Abordagens metodolgicas em polticas pblicas

Ana Luiza Viana**

Sumrio: I. Introduo; 2. As fases das polticas e os modelos explicativos; 3. Os
modelos analticos.
Palavras-chave: polticas pblicas; construo da agenda; formulao de polticas;
implementao de polticas; avaliao de polticas.

o artigo resenha estudos clssicos e recentes sobre polticas pblicas, priorizando o

entendimento de quatro fases ou etapas da poltica: construo da agenda; fonnulDo
de polticas; implementao de polticas; e avaliao de polticas.

Methodologic approach's in public policy

This article analyses recents and classical studies of public policy. Four etapes of public
policy received special attention: agenda building; policy formulation; policy implementation; and policy evaluation.

1. Introdulo
Este artigo pretende resenhar uma srie de estudos metodolgicos sobre policy making, confrontando contribuiQes atuais com as que j se tornaram clssicas, como as de Eugene Bardach e Richard Elmore, elaboradas ainda na dcada
de 70. Esses estudos enquadram-se na recente e intensa produo de cientistas
polticos, principalmente de origem anglo-saxo sobre os caminhos da ao estatal- o Estado em ao - , isto , o modo de operar do Estado, que se traduz no
ato de ''fazer'' polticas pblicas.
Essa produo - intensificada a partir dos anos 70 - busca principalmente
analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de
partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas ''fazedoras de poltica"; dos atores participantes desse processo de "fazer" polticas; dos mecanismos, critrios e estilos decisrios utilizados pelas instituies responsveis por
"fazer" polticas; das inter-relaes entre essas variyeis (agncias e atores);.e
das variveis externas que influenciam esse processo. Cabe, no entanto, assinalar
que preocupao desse campo terico - explicitada s vezes por alguns autores - obter, com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto ,
sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das caractersticas

* Artigo recebido em maio e aceito em novo 1995. Parte deste artigo foi originalmente publicada
em Cadernos de Pesquisa Nepp, 5 (Unicamp-Nepp, 1989). presente verso, revista, acrescentouse a resenha correspondente fase de avaliao de polticas.
** Doutora em economia pelo Instituto de Economia da Unicamp e professora adjunta do Instituto
de Medicina Social da Uelj.

RAP

RIO DE JANEIRO 30 (2): 543. MAR.lABR. 1996

mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro.
Assim, os estudos aqui apresentados tm como objetivo construir modelos
explicativos para as diferentes fases ou etapas das polticas pblicas, isto , para
o processo de deciso inerente formao e ao desenvolvimento de polticas,
com nfase especial nas fases de formulao e implementao, procurando apreender a dinmica que articula as vrias fases do ciclo de vida de uma poltica. Esses modelos pretendem, por sua vez, identificar as diferentes variveis que influenciam as vrias etapas do percurso das polticas, assinalando as condies necessrias para que os princpios, os objetivos e as metas de uma ao pblica se
tomem realidade. Na verdade, trata-se de um esforo para explicar a difcil interao de intenes, construdas na fase de formulao de polticas, e aes, presentes na fase de implementao - , isto , o processo contnuo de reflexo para
dentro e ao para fora, to comum na rotina pblica. De outra parte, tais modelos ensejam a discusso sobre a difcil e complexa relao entre o meio social,
poltico e econmico e o governo (ou melhor, a ao governamental), em todas
as fases das polticas pblicas - em sntese, sobre a relao que se estabelece
entre atores governamentais e entre atores governamentais e no-governamentais
no processo de "fazer" poltica.
Foram escolhidos autores que analisaram as condies de formao e desenvolvimento de cada uma das fases das polticas pblicas - construo da agenda, formulao de polticas, implementao de polticas e avaliao de polticas - , elaborando, em alguns casos, modelos de causalidade (isto , de inter-relacionamento) entre as variveis que interferem nesse processo: o meio social e
poltico, os atores participantes, as agncias implementadoras e as polticas (suas
metas e seus objetivos).2 De certa forma, os estudos examinam mais detidamente
as duas fases intermedirias - formulao e implementao - , procurando, em
alguns casos, superar certa tendncia anterior de v-las to-somente como traduo das atividades de decidir e executar. Tal viso terminou por encerrar o estudo
da fase de implementao nas teias da teoria da administrao, s introduzindo
elementos da anlise poltica para o estudo da fase de formulao. Assim, esses
estudos viam uma dicotomia permanente entre decidir e executar, que separava
as aes polticas (de deciso) daquelas propriamente administrativas nas atividades do setor pblico. Na presente resenha, apresentam-se algumas anlises representativas dessa viso, assim como as que se preocuparam em superar a idia
I Laswell foi pioneiro na identificao e no estudo dessas fases, que chamou originalmente de
intelligence; recommending; prescribing; invoking; applying; appraising; e terminating (Laswell,
1962).

Cabe ressaltar que h autores que criticam esse tipo de estudo. Lindblom, por exemplo, afirma: "a
predominantly step-by-step analysis of policy making might obscure universal issues and phenomena in searching for these aspects of policy making unique to each step. We do, however, look
into certain special problems of setting the agenda, as well as those of implementation" (Lindblom,
1980:3).

RAP '1J96

tradicional de que o campo da implementao, ou melhor, da fase de implementao, envolveria to-somente instrumentos tpicos da teoria administrativa, e a
de formulao de polticas, da teoria poltica.
Nessa perspectiva, trata-se de superar tambm a idia recorrente de que o sujeito da ao governamental so os atores governamentais, e os cidados, apenas
objeto desse tipo especfico de ao. Por isso, um dos autores aqui resenhados
utiliza a expresso ao social para designar o ato de "fazer" polticas pblicas,
em que se estabelece sempre uma relao entre atores governamentais e os de
fora, no de forma dicotmica, mas num processo contnuo e at mesmo independente da fase da poltica.
Para a fase de avaliao de polticas so resumidas as contribuies de Rolando Franco e Ernesto Cohen, em seu estudo recente sobre avaliao de projetos
sociais. Alm disso, este artigo apresenta uma sntese dos quatro modelos mais
comuns para anlise da ao pblica, que podem ser utilizados independentemente das fases da poltica: os modelos burocrtico, de recursos humanos, poltico e simblico. A escolha de um ou outro depender, entretanto, das caractersticas internas da poltica (recursos envolvidos, nveis de conflito, carter objetivo
ou subjetivo da poltica, intensidade de capital ou recursos humanos necessrios
efetividade da poltica etc.), conforme exemplificado por Ana Maria Medina
(1987).
A seguir, iniciamos a descrio dos modelos, de acordo com as fases constitutivas das polticas pblicas.

2. As fases das polticas e os modelos explicativos

Construo da agenda

Entre os autores que discutiram a fase da agenda. apresentaremos John

Kingdon, Richard Hofferbert e Roger Cobb, e Charles Elder.
O ponto de partida de John W. Kingdon (1984) a separao das fases das
polticas em: elaborao da agenda; especificao de alternativas; escolha de
uma alternativa (pelo presidente, Legislativo ou autoridade competente); e implementao da deciso.
Segundo o autor, a primeira indagao a ser feita por que alguns problemas
e assuntos so colocados na agenda e outros no; por que certas alternativas so
escolhidas e outras no. Dessa forma, a agenda definida como o espao de
constituio da lista de problemas ou assuntos que chamam a ateno do governo
e dos cidados.
Kingdon diferencia trs tipos de agenda: sistmica ou no-governamental,
governamental e de deciso. A primeira contm a lista de assuntos que so, h
anos, preocupao do pas, sem contudo merecer ateno do governo; a segunda
inclui os problemas que merecem ateno do governo; a ltima, a lista dos pro-

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

blemas a serem decididos. O autor tambm afirma que um assunto pode sair da
agenda sistmica para a governamental quando h eventos dramticos ou crises,
influncia de um quadro de indicadores ou acumulao de informaes e experincias. A ateno governamental, portanto, estaria em funo desses trs acontecimentos.
Os fatores que influenciam a construo da agenda governamental so dois:
os participantes ativos e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns
itens se tomam proeminentes. Os participantes ativos podem ser classificados
como atores governamentais e atores no-governamentais. O primeiro grupo seria composto pelo alto staf! da administrao (presidente, staf! do Executivo e
polticos nomeados para cargos pblicos); pelo funcionalismo de carreira; e, finalmente, pelos parlamentares e funcionrios do Congresso. O alto staf! da administrao seria vital para a construo da agenda, mas menos vital para a especificao de alternativas e menos ainda para a fase de implementao. Seus recursos para ao seriam as suas prerrogativas legais. Os funcionrios de carreira
seriam vitais para a especificao de alternativas e mais ainda para a fase de implementao, no influenciando a construo da agenda. Seus recursos seriam o
longo tirocnio, a experincia acumulada e os padres de relacionamento que estabelecem com o Congresso e com os grupos de presso. O ltimo grupo de atores governamentais estaria dividido em parlamentares e staf! do Congresso. Os
parlamentares podem ter influncia decisiva na agenda, sendo seus recursos a autoridade legal, o acesso natural publicidade e a longa experincia na atividade
poltica.
O grupo dos atores no-governamentais abrangeria: grupos de presso ou interesse; acadmicos, pesquisadores e consultores; mdia; participantes das campanhas eleitorais; partidos polticos e opinio pblica. Os grupos de presso, segundo Kingdon, agiriam mais no sentido de bloquear do que de promover assuntos; os acadmicos cuidariam mais da especificao de alternativas do que da
construo da agenda, tendo sempre uma atuao de mais longo prazo; a mdia
exerceria sobretudo influncias regionais e de forma mais localizada; e os partidos e a opinio pblica teriam uma grande influncia na formao da agenda.
Os dois grupos (governamentais e no-governamentais) podem ainda ser
subdivididos em atores visveis e atores invisveis, sendo que os primeiros influenciam a formao da agenda e os segundos, a especificao de alternativas. So
atores visveis o presidente, os parlamentares, a mdia, os partidos e os integrantes das campanhas eleitorais; so atores invisveis os acadmicos, tanto pesquisadores quanto consultores, e os funcionrios do Executivo e do Congresso.
A segunda varivel que influencia a escolha de um determinado assunto sua incluso e especificao - na agenda o processo. Segundo Kingdon, so as
caractersticas dos rgos, das instituies e dos aparelhos vinculados produo
de polticas pblicas que podem responder melhor pelos tipos de processo e, portanto, pelo modo de selecionar os problemas. Ele utiliza, ento, a teoria das organizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e um modelo em particular

RAP2196

(o de James March e Johan Olson (1972), em que os autores definem um tipo especfico de organizao, denominada "anarquia organizada"), 3 para entender as
instituies do Executivo. So caractersticas desse tipo de instituio: preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas e participao fluida, sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de garbage (fluxos entre problemas e solues, a partir de um nmero limitado de participantes
com recursos especficos). As instituies do Executivo teriam um processo prprio de escolha de assuntos, em funo de uma rotina (particular) visando o reconhecimento de problemas e a formao e redefinio de polticas, sendo essa rotina influenciada sempre pela ao da poltica institucional (eleies para o Executivo e o Legislativo, conjuntura poltica etc.).
O reconhecimento de problemas se daria em funo de indicadores, eventos,
crises, smbolos e processo de feedback do trabalho burocrtico e da elaborao
do oramento. Eventos ou crises podem suscitar a emergncia de problemas ou
assuntos, mas no so suficientes para forar a entrada de um assunto na agenda.
Assim, ocorreria um processo anterior de formao de idias, que o autor denomina de policy primaveral soup, quando inmeras idias so formuladas (e confrontadas entre si) pelas policy communities, sendo que s algumas sobrevivem
ao processo natural de seleo e satisfazem aos critrios estabelecidos pelos grupos de especialistas. A sobrevivncia de uma idia ou um assunto dependeria,
ento, de sua factibilidade tcnica; de sua aceitao pelos grupos de especialistas
e pelo pblico; e da fora de consenso que mobilizam.
Outro aspecto importante, que influencia a incluso de um assunto na agenda, o grau de fragmentao das comunidades de polticas (policy communities),
pois isso influencia o grau de fragmentao da poltica, que por sua vez influencia a estabilidade da agenda.
A influncia da poltica institucional na rotina do Executivo e, portanto, na
formao da agenda tem a ver com o national mood; as foras organizadas (grupos de presso, ao da mobilizao poltica e comportamento das elites polticas); e as mudanas administrativas que ocorrem a partir das eleies para o Executivo e o Legislativo. O national mood e as eleies tm maior poder de provocar alteraes na agenda do que a ao dos grupos de presso. Kingdon tambm
sublinha que, quando h mudanas no Executivo, no Legislativo ou no national
mood, abrem-se policy windows, isto , o processo que inaugura alteraes na
agenda governamental ou de deciso.
3 Os autores assim definem o conceito de "anarquia organizada": "is a collection of choices loolcing
for problems, issues anil feelings loolcing for decision situations in which they can be aired, solutions loolcingfor issues to which they might be the answer, anil decision makers lookingfor work".
O processo decisrio nesse tipo de instituio assim ocorreria: "a garbage can into which various
kinds of problems and solutions are dumped by participants as they are generated. The mix of garbage in a single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the alternative
cans, on what garbage is currently being produced, anil the speed with which garbage is collected
anil removedfrom the scene."

ABORDAGENS METOOOLGICAS EM POLtncAS PBLICAS

Em resumo, para Kingdon, nos meandros da political stream confonna-se a

agenda governamental, e nos da policy stream, a especificao de alternativas
(fonnulao de polticas). O quadro 1 resume a tnterao entre tipos de processos, a ao governamental correspondente (em tennos de fase da poltica) e os
atores que interferem nesse processo.
Quadro 1
Resumo das relaes entre diferentes processos,
ao governamental e atores participantes
Processo

Ao governamental

Atores

Reconhecimento de problemas

Pr-agenda

(Indicadores e eventos)

Polticas

Formulao

Invisveis

Poltica

Agenda

Visveis

Por ltimo, cabe destacar o conceito de policy entrepreneurs, introduzido por

Kingdon: so pessoas que investem seus recursos a favor de detenninadas polticas, atuando em qualquer fase da poltica, com poder de provocar-lhes alteraes, podendo ser burocratas, acadmicos, jornalistas ou polticos.
Quadro 2
Resumo do modelo de Kingdon
I. Fases da poltica

Agenda
Alternati vas
Escolha
Implementao

2. Tipos de agenda
Sistmica
Governamental
Decisria ou poltica
3. Agenda e alternativas dependem de:
Participantes ativos
Processo pelo qual alguns assuntos sobressaem
4. Processo depende de:
Reconhecimento de problemas
Proposio de polticas
Poltica
5. Reconhecimento, proposio e poltica dependem de:
Reconhecimento: indicadores, eventos, crises
Proposio: comunidades de polticas
Poltica: national mood. foras organizadas e eleies

10

RAP2196

Vejamos agora a proposta de Richard Hofferbert (1974). O autor inicia seu

estudo com a seguinte pergunta: por que alguns itens ou assuntos so selecionados para deliberao governamental e outros no? Duas respostas podem ser
aventadas. tendo por base ou a teoria elitista ou a teoria pluralista, pois as agendas governamentais e as decises so constitudas a partir do meio social e poltico no qual a poltica formulada.
Hofferbert, baseando-se em Herbert Simon (1966), identifica trs aspectos
em todos os processos de deciso: normas que governam a permanncia e as mudanas da ateno pblica; princpios que governam a ao poltica; e condies
que determinam que aes sero escolhidas. Ele sublinha um aspecto importante,
j explorado por Eulau e Eyestone (1968): muitas vezes o desenvolvimento de
determinadas polticas explica-se mais pelas preferncias, predilees, orientaes e expectativas dos "fazedores" de poltica do que - exclusivamente - pelo
processo poltico.
Para o autor, os condicionantes do processo de formao de polticas so os
meios scio-econmico e poltico - que fornecem os limites de forma e magnitude - e o incrementalismo ou, para citar Sharkansky (1970), as rotinas e os padres de ao. Hofferbert acrescenta um aspecto importante: enquanto determinadas polticas so influenciadas mais pelo meio, outras o so mais pelas rotinas
e padres de atuao implcitas nas instituies. Pode-se considerar tambm que
o meio scio-econmico corresponde s externalidades da deciso (ou melhor,
externalidades da agenda).
Outro problema de extrema importncia levantado por Hofferbert refere-se
s tipologias criadas para a classificao de polticas (como as de Lowi e Salisbury, e as de Eulau e Eyestone).4 Para ele, essas tipologias so mais apropriadas
para os estudos de avaliao de polticas do que de processo decisrio. Dessa forma, para auxiliar o estudo do processo decisrio. fornecendo-lhe instrumentos,
preciso classificar essas tipologias de outra forma, segundo tipos e estruturas comuns de determinao.
Por ltimo. cabe assinalar as contribuies de Cobb e Elder (1971). O ponto
d~ partida dos autores a constatao de que os cidados no querem saber do governo e muito menos verem-se como sujeitos da ao governamental, donde a necessidade de reconciliar a teoria da democracia (e da participao) com a realidade atual. Nesse sentido, justifica-se a teoria elitista da democracia ou o elitismo
democrtico. Citando os estudos clssicos de Lester Milbrath (1965), os autores
A classificao de Lowi e Salisbury baseia-se nas clientelas e no alvo das polticas, da derivando-se as polticas regulativas, distributivas, redistributivas e constituintes. A importncia dessa
classificao, como bem assinalou Gloria Regonini (1989), consiste em que a cada categoria de
poltica corresponde uma diversidade de arena de poder, -uma diversidade de rede de atores, uma
diversidade de estrutura de processo de deciso e uma diversidade de cenrio institucional, com
graus de autonomia das polticas, o que pode ser resumido na afirmao "policy determines polities". A classificao de Eulau e Eyestone segue o mesmo critrio de Lowi e Salisbury e as divide
em adaptativas e de controle.

A,BORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

lI

reforam a necessidade de repensar o conceito de democracia, na medida em que

esta, hoje, sinnimo de pluralismo social, de consenso das elites sobre o papel da
competio democrtica e de eleies que pennitam aos cidados participar da seleo de public officials - e no de participao, como nonnalmente se pensa.
essa mesma realidade que impe, atualmente, o estudo de sistemas polticos de limitada participao, em que se focalizam, prioritariamente, as condies de estabilidade, a caracterizao das elites e o processo de deciso poltica.
Cobb e Elder afinnam que preciso repensar a teoria do processo decisrio,
sublinhando as contribuies de Schattschneider (1960), Dabl (1956) e Gamson
(1968), para quem a participao (dos cidados) bastante limitada na arena
onde se decide que polticas sero implementadas e, portanto, onde os conflitos
so negociados. Nesse sentido, Schattschneider j ressaltava que 90% da populao no participam dos grupos de presso, o que pode sugerir at mesmo um sistema estvel sem representao.
A concluso, como sugeriu Schattschneider, que h temas e assuntos que
emergem dentro da poltica e outros, fora. Mas Cobb e Elder concordam com
Walker (1966) em que a agenda governamental pouco muda, sendo sempre os
mesmos temas que esto em cena.
Segundo os autores, h que se pensar tambm na no-deciso, isto , na
possibilidade de que as demandas sejam sufocadas antes de alcanar a arena de
deciso. Retomando as afinnaes desenvolvidas por Walker, eles assinalam que
um assunto ou tema, para atingir o status de agenda, precisa ser alvo de atenes,
e que esse processo est relacionado com a mobilizao de tendncias e as influncias e reaes das comunidades de polticas, referendadas por um consenso gerai das elites. Tambm lembram que o processo decisrio envolve sempre duas
questes: onde surge a demanda e quem participa.
A agenda classificada em dois tipos: sistmica e institucional. A primeira
contm assuntos de ordem mais geral e abstrata do que a segunda, sendo que o sistema poltico tende a aumentar ou diminuir os espaos entre as duas agendas, mas
sempre mantendo-as separadas por limites considerados tolerveis pela sociedade.
Sabe-se tambm que muito difcil incorporar novos temas e que a distncia entre
as duas agendas marca o espao do conflito no interior do sistema poltico.
A construo da agenda um processo que envolve os chamados "guardies" da agenda - os officials governamentais - , o Congresso e os partidos
polticos. Por outro lado, h outro processo que se traduz no acesso das comunidades de poltica aos officials governamentais, e isso depende das identidades
dos "guardies" com as comunidades, dos recursos que as comunidades possuem, de sua localizao na estrutura social e dos tipos diferentes de comunidades.
Alguns grupos e comunidades tm mais acesso do que outros, e a comunidade
dos mdicos um exemplo.
Finalmente, os autores concluem que estudar a construo da agenda
importante porque revela a natureza da relao entre o meio social e o processo
governamental, pennitindo at mesmo pensar na possibilidade de a agenda pro-

12

RAP2I%

duzir estabilidade estrutural, do mesmo modo que o voto confere estabilidade

conjuntural.

Formulao de po[(ticas
Para a fase de elaborao de alternativas e escolha de uma delas - que, para
simplificar, podemos chamar de fase de formulao de polticas - foram selecionados os seguintes autores: Robert Hoppe, Henk Van de Graaf e Asje Van
Dijk; Lewis Schneider; James Anderson; e Richard Hofferbert.
Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk (1985) classificam as fases das polticas em
construo da agenda; elaborao do projeto; adoo do projeto; implementao;
avaliao; e reajuste. Para eles, o processo de formao de polticas pode ser visto
como um dilogo entre intenes e aes, isto , um processo contnuo de reflexo
para dentro e ao para fora. Eles ressaltam que as fases de elaborao do projeto
(ou formulao) e implementao constituem os dois momentos importantes na
formao das polticas, sendo fruto de diferentes processos e com diferentes funes sociais. As duas fases, portanto, so distintas, sendo que a de implementao
caracteriza-se por mostrar resultados, que servem de ensinamentos para os formuladores. Nesse sentido, a clssica dicotomia entre administrao e poltica pode ser
vista, hoje, segundo essa separao entre as fases da formulao e da implementao, pois aquela ocorre em um espao poltico de trocas e indeterminaes, conflitos e poder, enquanto esta se define em um espao administrativo, concebido como um processo racionalizado de procedimentos e rotinas.
A fase da formulao pode ser ainda desmembrada em trs subfases: primeira,
quando uma massa de dados transforma-se em informaes relevantes; segunda,
quando valores, ideais, princpios e ideologias se combinam com informaes factuais para produzir conhecimento sobre ao orientada; e ltima, quando o conhecimento emprico e normativo transformado em aes pblicas, aqui e agora.
Os autores identificam, nos diferentes nveis de conhecimento e significado de
formuladores e implementadores, os problemas cruciais da relao entre formulao
e implementao. Tambm consideram que nesse processo que surge a perguntachave do porqu do sucesso de uma poltica: o que os formuladores "deixaram" para
os implementadores? Para os autores, dessa perspectiva que faz sentido a afirmao de que necessria uma perfeita interao entre formuladores, implementadores
e pblico-alvo (das polticas) para o sucesso de determinada poltica.
Segundo os autores, os diferentes modelos criados com base nos estudos
empricos, que retratam os aspectos crticos pertinentes a cada fase das polticas,
como os modelos de Sabatier e Mazmanian (1983), Windhoff-Heritier (1980) e
Mayntz (1983), e mesmo os estudos comparativos, como os de Sabatier e Mazmanian, de Mayntz e de Peters e Waterman (1982), na medida em que so ex
post, acabam por no oferecer elementos para que os formuladores aperfeioem a
tarefa de elaborar projetos, desconsiderando, alis, que so esses os atores que
tm um papel fundamental no processo.

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

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Outro aspecto refere-se separao entre a viso da implementao como

controle e monitoramento (ou medio) e a realidade cotidiana, que sempre envolve barganha, adaptao etc. Assim, teria razo Bardach (1977) ao definir o problema da implementao como o do "dilema" que se estabelece quando preciso dirigir e controlar uma vasta profuso de programas de numerosas e disparatadas organizaes e atores, tendo que atingir objetivos e, ao mesmo tempo, reduzir custos
e demoras. Desse modo, as atividades de controle e aprendizado no seriam excludentes ao longo da fase de implementao, devendo estar combinadas.
A implementao, para os autores, compreende as seguintes subfases: definio do problema quanto aos seus aspectos normativos e causais; decomposio
do problema em suas partes constitutivas; demonstrao de que possvel tratar
partes do problema e identificao de solues alternativas; estimativas brutas; e
definio das estratgias de implementao.
Os autores concluem reafirmando que os problemas da relao formulaoimplementao esto na desconexo entre os nveis de conhecimento de formuladores e implementadores e pblico-alvo. Nesse sentido, afirmam que os estudos,
at o momento, foram bem-sucedidos na identificao dos aspectos externos que
influenciam as polticas, sem contudo avanar nos aspectos internos referentes
ao governamental. Por isso, ressaltam as contribuies de Richard Elmore
(e seu modelo de forward e backward), que aproximou o estudo dessas duas fases da poltica com base em um novo campo analtico.
Quadro 3
Modelo de Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk
Poltica
Problemas/insumos

Formulao

.~
rea de

Adoo

-------.:

_ _-.. Estrutura de
implementao
- - - . . da poltica

Poltica
Resultados

14

RAP2196

Lewis Schneider (1971) prope um modelo bastante simples para a etapa de

formulao. Esta pressupe percepo da necessidade; elaborao de um plano
preliminar; equacionamento do problema do financiamento; plano detalhado;
aprovao institucional; implementao e feedback. Quando no houver financiamento automtico (fundos especficos etc.), h que se pensar em outra etapa
visando o projeto de financiamento e sua aprovao institucional, antes da elaborao do plano detalhado.
James Anderson (1975) inicia elaborando o "estado das artes" no terreno das
polticas pblicas e identifica as seguintes fases no processo de formao de polticas: demandas polticas; decises polticas; articulao poltica; produto da poltica; e resultados da poltica. Ele assinala que so trs as teorias sobre processo
decisrio (decision making ou policy making): teoria racional; teoria incrementai; e a teoria de mixed-scanning, de Etzioni (1968).
Em relao ao comportamento dos "fazedores" de poltica, podem-se distinguir os seguintes valores: polticos, de organizao, pessoais, governamentais e
ideolgicos. Anderson tambm sublinha que as teorias polticas - em particular,
a teoria de sistemas de Easton; a teoria dos grupos; a teoria das elites de Dye; a
teoria do processo funcional de Laswell - podem contribuir para o estudo do
processo decisrio. Para ele, as variveis a serem estudadas e que influenciam os
"fazedores" de poltica so a cultura poltica - para o que se pode recorrer aos
estudos e s contribuies de AlmondlVerba (culturas polticas, paroquiais, de
sujeito e participativas) - e as condies scio-econmicas.
Os "fazedores" oficiais de poltica so legisladores, executores, administradores e juzes. Podem ser subdivididos em dois grupos: primrios, que possuem
direito constitucional para ao; e suplementares, compreendendo as burocracias
das agncias administrativas nacionais. Assim, os "fazedores" oficiais seriam o
Executivo e o Legislativo, e as agncias administrativas e as cortes do Poder Judicirio. Os participantes no-oficiais ou "fazedores" no-oficiais seriam os grupos de interesse, os partidos polticos (correspondendo a interesses agregados) e
simples indivduos (a que se referia Lindblom em sua recomendao de que os
indivduos tm o direito de ser ouvidos e os oficialls, a obrigao de ouvir).
Anderson tambm sublinha que h trs nveis de poltica: a micropoltica
(anlise do processo decisrio no interior de uma dada organizao), o subsistema e a macropoltica (relaes da poltica com as dinmicas econmica e social).
Quanto ao processo de formao de polticas, o autor diz que se deve responder a trs questes:
como os assuntos chamam a ateno dos "fazedores"?
como so formulados?
como uma determinada proposio escolhida entre outras alternativas?

ABORDAGENS METODOLGICAS EM poL!ncAs PBLICAS

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A agenda governamental ento definida como o espao em que se constituem os problemas, assuntos ou demandas que os "fazedores" escolhem ou so
compelidos a escolher. Anderson cita os dois tipos de agenda j identificados por
Cobb e Elder - a sistmica, como a agenda de discusso, e a institucional, de
carter mais especfico e concreto do que a primeira - e ressalta que h sempre
o conflito entre velhos e novos problemas. Sublinha, tambm, o conceito de ter
status de agenda, isto , o assunto ou a demanda que tem a possibilidade de ser
agendado.
O autor reafirma a importncia do conceito de non-decision making, de Bachrach e Baratz (1970), ou seja, a possibilidade de problemas, assuntos e demandas serem descartados antes de chegarem arena de deciso. E menciona, mais
uma vez, o conceito de Schattschneider, para quem "organization is mobilization
of bias", e sublinha sua aplicabilidade teoria do processo decisrio.
Em resumo, para Anderson, o problema central do processo decisrio reconhecer quem est envolvido, sendo esse processo a culminncia de uma variedade de decises, algumas de rotina e outras no. A deciso governamental, portanto, leva em considerao os critrios que os partidos, as normas e a opinio pblica estabelecem; os tipos de deciso (barganha, persuaso e comando); a ao da
maioria congressual; o ato de deciso do presidente (presidencial decisionmaking); e o incrementalismo.
A implementao, para o autor, antes um problema de quem implementa,
sendo definida em um complexo sistema de agncias administrativas. Ele ressalta as semelhanas existentes entre formulao e processo poltico, de um lado, e
implementao e administrao, de outro. Observa, no entanto, que a implementao leva em considerao o Congresso, as cortes do Judicirio, os grupos de
presso e a comunidade.
Quanto fase de avaliao, o autor assinala que h vrios tipos de estudos a
respeito: avaliao de impacto (mede a efetividade da poltica); avaliao da estratgia de implementao (qual foi mais produtiva); monitoramento (mede a eficincia gerencial e operacional).
A concluso que, nos sistemas pluralistas modernos, "fazer" poltica geralmente um processo poltico muito complexo, podendo a anlise de processo
decisrio trazer muitas contribuies para o estudo da natureza e da operacionalidade dos sistemas polticos.
Os demais autores citados no incio desse item j foram tratados na parte
referente construo da agenda.

Implementao de polticas
Neste item so resumidas as contribuies para o estudo da fase de
implementao dos seguintes autores: Donald S. Van Meter e Carl E. Van Horn;
Markku Kiviniemi; Richard Elmore; Eugene Bardach; e Merilee Grindle.

16

RAP 2196

o ponto de partida de Donald S. Van Meter e earl E. Van Hom (1975) a

elaborao das caractersticas mais gerais que envolvem o processo de deciso:
a quantidade de mudana envolvida; e
a extenso do consenso sobre os objetivos e as metas da poltica.
Os autores afirmam que, no processo de implementao, a quantidade de
mudanas envolvidas influencia, entre os participantes, os graus de consenso ou
conflito em tomo das metas e dos objetivos: quanto menor a quantidade de mudana, maior o consenso obtido e vice-versa. Em outras palavras, ocorreria uma
relao inversamente proporcional entre as duas variveis - mudana e consenso.

Quadro 4
Relao quantidade de mudana/consenso
Maior

---.--------------

~---------------------_.

Menor
8axa ......f----------I.~ Alta
Metas Consenso

Maior quantidade de mudana I menor consenso

Menor quantidade de mudana I maior consenso

A extenso do consenso sobre as metas e os objetivos influenciada pela

participao dos implementadores na fase de formulao, pois. dizem os autores,
isso aumenta a clareza da poltica, reduz resistncias etc. Em outras palavras, o
bom entrosamento entre formuladores e implementadores, o conhecimento destes sobre as atividades pertinentes a cada fase e sobre o projeto so fundamentais
para o xito da poltica. A disposio dos implementadores depende da:
compreenso da poltic:>

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLITICAS PBLICAS

17

 resposta (aceitao, neutralidade, rejeio);

intensidade da resposta.
Os autores apresentam o seguinte modelo de processo decisrio:

Quadro 5
Modelo de Van Meyer e Van Horo

'"
~~

-0 0

o]

"" ...

CJoC
.- U

~e

Q,U

"'-

. - Q,

.5

.c

Condies
polticas.
econmicas
e sociais

Como se pode ver no modelo acima, o desempenho da poltica depende das

caractersticas das agncias implementadoras, das condies polticas, econmicas e sociais e da forma de execuo de atividades.
As caractersticas das agncias implementadoras podem ser examinadas de
acordo com o tamanho e a competncia da equipe; graus de hierarquia e sistemas
de controle; graus de autonomia; vitalidade da equipe; redes de comunicao; e
encadeamentos que promovem.
A execuo de atividades depende da clareza com que metas e objetivos so
fixados e da consistncia com que so comunicados; da relao entre atividades
que envolvem auxlios tcnicos e de informao; e da escolha do tipo de controle
(coercitivo, remunerativo ou normativo), de acordo com o tipo de organizao.
As condies polticas, econmicas e sociais dependem dos recursos
econmicos disponveis; do reflexo das condies econmicas e sociais; da opinio pblica; da posio das elites; dos partidos de oposio; e da posio dos
grupos privados no-institucionais.
Markku Kiviniemi (1985), que tambm analisou a fase de implementao,
inicia seu texto valendo-se da definio de Sverker Gustavsson (1980), que, pa-

18

RAP2196

rafraseando por sua vez Robert Oabl, assim conceituou o campo das polticas pblicas: poltica pblica refere-se relao que se estabelece entre governo e cidados, na qual aquele induz estes a agir at mesmo do modo que no desejam. Em
seguida, Kiviniemi define a implementao como a fase em que se implantam intenes para obter impactos e conseqncias. Nesse processo, ressalta o autor, o
sujeito das polticas so o governo ou os atores governamentais e o objeto, os
grupos de cidados e outros atores privados.
O autor assinala que poltica envolve ao intencional, aqual desemboca em
novas relaes com atores privados. Quando a poltica torna-se operativa, ela
passa a contar com recursos e discursos, envolvendo ao social que produz impactos. Ao social, por sua vez, envolve vrios sujeitos (atores governamentais
e no-governamentais), que tambm possuem intenes, ocorrendo ento o encontro de vrias e diversas intenes - fundamentalmente, a dos atores governamentais e a dos no-governamentais. Assim, a implementao vista como ao
social, traduzindo-se no encontro de diferentes intenes, de diferentes atores.

Quadro 6
Esquema da ao social

Polfticas pblicas
Nveis de poder

.~

o'"
...
cij

""
'" e'"
g
=' e

Recursos
governamentais

Idtias e valores
governamentais

o ~

";;",

>

'" >

~i1

H~

Cll:i1

Os'"

ec

-Q

Nvel
discusso

Nvel
inteno

""c

Ao governamental

Ao no-governamental

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAs PBLICAS

19

Como se pode ver no quadro 6, a implementao definida no processo em

que a poltica governamental envolve-se com sujeitos no-governamentais, sendo alguns deles objetos da poltica com poder de ao, recursos e idias. Implementao , portanto, uma relao entre atores (governamentais e no-governamentais), na qual estes ganham status de sujeitos intencionais. Esse processo desenvolve-se segundo um tempo estabelecido, de tal modo que em cada momento
interagem atores governamentais e no-governamentais, com idias, recursos e
aes prprios. Kiviniemi observa que esse modelo baseia-se nas contribuies
de Sabatier e Mazmanian (1983) e de Sharpf (1977).

Quadro 7
Modelo de Kiviniemi
I. As fases e a estrutura no processo de implementao

Tempo I

n.

Tempo 2

Tempo 3

Tempo 4

Tempo 5

Implementao
-+
(operao)

Implementao
-+
(resultados)

Impactos

Moldura processual

Situao prvia-+

Deciso-.

m. Moldutra estrutural
Atores
Atores
Atores
Atores
Atores
governamentais I governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 governamentais 5
idias
recursos
ao
Interao I

Interao 2

Interao 3

Interao 4

Interao 5

Atores noAtores noAtores noAtores noAtores nogovernamentais 1 governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 governamentais 5
idias
recursos
ao

Segundo o autor, a interao de atores governamentais e no-governamentais, no processo de implementao, introduz caractersticas prprias para cada
processo da ao social, como mostra o quadro 8.

20

BIBUOTECA MARIO HENRIQUE SIMONSEN

FUNDAAo GETULIO VARGAS

RAP '2J96

Quadro 8
Modelo I

Atores nogovernamentais
1. 2, n
Atributos dos atores

Atores governamentais
1,2, n
Atributos dos atores
000

---.....

000

Atributos dos atores

Processo de implementao

....

Modelo 2
Atores governamentais
1,2, n
Atributos dos atores
000

Atores no-govemamentais
n
Atributos dos atores

I ..-:t--.,...---I"~I I, 2,

000

Atributos
da inteno

Atributos do processo
de implementao

Kiviniemi conclui afirmando que a inteno ou o contedo de determinada

poltica pblica conduz a certo grau de relao entre o pblico e o privado e a
uma interao social entre os grupos de atores, sendo que a fase de implementao ao social, definida a partir de si mesma. Por outro lado, a anlise do contedo de determinada poltica tambm define a posio estrutural dos atores no
processo de implementao. Dessa maneira, pode-se pensar em diferentes combinaes de reaes, segundo o contedo das polticas, impondo limites estruturais ao governamental.

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

21

Seguindo as orientaes de Sverker Gustavsson, que reelabora a tipologia de

Lowi (1972)5 e a de Wilson (1974),6 o autor prope que se analise a implementao em termos de suposio/expectativa dos efeitos de custoslbenefcios para
cada grupo diferente de atores.

Quadro 9
Modelo de Gustavsson (Lowi + Wilson)

Estruturas polticas

Difuso de custos +

Difuso de custos -

Difuso de benefcios

Difuso de benefcios

Constituintes
Distributivas
Regulativas

16 tipos
de situao

Redistributivas

Por outro lado, a implementao deve ser vista em relao a:

recursos governamentais envolvidos (normas legais, fundos etc.);
ao dos atores governamentais;
burocratas do street-level;
caractersticas das organizaes pblicas (como trabalham).

o autor concorda, ento, com a definio de Ham e Hill (1984) de que a

implementao revela uma estrutura complexa de interao: o pblico interfere
porque a ao governamental desenhada para influenciar o meio no-governamental, e os implementadores tm dificuldades inerentes de controle. Dessa forina, Kiviniemi observa que o lado governamental (inteno e atores) apenas um
dos lados, e que portanto preciso analisar a participao dos atores no-governamentais na fase da implementao, identificando as idias e os valores dos atores no-governamentais, os recursos que mobilizam e sua ao. Mediante essa
anlise possvel estabelecer, ento, a posio dos atores em relao poltica
(a favor ou contra) e o poder dos recursos que mobilizam (fortes ou fracos).
5 O modelo de Lowi separa as polticas pelo tipo de influncia que exercem na ao/conduta individual. Assim, as polticas distributivistas e regulativas influenciariam de forma direta a ao individual, e as constituintes e redistributivistas, de forma indireta. Por outro lado, as distributivistas e as
constituintes ensejam sanes remotas, e as regulativas e redistributivistas, sanes imediatas.
6 O modelo de Wilson foi elaborado com base na distribuio dos custoslbenefcios de determinada
poltica.

22

RAP2196

Quadro 10
Resumo
Valores
Pr-poltica

Contrapoltica

Forte

++

-+

Fraco

+-

--

Recursos

Com base no quadro 10 possvel construir os tipos de reao dos atores

no-governamentais:
Quadro 11
Reaes dos atores no-governamentais
VaIores
Pr-poltica

Contrapolftica

Forte

Cooperao

Oposio

Fraco

Conformidade

Desinteresse

Recursos

Kiviniemi tambm cita Etzioni (1968), que ressaltou a diferena entre exercer poder e influncia: a primeira atitude no modifica os valores e as preferncias, e a segunda, sim. Por isso, a distncia cognitiva e ideolgica entre os "fazedores" de poltica e os atores no-governamentais de tanta importncia no
processo poltico; diminu-la passa a ser uma das tarefas fundamentais dos implementadores.
Assim, com base na teoria do equilbrio na anlise de redes organizacionais,
elaborada por Benson (1978), o autor assinala que uma rede interorganizacional
- grupo de atores em complexa interao - est em equilbrio quando h entre
os participantes elevado grau de coordenao e interao cooperativa, fundadas
em consenso normativo e respeito mtuo. Dessa forma, as quatro dimenses do
equilbrio organizacional so: consenso dominante; consenso ideolgico; avaliao mtua; e trabalho coordenado.
Kiviniemi tambm ressalta a contribuio de Bleiklie (1984), enunciando a
dicotomia existente entre a "cultura da burocracia" e a "cultura do cliente".
Finalmente, o autor assinala que as reaes do pblico-alvo das polticas foram pouco estudadas, pois o foco das anlises sempre incidiu sobre o lado governamental e no sobre a viso da implementao como ao social, identificando
os atores no-governamentais apenas como objeto das polticas. Por isso, recor-

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS

23

rente a afirmao pelos implementadores, de que a melhor atitude dos grupos de

"fora" a conformidade.
Nesse sentido, ao social pode ser vista da seguinte maneira:

Quadro 12
Ao social
Rede de componentes

Rede de dimenses

Grupo de "fazedores" de poltica

Consenso dominante
Consenso ideolgico

Grupos de implementadores

Avaliao mtua

Grupos de atores de fora

Trabalho coordenado

Haver, portanto, equilbrio entre os participantes quando existir congruncia cultural entre os diferentes grupos. Haver desequilbrio para os "fazedores"
quando a poltica no for implementada; para os implementadores, quando a implementao for fragmentada; e para os grupos de "fora". quando houver alterao na distribuio dos benefcios da poltica. Suas concluses, portanto, apontam para a necessidade de reconsiderar a idia segundo a qual os governantes so
sujeito, e os atores no-governamentais, objeto das polticas pblicas. Dessa forma, Kiviniemi prope o seguinte modelo de integrao:

Quadro 13
Modelo de integrao

Valores e recursos
dos atores nogovernamentais

Valores e recursos
dos atores
governamentais

Significado da
ao social na
implementao
de polticas

24

RAP '1J96

Richard Elmore (1979/80) inicia seu estudo traando uma retrospectiva das
diferentes contribuies no campo dos estudos de implementao. Assim, remete-se aos estudos de Pressman e Wildavsky (1973), que assinalaram a necessidade de os "fazedores" de poltica prestarem maior ateno aos meios envolvidos
(recursos) na ao pblica. Tambm menciona os trabalhos de Bardach (1977),
que ressaltou a necessidade de usar cenrios e fixar os problemas nas implementaes de polticas; de Paul Berman e Milbrey McLaughlin (1978), que assinalaram a necessidade de os "fazedores" de poltica observarem melhor todos os estgios da poltica, inclusive assistindo fase de implementao; e de Richard
Weatherly e Michael Lipsky (1977), que ressaltaram a necessidade de examinar
melhor os burocratas do street-level. Para Elmore, no entanto, essas teorias, produzidas com base em estudos de caso, so longas em descrio, mas curtas em
prescrio, e no tm auxiliado muito os formuladores.
Elmore observa que h dois tipos claramente distintos de abordagem para a
anlise da implementao: forward mapping e backward mapping. A abordagem
forward parte do pressuposto de que os formuladores influenciam a implementao, definindo-a no topo da pirmide da administrao e indicando o que esperam em cada fase. Elabora-se ento uma diviso das responsabilidades e se equacionam todos os fatores - polticos, organizacionais e tcnicos - que possam
interferir na implementao de polticas. O objetivo identificar o que necessrio para atingir metas em cada fase, usando tcnicas tradicionais de administrao (como PERT/CPM). Dessa forma, o conceito deforward trabalha com a noo de que os "fazedores" de poltica controlam o processo organizacional, poltico e tcnico que envolve a implementao de polticas. Na verdade, o forward
refora a noble lie que separa a anlise convencional de administrao pblica da
anlise poltica. Em ambos os casos, porm, acontecem, s vezes, situaes desconfortveis: administradores, baseando suas anlises na hierarquia, e analistas
polticos, em escolhas racionais, vem-se ante a evidncia de que o que acontece,
em muitos casos, foge direo e inteno dos "fazedores" de poltica. A abordagem forward, que refora a idia de que a implementao controlada pelo
topo, no consegue dar conta dessa situao.
A abordagem backward, ao contrrio, pressupe que os "fazedores" de poltica no controlam a implementao. Critica-se, ento, a viso de que diretivas
polticas explcitas, clareza nas funes de responsabilidade, objetivos e metas
bem definidos sejam as razes do sucesso de uma determinada poltica. Elaborase uma 16gica oposta da abordagemforward: a implementao no se define no
topo da pirmide da administrao, mas no ponto em que aes administrativas
interceptam escolhas privadas.
Nesse processo, duas perguntas devem necessariamente ser feitas: que
habilidade preciso para interferir no comportamento dos que so afetados pela
poltica? Que recursos so necessrios para obter tal efeito? O resultado a somat6ria de recursos mais organizao, e o sucesso deve ser condicionado pela capacidade dos atores, de qualquer nvel do processo da implementao, de influ-

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS

25

enciar atores de outros nveis - no mximo, pela capacidade das organizaes

pblicas, como um todo, de influenciar comportamentos privados.
Elmore observa que h dois tipos de polticas: centralizadas, que se caracterizam por estruturas organizacionais formais, relaes de autoridade e controles
administrativos; e descentralizadas, que se caracterizam por controles dispersos,
com influncia indireta dos "fazedores" de poltica. Na primeira, a autoridade
centralizada e h artifcios formais de comando e controle; na segunda, a autoridade dispersa e h artifcios informais de delegao e entendimento. evidente
que a lgica de anlise forward adapta-se melhor ao primeiro tipo de poltica, e a
backward, ao segundo tipo.
O autor assinala, ento, que a teoria da implementao nasce da constatao
de que as decises no so auto-executadas, sendo necessrio criticar os estudos
de implementao, tanto os de orientao mais econmica quanto os da linha administrativa e poltica? Para Elmore, a barganha fundamental no processo de
implementao, sendo incompatvel com a anlise forward. A lgica do backward aponta para a necessidade de conectar a deciso poltica diretamente com o
ponto no qual os efeitos ocorrem, ou seja: a concreta exposio dos comportamentos; a descrio da srie de operaes esperadas das organizaes para influenciar comportamentos; a descrio dos efeitos esperados por essas operaes
em cada nvel do processo de implementao para atingir o comportamento da
populao-alvo; e a identificao de recursos necessrios para efetuar cada mudana.
Eugene Bardach (1977) v o processo de implementao como o processo de
interao estratgica entre numerosos interesses especiais, no qual todos defendem seus prprios interesses - que podem apresentar maior ou menor incompatibilidade com a poltica - , tendo cada grupo sua prpria agenda. A implementao de polticas seria, ento, um processo tpico de "assemblia", no qual a
maioria dos problemas se relaciona com atividades de controle. Em cada processo devem-se identificar mecanismos administrativos, financeiros e contbeis; beneficirios e clientes; fornecedores privados de bens e servios; normas das
agncias pblicas; inovao na concepo e no desenho do programa; fontes de
recursos; processo de "assemblia" e atores criadores de impasse; e polticas de
sustentao do processo. O autor assinala que cada parte desse processo situa-se
7 Elmore faz crticas a esses dois tipos de estudos. Os da linha econmica vem a implementao
de polticas como a escolha influenciada por organizaes que utilizam ou mecanismos de mercado
(privados) ou de no-mercado (pblicos). Assim, por exemplo, Shultze (1977) v a implementao
como o uso de tcnicas que modificam a estrutura dos incentivos privados; e Kenneth Arrow
(1974) e Oliver Willianson (1975) caracterizam a implementao como a traduo do fracasso das
teorias do no-mercado (fracasso das organizaes). Em relao aos estudos da linha administrativa e poltica, o autor critica Bardach (1977), e Pressman e Wildavsky (1973), para quem o
sucesso depende do controle hierrquico e da fixao dos pontos de interveno. Tambm critica
Weatherlye Lipsky (1977) por considerarem que o entendimento do burocrata do street levei que
responde pelo sucesso de uma poltica. Segundo Elmore, confunde-se tipos de comportamento
(Bardach) e entendimento, juzo e critrio (Weatherly) com anlise estratgica.

26

RAP'1l%

em algum lugar, e a barganha se estabelece justamente quando se deve agregar as

partes em funo de um objetivo.
Assim como os demais, o autor resenha as principais contribuies. Para ele,
Bunker (1972) veria a implementao como um processo fundamentalmente administrativo, um problema da burocracia, sendo, grosso modo, um problema de
consentimento. Derthick (1970) consideraria a implementao um problema de
barganha intergovernamental (nvel local versus nvel federal), e Pressman e
Wildavsky (1973), uma complexidade de aes conjuntas, com mltiplas normas, perspectivas diversas e atores cambiveis. Pressman e Wildavsky, na avaliao de Bardach, acabam por maximizar conflitos inexistentes, sem ir ao cerne
dos problemas. Mas o autor sublinha que a "teoria do retardo" (poderamos chamar de espera ou atraso) importante para a anlise de polticas.
A teoria da implementao de Bardach desenvolve-se, portanto, de acordo
com o conceito de jogo, traduzindo-se em inmeros jogos que se entrelaam, envolvendo um grande nmero de jogadores, com estratgias e tticas prprias,
com graus de incerteza, normas para vitria, tipos especficos de comunicao
entre os jogadores e requerendo um processo de "assemblia" para produzir produtos. Os fatores adversos decorreriam da disperso de recursos, de abandono de
objetivos, de problemas administrativos e da dissipao de energia. Isso ocasionaria os atrasos, sendo necessrio, ento, estabelecer os cenrios da implementao, em que so descritos e previstos todos os percalos do processo. Em cada
cenrio deveriam constar: conceitos bsicos da poltica; um inventrio; estratgias de ao; dilemas da administrao; disperso de recursos; abandono de objetivos; dissipao de energia; retardos; e fixao do jogo.
Merilee Grindle (1980) discute a influncia do contexto poltico na implementao de polticas. Assim, elabora um modelo de processo poltico em que
os limites e condicionantes do processo ocorreriam em funo do contedo da
poltica, do contexto poltico da implementao e do espao administrativo em
que se desenvolve a poltica. Os atores seriam analisados segundo a capacidade
de poder, os interesses, as estratgias e as caractersticas do regime com o qual
interagem.
O problema da administrao da poltica seria encontrar um ponto de equilbrio de responsabilidade que resulte em flexibilidade, suporte, feedback e, ao
mesmo tempo, controle sobre a distribuio de recursos para atingir as metas estabelecidas. Dessa forma, os implementadores necessitariam de habilidade na
arte da poltica e conhecimento do contexto poltico da implementao.
Assim, a autora constri dois modelos: o de escolhas crticas no processo de
implementao e o de fases e condicionantes da implementao. No primeiro
modelo, a autora ressalta as escolhas que so feitas na definio dos programas e
polticas, as quais influenciam as estratgias de implementao. Na definio de
estratgias de implementao, por sua vez, novamente so feitas escolhas que influenciam a liberao dos programas e polticas. Por ltimo, quando se define
quem ser beneficiado pela implementao do programa ou poltica, mais uma

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrICAS PBLICAS

27

vez so feitas escolhas quanto alocao de recursos, com conseqncias para a

sociedade e os indivduos. Segundo a autora, essas escolhas esto condicionadas
pelo contexto poltico-administrativo.
No segundo modelo, que pretende sintetizar a fase da implementao, a autora relaciona contedos da poltica, contexto da implementao e resultados,
como mostra o quadro 14:

Quadro 14
Modelo de Merilee Grindle
Objetivos da ~ltica
Atividade de
implementao -----+. Resultados

Metas
atingidas

~te6do

Pro....... de olo
e projetos individuais

Programas execu tados

ti
d fi 'd
con orme e \DI os

da polti"

- tipos de benefcio
- tamanho da modificao
- local de execuo

- impacto na sociedade,
nos indivduos e nos
grupos
- mudana e aceitao

- implementadores
- recursos comprometidos
- contexto da
implementao
- poder, interesses
e estratgias dos
.
atores envolVIdos
_ caractersticas
institucionais
do regime
- concordncia e
conformidade

Medidas do sucesso

28

RAP2196

A avaliao de polticas

Rolando Franco e Ernesto Cohen (1988) iniciam seu estudo sobre avaliao
de polticas ou projetos sociais afirmando que as anlises de polticas pblicas
podem ser de quatro tipos: investigao, investigao avaliativa, avaliao e monitoramento. Estes se diferenciam pelo momento em que so realizados (antes,
durante ou depois da poltica); pelo objeto do estudo; pelos objetivos do estudo;
pelas tcnicas que empregam; e pela relao que estabelecem com a poltica. O
quadro 15 estabelece as diferenas entre os tipos de estudo segundo esses critrios.

Quadro 15
Tipos de estudo
Tipos

Investigao

Investigao
avaliativa

Avaliao

Monitoramento

Momento

Durante ou
depois

Durante ou
depois

Durante

Objeto

Aplicao de
mtodos de
investigao
cientfica ou
emprica sobre
avaliao

Averiguare
medir quem se
beneficiou, em
que medida, de
que modo, por
qu. Avaliar
adequao entre
meios e fins

Atividade
gerencial

Informaes
(causais e
lgicas) sobre
eficcia de
mtodos

Informaes
sobre operao
e impacto.
Maximizar
eficincia.
Aumento da
racionalidade

Controle de:
entrega de
insumos
calendrio
de trabalho
entrega dos
produtos de
acordo com
as metas

Objetivo

Bsica:
incremento de
conhecimento
Aplicada:
conhecimento
para modificar
racionalidade

Relao com a
poltica

Tcnicas

Prpria

Prpria

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS

Prprias: custobenefcio e custoefetividade

Prpria

Prpria

29

H uma adequao entre os tipos de estudo e as fases das polticas. Assim, a

fase de construo de agenda propicia estudos de processo decisrio; a fase de
formulao, de processo decisrio e de custo-benefcio e custo-efetividade; a
fase de implementao, de processo decisrio e de avaliao do processo de implementao (a chamada avaliao de processo); e a fase de avaliao, estudos
avaliativos.
Os estudos de avaliao, por sua vez, so de tipo especfico, compreendendo
a investigao avaliativa e a avaliao propriamente dita. Esta ltima pode abarcar dois tipos de estudo: a avaliao de processo e a de impacto. A avaliao de
processo estuda a fase de implementao de determinada poltica. A avaliao de
impacto estuda o efeito dos resultados de uma poltica. Ambas so avaliaes ex
post - ocorrendo durante e depois da fase de implementao. As avaliaes ex
ante compreendem o clculo do custo-benefcio e do custo-efetividade de uma
poltica.
Os autores assinalam que, para melhor visualizar os estudos de avaliao,
deve-se partir de uma configurao que postule que toda poltica composta
de aes que ocorrem entre uma situao atual e uma nova, da seguinte forma:

Situao atual

Poltica/programa/projeto

Situao nova

Assim, a situao atual retratada por diagnsticos que tm por finalidade

descrever, explicar e projetar uma determinada realidade. O ciclo da poltica
compreenderia ento: idia - diagnstico - projeto - avaliao ex ante correo - implementao - avaliao de processo - correo - concluso
do projeto - avaliao ex post ou de impacto.
Por outro lado, o instrumento analtico das polticas seriam as variveis, cujo
tipo de relao que estabelecem entre si definiria as polticas. As variveis p0dem ser assim classificadas: variveis-parmetro, variveis-instrumento e variveis-objetivo. As primeiras indicariam as condies de uma poltica; as segundas
seriam as variveis independentes da poltica; e as ltimas, as dependentes da p0ltica ou que designam o objetivo da poltica. Por exemplo, em um projeto educacional cujo objetivo melhorar o rendimento de um grupo de alunos, as variveis-parmetro ou condio seriam as condies s6cio-econmicas das famlias
dos alunos e os coeficientes de inteligncia desses alunos; a varivel-objetivo ou
dependente, o rendimento dos alunos; e as variveis-instrumento ou independen-

30

RAP2196

tes, o estado nutricional dos alunos, os mtodos pedaggicos e a infra-estrutura

escolar.
Cada poltica compreende uma situao de interdependncia das variveis, ou melhor, um modelo de relao entre as variveis, como mostra o
quadro 16.

Quadro 16
Modelos de interdependncia entre as variveis
Modelo I

Modelo 11

Modelo 111

Modelo IV

As variveis
H pesos diferentes
independentes ou
para as variveisinstrumento possuem a instrumento
mesma incidncia

As variveisinstrumento so
independentes

As variveisinstrumento so
dependentes entre si

Alterao na varivelobjetivo no altera as

variveis-instrumento

Alterao na varivelobjetivo altera as

variveis-instrumento

o exemplo do projeto educacional pode ser representado da seguinte forma:

Quadro 17
Varivel-objetivo ou dependente:
melhoria no rendimento escolar (VO)
Variveis-instrumento ou independentes:
estado nutricional (VI)
mtodos pedaggicos (VI 2)
infra-estrutura escolar (VI3)

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

31

Modelo 1:

Modelo 2:

Peso

[3J
1 VI2 1
1 VI3 1

0,5~
0,3

.1 VO 1

0,2/

Modelo 3:

Modelo 4:

A linguagem da poltica, programa ou projeto envolve o manuseio dos seguintes instrumentos de definio: metas (L), metas planejadas (M), tempo real
(Tr), tempo planejado (Tp), custo real (Cr) e custo planejado (Cp).
Os objetivos, por sua vez, podem ser explcitos, subjacentes, originais,
derivados, gerais, especficos, nicos, mltiplos, complementares, competitivos,
imediatos e mediatos.
As metas podem ser objetivas, temporais e quantitativamente dimensionadas. As populaes-alvo podem ser diretas, indiretas, legtimas e ilegtimas. Os
efeitos podem ser buscados (ou no-buscados), previstos (ou no-previstos), positivos (ou no-positivos) e relevantes (ou no-relevantes).

32

RAP2196

Quadro 18
Indicadores de poltica
Impacto: resultado dos efeitos
Resultado lquido = resultado bruto - efeito externo
o
prestaes realizadas
RendImento = .!....---=-----recursos utilizados
Recurso disponvel

recurso utilizado

Rendimento ~ produtividade
o
o
dOl
e Utl Izao
Prod UtuVIdad e I ren dOImento = recursos utilizados = coefiIClente
recursos disponveis
' o
L ITr
EfiIcacla=--MITp

> mais que eficaz

= eficaz

< menos que eficaz

o o
L I Tr oCr
o,
o fi
o (
, o)
ou seja, e um conceito mancelro monetarIO
EfiIClencla =
M I TpoCp
A

Efetividade =

logrado
resultado
=
objetivo
programado

Pertinncia: capacidade potencial de produzir as modificaes visadas

Idoneidade: congruncia entre programao, objetivos e metas

A avaliao ex ante
Os dois tipos

d~

avaliao ex ante so o custo-benefcio e o custo-efetividadeo

Anlise custo-benefcio

r--

Custos.

"---

. Insumos-s- - -.._ Produtos:---.._Benefcios

---"
Anlise custo-efetividade

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLfTlCAS PBLICAS

33

o custo-benefcio uma relao monetria entre os custos e os benefcios de

uma poltica. Se os benefcios excederem o custo, a poltica aceitvel. Para estabelecer uma relao de comparao, calcula-se o valor do custo-benefcio de
uma realidade com e sem poltica. Como os custos so efetuados antes e os benefcios aparecem depois, devem-se atualizar os valores pelo clculo do valor atual
lquido dos benefcios sobre o valor atual lquido dos custos. O uso de custo-benefcio mais adequado aos projetos econmicos, pois seus benefcios so mais
facilmente qualificveis.
O custo-efetividade, por sua vez, no requer uma relao monetria, sendo
por isso mais utilizado em projetos sociais. Ele pode ser assim definido: dado um
montante limitado de recursos, estes devem ser aplicados de forma tal que permitam um maior nmero de unidades de resultados ou benefcios, qualquer que seja
o valor da unidade de resultado. Podemos traar uma matriz de custo-efetividade
da seguinte forma:
Quadro 19
Matriz de custo-efetividade
Custos-efetividade
Sistemas (por
Diretos Indiretos Total Por unidade Objetivo I Objetivo 2
exemplo, na
de resultado
sade seriam os
sistemas de
assistncia
ambulatorial,
hospitalar etc.)

...

Objetivo n

...
n

.
Custo por UnIdade de resultados =

custo total
.
n de beneficirios X proporo dos benefCIOS
que pertencem ao grupo focal

Avaliao ex post
As avaliaes ex post podem ser de processo ou de impacto. Elas se distinguem pela natureza, modelo de avaliao, tamanho, mtodos e lgica da avaliao.

34

RAP 2196

Quadro 20
Tipos de avaliao segundo tipos de projetos
Escala dos projetos

Grande

Pequena

Estratgia

Analtica e objetiva

Qualitativa (compreenso do conjunto

atravs de casos individuais)

Lgica da investigao

Dedutiva

Indutiva

Desenho

Experimental-clssico
Quase-experimental
No-experimental

Realidade global atravs da articulao

dos indivduos, que geram no tecido
social grupos ou comunidade

Tcnicas de anlise

Quantitativas, s vezes
qualitativas

Qualitativas (antropologia cultural,

observao participante, histria de
vida etc.)

Resultados da avaliao

Gerais (diferencia etapas,

dimenses, processos e
classes de atores)

Especficos (revela os indivduos e os

participantes)

Padro de avaliao

Normas explcitas antes

Normas intuitivas com nfase na

singularidade do projeto

Avaliadores

Centralizados (no precisam Dentro do projeto (interveno do

estar em contato permanente avaliador permanente)
com os atores)

Avaliao de processo
A avaliao de processo distingue-se da avaliao de impacto pelo objeto e
objetivo de estudo. Seu objeto a aferio da adequao entre meios e fins, considerando no contexto em que a poltica est sendo implementada os aspectos organizacional e institucional, social, econmico e poltico.
O objetivo de estudo pennitir a correo do modelo de causalidade e, conseqentemente, da implementao, visando reorient-Ia em funo dos objetivos
propostos. Com isso, pode-se escolher racionalmente entre alternativas que aumentem a eficincia das polticas. Essa finalidade tem a seguinte conseqncia,
segundo os escales envolvidos na poltica: para os superiores, a avaliao permite uma alocao melhor dos recursos; para os administradores, a otimizao da
relao insumo/produto; e para os tcnicos, maior conhecimento dos aspectos
operativos que envolvem a poltica.

Avaliao de impacto
A avaliao de impacto tem como objetivo medir os resultados dos efeitos de
uma poltica.

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

35

Insumos -

Processos

Resultados

1\

Fluxo

Conjunto de
atividades

1\
Produtos

Por exemplo, um produto como radiografia, que tem por efeito um diagnstico: a avaliao de impacto mede, nesse caso, se houve a cura ou no da pessoa
submetida a essa radiografia.
A avaliao de impacto tem como objetivo determinar se houve modificao; a magnitude dessa modificao; quais segmentos afetou e em que medida; e
quais foram as contribuies dos distintos componentes da poltica na realizao
de seus objetivos.

Modelos de avaliao de impacto

Os modelos de avaliao partem da relao causal e, nela, da identificao da
causa eficiente. Esta definida da seguinte maneira:
Dados dois eventos C e F, CE e CE so representativos da causa eficiente; a
representao da causa eficiente X Y, em que:
a) mudanas em X produzem mudanas em Y;
b) existe uma relao assimtrica no-reversvel;
c) no h excluso de outras possibilidades de variao de Y;
d) X e

r podem ser aferidos pela medio nominal, ordinal;

e) pode ocorrer uma srie temporal.

Exemplo de causa necessria, mas no suficiente:

Xi = ri
X i + 1 =o

Xi + 2 =0
36

RAP 1J96

Exemplo de causa suficiente, mas no necessria:

Xi =Yi

O=Yi +l
O=Yi +2
Exemplo de causa necessria e suficiente:

A avaliao deve submeter-se a dois critrios: validez e confiabilidade. A validez indica que o que se mediu era o que se pretendia medir. A confiabilidade refere-se a variaes de tempo, indicador e leitura. Estas fornecem, respectivamente, a medida de constncia, congruncia e preciso da avaliao. A confiabilidade
razo inversa do erro. possvel haver confiabilidade mas no validez, porm
no h validez sem confiabilidade.

Os modelos de avaliao de impacto

Os modelos de avaliao de impacto so: experimental clssico, quase-experimental e no-experimental.
O modelo experimental clssico trabalha com dois grupos: o grupo experimental (que recebe as aes da poltica) e o grupo de controle (que no recebe as
aes da poltica). O controle o fator essencial do mtodo experimental. A regra consiste em variar uma circunstncia de cada vez e manter as demais fixas. A
maior dificuldade estabelecer duas populaes idnticas para o grupo experimental e o de controle.
Quadro 21
Frmula do modelo
Tempo
Grupos

Antes

Depois

Experimental

Controle

xl
fi

z=1

xl - x =mudanas no grupo experimental

ri - r =mudanas no grupo de controle

(Xl -X)

I-I

(yl- Y)

1>0

z > o xito
ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS

37

o modelo quase-experimental consiste em medies peridicas efetuadas

antes, durante e depois da implementao da poltica. No se separam os efeitos
atribuveis poltica dos que no o so.
O modelo no-experimental subdivide-se em:
a) Modelo antes e depois, em que:

b) Modelo s depois, com grupo de comparao (que se distingue do grupo de

controle por ser no-equivalente e no-selecionado aleatoriamente);
c) modelo s depois, com variveis de controle.

Quadro 22
Comparao dos modelos
Modelos
Grupos

Experimental

Quase-experimental

No-experimental

Grupo experimental

Sim

Sim

Sim

Grupo de controle

Sim

No

No

Grupo de comparao

No

No

Sim

Variveis de controle

No

No

Sim

3. Os modelos analticos
O modelo de processo burocrtico tem como base a identificao, na estrutura organizacional responsvel pela implementao de uma poltica, dos objetivos, dos papis e das tecnologias definidas para sua operao. Assim, a implementao vista como um meio deliberadamente desenhado para atingir metas e
objetivos.
As escolhas seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em que a organizao vista de modo normativo e descritivo. Os atributos centrais da organizao so a liberdade de ao e rotina, e a resistncia mudana (no simplesmente inrcia, mas "conservadorismo dinmico"), a caracterstica dominante da
organizao.
O sucesso do processo de implementao dependeria, ento, da forma de rotina existente em cada nvel da organiiao, a favor ou contra a poltica, e, em especial, entre os "trabalhadores de linha" (burocracia local ou burocracia do street
leve!), ou seja, os que tm contato com o cliente.

38

RAP2196

Segundo Medina (1987), a implementao falha porque os formuladores de

poltica no compreendem as condies reais sob as quais so prestados os servios, e a tendncia inrcia mina os propsitos iniciais dessa poltica. Ao proporse a poltica, seria ento necessrio averiguar como essas condies afetam as rotinas dirias das pessoas que prestam o servio e quais seriam suas reaes a elas.
O ponto fraco desse modelo, segundo a autora, seria o fato de no considerar: as necessidades psicolgicas e sociais dos atores; os problemas relativos ao
conflito de interesses e barganha intra e interorganizaes; e as ambigidades e
incertezas na soluo de problemas e no processo de tomada de deciso.
O modelo de recursos humanos reala a interdependncia de pessoas e organizao, no sentido de cooperao, consenso e laos interpessoais fortes. Segundo Medina, seu foco est na melhor maneira de conjugar as necessidades dos indivduos, bem como suas habilidades e valores, papis e relacionamentos, de forma a atingir os propsitos da poltica. A chave do sucesso seria ajustar pessoas a
organizaes, encontrando a forma organizacional mais adequada para que os indivduos realizem o seu trabalho gostando do que esto fazendo.
Nesse modelo, a implementao seria, necessariamente, um processo de
obteno de consenso e acomodao entre formuladores e implementadores. A
implementao falha quando no h consenso nem compromisso entre os implementadores e a burocracia.
O ponto fraco do modelo, segundo a autora, no tratar das condies de
conflito, instabilidade e dissenso, e reforar isoladamente a cooperao, o consenso e a criao de laos interpessoais fortes, o que implica um carter mais
normativo que descritivo.
O modelo poltico reala mais o conflito, a barganha, a coero e o
compromisso do que o consenso na vida das organizaes. Segundo Medina,
esse modelo prope que as organizaes seriam melhor entendidas como entidades polticas, isto , como um sistema de indivduos e grupos interatuantes, defendendo diferentes interesses, demandas e ideologias mediante o uso de poder e
outros recursos. A tomada de deciso consiste, ento, em um processo de barganha, e a implementao, em uma srie complexa de decises barganhadas, refletindo preferncias e recursos dos participantes.
O ponto fraco do modelo, segundo a autora, seria tambm o seu ponto forte:
na medida em que permite interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um propsito geral, ele no oferece um critrio rigoroso para o sucesso ou fracasso de
uma poltica, pois todos os seus julgamentos normativos so simples assertivas
de vantagens relativas no processo de barganha.
O modelo simblico afirma que o mais importante em qualquer evento no
o que aconteceu, mas o seu significado. O significado de um acontecimento determinado no simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras pelas quais os
seres humanos o interpretam. Muitos dos processos e eventos mais importantes
em organizaes so substancialmente ambguos e incertos, sendo que a ambigidade e a incerteza minam os enfoques racionais de anlise - pois, os seres

ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS

39

humanos, diz-se, quando se vem diante de incertezas e ambigidades, criam

smbolos.
No quadro 23, apresentamos uma indicao de quando se deve utilizar cada
modelo, tendo em vista as caractersticas das polticas.

Quadro 23
Utilizao dos modelos
Caractersticas

RacionaV
burocrtico

Recursos
humanos

Objetiva ou subjetiva

Objetiva

Subjetiva

Objetiva e
subjetiva

Subjetiva

Tcnica ou distributiva

Tcnica

Tcnica ou
distributiva

Distributiva

Distributiva

Nvel de ambigidade

Baixo

Moderado

Moderado a
alto

Alto

Recursos

Escassos a
moderados

Moderados a
abundantes

Escassos

Escassos a abundantes

Nvel de conflito

Baixo a
moderado

Moderado

Moderado a
alto

Moderado a alto

De cima para baixo ou

de baixo para cima

De cima para
baixo

De baixo
para cima

De baixo
para cima

De cima para baixo ou

de baixo para cima

Polftico

Simblico!
anrquico

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