadas ao crebro em desenvolvimento da criana, podendo levar a problemas de
aprendizado e de sade no longo prazo, como depresso, ansiedade e alcoolismo, por
exemplo. Isso especialmente grave se as situaes de estresse ocorrem durante o perodo
de gravidez ou durante os primeiros anos de vida da criana.
No Brasil persistem ainda grandes deficincias no acesso infraestrutura bsica,
especialmente para as famlias mais pobres. Por exemplo, dados das pesquisas domiciliares
(PNAD-IBGE) de 2012 mostram que apenas 46% dos domiclios tinham acesso rede
pblica de esgoto ou uma fossa sptica ligada a uma rede coletora. Em So Paulo, isso
ocorre com 71% dos casos, enquanto no Maranho, somente 15% dos domiclios tinham
acesso a uma rede coletora.
3.2 Evidncias
Pesquisas avaliaram o efeito de programas que visavam a melhorar o desenvolvimento
infantil de crianas pobres em vrias partes do mundo. Na Jamaica, por exemplo, um
programa foi implementado em 1986 em que famlias pobres receberam visitas semanais de
1 hora nas quais agentes de sade ensinavam habilidades parentais, estimulando as mes a
interagirem e brincarem com seus filhos de 9 a 24 meses de idade, para aumentar suas
habilidades cognitivas e no cognitivas. As visitas duraram dois anos e as crianas tratadas
tinham atrasos claros de desenvolvimento (stunted). As avaliaes mostraram que o
programa teve efeitos importantes sobre aprendizado das crianas mesmo 20 anos depois
do programa e tambm aumentaram seus rendimentos no mercado de trabalho. De fato, os
jovens que receberam o tratamento quando crianas ganhavam o mesmo que os jovens que
no tiveram problemas no seu desenvolvimento infantil. interessante notar que
suplementos alimentares no tiveram efeito sobre o aprendizado e rendimentos.
Um experimento recente na Colmbia tambm atingiu famlias pobres, que eram
beneficirias do programa Familias en Accion (bolsa-famlia da Colmbia). O objetivo
muito parecido com o programa da Jamaica, com visitas peridicas para estimular as mes.
O currculo do programa visa promover o desenvolvimento infantil de uma maneira integrada,
impactando a coordenao motora e as habilidades cognitivas e no-cognitivas das crianas.
O programa encorajava as mes a interagir com seus filhos com base nos eventos do dia-adia. O programa teve efeitos importantes sobre o desenvolvimento das crianas medido dois
anos aps o fim do programa. Aqui tambm o efeito de nutrientes no foi estatisticamente
significativo.
No Brasil, dois programas tem abrangncia nacional e atingem famlias em condies de
vulnerabilidade: o programa Bolsa Famlia e o programa Sade na Famlia. O programa
Bolsa-Famlia (descrito acima) atinge cerca de 12 milhes de domiclios, atravs do cadastro
nico do governo federal, que identifica as famlias pobres em todos os municpios
brasileiros.
J o programa sade da famlia tem como objetivo prestar atendimento com aes de
promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas, utilizando equipes
multiprofissionais atendendo em unidades bsicas de sade ou mesmo nos domiclios. O
atendimento prestado pelos profissionais das equipes de Sade da Famlia (mdicos,
enfermeiros, auxiliares de enfermagem, agentes comunitrios de sade, dentistas e
auxiliares de consultrio dentrio). Essas equipes so responsveis pelo acompanhamento
98
99
100
101
No Brasil, as trs foras acima atuaram de forma assincrnica e conflitiva. Nos ltimos cem
anos, a atividade industrial nas cidades nasceu, atingiu seu apogeu e declinou, os marcos
regulatrios no prepararam (sequer acompanharam) essa dramtica transio
industrial/ps-industrial, e as foras do mercado imobilirio/fundirio atuam numa escala
menor do que a lgica espacial urbana/metropolitana requer, fazendo que a prpria
capacidade de gerao de valor no mbito imobilirio seja subtima.
A pior consequncia dessa assincronia e gerador em cascata de uma srie de outras
distores a enorme distncia entre casa e trabalho, percorrida por milhes de
trabalhadores todos os dias, em trajetos de ida e volta para os seus locais de emprego. Tal
problema fruto de uma assimetria espacial: nos locais onde a oferta de emprego grande,
a oferta de moradias baixa. E vice-versa: onde grande a oferta de habitao, h poucos
postos de trabalho.
Essa grande assimetria espacial entre oferta de moradia e emprego est na raiz da crise de
mobilidade que assola todas as grandes cidades do Brasil. Nas metrpoles brasileiras, esse
movimento pendular casa-trabalho faz com que horas e horas sejam perdidas no trnsito,
com consequncias para a qualidade de vida, para a produtividade do trabalho e para a
eficincia geral do tecido urbano.
Nesse contexto, a melhor poltica urbana aquela que contribui para a reduo do nmero
de viagens, pela via do encurtamento da distncia entre casa e trabalho. No jargo do
urbanismo, trata-se de promover a cidade compacta, espaos urbanos adensados de uso
misto, que combinam e concentram moradia, emprego, comrcio, servios e lazer, onde a
proximidade entre as principais funes urbanas diminui a dependncia do uso de carros e
da rede de transportes de alta capacidade.
A dependncia do uso de carros em cidades um fator central do problema de trnsito e da
poluio urbana. Com as polticas federais incentivando a compra de carros, tais como a
reduo do IPI, as cidades ficam cada vez mais carregadas e o trnsito continua piorando.
Em So Paulo j tem 7 milhes de veculos em circulao e o tempo gasto no trnsito na
mdia 92 minutos por dia no total. Ao mesmo tempo, o IPI para a compra de bicicletas mais
alto que o do carro. A reorganizao espacial da cidade, redistribuindo moradia e trabalho,
precisa ser acompanhada por polticas econmicas federais que facilitem a transformao da
infraestrutura de transporte. Aliviar o trnsito das cidades no se faz necessariamente com o
aumento de vias (como demonstra o chamado Paradoxo de Braess), mas com a melhoria da
infraestrutura de transporte pblico e mtodos alternativos de mobilidade. O alinhamento de
polticas urbanas e de polticas econmicas federais vital para a soluo dos problemas
urbanos.
Curiosamente, a poltica habitacional em vigor, expressa em programas como o Minha Casa
Minha Vida (MCMV), embora bem intencionada, vem promovendo justamente o contrrio: o
aumento da distncia percorrida pela populao em seu trajeto de ida e volta do emprego.
Os subsdios do MCMV, por serem insuficientes para a aquisio de moradias em reas
102
centrais, acabam levando os seus beneficirios para regies cada vez mais perifricas,
contribuindo assim para um padro de urbanizao irracional e insustentvel.
Alm de promover o espraiamento urbano, onde as habitaes esto distantes de
equipamentos e funes urbanas bsicas como escolas, postos de sade e centros de
abastecimento, o Minha Casa Minha Vida induz a formao de reas destinadas s faixas
mais baixas de renda, que rapidamente se transformam em bolses de pobreza e de
ressentimento social, polos de violncia e de insegurana.
Em outras palavras, o MCMV oferece um teto ao cidado, mas subtrai-lhe todos os demais
atributos da cidade e da cidadania. O investimento em habitao revela-se na realidade um
investimento negativo em mobilidade, segurana, educao e sade. Uma poltica urbana
consistente deve ter como pilar a alocao consciente dos recursos do MCMV para projetos
que:
(i) Tragam residncias para as reas centrais das cidades;
(ii) Promovam a constituio de espaos urbanos mais densos e de uso misto, que
combinem moradia, trabalho, lazer, comrcio e servios;
(iii) Induzam a formao de tecidos urbanos socialmente plurais, de modo a evitar a
construo de guetos.
O investimento pblico em cidades, alocado isoladamente ou em parceria com o setor
privado, quando destinado a torn-las mais eficientes, justas e belas, parece constituir a
melhor alternativa de interveno econmica anticclica, pois corresponde a um investimento
de base para a economia do conhecimento. Afinal, a capacidade de transformar as nossas
cidades em centros de gerao e consumo de inovao e conhecimento que permitir que o
Brasil ingresse e permanea no ncleo dinmico da economia internacional.
103
Introduo2
A economia brasileira est enferma. isso que nos dizem os pibinhos, a inflao alta e a
desindustrializao. So sintomas da baixa produtividade do pas que tem a ver, entre outros
fatores, com o atraso tecnolgico, a escala reduzida e a falta de especializao que
caracterizam nossas empresas de um modo geral. Essas caractersticas so o resultado do
isolamento econmico a que o pas se imps em relao ao comrcio internacional com
exportaes de apenas 12,5% do PIB que representam menos do que 1,3% do total mundial
em 2012. Medido pelo PIB o Brasil responde por 3,3% do total do mundo um nmero 2,5
3
vezes maior do que sua participao nas exportaes mundiais . Agora que um brasileiro vai
dirigir a Organizao Mundial do Comrcio, boa hora de reavaliar essa poltica de
isolamento e promover uma maior integrao do pas ao comrcio internacional.
No final da dcada passada o Brasil parecia haver entrado numa fase de crescimento
sustentado com inflao sob controle. Era o que sugeria tanto a trajetria favorvel da
economia desde 2004 como sua rpida superao da crise mundial de 2008-09. Entretanto,
os pibinhos e a alta inflao a partir de 2011 nos indicam que a euforia econmica do perodo
2004-2010 teve carter temporrio, sendo explicada por fatores de natureza cclica que se
teriam esgotado em 2011.
De fato, entre 2004 e 2011 o pas foi beneficiado por uma bonana externa de dimenses
talvez nicas em nossa experincia histrica. Essa bonana, de quase 10% do PIB, foi
gerada por uma exploso dos preos das commodities que exportamos e por um
4
extraordinrio influxo de capitais estrangeiros . Ela no somente gestou mas tambm
financiou um enorme aumento da demanda interna, incluindo uma maior taxa de
investimento, que gerou maior crescimento do PIB. Esse crescimento pde se manifestar
sem presses inflacionrias devido apreciao do cmbio e macia incorporao de mo
de obra ao processo produtivo.
Desde 2011 houve um arrefecimento do impulso externo: os preos das commodities no s
pararam de crescer como comearam a cair; o influxo de capital externo reduziu-se em
1
Edmar Bacha fundador e diretor do Instituto de Estudos de Poltica Econmica/Casa das Garas.
Preparado para o Frum Nacional (Sesso Especial), Brasil: Estratgia de Desenvolvimento Industrial
com Maior Insero Internacional e Fortalecimento da Competitividade. Rio de Janeiro: BNDES, 18-19
de setembro de 2013. Sem responsabiliz-los pelos resultados, agradeo os comentrios de Albert
Fishlow, Alkimar Moura, Andr Lara Resende, Jos Tavares, Pedro Mota Veiga, Regis Bonelli, Renato
Bauman, Roberto Zagha, Ricardo Bielschowsky, Samuel Pessoa, Sandra Rios, Yoshiaki Nakano e
participantes em seminrios na Rede Gazeta/Instituto Brasileiro de Executivos de Finanas do Esprito
Santo, Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas, Sindicato dos Metalrgicos de
Santo Andr e Mau, Diretoria da Votorantim S.A., Fundao Joo Pinheiro, Instituto Rio Branco e
FIESP.
3
Exportaes de bens e servios e PIB em dlares correntes. Os dados para o Brasil so das contas
trimestrais do IBGE. Os dados para o mundo so do FMI, disponveis em:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/download.aspx.
4
Para uma anlise desse fenmeno, ver E. Bacha (2013).
2
104
105
requisitos para o desenvolvimento a se alinharem com uma nova realidade . Nesse contexto,
Hirschman cunhou o termo exportabilidade para caracterizar como um processo de
industrializao poderia levar um pas subdesenvolvido para um estgio mais alto de
crescimento. Nada de errado com substituir importaes, props ele, desde que atravs
dessa substituio o pas consiga desenvolver novas fontes de exportao. O Brasil deu o
primeiro passo, e constituiu uma forte indstria de transformao a partir da substituio de
importaes. Mas no deu o segundo passo, pois a indstria brasileira produz apenas para o
mercado interno e no se integrou s cadeias internacionais de valor.
10
106
investimento estrangeiro direto, ficando atrs apenas dos Estados Unidos, China e Hong
Kong. A explicao que as multinacionais vm aqui para explorar o mercado interno
protegido e no para integrar o pas s suas cadeias produtivas mundiais, como ocorre com
suas subsidirias nos pases asiticos. O paradoxo ocorre porque temos uma conta de
capital aberta ao fluxo de investimento, mas uma conta corrente fechada ao fluxo de
comrcio. Como Harry Johnson nos alertou h tempos, essa uma receita certa para o que
14
Jagdish Bhagwati denominou de crescimento empobrecedor . As multinacionais lucram ao
investir no pas, mas o resto da economia definha, ao deslocar para a substituio protegida
de importaes recursos locais que poderiam ser empregados com maior eficincia em
atividades exportadoras.
Imperativo da integrao
O isolamento do pas em relao ao comrcio internacional preocupante porque a
evidncia do ps-guerra sugere no haver caminho para o pleno desenvolvimento fora da
integrao com o resto da comunidade internacional. So poucos os pases que
conseguiram superar a chamada armadilha da renda mdia e chegar ao primeiro mundo nos
ltimos sessenta anos. Alguns, como Israel e os pases do sudeste asitico Coreia do Sul,
Hong Kong, Singapura e Taiwan --- o fizeram apoiados nas exportaes industriais. Outros,
como os da periferia europeia Espanha, Grcia, Irlanda e Portugal nas exportaes de
servios, inclusive de mo de obra. Outros ainda, com abundantes recursos naturais e
escassa populao, como a Austrlia, a Nova Zelndia e a Noruega, nas exportaes de
15
commodities . Cada pas sua maneira, explorando suas respectivas dotaes de recursos,
mas todos eles com uma caracterstica em comum: uma crescente integrao com o
comrcio internacional.
A explicao para essa associao entre comrcio e riqueza est em que, para passar da
condio de pas pobre para a renda mdia, no h necessidade de muito comrcio, desde
que o mercado interno tenha uma dimenso relativamente grande, como o caso do Brasil.
Atravs da substituio de importaes, possvel atrair do campo para a cidade a
populao predominantemente subempregada na agropecuria. O crescimento da
produtividade agregada que esse deslocamento populacional propicia suficiente para
elevar a renda nos estgios iniciais do desenvolvimento, conforme diagnosticado na anlise
clssica de Arthur Lewis sobre o crescimento com oferta ilimitada de mo de obra. A partir do
esgotamento desse manancial de mo de obra, entretanto, ganhos adicionais de
produtividade, que levem da renda mdia para a renda elevada, dependem de empresas
com escala, especializao e tecnologia que somente podem ser obtidos atravs da
integrao do pas ao comrcio internacional. Embora o Brasil seja um pas relativamente
grande, ele representa apenas 3,3% do PIB mundial e est longe da fronteira tecnolgica
mundial.
Na dcada de 1960, a renda per capita da Coreia do Sul era inferior do Brasil. Sua
estratgia de industrializao, entretanto, baseou-se na promoo de exportaes, enquanto
que o Brasil persistiu na substituio de importaes. Em 1970, as exportaes de bens e
servios da Coreia do Sul representavam 15% do PIB, enquanto que no Brasil essa relao
era pouco menos da metade disso, ou 7% do PIB. Cinquenta anos depois, em 2012, o
coeficiente de exportaes da Coreia do Sul havia se tornado 3,9 vezes maior do que em
14
107
16
Os dados das relaes de comrcio do Brasil so do IBGE, Sistema de Contas Nacionais e Contas
Nacionais Trimestrais. Os dados das relaes de comrcio da Coria do Sul so do Bank of
Korea/Economic Statistics System: http://www.bok.or.kr/eng/engMain.action. Os dados de PIB per
capita (em PPP) so da Word FactBook da CIA.
17
A partir da identidade contbil entre oferta e demanda agregadas: Y + M = A + X (onde Y o PIB, M
as importaes, A a demanda interna e X as exportaes), se X=0,25*Y e M=X, ento X/(A+X) = 0,20.
108
18
109
O programa de integrao aqui sugerido tem trs pilares: reforma fiscal, substituio de
tarifas por cmbio e acordos comerciais, a serem implantados de forma progressiva ao longo
de alguns anos.
Reforma fiscal. O objetivo da reforma fiscal, o primeiro pilar do programa, seria permitir uma
simplificao e reduo da carga tributria sobre as empresas, sem que isso implique um
aumento da dvida pblica. Parece atrativa uma frmula adotada por Israel em 2010: fixar um
limite superior para o crescimento dos gastos pblicos igual metade do crescimento
22
potencial do PIB, estimado como sendo aquele observado nos ltimos dez anos . No caso
brasileiro, isso quer dizer um crescimento dos gastos pblicos em termos reais de 1,5 por
cento ao ano. Para reduzir o espao de manobra para contabilidades criativas que
subestimem os aumentos dos gastos (atravs de oramentos paralelos, por exemplo), essa
meta seria suplementada por limites tambm para o crescimento da dvida pblica bruta. O
detalhamento desse pilar seria feito a partir de um estudo sobre os diversos componentes do
gasto pblico e sobre as reformas necessrias para manter sua expanso sob controle.
O primeiro pilar contribuiria para diminuir o custo Brasil, que o principal problema com que
se defrontam as empresas brasileiras para enfrentar a concorrncia internacional. O segundo
maior problema o cmbio.
Troca da tarifa por cmbio. Esse o tema do segundo pilar da proposta, a saber, a
substituio da proteo tarifria contra as importaes por uma proteo cambial. Trata-se
de anunciar uma reduo substancial, a ser implantada de forma progressiva, das tarifas s
importaes, dos requisitos de contedo nacional, das preferncias para compras
governamentais, das amarras aduaneiras e porturias, e das especificaes tcnicas de
produtos distintas daquelas adotadas internacionalmente. Entre as medidas facilitadoras do
comrcio, est a autorizao para que todos interessados possam utilizar o Despacho
Aduaneiro Expresso/Linha Azul, adotado pela Receita Federal para agilizar os trmites
relacionados s operaes de comrcio exterior. Trata-se de um procedimento especial que
atualmente beneficia apenas algumas grandes empresas. Como os impostos importao
estaro, com a implantao do programa, deixando de ser importantes na arrecadao
federal, de esperar que a Receita concorde em reduzir substancialmente as exigncias que
ela hoje impe para habilitar empresas a usar a Linha Azul 23.
Ainda na categoria das medidas facilitadoras do comrcio deve incluir-se uma substancial
melhoria da infraestrutura porturia e de transportes, atravs de concesses e parcerias
pblico-privadas. Como demonstram estudos recentes do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, redues plausveis nos custos dos transportes podem trazer aumentos
24
expressivos da exportao do pas .
O anncio dessas medidas antiprotecionistas presumivelmente ser feito por um/a
Presidente convicto/a de sua necessidade e com apoio no Congresso para sua implantao,
ou seja, ser um anncio crvel. Nesse caso, sob um regime de cmbio flutuante esse
anncio ter o efeito de desvalorizar o cmbio, pois os agentes financeiros passaro a
comprar dlares e a vender reais, para lucrar com o aumento da demanda de dlares que
ocorrer para efetuar as importaes adicionais que sero facilitadas.
22
23
Cf.: http://www.financeisrael.mof.gov.il/financeisrael/Docs/En/publications/fiscalRule.pdf
Kume et al. (2011) documentam a forte relao da evaso de impostos de importao com os nveis
tarifrios.
24
Ver: Moreira Mesquita, M. et al. (2008) e (2013).
110
Esse o pilar central do plano, pois ele que, dando acesso a insumos modernos,
possibilitar a integrao da indstria brasileira ao comrcio internacional, semelhana do
que hoje ocorre com a Embraer. Haver ganhos tecnolgicos, de escala e de especializao.
Certamente haver perdedores, assim como ganhadores. O Brasil (como os EUA ainda hoje)
continuar a ser um grande exportador de commodities, mas dificilmente macrossetores
inteiros se beneficiaro ou se vero prejudicados pela abertura. certo que os instrumentos
de proteo que sero diminudos ou eliminados parecem ser hoje mais importantes para a
indstria de transformao do que para a agricultura ou a minerao. Entretanto, a indstria
ser a principal beneficiada da reduo de impostos, j que a atividade primria
relativamente menos taxada. Alm disso, na margem da expanso do comrcio, a indstria
de transformao se beneficiar de economias de escala e de especializao que no esto
presentes na agricultura, pois essa opera sob um regime de custos crescentes, ao ocupar
terras menos produtivas ou mais distantes. Tambm, embora de forma seletiva, a indstria
ser a maior beneficiada do acesso a insumos importados mais baratos e de melhor
qualidade.
relevante neste contexto notar que o comrcio internacional de hoje em dia, especialmente
para pases grandes e diversificados como o Brasil, no se baseia em especializaes
macrossetoriais como no famoso exemplo de David Ricardo, em que Portugal se
especializava em vinhos e a Inglaterra em tecidos. O comrcio moderno das cadeias
mundiais de valor predominantemente intrassetorial e no entre setores;
proeminentemente intrafirmas e no entre firmas; e majoritariamente intraprodutos (em
insumos ou componentes) e no entre produtos (em bens finais) 25. O princpio das
vantagens comparativas continua vlido nas cadeias mundiais de valor, mas necessita ser
interpretado em termos de estgios, atividades e tarefas e no de produtos ou de
26
indstrias . por isso tambm que se pode antecipar que a abertura comercial dever
resultar em pouca mudana do ponto de vista dos bens finais produzidos ou do tamanho
relativo dos grandes setores de atividade. A importncia desse ponto genrico deriva do fato
de ele implicar que no dever haver grandes deslocamentos na estrutura produtiva do pas,
ou seja, de que pequena a distncia, em termos geogrficos, de produtos e de processos,
que empresas e trabalhadores devero percorrer para adaptar-se a uma maior integrao ao
comrcio internacional.
O sequenciamento da abertura sempre uma questo complexa. Por um lado,
aparentemente facilitaria a aceitao do programa por parte da indstria caso o
rebaixamento das tarifas comeasse pelos insumos para somente mais frente chegar aos
produtos finais. Mas isso poderia significar, por exemplo, que a tarifa efetiva da produo de
automveis ficaria ainda maior do que j atualmente. Melhor pensar num programa que, ao
cabo de um nmero de anos, objetive a uniformizao da tarifa efetiva para todos produtos,
exceto possivelmente aqueles produzidos por indstrias nascentes. A partir desse princpio,
o sequenciamento da abertura poderia ser determinado por consideraes de economia
poltica, relacionadas obteno de apoio de empresrios, trabalhadores e consumidores ao
programa.
Uma ideia da relao entre a reduo das tarifas e a desvalorizao requerida do cmbio
pode ser obtida a partir da aplicao de uma frmula desenvolvida em Bacha e Taylor
(1971). Considere-se a balana comercial de um pas pequeno, em que os valores absolutos
das elasticidades-preo da oferta das exportaes e da demanda das importaes so
iguais. Nesse caso, a partir de uma posio inicial de equilbrio, fcil mostrar que uma
25
Para uma anlise econmica magistral dos novos padres de comrcio, ver Helpman (2011).
Para uma anlise recente do impacto das cadeias globais de valor no comrcio internacional, ver
OECD (2013).
26
111
Concluses
Este texto desenvolveu quatro pontos em defesa de uma maior integrao do Brasil ao
comrcio internacional. O primeiro que o Brasil encontra-se h mais de trinta anos preso na
armadilha da renda mdia, incapaz de desenvolver um modelo de crescimento baseado na
produtividade e no apenas na transferncia de mo de obra de atividades menos produtivas
para atividades mais produtivas. O segundo ponto que, entre os fatores responsveis por
esse mau desempenho, sobressai o isolamento do pas em relao ao comrcio
internacional, com exportaes de apenas 12,5% do PIB, que no representam mais do que
1,3% do comrcio mundial. O terceiro ponto que os pases que conseguiram no ps-guerra
superar a armadilha de renda mdia e se tornaram plenamente desenvolvidos so poucos,
mas todos o fizeram com uma forte integrao com a economia internacional, atravs de
exportaes industriais, de servios ou de commodities. Graas a sua economia grande e
diversificada, o Brasil tem a possibilidade de desenvolver um processo de integrao
incorporando esses trs setores de atividade. O quarto ponto consiste dos elementos de um
112
programa de integrao, o qual deve ser gradativo e pranunciado. Ele precisa contar com
amplo apoio poltico e social para sua implantao. Esse apoio poderia ser obtido a partir da
evidncia que o protecionismo claramente no vem conseguindo desenvolver o pas e que
mesmo as maiores e mais avanadas comunidades no mundo, como a Unio Europeia e os
EUA, esto buscando uma maior integrao entre suas respectivas economias. O programa
proposto teria trs pilares: reforma fiscal para simplificar e reduzir os impostos s atividades
produtivas; reduo progressiva das tarifas e outras medidas protecionistas tendo como
contrapartida um cmbio mais desvalorizado; e realizao de acordos comerciais bilaterais,
regionais e multilaterais.
Apndice
Alternativas para a troca das tarifas pelo cmbio
No h um consenso sobre o mecanismo ideal para a troca proposta no texto das tarifas por
cmbio. De um lado, esto economistas, mais confiantes na racionalidade dos mercados e
descrentes da eficcia de controles de capitais, para quem, desde que haja flutuao livre, o
cmbio saber encontrar seu nvel de equilbrio. Bastaria, portanto, reduzir a proteo
tarifria que o cmbio se ajustaria automaticamente. De outro lado, esto economistas
descrentes da racionalidade dos mercados financeiros e mais preocupados com os efeitos
nocivos de uma flutuao excessiva do cmbio sobre as decises empresariais quanto a
investimentos de longo prazo. Esses economistas defenderiam a adoo de uma taxa de
cmbio fixa mais desvalorizada, associada a controles severos sobre os movimentos de
capitais.
Minha preferncia por um meio termo entre essas duas posies, envolvendo, em primeiro
lugar, uma anlise, com os modelos disponveis no Banco Central, sobre qual seria a taxa de
cmbio que equilibraria a balana de pagamentos em conta corrente na ausncia das
medidas protecionistas que vo ser eliminadas. Essa seria a taxa de cmbio de referncia
para a definio de uma banda implcita de variao cambial por parte do Banco Central. Nos
anos iniciais, a banda seria mais estreita, mas ela seria progressivamente ampliada ao longo
do tempo, retornando-se plena flutuao nos anos finais do programa. Os limites da banda
orientariam o Banco Central em suas intervenes no mercado, comprando ou vendendo
reservas internacionais. Tais intervenes seriam acompanhadas pelas medidas
macroprudenciais que parecerem pertinentes ao Banco Central, para compensar os
exageros, seja de otimismo, seja de pessimismo, por parte dos agentes financeiros no
mercado de cmbio. Dadas as incertezas envolvidas numa mudana estrutural da magnitude
daquela aqui proposta, tanto a taxa de referncia como a banda em torno dela seriam
informao privilegiada do Banco Central que delas daria notcia somente pelo padro de
suas intervenes no mercado de cmbio.
Uma alternativa a ser considerada a adoo, durante a transio, de um regime cambial
assimtrico 27, tal que, se as condies internacionais induzirem uma sada excessiva de
capitais, o Banco Central deixaria o cmbio se desvalorizar acima da taxa de referncia,
intervindo somente para suavizar a trajetria do cmbio. Nesse caso, entretanto, o programa
de desgravao tarifria seria acelerado para evitar que a taxa de inflao saia da meta.
Quando, entretanto, as condies internacionais (ou as expectativas favorveis dos
investidores externos sobre as condies econmicas do pas) induzissem uma excessiva
entrada de capitais, o Banco Central no s interviria no mercado como adotaria outras
medidas administrativas que julgasse adequadas para manter o cmbio prximo taxa de
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113
referncia (como, por exemplo, liberalizando a sada de capitais). Nesse caso, no haveria
retardamento no programa de liberao comercial. A proposta de tornar assimtrica a ao
do Banco Central no mercado cambial parte da constatao que melhor usar o cmbio do
que controles para lidar com fugas de capitais. Controles temporrios, por outro lado, podem
ajudar a deter influxos excessivos de capital. A vantagem da proposta alternativa apressar
o processo de liberalizao comercial. Sua desvantagem complicar talvez em demasia as
regras do jogo, tornando as interaes entre as autoridades do governo e os agentes
econmicos mais complexas e sujeitas a manipulao.
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