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BRASILEIRA PARA OS
EMIGRANTES E SEUS
DESCENDENTES
FERNANDA RAIS USHIJIMA
A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA PARA OS
EMIGRANTES E SEUS
DESCENDENTES
A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA PARA OS
EMIGRANTES E SEUS
DESCENDENTES
Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
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CDU: 327(81)
SUMRIO
Lista de figuras 9
Lista de tabelas 11
Lista de abreviaturas e siglas 13
Apresentao 15
Introduo 17
1. A emigrao e o Estado brasileiro 33
2. O desenvolvimento das polticas brasileiras
para os emigrantes e seus descendentes 77
3. Limites da poltica nacional para os emigrantes
e seus descendentes 165
Consideraes finais 191
Referncias bibliogrficas 199
Apndices 219
Anexos
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura A1
Figura A2
Figura A3
Figura A4
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1
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Caopa
Cepal
CG
CGPC
CH
Ciate
CNIg
CPMI
CRBE
DAC
DBR
DCB
DSN
Comisso de Aperfeioamento da
Organizao e das Prticas Administrativas
Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe
Consulado-Geral
Coordenao-Geral de Planejamento e
Integrao Consular
Consulado Honorrio
Centro de Informao e Apoio ao Trabalhador
no Exterior
Conselho Nacional de Imigrao
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
Conselhos de Representantes dos Brasileiros
no Exterior
Diviso de Assistncia Consular
Diviso das Comunidades Brasileiras no
Exterior
Departamento Consular e de Brasileiros no
Exterior
Decreto Sem Nmero
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IBGE
MDA
MEC
Mercosul
MPS
MRE
MSCJ
NAB
Oaci
OCDE
OIM
OIT
ONU
PLS
Promasp
SCEDV
SCI
Seabe
SEF
Sere
Serpro
SGEB
Siac
ST
UE
APRESENTAO
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Na pesquisa de mestrado, realizada no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais de Marlia FFC/UNESP (2009-2012),
procurei, ento, compreender como vm sendo desenvolvidas, por
nosso pas, as polticas para os brasileiros no exterior. O perodo
abrangido foi de 1990, ano em que essas polticas se iniciam efetivamente, a 2010. Pudemos verificar que, no caso do Brasil, essas
polticas so consideradas como poltica externa. De fato, elas envolvem relaes com outros Estados o que exige a participao do
Ministrio das Relaes Exteriores.
Diferentemente da literatura que se foca na perda da soberania
dos Estados, procuramos demonstrar que a poltica para os brasileiros no exterior representa uma tentativa de extenso da soberania
para alm do territrio contguo, por meio da extenso de direitos,
que implica tambm deveres, e da formalizao das remessas, que
as colocam sob controle fiscal. A poltica em questo tenta ainda
promover interesses estatais. No entanto, os Estados de origem
veem sua ao limitada pela soberania territorial dos Estados de residncia. O espao em que atuam, denominado extraterritorial, coloca importantes limites, mas abre, outrossim, possibilidades.
A pesquisa representa uma abordagem no mbito da poltica
sobre a adaptao do Estado brasileiro (1990-2010) diante do fenmeno emigratrio. O seu foco foram as mudanas estruturais ocorridas no Ministrio das Relaes Exteriores, rgo responsvel pela
poltica para os brasileiros no exterior. Trataremos dessa poltica de
forma geral, tendo como principal cenrio de anlise as mudanas
ocorridas no pas.
O estudo apresentado resultou neste livro sobre A poltica externa brasileira para os emigrantes e seus descendentes, tema ainda
pouco pesquisado no Brasil. Esperamos que o trabalho possa ser
uma contribuio para o desenvolvimento das polticas e para estudos a respeito do assunto.
INTRODUO
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2. Essa mesma relao entre a vinculao com o pas de origem e o desenvolvimento tecnolgico est presente na perspectiva transnacional dos estudos migratrios, cunhada no incio dos anos 1990 por Glick-Schiller, Basch &
Szanton-Blanc (1992).
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Considerando o tradicional conceito poltico-jurdico de soberania em sua relao com os Estados modernos, bem como a
diferenciao entre territrio e territorialidade, podemos, ento,
apresentar as duas principais correntes divergentes sobre os impactos da globalizao. Se, para alguns, esta representou uma significativa mudana que tornou necessrio um redirecionamento
dos estudos das relaes internacionais, para outros, a base do pensamento tradicional persiste.
A literatura sobre o assunto tende a denominar os dois grupos
de, respectivamente, globalistas e cticos. Essa diviso, no entanto,
refere-se construes de tipos ideais. Tipos ideais so instrumentos heursticos que ajudam a ordenar um campo de pesquisa e
a identificar as principais reas de consenso, bem como de disputa.
Nem a proposio ctica nem a globalista esgotam a complexidade
ou as sutilezas das interpretaes do fenmeno da globalizao
(Held & McGrew, 2007).
Assim, a maior preocupao com os emigrantes e suas comunidades por parte dos Estados de origem, ocasionando certa desterritorializao (Glick-Schiller, Basch & Szanton-Blanc, 1994) nos
pases de destino, constituiria um acontecimento novo, fruto da
nova fase da globalizao, em que aumentaram o volume e velocidade com que as pessoas, mercadorias e ideias atravessam as divisas
internacionais, pois defende-se que essas mudanas quantitativas
esto operando grandes transformaes, de ordem qualitativa, na
territorialidade do poder poltico representadas pelo enfraquecimento da soberania do Estado-nao, pelo declnio na sua capacidade de controle dos fluxos que ocorrem em suas fronteiras e
pela desterritorializao implicando uma maior desvinculao
entre poder e lugar ou uma alterao na forma como o planeta organiza-se politicamente (Fitzgerald, 2008).
Dentro do contexto mais amplo da perda da soberania do Estado-nao, a tal desterritorializao desencaixe entre residncia em um territrio e o pertencimento a uma comunidade, ou o
desenlace entre cultura e geografia d-se medida que, com a
sada de nacionais de seu Estado para se estabelecerem no territrio
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surgimento de sistemas constitudos por vrias camadas de cidadania, sociedade civil, direitos e governana (Held & McGrew,
2007).
J para os cticos da globalizao, o prprio conceito de globalizao problemtico. Ademais de ser, para eles, uma construo ideolgica, que ajuda a justificar e legitimar o projeto
neoliberal, o termo usado pelos globalistas sem qualquer especificao de referenciais especiais, o que impossibilita a distino do
nacional, regional, internacional, transnacional ou global. Se o
global no pode ser interpretado literalmente, ento o conceito
de globalizao, na viso dos cticos, torna-se to amplo que a sua
operacionalizao impossvel, e se configura como um veculo enganoso para o entendimento do mundo contemporneo (Held &
McGrew, 2007).
Pregando a continuidade do primado do territrio, das fronteiras e dos governos nacionais para a distribuio e localizao do
poder, da produo e da riqueza na ordem mundial contempornea, os cticos acreditam que a conceituao das tendncias
atuais pode ser, mais validamente, capturada pelos termos internacionalizao e regionalizao (Held & McGrew, 2007).
A esfera internacional seria composta por Estados autnomos
e soberanos. A conformao da ordem de Estados independentes
teria acontecido de forma gradual no tempo. Em primeiro lugar, a
partir do marco normativo dos tratados de Vestflia de 1648 e de
sua plena articulao no fim do sculo XVIII e comeo do XIX,
quando os seguintes princpios se tornaram fundamentos da ordem
internacional moderna; a soberania territorial, a igualdade formal
dos Estados, a no interveno nos assuntos internos de outros Estados e o consentimento estatal. Em segundo, no fim do sculo XX,
quando essa ordem consolidou-se verdadeiramente, com o trmino
de todos os grandes imprios o europeu, o americano e, finalmente, o sovitico.
Ainda, a propagao de novas formas multilaterais de coordenao e cooperao internacionais, e novos mecanismos regula-
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emigrantes e seus descendentes, encontra-se limitada pela prevalncia do sistema de Vestflia e pelos parmetros estabelecidos na
Conveno de Viena de 1963. Particularmente no caso do Brasil,
esses limites so estreitados pelas prprias caractersticas das migraes de brasileiros no exterior, que no formam uma dispora.
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A EMIGRAO E O
ESTADO BRASILEIRO
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muito maior dos fluxos (Graeme, 1998). As tentativas de explicao dessas modalidades emergentes dos movimentos migratrios
so as mais diversas. A verdade que elas fazem parte do complexo
fenmeno da globalizao:
[] a migrao internacional j seguiu rotas mais estreitas e previsveis de uma colnia para a metrpole, dentro de um circuito
lingustico, ou onde contratos bilaterais migratrios eram assinados. Agora, mudanas na tecnologia, a ubiquidade e a conscincia do transporte de massa revelaram novas destinaes para
os migrantes []. Na era da globalizao, pessoas inesperadas
aparecem nos lugares mais inesperados. (Cohen, 1997, traduo
nossa)
A exemplo disso, como poderemos observar, quando apresentados com maiores detalhes o contexto recente das migraes e os
principais fluxos da emigrao brasileira, fica difcil adotar uma
nica explicao para as migraes cuja abrangncia e diversificao, com relao procedncia, etnia, faixa etria, ao gnero,
aumentaram sobremaneira , de modo que ela melhor aproximada por meio de consideraes de uma combinao de teorias,
dado que nenhuma em particular oferece uma explicao compreensvel e aceitvel por si s (Graeme, 1998).
Contraposto, muitas vezes, mundializao e empregado
abundantemente, de modo a compreender os mais diversos significados, o termo globalizao denomina um processo destacadamente econmico, mas que desenvolve, simultaneamente, outros
processos autnomos, de natureza diferente, o que lhe confere o
carter de multifacetado (Cepal, 2002). Assim, a globalizao aglutinaria tanto a prpria expanso do capitalismo, em sua busca por
uma crescente valorizao do capital, a reestruturao produtiva,
quanto seus consequentes efeitos sociais, muitos dos quais incalculados e at indesejados.
nesse sentido que se verifica uma liberalizao econmica
sem precedentes, ao mesmo tempo que se impem barreiras en-
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no mercado de trabalho secundrio tende a apurar suas caractersticas de instabilidade e insegurana, no perodo recente de flexibilizao do mercado de trabalho. A presena de trabalhadores
migrantes no segmento secundrio do mercado de trabalho, sobretudo dos imigrantes clandestinos, decorre de uma caracterstica
estrutural do capitalismo em suas atuais carncias de mo de obra,
na qual os trabalhadores part time numa palavra, o setor informal
moderno seriam a expresso mais contundente dessa flexibilizao (Sales, 1995).
Assim, o contexto da migrao internacional recente, no qual o
Brasil inseriu-se somente na ltima etapa, possui razes na internacionalizao da economia observada no perodo ps-Segunda
Guerra Mundial, bem como com a diviso mais marcada do mundo
entre pases ricos e pobres. J no referido perodo, os seguintes
fatores contriburam para dar um carter distinto s marcas histricas do desenvolvimento do capitalismo mundial: a transformao das antigas colnias em pases independentes; a criao de
rgos de frum internacional, com destaque para a Organizao
das Naes Unidas (ONU); e o desenvolvimento acelerado dos
meios de comunicao (Sales, 1992).
De uma perspectiva mais ampla, no somente o novo contexto
da globalizao apresentado explica a complexidade dos fluxos migratrios, mas os vrios tipos e graus de intervenes ou relaes
econmicas, polticas e culturais, passadas e presentes (Sassen,
1998). Assim, por exemplo, a desconcentrao industrial externa
ou os investimentos estrangeiros diretos, bem como a internacionalizao dos produtos culturais dos pases avanados, alm de ocupaes e imposies ajudaram e ainda ajudam, diretamente ou
no, em maior ou menor grau, a construir os fluxos. Quanto s diferenas de contexto, cabe observar que as influncias, no cenrio mais recente, do-se a partir de uma nova configurao
assimtrica no ps-Guerra Fria, tanto do ponto de vista do capital
quanto do ponto de vista dos Estados; e dentro de um espao-tempo diminudo, de um lado, pela reduo dos custos e pelo desenvolvimento de novos meios de transporte, e, de outro, pela
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Anlises sobre a migrao e as polticas migratrias vm tendendo a ignorar a existncia dos Estados, sem prestar a adequada
ateno para a necessidade de Estados territoriais de distinguir
entre diferentes populaes, ou para o modo como as atividades dos
Estados, especialmente a guerra e ou a construo do Estado (statebuilding), resultam em movimentao populacional (Torpey, 2003,
traduo nossa). Assim, por mais que possam estar representando
interesses econmicos particulares, no possuam total controle de
suas fronteiras e sejam, de certa forma, subordinados a instituies
e organizaes internacionais, muitos fluxos no podem ser compreendidos sem a atuao dos Estados. Afinal de contas, como
Sassen (1998) colocou, ainda lhes atribudo papel importante na
regulao migratria.
Exemplos da influncia dos Estados no fluxo seriam os impactos dos programas semelhantes aos Guest Work Programs ou ao
Bracero Program. Vale observar ainda que outras polticas, tambm
conduzidas pelos Estados, mesmo no sendo polticas migratrias
stricto sensu, podem repercutir na dinmica da migrao internacional: a poltica cambial, ao intervir na convertibilidade da moeda
nacional; a trabalhista, ao exercer influncia sobre as condies de
contratao da fora de trabalho; a de direitos humanos, ao influir
no tratamento de minorias e grupos desfavorecidos, para citar as
principais (Sprandel & Neto, 2009).
Estritas restries por parte dos Estados com relao entrada
de imigrantes no tm evitado por completo os fluxos, mas tm
feito com que surjam agentes intermedirios. Esses agentes
operam na ilegalidade e so, em regra, familiares, amigos ou conhecidos que se estabeleceram antes no pas para o qual se deseja migrar. Entretanto, eles podem tambm operar na legalidade, como
se verifica na migrao de nikkeis (ou nikkeijin)4 brasileiros para o
Japo. Os agentes intermedirios, no ltimo caso, constituem empresas e empreiteiras que providenciam os recursos e as infor-
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Assim, apesar de no podermos desconsider-los, devemos relativizar o seu impacto com relao aos fluxos originrios de outros
locais e que ocorreram posteriormente ao perodo compreendido
entre as dcadas de 1940 e 1970. No Brasil, alm de a experincia
das zonas de processamento para exportao no ter sido uma experincia bem-sucedida, no tendo, portanto, qualquer efeito em
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Nacional, 2006). Os migrantes que prepararam as terras para a efetiva penetrao do capital foram, posteriormente, alijados do processo produtivo paraguaio, e passaram a engrossar o movimento de
retorno nos anos 1980 e as filas do Movimento Sem Terra (MST)
(Sales, 1996).
Paralelamente ao incentivo imigrao, foram adotadas medidas estruturantes derivadas de uma noo mais integradora de
fronteira, e da opo do Paraguai por uma aproximao com o
Brasil , dentre as quais destacamos: a) a fundao, em 1957, da
Ciudad del Este, originalmente chamada Puerto Flor de Lis e depois Puerto Presidente Alfred Stroessner; b) a construo da rodovia ligando Assuno ao Brasil; e c) a edificao, em 1965, da
Ponte da Amizade, entre Foz do Iguau e Ciudad del Este. Verificamos, ainda, por parte do Brasil: a) a concesso da rea para a
exportao e importao de produtos paraguaios no Porto de Paranagu, localizado no Estado do Paran (1956); e b) o estmulo ao
projeto da Hidreltrica de Itaipu Binacional, a partir de 1973 (Congresso Nacional, 2006).
A mudana de postura do Brasil e do Paraguai, alm da efetiva
aproximao dos pases, contribuiu, de forma geral, para a emigrao de brasileiros. Assim, no somente a poltica de incentivo
explica os fluxos, mas tambm os deslocamentos populacionais
para a construo de Itaipu e a intensificao do comrcio fronteirio nas ltimas dcadas, quando o Paraguai baixa seus impostos
de importao para vrias nomenclaturas (Congresso Nacional,
2006).
Na segunda fase da busca do Paraguai por desenvolver seu
mercado agrrio exportador, a qual se deu a partir da dcada de
1970, o alvo do governo paraguaio deixam de ser trabalhadores
emigrantes braais sem tradio como proprietrios no Brasil e
acostumados com agricultura no mecanizada. As novas medidas
para tanto incluam as ofertas: de terras de excelente qualidade a
preos baixos, de incentivos agrcolas e crditos em longo prazo do
Banco Nacional de Fomento do Paraguai, e a no proibio de
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venda a estrangeiro de terras em zona fronteiria (Congresso Nacional, 2006). O objetivo do general Stroessner era desenvolver a
fronteira oriental, regio de baixa densidade populacional (Souchaud, 2011).
Ao mesmo tempo, no Brasil, entre as dcadas de 1970 e 1980, o
fato de suas polticas agrrias terem facilitado o desenvolvimento
de um mercado de terras agrcolas e, com ele, a entrada de grandes
grupos e empresas na agricultura brasileira, em detrimento, justamente, da pequena produo familiar, desencadeou um processo
de valorizao de terras, o qual fez que proprietrios rurais ou empresrios agrcolas, procura de terras mais acessveis para produo ou especulao, e trabalhadores rurais ou pequenos
proprietrios que foram desapropriados pelo processo de modernizao e tecnificao da agricultura, atravessassem as fronteiras
nacionais rumo ao pas vizinho (Sales, 1996).
Podemos afirmar que, recentemente, mesmo na ausncia de
uma poltica migratria do Paraguai para atrair brasileiros e at
diante de dificuldades relacionadas sua permanncia, o fluxo de
brasileiros persiste, em virtude da fundao,
nos pases de recepo, de verdadeiras subpopulaes com lgicas
prprias de reproduo, que, por sua vez, podem transformar-se
em focos de emigrao com destino principal ao pas de origem. A
bipolarizao do fluxo , neste caso, estrutural e permite intercmbios entre pases fronteirios que podem ultrapassar os eventuais obstculos institucionais (polticas migratrias restritivas) e
as conjunturas econmicas (perodos de recesso). (Picouet, 1995,
traduo nossa)
de se observar, tambm, que a emigrao brasileira se encontra diversificada. Numa franja considervel do territrio paraguaio, compreendida entre os rios Paran e Caaguaz, chegou a se
instituir uma brasilianizao econmica e cultural da comunidade paraguaia, consolidando-se uma integrao subordinada
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entre os dois pases, mediante a sujeio paraguaia s pautas culturais brasileiras; j na regio oriental do Paraguai, onde vive 96%
da populao, convivem diferentes grupos sociais, tratando-se de
uma interface poltica, econmica e cultural com uma cultura prpria, a cultura de fronteira, gerada a partir de uma exposio continuada a valores do estrangeiro (no caso, Argentina e Brasil
principalmente); e, na sociedade fronteiria, por sua vez, existiriam migrantes de curta distncia e durao, os itinerantes propriamente, alm dos residentes permanentes em vilas e cidades
fronteirias, aos quais se integram o trabalhador binacional, o consumidor binacional e o estudante binacional6 (Sales, 1996).
O crescimento da importncia e do volume da populao brasileira no Paraguai, com a presena de um nmero considervel de
pessoas em situao de irregularidade, alm da crtica legitimidade da expanso agrcola relacionada aos problemas com a
sua documentao e expulso e marginalizao de pequenos agricultores paraguaios e populaes indgenas , bem como aos danos
ambientais causados por essa atividade, resultaram numa relao
conflituosa entre brasileiros e paraguaios, nos termos relatados
pela CPMI da Emigrao:
H vrios incidentes no campo, incluindo queima de plantaes e
furto de casas de brasileiros. O conflito agrrio no restrito aos
brasileiros, pois se estende tambm a latifundirios paraguaios,
6. Antes, praticamente concentrados nos departamentos do leste (Alto Paran,
Canindey, Amambay e Concepcin), os brasileiros, com a expanso do
desenvolvimento urbano no Paraguai, foram se fixando em Caaguaz, Caazap, Central e at setores do Chaco perifrico e central. A composio original de trabalhadores rurais, grandes e pequenos proprietrios de terra ,
tambm veio se diversificando, de modo que possvel encontrar empresrios, empregadas domsticas, operrios da construo civil, jovens funcionrios do setor comercial, tcnicos, etc. (Souchaud, 2011). Devemos
mencionar que, passados mais de trinta anos do incio da migrao, parcela
dos brasileiros e de seus descendentes reivindica seu pertencimento ao Estado
paraguaio.
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7. O grau de escolaridade entre os brasileiros relativamente alto, em comparao com a populao nativa e, especialmente, com os demais imigrantes
(Lima, 2009).
8. At 1980, a maioria dos brasileiros que chegava aos Estados Unidos era turista. Apesar de o primeiro migrante brasileiro ter entrado no pas em 1954,
a contribuio do Brasil ao total de imigrantes somente comeou a crescer a
partir da crise econmica brasileira da dcada de 1980 (Goza, 1992).
9. Seriam 42,8 milhes ou 13,5% da populao, segundo dados de 2010 do Banco
Mundial (World Bank, 2011).
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cional. O ltimo fator est relacionado tambm ao fato de os Estados Unidos serem o grande centro do poder simblico mundial,
a partir de sua megaindstria de entretenimento; e por meio da
produo e do controle das informaes pelas grandes agncias
de notcias, as quais jogam um papel decisivo na construo dos
valores e das vises de mundo (Congresso Nacional, 2006). Tudo
isso fez com que os Estados Unidos, desde o incio do movimento
de brasileiros rumo aos pases desenvolvidos, sempre se configurassem como pas de maior atrao (Patarra, 2008).
Apesar das caractersticas mencionadas, os Estados Unidos
vm adotando polticas migratrias bastante restritivas no que diz
respeito entrada de trabalhadores pouco ou nada qualificados em
seu territrio. Tais polticas, que tomaram corpo a partir da segunda metade da dcada de 1980, se intensificaram aps os eventos
terroristas de 11 de setembro de 2001 (Mitchell, 2002; Monteiro,
1997; Reis, 2006; Oliveira, 2007). Entretanto, elas no vm se demonstrando totalmente eficazes.10 Recentemente, cerca de 64% da
migrao de brasileiros no pas administrativamente irregular
(Marinucci, 2007).
A restrio interna na sociedade americana aumentou a partir,
sobretudo, do afluxo em massa do imigrante mexicano, estimulado pelo estabelecimento do Bracero Program durante a Segunda
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19. Por meio de clculos com base nas informaes divulgadas pelo IBGE, quase
80% dos brasileiros que se dirigem ao Japo provm dos estados de So Paulo
(cerca de 60%) e do Paran (cerca de 20%). Isto pode ser explicado, em boa
medida, pela presena de populao originria do Japo nesses dois estados,
fruto do processo de imigrao japonesa no Brasil verificado no incio do sculo XX. A corrente inversa acontece com a terceira e a quarta gerao daqueles imigrantes (IBGE, 2011).
20. Os descendentes de japoneses no Brasil so um grupo tnico minoritrio,
ainda bastante fechado. Parcela considervel desse grupo pertence a congregaes que buscam preservar a cultura oriental. Alm do contato com a cultura, esses espaos permitem que aspectos das migraes tornem-se parte do
cotidiano.
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Como podemos observar na Figura 1, apesar de o fluxo de brasileiros para o Japo ter mostrado um crescimento desde o fim da
dcada de 1960, somente na segunda metade da dcada de 1980
que comea a se formar um saldo entre as entradas e sadas de nacionais brasileiros naquele pas. Isso deu origem ao movimento conhecido como dekassegui. Essa palavra japonesa,
Originalmente, [...] significa trabalhar fora de casa. No Japo,
referia-se aos trabalhadores que saam temporariamente de suas
regies de origem e iam a outras mais desenvolvidas, sobretudo
aqueles provenientes do norte e nordeste do Japo, durante o rigoroso inverno que interrompia suas produes agrcolas no campo.
Este mesmo termo passou a ser empregado para definir os descendentes de japoneses que vo trabalhar no Japo, em busca de melhores salrios, empregando-se em ocupaes de baixa qualificao
caracterizadas pelos japoneses como 3K Kitanai (sujo), Kiren
(perigoso) e Kitsui (penoso). Posteriormente, os brasileiros se encarregaram de acrescer mais dois Ks Kirai (detestvel) e Kibishii
(exigente). Nesse sentido, o termo dekassegui remete ideia de
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Em 1980, o Brasil vivenciava uma das suas maiores crises sociais, polticas e econmica. Enquanto isso, do outro lado do planeta, o Japo experimentava o boom econmico (1986-1991). Esse
rpido e elevado crescimento do pas,
acompanhado de um novo padro de organizao da produo, da
diminuio da populao jovem, da no insero de mulheres em
idade produtiva no mercado de trabalho, colocou o desafio da expanso e manuteno do crescimento, em face da diminuio da
oferta de mo de obra, particularmente para empresas de pequeno
e mdio porte, em funes desqualificadas por trabalhadores japoneses. (Kawamura, 2003)
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ros.21 Foi um governo marcado pela instabilidade econmica e poltica, o que foi mais um fator para reforar a emigrao de brasileiros
(Sasaki, 1998).
O aumento dos fluxos de brasileiros foi acompanhado da
criao e/ou da expanso das agncias intermedirias, de turismo,
alm das de informao, orientao e apoio aos trabalhadores migrantes estrangeiros no Japo,22 de consulados brasileiros, bem
como de escolas, restaurantes e lojas de produtos brasileiros, estabelecidos por brasileiros e para brasileiros, sob o aval de proprietrios japoneses (Kawamura, 2003).
A migrao e a vivncia cotidiana dos brasileiros no Japo so
facilitadas pela constituio dessa estrutura, o que gera uma alterao no perfil desse grupo, fazendo com que passe a se caracterizar
por:
geraes mais avanadas (segunda e terceira); proporo sexual
relativamente equiparada; faixa etria mais jovem; pouco domnio ou quase nenhum da lngua japonesa (dada a grande
presena de brasileiros no Japo, diminui-se a necessidade dos
novos migrantes de falar a lngua local); mais solteiros e recm-casados (com filhos pequenos) entre os brasileiros residentes no
Japo; carter mais familiar do que individual; estadia mais prolongada dos brasileiros no Japo. Destaca-se ainda a presena dos
no-nikkeis entre os cnjuges que tm direitos estendidos, isto
, aqueles que mesmo no tendo a ancestralidade japonesa passam
21. O bloqueio se deu por meio da Medida Provisria no 168, de 15/3/1990, que
determinou a converso dos saldos de cadernetas de poupana em cruzeiros,
at o limite de NCZ$ 50.000,00 (cruzados novos). Os valores excedentes
foram recolhidos ao Banco Central, tendo sido, posteriormente, convertidos e
liberados em parcelas, com juros de correo muito inferiores aos (reais) do
perodo.
22. Com destaque para o Centro de Informao e Apoio ao Trabalhador no Exterior (Ciate), rgo situado em So Paulo, que conta com o apoio do governo
japons, e tem por objetivo prestar servios de informao e orientao sobre a
sociedade e a cultura japonesas aos nikkeis, seus cnjuges e filhos que pretendam ir para o Japo trabalhar, ou de l, retornam.
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rald, 2009). No caso do Brasil, se, por um lado, desde o incio dos
fluxos, no to simples afirmar que exista a primeira, por outro, j
na dcada de 1990, observava-se uma clara indicao da tentativa
de se desenvolver a segunda.
Sobretudo depois da queda da Cortina de Ferro (1989-1990),
proibir a sada de cidados do territrio tornou-se inaceitvel.23 A
explicao para esse fato, reside no fim dos governos mercantilistas
europeus que entendiam como recursos finitos a terra, o capital e
o trabalhador, e, portanto, tentavam controlar a emigrao e sua
passagem para economias capitalistas, que veio acompanhada da
defesa do liberalismo poltico e do direito dos cidados de deixarem
o seu pas, proclamado na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 194824 (Fitzgerald, 2009).
Essa constitui a explicao tradicional para o fim do controle
da emigrao e ela baseada na experincia europeia. No caso do
Brasil, os fluxos de nacionais para o exterior comearam a ganhar
fora concomitantemente com a crescente internacionalizao do
pas depois da Guerra Fria, e com processos de construo democrtica, desregulamentao, abertura comercial e privatizaes.25
Assim, tal contexto, incluindo uma condenao internacional mais
forte com relao proibio de sair do pas, fez com que o Brasil
no adotasse uma poltica baseada no controle dos fluxos.26
23. Deve-se mencionar que, no caso de Cuba, persiste a proibio da sada dos
cidados de seu territrio.
24. Declarao Universal dos Direitos Humanos. Artigo XIII. 1. Toda pessoa
tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras de
cada Estado. 2. Toda pessoa tem o direito de deixar qualquer pas, inclusive o
prprio, e a este regressar.
25. Esses processos mais econmicos, na medida em que foram desenvolvendo a
infraestrutura area brasileira, tambm ajudam a explicar o aumento do nmero de viajantes, que, como veremos, teve impacto na poltica consular.
26. Waterbury (2010) aponta que pode servir de estmulo tambm realizao de
polticas para nacionais no exterior o fato de estes servirem de vlvula de escape (em situao de altas taxas de desemprego e natalidade) e proporcionarem uma reduo dos custos sociais para o Estado.
67
Simbolicamente, o direito de sada j se encontrava na Constituio de 1891, a primeira republicana, e se repetiria nas subsequentes, com exceo da de 1937 (instaurao do regime do Estado
Novo, por Getlio Vargas), sendo restaurado pela Constituio de
1946, e mantido mesmo durante os perodos de autoritarismo e
ditadura. Se, pelos preceitos do liberalismo, a sada do territrio
deveria ser voluntria, nos tempos de represso, previa-se o banimento nos casos de guerra externa psicolgica adversa, ou revolucionria ou subversiva nos termos que a lei determinar, com a
finalidade de eliminar possveis opositores (presente na Constituio de 1967, reforado pelo Ato Institucional no 13/1969; eliminado pela Emenda Constitucional no 11/1978).
A atual Constituio, promulgada em 1988, tanto permite, ao
nacional, maior liberdade de sada e entrada, em seu artigo 5o, inciso XV, quanto probe a pena de banimento, no mesmo artigo,
inciso XLVII, alnea d. Em consonncia com a Carta Constitucional, o discurso do governo brasileiro para justificar a ausncia
de uma poltica de controle da emigrao vem se dando no sentido de
reconhecer a liberdade de ir e vir como uma das mais importantes
conquistas da humanidade, de modo que o prprio juzo quanto a
implicaes deve nortear as decises das pessoas quanto a viajar ou
emigrar (Gradilone, 2008).
A partir do Programa de Ao do Cairo (sem carter vinculante), desenvolvido na Conferncia do Cairo sobre Populao, de
1994, passou-se a defender que a liberdade de ir e vir no existiria
se os governos dos pases de origem no tornassem viveis aos seus
nacionais (item 10.3 do Programa)
a opo de se manterem em seu prprio pas. Para essa finalidade,
devem ser fortalecidos os esforos para se atingir um desenvolvimento econmico e social sustentveis, garantindo um maior
equilbrio entre pases desenvolvidos, em desenvolvimento ou
com suas economias em transio. preciso tambm aumentar os
esforos para acabar com conflitos internos e internacionais antes
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que eles ganhem maiores propores; assegurar que sejam respeitados os direitos dos indgenas e das pessoas pertencentes a minorias tnicas, religiosas ou lingusticas; e respeitar o governo da lei,
promover boa governana, fortalecer a democracia e promover os
direitos humanos. Alm do mais, um maior apoio deve ser providenciado para que haja segurana alimentar, educao, nutrio,
sade []. Tais esforos devem requerer assistncia financeira
nacional e internacional, uma reviso das relaes tarifrias e comerciais, um aumento do acesso aos mercados mundiais [].
(Traduo nossa)
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administra a sada e o contrato de milhes de nacionais (Yrizar Barbosa & Alarcn, 2010). Da mesma maneira que, no caso do Brasil,
no se interfere na sada, tambm no se instituem polticas voltadas para o retorno do nacional no exterior, ou para sua insero,
caso isso acontea.
Tanto o Brasil no desempenha aes mais interventivas
no campo da poltica emigratria, que, no obstante a previso na
Constituio Federal da competncia para legislar sobre emigrao
(artigo 11, inciso XV), no h, at o presente momento, nenhuma
lei em vigor que disponha sobre isso; somente um projeto.29 A falta
de previso legal e a inexistncia de aes mais voltadas para a sada
e o retorno representam o foco do interesse na presena dos brasileiros no exterior, a ausncia da emigrao na agenda migratria do
pas, alm do desinteresse parlamentar (Coentro, 2011) e o pouco
apoio domstico (Padilla, 2011). Tambm como reflexo dessa realidade, um censo que possibilitar identificar o local de origem dos
emigrantes foi realizado pela primeira vez somente em 2010.
No possvel afirmar, no entanto, que no haja nenhum tipo
de ao associada sada e ao retorno. Elas existem, mas so de
cunho mais informativo e assistencial. Desde o exterior, as reparties brasileiras vm ajudando os nacionais que desejam regressar
ao Brasil, por meio de informaes, de ajuda com a documentao e
do custeamento do retorno em caso de desvalidamento. Em 2009,
ficou a cargo do MTE, no III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), combater os ndices de desemprego nos locais da
origem dos emigrantes. Em 2007, publicou-se a cartilha Brasileiras
e brasileiros no exterior: informaes teis, elaborada por uma co29. A principal lei que rege a poltica de migraes a de no 6.815, de 19 de agosto
de 1980 (conhecida como Lei de Estrangeiro ou Estatuto do Imigrante). Nela,
no h nenhum artigo que disponha sobre a emigrao. J no Projeto de Lei
no 5655/2009, em tramitao, a nica meno com referncia mudana do
Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) para Conselho Nacional de Migraes (CNM), o qual passa a ter entre suas competncias tambm os emigrantes brasileiros.
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tncia aos brasileiros no exterior foi citada como uma das prioridades da ao externa na Mensagem ao Congresso Nacional do
ano de 1995; e, o tema passou a fazer parte do Programa Nacional
de Direitos Humanos (PNDH),34,35 iniciado em 1995, por reco-
34. Esse programa se props a permitir uma maior participao da sociedade civil
na elaborao e execuo de polticas em direitos humanos. Participaram do
programa, estados e municpios, organizaes da sociedade brasileira e at
mesmo organizaes internacionais. O principal foco do primeiro programa
foi o combate ao aumento da criminalidade e da violncia em solo nacional.
No entanto, como um programa nacional de direitos humanos entendidos
estes como interdependentes e indivisveis , constituiu tambm, como uma
de suas metas, o estabelecimento de polticas relacionadas aos brasileiros no
exterior, a qual se repetiu nas duas verses sequentes do programa, em 2002 e
2009. Vale observar que o teor da meta, entretanto, muda no III Programa. Ao
passo que, no I e II Programas, as aes previstas para esses grupos de brasileiros eram direcionadas sua proteo exterior e ao MRE, no terceiro, o foco
se volta ao combate, pelo MTE, aos ndices de desemprego nos locais de
origem dos emigrantes. Interessante observar que o sistema de conferncias
constitui-se, no governo Fernando Henrique Cardoso, em parte, em torno do
PNDH. Ao longo dos dois governos Lula da Silva, essas conferncias foram
multiplicadas. Em 2008, como veremos, surge uma nova conferncia para os
brasileiros no exterior.
35. O PNDH possui grande visibilidade internacional, assim como a poltica de
combate ao trfico de pessoas, ambos criados a partir de propostas internacionais. Trata-se de exemplos de polticas internas que so verdadeira poltica
externa em direitos humanos (o que no significa que elas no decorram, por
outro lado, de presses da sociedade civil no novo contexto de construo democrtica). No campo dos direitos humanos e no cenrio atual, fica cada vez
mais difcil classificar uma poltica como meramente interna. Mudanas estruturais internas mais amplas, alis, vm ocorrendo, com a adeso do pas a
tratados internacionais e o aumento do comprometimento com os direitos humanos, relacionadas ao desejo de maior influncia no cenrio internacional e
conquista de seus interesses (tais como a obteno de cargos importantes em
organizaes internacionais, com destaque para uma vaga no Conselho Permanente da Organizao das Naes Unidas). Especificamente no governo
Lula da Silva, a Cooperao Sul-Sul, o exerccio mais incisivo da liderana regional (Vigevani & Cepaluni, 2007) e incentivos na rea social tm intensificado aes no mbito da poltica externa em direitos humanos. Notamos
tambm, no cenrio mais recente, a ampliao de exportao de polticas
pblicas por parte do Brasil.
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brasileira, relacionadas ao desenvolvimento36 (Reis, 2011) e a outros interesses econmicos e polticos no cenrio internacional37
(tais como a obteno de cargos importantes dentro de organizaes internacionais) e representa um esforo para zelar pela
imagem do pas.38
Introduzidos os principais fluxos, o contexto no qual se inserem, as diferenas entre poltica emigratria e poltica para os
emigrantes, bem como a mudana de postura do Estado brasileiro
com relao emigrao, apresentaremos um mapeamento das
principais polticas desenvolvidas no perodo de 1990 a 2010. As
medidas foram divididas em quatro grupos: I) reformas burocrticas; II) conhecimento e participao dos brasileiros no exterior; III) servios consulares e outras medidas de apoio e cidadania;
e IV) polticas de vinculao e transferncia de recursos.
2
O DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS
BRASILEIRAS PARA OS EMIGRANTES E
SEUS DESCENDENTES
78
tado; alm disso, no caso brasileiro, esse papel lhe atribudo, pois,
desde o incio, como vimos, essa poltica foi considerada parte da
poltica externa. Posto isso, vamos nos focar no histrico das principais mudanas institucionais, relacionadas ao crescimento do
nmero de brasileiros no exterior, ocorridas nas instalaes do Ministrio das Relaes Exteriores no Brasil.
Antes do estabelecimento, em 2007, de uma Subsecretaria-Geral voltada para os emigrantes brasileiros no exterior e seus descendentes, o Ministrio das Relaes Exteriores j vinha sofrendo
alteraes na sua estrutura que refletiam o aumento da importncia
do fenmeno da emigrao na poltica externa brasileira.
O ministrio sempre teve atribuies relacionadas aos fluxos
de estrangeiros para o seu territrio e de brasileiros para o exterior.
No passado, quando prevalecia o nmero de estrangeiros que adentravam o pas, esse setor do ministrio era voltado especialmente,
dentro de sua competncia, para questes imigratrias. Ao longo
da dcada de 1990, no entanto, ocorrem vrias modificaes estruturais, como resultado de alteraes no cenrio interno e externo.
Dentre elas, incluem-se aquelas referentes aos brasileiros e seus
descendentes que se encontram no exterior.
Antes das reformas, o atendimento aos brasileiros no exterior,
voltado para um nmero limitado de viajantes, era atribudo a uma
nica diviso, atrelada a um departamento que era responsvel
pelas reas consulares e jurdicas. Esse era o caso, ainda, da estrutura existente no final da dcada de 1980, baseada no Decreto no
94.327, em que o Departamento Consular e Jurdico encontrava-se
subordinado Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos Bilaterais, em decorrncia dos acordos do governo brasileiro relacionados
imigrao.
A Subsecretaria-Geral a que esse departamento se vinculava,
uma dentre quatro (de Assuntos Polticos Multilaterais, de Assuntos Econmicos e Comerciais e de Administrao e de Comunicaes), comportava a Diviso Especial de Avaliao Poltica e de
Programas Bilaterais e mais cinco departamentos: das Amricas,
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teraes em questes ligadas aos rgos de planejamento, coordenao, avaliao da poltica exterior e aos servidores do servio
exterior (Castro & Castro, 2009).
Uma dessas poucas mudanas, ocorridas para acompanhar a
poltica externa, seria a criao, no servio exterior brasileiro, das
carreiras de oficial de chancelaria e de assistente de chancelaria,
pela Lei no 8.829/1993. Ambas as carreiras tm como funo auxiliar na execuo da poltica externa mediante o desempenho de tarefas de natureza tcnica e administrativa, seja na Secretaria de
Estado das Relaes Exteriores em Braslia, seja nos postos do ministrio situados no exterior.
Processos como a intensificao da desconcentrao de poderes,
competncias e recursos da administrao federal para os nveis estadual e municipal, bem como da abertura de canais de interao
entre Estado e sociedade, tambm tiveram impacto na estrutura do
Ministrio das Relaes Exteriores. Uma abertura da diplomacia
interao com organizaes da sociedade civil na preparao das
conferncias sobre temas sociais, como direitos humanos, populao, desenvolvimento social e mulher, consolida-se nas gestes
dos chanceleres Fernando Henrique Cardoso e Celso Amorim (Oliveira, 1999).
Se j existia, antes da nova Constituio, canal de comunicao
entre o ministrio e o Congresso Nacional, o de relao mais direta
com os entes federados somente surge em 1997, como Assessoria
de Relaes Federativas, vinculada ao Gabinete do Ministro (Decreto no 2.246). A partir da, a importncia dessa questo somente
aumenta na estrutura do ministrio, com a multiplicao de escritrios regionais de representao do Ministrio das Relaes Exteriores e da transformao da Assessoria deRelaes Federativas, no
ano de 2001 (Decreto no 3.959), em rgo de assistncia direta e
imediata ao ministro de Estado, sob a nova denominao de Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares.
nesse contexto em mutao que a assistncia aos brasileiros
no exterior ganha fora e influencia a organizao ministerial. Como
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1. Esses setores na Sere tambm esto envolvidos em aes voltadas para os brasileiros no exterior: a Coordenao, principalmente por ser responsvel em
propor diretrizes da poltica externa e coordenar internamente as atividades
de cooperao internacional (por exemplo, para combater o trfico de pessoas); e a diviso de direitos humanos e a de temas sociais, responsveis pela
preparao e coordenao interna da posio do Brasil para a participao do
pas nos foros regionais e multilaterais sobre agendas de direitos humanos e
social internacional que tenham as migraes como um dos temas tratados.
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lado aps a criao da SGEB. Esse exerccio, conduzido pelo Ministrio das Relaes Exteriores, contribuiu, dentre outras coisas,
tanto para acompanhar as mudanas referentes ao desenvolvimento
das polticas pblicas no governo Lula da Silva,7 quanto legitimar,
ampliar e garantir a competncia com relao poltica para os
emigrantes.8 Consequentemente, em 2010, lanado o Decreto
Presidencial no 7.214, que atribui ao Ministrio das Relaes Exteriores a coordenao da ao governamental integrada para as comunidades brasileiras no exterior.
Para consolidar as novas alteraes, outras mudanas acontecem nos setores voltados para os brasileiros no exterior. Com
base no Decreto no 7.304/2010, a SGBE mantida; entretanto,
passa a comportar a Coordenao-Geral de Planejamento e Integrao Consular. Ademais, o DCB torna-se o Departamento Consular e de Brasileiros no Exterior e composto por duas divises: a
de Assistncia Consular e a das Comunidades Brasileiras no Exterior. Os deveres e os poderes do DCB aumentam, o qual passa a
no somente orientar e supervisionar o atendimento e a assistncia, mas tambm planejar e executar essas atividades, bem
como propor e executar a poltica geral do Brasil para as comunidades no exterior, acompanhar as atividades do CRBE e promover o dilogo entre o governo e as comunidades (Apndice A
Figura A6).
Apesar de no se tratar de uma reforma estrutural, mas representar tambm a maior importncia que o tema dos migrantes
passou a ter na poltica externa brasileira, o presidente Lula da
Silva, por meio de decreto presidencial de 28 de setembro de 2010,
designou, com base no artigo 39, pargrafo 3o, da Lei no 11.440/06,
o ministro Affonso Emilio de Alencastro Massot para exercer a
funo de embaixador extraordinrio para Assuntos Migratrios.
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De acordo com o embaixador Gradilone (2010), ele atua em coordenao com a SGEB e deve contribuir para uma participao mais
efetiva do Brasil em foros internacionais migratrios.
Dentro, especificamente, do sistema de distribuio de funes na organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, ocorreu
uma mudana para melhorar a prestao dos servios consulares: a
SGEB ganhou maior autonomia administrativa com relao Subsecretaria-Geral do Servio Exterior (SGEX),9 por meio da elevao da Diviso de Assistncia Consular (DAC) Unidade
Gestora.10
A partir do histrico realizado possvel verificar que o tema
dos brasileiros no exterior veio ganhando mais status dentro da estrutura do MRE, at se igualar a outros temas da agenda da poltica
externa brasileira.
Como o desenvolvimento de polticas para os emigrantes e seus
descendentes implica aes que, muitas vezes, envolvem vrias
reas, o Ministrio das Relaes Exteriores tem tanto agido em conjunto com outros rgos como feito parte de programas e planos
integradores. Outras mudanas estruturais que abordamos resumidamente, no diretamente ligadas ao setor para os brasileiros no
exterior, uma vez que representam direcionamentos da poltica externa, tambm vm tendo impacto na poltica para esse grupo.
Desde 2004, verificam-se, na poltica para os emigrantes
brasileiros e seus descendentes, alm de importantes elementos de
continuidade, a crescente intensificao e um aprofundamento das
aes, bem como algumas inovaes.
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Outro meio que vem possibilitando o conhecimento dos brasileiros no exterior o estabelecimento de cooperao na rea migratria e consular. No caso de Portugal, criou-se o Mecanismo de
Consultas sobre Nacionais no Exterior, Circulao de Pessoas e
outros temas consulares, o qual, alm de outras funes, promove a
troca de informaes sobre questes relacionadas s comunidades
emigradas e a cooperao na rea consular. Consulta e cooperao
em temas migratrios e consulares vm sendo realizadas tambm
com pases como Espanha, Estados Unidos, Frana, Japo, Mxico
e Reino Unido.
No Brasil, o Instituto de Geografia e Estatstica (IBGE)
o principal provedor de dados e informaes do pas. Em 2010,
pela primeira vez, foi includa no censo uma pergunta sobre a existncia de parentes no exterior, possibilitando novas estimativas
sobre o nmero de brasileiros residentes fora do pas. Tal consulta
permitiu comparar as estimativas publicadas pelo Ministrio das
Relaes Exteriores e tambm identificar a faixa etria, o sexo e os
principais estados de origem dos emigrantes (IBGE, 2011).
Por mais que esses esforos sejam importantes, vale observar
que, como uma questo demogrfica, a emigrao internacional de
brasileiros carece ainda de censos mais completos e aprimorados,
bem como da realizao de um maior nmero de estudos cientficos com base neles.
O processo de formulao da poltica externa sempre foi e continua, em geral, bastante concentrado. Todavia, desde o final do
sculo XX, vm-se verificando algumas tendncias de mudana. J
no governo de Lula, foi possvel observar o aumento da interlocuo com as unidades federadas, setores das sociedades locais,
alm do empresariado e da academia, com vistas a atender demandas pontuais e a contribuir para a formao de quadros tcnicos em temas de poltica externa. Com relao aos brasileiros no
exterior, uma maior interao com o governo e uma maior possibilidade de participao para orientar aes em seu favor se iniciam
com a criao dos Conselhos de Cidados.
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para aprovao de documento final. Do encontro, surgiram o Documento de Bruxelas e a constituio provisria de uma rede de
brasileiros e brasileiras na Europa.16
No governo Lula da Silva, a abertura participao social, de
forma geral, amplia-se. Isso se d por meio da multiplicao de canais de dilogos com a sociedade civil estabelecidos a partir da
criao e reformulao de conselhos nacionais, conferncias nacionais, fruns, ouvidorias, grupos de trabalho no processo de construo de polticas pblicas (Brasil, 2010).
No caso dos brasileiros no exterior, iniciou-se um sistema
de conferncias, criou-se uma Ouvidoria na Sere17 e se estabeleceu o Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior
(CRBE).
As conferncias nacionais, no novo governo, foram multiplicadas e adotaram um formato diferente. Realizadas periodicamente
e construdas sob metodologia participativa, as conferncias
transformaram-se num possvel espao para o desenvolvimento de
polticas.
No caso especfico da Conferncia Brasileiros no Mundo,18 a
inspirao se deu tambm nos modelos dos encontros em outros
16. A mencionada rede de brasileiros vem se consolidando e os encontros na Europa continuam ocorrendo. Em 2009, houve o III Encontro em Barcelona-Espanha, que resultou no Documento de Barcelona. Tal documento foi
adicionado ao acervo de contribuies dos grupos de brasileiros no exterior,
para a II Conferncia Brasileiros no Mundo.
17. J tratamos da Ouvidoria Consular no tpico anterior. Nessa concepo poltica, as ouvidorias representariam uma forma de participao poltica mais
individualizada.
18. Vale ressaltar que, na proposta original, reproduzida na compilao dos documentos que baseiam a elaborao de plano diretor de reforma consular, a primeira sugesto foi a de criao de Conselho de Representantes no Exterior,
partindo de estudo aprofundado do Consejo General de la Ciudadana Espaola, e que, a princpio, deveria se reunir uma ou duas vezes por ano no
Brasil com representantes da sociedade civil brasileira organizada no exterior, do Itamaraty e demais Ministrios envolvidos para atualizar, informar,
discutir e propor medidas que beneficiem os brasileiros residentes no exte-
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19. Alm dos grandes encontros abordados, uma participao mais difusa de
grupos de brasileiros no exterior pode ser percebida a partir da compilao
de contribuies s Conferncias Brasileiros no Mundo.
20. possvel encontrar uma verso de registro mais completa da conferncia nos
arquivos da Fundao Alexandre de Gusmo (Funag).
21. Disponvel no canal do Ministrio das Relaes Exteriores no YouTube e no
stio do Ministrio das Relaes Exteriores, Brasileiros no Mundo <http://
www.brasileirosnomundo.mre.gov.br>.
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Com o levantamento, ficaram claros tanto os limites das mudanas realizadas at ento pelo ministrio quanto a importncia
da mobilizao e da predisposio individual e local tanto dos
migrantes quanto dos funcionrios. Na ocasio, assim, foram divulgadas as boas prticas, mas tambm os vrios problemas e questes
que envolvem a conduo da poltica para os brasileiros no exterior;
dentre estes, os mais gerais so: a) a necessidade de se desenvolver
um estudo profundo e uma estratgia slida para a reimplantao e
remodelao da rede consular que leve em considerao a realidade
dinmica do nmero e da concentrao dos brasileiros no exterior;
b) a agilizao e aprimoramento da prestao dos servios; c) a falta
de autonomia administrativa e oramentria da SGEB, para racionalizar e agilizar as decises com alto impacto sobre o atendimento
consular no exterior; d) a desvalorizao da funo consular; e) a
necessidade de aumentar o contato entre a SGEB e os postos no exterior; f) a atribuio da presidncia do conselho de cidados a cnsul-geral ou, no mnimo, a Ministro Conselheiro, quando no houver
representao consular na capital , o que, alm de limitar a sua
criao, tambm causaria distoro na representatividade dos
brasileiros no exterior; g) a necessidade de mais treinamento,
agravada pela rotatividade dos funcionrios; e h) a necessidade de
se aumentar o alcance das aes dos consulados, por meio da ampliao da associao com organizaes de brasileiros no exterior, o
planejamento das misses consulares itinerantes e a coordenao
da rede.
A partir do exerccio, vem-se estudando a possibilidade de
serem contemplados a criao de novos tipos de reparties consulares, o estabelecimento de novos critrios de lotao de pessoal
baseados em dados objetivos de atividade consular e concentrao
geogrfica de brasileiros, a instituio de novas prticas de trabalho
com utilizao de alta tecnologia, a previso de incentivos a servidores em funes de atendimento pblico, a adoo de programas
de treinamento permanente, a insero de novas tarefas nas misses consulares itinerantes, a realizao de misses de aconselha-
103
28. Foi assim prevista pela primeira vez a criao de agncias consulares no
MSCJ: 2.2.18 Atendidas as necessidades e convenincias do Servio Consular, podero ser criados Agncias ou Escritrios Consulares, vinculados a
uma Repartio Consular de carreira, cujas atribuies sero determinadas
quando de sua criao (Ministrio das Relaes Exteriores, 2010). As agncias consulares, por serem mais especficas e menos custosas, podem facilitar a
expanso do Ministrio das Relaes Exteriores a locais onde existe e se constitui nmero considervel de brasileiros.
29. A busca pelo consenso e a adoo de um sem-nmero de aes acabam inviabilizando o avano das polticas e anulando a possibilidade de deciso, por
parte dos emigrantes, quanto ao que consideram prioritrio.
30. Trata-se da reclamao de alguns emigrantes, que tambm apontam, como
consequncia da ausncia de qualquer financiamento para as atividades do
CRBE, a restrio candidatura para o conselho a organizaes de/para os
emigrantes e a grupos mais privilegiados.
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Em 2009, a rede consular era composta por 112 setores consulares de embaixadas, 51 consulados-gerais, 5 consulados, 15 vice-consulados, e 177 consulados honorrios31, 32 (Ministrio das Relaes Exteriores, 2008). Na dcada de 1990, pelo que nos permite
observar da Tabela 1, houve mais extino de reparties consulares
do que criao ou elevao. No entanto, nesse perodo, destaca-se a
criao do Consulado-Geral de Nagoya (1992), de Boston (1993) e
de Orlando (1997), alm da elevao do Consulado de Houston
categoria de Consulado-Geral (1995). A partir do ano de 2005, o
nmero de reparties consulares passou a crescer por variados motivos, nem sempre ligados presena de brasileiros na regio.
A maior presena consular em localidades de concentrao de
brasileiros deve-se: a interesses da poltica externa; ao surgimento
de novas demandas;33 ao aumento no nmero e diversificao da
31. De acordo com a Conveno de Viena de 1963 e o MSCJ, constituiriam categorias de repartio consular e suas principais diferenas: a) consulados-gerais
(ampla jurisdio, de carreira, criao por decreto, nomeao realizada pelo
presidente, possibilidade de presidncia do Conselho de Cidados); b) consulados (de carreira, criao por decreto, nomeao pelo presidente); c) vice-consulados (de carreira, subordinados, criao por decreto presidencial,
possibilidade de oficial e assistente de chancelaria receberem o ttulo de vice-cnsul); e c) consulados honorrios (sem remunerao, funo limitada, subordinados, criao por portaria ministerial).
32. A integrao dos consulados honorrios nos esforos da rede consular para
atender aos brasileiros no exterior, quando ocorre, d-se de forma limitada,
restringindo-se a casos especficos de assistncia a brasileiros e a prestar
apoio a misses de autoridades brasileiras em locais mais distantes da sede da
jurisdio consular (Brasil, 2010a).
No Manual do Servio Consular e Jurdico (MSCJ) de 1998, j se encontrava
previsto, como um dos principais objetivos da repartio consular honorria,
prestar assistncia aos brasileiros em sua jurisdio. No entanto, foi somente
com a reforma de 2010 que a escolha do cnsul honorrio passou a recair, obrigatoriamente, em pessoas que mantenham vnculos com a comunidade brasileira local; foram determinadas as atividades consulares e de apoio prestadas
pelos consulados honorrios; e estabelecidas a avaliao de desempenho e a
visita pessoal da autoridade consular.
33. Relacionadas, por exemplo, a momentos crticos, tais como o 11 de setembro
de 2001 e as crises econmicas recentes, que podem resultar numa aproximao com os consulados pelo aumento das dificuldades enfrentadas.
105
Ano
Decreto
1990
Decreto no 99.585
1990
Decreto no 99.562
1990
Decreto no 99.563
1990
Decreto no 99.564
1990
Decreto no 99.565
1990
Decreto no 99.566
1990
Decreto no 99.567
1990
Decreto no 99.569
1991
1991
DSN,
de 20 de agosto
1992
DSN,
de 18 de fevereiro
1992
DSN,
de 18 de fevereiro
(cont.)
34. Com a criao da Subsecretaria-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior (2004) e a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras
no Exterior (2006).
106
(cont.)
Local*
Ano
Decreto
1992
DSN,
de 21 de maio
1993
DSN, de 14 de
dezembro
1993
DSN, de 14 de
dezembro
1993
DSN, de 14 de
dezembro
1994
Decreto no 1.301
1994
DSN, de
27 de dezembro
1995
Decreto no 1.557
1996
DSN,
de 10 de maio
1997
DSN,
de 9 setembro
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
(cont.)
107
(cont.)
Local*
Ano
Decreto
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 9 de junho
1999
DSN,
de 8 de setembro
2000
DSN,
de 4 de maio
2002
DSN,
de 17 de agosto
2005
Decreto no 5.372
2005
Decreto no 5.400
2005
Decreto no 5.422
2005
Decreto no 5.461
2005
DSN,
de 30 de setembro
2005
Decreto no 5.599
2005
Decreto no 5.615
(cont.)
108
(cont.)
Local*
Ano
Decreto
2006
Decreto no 5.787
2006
Decreto no 5.808
2006
Decreto no 5.809
2007
Decreto no 6.113
2007
Decreto no 6.153
2008
Decreto no 6.342
2008
Decreto no 6.343
2008
Decreto no 6.435
2008
Decreto no 6.436
2008
Decreto no 5.461
2009
Decreto no 6.839
2009
Decreto no 6.989
2010
Decreto no 7.181
2010
Decreto no 7.198
Fonte: Castro & Castro (2009) e consulta a decretos na Cmara dos Deputados
<http://www.camara.gov.br>.
(*) No esto includos no quadro a criao de setores consulares em embaixadas,
de consulados honorrios, ou a expanso da jurisdio consular.
109
No caso do Paraguai, a rede consular, at 2009, possua a configurao mostrada na Tabela 2:35
Tabela 2 Rede consular brasileira no Paraguai (2009)
Local
Tipo de repartio
Decreto/Ano
Jurisdio em 2009
Encarnacin
Vice-Consulado
Anterior dcada
de 1950
Departamento de Itapua
Concepcin
Vice-Consulado
Anterior dcada
de 1950
Departamento de
Concepcin
Vice-Consulado
Decreto no
53.968/1946
Elevao para
Consulado
DSN, de 4 de
maio de 2000
Pedro Juan
Caballero
Departamentos de
Amambay, Concepcin e
Alto Paraguay
Assuno
Consulado-Geral
Decreto no
53.524/1964
Departamentos de
Boquern, Caazap,
Caaguaz, Central,
Cordillera, Guair,
Misiones, Neembuc,
Paraguar, Presidente
Hayes e San Pedro
Salto del
Guair
Vice-Consulado
Decreto no
77.398/1976
Departamento de
Canindey
Consulado-Geral
Decreto no
83.719/1970,
substitudo pelo
Decreto no
98.128/1989*
Departamentos do Alto
Paran, Canindey e
Itapua
Ciudad del
Este
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (2009) e stio da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br>.
(*) Substituio do nome da cidade de Ciudad Presidente Stroessner para Ciudad
del Este.
110
111
Pblico do Estado do Paran e a Prefeitura de Foz do Igua proporciona servios gratuitos e difunde informaes sobre sade,
educao, trabalho, direito de famlia e cidadania39 (Ministrio das
Relaes Exteriores, 2011).
Dentre os principais problemas relacionados, especificamente,
rede consular no Paraguai, esto: a residncia onde opera o Consulado-Geral de Ciudad del Este, a qual teria sido precariamente
adaptada para funcionar como escritrio, o que estaria ocasionado
inmeros inconvenientes numa jurisdio que abrange uma dinmica faixa de fronteira onde vive a maioria dos brasileiros naquele
pas; a falta de coordenao entre as unidades consulares; a necessidade de criao de uma repartio em Coronel Oviedo, capital do
Departamento de Caaguazu, para atender os casos de urgncia
existentes nessa rea sensvel, com antigos conflitos de terras envolvendo colonos brasileiros e campesinos paraguaios; e a inadequao das instalaes fsicas e a insuficincia de pessoal capacitado
no Vice-Consulado de Concepcin (Brasil, 2010a).
No caso da fronteira norte brasileira (a Bolvia, as Guianas, a
Venezuela, a Colmbia e o Suriname), a expanso consular se explica pelas relaes bilaterais do Brasil, pela extenso da Amaznia
e polticas de integrao, alm da exportao de servios de empresas brasileiras (Tabela 3).40 Com relao aos brasileiros na regio, uma maior adequao da rede ocorreu entre 2005 e 2010,
aps o ataque a brasileiros no Suriname, que deu maior visibilidade situao de conflito em que vivem na regio (trataremos
na subseo 2.35 o episdio de violncia contra brasileiros no Suriname).
112
Tipo de
repartio
Decreto/Ano
Jurisdio em 2009
Caiena
(Guiana
Francesa)
Elevao
categoria de
Consulado-Geral
Decreto no
5.599/2005
Departamentos da Guiana,
Martinica e Guadalupe,
includas as ilhas de Saint
Barthelemy e Saint Martin,
integrantes do
Departamento de
Guadalupe
Saint Georges
de lOyapock
(Guiana
Francesa)
Consulado
Decreto no
7.198/2010
Lethem
(Guiana)
Vice-Consulado
Decreto no
6.153/2007
Regies 8 e 9
Paramaribo
(Suriname)
Setor Consular
em Embaixada
Fonte: Ministrio da Relaes Exteriores (2009) e stio da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br>.
113
somente aps 11 anos de reivindicao um consulado-geral foi efetivamente criado em Hamamatsu. A necessidade de descentralizao
da prestao de servios consulares realizados pelo Consulado-Geral de Tquio tambm vem sendo sinalizada.44
Tabela 4 Rede consular brasileira no Japo (2009)
Local
Nagoya
Tipo de
repartio
Consulado-Geral
Decreto/Ano
Jurisdio em 2009
Decreto no
18/1992
Tquio
Consulado-Geral
Decreto no
1.373/1995
Hamamatsu
Consulado-Geral
Decreto no
6.599/2008
Fonte: Ministrio da Relaes Exteriores (2009) e stio da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br>.
114
115
So Francisco
(Califrnia)
Tipo de
repartio
Consulado
Elevao
categoria de
Consulado-Geral
Boston
Consulado(Massachusetts) -Geral
Decreto/
Ano*
Jurisdio em 2009
Elevao
categoria de
Houston (Texas)
Consulado-Geral
Decreto no
1.557/1995
Elevao
categoria de
Consulado-Geral
Decreto no
68.088/1971
Decreto no
68.088/1971
Chicago
(Illinois)
Los Angeles
(Califrnia)
Elevao
categoria de
Consulado-Geral
(cont.)
116
(cont.)
Local
Tipo de
repartio
Decreto/
Ano*
Jurisdio em 2009
Decreto no
88.408/1983
Consulado-Geral
Decreto no
6.436/2008
Atlanta
(Gergia)
Consulado-Geral
Decreto de
10 de maio
de 1996
(recriao);
Decreto de
9 de junho
de 1999
(extino); e
Decreto no
5.307/2004
(recriao)
Hartford
(Connecticut)
Consulado-Geral
Decreto no
6.436/2008
Estado de Connecticut
Washington,
D. C.
Nova York
(Nova York)
Consulado-Geral
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (2009) e stio da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br>.
(*) No h meno do Decreto quando a criao da unidade consular deu-se antes
da dcada de 1970.
117
Tipo de
repartio
Decreto/
Ano*
Jurisdio em 2009
Lisboa
(Portugal)
Consulado-Geral
Porto
(Portugal)
Consulado-Geral
Faro
(Portugal)
Consulado-Geral
Londres
Consulado(Reino Unido) -Geral
Decreto no
7.399/2010
Todo o territrio do Reino Unido da
Gr-Bretanha e Irlanda do Norte,
excetuada a Colnia de Montserrat, sob
a jurisdio da Embaixada em
Bridgetown; as ilhas do Atlntico Sul
sob a jurisdio do Consulado-Geral em
Buenos Aires; Ilhas Bermudas
(Hamilton) sob a jurisdio do
Consulado-Geral em Nova York e as
Ilhas Pitcairn sob a jurisdio do
Consulado-Geral em Sydney, alm das
Ilhas Jersey e das Ilhas Channel
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (2009) e stio da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br>.
(*) No h meno do decreto quando a criao da unidade consular deu-se antes
da dcada de 1970.
118
119
pontos do norte populoso e economicamente importante em relao a Londres [cerca de seis a oito horas de viagem cara] justifica
amplamente, como o caso de outros pases europeus, a criao de
um consulado simples no centro do pas, para ocupar-se do norte.
(Brasil, 2010a)
2.3.2 Modernizao dos servios consulares e
outras medidas relacionadas documentao
120
Em 1996, por meio do Decreto no 1.983, atualiza-se o regimento sobre o documento de viagem e se cria o Programa de Modernizao, Agilizao e Aprimoramento e Segurana da Fiscalizao do Trfego Internacional e do Passaporte Brasileiro (Promasp)
no mbito do Departamento de Polcia Federal do Ministrio da
Justia e da antiga Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurdicos e de Assistncia a Brasileiros no Exterior do Ministrio das
Relaes Exteriores. No mesmo perodo, d-se incio implantao
do Sistema Integrado de Acompanhamento Consular (Siac), que
consistia na digitalizao dos dados relativos s diferentes atividades consulares no exterior e a sua transmisso pela Internet a
banco de dados na Sere.
Em 2004, o Siac substitudo pelo Sistema Consular Integrado
(SCI), projeto mais amplo que, alm da digitalizao e aprimoramento do processo de controle dessas atividades,49 prev a constante informatizao, integrao e padronizao das mesmas. Entre
seus objetivos, esto a eliminao das estampilhas consulares, a
padronizao dos documentos expedidos, a uniformizao e automao das rotinas e a emisso de documentos de viagem que incorporem elevadas tecnologias de segurana (Firmeza, 2007).
Como parte desse amplo projeto, foi lanado, em 2007, o Portal
Consular, pgina da World Wide Web <www.portalconsular.mre.
gov.br> editada tanto pela Sere quanto pelas prprias unidades no
exterior, a qual vem concentrando e disponibilizando, para o p-
121
blico em geral, notcias, informaes diversas de interesse dos brasileiros no exterior e aspectos peculiares de cada jurisdio,
descrio dos servios consulares e arquivos com os formulrios
para download, perguntas frequentes, rea para sugestes e comentrios, e ferramenta de busca50 (Firmeza, 2007). Em 2009, criou-se tambm o portal Brasileiros no Mundo, no qual podem ser
encontrados informe peridico, documentos, notcias e publicaes veiculados pela prpria SGEB, por meio do DCB.
No mesmo ano, foi implantado o Sistema de Controle e
Emisso de Documentos de Viagem (SCEDV) numa parceria
entre o Ministrio das Relaes Exteriores, a Polcia Federal e o
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) , o qual permitiu solicitao pela Internet, padronizou a confeco de alguns
documentos de viagem em todos os postos do Itamaraty no exterior e favoreceu a resposta aos pedidos, por meio do gerenciamento, em tempo real, do estoque documental. Encontra-se ainda
em fase inicial de desenvolvimento o Sistema Consular (SC), que
pretende adotar o mesmo sistema do SCEDV, para documentos
cartoriais.
O aperfeioamento no se deu somente no processo de
emisso, mas nos documentos, que passaram a incorporar, com
base em tendncias internacionais determinadas pela Organizao
da Aviao Civil Internacional (Oaci),51 elementos mais rigorosos
de segurana e uma maior tecnologia, proporcionando-lhes maior
confiabilidade e aceitao em mbito internacional. O passaporte
brasileiro, recentemente, sofreu duas reformas, em 2006 e 2010.
Na primeira, ele incorporou diversos elementos de segurana. J
na segunda, alm do acrscimo de outros elementos de segurana,
o passaporte se torna biomtrico/eletrnico, ao conter dispositivo
eletrnico de gravao de dados (chip).
50. O Portal Consular bastante completo, mas um pouco desorganizado. Poderiam disponibilizar nele, o Manual Consular.
51. Foi criada, por meio do Decreto no 6.055/2007, a delegao permanente do
Brasil junto Oaci.
122
Em 2009, tambm como uma medida relacionada documentao, lanou-se, nos Estados Unidos, a Carteira de Matrcula
Consular, em formato biomtrico. Tal carteira, quando aceita por
autoridades pblicas e instituies privadas no exterior, serve como
instrumento para fins de prova de identidade, nacionalidade ou de
domiclio na jurisdio consular, o que pode permitir a abertura e a
movimentao de conta em bancos, acesso a bibliotecas, escolas,
hospitais e outros servios pblicos. Em decorrncia de gestes
empreendidas pelo Consulado-Geral de Chicago, autoridades locais
passaram a aceitar essa carteira.52 No ano de 2006, mediante o Decreto no 5.978, a carteira inserida no rol dos documentos de viagem,
permitindo sua utilizao para retornos ao Brasil (Firmeza, 2007).
Esse decreto cria ainda o Passaporte de Emergncia, concedido, de acordo com o artigo 13, quele que, tendo satisfeito s
exigncias para concesso de passaporte, necessite de documento
de viagem com urgncia e no possa comprovadamente aguardar o
prazo de entrega, nas hipteses de catstrofes naturais, conflitos armados ou outras situaes emergenciais.
Em setembro de 2010, estabelecida a Coordenao-Geral de
Planejamento e Integrao Consular (CGPC), que, subordinada
SGEB, possui a funo de coordenar os trabalhos de aperfeioamento e suporte tcnico do SCI, bem como a gesto dos recursos
oramentrios e financeiros do atendimento prestado pelas reparties consulares, e dos contratos firmados pelo DCB, no mbito
da modernizao consular.
O Brasil ratificou a Conveno sobre Trnsito Virio (Conveno de Viena de 1968),53 a qual prev a emisso, no pas, da permisso internacional para dirigir em outros Estados membros.54
52. Os Estados, sem excetuar o caso do Brasil, dificilmente validam documentos
emitidos por outros Estados, sendo esse o caso tambm da Carteira de Matrcula Consular.
53. Decreto no 86.714, de 10 de dezembro de 1981.
54. Essa permisso permite a conduo por um perodo mximo de 180 dias, o
qual varia de acordo com o pas. Dentre os pases membros, constam: a Ale-
123
Mais recentemente, o MRE, em conjunto com o Ministrio das Cidades e o Departamento Nacional de Trnsito (Denatran), tem assinado tambm acordos bilaterais para a troca de carteira. Em 2009,
entrou em vigor o Acordo sobre Reconhecimento Recproco e Troca
de Carteiras de Habilitao com a Repblica da Espanha. Em 2010,
firmou-se, com Moambique, o Acordo de Reconhecimento Mtuo
de Carteiras de Habilitao. Desde 2009, encontram-se em andamento negociaes com ndia, Itlia, Japo, Marrocos, Moambique
e Reino Unido.
Uma demanda dos brasileiros no exterior seria a adeso do Brasil
Conveno de Haia, relativa supresso da exigncia de legalizao dos atos pblicos estrangeiros, de 5 de outubro de 1961,55 que
tem como finalidade tornar mais simples, clere e menos onerosa a
validao de documentos entre os pases signatrios. Fazem parte
dessa conveno, pases como os Estados Unidos, o Japo, a Coreia
do Sul, a Frana, a Inglaterra, a Alemanha, a ustria, a Blgica, o
Reino Unido, a Itlia, a Espanha, Portugal, a Sua, a Argentina,
o Mxico, a Venezuela, entre outros.56
2.3.3 Assistncia jurdica e interveno diplomtica
124
125
126
127
Conveno sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianas (Decreto no 3.413, de 14 de abril de 2000).
Acordo de Cooperao em Matria Civil entre o governo da
Repblica Federativa do Brasil e o governo da Repblica
Francesa (Decreto no 3.598, de 12 de setembro de 2000).
Conveno sobre o Acesso Internacional Justia (Decreto
no 658, de 1o de setembro de 2010).
Em alguns casos, a gravidade da situao no se resolve com
simples assistncia jurdica, demandando-se a interveno diplomtica. No Paraguai, os conflitos envolvendo terra entre brasileiros
e paraguaios fizeram que o governo brasileiro criasse mecanismos
para facilitar negociaes intergovernamentais. Em 2007, foram
institudos Grupos de Trabalho sobre Questes Migratrias e Fundirias para o exame e apresentao de propostas, respectivamente,
para a regularizao dos imigrantes brasileiros e de ttulos de
domnio e de posse de terra. Dentro desses grupos, foi institudo
foro bilateral especificamente incumbido de tratar de tenses fundirias envolvendo brasileiros.
Nos conflitos com brasileiros na Bolvia, desencadeados em
2006, relacionados proibio constitucional de ocupao das
fronteiras por estrangeiros dentro de um raio de cinquenta quilmetros, o governo brasileiro chegou a negociar em 2008, com o governo boliviano, por meio da assinatura de instrumento executivo,
a criao de um projeto de agrovilas na Bolvia para acolher 243 famlias das quinhentas estimadas.61 Segundo a ministra Maria Luiza
Lopes da Silva,62 tal projeto no foi bem-sucedido e se tenta, atualmente, repatriar e reassentar as famlias no lado brasileiro da fronteira, num esforo conjunto com o Ministrio do Desenvolvimento
61. O projeto financiado pelo crdito extraordinrio aprovado pelo Congresso
Nacional (Medida Provisria no 354, de 22 de janeiro de 2007).
62. Entrevista concedida pela ministra Maria Luiza Lopes da Silva, no Ministrio
das Relaes Exteriores, no dia 5 de setembro de 2011.
128
129
64. Em 2010, os cinco postos que mais realizaram visitas a presdios foram: Consulado-Geral em Nagoia (85); Vice-Consulado em Salto del Guair (85);
Consulado-Geral em Montevidu (84); Consulado-Geral em Santa Cruz de
la Sierra (60); e Vice-Consulado em Cobija (60).
65. A transferncia, diferentemente do pedido de extradio por parte de algum
Estado, constitui um direito do preso. Portanto, deve se dar de forma voluntria. A obrigao dos Estados inform-lo desse seu direito.
130
Nome do posto
Nmero
de
detentos
assistidos
(N)
%
N/T
Consulado-Geral em Boston
1.131
28,34
Consulado-Geral em Nagoia
632
15,84
325
8,14
Consulado-Geral em Tquio
325
8,14
Consulado-Geral em Miami
180
4,51
Consulado-Geral em Lisboa
130
3,26
84
2,10
Consulado-Geral no Mxico
65
1,63
62
1,55
10
54
1,35
11
Consulado-Geral em Milo
52
1,30
12
50
1,25
13
Consulado em Rivera
50
1,25
14
Consulado-Geral em Porto
50
1,25
15
44
1,10
16
Consulado-Geral em Paris
44
1,10
17
Consulado-Geral em Toronto
40
1,00
18
Vice-Consulado em Concepcin
38
0,95
19
Consulado-Geral em Assuno
36
0,90
20
35
0,88
21
Consulado-Geral em Hartford
30
0,75
22
Vice-Consulado em Encarnacin
30
0,75
23
Consulado-Geral em Zurique
30
0,75
24
Consulado-Geral em Montevidu
29
0,73
25
Consulado em Caiena
28
0,70
26
Embaixada em Pretria
25
0,63
27
25
0,63
28
Vice-Consulado em Cobija
22
0,55
(cont.)
131
(cont.)
Nome do posto
Nmero
de
detentos
assistidos
(N)
%
N/T
29
Embaixada em Paramaribo
22
0,55
30
18
0,45
305
7,64
3.991
100,00
Outros
Total (T)
66. Consulta ao stio do Ministrio da Justia, da Diviso de Atos Internacionais-MRE e da Cmara dos Deputados.
132
Encontram-se em tramitao no Congresso Nacional os seguintes tratados: Angola, Comunidade de Pases da Lngua Portuguesa, Itlia, Mercosul e Associados, Moambique, Pases Baixos,
Panam, Suriname e Venezuela.
O pedido de transferncia gratuito e dispensa advogados. Ele
submetido representao ou ao diretor do presdio, e, por intermdio do Ministrio da Justia, distribudo ao Juiz da Vara de
Execues Penais da comarca mais prxima de onde o brasileiro
condenado e sua famlia tenham residncia, para que seja providenciada a vaga no estabelecimento prisional. A falta de coordenao
entre os dados da Tabela 7 e os tratados de transferncia assinados
pode se dar pelo desinteresse, em geral de Estados, em arcar com os
custos adicionais em seus sistemas prisionais e pela ausncia da
emigrao na agenda migratria do pas.
133
134
135
estupro ou foram, de fato, violentadas. Sete brasileiros se encontram desaparecidos e no se sabe se houve mortes.
Aps o ataque, 81 brasileiros foram transferidos para a capital,
Paramaribo, pela polcia e foras armadas surinamesas. Dos brasileiros feridos, 14 foram colocados em um hospital militar. A maior
parte do restante ficou hospedada em hotis, com as despesas pagas
pelo governo do Brasil.
No dia 27 de dezembro, dois diplomatas brasileiros so enviados para ajudar a Embaixada do Brasil a avaliar o ocorrido e a
prestar assistncia aos brasileiros. O avio que levou os diplomatas
transporta, de volta para o Brasil, cinco nacionais vtimas do ataque.
Trs dias depois, chega um segundo avio das Foras Areas Brasileiras (FAB) para buscar brasileiros feridos e outros interessados,
com misso composta por uma funcionria da secretaria especial de
ateno mulher e uma diplomata especializada em temas consulares. Em sua volta para o Brasil, no dia seguinte, a aeronave equipada com uma unidade de terapia intensiva (UTI) mvel, dois
mdicos, um enfermeiro e auxiliares traz 33 brasileiros. No dia 4
de janeiro, uma ltima equipe, formada por duas assistentes sociais
e uma psicloga da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, enviada, com o objetivo de examinar as mulheres vtimas
de estupro e outras formas de violncia sexual. A ministra Maria
Luisa Lopes da Silva informou ainda que foi negociado com o governo do Par a concesso de ajuda financeira s vtimas.72
136
encontram no exterior. So trs as principais regies onde se concentram emigrantes brasileiros irregulares: nos Estados Unidos,
pas com o maior nmero de brasileiros, na proporo de 60% dos
fluxos; na Europa, segunda maior regio receptora, com a porcentagem de 50%; e na Amrica do Sul, terceira maior regio, no
montante de 40% do total (dados fornecidos pelo DAC em 2011).
A irregularidade pode se dar de diversas maneiras e em vrios
momentos. Destarte, um migrante pode entrar no pas de forma irregular ou entrar regularmente, mas exceder o prazo permitido de
permanncia ou exercer atividade remunerada sem autorizao.
Em qualquer dos casos, o migrante fica exposto a uma condio de
maior vulnerabilidade.73
Muitos migrantes, j no momento da tentativa de cruzamento
da fronteira de outro pas, correm riscos e passam por grandes dificuldades. Esses so os casos de muitos brasileiros que buscam
adentrar os Estados Unidos de forma irregular. A alta atratividade
desse pas, em oposio sua rigorosa poltica de concesso de visto
e os reforos no controle da fronteira, fazem com que vrios brasileiros contratem atravessadores (conhecidos como coiotes)
suspeitos e enfrentem rotas perigosas.
Assim que chegam ao pas, alguns migrantes so presos e deportados. Segundo o relator especial da ONU, em certos pases e
ocasies, os migrantes so confinados em prises comuns ou anlogas, por perodos de tempo longos ou indeterminados, onde sofrem maus-tratos, no recebem condies mnimas ou garantias
processuais e judiciais, e so punidos desproporcionalmente.
Aqueles que conseguem permanecer no pas em razo de seu
status (denominados ilegais, clandestinos ou at mesmo criminosos, em pases onde a infrao da lei de imigrao considerada
73. A reciprocidade de iseno de visto existente com alguns pases da Unio Europeia tem permitido que o migrante brasileiro que se encontra irregularmente em territrio europeu tenha entrado neste de forma regular. No caso
dos Estados Unidos, diferentemente, sempre foi numerosa a tentativa de se
entrar em seu territrio de forma irregular, sobretudo pela fronteira com o
Mxico.
137
138
139
75. Mais do que uma simples possibilidade de regularizao aos Estados integrantes, o acordo, segundo Novick (2010a), inicia uma trajetria rumo livre
circulao de pessoas e busca ampliar o conceito de direitos humanos. Vale
assinalar que o Mercosul adotou o formato de tratado marco, inspirado em
modelos clssicos e em particular na Comunidade Econmica Europeia
(Novick, 2010a). Acordos que aspiram criar mercados comuns contm
compromissos explcitos que propiciam a conformao de uma cidadania comunitria, exigindo polticas migratrias mais abertas e flexveis (Novick
apud Martnez Pizarro, 2010). Num contexto de expanso do processo de integrao na Amrica do Sul, de nova conjuntura (maior crtica quanto s polticas neoliberais) e de surgimento de novos atores e espaos de participao,
devemos nos indagar sobre o reflexo concreto que tendncias, especialmente
no mbito imigratrio na regio (por mais que, no caso do Brasil, o nmero de
nacionais na regio no seja to grande e tenha, inclusive diminudo), podem
ter na poltica de emigrao dos pases (espero que tenhamos conseguido dar
neste trabalho, pelo menos, algum insight). Quanto a esta ltima, devemos
observar ainda que espaos de integrao, mais recentemente, vm sendo
usados tambm para discutir polticas de vinculao, trocar experincias
(Vaccotti, 2010), encorajar posturas comuns e tentar articular posies conjuntas. Apesar do cenrio geral mais otimista, Novick (2010a) alerta para o
fato de que a vacilao entre um processo libertador na regio e um processo de expanso e consolidao de mercados dirigidos pelo poder econmico
concentrado tm resultado no avano que as questes industriais e de comercializao vm tendo em detrimento em relao ao desenvolvimento mais
lento dos aspectos sociais e culturais da integrao idealizada.
140
141
76. Segundo o MRE, o seu papel, por intermdio da DBR, tem sido auxiliar o
MPS na identificao de prioridades para a assinatura dos acordos previdencirios; intermediar contatos entre o governo brasileiro e o estrangeiro; cuidar
de aspectos formais, legais e protocolares relacionados redao e assinatura
dos textos; e acompanhar seu trmite at a promulgao.
77. Compilao realizada a partir do stio do Ministrio da Previdncia Social.
142
Encontram-se em processo de ratificao no Congresso Nacional: acordo com a Alemanha, assinado em 3 de dezembro de
2009; acordo com a Blgica, assinado em 4 de outubro de 2009; e
acordo com o Japo, assinado em 29 de julho de 2010.
Alm dos acordos previdencirios j assinados ou ratificados,
h perspectivas de novas negociaes, que j se encontram em
curso com o Canad e a provncia do Qubec, a Frana, Sria, Lbano, Itlia, Israel, Colmbia, Bolvia, Holanda, Coreia do Sul,
Grcia, Luxemburgo e Estados Unidos.
Os acordos internacionais de previdncia social, mesmo nos
pases em que esto em vigncia, abrangem os brasileiros em situao regular. Se, em solo nacional, a previdncia social constitui
no somente um direito, mas tambm, em regra, uma obrigao
(artigo 4o da IN RFB no 971/2009), para os brasileiros no exterior,
com exceo de casos em que o empregador consiste em empresa
brasileira, facultada a filiao previdncia social.
Problema anterior possibilidade de computao do tempo de
contribuio entre pases, ou de filiao a algum regime previdencirio, seria o desrespeito aos direitos trabalhistas dos emigrantes
brasileiros, mesmo os regulares, que envolve no somente a previdncia, mas igualmente benefcios da seguridade social, bem como
direito a frias, de associao, de licenas, entre outros.
Em virtude do excedente de mo de obra pouco qualificada no
novo contexto de internacionalizao da economia, iniciativas isoladas dos Estados de origem em defesa desses direitos acabam por se
tornar ineficazes. Assim, as aes do Brasil no exterior tm se restringido, em grande parte, prestao de esclarecimentos sobre direitos e deveres, mercados de trabalho e programas de capacitao.
A ao no mbito trabalhista vem sendo conduzida, a partir
dos anos 2000, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e o
Conselho Nacional de Imigrao78 (CNIg). Em 2008, o MTE criou
78. Originalmente, o Conselho Nacional para Imigrao (CNIg), rgo colegiado
vinculado ao MTE, lida com questes relacionadas imigrao (Portaria no
634/1996). No entanto, desde 2004, verifica-se uma concentrao cada vez
143
144
2.3.8 Sade
145
146
2.3.9 Educao
As aes do Brasil para seus nacionais e descendentes no exterior vm se dando em algumas frentes: criao de critrios para o
reconhecimento de escolas brasileiras no exterior; aplicao de
exames supletivos no Japo; extenso, tambm para esse pas, do
programa Universidade Aberta do Brasil (UAB); tentativa, verificada em alguns consulados, de promoo do ensino do portugus,
entre outras mais especficas, ou que fazem parte de polticas de
integrao e promoo cultural.
O estabelecimento de requisitos para o reconhecimento de escolas brasileiras no exterior deu-se, primeiramente, no Parecer do
Conselho Nacional de Educao (CNE) no 11, de 1999, por intermdio do Estado do Paran e de grupos de brasileiros no Japo. Tal
parecer tambm previu a possibilidade de aplicao de exames supletivos no Japo, e foi posteriormente substitudo pela Resoluo
do CNE/CEB no 2, de 17 de fevereiro de 2004. At 2010, haviam
147
sido reconhecidas, no Japo, cinquenta escolas. No pas, o problema da educao dos brasileiros mais latente em decorrncia da
dificuldade de adaptao e da aprendizagem do idioma. O reconhecimento pelo CNE d-se a escolas com currculos prximos aos
das escolas brasileiras, e tem por objetivo permitir o prosseguimento dos estudos no retorno ao Brasil, sem necessidade de reclassificao.
Para atender crescente demanda de professores por parte da
comunidade brasileira no Japo, o MEC, no contexto das aes
articuladas pelo Programa da Universidade Aberta do Brasil
(UAB) (Decreto no 5.800/2006), fez parceria com a Universidade
Federal do Mato Grosso e a Universidade de Tokai para o oferecimento de curso de educao a distncia, que inclui a organizao e
funcionamento de polos locais, destinado formao inicial e continuada de professores. Em virtude dessa iniciativa, em 2009, foi
realizado, por meio de processo seletivo, curso de Pedagogia-licenciatura, na modalidade a distncia, para trezentos professores proficientes em portugus, que estivessem atuando com crianas
brasileiras em instituies educativas no Japo.
Alm de aes mais especficas de alguns consulados, como o
caso do Consulado-Geral do Brasil em Miami, que realizou trabalho de promoo do uso do portugus em escolas pblicas (Brasil,
2010a), h aquelas que integram polticas mais gerais de promoo
cultural, como a expanso, a partir de 2006, da Rede Brasileira de
Ensino no Exterior (RBEx) (Firmeza, 2007).
Na Amrica do Sul, h o Projeto Escolas Bilngues de Fronteira, que comea com a Argentina, com base no Protocolo sobre
Integrao Educativa e Reconhecimento de Certificados, Ttulos e
Estudos de Nvel Primrio e Mdio No-Tcnicos, assinado em
1994 (Decreto no 2.726/1998), e vem se estendendo a outros pases.
Essa iniciativa visa integrao de professores e estudantes brasileiros com os alunos e professores dos pases vizinhos, alm da
ampliao das oportunidades do aprendizado da segunda lngua.
Outras aes seriam a promulgao do Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o Exerccio de Atividades Aca-
148
149
promovidos enfoques mais integrais e atentos s reais necessidades e expectativas do conjunto da populao emigrada em relao ao pas de origem. Assim, o cenrio que se observa na regio
um reflexo muito claro do pouco conhecimento que existe entre
os pases, das caractersticas de seus emigrados, da maneira por
meio da qual se conectam e de seus interesses em seus pases de
origem. (Traduo nossa)
2.4.1 Remessas
150
lhes, ou quase 74% do total, destinaram-se aos pases menos desenvolvidos. Os quatro pases que mais receberam remessas foram
a ndia, a China, o Mxico e as Filipinas. O Brasil ocupa a 24a
quarta posio nessa lista. J se levarmos em considerao o contexto da Amrica Latina, o pas sobe para o segundo lugar, em
valor absoluto, atrs somente do Mxico (Figura 3). Nesse ano, segundo estimativas do Banco Mundial, o Brasil chegou a receber
cerca de US$ 4,3 bilhes em remessas (World Bank, 2011).
151
152
Vale observar que os picos de recebimento de remessas coincidem com alguns marcos da ao do Estado brasileiro para os emigrantes. Em 1992 (US$ 1,8 bilho), a necessidade de dar mais
ateno a essa comunidade foi ressaltada na Comisso de Aperfeioamento da Organizao e das Prticas Administrativas (Caopa).
Foi instituda, no ano de 1995 (US$ 3,3 bilhes), a Diretoria-Geral
de Assuntos Consulares, Jurdicos e de Assistncia a Brasileiros no
Exterior. Em 2008 (US$ 5,1 bilhes), foi criada a Conferncia Brasileiros no Mundo.
No ano de 2010, como demonstra a Tabela 8, as remessas se
originaram, especialmente, dos pases mais desenvolvidos, com
destaque para os Estados Unidos, em primeiro lugar, com US$ 1,4
bilho, seguidos, respectivamente, pelo Japo, Espanha, Reino Unido,
Itlia, Alemanha, Portugal, Frana e Sua. Os emigrantes brasileiros nos Estados Unidos, que representam 44,45% da populao
de emigrantes, enviaram 33,46% do total de remessas recebidas
em 2010. J os brasileiros no Japo, que representam apenas 7,38%
da populao emigrante, enviaram 27,1% das remessas. Isso demonstra que o caso do Japo, em que o migrante j sai do Brasil
153
154
Estimativa de remessas
(E)
E/T
%
Estados Unidos
1.431
33,46
Japo
1.159
27,10
Espanha
472
11,02
Reino Unido
184
4,30
Itlia
159
3,71
Alemanha
142
3,31
Portugal
137
3,20
Frana
111
2,60
Sua
103
2,42
10
Canad
64
1,49
11
Holanda
52
1,22
12
Austrlia
44
1,02
13
Irlanda
33
0,76
14
Argentina
23
0,54
15
Blgica
22
0,50
16
Sucia
20
0,46
17
Noruega
17
0,40
18
Paraguai
16
0,38
19
ustria
15
0,35
20
Dinamarca
11
0,26
Outros pases
64
1,49
4.277
100,00
155
O Programa Remessas e Capacitao para Emigrantes Brasileiros e seus Beneficirios no Brasil, iniciado em 2006, tem como
objetivo geral: a) a incluso dos emigrantes brasileiros e de seus
familiares no sistema financeiro brasileiro; (b) a sensibilizao e
orientao empreendedora dos referidos emigrantes; e (c) a educao e incluso financeira dos mesmos (Schwarzer, 2008). At
2009, de acordo com o relatrio sobre remessas do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), os resultados alcanados
com esse programa, em relao aos previstos, somente tinham sido
satisfatrios no mbito do direcionamento de servios aos emigrantes e seus familiares. Nos demais casos como a orientao financeira e empreendedora, em Minas Gerais e nos Estados Unidos,
o estabelecimento de novas empresas, algumas delas, inclusive,
com o financiamento e o apoio da Caixa , os resultados tinham
sido praticamente inexistentes (BID, 2010).
O Banco do Brasil (BB) permite o envio de remessas para o
Brasil, de pontos espalhados na Alemanha, ustria, Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Portugal e Reino Unido. O seu
principal pblico, no entanto, so os brasileiros no Japo. A rede
nesse pas bastante vasta e abrange sete agncias, balces em 24
localidades e convnios com quatro bancos japoneses para a expanso do nmero de pontos de atendimento. H tambm uma pgina do banco especialmente destinada a eles, em que podem ser
encontradas informaes sobre remessas com novas alternativas
de envio, como carto de remessas, pelo telefone ou Internet ,
alm do oferecimento de servios especiais, como o financiamento
das despesas para o retorno ao Brasil.
Em algumas agncias da rede no Brasil, existe o Espao Nipo-Brasileiro, com salas de atendimento destinadas comunidade
nipo-brasileira e que oferecem informaes e servios do Brasil e do
Japo. O Banco do Brasil instalou o Espao em cidades onde a presena de imigrantes japoneses e descendentes grande, e que possuem um fluxo mais intenso de migrao para o Japo, sendo elas:
So Paulo (SP), Marlia (SP), Mogi das Cruzes (SP), So Jos dos
Campos (SP), Londrina (PR) e Campo Grande (MS).
156
2.4.2 Nacionalidade
As polticas consulares de apoio e cidadania no exterior, desenvolvidas pelo Estado brasileiro, esto direcionadas aos nacionais
brasileiros que se encontram fora do pas. As polticas tanto constituem, de certo modo, um dever estatal, quanto um direito relacionado posse da nacionalidade. Mas a prpria nacionalidade, como
status de membro de um determinado Estado, representa, em si,
um direito.
Em 1994, diante do j consolidado fenmeno emigratrio, e do
aumento da restrio ao acesso a direitos pelos migrantes nos pases
mais desenvolvidos (sobretudo nos Estados Unidos),83 aprovada
no Brasil a Emenda Constitucional no 3, que permite a posse da
dupla nacionalidade.84 A mesma emenda, entretanto, suprimiu a
possibilidade de aquisio da nacionalidade brasileira por meio do
registro de filhos de pai ou me brasileiros na repartio consular.
Com isso, filhos de brasileiros que nasciam no exterior correram o
risco de se tornar aptridas (Anexo II).
O problema foi a bandeira do movimento Brasileirinhos Aptridas (Sprandel & Neto, 2009), e denunciado pela CPMI da Emigrao. S em 2007, ou seja, mais de dez anos depois, foi resgatada,
157
por meio da aprovao da Emenda Constitucional no 54, a possibilidade de os descendentes de brasileiros nascidos no exterior adquirirem a nacionalidade pelo simples registro consular (Anexo II).
Essa medida representou a volta de uma poltica de concesso da
nacionalidade que adota no somente critrio do jus soli, mas tambm
o do jus sanguini.
Pode-se dizer que, como consequncia dessa mudana, transita-se de uma cidadania emigrante para a construo de uma
cidadania extraterritorial, na qual os direitos tambm so estendidos aos descendentes de emigrantes nascidos no exterior (Menegazzo, 2010). At ento, as polticas se destinavam a pessoas que
saam do pas; a partir disso, elas tambm se voltam para os brasileiros nascidos no exterior.85
Com a extenso da nacionalidade brasileira pela adoo
tambm do critrio do jus sanguini, a presena de nacionais no exterior passa a no depender somente da sada do pas. No ano de
2010, foram feitos 30.438 registros de nascimento de brasileiros no
exterior86 (Tabela 9).
A Tabela 9 apresenta os trinta postos que mais registraram
nascimentos de brasileiros no exterior. Verifica-se que os primeiros
postos coincidem com os pases de maior residncia dos emigrantes
brasileiros, sendo que alguns desses pases adotam uma poltica
para a concesso de nacionalidade baseada no critrio do jus sanguini. Isso significa que parte dos filhos de brasileiros nascidos no
exterior possuiro exclusivamente a nacionalidade brasileira, enquanto outros tero a dupla nacionalidade.
158
Registro de nascimentos
(R)
%
R/T
Consulado-Geral em Lisboa
2.824
9,28
2.384
7,83
Consulado-Geral em Nagoia
1.829
6,01
1.629
5,35
Consulado-Geral em Miami
1.614
5,30
Consulado-Geral em Tquio
1.271
4,18
Consulado-Geral em Hartford
1.141
3,75
Consulado-Geral em Madri
1.021
3,35
Consulado-Geral em Milo
999
3,28
10
Consulado-Geral em Houston
833
2,74
11
833
2,74
12
Consulado-Geral em Barcelona
754
2,48
13
Consulado-Geral em Porto
684
2,25
14
Consulado-Geral em Paris
628
2,06
15
Consulado-Geral em Roma
615
2,02
16
607
1,99
17
Consulado-Geral em Chicago
561
1,84
18
Consulado-Geral em Boston
502
1,65
19
Consulado-Geral em Beirute
474
1,56
20
Consulado-Geral em So Francisco
474
1,56
21
Consulado-Geral em Zurique
441
1,45
22
417
1,37
23
Consulado-Geral do Brasil em
Hamamatsu
406
1,33
24
Consulado-Geral em Frankfurt
386
1,27
25
Consulado-Geral em Munique
383
1,26
26
Consulado-Geral em Genebra
361
1,19
27
Consulado-Geral em Toronto
355
1,17
28
325
1,07
29
304
1,00
30
Consulado em Rivera
Outros
Total (T)
295
0,97
5.088
16,72
30.438
100,00
159
2.4.3 Deveres
160
161
162
95.
96.
97.
98.
163
As aes para atrair cientistas brasileiros (residentes) no exterior sempre foram bastante tmidas, em nmero reduzido e pontuais. Em 1997, foi realizada a I Conferncia Brasileira sobre
Cincia e Tecnologia no Instituto de Tecnologia de Massachusetts,
para discutir opes de trabalho no Brasil para estudantes brasileiros de cincias e tecnologia (Levitt & Dehesa, 2003). Esse foi
praticamente o modelo de estratgia do Brasil at recentemente.
Nos ltimos anos, o Brasil (Ministrio da Cincia e Tecnologia
em coordenao com o MRE) adotou uma nova medida, direcionada aos cientistas brasileiros que residem no exterior, com o objetivo de integrar essa comunidade. A reunio de representantes desse
grupo de emigrantes, e tambm de empresrios brasileiros, deu-se,
pela primeira vez, na II Conferncia Brasil-Estados Unidos de Inovao (2010). Foi construdo um espao destinado aos cientistas
brasileiros denominado Dispora Brasil no Portal de Inovao,
99. No somente o fato de se encontrarem em territrio de outro Estado (ameaa
soberania do Estado de origem), mas tambm a natureza dupla das migraes
num sentido mais amplo (fatores de risco de uma forte associao da imagem
do Estado aos nacionais no exterior), tm gerado debate sobre se os nacionais
no exterior deveriam desempenhar esse papel (Waterbury, 2010). Adicionaramos que, alm de poder causar polmica, a atribuio desse papel a eles
depende tambm do tipo de poltica de promoo cultural adotado, e do interesse das elites econmicas e polticas.
164
3
LIMITES DA POLTICA NACIONAL
PARA OS EMIGRANTES E SEUS
DESCENDENTES
166
grada com outros ministrios e rgos pblicos. Ao fim do captulo, esses e outros limites so avaliados em dois casos especficos,
em que se tenta estabelecer reflexes crticas sobre o tempo de resposta s demandas apresentadas pelo fenmeno emigratrio.
167
168
laes sociais para centralizar e reordenar o poder poltico num territrio circunscrito, e para assegurar e fortalecer sua base de poder
(Held & McGrew, 2007).
A nova fora poltica do nacionalismo criou termos de referncia poltica fundamentalmente novos no mundo moderno
termos de referncia que parecem to enraizados hoje, que muitos,
se no a maioria dos povos, os tm como naturais. Diferentemente
de pocas anteriores, em que as instituies culturais, ou se estendiam por muitas sociedades, ou eram muito localizadas em suas
formas, o advento das naes, dos nacionalismos e dos Estados-nao organizaram a vida cultural ao longo dos contornos nacionais e territoriais (Held & McGrew, 2007).
Os globalistas, por um lado, destacam as foras transnacionais
de uma cultura globalizada, e das novas redes de comunicao eletrnica e da tecnologia da informao, como agentes que enfraquecem a unidade coletiva da identidade nacional. A corrente
ctica, por outro, afirma que no existe nenhum reservatrio
comum de memria, modo comum de pensamento ou histria universal, para unir as pessoas. Aponta ainda que as culturas nacionais
por possurem razes tnicas e histricas, e a luta pela sua formao ter sido extensa so dificilmente erodidas pelas qualidades
efmeras dos produtos das corporaes transnacionais de mdia
(Held & McGrew, 2007).
Alm do mais, a emergncia de novos sistemas de comunicao
particularmente as novas mdias, os editores independentes e o
mercado livre de material impresso reforou a influncia e o impacto das formas e fontes tradicionais de vida nacional, ao facilitar
a comunicao e a difuso das histrias, dos mitos e rituais nacionais, uma vez que a televiso e o rdio nacionais continuam a ter
audincias substanciais, e a organizao da cobertura da imprensa
mantm fortes razes nacionais (Held & McGrew, 2007).
Mesmo que haja produtos culturais estrangeiros, eles so constantemente lidos e interpretados, de formas novas, pelos espectadores nacionais. Enquanto os sistemas de comunicao permitem o
169
170
os ativos e o trabalho de desenvolvimento e pesquisa das corporaes nacionais encontram-se em seus pases de origem. Elas buscam
auxlio de seus Estados de origem, especialmente para infraestruturas educacionais e de comunicaes, bem como para o emprego
de medidas protecionistas (Mann, 2003).
O multilateralismo econmico no teria reescrito as regras bsicas da governana da economia global, j que as instituies multilaterais funcionam como instrumentos dos Estados, onde eles
resolvem o choque dos interesses nacionais em competio, por
meio do exerccio do poder nacional e da barganha entre os governos (Held & McGrew, 2007).
Obviamente, no faz parte da argumentao dos cticos que a
economia mundial no mudou. Pelo contrrio, os cticos interpretam as tendncias recentes como uma evidncia de uma significante, mas no historicamente sem precedentes, internacionalizao
da atividade econmica; uma internacionalizao que, na verdade,
complementa e acentua, em vez de substituir, a organizao e a regulao predominantemente nacionais, das atividades econmicas
e financeiras. Alm do mais, vale destacar que essa tendncia verifica-se mais entre os maiores pases da OECD, que concentram a
maior parte dos fluxos de comrcio, capital e tecnologia (Held &
McGrew, 2007).
Para os cticos, assim, a moldura do Estado ainda fundamental para entender importantes processos, em que se incluem os
relacionados s migraes internacionais (Waldinger & Fitzgerald,
2004). Esses autores, como representantes dessa corrente, propem, assim, uma abordagem alternativa ao transnacionalismo,
a qual enfatiza a interao entre migrantes, Estados e sociedade
civil, tanto nos pases de origem quanto nos de residncia. Essa interao, na viso dos pesquisadores, em vez de desafiar a hegemonia dos Estados e do capitalismo global, condiciona as aes
dos migrantes (Waldinger & Fitzgerald, 2004).
Os Estados (de origem e de residncia), suas relaes com outros Estados, as polticas por eles conduzidas dentro de suas fron-
171
172
traterritorial, representado por embaixadas e consulados. Esse espao, como ilhas de soberania alheia, smbolos da fonte e do
limite do poder do Estado de origem sobre seus nacionais constituem, segundo Ruggie (1993), uma concesso por parte dos Estados com o intuito de lidar com aquelas dimenses da existncia
coletiva reconhecidas como irredutivelmente transterritoriais por
natureza e contornar, com isso, o paradoxo da absoluta individuao (Ruggie, 1993). Em outras palavras, as embaixadas e os
consulados permitem a ampliao da territorialidade do sistema
de Estado-nao, ao esculpir cuidadosamente excees definidas
para a regra geral da soberania existente dentro de uma ampla (ou
contnua) rea geogrfica (Fitzgerald, 2008).
173
174
175
176
177
A cidadania emigrante ou a extraterritorial diferem, fundamentalmente, da residencial, porque, nesse caso, o Estado pode
muito mais facilmente coagir os cidados residentes quando o
poder ideolgico demonstrar-se insuficiente. Consequentemente,
enquanto cidados residentes possuem poucas alternativas quanto
porcentagem de seus recursos que gostariam de trocar por benefcios, emigrantes tm mais escolhas. A soluo encontrada pelos Estados para estender sua influncia aos cidados que se encontram
no exterior tem sido criar uma forma de cidadania, denominada
la carte, que se baseia no voluntarismo, nas mltiplas afiliaes, e
que oferece mais direitos do que impe obrigaes (Fitzgerald,
2008).
O Brasil, como vimos, vem promovendo a cidadania extraterritorial por meio do desenvolvimento de uma srie de polticas que
pretendem estender direitos aos emigrantes e aos seus descendentes, da extenso da nacionalidade e da permisso da dupla nacionalidade, bem como da flexibilizao dos deveres. Quanto a
esta, vale mencionar que no h, diferentemente do caso do cidado
residente, nenhuma imposio coercitiva quanto cobrana de
dbitos aos emigrantes. Alm do mais, enquanto se impe ao nacional trabalhador que reside no territrio do Estado a contribuio
previdncia, ao emigrante simplesmente oferecida a opo de
participao como contribuinte individual. Mais recentemente,
tambm se permitiu o retorno ao Brasil por meio do carto de matrcula consular, e vem-se verificando uma tendncia a no considerar o descumprimento de obrigao militar para a emisso de
documentos daquele que est fora do territrio (Brasil, 2010a).
Ao passo que, no Brasil, as consequncias para aqueles que no
cumprem os deveres podem ser mais facilmente administradas
(pesam mais), no caso do brasileiro no exterior, a nica questo,
basicamente, que o prende ao cumprimento de deveres o desejo e
a necessidade de possuir documentos de identificao, tais como o
passaporte e o CPF. Nesse sentido, a inteno de retorno, a posse
exclusiva da nacionalidade brasileira e a situao de irregularidade
podem contribuir para a observao de obrigaes. Os deveres atri-
178
179
11. Os casos de nacionais no exterior englobam situaes to variadas como estrangeiros naturalizados brasileiros que agora esto no exterior; o nascimento
de nacionais no exterior que podem ser filhos de emigrantes temporrios ou
permanentes; os migrantes permanentes; e a prpria presena da circularidade, com a migrao temporria e o turismo.
180
181
12. Tratou-se de iniciativa de grande repercusso do Congresso Nacional, a realizao da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, da Emigrao (CPMI da
Emigrao), cuja finalidade consistiu em apurar os crimes e outros delitos
penais e civis praticados com a emigrao ilegal de brasileiros para os Estados
Unidos e outros pases, e assegurar os direitos de cidadania aos brasileiros que
vivem no exterior. Ao longo de seu trabalho, que durou cerca de um ano, a
comisso procurou levantar informaes sobre os principais fluxos de brasileiros no exterior (Estados Unidos, Japo e Paraguai) e a realidade por eles vivida atividade que incluiu a realizao de audincias, reunies, entrevistas e
misses no Brasil e no exterior , bem como criar novos instrumentos para
acompanhar as questes referentes a emigrantes brasileiros no exterior, fazer
vrias recomendaes e propor legislaes. Fruto da comisso foi a criao da
Frente Parlamentar Cidadania Sem Fronteiras, para continuar a acompanhar
as questes referentes a emigrantes brasileiros no exterior (Firmeza, 2007).
182
de 2005, pela notcia veiculada na Folha de S. Paulo, sobre a multiplicao da captura de brasileiros nos Estados Unidos, que somente
em abril havia atingido o nmero de 4.802 uma incrvel mdia de
160 casos dirios (Sales, 2005).
De um outro ngulo, a realizao da CPMI da Emigrao fez
frente atuao do MRE com relao aos emigrantes, no sentido de
que, dentre as concluses de seu relatrio final, aponta-se a insuficincia dos atuais esforos ministeriais, ainda que bem-intencionados, em fazer face ao grave problema da vulnerabilidade dos
brasileiros residentes no exterior. Alis, a comisso foi alm, ao
propor a criao da Secretaria Especial de Polticas ao Emigrante,
que integre a Presidncia da Repblica, como os rgos mencionados no 3o do artigo 1o da Lei no 10.683/2003.
Na ocasio, a CPMI somente fez a indicao, sem apresentar
nenhum projeto de lei, uma vez que entendia se tratar de competncia privativa do presidente da Repblica prevista no artigo 61,
1o, inciso II, alnea e, da Constituio. No mesmo ano, entretanto, o senador Valdir Raupp, do PMDB-RO, que participou
como vice-presidente da comisso, props o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 47 para a criao da Secretaria de Apoio aos Brasileiros no Exterior (Seabe). Diante do limite de competncia
mencionado, a tramitao do projeto vem prosseguindo sob a argumentao de que, como lei autorizativa, pretende sugerir ao
Poder Executivo, como forma de colaborao, a prtica de um ato
de sua competncia.
Ora, a partir de uma anlise poltica, essa atuao do parlamentar reflete interesses, relacionados sua repercusso poltica, e
s oportunidades trazidas pela criao de uma secretaria sob o governo de um partido aliado. Os emigrantes tambm esto na luta
pela ampliao da sua representao poltica e para ocupar espaos
de poder. Um grupo deles, que promove o Estado emigrante,
vem reiterando que no somente deve ser criada uma secretaria dirigida por emigrantes, mas tambm uma circunscrio eleitoral no
exterior. Por outro lado, o MRE cuidou logo de criar a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior, para tentar
183
184
185
local, pois o seu caso diferente do brasileiro. No primeiro, verificam-se milhes de mexicanos residindo em um pas fronteirio. A partir do censo de
2010, talvez possamos ter uma dimenso da concentrao do fenmeno emigratrio e de seus impactos no Brasil. A existncia de aes relacionadas ao
retorno envolveria uma maior ateno ao mbito local.
14. Lei no 5.388, de 10 de novembro de 2004.
186
tivas com outros Estados, e envolvem vrios procedimentos burocrticos. Pelos motivos apresentados, o tempo de espera para
aplicao dessas polticas tem sido mais longo.
Analisemos o tempo de resposta do Estado brasileiro consolidao do fenmeno da migrao de brasileiros para o Japo.15 Pela
Tabela 10, podemos observar que houve um crescimento repentino e bastante grande do nmero de emigrantes naquele pas, de
1989 a 1991. Em 1989, em relao ao ano anterior, o crescimento
foi de 249,31%, passando para 14.528 o nmero de brasileiros no
Japo. J no ano seguinte, 1990, o aumento deu-se em 288,42%,
subindo esse nmero para 56.429. Com uma taxa de crescimento
de 111,47%, o nmero de brasileiros no ano de 1991 ultrapassa os
100 mil. Depois desse perodo, a ampliao do fenmeno foi se
dando mais gradualmente, chegando aos 200 mil em 1996 e 300
mil somente em 2005.
At 2007, no existia, no Ministrio das Relaes Exteriores,
um espao hierarquicamente superior especificamente voltado para
atender dinmica migratria brasileira. Alm do mais, a criao de
um consulado envolve a realizao, em um curto espao de tempo,
de uma srie de aes, tais como a nomeao de funcionrios de carreira, o deslocamento de funcionrios, a contratao de novos funcionrios, a adaptao oramentria. Ainda, a utilizao do espao
extraterritorial exige uma constante negociao e interao com o
Estado receptor, que implicam a realizao de procedimentos
burocrticos em ambos os pases envolvidos. Por tudo isso, torna-se
difcil a resposta imediata ao fenmeno de um ano para o outro, ou
at mesmo em poucos anos, como no perodo analisado acima
(1989-1991).
187
1980
1.492
Crescimento em relao ao
ano anterior (%)
7,11
1981
1.652
10,72
1982
1.643
0,54
1983
1.796
9,31
1984
1.953
8,74
1985
1.955
0,10
1986
2.135
9,21
1987
2.250
5,39
1988
4.159
84,84
1989
14.528
249,31
1990
56.429
288,42
1991
119.333
111,47
1992
147.803
23,86
1993
154.650
4,63
1994
159.619
3,21
1995
176.440
10,54
1996
201.795
14,37
1997
233.254
15,59
1998
222.217
4,73
1999
224.299
0,94
2000
254.394
13,42
2001
265.962
4,55
2002
268.332
0,89
2003
274.700
2,37
2004
286.557
4,32
2005
302.080
5,42
2006
312.979
3,61
2007
316.967
1,27
2008
312.582
1,38
2009
267.456
14,44
2010
230.552
13,80
Ano
Imigrantes brasileiros
188
Por outro lado, apesar das dificuldades citadas, a demanda populacional no exterior exige uma resposta por parte do Estado brasileiro no desenvolvimento de polticas e no acesso aos direitos
dessa populao.16 No caso do Japo, por exemplo, dois consulados-gerais foram criados entre 1992 e 1995, pouco tempo depois do
rpido crescimento do nmero de emigrantes brasileiros naquele
pas, mas no foram instalados nos principais locais de residncia
destes. Foi somente depois de quase vinte anos, com o estabelecimento de um Consulado-Geral em Hamamatsu, que se possibilitou a uma grande parte dessa populao um acesso mais efetivo
aos servios consulares, como o registro eleitoral, que permite o
exerccio do direito de voto no exterior. Segundo Menegazzo (2011),
a criao do Consulado-Geral em Hamamatsu, juntamente com a
ampliao das misses consulares itinerantes, fez com que o n16. No caso do Brasil, o voto tambm um dever que, uma vez no cumprido,
bloqueia o acesso a outros direitos (rever tpico sobre deveres no captulo anterior).
189
CONSIDERAES FINAIS
192
193
194
195
196
abrigo da seguridade social para casos de acidente de trabalho e invalidez durante sua permanncia no exterior. A presena do Estado
no exterior essencial pela proteo e pelos servios que so prestados. No desconsiderando as outras funes das reparties consulares, acreditamos que a ateno s pessoas (no somente com
relao aos brasileiros residentes no exterior, mas tambm a viajantes, estudantes, aqueles que querem retornar, retornados ou
aqueles que tiveram aspectos importantes de sua vida internacionalizados) seria uma questo importante, independentemente de o
Estado promover, diretamente ou no, como no caso das Filipinas,
a emigrao. Trata-se de uma faceta social de uma internacionalizao mais econmica. Todavia, devemos levar em conta que algumas demandas apresentadas pelos brasileiros residentes no exterior precisam de uma avaliao sobre a aplicao de algum tipo de
princpio de igualdade (comparao com os brasileiros residentes)
(Barry, 2006) e de serem discutidas em debates nacionais.2
No poderamos deixar de fazer um comentrio sobre as mudanas mais recentes relacionadas poltica consular e voltadas
para os brasileiros que residem no exterior, do ponto de vista mais
governamental. Como pudemos observar (pelo mapeamento datado realizado no captulo 2), nos ltimos anos, essas mudanas na
poltica externa resultaram numa melhoria na prestao de servios, na expanso das reparties consulares e na assinatura de um
maior nmero de tratados no mbito da mobilidade e da emigrao,
alm de uma maior participao em fruns internacionais sobre
migraes acompanhando a agenda regional e internacional e
da intensificao das intervenes diplomticas.
Como vimos, o aumento do nmero de viajantes e de brasileiros no exterior, a natureza pblica da prestao consular, a modernizao e o aumento da capacidade administrativa do MRE, so
muito importantes para compreender o novo impulso da poltica
consular e voltada para os brasileiros que residem no exterior. No
2. Os limites internacionais sempre devero ser levados em considerao ou podero se impor a decises internas.
197
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APNDICES
APNDICE A
ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DO
MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES
(1990-2010)
222
Gabinete
rgos de deliberao coletiva
- Comisso de Promoes
- Comisso de Coordenao
- Comisso de Estudos de Histria
Diplomtica
- Conselho Superior do Servio Exterior
Secretaria de
Planejamento
Diplomtico
Reparties no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Reparties especficas, destinadas a
atividades administrativas, tcnicas ou
culturais
Secretaria-Geral
de Poltica Exterior
Departamento
das Amricas
Departamento
da frica
Departamento
da Europa
Departamento
da sia e Oceania
Departamento
do Oriente Prximo
Departamento
Cultural
Gabinete do Secretrio-Geral
de Poltica Exterior
Primeira Comisso Brasileira
Demarcadora de Limites
Segunda Comisso Brasileira
Demarcadora de Limites
Secretaria de Informaes
do Exterior
Departamento
de Organismos
Internacionais
Departamento de
Promoo Comercial
Departamento
do Meio
Ambiente
Departamento
Econmico
Diviso Especial de
Avaliao Poltica
Diviso Especial de Pesquisas
e Estudos Econmicos
Departamento
de Cooperao
Cientfica, Tcnica e
Tecnolgica
223
Consultoria Jurdica
Ministro de Estado
das Relaes
Exteriores
Cerimonial
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Secretaria-Geral
Executiva
Secretaria-Geral
de Controle
Gabinete do
Secretrio-Executivo
Secretaria de
Oramento e Finanas
Departamento do
Servio Exterior
Departamento
de Administrao
Departamento de
Comunicaes
e Documentao
Departamento
Consular
e Jurdico
Secretaria Especial de
Ordenamento Funcional
Gabinete do
Secretrio-Geral
de Controle
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Secretaria de Modernizao
e Informtica
Subsecretaria de Acomp.,
Aval., Orient., Coord.
e Cont. Financeiro
Secretaria de Recepo
e Apoio
Subsecretaria de Auditoria
rgos de Apoio
Diviso Consular
Diviso de Passaportes
Diviso de Imigrao
Diviso Jurdica
Diviso
de Atos Internacionais
224
rgos no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Unidades especficas, destinadas a atividades
administrativas, tcnicas, culturais ou de
gesto de recursos financeiros
Gabinete
Secretaria de
Planejamento Diplomtico
Unidades Descentralizadas
- Escritrios de Representao: Ererio,
Eresul, Erene
Subsecretaria-Geral
de
Assuntos Polticos
Departamento
das Amricas
Departamento
da Europa
Departamento
de Direitos Humanos
e Temas Sociais
Departamento
de Organismos
Internacionais
Departamento
da frica e Oriente
Prximo
Departamento
da sia e Oceania
Departamento
Cultural
Departamento de
Temas Especiais
Subsecretaria-Geral de
Assuntos de Integrao,
Econmicos e de
Comrcio Exterior
Departamento de
Cooperao Cientfica,
Tcnica e Tecnolgica
Departamento
Econmico
Departamento de
Integrao
Latino-Americana
Departamento de
Promoo Comercial
225
Ministro de Estado
das Relaes
Exteriores
rgos setoriais
- Secretaria de Controle Interno
- Consultoria Jurdica
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Secretaria-Geral
das Relaes
Exteriores
Gabinete
do Secretrio-Geral
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Subsecretaria-Geral
do Servio Exterior
Corregedoria
do Servio Exterior
Cerimonial
Departamento de
Comunicaes e
Documentao
Departamento de
Administrao
Departamento do
Servio Exterior
Diretoria-Geral de
Assuntos Consulares,
Jurdicos e de Assistncia
a Brasileiros no Exterior
Diviso de Atos
Internacionais
Diviso
de Imigrao
Diviso de
Assistncia Consular
Diviso Jurdica
Diviso
de Passaportes
226
Gabinete
Secretaria de Planejamento
Diplomtico
rgos de deliberao coletiva
- Conselho de Poltica Externa
- Comisso de Promoes
Consultoria Jurdica
rgos no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Unidades especficas
Unidades descentralizadas
- Escritrios de representao:
Ererio, Eresul, Erene, Eresp, MHD
- Comisses demarcadoras
de limites
Subsecretaria-Geral
de
Assuntos Polticos
Subsecretaria-Geral
de Assuntos de Integrao,
Econmicos e de
Comrcio Exterior
Departamento das
Amricas
Departamento
da frica e
Oriente Prximo
Departamento de
Cooperao Cientfica,
Tcnica e Tecnolgica
Departamento
da Europa
Departamento
da sia e Oceania
Departamento
Econmico
Departamento
de Direitos Humanos
e Temas Sociais
Departamento
Cultural
Departamento de
Integrao
Latino-Americana
Departamento
de Organismos
Internacionais
Departamento de
Temas Especiais
Departamento de
Promoo Comercial
227
Ministro de Estado
das Relaes
Exteriores
rgo setorial
- Secretaria de Controle Interno
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Secretaria-Geral
das Relaes
Exteriores
Gabinete do Secretrio-Geral
Corregedoria do Servio
Exterior
Cerimonial
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Subsecretaria-Geral
do Servio Exterior
Departamento de
Comunicaes
e Documentao
Departamento de
Administrao
Departamento do
Servio Exterior
Diviso de
Assistncia Consular
Diviso de Atos
Internacionais
Diviso de Imigrao
Diviso Jurdica
Diviso de
Passaportes
228
Gabinete
Secretaria de Planejamento
Diplomtico
rgos de deliberao coletiva
- Conselho de Poltica Externa
- Comisso de Promoes
rgos no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Unidades especficas
Gabinete do Secretrio-Geral
Unidades descentralizadas
- Escritrios de representao: Ererio,
Eresul, Erene, Eresp, Erepar, Eresc,
Ereminas, Erenor
- Comisses demarcadoras de limites
Subsecretaria-Geral Poltica
Subsecretaria-Geral da Amrica
do Sul
Subsecretaria-Geral de Assuntos
Econmicos e
Tecnolgicos
Departamento das
Amricas do Norte,
Central e Caribe
Departamento
da frica
Departamento da
Amrica do Sul
Departamento
de Temas
Tecnolgicos
Departamento
da Europa
Departamento
do Oriente Mdio
e sia Central
Departamento
da Integrao
Departamento
Econmico
Departamento de
Direitos Humanos
e Temas Sociais
Departamento
da sia e Oceania
Departamento
de Negociaes
Internacionais
Departamento
de Organismos
Internacionais
Depto. de Meio
Ambiente e
Temas Especiais
Agncia Brasileira
de Cooperao
Coordenao-Geral de
Planejamento Estratgico
da Cooperao
Coordenao-Geral de
Cooperao Tcnica no
mbito Federativo
Coordenao-Geral de
Cooperao Tcnica entre
Pases em Desenvolvimento
Coordenao-Geral de
Cooperao Tcnica
Recebida Multilateral
Coordenao-Geral de
Comunicao e Informao
Coordenao-Geral de
Cooperao Tcnica
Recebida Bilateral
Coordenao-Geral de
Acompanhamento de Projetos e
de Planejamento Administrativo
229
Ministro de Estado
das Relaes Exteriores
rgo setorial
- Secretaria de Controle Interno
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Secretaria-Geral
das Relaes Exteriores
Subsecretaria-Geral
de Cooperao e
Comunidades Brasileiras
no Exterior
Gabinete
Subsecretaria-Geral do Servio
Exterior
Departamento
das Comunidades
Brasileiras no Exterior
Departamento
de Promoo
Comercial
Departamento
Cultural
Departamento de
Comunicaes e
Documentao
Departamento de
Administrao
Diviso de Assistncia
Consular
Diviso de
Informao Comercial
Diviso de Atos
Internacionais
Diviso de Operaes
de Promoo Comercial
Diviso de Imigrao
Diviso de Programas
de Promoo Comercial
Diviso Jurdica
Diviso de
Feiras e Turismo
Diviso de Passaportes
Departamento do
Servio Exterior
Coordenao de
Divulgao
Diviso de Acordos e Assuntos
Multilaterais Culturais
Diviso de Operaes
de Difuso Cultural
Diviso de Promoo da
Lngua Portuguesa
Diviso de Temas
Educacionais
230
Gabinete
Assessoria de Imprensa
rgos de deliberao coletiva
- Conselho de Poltica Externa
- Comisso de Promoes
rgos no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Unidades especficas
Unidades descentralizadas
- Escritrios de representao: Ererio,
Eresul, Erene, Eresp, Erepar, Eresc,
Ereminas, Erenor, Erebahia
- Comisses demarcadoras de limites
Gabinete do Secretrio-Geral
Cerimonial
Subsecretaria-Geral
Poltica I
Subsecretaria-Geral Poltica II
Subsecretaria-Geral
da Amrica
do Sul
Departamento
da Europa
Departamento
da frica
Departamento da
Amrica do Sul
Departamento de
Direitos Humanos
e Temas Sociais
Departamento do
Oriente Mdio e
sia Central
Departamento do
Mxico, Amrica
Central e Caribe
Departamento
de Organismos
Internacionais
Departamento
da sia e Oceania
Departamento
da Integrao
Depto. de Meio
Ambiente e Temas
Especiais
Subsecretaria-Geral
de Assuntos
Econmicos e
Tecnolgicos
Departamento de
Temas Cientficos e
Tecnolgicos
Departamento
Econmico
Departamento de
Negociaes
Internacionais
Departamento de
Energia
Ministro de Estado
das Relaes
Exteriores
231
Secretaria de Planejamento
Diplomtico
Consultoria Jurdica
rgo setorial
- Secretaria de Controle Interno
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Secretaria-Geral
das Relaes
Exteriores
Subsecretaria-Geral
das Comunidades
Brasileiras
no Exterior
Departamento
das Comunidades
Brasileiras
no Exterior
Departamento
de Estrangeiros
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Instituto Rio Branco
Subsecretaria-Geral
de Cooperao e
Promoo Comercial
Subsecretaria-Geral
do Servio Exterior
Departamento de
Promoo Comercial
Departamento de
Comunicaes e
Documentao
Diviso de Documentos
de Viagem
Agncia Brasileira
de Cooperao
Departamento de
Administrao
Diviso Jurdica
Departamento
Cultural
Gabinete
Diviso de Atos
Internacionais
Diviso de Imigrao
Departamento do
Servio Exterior
232
Gabinete
Assessoria de Imprensa do
Gabinete
Assessoria Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares
rgos no exterior
- Misses diplomticas permanentes
- Reparties consulares
- Unidades especficas
Unidades descentralizadas
- Escritrios de representao: Ererio,
Eresul, Erene, Eresp, Erepar, Eresc,
Ereminas, Erenor, Erebahia
- Comisses demarcadoras de limites
Gabinete do Secretrio--Geral
Cerimonial
Subsecretaria-Geral Poltica I
Subsecretaria-Geral Poltica II
Departamento
da Europa
Departamento
de Mecanismos
Inter-regionais
Departamento
de Direitos
Humanos e
Temas Sociais
Departamento
de Organismos
Internacionais
Departamento
de Meio
Ambiente e
Temas Especiais
Departamento
dos EUA, Canad
e Assuntos
Interamericanos
Departamento
da sia do Leste
Departamento
da sia Central,
Meridional e
Oceania
Subsecretaria-Geral da Amrica
do Sul, Central e
do Caribe
Subsecretaria-Geral de
Assuntos
Econmicos e
Financeiros
Departamento
da Amrica
do Sul I
Departamento
de Negociaes
Internacionais
Departamento
da Amrica
do Sul II
Departamento
Econmico
Departamento
da Aladi e
Integrao
Econmica
Regional
Departamento
de Assuntos
Financeiros e
Servios
Departamento
do Mercosul
Departamento
da Amrica
Central e Caribe
233
Secretaria de Planejamento
Diplomtico
Ministro de Estado
das Relaes
Exteriores
Consultoria Jurdica
Entidade vinculada
Fundao Pblica
- Fundao Alexandre de Gusmo
Secretaria-Geral
das Relaes
Exteriores
Subsecretaria-Geral de
Energia e Alta
Tecnologia
Departamento
de Temas
Cientficos e
Tecnolgicos
Departamento
de Energia
Subsecretaria-Geral das
Comunidades
Brasileiras no
Exterior
Departamento
Consular e de
Brasileiros no
Exterior
Inspetoria-Geral
do Servio Exterior
Instituto Rio Branco
Gabinete
Ouvidoria Consular
Coordenao-Geral
de Planejamento e
Integrao Consular
Diviso das
Comunidades
Brasileiras no Exterior
Diviso de
Assistncia Consular
Diviso de
Documentos
de Viagem
Departamento
de Imigrao e
Assuntos
Jurdicos
Diviso de
Cooperao Jurdica
Internacional
Diviso de Atos
Internacionais
Diviso de Imigrao
Subsecretaria-Geral
de Cooperao,
Cultura e Promoo
Comercial
Departamento
de Promoo
Comercial
e Investimento
Agncia Brasileira
de Cooperao
Departamento
Cultural
Subsecretaria-Geral do Servio
Exterior
Departamento
de Comunicaes
e Documentao
Departamento
de Administrao
Departamento
do Servio
Exterior
APNDICE B
ESTIMATIVA DE
BRASILEIROS NO EXTERIOR
(2008 E 2010)
Estimativas
(E1)
%
E1/T
2010
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/
TT
%
E1/E2
Canad
26.300
1,98
0,86
30.146
2,10
0,97
14,62
Estados
Unidos
1.280.000
96,60
42,09
1.388.000
96,85
44,45
8,44
Mxico
18.800
1,42
0,62
15.000
1,05
0,48
20,21
(T) Total
Amrica do
Norte
1.325.100
100,00
43,57
1.433.146
100,00
45,89
8,15
(TT) Total
Mundo
3.040.993
3.122.813
2,69
236
Estimativas
(E1)
%
E1/T
2010
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
1,19
25,05
Argentina
49.500
9,63
1,63
37.100
9,12
Bolvia
23.800
4,63
0,78
50.100
12,31
Chile
9.200
1,79
0,30
10.600
2,60
0,34
15,22
Colmbia
1.800
0,35
0,06
2.168
0,53
0,07
20,44
800
0,16
0,03
1.800
0,44
0,06 125,00
5.000
0,97
0,16
7.500
1,84
0,24
50,00
19.000
3,70
0,62
18.000
4,42
0,58
5,26
300.000
58,39
9,87
200.000
49,15
6,40
33,33
4.500
0,88
0,15
3.520
0,87
0,11
21,78
Suriname
20.000
3,89
0,66
20.000
4,91
0,64
0,00
Uruguai
32.200
6,27
1,06
30.135
7,41
0,96
6,41
Venezuela
48.000
9,34
1,58
26.000
6,39
0,83
45,83
513.800
100,00
16,90
406.923
100,00
13,03
20,80
Equador
Guiana
Guiana Francesa
Paraguai
Peru
(T) Total
Amrica do Sul
(TT) Total
Mundo
3.040.993
3.122.813
1,60 110,50
2,69
237
2010
Estimativas
(E1)
%
E1/T
%
E1/TT
%
E2/TT
%
E1/E2
0,16
0,00
0,12
0,00
0,00
Bahamas
250
4,96
0,01
100
1,47
0,00
60,00
Barbados
37
0,73
0,00
50
0,73
0,00
35,14
Belize
48
0,95
0,00
47
0,69
0,00
2,08
226
4,49
0,01
1.250
18,33
0,04
453,10
1.000
19,85
0,03
750
11,00
0,02
25,00
El Salvador
375
7,44
0,01
350
5,13
0,01
6,67
Guatemala
380
7,54
0,01
425
6,23
0,01
11,84
70
1,39
0,00
70
1,03
0,00
0,00
Honduras
500
9,93
0,02
396
5,81
0,01
20,80
Jamaica e
Ilhas Caim
150
2,98
0,00
160
2,35
0,01
6,67
Nicargua
220
4,37
0,01
284
4,16
0,01
29,09
Panam
811
16,10
0,03
2.000
29,32
0,06
146,61
Repblica
Dominicana
750
14,89
0,02
820
12,02
0,03
9,33
Santa Lcia
0,18
0,00
10
0,15
0,00
11,11
203
4,03
0,01
101
1,48
0,00
50,25
5.037
100,00
0,17
6.821
100,00
0,22
35,42
2,69
Antgua e
Barbuda
Costa Rica
Cuba
Haiti
Trinidad e
Tobago
(T) Total
Amrica
Central
(TT) Total
Mundo
3.040.993
Estimativas
(E2)
3.122.813
%
E2/T
238
Estimativas
(E1)
2010
%
E1/T
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
89.000
10,90
2,93
91.087
9,99
2,92
2,34
ustria
3.000
0,37
0,10
4.413
0,48
0,14
47,10
Blgica
42.000
5,15
1,38
60.000
6,58
1,92
42,86
14,29
Bulgria
70
0,01
0,00
60
0,01
0,00
Crocia
170
0,02
0,01
200
0,02
0,01
17,65
3.000
0,37
0,10
2.500
0,27
0,08
16,67
32
0,00
0,00
72
0,01
0,00 125,00
Espanha
125.000
15,31
4,11
158.761
17,41
5,08
Finlndia
508
0,06
0,02
550
0,06
0,02
8,27
60.000
7,35
1,97
80.010
8,77
2,56
33,35
Dinamarca
Eslovnia
Frana
Grcia
Holanda
Hungria
27,01
5.100
0,62
0,17
3.000
0,33
0,10
41,18
17.600
2,16
0,58
20.426
2,24
0,65
16,06
230
0,03
0,01
400
0,04
0,01
73,91
Irlanda
15.000
1,84
0,49
18.000
1,97
0,58
20,00
Itlia
70.000
8,58
2,30
85.000
9,32
2,72
21,43
4.100
0,50
0,13
5.542
0,61
0,18
35,17
336
0,04
0,01
380
0,04
0,01
13,10
1,00
Noruega
Polnia
Portugal
137.600
16,86
4,52
136.220
14,94
4,36
Reino Unido
180.000
22,05
5,92
180.000
19,74
5,76
0,00
347
0,04
0,01
460
0,05
0,01
32,56
Repblica Tcheca
Repblica da
Eslovquia
Romnia
102
0,01
0,00
110
0,01
0,00
141
0,02
0,00
28,18
Rssia
400
0,05
0,01
400
0,04
0,01
0,00
Srvia
60
0,01
0,00
108
0,01
0,00
80,00
29,24
Sucia
5.000
0,61
0,16
6.462
0,71
0,21
Sua
57.500
7,04
1,89
57.500
6,31
1,84
0,00
Ucrnia
80
0,01
0,00
85
0,01
0,00
6,25
Vaticano
14
0,00
0,00
10
0,00
0,00
28,57
(T) Total
Europa
816.257
100,00
26,84
911.889
100,00
29,20
11,72
2,69
3.040.993
3.122.813
239
Estimativas
(E1)
2010
%
E1/T
%
Estimativas
E1/TT
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
1.160
3,15
0,04
1.170
4,06
0,04
0,86
Angola
30.000
81,41
0,99
20.000
69,39
0,64
33,33
Arglia
36
0,10
0,00
71
0,25
0,00
97,22
0,02
0,00
13
0,05
0,00
62,50
Botswana
26
0,07
0,00
29
0,10
0,00
11,54
Burkina Faso
30
0,10
0,00
350
0,95
0,01
350
1,21
0,01
0,00
Benin
Cabo Verde
Camares
50
0,14
0,00
80
0,28
0,00
60,00
Costa do Marfim
180
0,49
0,01
12
0,04
0,00
93,33
Egito
362
0,98
0,01
350
1,21
0,01
3,31
Etipia
26
0,07
0,00
19
0,07
0,00
26,92
Gabo
65
0,18
0,00
70
0,24
0,00
7,69
Gana
20
0,05
0,00
28
0,10
0,00
40,00
30,00
Guin
40
0,11
0,00
52
0,18
0,00
Guin Bissau
300
0,81
0,01
354
1,23
0,01
18,00
Guin Equatorial
100
0,27
0,00
228
0,79
0,01
128,00
Lbia
300
0,81
0,01
0,00
0,00
99,67
Mali
28
0,10
0,00
110
0,30
0,00
151
0,52
0,00
37,27
Marrocos
Moambique
2.700
7,33
0,09
3.500
12,14
0,11
29,63
Nambia
51
0,14
0,00
115
0,40
0,00
125,49
Nigria
312
0,85
0,01
1.212
4,20
0,04
288,46
Qunia
130
0,35
0,00
110
0,38
0,00
15,38
80
0,22
0,00
168
0,58
0,01
110,00
150
0,52
0,00
30
0,08
0,00
45
0,16
0,00
50,00
220
0,60
0,01
270
0,94
0,01
22,73
0,02
0,00
24
0,08
0,00
300,00
Tanznia
30
0,08
0,00
70
0,24
0,00
133,33
Togo
15
0,04
0,00
25
0,09
0,00
66,67
Tunsia
47
0,13
0,00
50
0,17
0,00
6,38
Zmbia
69
0,19
0,00
49
0,17
0,00
28,99
29
0,08
0,00
0,00
0,00
100,00
36.852
100,00
1,21
28.824
100,00
0,92
21,78
Repblica D.
Congo
Repblica do
Congo
So Tom e
Prncipe
Senegal
Sudo
Zimbabue
(T) Total frica
(TT) Total
Mundo
3.040.993
3.122.813
2,69
240
Estimativas
(E1)
Arbia Saudita
%
E1/T
2010
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
686
2,15
0,02
500
1,23
0,02
27,11
0,03
0,00
21
0,05
0,00
162,50
500
1,57
0,02
670
1,65
0,02
34,00
1.200
3,76
0,04
2.300
5,67
0,07
91,67
Ir
86
0,27
0,00
190
0,47
0,01
120,93
Iraque
11
0,03
0,00
15
0,04
0,00
36,36
20.000
62,72
0,66
20.000
49,28
0,64
0,00
1.300
4,08
0,04
1.300
3,20
0,04
0,00
290
0,91
0,01
650
1,60
0,02
124,14
Lbano
5.000
15,68
0,16
7.300
17,99
0,23
46,00
Om
150
0,37
0,00
Sria
2.480
7,78
0,08
3.090
7,61
0,10
24,60
Territrios
Palestinos
4.000
9,86
0,13
329
1,03
0,01
402
0,99
0,01
22,19
31.890
100,00
1,05
40.588
100,00
1,30
27,28
2,69
Armnia
Catar
Emirados
rabes
Israel
Jordnia
Kuaite
Turquia
(T) Total
Oriente Mdio
(TT) Total
Mundo
3.040.993
3.122.813
241
Estimativas
(E1)
%
E1/T
2010
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
35
0,01
0,00
30
0,01
0,00
10
0,00
0,00
66,67
5.700
1,97
0,19
6.303
2,61
0,20
10,58
Cingapura
640
0,22
0,02
900
0,37
0,03
40,63
Coreia do Sul
518
0,18
0,02
1.248
0,52
0,04
140,93
Filipinas
300
0,10
0,01
300
0,12
0,01
0,00
ndia
704
0,24
0,02
450
0,19
0,01
36,08
Indonsia
Japo
Malsia e Brunei
220
0,08
0,01
150
0,06
0,00
31,82
280.000
96,70
9,21
230.552
95,42
7,38
17,66
200
0,07
0,01
202
0,08
0,01
1,00
Paquisto
15
0,01
0,00
18
0,01
0,00
20,00
Sri Lanka e
Maldivas
26
0,01
0,00
0,00
0,00 100,00
Tailndia
200
0,07
0,01
500
0,21
0,02
150,00
Taiwan (China)
650
0,22
0,02
600
0,25
0,02
7,69
Timor-Leste
315
0,11
0,01
300
0,12
0,01
4,76
39
0,01
0,00
40
0,02
0,00
2,56
289.557 100,00
9,52
241.608 100,00
7,74
16,56
Vietn
(T) Total sia
(TT) Total Mundo
3.040.993
3.122.813
2,69
242
Estimativas
(E1)
%
E1/T
2010
%
E1/TT
Estimativas
(E2)
%
E2/T
%
E2/TT
%
E1/E2
18.400
81,78
0,61
45.300
85,45
1,45
146,20
4.100
18,22
0,13
7.714
14,55
0,25
88,15
22.500
100,00
0,74
53.014
100,00
1,70
135,62
3.040.993
3.122.813
2,69
ANEXOS
ANEXO I
CONVENO DE VIENA SOBRE
RELAES CONSULARES DE 1963
(ARTIGO 5 )
O
Artigo 5o
Funes consulares
As funes consulares consistem em:
a) proteger, no Estado receptor, os interesses do Estado que
envia e de seus nacionais, pessoas fsicas ou jurdicas, dentro
dos limites permitidos pelo direito internacional;
b) fomentar o desenvolvimento das relaes comerciais, econmicas, culturais e cientficas entre o Estado que envia o
Estado receptor e promover ainda relaes amistosas entre
eles, de conformidade com as disposies da presente Conveno;
c) informar-se, por todos os meios lcitos, das condies e da
evoluo da vida comercial, econmica, cultural e cientfica
do Estado receptor, informar a respeito o governo do Estado que envia e fornecer dados s pessoas interessadas;
d) expedir passaporte e documentos de viagem aos nacionais
do Estado que envia, bem como visto e documentos apropriados s pessoas que desejarem viajar para o referido Estado;
246
247
ANEXO II
CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
(ARTIGO 12)
Captulo III
Da nacionalidade
Artigo 12 So brasileiros:
I natos:
a) os nascidos na Repblica Federativa do Brasil, ainda que de
pais estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu
pas;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que qualquer deles esteja a servio da Repblica
Federativa do Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de me brasileira, desde que sejam registrados em repartio brasileira
competente ou venham a residir na Repblica Federativa
do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a
maioridade, pela nacionalidade brasileira;
[...]
4o Ser declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:
I tiver cancelada sua naturalizao, por sentena judicial,
em virtude de atividade nociva ao interesse nacional;
250
SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23, 7 x 42,10 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
2012
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Tulio Kawata