AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 4650

Requerente: Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

Requeridos: Congresso Nacional e Presidente da Repblica
Relator:

Minis tro Luiz Fux

Eleitoral. Artigos 23, r, incisos I e 11; 24; e 81,

r , da Lei n 9.504!97, e artigos 31; 38,
inciso 111; e 39, caput e 5, da Lei n 9.096/95.
Doaes por pessoas jurdicas para campanhas
eleitorais e partidos polticos. Fixao de limites
para as doaes efetuadas por pessoas fsicas e
para a utilizao de recursos prprios em
campanhas polticas. Preliminar. Impossibilidade
jurdica de parte dos pedidos veiculados na inicial e
parcial inadequao da via eleita. Mrito.
Inexistncia de afronta aos principios democrtico,
republicano, da igualdade e da proporcionalidade.
Os dispositivos impugnados atendem ao conceito
amplo de cidadania e de pluralismo poltico.
Manifestao pelo no conhecimento parcial da
ao direta e, no mrito, pela improcedncia do
pedido.
caput e

Egrgio Supremo Tribunal Federal,

O Advogado-Geral da Unio, tendo em vista o disposto no artigo

103, 3, da Constituio da Repblica, bem como na Lei n 9.868/99, vem,
respeitosamente,

manifestar-se

inconstitucionalidade.

quanto

presente

ao

direta

de

I - DA AO DIRETA

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de

liminar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
tendo por objeto os artigos 23, 1, incisos I e II; 24; e 81, caput e 1, todos da
Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, assim como os artigos 31; 38, inciso
III; e 39, caput e 5, da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995.

Os dispositivos da Lei n 9.504/97 disciplinam a forma e os limites

de doaes a campanhas eleitorais por pessoas fsicas e jurdicas, enquanto os
dispositivos da Lei n 9.096/95 disciplinam a forma e os limites para efetivao
de doaes a partidos polticos no Brasil. Eis o inteiro teor dos dispositivos
impugnados:

Lei n 9.504/97:
"Art. 23. Pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro ou

estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido ao

disposto nesta Lei.

JO As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam

limitadas:

I - no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos rendimentos brutos

auferidos no ano anterior eleio;

/I - no caso em que o candidato utilize recursos prprios, ao valor

mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei.

Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou

indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive

por meio de publicidade de qualquer espcie, procedente de:

I - entidade ou governo estrangeiro;

/I - rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao

mantida com recursos provenientes do Poder Pblico;

/11 - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;

IV - entidade de direito privado que receba, na condio de

beneficiria, contribuio compulsria em virtude de disposio

legal;

V - entidade de utilidade pblica;

VI - entidade de classe ou sindical;

AD/ n 4650, Rei. Min. Luiz Fux

VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do

exterior.

VIII - entidades beneficentes e religiosas;

IX - entidades esportivas;

X - organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos;

XI - organizaes da sociedade civil de interesse pblico.

Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que trata este

artigo as cooperativas cujos cooperados no sejam concessionrios

ou permissionrios de servios pblicos, desde que no estejam sendo

beneficiadas com recursos pblicos, observado o disposto no art. 81.

Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para

campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos

comits financeiros dos partidos ou coligaes.

1 0 As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam

limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano anterior
eleio."

Lei n 9.096/95:
"Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob
qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou
estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I - entidade ou governos estrangeiros;
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas
no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios
pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em
virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais;
N - entidade de classe ou sindical.
Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos
Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por:
(... )

III - doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por intermdio de

depsitos bancrios diretamente na conta do Fundo Partidrio;
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico pode
receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio de
seus fundos.
(. .. )

S Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar ou

distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos de
ADJ n 4650, ReI. Min. Luiz Fux

pessoas fsicas e jurdicas, observando-se o disposto no r do art.

23, no art. 24 e no 10 do art. 81 da Lei nO 9.504, de 30 de setembro
de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos rgos de direo e
pelas normas estatutrias. "

o autor pretende que sejam declarados

inconstitucionais os artigos

24 e 81, caput e 1, da Lei nO 9.504/97, assim como os artigos 31; 38, inciso
lU; e 39, caput e 5, da Lei nO 9.096/95, mas sem que haja reduo de seu
texto, pois a invalidade das disposies referidas decorreria, a seu ver, do
silncio do legislador ordinrio, que teria violado os princpios constitucionais
da igualdade I , do Estado Democrtico de Direito 2 e da Repblica 3 , ao deixar de
vedar a realizao de doaes a campanhas eleitorais e partidos polticos por
pessoas jurdicas.

Aduz, nesse sentido, que no se afiguraria "( ...) constitucionalmente

admissvel a pennisso de doaes a campanhas eleitorais feitas, direta ou

indiretamente, por pessoas jurdicas", que, por serem "entidades artificiais",
no se amoldariam ao conceito de cidado, carecendo, assim, de legitimidade
para participar do processo poltico-eleitoral (fls. 8/9 da petio inicial).

o autor sustenta, ademais, que os

limites e critrios fixados em lei

para as doaes de pessoas fsicas a partidos e campanhas eleitorais afrontariam

os postulados da isonomia material e da proporcionalidade, pois aumentariam a
I "Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: (.. .)." (Grifou-se).

"Art. 14 A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, e, nos termos da lei, mediante: ( ... )." (Grifou-se).
"Art. 1" A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

( ... )

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio." (Grifou-se).
3 "Art. r A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: ( ...)." (Grifou-se) .

ADI n 4650, Rei. Min. Luiz Fux

influncia poltica dos cidados mais ricos em detrimento da exercida pelos mais
pobres, o que seria incompatvel com o direito participao igualitria no
processo poltico.

Para o requerente, o limite estipulado para o valor das doaes

efetuadas por pessoas naturais no deveria corresponder a um percentual dos
rendimentos auferidos no ano anterior ao pleito eleitoral, mas sim ser fixado de
modo uniforme e "em patamar baixo o suficiente para no comprometer em

demasia a igualdade" (fl. 28 da petio inicial).

Por

conseguinte,

autor

postula

declarao

da

inconstitucionalidade do artigo 23, 1, incisos I e 11, da Lei n 9.504/97, e do

artigo 39, 5, da Lei n 9.096/95, mas sem pronncia de nulidade imediata, eis
que isso provocaria, em seu entendimento, uma "lacuna jurdica ameaadora"
(fl. 28 da petio inicial).

requerente prope, aSSIm, que sejam modulados os efeitos

temporais da deciso a ser proferida por esse Supremo Tribunal Federal,

"autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por mais 24 meses"

(fls. 35/36 da petio inicial).

Alm disso, o autor insurge-se contra a disposio legal que permite

aos candidatos utilizar, em campanha eleitoral, recursos prprios at o valor
mximo de gastos estabelecido pelo seu partido (artigo 23, 1, inciso 11, da Lei
n 9.504/97).

E, por ltimo, requer que o Congresso Nacional seja instado para:

"editar legislao que estabelea (1) limite per capita uniforme para
doaes a campanha eleitoral ou a partido por pessoa natural, em
ADI nO 4650, Rei. Min. Luiz Fux

patamar baixo o suficiente para no comprometer excessivamente a

igualdade nas eleies, bem como (2) limite, com as mesmas
caractersticas, para o uso de recursos prprios pelos candidatos em
campanha eleitoral, no prazo de 18 (dezoito) meses, sob pena de
atribuir-se ao Tribunal Superior Eleitoral - TSE a competncia para
regular provisoriamente a questo" (fi. 36 da petio inicial).

Distribudo o feito, os autos foram conclusos ao Ministro Relator

Luiz Fux, que, nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei n 9.868/99,
solicitou informaes s autoridades requeridas, bem como determinou a oitiva
do Advogado-Geral da Unio e do Procurador-Geral da Repblica.

Em atendimento solicitao, a Presidenta da Repblica defendeu a

constitucionalidade das normas hostilizadas, sustentando, a propsito, que as
pessoas jurdicas no devem ser alijadas do processo poltico, uma vez que elas

"nada mais so do que um segmento da sociedade e constituem a organizao

dos fatores de produo dessa mesma sociedade" (fi. 11 das informaes
pres idenciais).

Segundo a Chefe do Poder Executivo federal, "a possibilidade de

pessoas jurdicas financiarem campanhas eleitorais por si s, no se configura

em critrio de desequihrio, respeitadas as disposies legais no que concerne
a limites mximos para os montantes dos aportes privados e qualidade do
financiador" (fi. 13 das informaes presidenciais).

Por sua vez, a Cmara dos Deputados afirmou no haver

"fundamento constitucional a amparar a pretenso do Conselho Federal da

OAB" (fi. 3 das informaes prestadas). Em seu entendimento, verbis:

"A deciso sobre o formato do financiamento das campanhas

eleitorais no um dado pronto e acabado contido na norma
constitucional, extravel pelo hermeneuta habilidoso. uma deciso
poltica do Congresso Nacional. No h apenas uma deciso
ADI n 4650, Rei. Min. Luiz Fux

correta, mas alternativas diferentes, que devem ser cotejadas e

sopesadas por quem de direito: o Poder Legislativo. Pode-se at
argumentar que permitir doaes de grandes corporaes a
candidatos e partidos em campanha no boa poltica. Mas o fato
de existir uma poltica melhor no equivale a dizer que a atual
inconstitucional. Se assim fosse, a vida poltica soobraria no direito
constitucional" (fl. 3 das infonnaes da Cmara dos Deputados;
grifou-se).

De modo semelhante, o Senado Federal sustentou a improcedncia

dos pedidos veiculados pelo requerente, pois no "desejvel nem aceitvel que
o Poder Judicirio avance sobre ( ... ) atribuies tpicas do Poder Legislativo"
(fl. 11 das informaes prestadas).

Na sequncia, Vieram os autos para manifestao do Advogado

Geral da Unio.

11 - PRELIMINAR: DA IMPOSSIBILIDADE JURDICA DE PARCELA

DOS PEDIDOS E DA PARCIAL INADEQUAO DA VIA ELEITA

o requerente formulou, na petio inicial da presente ao direta, os

seguintes pedidos:
"e.l - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem reduo
de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas
eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do Pargrafo nico do
mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e ]O do referido diploma
legal;
e.2 - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem reduo de
texto, do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a
partidos polticos; e a inconstitucionalidade das expresses 'ou
pessoa jurdica', constante no art. 38, inciso llI, da mesma lei, e 'e
jurdicas', inserida no art. 39, caput e 5 do citado diploma legal;
e.3 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia de
nulidade, do art. 23, r, incisos I e li, da Lei 9.504/97, autorizando
se que tais preceitos mantenham a eficcia por mais 24 (vinte e
ADI nO 4650, ReI. Min. Luiz Fux

quatro) meses, a fim de se evitar a criao de uma 'lacuna jurdica

ameaadora' na disciplina do limite s doaes de campanha
realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos prprios pelos
candidatos nestas campanhas;
e.4 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia de
nulidade, do art. 39, 5, da Lei 9.096/95 - com exceo da expresso
'e jurdicas', contemplada no pedido 'e-2', supra - autorizando-se que
tal preceito mantenha a eficcia por mais at 24 meses, a fim de se
evitar a criao de uma 'lacuna jurdica ameaadora' na disciplina do
limite s doaes a partido poltico realizadas por pessoas naturais;

e.5 - seja instado o Congresso Nacional a editar legislao que

estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a campanha
eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o
suficiente para no comprometer excessivamente a igualdade nas
eleies, bem como (2) limite, com as mesmas caractersticas, para o
uso de recursos prprios pelos candidatos em campanha eleitoral,
no prazo de 18 (dezoito) meses, sob pena de atribuir-se ao Tribunal
Superior Eleitoral
TSE a competncia para regular
provisoriamente a questo." (fls. 35 e 36 da petio inicial; grifou
se).

Considerando-se a fundamentao exposta na exordial, constata-se

que o autor pretende, por meio dos pedidos formulados nos itens "e. i" e "e.2"
transcritos

aCIma,

que

esse

Supremo

Tribunal

Federal

declare

inconstitucionalidade, sem reduo de texto, de dispositivos legais que probem

determinadas pessoas jurdicas (e outros rgos e entidades) de efetuar doaes
para partidos polticos e campanhas eleitorais. O autor supe que a eventual
procedncia desses pedidos teria o condo de vedar, por completo, a realizao
de doaes dessa espcie por toda e qualquer pessoa jurdica.

Dessa forma, o requerente insurge-se contra permisso normativa

decorrente da ausncia de vedao instituda pelo legislador - que, como regra,
no proibiu, de forma ampla e irrestrita, a realizao de doaes pelas pessoas
jurdicas -, o que significa dizer que a pretenso exposta pelo requerente
consiste em que esse Supremo Tribunal Federal profira provimento de carter
positivo no sentido de que as pessoas jurdicas em geral no mais podero
ADI n 4650, ReI. Min. Luiz Fux

efetuar doaes eleitorais, ainda que

ISSO

no conste de qualquer disposio

normativa.

Ademais, relativamente ao pedido constante do item "e.5" da fl. 36

da inicial,

nota-se

que,

embora no

tenha ajuizado

ao

direta de

inconstitucionalidade por omisso, o requerente pretende que essa Suprema

Corte reconhea a existncia de mora legislativa por parte do Congresso
Nacional e determine que essa suposta omisso seja solucionada por meio da
veiculao de normas que apresentem um determinado e especfico contedo.

Entretanto, os pedidos em exame - quais sejam, os constantes dos

j referidos itens "e. i", "e.2" e "e.5" - no devem ser conhecidos, uma vez que
so (i) juridicamente impossveis, por contrariarem o princpio da separao de
Poderes (artigo 2 da Carta poltica)4; e (ii) inadequados para a via eleita, pois
no se coadunam com o objeto prprio ao direta de inconstitucionalidade.

Acerca da incompatibilidade entre os pedidos referidos e o

princpio da separao dos Poderes, cumpre ressaltar que o autor pretende, em
verdade, que esse Supremo Tribunal Federal instaure nova disciplina sobre o
tema versado pelas normas atacadas, bem como imponha ao Poder Legislativo o
dever de alterar a legislao vigente.

Com efeito, no se verifica, no ordenamento jurdico brasileiro, a

existncia de mora legislativa acerca da definio de limites e critrios para a
realizao de doaes a paltidos polticos e campanhas eleitorais, os quais esto
adequadamente definidos pelos dispositivos questionados.

"Art. 2 So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislalivo, o Execulvo e o Judicirio."

ADI n 4650, ReI. Min. Luiz Fux

Sendo assim, descabida a pretenso do requerente no sentido de

que essa Corte Excelsa profira deciso de natureza positiva e determine a
edio, pelo Congresso Nacional, de leis contendo regras de contedo pr
definido sobre assunto j disciplinado por normas em vigor. Semelhante
determinao ultrapassaria os estreitos limites do controle concentrado de
constitucionalidade,

pOIS

afrontaria

a independncia constitucionalmente

conferida ao Poder Legislativo para o exerccio de sua funo precpua, em cujo

desempenho lhe compete optar, livremente, entre as vrias hipteses normativas
que se coadunem com a Carta Republicana. A propsito, confira-se o
entendimento de Lus Roberto BalToso 5 :

"Respeitadas as regras constitucionais e dentro das possibilidades de

sentido dos princpios constitucionais, o Legislativo est livre para
fazer as escolhas que lhe paream melhores e mais consistentes com
os anseios da populao que o elegeu. O reconhecimento de que
juzes e tribunais podem atuar criativamente em determinadas
situaes no lhes d autorizao para se sobreporem ao legislador,
a menos que este tenha incorrido em inconstitucionalidade."

Com efeito, viola o contedo da separao de Poderes a atuao

jurisdicional que desrespeite deciso poltica adotada pelo Legislativo dentro
dos limites de sua discricionariedade, pois isso ultrapassa a anlise de
compatibilidade vertical com o Texto Constitucional. Nesse sentido, veja-se o
posicionamento adotado por essa Corte Suprema no julgamento da Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 3459, in verbis:

"CARNCIA DA AO - PROCESSO OBJETIVO - PEDIDO DE

DECLARAO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
CONSEQNCIA - SURGIMENTO DE NORMATIZAO. Uma vez
surgindo, como conseqncia do pedido formulado na ao direta
de inconstitucionalidade, normatizao estranha ao crivo da Casa
Legislativa, foroso concluir pela impossibilidade jurdica". (ADI
n 3459, Relator: Ministro Marco Aurlio, rgo Julgador: Tribunal
5 BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 393/394.

ADJ n 4650, Rei. Min. Luiz Fux

10

Pleno, Julgamento em 24/08/2005, Publicao em 07/04/2006; grifou

se).

Tem-se, portanto, que os pedidos apresentados pelo autor nos itens

"e.]", "e.2" e "e.5" da fi. 36 da petio inicial so juridicamente impossveis, de
modo que a presente ao direta no dever ser conhecida em relao a eles.

Ademais, como visto, o requerente cumula, em um s processo,

pedidos de ao direta de inconstitucionalidade e de ao direta de
inconstitucionalidade por omisso.

Note-se que, apesar de ambos serem instrumentos de controle

abstrato de constitucionalidade, tratam-se de aes diversas que, conforme
enfatizado pelo Ministro Celso de Mello 6 , possuem "( ... ) caractersticas

prprias, finalidades especficas e pressupostos especiais que as distinguem,

claramente, uma da outra". Baseado nas mltiplas distines existentes entre
ambas, esse Supremo Tribunal Federal decidiu pela impossibilidade de
converso de uma ao em outra, deixando, inclusive, de conhecer de ao
direta de inconstitucionalidade em que se veiculava tpica alegao de
inconstitucionalidade por omisso. Confira-se:

"IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSO DA AO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE, POR VIOLAO POSITIVA DA
CONSTITUIO, EM AO DE INCONSTITUCIONALIDADE
POR OMISSO (VIOLAO NEGATIVA DA CONSTITUIO). - A
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, fundada nas mltiplas
distines que se registram entre o controle abstrato por ao e a
fiscalizao concentrada por omisso, firmou-se no sentido de no
considerar admissvel a possibilidade de converso da ao direta de
inconstitucionalidade, por violao positiva da Constituio, em
ao de inconstitucionalidade por omisso, decorrente da violao
negativa do texto constitucional." (ADI-MC n 1439, Relator:
Excerto do voto proferido pelo Ministro Relator Celso de Mello nos autos da ADI-MC nO 1439, rgo
Julgador: Tribunal Pleno, Julgamento em 22/05/1996, Publicao em 30/05/2003.

ADI n 4650, ReI. Min. Luiz Fux

11

Ministro Celso de Mello, rgo Julgador: Tribunal Pleno,

Julgamento em 22/05/1996, Publicao em 30/0512003).

Assim, se as especificidades que diferenciam referidas aes

impedem a converso de uma em outra, conclui-se, com maior razo, pela
inviabilidade da cumulao de ambas em um mesmo processo. Veja-se, nesse
sentido, o entendimento do Ministro Marco Aurlio 7 :

"(...) h incompatibilidade manifesta de formular-se na mesma pea

concernente a ao direta de inconstitucionalidade e de
inconstitucionalidade por omisso."

Desse modo, ainda que a lacuna legislativa suposta pelo requerente

venha a se formar a partir de eventual procedncia dos demais pedidos por ele
veiculados na presente ao direta - o que se admite por mera hiptese -, no se
afigura vivel o exame do pleito de declarao de inconstitucionalidade por
omisso, constante do referido item "e.5". Admitir essa hiptese corresponderia
a permitir que essa Suprema Corte declarasse a invalidade de determinado
diploma normativo e, ato contnuo, reconhecesse a existncia de mora legislativa
sobre a matria que, at ento, era regularmente disciplinada por ele.

Desse modo, resta evidenciado o descabimento dos pedidos

apresentados pelo requerente nos itens "e. i", "e.2" e "e.5" da fi. 36 da petio
inicial, o que impe, relativamente a esses pleitos, o no conhecimento da ao
direta.

Excerto do voto proferido pelo Ministro Marco Aurlio nos autos da ADI-MC n 1600, Relator: Ministro
Sydney Sanches, rgo Julgador: Tribunal Pleno, Julgamento em 27/08/1997, Publicao em 06/02/1998.

ADI n 4650, Rei. Min. Luiz Fux

12

IH -MRITO

Conforme relatado, o requerente insurge-se contra a prevlsao

normativa que permite doaes financeiras a partidos e campanhas eleitorais por
pessoas jurdicas, bem como as definies legais referentes aos limites impostos
s pessoas fsicas quanto a doaes em favor dos partidos polticos e campanhas
eleitorais. O autor impugna, tambm, norma que permite aos candidatos a
utilizao de recursos prprios em campanhas, at o valor mximo de gastos
estabelecido por seu prprio partido, ao argumento de que tais previses
contidas

nas

constitucionais

Leis
da

nOs

9.504/97

igualdades,

da

9.096/95

ofenderiam

democracia 9 ,

da

os

princpios

Repblica 10

da

proporcionalidade.

A suposta impossibilidade de pessoas jurdicas realizarem doaes

financeiras a partidos e campanhas eleitorais atrela-se, em primeiro plano,
anlise de conceitos doutrinrios e jurisprudenciais de cidadania e assenta-se, na
viso do autor, no argumento de que tais pessoas "no so cidads" (fi. 14 da
petio inicial) e, por essa razo, no podem ter pretenso legtima de exercer
influncia no processo poltico-eleitoral.

'Ar/. 5 Todos SflO iguais perante a lei, sem diSlino de qualquer nalure:::o. garanlindo-se aos hrc/SIleil'Os e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igllaldade. segurana e
propriedade, nos termos seguintes... - grifou-se
"Al'I. I.J A soberania popular ser exercida pelo sllfrgio unl'ersal e pelo voto direto e secreto. com valor igual
para todos. e, nos termos da lei, mediante. " - grifou-se
x

"Al'I. I" A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissol"el dos Estados e Mllnicpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como jitndamentos:
( ... )
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo. que o exerce por meio de repre,en/on/es eleitos 0/1 direto/llenle.
nos termos desta Constituio.' - grifou-se

'i

lO "Al'I. I A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolrel dos Estados e /'vl/lnicpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:" - grifou-se

AD/ n 4650, Rei. /'v/in. Luiz Fux

13

A cidadania, enquanto fundamento da Repblica Federativa do

Brasil!\, pode ser entendida em sentido amplo (cidadania lato sensu) e em
sentido estrito (cidadania stricto sensu). Interessa aqui, entretanto, a ideia ampla
de cidadania e a anlise da possibilidade de a pessoa jurdica integrar o processo
poltico-eleitoral por meio de contribuies financeiras.

Na atualidade, o conceito de cidadania excede em muito o mero ato

de votar, devendo ser considerado cidado toda pessoa fsica ou jurdica sujeita
aos efeitos das polticas pblicas governamentais. Nessa linha, o destinatrio
direto ou indireto das decises de governo detm legitimidade natural para
integrar, de diferentes formas, o processo de escolha dos governantes.

Essa concepo relaciona-se ideia de participao exposta por

Rousseau, para quem o cidado a fonte e a destinao da lei, devendo sempre
existir uma relao de intimidade e interdependncia entre governantes c
governados\2. Nesse contexto, no se pode afastar que as pessoas jurdicas,
assim como as pessoas naturais, esto subordinadas s polticas de governo, que
se traduzem, em ltima instncia, na produo e aplicao concreta de atos pelo
Estado.

Diante do cenrio constitucional vigente, percebe-se que as pessoas

jurdicas no participam do processo poltico por meio do voto, mas no

II

Conforme artigo 1, inciso lI, da Constituio Federal de 1988.

12 Esclarea-se que as idias de Rousseau sobre a cidadania esto espalhadas por suas obras, no tendo, ele
prprio, distinguido uma, em especial, que tratasse diretamente do tema. Embora o Emlio e o Contrato Social
sejam fundamentais para essa questo, o cerne de seu pensamento a respeito da cidadania parece encontrar-se no
Da Economia Poltica.

ADf n 4650, ReI. Min. Lui: Fax

14

encontram bice no Texto Maior para atuar de forma participativa em algum

modelo de financiamento de campanhas polticas, atravs de doaes legalmente
contabilizadas, em obedincia ao princpio democrtico.

Essa linha de entendimento encontra consonncia com a legislao

em vigor em outros pases, valendo citar os Estados Unidos da Amrica, onde
possvel se efetivar doao a partido ou candidato por empresas, sindicatos e at
por organizaes no-governamentais. Em referido sistema legislativo, os
limites para doaes de pessoas fsicas e jurdicas so fixados em relao a
candidatos especficos, no a partidos 13.

o financiamento

privado de campanhas e candidatos, por pessoas

jurdicas, igualmente admitido na Alemanha, Canad e Mxico '4 .

Cumpre frisar que a Constituio Federal de 1988 no traz um

modelo previamente estabelecido para o financiamento das campanhas
eleitorais. Em outras palavras: percebe-se, em face da Lei Maior, que os
modelos de financiamento no se encontram traados, de forma a atribuir ao
legislador a escolha por um deles, mediante edio de lei especfica sobre a
matria.

1.1 Vide Lei Shays-ivleehan, proposta pelo democrata Marly Meehan (de Massachusetts), e pelo republicano
Christopher Shays (de Connecticut), aprovada em 2002 por 240 votos a 189, na Cmara de Representantes dos
EUA . Referida norma foi julgada conslilucional pela Suprema Corte dos Estados Unidos no final de 2003, no
caso MC Connell'ersus Federal Eleclion Comission.

14 Como nos informa Fernando Trindade, em: Financiamenlo Eleiloral e Pluralismo Pollico. Coordenao de
Esludos
da
Consultoria
Legislativa
do
Senado
Federal.
Disponvel
em
htl p:ijwww.senado.gov.brlsenado/con le g/texloS di scussao[ID4- Ferna ndo Trindade. pdf

A DI n 4650. ReI Min. Lui= FI/x

15

Diante das razes aqui expostas, entende-se que o financiamento

privado das campanhas eleitorais e dos partidos polticos, por pessoas jurdicas,
compatvel com a Constituio Federal, devendo ser julgado improcedente o
pedido formulado pelo autor quanto ao tema.

Idntico raciocnio se aplica s disposies legais que preveem

limites para a utilizao de recursos prprios pelos candidatos e para as doaes
feitas por pessoas naturais a campanhas e partidos (artigo 23, 1, incisos I e 11,
da Lei nO 9.504/97).

De fato, permitir que o candidato utilize recursos prprios para

financiar sua prpria campanha eleitoral homenageia os princpios da liberdade
de participao poltica, da cidadania e do pluralismo poltico, pelas mesmas
razes expostas relativamente permisso legal de doao por pessoas jurdicas.

Ademais, a fixao de percentual sobre os rendimentos auferidos no

ano anterior eleio como critrio para limitar as doaes feitas por pessoas
fsicas

partidos

inconstitucionalidade

por

campanhas
afronta

eleitorais

aos

postulados

no
da

revela

qualquer

isonomia

da

proporcionalidade.

Trata-se, na verdade, de opo poltica exercida pelo Poder

Legislativo no mbito de sua atuao discricionria, cuja deciso, por no ser
incompatvel

com

qualquer

disposio

constitucional,

no

pode

ser

simplesmente substituda pelo critrio sugerido pelo requerente. A mera

alegao do autor de que a fixao de um limite absoluto para as doaes
constituiria uma opo poltica melhor do que a adotada pelos dispositivos
atacados no implica a inconstitucionalidade destes, que, como dito, foram

A D/n a"'650. ReI iv/in Lui:: FI/x

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editados pelo legislador dentro das possibilidades de sentido dos princpios

constitucionais que regem a matria.

propsito, confira-se o seguinte excerto das informaes

prestadas pela Cmara dos Deputados, in verbis:

"No h apenas uma deciso correta, mas alternativas diferentes, que

devem ser cotejadas e sopesadas por quem de direito: o Poder
Legislativo. Pode-se at argumentar que permitir doaes de grandes
corporaes a candidatos e partidos em campanha no boa poltica.
Mas o fato de existir uma poltica melhor no equivale a dizer que a
atual inconstitucional." (fi. 3 das informaes prestadas)

Idntico o entendimento de Lus Roberto Barrosol 5 acerca do

tema, conforme j referido anteriormente. Veja-se:

"Respeitadas as regras constitucionais e dentro das possibilidades de

sentido dos princpios constitucionais, o Legislativo est livre para
fazer as escolhas que lhe paream melhores e mais consistentes com
os anseios da populao que o elegeu. O reconhecimento de que
juzes e tribunais podem atuar criativamente em determinadas
situaes no lhes d autorizao para se sobreporem ao legislador,
a menos que este tenha incorrido em inconstitucionalidade."

Destarte, no se vislumbra qualquer incompatibilidade entre os

dispositivos impugnados e a Constituio Federal de 1988.

1.< BARROSO, Lus Roberlo. Curso de Direito Constitucional contemporneo: os conceitos fundamenlais e a
construo do novo modelo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 393/394.

AD/ n .f65(J. Rei iv/in. Lui=

FlL'(

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IV - CONCLUSO

Por todo o exposto, o Advogado-Geral da Unio manifesta-se pelo

no conhecimento parcial da presente ao direta e, no mrito, pela
improcedncia dos pedidos formulados pelo requerente, devendo ser declarada a
constitucionalidade dos artigos 23, 1, incisos I e 11; 24; e 81, caput e 1,
todos da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, assim como os artigos 31; 38,
inciso 111; e 39, caput e 5, da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995.

So essas, Excelentssimo Senhor Relator, as consideraes que se

tem a fazer em face do artigo 103, 3, da Constituio Federal.

Braslia,

(J

J!
I
f

SMENDONA#.~
~.y

GRACEM RlAFERNAND
Se retria-Geral de Contencioso

~~~

~'X<fr.

7"

LVARO oRIO DO VALLE SIMEO

Advogado da Unio

ADI nO 4650. ReI. Min. Luiz Fux

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