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EMPLEO PBLICO
Es intencin del presente documento, precisar quienes estn comprendidos en el ejercicio de funciones en representacin del Estado, lo que llamamos Funcin Pblica. Para este
efecto revisaremos las diversas normas que regulan esta relacin, tratando se establecer clasificaciones y categoras que nos
permitan una clara precisin de los conceptos que frecuentemente utilizamos.
1. REGMENES LABORALES EN LA CONSTITUCIN
Nuestro ordenamiento constitucional a grandes rasgos reconoce y sustenta la existencia de dos regmenes laborales
claramente diferenciados: el del servicio pblico y el de la actividad privada.
La Constitucin Poltica se refiere a los trabajadores del sector
privado en los artculos 22 a 29, ubicados en el Captulo II de
su Ttulo I, mientras que de la funcin pblica se ocupa en los
artculos 39 a 42, ubicados en el Captulo IV de ese mismo ttulo. El rgimen pblico es de naturaleza estatutaria y se encuentra
regulado por el derecho administrativo es decir, un conjunto de
normas que regulan la organizacin y actividad de la Administracin Pblica. Normas como las de carrera, presupuesto, control, remuneraciones y otras que tienen efectos en la relacin del
empleo pblico. El rgimen privado es de naturaleza contractual
y est regido por el derecho laboral. En nuestra opinin, los criterios y reglas aplicables a uno y otro no son intercambiables ni
pueden ser invocados o aplicados por extensin o analoga, ya
que responden a principios esencialmente distintos.
Es importante remarcar que algunas instituciones pblicas,
a pesar de tener rgimen laboral privado regulado principalmente por el decreto legislativo 728, por ser entidades pblicas,
les alcanza y comprende las normas del derecho pblico, entre
ellas la ley de presupuesto, las normas de control, personal y
remuneraciones.
Segn el artculo 39 de la Constitucin Poltica del Estado,
todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio
de la Nacin. El artculo 40, seala que la ley regula el ingreso
a la carrera administrativa de los servidores pblicos, no estando comprendidos en dicha carrera, los funcionarios polticos o
de confianza.
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vos polticos; los desempean funcionarios con poder
de decisin y comprenden facultades otorgadas por
sus electores. Son cargos que corresponden a funciones de gobierno y son ejercicios por funcionado con
poder de decisin [es decir funcionarios gobernantes]
y corresponden a cargos electivos tales como Presidente de la Repblica, presidente regional, consejero
regional, Alcalde, regidor.
b) De nombramiento y remocin regulados
Es decir aquellos designados para desempear cargos
de alta responsabilidad, cuyo proceso de nombramiento est establecido expresamente en normas. Tambin
en las normas estn establecidas las causales y el proceso parea su remocin. En este grupo podemos incluir
a los miembros de los organismos autnomos c contemplados en la constitucin y que justamente la composicin designacin y remocin esta contemplado
en dicha norma. Entre otros tenemos a las autoridades
de: Contralora General, Tribunal Constitucional, Banco
Central de Reserva, universidades, Jurado Nacional de
Elecciones, etc. Tambin debera incluirse en este grupo a algunos funcionarios cuyo proceso de designacin
y remocin se ha establecido en leyes. As tenemos a
algunos miembros de tribunales administrativos, al jefe
del Archivo General de la Nacin, etc.
c) De libre nombramiento y remocin
Se refiere a funcionarios que dirigen organismos o entidades pblicas. En este caso nos estamos refiriendo
a funcionarios que son titulares de pliego o la ms alta
autoridad individual de una entidad pblica. En este
caso estn los ministros de estado, y los titulares de los
organismos pblicos, as como los presidentes de las
empresas del estado.
2.2. Empleado de confianza
La Ley 28175 considera empleado de confianza, a la persona que desempea cargo de confianza tcnico o poltico,
distinto al del funcionario. Son cargos designados por los
funcionarios gobernantes (cargos polticos). Tienen como
base la confianza de quien ejerce la facultad para poder
designarlos, por tal razn la permanencia en estos cargos
esta supeditada justamente a la confianza. Este grupo de
trabajadores del Estado estn considerado en el Decreto
Legislativo 276, como funcionarios en cargos de confianza. Estos cargos pueden ser desempeados por personal
que no es de carrera, no adquiriendo estabilidad cuando
concluye la confianza; o por personal de carrera (temporalmente designados en dichos cargos) guardando su condicin de carrera al concluir la designacin.
Estos cargos se encuentran en el entorno de quien lo designa o remueve libremente y debe ser declarados como
cargos de confianza. Casos tpicos de estos cargos, son los
correspondientes a Directivos como Viceministros, Secretarios Generales, Gerentes Regionales, Gerentes Municipales,
y otros que dependen directamente de la Alta Direccin
como Directores Nacionales, Directores Generales, Gerentes, Asesores, etc.
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3. Clasificacin de acuerdo al regimen laboral
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3.3. Otros regmenes propios de carrera
Otro grupo de trabajadores que tienen normas especficas
en algunos sectores ocupacionales como son el magisterio, los diplomticos, jueces, docentes universitarios, mdicos y trabajadores de la salud, que tienen normas especificas que regulan la particularidad de la prestacin de sus
servicios. Sus categoras de designacin, nombramiento o
contratacin son anlogas a los del D. L. 276.
La primera disposicin del D.L. 276, establece que los
funcionarios y servidores pblicos comprendidos en regimenes propios de carrera, regulados por leyes especificas,
continan sujetos a su rgimen privativo, no obstante los
cual deben aplicrseles las normas del D.L. 276, en tanto
no se opongan a tal rgimen.
La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, establece en
su artculo III, que los trabajadores sujetos a regimenes especiales se regulan por dicha ley, y en el caso de las particularidades en la prestacin de sus servicios, por sus leyes
especificas.
3.4. SERVICIOS NO PERSONALES
Sin ser formalmente un grupo de empleados pblicos,
pues su sistema de contratacin obedece a las normas del
sistema de abastecimiento, se ha conformado un conjunto de trabajadores que bajo la modalidad de servicios no
personales o locacin de servicios se han venido incorporando a realizar labores de naturaleza permanente. Este
grupo de trabajadores no figura en planilla y cobra por recibo de honorarios.
De acuerdo a lo analizado por la comisin de alto nivel
conformada en el ao 2001, para analizar la situacin del
empleo publico, la contratacin de personal para la prestacin de servicios al Estado, especialmente en las entidades
cuyo rgimen laboral es el pblico, se ha venido produciendo en los ltimos aos en forma no contemplada por
dicha norma, a travs de modalidad sui generis denominada contrato de servicios no personales, el cual no corresponde a ninguna categora jurdica conocida o especfica,
al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisin legal, para darle contenido
caben, a su vez, dos posibilidades: o es un contrato de
naturaleza civil o lo es de derecho administrativo. Si fuera
civil, la nica figura asimilable es la del contrato de locacin de servicios, pero ste, por definicin, excluye toda
subordinacin o dependencia, puesto que tales servicios
deben darse por necesidad en trminos de absoluta autonoma funcional. Por exclusin, entonces, debe concluirse
en que estos contratos atpicos son propios y exclusivos del
derecho administrativo.
Se precisa que se debe recurrir a la separacin conceptual entre los regmenes laboral y administrativo. Mientras
en el primero, la existencia de facto de una relacin de
trabajo genera la presuncin de la existencia de un contrato de trabajo y la consecuente aplicacin inexorable de
la legislacin laboral, en el campo administrativo sucede a
la inversa: los derechos y beneficios que corresponden a
un servidor son slo aquellos expresa y especficamente
previstos en su favor por el ordenamiento.
Las leyes de Presupuesto mantienen indefinida la situacin
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del personal bajo esta modalidad cuando sucesivamente todos los aos establece que las entidades pueden prorrogar,
directamente, los contratos de locacin de servicios o servicios no personales suscritos con personas naturales, que
venzan al 31 de diciembre del ao referido, previa evaluacin. La ampliacin del plazo del contrato puede prorrogarse sucesivamente hasta el 31 de diciembre del Ao Fiscal.
Entindase por prrroga la ampliacin del plazo del contrato
que debe realizarse antes de su vencimiento para ser vlida.
Asimismo, se pueden celebrar nuevos contratos de locacin
de servicios o servicios no personales siempre y cuando sea
para el reemplazo de aquel que vena prestando servicios y
cuya relacin contractual haya culminado.
Sin embargo debemos precisar que la Ley 27815 Ley del
Cdigo de tica, al considerar que no importa el rgimen
laboral o de contratacin a que este sujeto una persona,
para considerarlo servidor pblico (art. 4to), esta incorporando a los SNP que presten servicios en funciones permanentes. La Ley 28175, del Empleo Pblico, en su disposicin Sexta, reconoce que los SNP prestan servicios y
tienen vnculo con las entidades pblicas, generndoles el
derecho expectaticio de la incorporacin formal.
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