9.5.

2006

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C 110/75

Parecer do Comit Econmico e Social Europeu sobre A preveno da delinquncia juvenil, as

formas de tratamento da mesma e o papel da justia de menores na Unio Europeia
(2006/C 110/13)
Em 10 de Fevereiro de 2005, o Comit Econmico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o
disposto no n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer sobre: A preveno da delinquncia
juvenil, as formas de tratamento da mesma e o papel da justia de menores na Unio Europeia.
A Seco Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparao dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 22 de Fevereiro de 2006 (relator: Zufiar NARVAIZA).
Na 425.a reunio plenria de 15 e 16 de Maro de 2006 (sesso de 15 de Maro), o Comit Econmico e
Social Europeu aprovou por 98 votos a favor, nenhum voto contra e 1 absteno o presente parecer.
1. Introduo

1.1 A delinquncia juvenil , actualmente, um dos fenmenos que mais preocupao causa s sociedades europeias e,
desde o sculo passado, um dos problemas criminais observados internacionalmente a ttulo permanente. , porm, de
assinalar que os comportamentos dos jovens obtm, com
frequncia, uma importncia social maior do que os dos
adultos, especialmente quando revestem carcter negativo,
gerando-se uma percepo social bastante adversa em relao
aos menores infractores. Note-se, tambm, que, em muitos
casos, so os prprios jovens as vtimas da delinquncia juvenil.
Neste sentido, a importncia que a sociedade europeia atribui
ao fenmeno da delinquncia juvenil exige respostas eficazes
que devem ser elaboradas com base em trs pilares ou linhas
de aco: preveno, medidas tutelares educativas e integrao
e reinsero social dos menores e jovens infractores.

1.2 Na opinio do CESE, a elaborao de uma estratgia

comum de luta contra a delinquncia juvenil devia ser um
objectivo alvo de maior ateno no seio da Unio Europeia.
No s porque afecta uma parte especialmente sensvel da sua
populao (os menores e os jovens e, frequentemente, nesse
mbito, os que pertencem a grupos em risco de excluso
social), mas tambm porque prevenir e intervir junto dos
menores e jovens infractores significa no s tentar reinseri-los
socialmente como tambm prevenir a delinquncia adulta de
amanh. Apesar de j existirem alguns projectos e polticas
europeus que abrangem colateralmente a preveno da delinquncia juvenil (Estratgia Europeia para o Emprego adoptada
no Conselho Europeu do Luxemburgo de Novembro de 1997,
Agenda Social Europeia adoptada no Conselho de Nice de
Dezembro de 2000, o Pacto Europeu para a Juventude e a
Promoo da Cidadania Activa adoptado pelo Conselho
Europeu de Bruxelas de Maro de 2005, etc.). Assim como
diversos acordos e resolues orientados para a juventude (1)
(1) Resoluo do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 14 de Dezembro de 2000
relativa integrao social dos jovens (JO C 374, de 28 de
Dezembro de 2000); Resoluo do Conselho e dos representantes
dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 27 de
Julho de 2002 relativa ao quadro para a cooperao europeia em
matria de juventude (JO C 168, de 13 de Julho de 2002); Livro
branco da Comisso Europeia Um novo impulso juventude
europeia, de 21 de Novembro de 2001, COM(2001)681 final;
Comunicao da Comisso ao Conselho sobre as polticas europeias
de juventude, COM(2005) 206 final.

que tambm promovem o processo normal de insero deste

sector da populao nas respectivas sociedades, faltam, porm,
instrumentos e medidas orientados para o fenmeno especfico
da delinquncia protagonizada por jovens.

1.3 Analisar a situao nos pases da UE no fcil pois

cada um define como entende a delinquncia juvenil com base
em variveis diferentes. Assim, para alguns pases, esse conceito
abrange os comportamentos dos menores de idade que
encaixem nalguma das figuras previstas na sua legislao ou
Cdigo Penal. Noutros pases, em que o sistema de justia
juvenil se funda no modelo educativo ou de bem-estar, o
mbito de comportamentos sancionados pelo sistema de justia
quando cometidos por menores mais amplo, incluindo actos
que se forem cometidos por adultos seriam sancionados apenas
por via administrativa ou civil ou at nem seriam sancionados (2). H importantes diferenas no regime sancionatrio,
dado que uns pases elaboraram um direito penal juvenil com
sanes especficas e, outros, aplicam aos menores as mesmas
penas que aos adultos, embora prevendo limites e atenuaes
das penas. A isso acresce os diferentes limites de idade para a
exigncia de responsabilidade penal juvenil. O seu limite
mximo quase unnime (18 anos, com possibilidade em
alguns pases de ser aos 21 anos), mas o mesmo no acontece
com o seu limite mnimo, onde as divergncias so mais
patentes (situa-se entre os 7 e os 16 anos) (3).

1.4 Tendo em conta as limitaes provocadas por estas

divergncias, h que assinalar que, segundo as estatsticas
comparadas dos Estados-Membros da UE, a delinquncia juvenil
representa em mdia 15 % do total de delinquncia geral,
(2) Seria o caso do que actualmente se designa por delitos de estado,
tais como fugir do domiclio, viver nas ruas, etc.
(3) No tocante ao limite mximo, h maior proximidade entre os pases
da UE, aplicando-se o sistema penal de menores em todos os casos
de forma plena at aos 18 anos. H, porm, pases que contemplam
a possibilidade dessa aplicao, em diferentes graus e segundo os
casos, a jovens at aos 21 anos (ustria, Alemanha, Grcia, Itlia,
Holanda e Portugal). No que se refere ao limite mnimo, as diferenas na idade penal so mais vincadas: Irlanda 7 anos; Esccia e
Grcia 8 anos; Inglaterra, Pas de Gales e Frana 10 anos; Pases
Baixos e Portugal 12 anos; Polnia 13 anos; ustria, Estnia,
Alemanha, Hungria, Itlia, Letnia, Litunia, Eslovnia e Espanha
14 anos; Repblica Checa, Dinamarca, Finlndia, Eslovquia e
Sucia 15 anos; e Blgica 16 anos. Contudo, h que ter presente
que, na maioria dos casos, para as idades compreendidas entre 7 e
13-15 anos, as medidas previstas no so propriamente penais ou
so mais benevolentes do que as previstas para as idades compreendidas entre esse grupo e os 18-21 anos, estando excludo quase
totalmente o internamento em centros.

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apesar de em alguns pases poder atingir os 22 %. Em todo o

caso, tambm de assinalar que o dito valor negro da criminalidade (percentagem ou nmero de actos delinquentes que
no chegam ao conhecimento das instncias de controlo social
formal, ou seja, polcia e tribunais) existe em maior medida na
delinquncia cometida por menores, primeiramente devido
natureza em geral leve das aces. Alm disso, muitas vezes as
vtimas so tambm menores de idade, menos propensos a
recorrer quelas instncias.

1.5 Independentemente do resultado que as estatsticas apresentam neste momento, a verdade que nos pases europeus
h cada vez mais a percepo de um aumento da delinquncia
juvenil bem como da gravidade dos delitos cometidos por
jovens. Perante esta situao, os cidados exigem mecanismos
de controlo mais eficazes, o que est a levar, em muitos pases,
a um endurecimento da legislao de menores. H uma grande
necessidade no s de medidas de coordenao e orientao
que facilitem uma gesto europeia do fenmeno, mas tambm
de polticas de informao adequadas que contribuam para
desdramatizar e ajustar a percepo exageradamente negativa
referida no primeiro ponto do presente parecer.

1.6 Sem menosprezar a importncia do exame das causas

do fenmeno da delinquncia juvenil (tema tratado resumidamente no prximo ponto) e a necessidade de aprofundar as
polticas de preveno (que tambm so referidas ao longo do
documento, mas que de qualquer forma procuraro eliminar as
causas mencionadas), o objectivo do presente parecer analisar
a situao dos menores que, pelo seu comportamento contrrio
lei penal, se vem sujeitos aos respectivos sistemas de justia
juvenil. Analisamos igualmente os instrumentos de interveno
que se podem utilizar para conseguir a sua proteco, reeducao e reinsero na sociedade, evitando dessa forma comportamentos reincidentes.

2. Causas da delinquncia juvenil

2.1 So mltiplas e variadas as causas ou circunstncias que

podem levar um menor a adoptar comportamentos imprprios,
no havendo, porm, entre os estudiosos da matria, um
consenso geral sobre aquelas. No entanto, partindo das mais
aceites e concentrando-nos em especial nas que se referem aos
factores econmicos, sociais e ambientais por serem as mais
pertinentes para o presente parecer, podemos assinalar as
seguintes:

2.1.1
A pertena do menor a famlias desestruturadas (broken
homes), incluindo as prprias dificuldades por vezes em conciliar a vida familiar e profissional, situaes em que cada vez
mais surgem casos de desateno e falta de limites e de

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controlo dos filhos. Isto leva por vezes a que alguns jovens
procurem compensar essas carncias atravs da adeso a
bandos ou grupos de jovens com os quais tm algumas afinidades (ideolgica, musical, tnica, desportiva, etc.), mas habitualmente caracterizados pelas suas atitudes transgressoras. Neste
tipo de grupo, desenrolam-se mltiplos comportamentos anti-sociais (vandalismo, graffitis) ou violentos e criminosos.

2.1.2 A excluso socioeconmica ou a pobreza, que

tambm dificulta o processo adequado de socializao do
menor. Esta excluso produz-se em grande parte entre os
jovens de famlias imigrantes (sendo especialmente vulnerveis
os imigrantes menores no acompanhados) e em certos
guetos das grandes cidades, muitas vezes locais com
concepes urbanas desumanizadas que favorecem o aparecimento nos seus habitantes de sentimentos de angstia e agressividade.

2.1.3 O absentismo e o insucesso escolar, iniciando-se logo

na escola a colagem de um rtulo ou estigmatizao social
que em muitos casos facilitar o caminho para comportamentos anticvicos ou para a delinquncia.

2.1.4 O desemprego, cujas taxas mais elevadas ocorrem

entre os jovens, criando muitas vezes situaes de frustrao e
desespero que tambm incentivaro a comportamentos imprprios (4).

2.1.5 A transmisso de imagens e atitudes violentas por

certos programas em alguns meios de comunicao social ou
em jogos de vdeo destinados aos menores, que contribui para
inculcar naqueles um sistema de valores em que a violncia
um recurso aceitvel.

2.1.6 O consumo de drogas e de substncias txicas, que,

em muitos casos, leva o toxicodependente delinquncia como
forma de obter os meios econmicos para sustentar a sua
dependncia. Sob os efeitos do seu consumo ou de um estado
de carncia, os traves inibitrios habituais diminuem ou desaparecem. tambm de referir o consumo moderado de lcool
(mesmo que de forma espordica), com especial incidncia na
realizao de actos de vandalismo e de infraces segurana
rodoviria.

2.1.7 Em associao ou independentemente do factor assinalado no ponto anterior encontram-se as perturbaes de personalidade e comportamento, geralmente acompanhadas de
outros factores sociais ou ambientais, que levam o jovem a
actuar de forma impulsiva ou irreflectida sem se deixar inspirar
pelas normas de conduta socialmente aceites.
(4) Em relao a este factor e ao da pobreza referido no ponto 2.1.2,
de citar o estudo Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantged Youth, a ser elaborado pela Direco-Geral de Emprego e
Assuntos Sociais da Comisso Europeia, com a coordenao do
Institute for Regional Innovatico and Social Research (IRIS).

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2.1.8
A deficincia no ensino e na transmisso de valores
sociais ou cvicos, tais como o respeito pelas normas, a solidariedade, generosidade, tolerncia, respeito pelos outros, sentido
de autocrtica, empatia, trabalho bem feito, etc., que se vem
substitudos nas nossas sociedades globalizadas por valores
mais utilitaristas, como o individualismo, a competitividade, o
consumo desmedido de bens, e que provocam em determinadas
circunstncias o aparecimento de uma certa anomalia social.
2.2 Este conjunto de factores est presente, em maior ou
menor medida, em todos os pases da Unio Europeia, em sociedades com nveis elevados de bem-estar, mas onde se geram
elementos de desestruturao e falta de coeso social que
explicam este tipo de comportamentos anti-sociais ou imprprios.
2.3 Para prevenir o comportamento violento e fazer frente
delinquncia juvenil, as sociedades devem adoptar estratgias
que associem medidas de preveno, interveno e represso.
As estratgias preventivas e de interveno devem ter por
objectivo socializar e integrar todos os menores e jovens, principalmente atravs da famlia, comunidade, grupo de iguais,
escola, formao profissional e mercado de trabalho.
As medidas ou reaces judiciais e de represso devem, de qualquer forma, basear-se nos princpios da legalidade, presuno
de inocncia, direito a defesa, julgamento com todas as garantias, respeito pela vida privada, proporcionalidade e flexibilidade. O superior interesse do menor dever estar sempre
subjacente evoluo do processo e sentena e sua execuo
posterior (5).

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Unidas para a Administrao da Justia de Menores ou Regras

de Pequim, de 1985, Orientaes das Naes Unidas para a
Preveno da Delinquncia Juvenil ou Orientaes de Riade,
de 1990, Regras das Naes Unidas para a Proteco dos
Menores Privados de Liberdade, de 1990, e Recomendao n.o
R(87) 20 do Comit de Ministros do Conselho da Europa sobre
reaces sociais face delinquncia juvenil) foram produzindo,
desde os anos 80, uma mudana gradual nos sistemas de justia
de jovens dos pases europeus, introduzindo o chamado modelo
de responsabilidade. de salientar em especial, nesse processo, a
Conveno sobre os Direitos da Criana, aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 20 de Novembro de 1989, que foi ratificada por todos os Estados-Membros da UE, convertendo-se
portanto numa norma de cumprimento obrigatrio para esses
pases, e cujos artigos 37.o e 40.o abrangem a matria aqui
abordada. O modelo de responsabilidade refora a posio legal
do menor, e a justia juvenil aproxima-se da justia penal dos
adultos, ao reconhecer quele os mesmos direitos e garantias
que a estes ltimos. Conjuga-se o educativo e o judicial, aplicando um modelo de garantias e medidas principalmente
educativas. O objectivo, era, em suma, educar na responsabilidade.

3.3 O referido modelo, com origem nas normas internacionais j citadas, foi sendo progressivamente integrado nas legislaes dos vinte e cinco pases que actualmente fazem parte da
UE.

3.3.1 O modelo de responsabilidade baseia-se nos seguintes

princpios:
3. Limitaes dos sistemas tradicionais de justia juvenil
3.1 Os modelos clssicos de justia juvenil tm muitas dificuldades em responder e adaptar-se realidade moderna da
delinquncia. De facto, os sistemas europeus de justia criminal
de menores eram lentos, ineficientes e economicamente deficientes: eram comuns longos prazos de espera, e a taxa de
menores reincidentes era muito elevada. Simultaneamente, as
fontes tradicionais de controlo social informal (escola, famlia,
local de trabalho, etc.) foram enfraquecendo progressivamente.
3.2 Do chamado modelo de proteco, que surgiu nos
primeiros anos do sculo XX, paternalista e que considerava o
menor infractor como um doente social (misturando-o e
confundindo-o com outros menores desprotegidos), passou-se,
em alguns pases (especialmente nos nrdicos) para o chamado
modelo educativo ou de bem-estar. Este era um modelo social ou
comunitrio de resposta delinquncia juvenil, mas que, ao se
encontrar margem do sistema judicial, privava o menor das
garantias jurdicas necessrias.
3.2.1
Diversas convenes e tratados internacionais relacionados com a justia juvenil (Normas Mnimas das Naes
(5) Artigo 40.o da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da
Criana, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 20
de Novembro de 1989.

Preveno em detrimento da represso: a melhor forma de

lutar contra a delinquncia juvenil impedir que surjam
delinquentes juvenis. Para isso so necessrios programas
adequados de assistncia social, laboral, econmica e educativa (no esquecendo os programas destinados a facilitar e
tornar mais acessvel a ocupao adequada dos tempos
livres e ociosos).

O recurso ao sistema judicial tradicional deve limitar-se ao

mnimo indispensvel. H que criar novos sistemas de
justia especialmente orientados e concebidos para o fenmeno da delinquncia de menores, deixando para outros
mbitos (de assistncia e sociais) a resoluo de outros
problemas dos menores (menores abandonados, maltratados, inadaptados, etc.).

Reduzir a interveno punitiva do Estado, activando simultaneamente estratgias preventivas nos domnios da assistncia social a menores, poltica social, mercado de
trabalho, ofertas para ocupao dos tempos livres e poltica
municipal em geral. A comunidade e outros grupos da vida
social, tais como a famlia, os assistentes sociais, a escola, as
organizaes sociais, etc., devem ter maior protagonismo
na soluo do conflito e na procura de alternativas viveis.

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As medidas ou penas privativas de liberdade devem ser

reduzidas ao mnimo, limitando-as a casos excepcionais.
Flexibilizar e diversificar a reaco penal com medidas flexveis, ajustveis s circunstncias do menor, de acordo com
as condies, a evoluo e os progressos no tratamento ou
na execuo da sentena, como alternativas privao de
liberdade.
Aplicar aos menores infractores todos os direitos e garantias
reconhecidos aos adultos no processo penal (julgamento
justo, imparcial e equitativo).
Profissionalizar e especializar os rgos de controlo social
que intervm no sistema de justia juvenil. Neste sentido,
necessrio oferecer uma formao especializada a todos os
actores envolvidos na administrao da justia de menores
(polcia, juizes, fiscais, advogados e profissionais que
executam as sentenas).

4. As novas tendncias da justia de menores

4.1 H, portanto, outras alternativas possveis para

responder delinquncia juvenil, deixando de parte o sistema
de internamento tradicional. Assim, sem porem em causa as
necessrias medidas educativas de privao da liberdade quando
imprescindvel, as novas orientaes internacionais avanam
para sistemas substitutos ou complementares das mesmas, de
forma que o tratamento dos menores seja mais eficaz e sobretudo mais educativo para o seu desenvolvimento pessoal e socioprofissional.

4.2 As boas prticas europeias no mbito da justia de

menores dividem-se em trs grandes eixos: a preveno, a interveno educativa na prpria comunidade ou em centros e a
integrao sociolaboral.

4.2.1
Passando da preveno, que j foi tratada, para a interveno educativa em centros, esta dever efectuar-se em centros
ou instituies da prpria envolvncia social do menor, procurando as carncias nas capacidades ou as necessidades formativas que o levaram a entrar em conflito com a lei penal. O
menor dever ser objecto de um estudo completo por profissionais de diferentes reas, a fim de conhecer quais as suas carncias e de que forma proporcionar-lhe os elementos que
permitam reduzir o risco de reincidncia no seu comportamento desviante. Com o mesmo objectivo, seria de trabalhar
com as famlias dos menores, procurando a sua colaborao e
compromisso no processo educativo e resocializador daqueles.

4.2.2
Por outro lado, os menores infractores encontram-se
entre os grupos em situao ou em risco de excluso social,
como acontece, por exemplo, com as pessoas com deficincia,
as minorias tnicas, as pessoas idosas, etc. As suas carncias e
dificuldades especiais j referidas requerem um apoio especfico
na busca da sua autonomia pessoal, vendo-se, caso contrrio,

9.5.2006

votados ao fracasso e consequente inadaptao ao meio, o

que aumentar os riscos de reincidncia, acabando por entrar
no sistema penal dos adultos.

4.2.3 Por isso estes jovens precisam de ajuda e orientao

no seu processo de insero atravs de vias muito diversas
(insero social, cultural, lingustica, etc.). No h uma via nica
para garantir a integrao social dos jovens infractores, e
tambm no h frmulas infalveis que garantam que uma
pessoa perfeitamente integrada no adopta comportamentos
anti-sociais. Todavia, existe um amplo consenso sobre o facto
de a insero laboral ser uma via fundamental para aproximar
os jovens infractores de espaos de integrao e estabilidade
econmica e social.

4.3 No que se refere evoluo dos sistemas de justia de

menores, e retomando o referido nos pontos 3.2 e 3.3, h que
assinalar, em primeiro lugar, que alm do conceito de justia
retributiva (pagar pelos danos causados) surgiu um conceito
de justia reparadora (restorative justice), nascido com o movimento poltico e criminal a favor da vtima vitimologia e
a recuperao do papel da mesma no processo penal. A justia
retributiva o paradigma de uma justia que envolve a vtima,
o arguido e a comunidade na busca de solues para as consequncias do conflito gerado pelo acto criminoso, a fim de
promover a reparao dos danos causados, a reconciliao
entre as partes e o reforo do sentido de segurana colectiva. A
justia retributiva procura proteger tanto o interesse da vtima
(o ofensor deve reconhecer os danos causados mesma e deve
tentar repar-los), como o da comunidade (procurando reabilitar o ofensor, prevenir a reincidncia e reduzir os custos da
justia penal) e do arguido (no entrar no circuito penal,
sendo respeitadas as suas garantias constitucionais).

4.4 Alm disso, no tocante a este ltimo, a reparao representa uma aco educativa especfica, estimulando ao mesmo
tempo a reflexo do menor sobre a sua culpa, ao enfrentar
directamente a vtima, podendo dissuadi-lo de repetir comportamentos semelhantes no futuro. , pois, um modelo idneo
para o sistema de justia de menores pelo seu fraco valor estigmatizante, o seu elevado valor pedaggico e o seu carcter
menos repressivo.

4.5 Em resumo, nas ltimas duas dcadas, o procedimento,

os tipos de sanes e as sentenas mudaram efectivamente no
domnio da justia de menores. Vo ganhando terreno as
sanes no punitivas, como o servio comunitrio, a compensao e a reparao, a mediao com a vtima ou com a comunidade de origem, a formao profissional em prticas, ou
tratamentos especiais para as toxicodependncias e outras
dependncias, como o alcoolismo. Este tipo de medidas exige
um controlo e fiscalizao permanentes da evoluo e dos
resultados obtidos pelo menor. Hoje em dia, o recurso a estas
medidas cada vez mais corrente e adopta com frequncia a
forma de internamento em regime aberto ou semiaberto, o
controlo e fiscalizao permanentes, liberdade vigiada, vigilncia electrnica das deslocaes, etc., ou a combinao de
vrias medidas. Apesar disso, a privao de liberdade, num
centro educativo ou na priso, continua a ser uma modalidade
muito utilizada.

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4.6 Opostamente, a importncia pblica dos novos fenmenos que foram aparecendo em especial nas grandes cidades
europeias (delinquncia organizada, gangues de jovens, vandalismo nas ruas, violncia no desporto, assdio nas escolas,
violncia exercida sobre os pais, comportamentos xenfobos e
de grupos extremistas, associao entre novas formas de delinquncia e a imigrao, toxicodependncia, etc.) levaram a que,
nos ltimos anos, se observasse em alguns pases europeus
uma tendncia para o endurecimento do direito penal de
menores, com o aumento das penas mximas aplicveis e a
introduo de diversas formas de internamento em centros de
regime fechado, incluindo a exigncia de certas responsabilidades aos pais do menor autor da infraco.

4.6.1
Nesse domnio, h que referir as reformas do direito
penal de menores introduzidas nos Pases Baixos em 1995 e em
Frana em 1996, assim como o Criminal Justice Act (lei sobre a
justia criminal) de 1994 em Inglaterra, que aumenta em um ou
dois anos a pena mxima aplicvel a menores entre os 15 e os
18 anos e estabelece um internamento em centros de regime
fechado de entre seis meses e dois anos tambm para menores
entre os 12 e os 14 anos. Foi tambm introduzido o chamado
parenting order, segundo o qual os pais dos menores que cometerem infraces ou de menores que, por exemplo, tenham sido
includos nos registos policiais por faltarem escola sem justificao, podem ser obrigados a assistir a cursos de educao
uma vez por semana durante um mximo de trs meses. Os
pais que repetidamente no cumpram os deveres educacionais
podem ser castigados com multas at 1 000 libras.

4.6.2
O problema das disposies deste tipo que envolvem
a desresponsabilizao do menor, que, em conformidade com
as abordagens modernas responsabilizadoras do direito penal,
seria quem deveria reparar ou compensar os danos causados.
Alm disso, em determinadas circunstncias, os pais, em especial os que dispem de recursos econmicos escassos e,
portanto, com menores possibilidades de ateno e controlo
dos filhos, vem-se injustificadamente prejudicados se no
conseguirem apresentar uma prova exculpatria da sua responsabilidade. Na realidade, os pais precisam de ajuda para educar
adequadamente os filhos e no que se transfira para eles uma
culpa que no lhes pertence.

4.6.3
Por seu lado, em alguns pases volta-se aos conceitos
que se julgavam ultrapassados na dcada de 80, como o internamento em centros de regime fechado, destinados de qualquer
forma prestao de assistncia social a menores desprotegidos. Ou seja, volta-se a amalgamar menores sujeitos ao
sistema de proteco e ao sistema penal juvenil.

5. Tratamento actual no mbito da UE

5.1 O Conselho da Europa j teve ocasio de abordar especificamente a questo da delinquncia juvenil por diversas vezes
(destacando especialmente a j referida Recomendao n.o R(87)

C 110/79

20 do Comit de Ministros do Conselho da Europa sobre reaces

sociais face delinquncia juvenil e, mais recentemente, na Recomendao Rec(2003) 20 do Conselho de Ministros sobre novas
formas de tratar a delinquncia juvenil e o papel da justia juvenil (6)).
O mesmo no aconteceu nas instituies da UE, que o fizeram
apenas de forma superficial ao tratarem de outros assuntos
mais gerais, como a preveno da delinquncia.

5.2 Os textos essenciais da Unio Europeia e da Comunidade Europeia permitem aproximarmo-nos da questo abordada no presente parecer atravs do Ttulo VI do Tratado da
UE (TUE), sobre Disposies relativas cooperao policial e judiciria em matria penal, e do Ttulo XI do Tratado que institui a
Comunidade Europeia (TCE), dedicado poltica social, a
educao, a formao profissional e a juventude.

5.2.1 No mbito da cooperao policial e judiciria em

matria penal, temos o disposto nos artigos 29.o e seguintes do
TUE, que tm como objectivo facultar aos cidados um elevado
nvel de proteco num espao de liberdade, segurana e
justia. Estas disposies prevem formas de colaborao intergovernamental em matria penal, a nvel policial e judicirio,
contemplando-se, entre outros, a preveno e o combate
criminalidade, organizada ou no. Neste contexto, a Comisso
apresentou, em 30 de Abril de 2004, o Livro Verde sobre a aproximao, o reconhecimento mtuo e a execuo das sanes penais na
Unio Europeia. Com este documento de consulta, a Comisso
pretendia analisar se a existncia de diferentes sistemas na UE
levantava problemas em relao cooperao judiciria entre
os Estados-Membros e identificar os obstculos aplicao do
princpio do reconhecimento mtuo. Esse documento no faz
qualquer referncia delinquncia juvenil e aos sistemas de
justia de menores. Contudo, no haveria nenhum impedimento em aplicar-lhes os objectivos perseguidos, enumerados
na introduo, e as referncias s sanes penais, tanto privativas de liberdade como alternativas, e mediao.

5.2.2 tambm de referir o Programa-quadro AGIS (7), adoptado pela Comisso Europeia em 22 de Julho de 2002, que
promove a cooperao policial, aduaneira e judicial em matria
penal e apoia os esforos dos profissionais para contribuir para
o desenvolvimento da poltica europeia neste domnio. Nesta
base, surgiram algumas iniciativas sobre o reconhecimento
mtuo de legislaes e boas prticas no mbito da delinquncia
e da justia de menores.
(6) Tambm poderia citar aqui a Resoluo (66) 25 sobre mtodos de
tratamento de curta durao para jovens delinquentes menores de
21 anos, a Resoluo (78) 62 sobre transformao social e delinquncia juvenil, a Recomendao (88) 6 sobre reaces sociais
delinquncia juvenil protagonizada por jovens procedentes de famlias imigrantes e a Recomendao (2000) 20 sobre o papel da interveno psicossocial precoce para prevenir a criminalidade.
(7) Este programa prossegue e amplia o trabalho dos programas anteriores que cumpriam o Ttulo VI: Grotius II Penal, Oisin II, Stop II,
Hipcrates e Falcone.

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5.2.3
No mbito do Ttulo VI do TUE, foi elaborada a
Deciso do Conselho da UE, de 28 de Maio de 2001, que criou
uma Rede Europeia de Preveno da Criminalidade (8), que embora
abranja todos os tipos de criminalidade, consagra-se particularmente aos domnios da delinquncia juvenil (9), da criminalidade em meio urbano e da criminalidade associada droga.

5.2.4
Nos domnios da poltica social, educao, formao
profissional e juventude, o artigo 137.o do TCE destaca a aco
das instituies comunitrias a favor da integrao das pessoas
excludas do mercado de trabalho, bem como o combate
excluso social. Indubitavelmente e tendo em conta o atrs referido, a insero social e laboral e a integrao social constituem
dois dos eixos fundamentais para a preveno e o combate
delinquncia juvenil. Neste contexto, foram numerosas as estratgias, agendas, projectos e programas adoptados pelos sucessivos Conselhos Europeus e pelas instituies comunitrias,
alguns deles referidos no ponto 1.2, sendo de salientar pela sua
relao mais prxima com os menores infractores o Programa
Operacional de combate discriminao (10), que faz parte do
Objectivo n.o 1 do Fundo Social Europeu.

5.3 Por seu lado, o Parlamento Europeu tem vindo a desenvolver uma ampla actividade no mbito da proteco dos
menores, apesar de ser com carcter programtico, mediante
vrias resolues, designadamente a Carta Europeia dos Direitos
da Criana, aprovada pelo PE na Resoluo A3-0172/1992, de
8 de Julho. Os seus pontos 8.22 e 8.23 reconhecem um
conjunto de garantias a favor dos menores envolvidos em
processos penais, assim como os princpios e critrios que
devem estar na base das sanes penais a impor e os recursos a
utilizar no tratamento dos menores infractores.

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segurana interna nos Estados-Membros, segundo o qual, cerca

de 45 % dos cidados europeus consideram que a poltica de
preveno da delinquncia juvenil devia ser uma competncia
conjunta das autoridades nacionais e das instituies da UE.

6.2 Como referido, existem diversas normas internacionais,

no mbito da ONU e do Conselho da Europa, sobre a delinquncia juvenil e justia de menores. Contudo, a sua fora
vinculativa escassa ou nula (com a excepo j referida da
Conveno sobre os Direitos da Criana) e apresentam apenas
normas mnimas comuns para toda a comunidade internacional. Partindo sem dvida das bases estabelecidas por essas
normas, e dado o seu nvel de desenvolvimento e o seu nvel
mais elevado de homogeneidade interna, a Unio Europeia
devia aspirar e ter como objectivo melhorar e tornar mais
eficazes no seu territrio os princpios estabelecidos internacionalmente.

6.3 Os pases da UE, por seu lado, beneficiariam das experincias e boas prticas dos diferentes Estados-Membros no
momento da definio das suas polticas de tratamento da
delinquncia juvenil, nas suas diferentes vertentes de preveno,
justia, proteco e insero. Em especial quando se assiste a
uma semelhana cada vez maior nas diversas causas e formas
de manifestao da delinquncia juvenil nos referidos pases
(toxicodependncia, comportamentos xenfobos, violncia no
desporto, utilizao de novas tecnologias para cometer delitos,
vandalismo em meio urbano, etc.).

6. A convenincia de um quadro europeu de referncia

sobre a justia juvenil

6.1 Como se disse, a delinquncia juvenil motivo de preocupao para uma boa parte dos cidados europeus. Existe
mesmo uma clara conscincia de que um problema comum
aos pases europeus e que seria conveniente as instituies da
Unio estarem envolvidas na sua resoluo. Essa opinio est
reflectida no Eurobarmetro de 2001, o primeiro que incluiu a
(8) JO L 153, de 8 de Junho de 2001.
(9) Exemplo dos trabalhos desenvolvidos na Rede Europeia de
Preveno da Criminalidade o relatrio A Review of the knowledge
on juvenile violence: trends, policies and responses in the EU member
states, Fitzgerald, Stevens e Hale, 2004.
(10) Para citar um exemplo da sua aplicao no domnio da justia de
menores, em Espanha a ONG Fundacin Diagrama (entidade que
administra, em vrias Comunidades Autnomas, medidas judiciais
privativas de liberdade impostas a menores infractores) co-administra com as referidas comunidades um programa operacional dirigido aos menores que estejam a cumprir ou tenham cumprido
medidas ou sanes privativas de liberdade impostas pelo sistema
de reforma juvenil. O objectivo desse programa preparar, de
modo individualizado e integral, um itinerrio de insero social e
laboral para os referidos jovens, comeando at antes de o menor
abandonar o centro de internamento. Os resultados obtidos at ao
momento so notveis.

6.4 Da mesma forma, os factores derivados do processo de

integrao europeia, como a supresso das fronteiras e a livre
circulao de pessoas, demonstram a convenincia de regras
comuns sobre justia de menores. Os jovens podem deslocar-se
livremente entre os pases comunitrios, j para no falar entre
as regies fronteirias que abrangem milhares de quilmetros
entre os 25 Estados-Membros. A maior homogeneidade ou
coordenao entre as legislaes e as polticas nacionais sobre a
matria poderia evitar ou reduzir alguns riscos ou situaes
novas associadas a essa maior mobilidade (como, por exemplo,
a possibilidade de um jovem infractor residir num pas e ser
condenado por um delito noutro, dentro da UE).

6.5 Por outro lado, e dado que os pases utilizam com

frequncia os seus sistemas de justia de menores como banco
de provas para futuras reformas da legislao penal dos adultos,
a coordenao e aproximao dos sistemas de justia de
menores poderia facilitar a aproximao das legislaes penais
nacionais. Essa inteno, como j foi assinalado, j faz parte

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dos objectivos da Unio Europeia e tem evoludo bastante (euroorden, reconhecimento mtuo e execuo de sanes penais,
etc.). As legislaes sobre delinquncia juvenil so relativamente
recentes (as mais antigas datam do sculo XX), por isso iniciar
um processo de aproximao no suscitaria muitas reticncias
e problemas, como nos sistemas penais dos adultos. Estes
contam com uma longa trajectria influenciada por motivos
histricos, culturais e jurdicos bem enraizados.

6.6 H tambm que no esquecer os efeitos que um quadro

comunitrio de referncia podia ter para limitar ou impedir as
tendncias regressivas no tratamento da delinquncia juvenil e
do sistema penal de menores que, como anteriormente referido,
so patentes em alguns Estados-Membros da UE.

6.7 Tanto de uma perspectiva de preveno, de represso e

judicial, os fenmenos comuns que se produzem nos pases da
Unio Europeia aconselham o incio de um processo de elaborao de um quadro comum de tratamento da questo. O
Conselho da Europa tem vindo a solicit-lo, assinalando nomeadamente na sua Recomendao Rec(2003)20 a necessidade de
estabelecer regras europeias sobre sanes penais e medidas aplicadas
na Comunidade, bem como regras penitencirias europeias especficas
e diferentes para os menores.

7. Algumas propostas para uma poltica europeia de

justia de menores

7.1 Do exposto nos pontos anteriores do presente parecer,

possvel estabelecer as seguintes directrizes ou orientaes:

7.1.1
Em todos os pases da UE, do-se, em maior ou menor
grau, fenmenos relativamente semelhantes que exigem
respostas tambm parecidas: crise das instncias tradicionais de
controlo social informal (famlia, escola, trabalho), aparecimento nos grandes ncleos urbanos de guetos em que uma
percentagem importante dos seus habitantes se encontram em
risco de excluso social, novas formas de delinquncia juvenil
(violncia domstica e na escola, bandos juvenis, vandalismo
urbano), abuso de drogas e de lcool, etc.

7.1.2
Desde as dcadas de setenta e oitenta do sc. XX e
devido ao aparecimento da regulamentao internacional referida no ponto 3.2.1 do presente parecer, registou-se uma aproximao progressiva entre os modelos de justia juvenil dos
Estados-Membros da UE, impondo-se o chamado modelo de
responsabilidade, associado habitualmente ao de justia retributiva
ou reparadora. Isso no impede, porm, que continuem a existir
entre eles grandes diferenas (designadamente a idade para a
exigncia de responsabilidade penal juvenil, como se pde
observar).

7.1.3
Motivos muito diversos, referidos ao longo do documento, tais como situaes socioeconmicas e polticas semelhantes entre os Estados-Membros, tradies jurdicas em alguns
casos muito similares e noutros pelo menos no irreconciliveis, polticas sociais que incidem colateralmente na preveno

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da delinquncia juvenil j financiadas ou apoiadas pelos oramentos comunitrios, aconselham que se avance para uma
harmonizao progressiva dos modelos e sistemas de
preveno, proteco e interveno e tratamento do fenmeno
da delinquncia juvenil e da justia de menores.
7.1.4 Neste domnio, h igualmente outros factores diversos
que recomendam o referido processo de aproximao, coordenao e intercmbio:
7.1.4.1 A interveno no mbito da delinquncia juvenil e
da justia de menores no se efectua apenas ao nvel jurdico
(em que os diferentes modelos e tradies jurdicas podem
representar um obstculo ao dito processo), devendo, pelo
contrrio, ser multidisciplinar e multi-institucional. Deve, assim,
integrar diversos domnios do saber, tais como as cincias
sociais e de comportamento, e diferentes instituies, autoridades e organizaes (administraes pblicas, regionais e
locais, servios sociais de diferentes mbitos, aparelho policial e
judicial, organizaes sem fins lucrativos, empresas privadas
atravs de projectos de responsabilidade social empresarial,
associaes de famlias, actores econmicos e sociais, etc.), as
quais actuam frequentemente de forma pouco coordenada.
7.1.4.2 A sociedade da informao, a evoluo tecnolgica,
a permeabilidade das fronteiras e outros factores anlogos
desempenham sem dvida um papel importante na generalizao dos fenmenos referidos no ponto 7.1.1 (11). Porm, h
que no esquecer o efeito de contgio desses comportamentos
(fomentado pela difuso dos acontecimentos pelos meios de
comunicao social). As alteraes so todas extraordinariamente rpidas, e os pases europeus no podem permanecer
impassveis perante as mesmas.
7.2 Assim, partindo destas premissas, o CESE considera que
deviam ser dados os seguintes passos para uma poltica comunitria sobre a delinquncia juvenil e a justia de menores:
7.2.1 imprescindvel contar com dados quantitativos
actualizados e comparveis sobre a situao da delinquncia
juvenil nos vinte e cinco pases da UE, que permitam conhecer
de forma fivel aquilo que enfrentamos, qual a verdadeira
dimenso do problema e as diferentes formas de resolv-lo,
tendo presentes entre outras variveis as diferenas que
poderiam ocorrer entre homens e mulheres infractores.
7.2.2 De uma perspectiva qualitativa, considera-se adequada
a existncia de normas mnimas ou orientaes comuns
entre todos os Estados-Membros em relao s polticas de
preveno, reeducao e resocializao, passando pelo tratamento policial e judicial dos menores em conflito com a lei
penal. Essas normas deviam basear-se nos princpios estabelecidos na Conveno sobre os Direitos da Criana, em especial
nos seus artigos 37.o e 40.o, bem como nas orientaes internacionais na matria constantes das convenes referidas no
ponto 3.2.1 do presente parecer, sendo depois o seu desenvolvimento e aplicao aprofundados.
(11) Cabe referir aqui a importncia que aparentemente teve o uso das
salas de conversa (chats) na Internet, correios electrnicos,
blogues, telemveis, etc. nos acontecimentos das cidades francesas
no ms de Novembro de 2005.

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7.2.3
O primeiro passo para a elaborao dessas normas
mnimas seria reunir os conhecimentos mais exactos existentes
sobre as diferentes realidades e experincias desenvolvidas em
cada um dos Estados-Membros. Esse processo pode revestir
vrias formas, mas poderia consistir na obteno de informaes atravs de inquritos enviados aos Estados-Membros,
complementado posteriormente com reunies de peritos e
profissionais na matria para a troca de experincias e boas
prticas. Essas reunies podiam ter um carcter estvel com a
criao de uma rede de peritos com uma composio e
funes adaptadas ao objectivo especfico perseguido. Por
ltimo, para orientar melhor a reflexo e o debate sobre a
matria e abranger o maior nmero possvel de instituies,
organizaes e particulares, a Comisso devia publicar um
livro verde sobre a matria.
7.2.4
Simultaneamente aos passos referidos ou numa etapa
seguinte do processo de conhecimento e aproximao entre os
modelos de justia de menores dos Estados-Membros, seria de
criar um observatrio europeu sobre a delinquncia juvenil, o
que facilitaria o estudo permanente deste fenmeno, a divulgao dos seus resultados, a assistncia e o apoio s autoridades
e instituies competentes na tomada de decises. Por outras
palavras, devia haver um esforo no sentido de a investigao e
o conhecimento no terminarem em resultados acadmicos,
sendo, pelo contrrio, utilizados como ferramentas de ajuda
adopo de polticas e estratgias reais (12).
7.3 Sem prejuzo do exposto, e dado que as diversas
questes da delinquncia juvenil e justia de menores so abordadas de forma dispersa pelas diferentes polticas da Unio
Europeia (liberdade, segurana e justia, juventude, educao e
formao, emprego e assuntos sociais), necessria uma coordenao operacional entre todos os servios envolvidos, de
forma a tratar o fenmeno da delinquncia juvenil de um modo
multidisciplinar e multi-institucional mais adequado, como j
vrias vezes assinalado no presente parecer.
7.4 As caractersticas especficas do fenmeno da delinquncia juvenil, assim como o seu prprio carcter dinmico e
mutante, exigem uma formao o mais especializada possvel e
uma actualizao permanente dos profissionais e actores que
participam em todo o processo de interveno junto dos
menores: juizes, fiscais, advogados, polcias, funcionrios,
mediadores, educadores, tcnicos de execuo das sentenas,

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etc. A eles cabe desenvolver um papel importante para as

instncias comunitrias atravs dos mecanismos j referidos
(redes de peritos, observatrio, etc.) e de outros complementares, designadamente programas de intercmbio de profissionais entre os Estados-Membros, trabalho em rede, novas modalidades de formao distncia como a e-aprendizagem, etc.
Com esse fim, deviam ser criados programas comunitrios que
abrangessem essas necessidades concretas de formao. H
tambm que no esquecer que a prpria evoluo registada na
UE no mbito da justia juvenil contribuiria para prestigiar este
sector do saber e fomentar o aparecimento de estudos especializados nas universidades europeias, com as quais se deveria
contar em todo o processo.
7.5 Dado que o problema em apreo reveste igualmente
uma evidente dimenso social e de cidadania, seria importante
em todo este processo a participao das organizaes e dos
profissionais da sociedade civil directamente envolvidos neste
domnio (organizaes do terceiro sector, associaes, famlias, ONG, etc.). Estes contribuiriam para a concepo e posterior aplicao dos programas e estratgias a desenvolver no seio
da UE.
7.6 No que se refere integrao e reinsero social dos
menores e jovens infractores, enquanto terceiro pilar a que se
faz referncia no ponto 1.1, as polticas comunitrias adoptadas
teriam de ter tambm em conta o papel das organizaes sindicais e empresariais e os seus especficos canais de dilogo
quando se estabelecessem as vias para a concretizao da integrao e insero sociolaborais e profissionais dos menores em
situao de excluso social. Para tal, necessrio um compromisso da parte de todos os actores envolvidos, dado que a integrao sociolaboral uma das vias essenciais de reinsero
desses menores na nossa sociedade.
7.7 Por ltimo, o CESE est consciente de que, para concretizar todas estas polticas, so necessrias as correspondentes
dotaes oramentais. Por isso, a Comisso Europeia devia estabelecer rubricas oramentais de apoio proteco de menores,
preveno da delinquncia juvenil e tratamento dos menores
infractores, tanto nos projectos ou rubricas em curso (designadamente os destinados eliminao da marginalizao e
excluso social e ao apoio juventude e sua insero sociolaboral) (13), como atravs de programas especificamente orientados para os objectivos referidos.

Bruxelas, 15 de Maro de 2006.

A Presidente
do Comit Econmico e Social Europeu
Anne-Marie SIGMUND

(12) J em 21 de Fevereiro de 2003 um grupo de deputados apresentou

no Parlamento Europeu uma Proposta de Resoluo relativa a
criao do observatrio europeu sobre comportamentos desviantes
de menores (B5-0155/2003).

(13) Cabe mencionar projectos e programas em curso, como os

Programas AGIS, Daphne II, Equal e o Programa Operacional de
Combate Discriminao.