13

Artigo

A lei de mudanas climticas da

cidade de So Paulo: aspectos
ambientais e urbansticos
So Paulos municipal law on climate change:
urban and environmental aspects
Luciana Correia Gaspar Souza*
Dbora Sotto**

Resumo: O presente artigo prope-se a analisar juridicamente as disposies

da lei municipal que instituiu a Poltica de Mudanas Climticas da cidade de
So Paulo. Para tanto, faz um histrico das convenes e acordos internacionais
a respeito do assunto, recepcionados pela Repblica Federativa do Brasil, seguida
de uma rpida exposio sobre a repartio constitucional de competncias no
Estado Federativo brasileiro, centrada na verificao da competncia dos
Municpios para atuar no campo das mudanas climticas, para, finalmente,
adentrar na anlise do contedo da lei paulistana sobre mudanas do clima,
apontando, quanto ao uso e ocupao do solo urbano, algumas interseces
da poltica municipal de mudanas climticas com o Plano Diretor Estratgico,
voltadas sustentabilidade urbanstico-ambiental da cidade.
Palavras-chave: Desenvolvimento sustentvel. Meio ambiente. Mudanas
climticas. Poltica urbana. Uso e ocupao do solo urbano.
Abstract: This papers main goal is to examine the legal provisions of So
Paulos municipal law on climate change. To do so, we present a brief summary
of the conventions and international agreements on climate change approved
upon by Brazilian Law, followed by some considerations on the Brazilian
Constitutional division of powers in order to demonstrate that Brazilian Cities
(PUCSP, SP, Brasil). Mestranda pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Procuradora do Municpio de So Paulo. Graduada em Direito pelo Instituto Presbiteriano
Mackenzie. Especializao lato sensu em Direito Administrativo pelo Cogeae da PUC de So
Paulo.
**
(PUCSP, SP, Brasil). Doutoranda em Direito Urbanstico pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC/SP). Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Direito
do Estado Direito Tributrio pela PUC/SP. Mestre Profissional em Direito Internacional do Meio
Ambiente pela Universidade de Limoges (Frana). Procuradora do Municpio de So Paulo.
*

318

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

have jurisdiction to institute their own environmental policies, to finally analyze

the municipal law on climate change edited by the city of So Paulo, highlighting
some intersections of the local policy on climate change with the citys master
plan provisions on land policy, as a means to promote the citys sustainable
development.
Keywords: Climate change. Environment. Land policy. Sustainable development.
Urban policy.

Introduo
O presente artigo tem por objeto a anlise jurdica da lei municipal
que instituiu a Poltica de Mudana do Clima da cidade de So Paulo,
partindo da premissa de que o Municpio, em seu papel de Poder Pblico,
tem o dever de defender e promover o direito ao meio ambiente, natural e
urbano, ecologicamente equilibrado e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
Iniciamos a anlise traando um breve histrico das convenes e
acordos internacionais sobre meio ambiente, da Conferncia de Estocolmo
de 1972 Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas
Climticas, de 1992, e ao Protocolo de Kyoto, de 1997, para apontar os
parmetros que orientam o combate do fenmeno das mudanas climticas
no Brasil, como signatrio dos principais acordos internacionais sobre a
matria.
Em seguida, tratamos da repartio constitucional de competncias
em matria ambiental no Estado brasileiro, visando a demonstrar a
competncia material e legislativa dos Municpios para a adoo de polticas
prprias de mudanas do clima, apontando, ainda, a conexo entre as
competncias ambientais e urbansticas dos Municpios e demais entes
federativos.
Adentrando na anlise propriamente dita da lei paulistana de mudanas
climticas, realizamos uma breve sinopse das principais disposies legais
e dos trabalhos realizados pelo Comit Municipal de Mudanas do Clima e
pelos Grupos de Trabalho Temticos por ele institudos, para, finalmente,
cotejar alguns dos dispositivos da Poltica Municipal de Mudanas do Clima,
atinentes ao uso e ocupao do solo urbano, com instrumentos j previstos
no Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo, voltados
promoo do desenvolvimento sustentvel da cidade.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

319

1 Convenes e acordos internacionais sobre mudanas

climticas: interfaces com a gesto urbana
Estudiosos do Direito Internacional do Meio Ambiente apontam
Conferncia de Estocolmo, realizada na Sucia, em 1972, como o
momento histrico em que, alertadas por evidncias cientficas e pela
constatao da irreversibilidade dos danos ambientais, as naes de todo o
Planeta tomaram conscincia de que a proteo do meio ambiente, como
pr-condio para a sobrevivncia da humanidade, uma necessidade e
um dever comum a todos.
A Conferncia de Estocolmo trouxe como principais contribuies
no apenas a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente, como tambm a edio da Declarao de Estocolmo,
instrumento jurdico que consagrou, pela primeira vez no mbito
internacional, o chamado direito fundamental ao meio ambiente, aliado
ao dever, imposto a todos os homens, de proteger e aprimorar o meioambiente em benefcio das geraes presentes e futuras.
A partir de Estocolmo, foram realizadas, por aproximadamente duas
dcadas (1972-1992), diversas conferncias e convenes mundiais tendo
por tema central a preservao do meio-ambiente, o que conduziu, como
refere Jean-Marc LAVIEILLE,1 recolocao, ou re-proposio dos
problemas ambientais em um contexto global.
Em 1987, foi publicado o relatrio Nosso Futuro Comum, ou
Relatrio Brundtland, como resultado dos trabalhos da Comisso Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento constituda pela ONU. A principal
contribuio do Relatrio Brundtland foi a de introduzir, pela primeira vez
na comunidade internacional, o conceito de desenvolvimento sustentvel,
compreendido como no um estado de equilbrio, mas antes um processo
de mudana dentro do qual a explorao de recursos, a escolha de
investimentos, a orientao do desenvolvimento tcnico, assim como a
transformao institucional so determinados em funo das necessidades
atuais tanto quanto das necessidades futuras.
Segundo o relatrio, a noo de desenvolvimento sustentvel permite
integrar as polticas ambientais com as estratgias de desenvolvimento em
seu sentido mais amplo, atendendo a uma necessidade de mudana nas
1

LAVIEILLE, J.-Mari. Droit international de lenvironnement. 3 eme dition. Paris: Ellipses,

2010. p. 52.

320

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

polticas nacionais e internacionais de todos os pases, ricos ou pobres.

interessante observar, a esse respeito, que o Relatrio Brundtland
preocupou-se em inserir a questo urbana, como elemento do
desenvolvimento econmico e social, no contexto da proteo e preservao
ambientais, formulando diversas propostas para a construo de uma gesto
urbana sustentvel.
importante apontar, ainda, que a divulgao do Relatrio Brundtland
deu grande impulso aos esforos, no mbito da ONU, pela realizao de
uma Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tendo
por principais temas mudanas climticas e a diversidade biolgica.
Realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou ECO-92,
contou com a participao no apenas de representantes dos Estados, mas
tambm de Organizaes No Governamentais, empresas multinacionais
e demais entidades da sociedade civil, resultando na edio de cinco
importantes documentos: (I) a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; (II) a Declarao de Princpios
sobre as Florestas; (III) a Agenda 21; (IV) a Conveno-Quadro sobre
Mudanas Climticas; e (V) a Conveno sobre Diversidade Biolgica.
A Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas foi redigida com
base em dados cientficos constantes do Primeiro Relatrio do Painel
Internacional sobre Mudanas Climticas (IPCC) [Intergovernmental Panel
on Climate Change],2 datado de 1990. Segundo a definio proposta pelo
art. 1 da Conveno-Quadro, consideram-se mudanas climticas quaisquer
alteraes do clima que renam concomitantemente duas caractersticas
essenciais: (a) sejam atribuveis direta ou indiretamente a atividades
humanas capazes de alterar a composio natural da atmosfera; e (b)
venham a se adicionar variabilidade natural do clima, observada no curso
de perodos de tempo comparveis.

Criado em 1988 por iniciativa conjunta da Organizao Metereolgica Mundial e do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente, o IPCC um corpo cientfico que tem por atribuies
revisar e verificar as informaes cientficas, tcnicas e socioeconmicas, produzidas globalmente,
que se considere relevantes para o entendimento do fenmeno das mudanas climticas.
composto por trs grupos de trabalho: o primeiro, sobre o estado dos conhecimentos cientficos
relativos ao clima; o segundo, sobre os impactos das mudanas climticas e a adaptao das
sociedades; e o terceiro, sobre a economia do efeito estufa e variveis de ao para reduo de
emisses, implicando, no total, a ao voluntria de milhares de cientistas de todo o mundo.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

321

Nesse sentido, nos termos do seu art. 2, o objetivo ltimo da

conveno, e de todos os instrumentos jurdicos a ela conexos, a
estabilizao da concentrao dos gases com efeito estufa na atmosfera
em um nvel que impea toda e qualquer perturbao antrpica perigosa
do sistema climtico.
Ratificada por 175 pases, a Conveno-Quadro foi acompanhada de
um protocolo, assinado na cidade de Kyoto, no ano de 1997, e com vigncia
at 2012,3 o qual contempla as medidas concretas a serem adotadas pelos
Estados-partes no enfrentamento do fenmeno das mudanas climticas,
com a previso de mecanismos diferenciados para pases desenvolvidos e
pases em desenvolvimento, na tentativa de conciliar metas de controle
(adaptao) e reduo (mitigao) das emisses de gases de efeito estufa
com o crescimento econmico.4
Como consequncia dos trabalhos desenvolvidos na ECO-92, foram
engajadas no enfrentamento das mudanas climticas no apenas as
autoridades estatais (no sentido de representantes dos Estados-Nao),
mas tambm as autoridades locais, responsveis pela gesto dos
agrupamentos humanos nas suas vrias formas de organizao poltica:
regies, provncias, cidades, comunas, etc.
A importncia e a legitimidade da atuao das coletividades locais no
combate s mudanas climticas foram expressamente contempladas em
outros instrumentos aprovados na ECO-92, em especial, no Princpio 225
da Declarao do Rio e na Agenda 21, Captulos 7 e 28, dedicados,
respectivamente, promoo do desenvolvimento sustentvel dos

Como resultado dos trabalhos conduzidos na COP/MOP 17, realizada em Durban, no final de 2011,
prorrogou-se a vigncia do Protocolo de Kyoto, de 1. de janeiro de 2013 at 2020, quando entrar
em vigor o pacto global de reduo de emisses de gases de efeito estufa, a ser elaborado at
2015. Ressalte-se, a esse respeito, que o Zero Draft (documento preparatrio da Conferncia das
Naes Unidades para o Desenvolvimento Sustentvel Rio +20), prevista para junho de 2012,
reafirmou a importncia do enfrentamento das mudanas climticas para o futuro da humanidade,
convocando os Estados a implementarem os compromissos assumidos em Durban. Disponvel
em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=144>. Acesso em: 2 maio 2012.
4
Assim como a Conveno-Quadro, o Protocolo de Kyoto foi elaborado com base em dados
cientficos reunidos pelo IPCC, em um segundo relatrio datado de 1995.
5
Princpio 22 Os povos indgenas e suas comunidades, bem como outras comunidades locais, tm
um papel vital no gerenciamento ambiental e no desenvolvimento, em virtude de seus
conhecimentos e de suas prticas tradicionais. Os Estados devem reconhecer e apoiar
adequadamente sua identidade, cultura e interesses, e oferecer condies para sua efetiva
participao no atingimento do desenvolvimento sustentvel. (Grifos nossos).
3

322

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

assentamentos humanos e s iniciativas das autoridades locais em apoio

Agenda 21.
Destaque-se, a esse respeito, a previso do item 28.1 do citado
Captulo 28:
28.1. Como muitos dos problemas e solues tratados na
Agenda 21 tm suas razes nas atividades locais, a participao e
cooperao das autoridades locais ser um fator determinante
na realizao de seus objetivos. As autoridades locais constroem,
operam e mantm a infra-estrutura econmica, social e ambiental,
supervisionam os processos de planejamento, estabelecem as
polticas e regulamentaes ambientais locais e contribuem para
a implementao de polticas ambientais nacionais e subnacionais.
Como nvel de governo mais prximo do povo, desempenham
um papel essencial na educao, mobilizao e resposta ao
pblico, em favor de um desenvolvimento sustentvel.

Com a afirmao, perante a comunidade internacional, das autoridades

locais como atores essenciais da preservao e proteo ambientais e da
promoo do desenvolvimento sustentvel, representantes de cidades e
regies foram admitidos como partcipes e intervenientes ativos6 das
conferncias anuais da Conveno-Quadro e do Protocolo de Kyoto,
apresentando propostas e reivindicaes prprias, relativamente autnomas
em relao s pautas nacionais de negociao, conduzidas pelos Estadosparte.
J no plano interno dos pases-membros da Conveno-Quadro e do
Protocolo de Kyoto, observou-se, a partir de 1997, a formulao de polticas
prprias de combate s mudanas climticas, no apenas no mbito nacional,
como tambm em mbitos regional e local, com inevitveis e expressivas
repercusses sobre a poltica urbana em seus mais variados aspectos: uso
e ocupao do solo, mobilidade, transporte, habitao, saneamento bsico,
fornecimento e captao de gua potvel, etc.
Finalmente, h que se ponderar que esse fenmeno global de construo
de polticas regionais e locais de combate s mudanas climticas sofre
modulaes importantes conforme as estruturas poltica, administrativa e
jurdica de cada pas.
6

Ainda que desprovidos de personalidade jurdica de Direito Internacional.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

323

Como analisaremos no item seguinte, no caso especfico da Repblica

Federativa do Brasil, signatria tanto da Conveno-Quadro quanto do
Protocolo de Kyoto, a edio de programas regionais e locais de combate
s mudanas climticas deve, sobretudo, observar a repartio constitucional
de competncias materiais e legislativas entre os entes federativos
(Unio, Estados, DF e Municpios), inclusive no que diz respeito interao
da poltica de mudanas climticas com a poltica urbana.

2 Competncia sobre a matria mudanas climticas no Estado

Federativo brasileiro
A Constituio brasileira, promulgada em 1988, em consonncia com
as declaraes e convenes internacionais de proteo do meio ambiente,
consagrou expressamente no caput de seu art. 225 o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, considerado como um bem de
uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida, impondo ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.
Como bem explana Jos Afonso da Silva:
Poder Pblico a expresso genrica que se refere a todas as
entidades territoriais pblicas, pois uma das caractersticas do
Estado Federal, como o nosso, consiste precisamente em
distribuir o Poder Pblico por todas as entidades autnomas que
o compem, para que cada qual o exera nos limites das
competncias que lhe foram outorgadas pela Constituio.7

Assim, nos termos do inc. VI do art. 23 da Constituio Federal, as

competncias materiais de proteo do meio ambiente e combate da
poluio em qualquer de suas formas so comuns aos entes federativos
das quatro esferas, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
so igualmente competentes para exercer aes concretas voltadas
preservao ambiental, a compreendidas a adoo de medidas de combate
s mudanas climticas, dentro do mbito especfico de suas atribuies.

SILVA, J. A. da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 75.

324

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

Quanto competncia legislativa compreendida como a atribuio

para editar normas jurdicas gerais e abstratas, inaugurais do sistema jurdico
dispe a Constituio da Repblica em seus arts. 24, incs. VI a VIII, e
art. 30, inc. II, que incumbe Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre toda matria ambiental, podendo ainda
os Municpios suplementar a legislao federal e a estadual no que couber.
Nesse contexto, possvel afirmar que tanto a Unio quanto os Estados
e os Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies constitucionais
interesses nacionais, regionais e locais so competentes para editar e
executar polticas prprias de combate s mudanas climticas, observados
os parmetros das convenes e acordos internacionais recepcionados pelo
ordenamento jurdico brasileiro8 e, no caso especfico dos Estados e
Municpios, as diretrizes gerais postas pela legislao federal editada acerca
da matria.
No que tange necessria interseco entre as Polticas de Mudanas
Climticas e a Poltica Urbana, h que se apontar que, nos termos do art.
30, inc. VIII, cumulado com os arts. 182 e 183 da Constituio da Repblica,
a gesto urbana de competncia quase inteiramente municipal,
incumbindo, assim, aos Municpios a incorpora aos seus Planos Diretores
e s legislaes prprias de uso e ocupao do solo, as medidas que
entenderem teis e necessrias ao enfrentamento das mudanas climticas
como instrumento da construo de cidades sustentveis.
Mais ainda: dadas as competncias federais e estaduais em matria
urbanstica, devem as municipalidades observar as diretrizes gerais postas
pela Unio Federal em especial, no Estatuto da Cidade, baixado pela Lei
Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, e na Poltica Nacional de Mudanas
Climticas, instituda pela Lei Federal 12.187, de 29 de dezembro de 2009
e as normas eventualmente estabelecidas pelos Estados, no mbito das
suas respectivas competncias urbansticas e ambientais.9
Oportuno pontuar que o Estatuto da Cidade, na condio de Lei
Geral do Direito Urbanstico brasileiro,10 incluiu expressamente a
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas e do Protocolo de Kyoto
foram recepcionados, respectivamente, por meio dos Decretos Federais 2.652, de 1/7/1998, e
5.445, de 12 de maio de 2005.
9
O Estado de So Paulo, por exemplo, instituiu sua prpria Poltica de Mudanas Climticas por
meio da Lei Estadual 13.789, de 9 de novembro de 2009, regulamentada pelo Decreto Estadual
55.947, de 24 de junho de 2010.
10
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 69.
8

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

325

preservao e proteo do meio ambiente no texto de trs das dezesseis

diretrizes da Poltica Urbana brasileira elencadas no seu art. 2: o inc. IV,
que determina que o planejamento urbanstico evite e corrija os efeitos
negativos do crescimento urbano sobre o meio ambiente; o inc. XII, que
determina a atuao dos Municpios na proteo, preservao e recuperao
do meio ambiente natural e construdo; e o inc. XIII, que exige a audincia
do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de
implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente
negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo.
Noticie-se, finalmente, que a Lei Federal 12.187/2009 incluiu
expressamente entre as diretrizes da Poltica Nacional de Mudanas
Climticas, o art. 5, inc. V, o estmulo e apoio participao dos governos
estadual, distrital e municipal na execuo de polticas, planos, programas
e aes relacionados mudana do clima.

3 A Lei do Municpio de So Paulo sobre Mudanas Climticas

Demonstrada, no item anterior, a competncia dos Municpios para
editarem suas prprias polticas contra mudanas climticas, pretendemos,
neste tpico, analisar o contedo e as propostas da Lei Municipal Paulistana
14.933, de 5 de junho de 2009, que instituiu a Poltica de Mudanas
Climticas do Municpio de So Paulo. O Decreto Municipal 50.866, de
21 de setembro de 2009, com as alteraes dos Decretos 51.295, de 17 de
fevereiro de 2010, e 52.245, de 15 de abril de 2011, regulamentaram, por
sua vez, a competncia, a composio e o funcionamento do Comit
Municipal de Mudana do Clima e Economia.
A Lei Municipal, em seu art. 1, estabelece uma srie de princpios
que nortearo a Poltica Municipal de Mudana do Clima, funcionando, a
nosso ver, como um vetor a ser seguido pelo Poder Pblico municipal, ao
instituir polticas pblicas a respeito do tema.
Os princpios destacados pela lei so os seguintes: o Princpio da
Preveno; o Princpio da Precauo; o Princpio do Poluidor-Pagador; o
Princpio do Usurio-Pagador; o princpio que determina a responsabilidade
comum de todos os muncipes, mas de forma proporcional ao que cada
qual impacta negativamente na mudana do clima; a obrigao de uma
abordagem holstica do tema, levando em considerao os interesses locais,
regionais, nacionais e globais, atentando para os direitos das futuras geraes;
o princpio de que os empreendimentos devem suportar seus custos sociais

326

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

e ambientais; o princpio da ampla participao na tomada de decises dos

temas relacionados mudana do clima e o princpio de acesso
informao.
No que tange enumerao de princpios11, inovou a lei municipal
apenas na instituio da figura do protetor-receptor, definido como
qualquer pessoa, grupo ou comunidade cujo modo de vida ou ao auxilie
na conservao do meio ambiente e que, em razo da sua contribuio
positiva, torna-se apto a receber transferncias de recursos ou benefcios.
Deixando de tratar apenas dos aspectos relacionados precauo na atuao
ambiental de responsabilidade por danos ambientais, a lei foi mais longe,
criando a possibilidade de premiar aqueles que tm atitudes positivas de
proteo do meio ambiente.
Em seguida, a lei traz as diretrizes de implementao da Poltica
Municipal de Mudana do Clima, impondo o planejamento das aes tanto
restritivas quanto incentivadoras, com a participao no apenas de
membros do governo municipal, mas tambm de representantes da
sociedade civil. Seguindo a linha mundial, j explicitada no tpico sobre as
conferncias climticas, o Municpio se compromete a promover a reduo
das chamadas matrizes energticas sujas por matrizes energticas
limpas que privilegiem uma menor emisso de gases de efeito estufa.
Outra diretriz importante a adoo de procedimentos de aquisio de
bens e contratao de servios pelo Poder Pblico Municipal com base
em critrios de sustentabilidade.
Para encerrar a parte que poderamos chamar de embasadora da lei,
estabelece-se o objetivo central da Poltica Municipal de Mudana do Clima,
que transcrevemos abaixo, in verbis:
Art. 4. A Poltica Municipal de Mudana do Clima tem por
objetivo assegurar a contribuio do Municpio de So Paulo no
cumprimento dos propsitos da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima, de alcanar a estabilizao
das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera em

11

Os princpios enumerados pela lei municipal, com exceo do Princpio do Protetor-Receptor, so

princpios consagrados em documentos internacionais em especial, a Declarao do Rio de 1992
e a prpria Conveno-Quadro das Naes Unidas contra mudanas climticas e reproduzidos
em textos normativos nacionais, inclusive pela Lei Federal 12.187/2009, que instituiu a Poltica
Nacional de Mudanas Climticas.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

327

um nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no

sistema climtico, em prazo suficiente a permitir aos
ecossistemas uma adaptao natural mudana do clima e a
assegurar que a produo de alimentos no seja ameaada e
a permitir que o desenvolvimento econmico prossiga de
maneira sustentvel. (Grifo nosso).

Em seguida, a lei passa a tratar de estratgias de mitigao e adaptao,

dividindo a matria em seis tpicos de abordagem, que posteriormente
deram origem instituio de grupos de trabalho distintos pelo Comit
Municipal de Mudanas do Clima, com as seguintes temticas: (1)
transportes, (2) energia, (3) resduos slidos, (4) sade, (5) construo, e
(6) uso do solo. A criao desses grupos de trabalho temticos visa a
permitir que todos os seis tpicos de abordagem sejam tratados com maior
profundidade, por especialistas nas respectivas matrias. Em outras
palavras, os objetivos dos grupos so: sistematizar informaes de iniciativas
que esto em curso, fazer um juzo de valor sobre o que deve continuar,
formular propostas de novos estudos a serem encaminhados e estudar, no
mbito de suas reas, matrias que o comit pedir aprofundamento.12
Pretende-se, em suma, que os grupos de trabalho encaminhem as suas
concluses parciais ao longo dos anos para debate e possvel implementao
pelo Comit de Mudanas do Clima.
Podemos, de maneira bastante resumida, afirmar que, em matria de
transportes, a lei busca mitigar a emisso de gases de efeito estufa, assim
como de outros poluentes e rudos, diminuir os picos de congestionamento
e priorizar a utilizao de combustveis renovveis.
No que tange ao tema energia, destaca-se a previso de uma ao
coordenada entre os rgos do Poder Pblico Municipal no intuito de
incentivar o uso de fontes renovveis de energia de forma descentralizada.
No que concerne poltica de resduos slidos, cabe destacar que a
Lei Municipal de Mudana do Clima anterior ao marco legal nacional de
resduos slidos (Lei Federal 2.305, de 2 de agosto de 2010), mas com ela
no conflita. Suas principais propostas so a minimizao de resduos
urbanos de todas as espcies e o incentivo reciclagem, abordando,

12

Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/

comite_do_clima/noticias/index.php?p=17542>. Acesso em: 12 mar. 2011.

328

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

inclusive, que grandes geradores de resduos devero estabelecer rotinas

mitigadoras, alm de abordar o uso e a decomposio das sacolas plsticas.
Ao tratar de sade, a lei paulistana refere a necessidade de adoo de
medidas de preveno e tratamento para evitar ou minimizar os impactos
das mudanas climticas sobre a sade pblica. Os principais mecanismos
propostos so a realizao de campanhas educativas com o intuito de
minimizar doenas provenientes das mudanas climticas e poluio
veicular, bem como o aperfeioamento dos programas de controle de
doenas que tenham como causa ou fator de agravamento as mudanas
climticas.
Quanto ao tpico das construes, a lei determina que as novas
edificaes e as que sero objeto de reforma e ampliao, inclusive as
habitaes populares, devem obedecer a critrios de eficincia energtica,
sustentabilidade ambiental, qualidade e eficincia de materiais. No entanto,
nesse ponto, h que se reconhecer que as previses legais so bastante
abstratas, carecendo de regulamentao.
No aspecto uso do solo, a lei dispe que a sustentabilidade da
distribuio na populao ao ocupar o territrio deve ser norteada pelo
Princpio de Cidade Compacta, j consagrado no Plano Diretor do
Municpio. Abordaremos essa questo em mais detalhes no item 5 deste
artigo.
A lei paulistana prev, igualmente, a criao de instrumentos: a) de
informao e gesto; b) de comando e controle; e c) econmicos. No que
tange informao e gesto, a lei dispe que se far a gesto da emisso
dos gases de efeito estufa e demais dados relacionados s mudanas
climticas impactantes sobre a sade pblica. Quanto aos instrumentos de
comando e controle, h a previso de que a emisso das licenas ambientais
de empreendimentos que gerem grande emisso de gases de efeito estufa
seja acompanhada, necessariamente, de um plano de mitigao e de
compensao. Quanto aos instrumentos econmicos, a lei destaca a
possibilidade de reduo de alquotas de tributos municipais ou renncia
fiscal queles que se utilizarem de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo
(MDLs), bem como a diminuio dos valores a serem pagos a ttulo de
outorga onerosa do potencial construtivo adicional em empreendimentos
que promovam o uso de energias renovveis ou de equipamentos que
reduzam significativamente a emisso de gases de efeito estufa.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

329

Como no poderia deixar de ser, a lei prev que se criem e se

aperfeioem programas de Educao Ambiental populao, abordando
as causas e os impactos das mudanas climticas e medidas de mitigao
com que cada um pode colaborar.
A lei tambm instituiu o chamado Comit Municipal de Mudana do
Clima e Economia, objeto de regulamentao por decretos municipais,
como j nos referimos anteriormente.
Por fim, destacamos entre as disposies finais da lei: a prioridade na
apreciao pelos rgos municipais de projetos que proporcionem redues
de emisses lquidas; estabelecimento de inventrio das emisses de gases
de efeito estufa; regulamentao da circulao, parada e estacionamento
de nibus fretados; implementao de programa obrigatrio de coleta
seletiva de resduos com a instalao de ecopontos; diminuio gradual de
combustveis fsseis na frota de nibus do sistema de transporte pblico
do municpio; e fixao de uma meta para 2012 ano originalmente previsto
para o encerramento do Protocolo de Kyoto de reduo de 30% das
emisses de gases de efeito estufa na cidade.
A meta parece ambiciosa, mas So Paulo, de 2005 at hoje, j
conseguiu reduzir em 20% as emisses com o funcionamento de duas
usinas de biogs nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, localizados,
respectivamente, nas zonas norte e leste da cidade,13 foi assinado convnio
com o Banco Mundial para elaborao do inventrio de emisso dos gases
de efeito estufa no Municpio de So Paulo e a contratao de empresa
para prestar esse servio j ocorreu, estando o contrato em execuo.
O decreto municipal j citado, por sua vez, estabelece os limites de
atuao do Comit de Mudana do Clima e Economia,14 dispondo que o
Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/historico/index.php?p=15084>. Acesso em: 19 mar. 2011.
14
O comit composto por representantes da Prefeitura e da sociedade civil: secretrio municipal de
Desenvolvimento Urbano; secretrio municipal do Verde e do Meio Ambiente; secretrio do
governo municipal; secretrio municipal de Finanas; secretrio municipal de Infraestrutura Urbana
e Obras; secretrio municipal de Educao; secretrio municipal de Transportes; secretrio
municipal de Habitao; secretrio municipal da Sade; secretrio municipal de Servios; Secretrio
Municipal de Relaes Internacionais; secretrio municipal de Planejamento; secretrio municipal
de Desenvolvimento Econmico e do Trabalho; membro da secretaria de Saneamento e Recursos
Hdricos do Estado de So Paulo; membro do Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais
Locais (Iclei, da sigla em ingls); membro da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
(Fiesp); membro da Universidade de So Paulo (USP); membro da Universidade Estadual Paulista
(Unesp); membro da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea);
13

330

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

papel do comit ser o de propor, estimular, acompanhar e fiscalizar a

adoo de planejamento e aes que viabilizem o cumprimento da lei
municipal retroexplanada.
Dados importantes do avano da legislao no municpio se traduzem
nos fatos de que a cidade de So Paulo faz parte da direo mundial do
Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais (Iclei) e da Comisso
Executiva do Grupo de Liderana de Cidades pelo Clima C40 [Large
Cities Climate Leadership Group], grupo de grandes cidades, lideradas
por Londres e New York, articuladas para neutralizao do aquecimento
global e para discusso da participao dos poderes locais para implementar
polticas de reduo de impacto das mudanas climticas. So Paulo, nica
cidade latino-americana integrante do Comit Executivo do C40, tem
participao ativa nas suas reunies e conferncias, tendo sediado, inclusive,
a Quarta Cpula do Grupo entre 31 de maio a 2 de junho de 2011.15
A Quarta Cpula do Grupo C40 contou com 1.154 presentes, tendo
72 cidades representadas. O evento teve reunies plenrias entre prefeitos
e autoridades; sesses tcnicas para demonstrao de iniciativas j adotadas
em todo o mundo; mesas-redondas de medidas que podem ser tomadas
para a mitigao dos efeitos das mudanas climticas; reunies dos grupos
de trabalho e visitas tcnicas em pontos escolhidos pela municipalidadesede, como o Aterro CTL, a Usina Termoeltrica So Joo, o Expresso
Tiradentes, a Favela de Helipolis e o Parque Vrzeas do Tiet.16
As sesses tcnicas trataram de experincias das cidades participantes
e as mesmas originaram debates acerca da eficincia energtica de
construes existentes e novas construes sustentveis; questes positivas
acerca da implementao de corredores de nibus; gesto integrada de
resduos; debates acerca da rea verde e das florestas urbanas; energia
renovvel em centros urbanos; Educao Ambiental e necessidade de
engajamento da populao; infraestrutura para bicicletas e ciclovias; captura
membro da Associao Civil Greenpeace; membro da Associao Nacional de Transportes Pblicos
(ANTP); membro do Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo (Sinduscon/
SP); membro do Sindicato das Empresas de Imveis do Estado de So Paulo (Secovi/SP); membro
da Central Fora Sindical; membro Conselho Brasileiro de Construo Sustentvel (CBCS).
15
Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/historico/index.php?p=15084>. Acesso em: 4 maio 2012.
16
Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_municipal_de_mudanca_do_clima_e_ecoecono_1309527435.ppt>. Acesso
em: 5 maio 2012.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

331

de gs em aterros sanitrios e gerao de energia; planejamento urbano

em poca de mudanas climticas; drenagem urbana e adaptao.17
Nesse evento, foram assinados documentos importantes para a questo
das mudanas climticas nas grandes cidades. Tivemos a assinatura de um
memorando entre a cpula do C40 e o Banco Mundial para viabilizao
de suporte financeiro e tcnico para projetos municipais; um memorando
entre o Iclei e o C40 sobre a padronizao mtrica dos inventrios de
emisso de gases; as cidades de Paris e So Paulo assinaram aditivo ao
convnio entre as duas cidades para investimento em desenvolvimento
urbano, cultura e tratamento de resduos e saneamento. Por fim, destacamos
a elaborao de um documento acerca dos temas tratados na cpula com
o objetivo de ser encaminhado ONU para subsidiar estudos e o
comprometimento acerca das mudanas climticas na conferncia a ser
realizada neste ano: a Rio+20.18

4 As mudanas climticas e o uso e ocupao do solo urbano

Como vimos no item anterior, a Lei Municipal de Mudanas Climticas
criou o Comit de Mudanas Climticas e Economia e esse, por sua vez,
formou grupos de trabalho sobre os seis temas mais sensveis s mudanas
climticas. J abordamos de forma rpida o contedo discutido por cinco
grupos, deixando para maior aprofundamento o temrio do Grupo de
Trabalho de Uso e Ocupao do Solo, por considerarmos ser esse o tema
que se relaciona mais diretamente s competncias estritamente municipais
de gesto urbana.
Em linhas gerais, podemos afirmar que o Grupo de Trabalho de Uso
e Ocupao do Solo tem como objeto formular propostas de normas de
planejamento urbano e uso, objetivando: a) a diminuio de gases de efeito
estufa, bem como mitigar os impactos da emisso j ocorrida; b) a
distribuio dos usos e o aproveitamento do solo de forma equilibrada em
relao infraestrutura e aos equipamentos existentes, aplicando-se o
conceito de cidade compacta; a priorizao do transporte coletivo em relao
Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_municipal_de_mudanca_do_clima_e_ecoecono_1309527435.ppt>. Acesso
em: 5 maio 2012.
18
Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_municipal_de_mudanca_do_clima_e_ecoecono_1309527435.ppt>. Acesso
em: 5 maio 2012.
17

332

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

ao individual; c) a promoo de arborizao em vias pblicas e a ampliao

da permeabilidade do solo tanto em rea pblica como em privada.
Os estudos feitos pelo Grupo de Trabalho de Uso e Ocupao do
Solo, em nossa opinio, no obstante necessitem maior aprofundamento e
tempo de maturao, evoluram bem, uma vez que no s estabeleceram
uma pauta de aplicao das diretrizes estabelecidas na Lei de Mudanas
Climticas, como tambm embasaram sua atuao no Plano Diretor
municipal.
O art. 182 da Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Poder Pblico
municipal a competncia para execuo da poltica de desenvolvimento
urbano, estabelecendo, em seu 1, o Plano Diretor como instrumento
bsico de implementao dessa poltica. Por sua vez, o art. 225 da Carta
Magna, como vimos, assegura a todos o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, impondo tanto ao Poder Pblico como
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo s presentes e futuras
geraes.
Ora, como j foi por ns afirmado, dadas as competncias municipais
para executar a poltica urbana e para legislar sobre matria ambiental no
mbito de sua competncia, editou o Municpio de So Paulo sua prpria
lei de mudanas climticas buscando coordenar preceitos de
desenvolvimento sustentvel com a ordenao do uso e ocupao do solo,
devendo, assim, observar as diretrizes postas pelo Plano Diretor.
O Plano Diretor Estratgico atualmente vigente na cidade de So Paulo
foi editado por meio da Lei Municipal 13.430/2002, logo aps o advento
do Estatuto da Cidade.
Partindo do fato inegvel que So Paulo uma megalpole, as
instncias de execuo e deliberao do Municpio editaram um Plano
Diretor que privilegia a descentralizao das instncias decisrias, adotando
o conceito de cidade compacta.
Tal conceito preceitua, em linhas gerais que, por ser o territrio do
Municpio muito vasto, tornando difcil a interseco entre as diversas
regies municipais, devem ser privilegiados os centros locais j formados,
aumentando a sua autossuficincia e a criao de novos polos
centralizadores, de modo que nestas Zonas de Microcentralidade possam
se exercer, em sua plenitude, as funes sociais da cidade: habitar, trabalhar,
recrear-se e circular, tal como debatidas no IV Congresso Mundial de

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

333

Arquitetura Moderna de 1933 e difundidas num instrumento ali elaborado,

a chamada Carta de Atenas, sintetizada por Le Corbusier.19
A utilizao integral da infraestrutura j existente nas reas urbanas,
como medida de sustentabilidade da gesto urbana e de combate expanso
desordenada das cidades foi, ademais, abordada em diversas passagens da
Agenda Habitat II, como, por exemplo, no item 111, da letra C, do Captulo
IV:
Captulo IV. Plano Global de Ao Estratgias para a
implementao C. Desenvolvimento sustentvel de
assentamentos humanos num mundo em processo de urbanizao
[...]
111. Muitas cidades esto utilizando terras perifricas para
atividades urbanas de maneira indevida, embora haja terras
cultivveis e infra-estrutura no exploradas e utilizadas de maneira
adequada. Para evitar o crescimento desordenado, insalubre e no
sustentvel dos assentamentos humanos, necessrio promover
padres de uso do solo que minimizem as demandas de transporte,
reduzam o consumo de energia e protejam os espaos verdes e
abertos. Uma densidade urbana apropriada e diretrizes para o uso
diversificado do solo so essenciais para o desenvolvimento
urbano. As polticas nacionais, subnacionais e locais e os planos
de desenvolvimento devem ser cuidadosamente reexaminados a
fim de garantir o melhor uso possvel da terra e um
desenvolvimento econmico geograficamente mais equilibrado,
incluindo a proteo de terras cultivveis indispensveis; terras
que mantm a biodiversidade, a qualidade da gua e a reposio
de guas subterrneas; reas frgeis, como as costeiras; e outras
reas vulnerveis que necessitam de proteo.20

Assim, na perspectiva de uma cidade como So Paulo, em que a

funo de circular impacta significativamente nas causas para as mudanas
climticas pois grandes deslocamentos aumentam a emisso de gases de
efeito estufa e diminuem a qualidade de vida o norte da descentralizao,
LE CORBUSIER. Planejamento urbano. So Paulo: Perspectiva, 1971. p. 42. In: DI SARNO,
Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. Barueri: Manole, 2004. p. 13.
20
Documento aprovado pelo consenso dos pases participantes da Segunda Conferncia das Naes
Unidas para os Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em Istambul, Turquia, no ano de
1996.
19

334

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

privilegiando a criao de plos regionais, diminui a circulao e cria no

bairro a perspectiva de o indivduo exercer as funes de habitar, trabalhar
e recrear-se, sem grandes deslocamentos, fazendo com que o bairro seja
um centro de atividades mltiplas.
A realidade atual do Municpio de So Paulo, entretanto, pauta-se
pela existncia de uma lgica perversa, em que a grande maioria das pessoas
mora nas periferias, mas seus empregos esto na regio central, forandoas a grandes deslocamentos dirios para a simples circulao casa-trabalhocasa.
Partindo dessas caractersticas reais da cidade de So Paulo,
abordaremos a seguir as questes discutidas pelo Grupo de Trabalho de
Uso e Ocupao do Solo e apresentadas na Cpula C40, capazes de
impactar mais diretamente a poltica de mudanas do clima, para, a seguir,
discorrer sobre alguns dispositivos do Plano Diretor Estratgico do
Municpio que, sob nosso ponto de vista, podem ser utilizados para
cumprimento da finalidade da lei municipal tratada no presente estudo.
O Grupo de Trabalho de Sustentabilidade e Uso e Ocupao do Solo
promoveu diversos estudos nos anos de 2010 e 2011, e apresentou algumas
propostas, a seguir elencadas, as quais foram apresentadas na Cpula do
C40 como parte da pesquisa efetuada pelo Municpio de So Paulo em
matria de mudanas climticas.21
So elas:
a Priorizar o desenvolvimento da Cidade Compacta:
a.1 induzindo a implantao de centralidades sustentveis, adensando
onde h capacidade de suporte de virio e de transportes, com
qualidade ambiental e urbanstica, e adequando a capacidade de suporte
onde no h;
a.2 buscando o equilbrio da relao emprego/habitante por meio de
intervenes urbanas com qualidade ambiental, que estimulem a
criao de novas centralidades com diferentes vocaes, e
requalifiquem e revitalizem as existentes, especialmente na rede de
transportes de alta capacidade, de forma a garantir maior eficincia
dos meios de transporte e a autossuficincia de setores da cidade;

21

Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/

comite_do_clima/grupos_de_trabalho/uso_do_solo/index.php?p=15156>. Acesso em: 5 maio 2012.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

335

a.3 desenvolvendo a regulamentao das reas de Interveno

Urbana (AIUs) nas redes de transporte pblico de alta capacidade por
meio de Projeto Urbanstico Especfico (PUE), que estimulem a
instalao de atividades de uso misto adaptadas vocao do bairro e
ao uso habitacional para diferentes faixas de renda, com adensamento
compatvel com a capacidade de suporte do sistema virio que poder
ser adaptado s novas funes, estimulando a doao para alargamento
do sistema virio, promovendo a ampliao de reas verdes,
implantao de ciclovias e/ou ciclofaixas e caladas verdes com piso
aderente, visando transformao urbanstica com qualidade
ambiental;
a.4 aprimorando e expandindo o plano de operaes urbanas para
reorganizar a cidade e promover melhor ocupao de seus espaos:
como a Operao Rio Verde-Jacu, que, por meio de adaptaes da
Lei Municipal 13.872, de 2004, tendo em vista a reviso do Plano de
Intervenes, busca incorporar a implantao do Polo Institucional,
de melhoramentos virios, implantao de parques lineares, a insero
do novo estdio e de toda a infraestrutura necessria e demais aes
estratgicas capazes de alavancar o desenvolvimento da regio; como
a Mooca-Vila Carioca compreendendo parte da rea da Operao
Diagonal Sul; 22 como a Operao Urbana Lapa-Brs
compreendendo partes das reas das Operaes Urbanas Diagonal
Norte, Diagonal Sul e Centro, incorporando, ainda, a totalidade da
Operao Urbana gua Branca, cuja reviso para adequao
22

Esta operao urbana tem por objetivos: promover a reestruturao e requalificao urbanstica e
ambiental do territrio, considerando a sua insero em mbito municipal e metropolitano; ampliar
e qualificar as conexes da malha urbana no sentido leste-oeste, integrando os tecidos urbanos
segregados pela ferrovia e ampliando as condies de mobilidade existentes; promover a
transformao de reas ociosas, degradadas e deterioradas, assim como de imveis subutilizados,
adequando a rea ao desenvolvimento de novas centralidades; qualificar o ambiente urbano por
meio da preservao e valorizao dos recursos naturais e da proteo e recuperao dos
patrimnios histrico, artstico, cultural, urbanstico, arqueolgico e paisagstico existente no
local; promover a criao, ampliao e requalificao de reas verdes e espaos livres de uso
pblico, aumentando os ndices de permeabilidade e rea verde por habitante, para que funcionem
como locais de convivncia e relaes sociais; promover a instalao de novos usos compatveis
nas reas potencialmente contaminadas, possibilitando sua insero funcional no ambiente urbano
de forma sustentvel, segura e integrada aos demais objetivos elencados; promover o uso otimizado,
intensivo e equilibrado do solo para fins residenciais e no residenciais, compatvel com as redes
de infraestrutura instaladas, a sustentabilidade da interveno e com as caractersticas desste
stio, considerando o paradigma da cidade compacta, dentre outros.

336

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

legislao federal e municipal est em curso;23 como as Operaes

Urbanas Vila Snia e Jaguar-Leopoldina, compreendendo a
implantao de melhoramentos virios, implantao de parques lineares
ocupao ordenada do solo compatvel com a acessibilidade dada
pela operao da Linha 4 do Metr; como o Centro de Eventos em
Pirituba que compreende a implantao da rea de interveno urbana
para abrigar um novo Centro de Exposies e Eventos; como o Projeto
Nova Luz projeto de concesso urbanstica que visa revitalizao
de 45 quadras com a consequente ampliao das atividades
econmicas e a produo de habitaes para todas as faixas de renda,
buscando dar incio ao processo de revitalizao de reas urbanas
com decrscimo de populao e com potencial de atrao de
investimentos, promovendo o adensamento de reas centrais dotadas
de infraestrutura.24

Essa operao urbana tem por objetivos: superar a barreira metro-ferroviria promovendo a
reurbanizao de sua orla, que se constitui em importante elemento estruturador e ordenador do
territrio dos pontos de vista urbanstico e ambiental, abrangendo a melhoria da mobilidade, da
acessibilidade, a reconstituio do tecido urbano pela continuidade do sistema de circulao, a
possibilidade de ocupar ordenadamente reas vazias ou subutilizadas, a induo ocupao de
reas j urbanizadas com novos padres fundados no aumento da densidade populacional e
construtiva, no equilbrio entre oferta de moradia e de postos de trabalho, no aumento da
permeabilidade do solo, da cobertura vegetal, dos espaos pblicos de convvio e lazer. Tais
potencialidades exigem do projeto urbano uma amplitude de olhar no sentido de reunir e
compatibilizar o atendimento das necessidades locais com o cosmopolitismo dos mais importantes
centros urbanos; a adequao s particularidades do stio, com a linguagem urbanstica
contempornea; a atrao de investimentos pblicos e privados com a criao de oportunidades
para que os atuais moradores e usurios possam tambm usufruir das melhorias propostas e por
diretrizes: i. Reconstituir o tecido urbano cindido pelo sistema de trilhos e pelo sistema virio
estrutural atravs do rebaixamento do sistema metrovirio, da promoo da continuidade do
sistema virio coletor e local, da implantao e interconexo de edifcios de interesse histrico,
espaos pblicos e reas verdes; ii. Implantar sistema virio de porte estrutural nas reas liberadas
pelo rebaixamento do sistema de trilhos com caractersticas de Via Parque, com funo estrutural,
no expressa, com cruzamentos em nvel, com passeios com largura superior a 8m arborizados,
devendo ser prevista ainda faixa para ciclovia; iii. Aumentar as reas permeveis e o consequente
incremento no ndice de arborizao, atravs do plantio de vegetao de mdio e grande portes
nos espaos pblicos e privados, dentre outras.
24
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. Diretrizes para o Plano de Ao da cidade de
So Paulo para mitigao e adaptao s mudanas climticas. So Paulo: Pref. de So Paulo,
2011. p. 50-57.
23

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

337

b Priorizar a preservao de mananciais e da biodiversidade:

b.1 mantendo as intervenes urbansticas estratgicas integradas
para recuperao e preservao dos mananciais de abastecimento de
gua metropolitanos, fiscalizando, monitorando, quantificando e
qualificando os ganhos socioambientais j obtidos, valorizando os
servios ambientais prestados por essas reas;
b.2 recuperando a qualidade da gua potvel nos mananciais das
represas Guarapiranga e Billings, por meio da articulao institucional
entre as trs esferas de governo, fazendo uso da sub-bacia hidrogrfica
como unidade de planejamento integrado das aes pblicas visando
reurbanizao dos assentamentos precrios situados em reas de
proteo dos mananciais.25
c Priorizar a revitalizao do sistema de rios e crregos:
c.1 ampliando o Programa Crrego Limpo;
c.2 estimulando o incremento de reas permeveis nos espaos
pblicos e privados levando em conta a capacidade de absoro do
solo;
c.3 mantendo e aprimorando os processos de desassoreamento
associado a aes de controle de ocupao das cabeceiras de
drenagem, promovendo a revitalizao dos rios e crregos e a
permanente limpeza de galerias pluviais;
c.4 mantendo permanentemente programas de Educao Ambiental.26
d Priorizar aes estruturais e no estruturais relacionadas com
a macro e microdrenagem:
d.1 promovendo a renaturalizao dos corpos-dgua do Municpio
de So Paulo e minimizando os danos decorrentes de situaes extremas
do clima, potencializando a capacidade dos sistemas de macro e
microdrenagem existentes, tendo como projetos piloto prioritrios as
bacias hidrogrficas de seis crregos prioritrios, para os quais sero
identificados as suas capacidades hidrulicas, os possveis obstculos
para a vazo, tais como estrangulamentos de pontes, situao de risco,
dentre outros, visando definio de critrios para a priorizao de
25
26

Ibidem, p. 56.
Ibidem, p. 57-58.

338

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

obras estruturais e no estruturais de drenagem, bem como a definio

das aes de manuteno e operao que devem ser contnuas e
permanentes;
d.2 priorizando as aes de manuteno e operao das
infraestruturas de drenagem instaladas;
d.3 elaborando Plano de Manejo das guas Pluviais compreendendo
aes para a melhoria da qualidade da gua, com prioridade para
aes de saneamento com a implantao de coletores-tronco de esgoto
ao longo do rio Pinheiros e a despoluio dos seus afluentes, inclusive
considerando o carreamento das cargas difusas no sistema de
drenagem;
d.4 priorizando estudos e projetos piloto para as seis bacias
hidrogrficas: Aricanduva, Cabuu de Baixo, Ipiranga, Verde
(Pinheiros), Cordeiro e Morro do S, visando definio das obras
estruturais necessrias para evitar perdas de vida e danos materiais,
como subsdio ao Plano Municipal de Drenagem de So Paulo;
d.5 identificando os pontos recorrentes de enchente no sistema virio
de forma a priorizar as aes de manuteno e operao do sistema
estrutural de microdrenagem;
d.6 promovendo a ampliao das reas verdes e a recuperao das
reas de preservao permanente, especialmente as de vrzea.27
O projeto piloto, que j est em estudo por todos os grupos de trabalho
o de uso e ocupao do solo da bacia do rio Aricanduva.
e Priorizar a captao e o reso de guas pluviais:
e.1 incentivando a captao e o reso de guas pluviais de grandes
empreendimentos (shopping, centro empresarial, indstria de alta
tecnologia, estabelecimento de ensino, instituies hospitalares, dentre
outras);
e.2 estimulando a instalao de reservatrios de conteno de guas
pluviais nos empreendimentos;
e.3 promovendo a reviso da legislao de uso do solo, no sentido
de, em conjunto com outras aes estruturais e no estruturais

27

Ibidem, p. 58-60.

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

339

relacionadas ao sistema de drenagem, buscar solues adequadas s

caractersticas fsicas do solo e hidrolgicas do local do
empreendimento.28
f Priorizar as inovaes tecnolgicas nas edificaes novas e
estimular a adaptao das instalaes prediais existentes
revitalizando as vizinhanas:
f.1 propondo e definindo os indicadores urbansticos e ambientais,
incorporando inovaes tecnolgicas para o controle da sustentabilidade
do uso do solo;
f.2 revendo permanentemente a legislao de uso e ocupao do
solo de forma a promover as adaptaes necessrias para a
sustentabilidade das edificaes e para o controle dos indicadores de
sustentabilidade do uso do solo;
f.3 propondo e aprimorando a legislao que trata do teletrabalho
[Home Office], com o objetivo de reduzir a mobilidade;
f.4 aprimorando a legislao sobre recuperao de prdios antigos,
flexibilizando os tipos de tombamento de modo a tornar factvel a
renovao predial, preservando os patrimnios histrico e cultural;
f.5 estimulando melhorias nas vizinhanas a partir do aprimoramento
individual de cada edificao e do espao pblico;
f.6 aprimorando a legislao de manejo, supresso e compensao
de espcie arbrea.29
g Priorizar o monitoramento e a eliminao das reas de risco
como o caso mais urgente no campo da adaptao na cidade:
g.1 ampliando o programa da Operao Defesa das guas.30
h Priorizar a ampliao e consolidao do Programa de
Preservao e Proteo de reas Verdes para mitigao,
adaptao e preveno dos efeitos das mudanas climticas:

Ibidem, p. 60.
Ibidem, p. 60-62.
30
Idem.
28
29

340

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

h.1 implementando as aes elencadas no Plano Municipal de

Estratgias e Aes Locais pela Biodiversidade, uma vez que as
mudanas climticas tambm so decorrentes e diretamente
relacionadas perda de reas verdes e seus elementos, responsveis
pela regulao do clima.31
i Priorizar a manuteno das reas de Preservao Permanente
no Municpio como forma de combater e prevenir efeitos
climticos e adversos na cidade:
As mudanas climticas tambm so decorrentes e esto diretamente
relacionadas perda de reas verdes e de seus elementos, responsveis
pela regulao do clima.32
j Priorizar a recuperao de reas degradadas visando a eliminar
ou reduzir riscos populao:
j.1 revitalizando reas sem condies de saneamento adequado e de
risco geotcnico, minimizando os riscos e evitando perdas de vida,
principalmente na ocorrncia de eventos climticos extremos;
j.2 ampliando programas de recuperao de reas degradadas
ocupadas desordenadamente e sem infraestrutura via urbanizao e
regularizao fundiria, com o objetivo de transformar favelas e
loteamentos irregulares em bairros, garantindo a seus moradores o
acesso cidade formal, com ruas pavimentadas, saneamento bsico,
iluminao e servios pblicos.33
Trazidas colao as ideias debatidas pelo grupo e apresentadas em
documento oficial por ocasio do C40, cumpre-nos, finalmente, destacar
os dispositivos do Plano Diretor Municipal que, no nosso entendimento,
podem e devem ser aplicados como suporte Poltica de Mudanas
Climticas Municipais.

Idem.
Idem.
33
Op. cit., p. 56.
31
32

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

341

Cremos que um dos mecanismos que podem servir criao de polos

regionais e portanto, realizao do princpio da chamada Cidade
Compacta a realizao de Operaes Urbanas Consorciadas, instituto
tratado nos arts. 32 a 34 do Estatuto da Cidade e regrado pelos arts. 225 a
234 do Plano Diretor Estratgico de So Paulo, tambm j abordado pelo
Grupo de Trabalho de Uso e Ocupao do solo.
As Operaes Urbanas Consorciadas, mais do que instrumento de
estrito desenvolvimento econmico de regies subaproveitadas ou
degradadas da cidade, podem e devem ser manobradas para promover a
distribuio dos usos e da intensidade de aproveitamento do solo urbano,
para que locais j dotados de infraestrutura e, portanto, preparados para
receber a populao, no fiquem ociosos, permitindo que locais no
preparados para a ocupao ordenada, como, por exemplo, a regio de
mananciais, possam ser desocupados para proteo do meio ambiente e
da qualidade de vida no meio urbano.
Saliente-se, ainda, que o Plano Diretor de So Paulo, em seu art. 76,
elegeu expressamente entre os objetivos da Poltica de Urbanizao e Uso
do Solo a adoo de diversas medidas de aproveitamento da infraestrutura
urbana j existente, todas absolutamente compatveis com a Poltica
Municipal de Mudanas Climticas:
I evitar a segregao de usos promovendo a diversificao e
mesclagem de usos compatveis de modo a reduzir os
deslocamentos da populao e equilibrar a distribuio da oferta
de emprego e trabalho na Cidade;
II estimular o crescimento da Cidade na rea j urbanizada,
dotada de servios, infra-estrutura e equipamentos, de forma a
otimizar o aproveitamento da capacidade instalada e reduzir os
seus custos;
III promover a distribuio de usos e a intensificao do
aproveitamento do solo de forma equilibrada em relao infraestrutura, aos transportes e ao meio ambiente, de modo a evitar
sua ociosidade ou sobrecarga e otimizar os investimentos
coletivos;
IV estimular a reestruturao e requalificao urbanstica para
melhor aproveitamento de reas dotadas de infra-estrutura em
processo de esvaziamento populacional ou imobilirio;

342

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

V estimular a mesclagem de usos e garantir a presena de reas

com padres horizontais de urbanizao de uso residencial e de
outros usos compatveis em reas de alta densidade de usos de
servios, que apresentam saturao da infra-estrutura viria;
VI estimular a requalificao, com melhor aproveitamento da
infra-estrutura instalada, de reas de urbanizao consolidada, com
condies urbansticas de atrair investimentos imobilirios; [...].

Dentre as operaes urbanas programadas para a prxima

implementao na cidade de So Paulo, dentro desse esprito de
aproveitamento da infraestrutura urbana existente para organizao de Zonas
de Microcentralidade, destaca-se a Operao Jacu-Pssego, na zona de
leste da cidade.34
Outros mecanismos contemplados no Plano Diretor Estratgico de
So Paulo e passveis de contribuir para o combate s mudanas climticas,
agora com enfoque no incremento das reas verdes e permeveis so: a
efetiva criao de Parques Lineares e caladas verdes, a promoo de
programas de arborizao de vias pblicas, a requalificao de passeios
pblicos, e a implantao de ciclovias.35
H, ainda, a possibilidade de utilizao de mecanismos do Plano Diretor
Estratgico para induo do retorno da populao regio central da cidade,
salientando que algumas medidas j esto sendo tomadas, como o caso
da reurbanizao da Praa Roosevelt, a requalificao da regio da Rua
do Gasmetro e seu entorno e a aplicao do instituto da concesso
urbanstica na Regio da Nova Luz, a chamada Cracolndia.36
A zona leste da cidade de So Paulo uma das mais populosas e, ao mesmo tempo, carente de
equipamentos pblicos e sociais, transporte pblico eficiente e empregos. Como consequncia,
grande parte de seus moradores desloca-se diariamente para outras regies mais desenvolvidas
da cidade centro-oeste e centro-sul onde concentram-se as oportunidades de emprego, estudo
e acesso a servios pblicos. Espera-se que a Operao Urbana Jacu-Pssego possa auxiliar a
reverter esse quadro, por meio da formao de Polos Regionais ou Zonas de Microcentralidade,
na zona leste paulistana.
35
J h aes nesse sentido em implantao, como, por exemplo, o Parque Linear das Vrzeas do
Tiet, na regio metropolitana de So Paulo, compreendendo os esforos conjuntos das Prefeituras
de So Paulo, inclusive e do governo do Estado de So Paulo.
36
Concesso urbanstica implementada pela Lei Municipal 14.918, de 14 de maio de 2009. O projeto
urbanstico apresentado pelo consrcio vencedor da concorrncia municipal realizada pela
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) est correntemente em fase final de
elaborao (realizao de audincias pblicas). Finalizado o projeto urbanstico, ser realizada
concorrncia para a concesso urbanstica propriamente dita.
34

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

343

Enfim, entendemos que o Municpio de So Paulo deve incrementar

seus esforos na busca do Desenvolvimento Urbano Sustentvel com
Qualidade Ambiental, dando efetiva aplicao aos instrumentos j
contemplados em seu Plano Diretor Estratgico de maneira harmnica
com a Poltica Municipal de Mudanas Climticas.
Sem sombra de dvida, essa sinergia entre a ordenao urbanstica e
ambiental das reas urbanas indispensvel para a realizao do direito
cidade sustentvel, entre ns consagrado pelo art. 2, inc. I do Estatuto
da Cidade, como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.

Consideraes finais
A afirmao, perante a comunidade internacional, das autoridades locais
como atores essenciais na preservao e proteo ambientais e na promoo
do desenvolvimento sustentvel, conduziu ao surgimento, no plano interno
dos Estados-membros da Conveno-Quadro das Naes Unidas contra
Mudanas Climticas e do Protocolo de Kyoto, de polticas prprias de
combate s mudanas do clima, no apenas no mbito nacional, como
tambm nos mbitos regional e local, com inevitveis e expressivas
repercusses na Poltica Urbana em seus mais variados aspectos.
O fenmeno global de construo de polticas regionais e locais de
combate s mudanas climticas sofre modulaes importantes conforme
as estruturas poltica, administrativa e jurdica de cada pas.
No Brasil, tanto a Unio quanto os Estados e os Municpios, no mbito
de suas respectivas atribuies constitucionais, so constitucionalmente
competentes para editar e executar polticas prprias de combate s
mudanas climticas.
Dada a necessria interseco entre as polticas de mudanas climticas
e a Poltica Urbana, incumbe aos Municpios incorporar aos seus Planos
Diretores e s legislaes prprias de uso e ocupao do solo as medidas
que entenderem teis e necessrias ao enfrentamento das mudanas
climticas como instrumento de construo de cidades sustentveis.
No exerccio de suas competncias constitucionais, o Municpio de
So Paulo instituiu, por lei prpria, a Poltica Municipal de Mudanas do
Clima que, em harmonia com as conferncias internacionais sobre a matria,

344

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

prope a adoo de medidas de desenvolvimento urbano sustentvel

voltadas precipuamente ao controle e reduo da emisso dos gases de
efeito estufa, buscando, assim, conciliar os desenvolvimentos econmico
e social da cidade com a proteo e preservao do meio ambiente.
No aspecto uso e ocupao do solo, a lei paulistana de mudanas
climticas dispe que a sustentabilidade da distribuio da populao no
territrio seja norteada, como j determina o Plano Diretor Estratgico de
So Paulo, pelo princpio da Cidade Compacta, privilegiando a criao de
polos regionais, ou zonas de microcentralidade, compreendidos como
centros de atividades mltiplas, aptos a permitir o exerccio das funes de
habitar, trabalhar e se recrear, sem grandes deslocamentos, diminuindo,
consequentemente, a emisso de gases de efeito estufa, favorecendo a
qualidade de vida.
O Municpio de So Paulo deve incrementar seus esforos na busca
do desenvolvimento urbano sustentvel com qualidade ambiental, dando
efetiva aplicao aos instrumentos j contemplados em seu Plano Diretor
Estratgico, de maneira harmnica com a Poltica Municipal de Mudanas
Climticas.

Referncias
DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico.
Barueri: Manole, 2004.
LAVIEILLE, Jean-Marc. Droit international de lenvironnement. 3me dition.
Paris: Ellipses, 2010.
PREFEITURA do Municpio de So Paulo. Diretrizes para o Plano de Ao
da cidade de So Paulo para mitigao e adaptao s mudanas
climticas. So Paulo: 2011.
SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. So Paulo:
Malheiros, 2002.
______. Direito Urbanstico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2010.
Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)

345

Sites:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/noticias/index.php?p=17542>. Acesso em: 12 mar. 2011.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/historico/index.php?p=15084>. Acesso em: 19 mar. 2011.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/historico/index.php?p=15084>. Acesso em: 4 maio 2011.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
comite_do_clima/grupos_de_trabalho/uso_do_solo/index.php?p=15156>.
Acesso em: 5 maio 2011.
<http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=144>. Acesso em: 2 maio
2012.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_municipal_de_mudanca_do_ clima_e_ecoecono_130
9527435.pp>t. Acesso em: 5 maio 2012.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_ municipal_de_mudanca_do_clima_e_ecoecono
_1309527435.ppt>. Acesso em: 5 maio 2012.
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/
apresentaaco_comite_municipal_de_ mudanca_do_clima_e_ecoecono_
1309527435.ppt>. Acesso em: 5 maio 2012.

346

Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 2, n. 1, 2012 (p. 318-346)