Ciencias Sociales 97: 95-103, 2002 (III)

POLTICAS PBLICAS

LAS POLTICAS PBLICAS COMO PERSPECTIVA DE ANLISIS

Allan Abarca Rodrguez
RESUMEN

La dcada del noventa trajo consigo una floreciente investigacin y prctica

profesional alrededor del abordaje y resolucin de los problemas pblicos. Lejos del
debate sobre el tamao o mbito de accin del Estado, sobrevino una pregunta
incesante sobre el cmo abordar los asuntos pblicos. Los anlisis de polticas
pblicas y para polticas pblicas auspician una nueva forma de entender los
engarces entre las agencias gubernamentales, las ONGs, las empresas privadas y los
ciudadanos, a la vez que suministran las herramientas bsicas para la bsqueda de
soluciones tanto para problemas especficos como generales.

ABSTRACT

There was a notable increase in professional research dealing with public problems
and their resolution in the 1990s, made evident by an academic shift: researches
stopped asking about the size or competence of Government and began inquiring
about how to deal with public affairs. Public policy analyses and analyses for public
policy offer a two-fold approach: they present a new method for understanding the
interaction between government institutions, NGOs, the private sector, and citizens;
and they provide the necessary tools to solve both specific and general problems.

1.

INTRODUCCIN

Una de las temticas de mayor relieve

hoy da tiene que ver con el cmo se hace gobierno; es decir, ms all de la discusin sobre
si ms o menos Estado est el hecho de analizar cmo es que se interviene en las realidades
para producir ciertos cambios esperados en trminos de los asuntos pblicos. En este sentido
las polticas pblicas se han convertido tanto
en una perspectiva de anlisis como en una
fuente instrumental sobre el cmo estructurar
acciones que conduzcan a la solucin de los
problemas pblicos.

En el primer acpite de este artculo

nos referimos a los aspectos circunstanciales que giran alrededor de las polticas pblicas y del denominado gobierno por polticas pblicas. Posteriormente, en el segundo, exploramos los fundamentos de esta
perspectiva de anlisis, los instrumentos a
los que se recurre cuando se gobierna, y de
los requisitos exigibles en la formulacin de
las polticas y su ligamen en el juego poltico. Finalmente, en el tercer punto, sealamos los lmites propios de esta corriente de
las polticas para situarla en sus verdaderas
potencialidades analticas.

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2.

Allan Abarca Rodrguez

LAS POLTICAS PBLICAS: CONTENIDO

Y ENTORNO

De qu hablamos cuando lo hacemos

sobre polticas pblicas? Cules son los lmites
y las potencialidades que exhibe y exige esta
perspectiva de anlisis? Porqu el concepto de
gobernar por polticas pblicas se convierte
hoy da en objeto de anlisis y punto de vista
fundamental desde los cuales los gobiernos y
las ONGs enfocan su accionar?
Las definiciones acerca de las polticas
pblicas alcanzan gran relieve cuando de la intervencin gubernamental se refiere. En una
oportunidad Dye seal que estas tenan que
ver con qu hacen los gobiernos, porqu lo hacen y qu diferencias producen cuando lo hacen; o como ms recientemente lo ha sealado
Heidenheimer de que es el estudio del cmo,
porqu y hacia qu efectos gubernamentales siguen los cursos particulares de accin e inaccin gubernamental (Parsons; 1997, p. xv-xvi).
La poltica pblica debe observarse como
una prctica y un proceso social que segn
Frohock est incentivada por la necesidad de
reconciliar demandas conflictivas y el establecimiento de incentivos de accin colectiva entre
individuos, comunidades, empresas o instituciones pblicas (Ruiz; 1996, p. 15).
Entre los temas bsicos a los cuales se
refieren las polticas pblicas se encuentran: i)
la identidad nacional, tnica, cultural, de clase,
de gnero, clasista y religiosa; ii) aquellos que
se refieren a la distribucin de funciones entre
gobierno y la sociedad; iii) los mecanismos de
eleccin pblica, la organizacin de las acciones colectivas; y, iv) los temas de la redistribucin del ingreso y de recursos, entre otros (Espino; 1997, p. 40).
Una estrategia analtica para entender el
peso y las caractersticas de aquellos quienes
participan en alguna elaboracin de poltica
exige para su entendimiento acadmico
desmembrar el fenmeno objeto de estudio en
distintas fases: aparicin de los problemas, articulacin dentro de la agenda pblica, el planteamiento de las decisiones, la posible legislacin, la ejecucin y la evaluacin. En otras palabras, el crculo terico de las polticas pblicas es posible visualizarlo en el diagnstico, la

formulacin, la ejecucin y la evaluacin; pero

insistimos en que solamente es una forma analtica de observarlo, sera equvoco efectuar tal
anlisis como si se tratase de los pasos a seguir
en la solucin de una ecuacin lineal.
Lo fructfero de esta perspectiva de anlisis implica que sea hoy da ms fcil encontrar investigaciones o estudios que aborden
temas de poltica pblica desde orientaciones
disciplinarias tan amplias como la administracin pblica, la sociologa, la ciencia poltica y
la economa.
Y es que la nocin ms tradicional de
la poltica en su vertiente del politics
ha implicado una corriente de repulsa generalizada, ya que se le liga muy estrechamente
a los rostros o sntomas ms nefastos que
pueden engendrarse al amparo de la poltica
tales como los intereses ocultos, la falta de
transparencia, el despilfarro de recursos y la
corrupcin. Sin embargo, comienza a ser
complementada con la otra perspectiva de la
poltica, la que remite al componente del policy, esto es, a toda accin gubernamental en
aras de solucionar problemas pblicos reales
o potenciales.
Quizs la nocin de poltica estatal ms
aproximada a una concepcin del proceso poltico nos la refieran Oszlak y ODonnell cuando
sealan que la poltica estatal deviene un conglomerado de acciones y omisiones que son
manifiestas en una intervencin estatal determinada respecto a una cuestin que implic el
inters y la movilidad de actores en la sociedad
civil (1975). Lo importante de esa aproximacin terica es que nos sita en el juego de intereses alrededor de cualesquiera polticas que
se adopten, se posterguen o se rechacen.
Pero ms all del proceso social en el
que se enmarca, la poltica pblica ha sido
asociada a los aspectos de fondo en que los gobiernos pueden operar con mayor efectividad.
En este sentido es conveniente recordar los esfuerzos de Harold Lasswell, quien de manera
visionaria abog desde los albores de los aos
cincuenta del siglo pasado por la necesidad
de crear una disciplina cientfica multidisciplinaria, multimtodo e interesada no solamente
en el contexto poltico general sino tambin en
el resultado de las diversas opciones de poltica.

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Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis

Lasswell insista en que una orientacin

hacia las polticas de alguna manera rebasara
las especializaciones fragmentadas y podra incidir en la construccin de una ciencia social
unificadora. No era una cuestin de activismo
poltico o de aplicacin indiscriminada de la
ciencia, sino ms bien de que las ciencias de
polticas bien podran convertirse en una teora general de la eleccin, all donde los problemas fundamentales de los ciudadanos en la sociedad deberan ser enfocados y resueltos (Garson; 1996, p. 151-152).
Esa perspectiva lasswelliana que hoy
juzgamos tan prdiga y visionaria en nuestros
das no estuvo exenta de fuertes crticas en la
dcada de los sesenta y setenta dada esa simbiosis de conductismo y humanismo (fe ciega en
una anhelada prediccin cual solucin ptima);
pero que al final de cuentas quera responder al
ideal de la bsqueda de soluciones a los problemas que enfrentaban las sociedades, mxime all
donde la democracia y la democratizacin deberan encontrar abono frtil para buscar el bienestar general en concubinato con la libertad.
El potencial que exhiba una propuesta de
poltica debe de estar regida por normas o procedimientos institucionales, legales y cvicos
que de alguna manera la conduzcan a un resultado tangible o conceptual, de lo contrario el
inmovilismo e incluso la perturbacin social
podran aparecer. A menudo la falla en la comunicacin sobre los aspectos de una poltica
en fase de adopcin atenta contra su factibilidad y alienta la desconfianza y la deslegitimacin poltica.
Por eso el debate, la persuasin y la opinin recorren las venas de la construccin de
las polticas, y, por supuesto, que en ese proceso el conocimiento, la informacin y la participacin son aspectos que se reparten entre los
actores de manera en sumo desigual.
As como la poltica, en tanto prctica y
motivacin, se erige sobre la plataforma de la
retrica, Majone nos llama la atencin de que
no hay que olvidar que la poltica pblica est
hecha de palabras (Guerrero; 1997, p. 35), esto
es, que la argumentacin recorre todas las etapas en el proceso de formulacin de las polticas. Efectivamente, la discusin en pos de polticas que resuelvan determinados problemas

pblicos atraviesa todo el andamiaje poltico e

institucional, desde los partidos polticos, los
grupos organizados, el parlamento, el ejecutivo, la academia, los medios de difusin, los grupos de inters, los expertos, etctera.
Es en el debate pblico donde el analista
de las polticas pblicas puede y debe encontrar
un campo frtil para contribuir a la creacin y
diseminacin de la produccin de evidencias y
de argumentos a favor o en contra de las intervenciones estatales; esa es la tarea primordial de
los analistas de polticas en la fase de la deliberacin pblica. En otras palabras, la persuasin
es lo fundamental, mientras que la parte tcnica
no es ms que funcional hacia aquella otra.

3.

UN MARCO DE ENTENDIMIENTO DEL PARA

QU DE LAS POLTICAS PBLICAS

El anlisis de las polticas pblicas, esto

es, de cmo los gobiernos, las ONGs y las organizaciones civiles actan en el mbito de los
asuntos pblicos, ha merecido un acentuado
nfasis desde hace una dcada atrs. Lejos de
convertirse en tan slo una moda terica, de
esas corrientes de explicacin pasajeras que surcan el mar de la globalizacin, las polticas pblicas se han convertido ms bien en el corazn
del anlisis decisional en los asuntos pblicos.
La renovada modalidad de intervencin
estatal encubada en los albores de la dcada
del ochenta se ha convertido en una encrucijada para quienes vaticinaban la desaparicin
del Estado en beneficio del mercado. Si bien no
queremos introducir aqu el debate sobre la
disputa ideolgica mercado o Estado discusin la ms de las veces desbordada por una delirante pasin retrica cabra pensar si ms
bien en lo que hemos avanzado no es en menos
Estado sino ms bien en una modalidad diferente de intervencin estatal.
Por eso no es de extraar como incluso
Lindblom le asigne a los mismos empresarios
privados una categora de segundos servidores
pblicos, tratando con ello de exaltar los mltiples engarces que en materia de polticas se
efectan entre agencias de Gobierno y la esfera
privada, tales como la prestacin de servicios
pblicos o la realizacin de obras pblicas en

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las que participan entes no gubernamentales

(Lindblom; 1991, p. 93).
Las instituciones pblicas tienen hoy da
nuevos mecanismos de relacin con los agentes
privados y por eso no son nada sorprendentes
las vinculaciones novedosas que con la empresa
privada se han realizado. Agentes privados realizan muchas funciones otrora de ejercicio
exclusivo de entes estatales afectando a toda
la sociedad aunque ellos no sean gubernamentales en su esencia (vg. produccin de electricidad, venta de gas, construccin de vas pblicas, transporte pblico, telecomunicaciones,
gestor de puertos, administrador de crceles,
etctera).
La capacidad gubernamental para operar
en la realidad no parece perder la vigencia que
muchos han denunciado. Quizs es el tamao
del Estado o la cantidad de sus funciones lo que
se ha convertido en el ncleo de una disputa
ideolgica entre detractores y defensores del
Estado o del mercado, como fuentes institucionales primordiales para asegurar la vida, la reproduccin y la supervivencia en la comunidad.
Caer en el ejercicio discursivo de la dicotmica
disputa ideolgica entre estado o mercado,
nos puede distraer del anlisis de las transformaciones del Estado que apuntan a la optimizacin de los servicios pblicos y de las mejoras
en la calidad de vida.
As, una discusin ms profunda tiene
que ver ms exactamente sobre la forma que
adquiere la intervencin estatal, sea desde las
instituciones del Estado o de empresas privadas
que tienen relacin con la prestacin de bienes
y servicios de carcter pblico o que son de inters pblico.
Por eso mismo, cuando hablamos de
aquello que los gobiernos pueden hacer y del
cmo lo hacen, debemos hacer referencia de las
herramientas con las que cuentan para intervenir la realidad. Hood denomina como caja de
herramientas los instrumentos bsicos a los
que recurren los gobiernos a la hora de formular, reformar o disear las polticas pblicas;
estos son: la nodalidad, la organizacin, el tesoro y la autoridad (Hood; 1993, pp. 1-15).
La nodalidad tiene su ncleo fundamental en la informacin, es la frontera porosa
que contacta las instituciones de gobierno con

Allan Abarca Rodrguez

la sociedad; en otras palabras, la nodalidad es la

confluencia entre los formuladores en el gobierno
(burcratas, tcnicos, polticos) y la sociedad
(ONGs, ciudadanos, empresas privadas, entre
otros). All es donde se concreta, genera y concentra la comunicacin con los afectados de una o de
otra manera por las respectivas polticas, donde
opera la retroalimentacin: cuando los programas
o proyectos formulados por unos pueden ser conocidos por sus destinatarios, o donde las necesidades de unos son reconocidas por otros.
El tesoro se refiere a los recursos fiscales que tienen a su disposicin las diversas entidades pblicas para la ejecucin de programas,
proyectos o la prestacin de servicios. No en vano aquella frase que se respira en crculos polticos y hacendarios en el sentido que para un
poltico o un burcrata vivir fuera del presupuesto es como condenar sus objetivos e intereses; en fin, es el instrumento principal que
restringe o hace viable la ejecucin de alguna
propuesta poltica o proyecto.
La organizacin refiere a la claridad,
disposicin, orden y factores que contribuyen
de una manera racional a la ejecucin de cualesquiera cometidos tcnicos o administrativos
que circundan la formulacin y la ejecucin de
las polticas. Finalmente, la autoridad es la facultad de los entes respectivos de planear y ejecutar medidas o polticas producto de la fuerza
de ley que les cobija.
De esta manera, la nodalidad implica
comunicacin, la autoridad mandato, el tesoro la factibilidad financiera, y la organizacin
la capacidad tcnica y operativa. Todos se entrecruzan y afectan entre s, pero de alguna
manera sintetizan el andamiaje sobre el que se
asienta el trazado de las polticas.
Es en este cnclave que encuentra generoso abono el conflicto de ciertas escuelas de
economistas, socilogos, administradores y politlogos por disputarse la hegemona del mbito analtico de las polticas pblicas como la
etapa superior de anlisis de su disciplina en
particular. Y es que la capacidad interdisciplinaria de su abordaje y su manifiesto valor agregado para la formulacin, ejecucin y anlisis
de polticas, la convierte hoy da en un poderoso instrumento de transformacin econmica,
social, poltica e institucional.

Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis

Entonces el anlisis de las polticas pblicas se convierte, por un lado, en un receptculo que supera las no muy viejas rencillas sobre el imperialismo de las ciencias entre s y,
por otro lado, en una perspectiva que supera las
limitaciones inherentes a los anlisis inscritos
aisladamente desde una particular visin cientfica (lejano de la interdisciplinariedad o del
abordaje multivariable).
As, los pasos del desarrollo de una poltica entendida como policy busca entender los problemas pblicos, encarar la definicin de los mismos, construir posibles opciones de accin y animar la bsqueda de soluciones factibles, echando mano de los instrumentos de gobierno.
Las diversas escuelas de polticas pblicas, las particularidades que exhiben las universidades europeas en contraposicin a las universidades estadounidenses, la evolucin de los
modelos formalizados, entre otros aspectos,
nos motivan a creer que el estudio de las polticas pblicas se posiciona en su apogeo mundial
aunque no est exenta de carecer de su pretendida neutralidad axiolgica.
El postulado de que gobernar bien es un
principio exigible a todo gobierno, sita a las
polticas pblicas en el umbral del ejercicio
prctico y cientfico: es definitivo que no puede
haber un buen gobierno si no se construyen
buenas polticas.
Por eso es rescatable la posicin de
Lindblom quien identifica dos cuestiones que califica como principales en el proceso de formulacin
de las polticas pblicas: cmo hacer ms efectiva
las polticas para realmente resolver los problemas
sociales, y cmo hacer una poltica pblica que
responda al control popular (Lindblom; 1991, p.
19). La primera cuestin se concentra tanto en la
cantidad de informacin como en su procesamiento y reflexin, la segunda cuestin nos remite a
que los ciudadanos no estn dispuestos a que
los polticos abdiquen de su funcin, es decir,
que la ayuda del anlisis tcnico es importante
pero que en realidad lo fundamental es lo que
piensan y requieren los ciudadanos en general.
Respecto a tales sealamientos es pertinente realizar algunas observaciones. En primer lugar, la referencia del cmo hacer polticas para realmente resolver problemas nos in-

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troduce ms que al mtodo mismo a la

cuestin de la viabilidad; esto es as ya que normalmente las polticas tienen incidencia en
otros problemas pblicos que no eran el objeto
original de la intervencin, adems de que hay
que aceptar que toda poltica siempre implica
una suerte de ganadores y de perdedores.
En segundo lugar, en realidad los problemas susceptibles del anlisis desde las polticas pblicas son de diversa ndole, por lo tanto,
limitar nuestra aproximacin de poltica pblica a los asuntos ms prximos de la agenda legislativa o lo que reflejan los medios de comunicacin nos puede situar lejos de problemas
latentes o potenciales en el campo econmico o
social. En otras palabras, asociar la poltica pblica a lo que subyace en el palpitar de la agenda poltica o comunicativa, resulta reduccionista cuando no ambiguo.
Adems, sobre la segunda cuestin que
apunta Lindblom de que los ciudadanos no
estn de acuerdo con que los polticos abdiquen
respecto de los tcnicos es preciso guardar
muchas suspicacias. Efectivamente, no es la
posicin maniquea entre el cientfico y el poltico, entre el bien comn y el mtodo, entre la
equidad y la eficiencia, lo que est finalmente
en juego. Detrs de la falacia de ese posicionamiento surgen las desavenencias sobre los desenlaces que tienen las polticas, la interpretacin sobre las fallas de mercado o de la accin
estatal y el acierto en la intervencin del gobierno; en otras palabras, no solamente es un
asunto de si intervenir o no, sino el particular
rumbo (el asocio tcnico-poltico) que se le imprime a la intervencin.
Cuando se disea una poltica, se le pone
en prctica o se le evala, tenemos como resultado un cuadro de decisiones colectivizadas, as
es como los actos de gobierno se insertan en el
mapa de las relaciones sociales:
La definicin y operacin de las polticas
pblicas es el resultado de un juego que
juegan los electores, los polticos y los burcratas. Cada uno trata de ganar de acuerdo con sus intereses propios. Los gobiernos llegan a hacer lo que hacen, polticas
pblicas, segn los resultados de este juego. A lo largo de la partida, los electores

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Allan Abarca Rodrguez

tratan de controlar a los polticos y estos a

los burcratas (Molinet; 1993, p. 39).
Los desafos del conflicto y la cooperacin que nutren las relaciones entre burcratas, polticos, tcnicos, ciudadanos y agentes
interesados en torno a una determinada poltica pblica nos ilustran con claridad la interaccin conflictiva que se genera entre agentes
racionales que pugnan por determinados cursos de accin.
Por supuesto, es claro que no todos los
grupos tienen los mismos recursos de poder para ser escuchados y hacer que el gobierno haga
algo sobre su respecto, pero no menos cierto
es que la teora de la democracia formal es pletrica sobre cmo es que tratan de insertarse las
demandas o requerimientos de grupos en y hacia el poder poltico, adems de aceptar que se
generan una serie de conductas y preferencias
en un juego abierto de participacin poltica.
Tambin inserto en esa dimensin del
pluralismo poltico que impacta el juego poltico
subyacen otros rostros o caras del poder como
lo referenciaba Lukes que ofrecen una explicacin de cmo los sistemas polticos impiden que
las reivindicaciones se conviertan en problemas
polticos o incluso que sean formuladas.
Por otra parte es importante destacar el
papel relevante de la investigacin cientfica alrededor de las polticas pblicas como un potenciador para el buen gobierno. En este sentido Hirschon Weiss sentencia que la investigacin de polticas es un actor de reparto en el
drama de la hechura de las polticas (Hirschon;
1999, p. 379); aade que hay tres vertientes a
partir de los cuales la ciencia social impacta en
las polticas pblicas: datos y descubrimientos,
ideas y crtica, y argumentos o informes para la
accin de polticas.
En otras palabras, el analista puede situarse en tres escenarios de partida posibles; el
primer escenario es cuando su misin central es
el descubrimiento de relaciones, correlaciones,
deducciones e inferencias con la bsqueda y manipulacin de datos; el segundo escenario es
cuando el analista es directamente encomendado a enfatizar la rigurosidad crtica de la informacin obtenida o tenida, y la de esbozar posibles rutas a seguir; y, finalmente, el tercer esce-

nario es cuando el analista est obligado a encontrar en la informacin o investigacin realizada evidencias que requiere el tomador de
decisiones para justificar una determinada poltica con la que ya de antemano se haba comprometido como solucin a un problema pblico.

4.

EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

Los aspectos relevantes en la construccin o anlisis de polticas deben contemplar

aspectos tales como: el tipo de informacin con
la que se cuenta (disponibilidad, confiabilidad y
procesamiento que demanda); la calidad de la
administracin pblica; la calidad de la gestin
empresarial; la fiscalizacin y rendicin de
cuentas, tanto de formuladores como de ejecutores (pueden ser pblicos o privados); el tipo
de administracin de los procesos de elaboracin de las polticas; y las normas jurdicas que
retrasan o aceleran los arreglos econmicos.
Son realmente ilimitadas las fronteras del
anlisis desde las polticas pblicas, inclusive algunos acadmicos han realizado estudios sobre
aspectos de poltica pblica desde sus respectivos
pases los cuales tienen conexin con fenmenos
de carcter internacional. As por ejemplo, se ejecutan investigaciones que guardan relacin con
la poltica de seguridad interna-regional, los tratados de libre comercio (estructuras), la reestructuracin regional econmica, las migraciones y la
salud, el empleo fuera de las propias fronteras nacionales, entre otros (Gummett; 1996).
La calidad de la informacin, el tiempo
disponible, la reaccin de los afectados y los recursos disponibles obran como elementos centrales para eventualmente trazar una evaluacin ex-ante o diagnstico ms profundo, el diseo de una poltica o la ejecucin de la misma,
todo ello en un proceso de retroalimentacin
constante.
Situarnos en las arenas de las polticas
supone hacer frente a tres posibles perspectivas generales de anlisis; una de ellas es la que
se define como anlisis para las polticas pblicas la cual contempla todo el uso de tcnicas estadsticas y matemticas, bases de datos,
instrumentos de evaluacin, restricciones, entre otros. Mientras tanto, otra perspectiva nos

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Las polticas pblicas como perspectiva de anlisis

remite al anlisis de polticas, esto es, el anlisis retrospectivo de la construccin de alguna

poltica a efectos de analizar su instrumentalizacin, ejecucin e impacto. Y, finalmente, la
perspectiva del anlisis del proceso poltico
(analysis of the policy process) que remite a los
intereses en juego en la construccin del conjunto de agendas, la formulacin de la poltica,
y la adopcin de las decisiones respectivas.
Las polticas no son respuestas unvocas a
los problemas, son ms bien las expresiones finales del cmo abordar situaciones insatisfechas
segn los intereses, las restricciones y el marco
general de accin que rodea tanto a los asesores
como a los tomadores de las decisiones.
Es importante hacer notar que el hacedor
de polticas se ubica en un contexto determinado
a partir del cual comparte o rechaza elementos
con otros actores; en otras palabras, los valores,
las creencias, las expectativas y las necesidades
determinan la manera de visualizar, interpretar y
favorecer una actuacin poltica determinada.
Cuando los investigadores o asesores de
poltica no comparten ni se aproximan con el
decisor sobre una misma escala de valores o de
intereses es normal hallar desavenencias o desacuerdos respecto de las posibles polticas a
construir. Sin embargo, cuando lo que existe
son marcos diferentes desde donde se observan
las problemticas y se operacionalizan los instrumentos de anlisis, lo cierto es que ello puede derivar en controversias irresolubles donde
ni hechos ni datos sirven para canalizar posibles soluciones. Aqu el quid no subyace en la
factibilidad de las polticas como tales sino en
la misma plataforma sobre la cual comienza a
juzgarse los asuntos que merecen ser regulados
o no por parte de los entes pblicos.
Ahora bien, la factibilidad poltica resulta fundamental para el anlisis de las polticas;
Arnold Meltsner nos refiere que la carencia de
atencin sobre la factibilidad poltica se debe en
parte a la ausencia de una metodologa adecuada
en el anlisis, por lo tanto es imprescindible no
perder el juego central y los subjuegos colaterales que se suceden entre los diversos actores:
Dentro del rea de accin de una poltica, los actores se distinguen entre s por
las posturas que adoptan frente a esa polti-

ca. Al principio aparecen los amigos, los

enemigos y quines se mantienen neutrales. Muy pronto, sin embargo, la dinmica
poltica obliga a los actores a inclinarse hacia uno u otro lado (Meltsner; 1996, p. 374).
Es en la agenda legislativa, en la orden
ejecutiva o en la decisin comunal donde se
condensan y confluyen intereses y actores de
diverso tipo; es all donde se encuba la imposicin o el acuerdo segn el rgimen poltico o
sistema decisorio particularmente diseado.
As, la poltica pblica puede ser abordada desde dos puntos de vista: una que apunta a los
instrumentos para disear la poltica, y la otra
que se centra en el proceso de construccin de
las opciones. Por lo tanto, no podemos negar
que la poltica pblica tiene un carcter conflictivo en su diseo y est muy lejos de ser un
conglomerado de actuaciones racionales.
Por eso Lindblom nos seala un axioma
fundamental del proceso decisorio en el que se
enmarcan las polticas pblicas: todas las elecciones de polticas pblicas tienen que hacerse,
a final de cuentas, no por medio del intelecto ni
del anlisis de alguna persona, sino mediante
un proceso poltico (Lindblom; 1997, p. 240).
De alguna forma el axioma propuesto es que la
decisin fundamental como punto culminal
de la formulacin de una poltica corresponde dilucidarse en la arena poltica.

5.

REFLEXIONES FINALES

El denominado anlisis para las polticas

pblicas se convierte en una herramienta poderosa bajo la cual estimular y erigir las decisiones tanto de instancias gubernamentales como de aquellas organizaciones que se relacionan con asuntos y problemas pblicos, no obstante alberga en s muchas limitaciones.
Es el mismo analista en su carcter de
tcnico, poltico o de ambos quien debe hacerse ms preguntas y de auspiciar una gran
bsqueda de informacin sobre los asuntos pblicos que aborda. Definitivamente no hay anlisis que se construya sin datos, pero tambin
no hay forma ms sencilla de equivocarse que
no expresar la total fidelidad acerca de los datos

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Allan Abarca Rodrguez

mismos con que se cuenta; en este sentido es

preciso asumir crticamente tanto los problemas en s, como las herramientas y restricciones que como analistas de polticas nos afectan.
Es harto peligroso trazar la ruta de la
bsqueda de la solucin para un problema
pblico, como si encontrar soluciones pblicas
fuese la prctica de un tiro al blanco. Tambin
es abusivo juzgar desde un pedestal las soluciones pblicas que le conviene a un conglomerado social, econmico, productivo o gremial, como si detentramos la verdad de la auditora de las necesidades.
Si debido a las restricciones inherentes a
los asuntos o problemas pblicos en anlisis no
tenemos forma de concretar soluciones o creemos que estas pueden resultar incompletas o
hasta falsas, al menos debemos sealar rutas
metodolgicas para eventualmente acercarnos a
las mismas. Los problemas pblicos nos suscitan
siempre interrogantes al respecto de cmo intervenir en ellos; definitivamente no hay recetas.
Aunque de manera tradicional las polticas pblicas podran analticamente observarse
en las etapas de diagnstico, formulacin, ejecucin y evaluacin, lo cierto del caso es que las
diversas polticas se manifiestan circulares y
existe un ir y venir respecto de aquellas etapas
en forma constante. Las caractersticas multidisciplinarias desde las cuales se abordan las polticas ms que un impedimento para el anlisis
nos abre una perspectiva fecunda acerca del cmo afrontar los asuntos pblicos. Adems, el
anlisis de las polticas no puede ser determinado por lmites disciplinarios precisos ya que depende de la naturaleza del problema o asunto
pblico que merece el accionar correctivo.
Si debemos aceptar que no hay polticas
pblicas perfectas entonces es menester ser
consecuentes y aceptar tambin que no hay
anlisis de polticas o anlisis para polticas
que sean perfectas, aunque el anhelo y el esfuerzo en ese sentido deben ser inclaudicables.

6.

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Allan Abarca Rodrguez

allabaro@fcs.ucr.ac.cr
allanabarca@costarricense.cr