CIDADE E NATUREZA

PROTEO DOS MANANCIAIS

E EXCLUSO SOCIAL

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Plinio Martins Filho (Presidente pro-tempore)
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Maria Jos de Azevedo Marcondes

CIDADE E NATUREZA
PROTEO DOS MANANCIAIS
E EXCLUSO SOCIAL

 1999 Livros Studio Nobel Ltda.

Livros Studio Nobel Ltda.

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poder ser copiada ou transcrita, nem mesmo transmitida por meios eletrnicos ou
gravaes. Os infratores sero punidos pela lei 5.988, de 14 de dezembro de 1973,
artigos 122-130.
Impresso no Brasil / Printed in Brazil

em memria de meu pai

Coordenao Editorial
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Marcondes, Maria Jos de Azevedo
Cidade e natureza: proteo dos mananciais e excluso social / Maria Jos de
Azevedo Marcondes. So Paulo : Studio Nobel : Editora da Universidade de So
Paulo : Fapesp, 1999. (Coleo cidade aberta)
Bibliografia.
ISBN 85-85445-83-1
1. Desenvolvimento sustentvel So Paulo, Regio Metropolitana 2.
Guarapiranga, Bacia hidrogrfica 3. Mananciais Leis e legislao So Paulo,
Regio
Metropolitana
4. Poltica ambiental So Paulo, Regio Metropolitana 5. Solo urbano Uso
So Paulo, Regio Metropolitana 6. Urbanizao Aspectos ambientais So
Paulo, Regio Metropolitana
I. Ttulo. II. Srie.

99-4178

CDD-711.420981611

ndices para catlogo sistemtico:

1. So Paulo : Regio Metropolitana : Meio ambiente e urbanizao : Planejamento
urbano 711.420981611
2. So Paulo : Regio Metropolitana : Urbanizao e meio ambiente : Planejamento
urbano 711.420981611

Sumrio

Agradecimentos ................................................................................................ 11
Introduo .......................................................................................................... 13
Captulo 1: Cidade e meio ambiente: revendo conceitos ............................ 19
Da Escola de Chicago ao projeto de cidades sustentveis, 24. A concepo
ecolgica e a vertente neoclssica do espao, 25. A produo social do
espao, 29. O espao do ps-fordismo, o tema da sustentabilidade e o
projeto de cidades sustentveis, 34. Da idia de natureza expresso meio
ambiente, 39. Meio ambiente e determinismo tecnolgico, 42. O
pensamento contemporneo sobre meio ambiente, 44. O debate ambiental
oficial e sua crtica, 45. O meio ambiente e a produo social do espao, 50.
Do antiurbanismo americano pauta do saneamento urbano: a agenda do
ambientalismo, 52.
Captulo 2: A cidade e as guas ..................................................................... 59
Dos chafarizes gesto das guas, 62. Cidade ideal e guas limpas: o debate
sobre a proteo dos mananciais, 67. Os fundamentos da legislao: o
modelo de proteo ambiental, 70. A viso do meio ambiente na legislao,
87. A produo social do espao e a lei, 92. A lei de mananciais, os espaos
e os interesses privados, 101.
Captulo 3: A cidade real e (in)sustentvel ................................................ 115
Controle ambiental e os vetores de expanso urbana, 132. A especificidade
da irregularidade e da clandestinidade nos mananciais, 155. O impacto do
controle ambiental na localizao industrial, 176.
9

Captulo 4: Experincias e projetos sustentveis: o Programa Guarapiranga

193
Guarapiranga: fronteira entre a cidade e a mata atlntica, 196. O Programa
Guarapiranga: projetos sustentveis e cidades insustentveis, 202. O futuro
das guas do Guarapiranga, 206.
Captulo 5: Cidade e natureza no limiar do sculo XXI. Possibilidades e
limites de um urbanismo ecolgico nos mananciais ................................ 217
Referncias bibliogrficas ............................................................................. 225
ndice das tabelas .......................................................................................... 237
ndice das figuras .......................................................................................... 238

10

Agradecimentos

Este livro resultado de um percurso acadmico e profissional em que

busquei interpretar uma realidade a questo dos mananciais hdricos na qual
intervi durante dez anos. Essa trajetria foi sempre acompanhada por outros profissionais e amigos, aos quais gostaria de agradecer aqui.
O tema deste livro baseado na minha tese de doutorado defendida em
maro de 1996 na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo, intitulada Urbanizao e meio ambiente: os mananciais da metrpole
paulista. Reitero aqui meu agradecimento ao arquiteto Cndido Malta Campos
Filho, pelo trabalho de orientao da tese e pelo inestimvel apoio para a publicao deste livro.
Agradeo tambm as contribuies, nos captulos referentes tese de doutorado, dos professores Daniel Joseph Hogan, da Unicamp; Carlos Celso Amaral
e Silva, da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo; Flvio
Magalhes Villaa e Marta Dora Grostein, da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo; e professora Susana Pasternak Taschner,
tambm da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo,
pelo auxlio no manuseio dos indicadores sociais.
Aos pesquisadores, arquiteta Carol Golffield Lopes e arquiteto Alexandre
A. Dallari Guerreiro, pelo trabalho de levantamento de dados e pela extensa tarefa
de planimetria das reas urbanizadas; arquiteta Ana Cristina Moraes Barbosa,
pelo mapeamento do uso do solo, e ao estagirio Damiano Aimara Marcondes
Leite, pela elaborao das tabelas.
engenheira Maria Helena M. H. Cintra, ao engenheiro Horcio Wagner
Matheus e gegrafa Francisca Luiza Gimenes Cardieri, tcnicos da Prefeitura
11

do Municpio de So Paulo Sehab-Resolo, da Secretaria do Estado do Meio

Ambiente Departamento do Uso do Solo Metropolitano e da Emplasa (Empresa
Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo), respectivamente , pela
disponibilidade de documentos e informes, e equipe do Centro de Documentao Tcnica da Emplasa, pela gentileza e ateno com que facilitaram meu
trabalho de pesquisa.
Registro meus agradecimentos a todos os que compartilharam este trabalho
de alguma forma, desde o incio da dcada de 1980, quando atuei como coordenadora da equipe de Terras da Assessoria de Habitao no mbito da Prefeitura
Municipal de So Paulo, um perodo marcado por freqentes ocupaes de glebas
por movimentos populares de habitao nas reas de mananciais da regio sul
do municpio, momento em que despertei para o conflito da cidade invadindo as
guas.
Agradeo, em especial, ao engenheiro Ivan Carlos Maglio, pelas inesgotveis discusses que travamos sobre o planejamento e gesto das guas, na
ocasio da formulao e implementao de programas de recuperao ambiental
para a bacia de Guarapiranga, de propostas de mitigao de impactos ambientais
de projetos nessa referida bacia, bem como da formulao e implementao do
Programa de Saneamento Ambiental desenvolvido pelo Governo do Estado de
So Paulo com o Banco Mundial e as prefeituras envolvidas, programa em que
atuei como coordenadora na Secretaria de Estado do Meio Ambiente durante
quatro anos.
No poderia deixar de agradecer tambm s organizaes no-governamentais, como o Instituto Socioambiental e a Fundao Mata Atlntica, especialmente a Joo Paulo Capobianco e a Mrio Mantovani, pela participao na
discusso dos trabalhos de cooperao entre as organizaes que atuam na bacia
do Guarapiranga e as entidades no-governamentais italianas, Legambiente, Pangea e Terra Nuova. Essa participao mantm vivos o dilogo e o contato com
a problemtica abordada neste livro.
Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPq, pelo auxlio financeiro concedido para a realizao da pesquisa da tese que
fundamenta este livro.
Fundao de Amparo Pesquisa no Estado de So Paulo Fapesp pelo
apoio financeiro que tornou vivel a realizao desta obra.
arquiteta Carla Milano, editora da Studio Nobel, e Edusp Editora da
Universidade de So Paulo pela oportunidade desta publicao.

12

Introduo

Este livro aborda a relao entre urbanizao e meio ambiente, por meio
do estudo do impacto de uma legislao ambiental especfica a de proteo dos
mananciais nos processos de produo do espao da metrpole paulista.
O texto busca refletir e expor questes em torno da relao cidade e natureza no limiar do sculo derivadas da inexorabilidade da urbanizao dos territrios e dos limites e da possibilidade de um urbanismo ecolgico nos marcos da
estrutura fundiria vigente e dos processos mais gerais que estruturam a produo
dos espaos com uma leitura desses processos concretos em que a natureza
urbanizada, integrada aos espaos construdos das cidades.
Para os propsitos citados elegemos como estudo de caso a problemtica
da proteo dos mananciais hdricos da metrpole paulista. Assim, constituem os
objetivos gerais deste trabalho o entendimento dos determinantes bsicos dos
processos de estruturao do espao na metrpole, a anlise do impacto da aplicao da legislao de proteo dos mananciais promulgada em meados da
dcada de 1970 e os horizontes possveis de atuao por meio das normas e diretrizes de recuperao e proteo dos mananciais recentemente promulgadas.
Ao analisar a configurao do espao paulistano, consideramos especialmente a especificidade da irregularidade e da clandestinidade evidenciadas nos
processos de expanso na rea urbanizada nos mananciais, o possvel impacto do
controle ambiental na localizao industrial e, ainda, o preconizado impacto da
aplicao da legislao especfica ao tema no direcionamento da expanso urbana
da metrpole para os quadrantes leste-nordeste em detrimento aos vetores nortesul, sudeste e sudoeste.

13

A segunda vertente do trabalho centra-se na leitura dos chamados projetos

sustentveis implantados em uma regio emblemtica, com nfase nos problemas
que se articulam a partir da interseo entre o processo de urbanizao de uma
metrpole inserida no contexto das cidades globais como o caso de So Paulo,
caracterizada por uma urbanizao fragmentada e excludente e a dinmica dos
recursos hdricos existentes em seu territrio. Na regio escolhida para tais intervenes a do Guarapiranga, no vetor sudoeste da metrpole , a urbanizao
de pequena parcela de sua superfcie territorial (15%) gerou o aporte brutal de
cargas poluidoras na represa, colocando em evidncia as possibilidades de perda
de produo de gua com qualidade compatvel para o abastecimento pblico
com tratamentos convencionais, bem como as formas perversas de urbanizao vigentes.
Outro aspecto analisado diz respeito aos limites e s possibilidades de aplicao dos novos instrumentos de gesto ambiental fundados em conceitos na
linha da desregulamentao, flexibilizao das normas, compensao ambiental
e urbanizao compartida, num novo cenrio institucional a partir da proposta de
proteo e recuperao ambiental do Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental da Bacia do Guarapiranga, formulada no mbito das novas diretrizes de
proteo e recuperao dos mananciais do estado de So Paulo.
A nosso ver, a ampla extenso do territrio legislado 53% da superfcie
metropolitana , as especificaes do instrumento de controle ambiental por meio
do uso e ocupao do solo adotado na dcada de 1970 e as diretrizes atuais de
proteo ambiental levantam possibilidades diferenciadas de enfocar questes
referentes natureza da produo do espao urbano e ao alcance de polticas
pblicas ambientais, apontando para os caminhos possveis da relao entre cidade e meio ambiente nos dias de hoje.
Cabe ainda mencionar outro aspecto que motivou a anlise do impacto da
legislao citada anteriormente nos processos recentes de produo e apropriao
do espao metropolitano: a possibilidade de averiguar a proposio formulada no
Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMDI (Governo do Estado
de So Paulo, 1970) , segundo a qual a lei de proteo dos mananciais, interagindo com outras medidas estabelecidas no referido plano, objetivava redirecionar
o crescimento da regio metropolitana no vetor leste-nordeste e prover um sistema
integrado metropolitano de grandes espaos abertos, com vistas a proteger os
recursos hdricos, consubstanciando um conjunto de estratgias de estruturao
fsico-territorial, sob a gide do II Plano Nacional de Desenvolvimento PND ,
elaborado em 1974.
Nas ltimas duas dcadas, temos presenciado um vigoroso questionamento
da racionalidade exposta nas polticas de controle do espao, emergindo um con14

junto de novas referncias a serem pesquisadas. O contexto atual, marcado pela

fragmentao dos discursos e prticas e pela idia de concretizao de pactos
territoriais entre os vrios atores sociais, em contraposio ao estabelecimento de
modelos rgidos formulados pela tecnocracia do Estado, levanta novas questes,
tanto no que diz respeito ao discurso neoliberal como no que se refere a setores
comprometidos com a questo socioambiental.
A proposio de estruturas de planejamento totalizantes foi amplamente
questionada aps os anos sessenta, quando se deu a fragmentao dos discursos
e prticas, no bojo do questionamento do prprio pensamento moderno (Harvey,
1993), de acordo com o qual se estruturam as prticas por ns estudadas e o
contexto no qual se insere este livro.
O ponto de partida do trabalho consistiu na elaborao de uma resenha do
debate terico sobre a produo do espao urbano, desde as contribuies da
Escola de Chicago, da dcada de 1920, passando pela teoria urbana francesa da
dcada de 1970, at os projetos para uma cidade sustentvel, concebidos por
autores da atualidade. Com isso, pretendeu-se organizar questes no plano terico
que pudessem aprofundar a anlise dos processos concretos de produo do espao e da proteo ambiental.
Ainda com o mesmo propsito, faz-se a resenha de algumas abordagens do
pensamento contemporneo no que tange ao meio ambiente em torno das teses
conservacionistas e das vrias concepes de desenvolvimento sustentado, na
tentativa de conduzir uma reflexo sobre a aparente oposio entre urbanizao
e natureza.
No segundo captulo, analisa-se um dos recursos ambientais mais crticos
em face dos processos de apropriao dos recursos naturais pela urbanizao
as guas , situando-o no quadro de indicadores de diversos pases. Procuramos
identificar a problemtica, a saber o conflito entre a proteo das guas e dos
demais recursos ambientais e o processo de urbanizao, de modo a criar condies de estudo de outras reas metropolitanas do pas.
O caso de mananciais da metrpole paulista analisado no contexto histrico: desde a construo de chafarizes para abastecimento no final do sculo
XIX desapropriao de reas de proteo dos mananciais que se constituem
hoje nas nossas reservas florestais , passando por uma interveno mais incisiva
do Estado a partir da dcada de 1930 por intermdio da elaborao de medidas
de controle da poluio at o modelo de gesto das guas adotado em 1993, que
contm a proposta atual em direo adoo da experincia francesa das agncias
de bacias hidrogrficas.
Nesse mesmo captulo, so examinados os fundamentos da legislao ambiental de proteo dos mananciais editada na dcada de 1970 e a viso de espao
15

e meio ambiente que permeia os textos legais. O trabalho de pesquisa apoiou-se

na leitura dos textos da legislao de proteo dos mananciais, nos de legislao
ambiental e de zoneamento industrial, bem como nos documentos tcnicos elaborados pela Emplasa e, posteriormente, pela Secretaria de Estado do Meio
Ambiente.
No captulo em questo, concebeu-se a resenha das diferentes propostas de
reviso da legislao de proteo dos mananciais metropolitanos, com assinalamento das concepes de espao e meio ambiente subjacentes.
A perspectiva dos diferentes setores da sociedade, no horizonte dos espaos
e interesses privados e da mediao do Estado na questo, enfatizada na anlise
do perodo compreendido entre meados da dcada de 1980 e o incio da dcada
de 1990, marcado por uma presena intensa do Estado no processo de regulamentao da questo ambiental, tendo sido o territrio metropolitano redesenhado
legalmente por meio da promulgao de diversas unidades de conservao.
Assim, buscamos organizar elementos que contribussem para a avaliao da
especializao e dos limites da atividade regulamentadora do Estado, nessas dcadas, e para a compreenso da dimenso, do significado e do impacto dessa normatizao nos processos de estruturao do espao metropolitano.
De fato, quanto ao contexto institucional presenciou-se uma ampliao das
atribuies do Estado na rea em foco. Tal movimento praticamente contrrio
ao verificado nos demais setores da sociedade, em que sua presena decresceu.
Entretanto, o redirecionamento das funes do Estado, configurando-se num
Estado regulamentador, evidencia-se na ampliao de suas funes, no que se
refere gesto dos recursos ambientais at meados da dcada de 1990. Hoje, sua
atuao na rea ambiental tambm est passando por um processo de redefinio.
Assim, na anlise empreendida, partiu-se do ponto de vista de que a reestruturao do sistema econmico internacional depois da crise dos anos setenta
redefiniu formas de gesto ento existentes, incorporando o discurso da qualidade
de vida ambiental. Resta-nos indagar qual a amplitude e o significado do paradigma ambiental nos processos de estruturao urbano-industrial, no caso da
metrpole paulista.
No terceiro captulo, abordamos o processo recente de estruturao fsicoterritorial da Regio Metropolitana de So Paulo e sua relao com a legislao
ambiental. Procuramos resumir os resultados da pesquisa emprica realizada sobre
as alteraes no espao fsico-territorial metropolitano nas trs ltimas dcadas,
a partir dos indicadores urbansticos, demogrficos, econmicos e ambientais e
dos informes da aplicao da legislao especfica, por exemplo, autuaes e
aprovaes de empreendimentos. Deu-se nfase s questes de expanso da mancha urbana e a alguns aspectos da localizao industrial.
16

O caminho percorrido no plano emprico demandou um intenso trabalho de

levantamento de dados acerca da evoluo da mancha urbana citada anteriormente
e do uso e ocupao do solo das reas protegidas, bem como de indicadores ambientais e socioeconmicos.
A anlise realizada refere-se, sobretudo, aos processos urbano-regionais da
metrpole. Para as reas contidas nos limites de proteo dos mananciais, empreendeu-se uma anlise da dinmica do uso e ocupao do solo.
A pesquisa cobre os anos de 1965 a 1991. Com o corte temporal proposto
buscou-se avaliar o perodo imediatamente anterior vigncia da legislao,
delimitando-se o ano de 1965 como marco inicial por caracterizar um novo quadro poltico-econmico, com reflexos intensos nos processos de urbanizao da
metrpole paulista.
Auxiliaram na delimitao desse perodo o levantamento aerofotogramtrico do territrio metropolitano realizado em 1965 e os dados censitrios existentes. Foi feita a atualizao apenas de alguns indicadores necessrios ao entendimento do tema.
Para interpretar o material levantado, apoiamo-nos sobretudo em trabalhos
que versavam sobre a alterao da estrutura espacial, poltica e econmica da
metrpole a partir de 1965, quando esta passou a experimentar os efeitos do profundo processo de concentrao espacial e de renda, bem como do intenso ritmo
de investimentos que remodelaram radicalmente o espao urbano.
Apoiamo-nos igualmente nas anlises dos efeitos da crise econmica dos
anos oitenta e dos reflexos da reestruturao em curso, traduzida no cenrio marcado por processos caracterizados pela desconcentrao industrial, ou seja, a
diminuio do ritmo de crescimento industrial nas metrpoles em relao a outras
regies e diminuio do ritmo de crescimento populacional metropolitano.
Buscamos tambm inserir questes relativas a uma nova discusso: como
os processos de reestruturao econmica no perodo que vem sendo denominado
ps-fordismo e os processos de globalizao da economia se refletem nos processos de produo dos espaos e dirigem os destinos ambientais das grandes
cidades, dentre as quais se inclui a cidade de So Paulo, objeto de nosso estudo.
No terceiro captulo, pretendemos, portanto, a partir dos elementos empricos levantados, responder a estas questes: quais os fatores importantes na
produo do espao? Que fatores contribuem para a expanso metropolitana?
Qual sua relao com a produo do espao? Qual a especificidade da produo
do espao na rea de proteo dos mananciais e qual o impacto da legislao
ambiental especfica nesses processos?
No quarto captulo so apresentados os conceitos e fundamentos que nortearam a proposta de interveno na bacia de Guarapiranga, tema do programa
17

desenvolvido pelo governo de So Paulo e o BIRD (Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento), do qual participei como coordenadora da Secretaria do Meio Ambiente at meados da dcada de 1990. A incluso desse tpico
visa leitura crtica da implementao dos chamados projetos sustentveis, com
uma avaliao do alcance das propostas de compatibilizao entre urbanizao e
proteo ambiental a partir de uma experincia concreta.
Por fim, buscamos uma concluso acerca das questes levantadas em torno
da relao entre cidade e meio ambiente no limiar do sculo XXI, tendo em vista
a inexorabilidade da urbanizao dos territrios e os limites e possibilidades de
um urbanismo ecolgico.

18

Captulo 1
Cidade e meio ambiente:
revendo conceitos

A idia de natureza tem permeado as formulaes tericas urbanas com

diferentes significados. Helen Rosenau (1988), no amplo mapeamento que fez dos
modelos de cidades ideais na teoria urbana, destaca que j em Vitrvio (sculo I
d.C.) existia a compreenso da relao entre o homem e o que a autora denomina
universo, conforme mostra o diagrama dos ventos para a localizao das ruas no
modelo de cidade ideal por ele formulado.
A partir do Renascimento, vincula-se a imagem da natureza s preocupaes
sociais nos modelos de cidades ideais, com a incorporao preconizada de
elementos naturais principalmente na questo das guas. Em Alberti (1401-72),
essa imagem aparece do ponto de vista formal, manifestada no tratamento das
ruas, as quais deveriam ser traadas maneira de rios (Rosenau, 1988). Nas
cidades fluviais sugeridas nos desenhos e descries dos manuscritos do escultor
e arquiteto Antonio Averlino, conhecido como Filarete (1400-69), e, posteriormente, nos projetos que se encontram no Manuscrito B do Instituto de Frana de
Leonardo da Vinci (1452-1519), detectam-se as preocupaes sociais do livre
acesso dos trabalhadores e artesos gua por intermdio da anlise das ilustraes de canais fluviais penetrando nas cidades.
No Alto Renascimento, Thomas More concebeu modelos utpicos de cidade publicados em sua obra A utopia, de 1516. Idealizando 54 tipos de cidades
na ilha da Utopia, descreveu, na principal delas, a presena das guas delimitando a cidade, os florescentes e abundantes jardins e o cinturo verde do campo.
19

Nessa obra, segundo Choay, possvel ler tanto a nostalgia de uma ordem passada como a intuio futurista de transformaes sociais futuras (), na medida
em que prope um modelo de organizao do espao suscetvel de ser realizado
e com capacidade de transformar o mundo natural () e adota o conceito de
espao-modelo solidrio de uma concepo da histria e do trabalho apoiada por
um sistema de valores (1985, pp. 152-62). Vislumbra-se, pois, nessa leitura
de A utopia de More a superao da idia, presente no Renascimento, de uma
natureza intocada associada ao mito do sagrado.
Choay assinala que o texto de More pde e pode ser abordado por meio
das dimenses moral, religiosa, econmica e potica; porm, o que queremos
destacar a vitalidade desse texto, ajustado s problemticas das sociedades e da
cultura ocidentais. Trata-se de uma obra que anuncia questes e proposies que
ecoaram nos autores utpicos posteriores: a limitao do tamanho das cidades, o
cultivo de jardins em seu interior e a integrao cidade-campo (Spirn, 1995).
No perodo maneirista, a preocupaco social que integrava o conceito de
cidade ideal renascentista foi substituda pelo formalismo, por uma preponderncia do plano regular, geomtrico, adequado necessidade de cidades fortificadas, isolando, por conseguinte, o mundo natural. No barroco, as cidades
planejadas de Versalhes na Frana e Karlsruhe na Alemanha apresentam o mesmo
carter formal com o traado em leque, mas com possibilidades de expanso
ilimitada na paisagem. Em ambos os perodos, entretanto, o tema da natureza
incorporado estrutura urbana apresenta-se na forma de um naturalismo consolador, oratrio e formativo, que durante toda a poca que vai de 1600 a 1700
tinha dominado a episdica narratividade das sistematizaes barrocas, Tafuri
(1985, p. 14).
A partir do sculo XVIII, a idia de natureza se faz presente na forma das
utopias antiurbanas. A propsito do tema, Tafuri afirma que as utopias antiurbanas tm uma continuidade histrica, que vai das propostas do Iluminismo e,
a propsito, no se deve esquecer que as primeiras teorias anarquistas sobre a
necesssidade de uma dissoluo das cidades surgem precisamente na segunda
metade do sculo XVIII teoria da cidade-jardim, ao desurbanismo sovitico,
ao regionalismo da Regional Planning Association of America (RPAA), Broadacre-City de Frank Lloyd Wright. Essas propostas muitas vezes apresentaram um
contedo conservador, integrando um movimento nostlgico em contraposio
angstia da alienao metropolitana.
A evocao da idia de natureza na construo dos modelos ideais de cidade foi amplamente enfatizada durante o Iluminismo. A partir dessa poca predominou a noo, presente at os dias atuais, do naturalismo urbano associado
restaurao de uma natureza perdida, ou, empregando os termos de Tafuri ao
20

comentar a obra de Laugier sobre a cidade setecentista, o apelo ao naturalismo

significa simultaneamente apelo pureza original do ato de configurao do ambiente (1985, p. 14). As propostas de Patte (1723), de incorporao de elementos
naturais estrutura urbana; de Laugier (1753), da analogia da cidade como floresta; dos reformadores clssicos Boulle e Ledoux (1783 e 1775) para Paris e
Chaux, respectivamente, de um modelo de cidade implantada em um cenrio
rural; e o plano de LEnfant (1771) para Washington, configuram uma nova maneira de encarar a vida urbana.
Para Tafuri, porm, esse naturalismo urbano, presente nas propostas europias com a insero do pitoresco na arquitetura, e a valorizao da cidade tendem
a negar a dicotomia entre cidade e campo. Tais propostas procuram adequar
a cidade s novas condies histricas e sociais e naturalizar o novo espao
construdo pela emergente classe social dominante.
O tema da natureza tambm esteve presente nas utopias urbansticas de
contedo social igualitrias do sculo XIX, momento em que o conceito clssico
de cidade se desagregou, sendo estimulado o conceito de cidade-campo nos modelos comunais utpicos de que nos fala Franoise Choay (1979). A esse respeito,
Choay menciona as propostas de Owen (1771-1858), em que os espaos verdes
so concebidos a partir do isolamento das indstrias em cidades voltadas s questes sanitrias; as de Fourier (1772-1837), que preconiza prottipos das edificaes comunitrias as falanges , dispostas em anis concntricos, separados
por relva ou plantaes; e Cabet (1788-1856), cuja cidade foi elaborada com a
presena abundante de vazios e do verde voltados higiene e salubridade.
No utopismo poltico da cidade oitocentista, a proposta mais contundente
de integrao entre cidade e natureza o modelo de cidade-jardim idealizado por
Ebenezer Howard (1898), que retomou alguns dos aspectos das cidades utpicas
renascentistas de Thomas More e de Leonardo da Vinci, a eles acrescentando as
indstrias e as ferrovias nos diagramas geomtricos ilustrativos de seus esquemas,
como observam Mumford (1982) e Spirn (1995).
A formulao de Howard constitui uma reao aglomerao urbana do
perodo vitoriano, caracterizado por exacerbada admirao pelo campo e pela natureza em face das condies da vida nas cidades. Em sua proposta, cada cidadejardim limitada a 30 mil habitantes e rodeada por um cinturo verde deveria
fazer parte de uma constelao de cidades-jardins circundadas pelo campo.
As apropriaes desse conceito foram inmeras, destacando-se inicialmente
as aplicaes do prprio Howard nas situaes concretas de Welwyn e Letchworth e, posteriormente, os esquemas tericos das unidades de vizinhana nos
Estados Unidos nos anos trinta de Clarence Stein e Henry Wright, bem como o
Plano de Abercrombie e Forshaw (1946) na Londres do ps-guerra. Contudo, a
21

integrao dessas cidades com a natureza foi reduzida incorporao de alguns

elementos naturais ao espao urbano.
Ao lado dessas implantaes concretas do iderio das cidades-jardins e das
utopias antiurbanas, o pensamento urbanstico neste sculo retoma e potencializa
o projeto racionalista da cidade industrial de Garnier (1869-1948), traduzido nos
trabalhos de Le Corbusier (1922), Gropius (1926) e Mies van der Rohe (1927),
cuja melhor definio encontrada no termo cidade-mquina de Hilberseimer
(1920). Em contraposio s vises do urbanismo moderno da cidade concebida
como um grande parque e da aglomerao urbana tratada como uma cidade verde,
Tafuri destaca no projeto de cidade-mquina a ausncia do conceito de espao
e de lugar e as expresses da idia de natureza associadas ao antinaturalismo.
Na cidade-modelo de Le Corbusier, a forma assume a funo de tornar
autntico e natural o universo no-natural da preciso tecnolgica e, na medida
em que esse universo tende a subjugar integralmente a natureza, num processo
contnuo e co-envolvente de transformao, a prpria estrutura antropogeogrfica o sujeito sobre o qual ir incidir o ciclo reorganizado da construo de
imveis, segundo Tafuri. No plano de Le Corbusier para Argel (1937), a dimenso de suas intervenes a prpria paisagem, sendo a reestruturao da
totalidade do espao urbano e paisagstico exigncias da racionalizao da organizao da mquina citadina (Tafuri, 1985, pp. 86-8), em que o antinaturalismo
adquire, segundo o autor, um valor simblico para tal racionalizao.
Em outros termos, no projeto de cidade-mquina a idia de natureza presente a natureza racionalizada e artificializada.1 A esse respeito, Reis Filho
(1967) desenvolve uma analogia dos planos do racionalismo dos anos trinta com
os planos maneiristas do sculo XVII e a expresso destes na concepo da natureza:
Os planos racionalistas apresentam a mesma rigidez e o mesmo carter
ideal dos planos maneiristas, no sculo XVII. So frutos de um conjunto
de princpios tericos, captados atravs da razo (). Seus autores aceitavam e valorizavam a verticalizao e outras formas de centralizao, aliadas, porm, reconciliao do solo urbano com a natureza. Eram cidadesjardins verticais, onde as preocupaes com a paisagem no se ligavam
mais a razes de ordem romntica antiurbanas ou antiindustriais , mas
a razes de ordem higinica, como a insolao e a aerao dos edifcios
(1967, pp. 44-6).
Esse iderio da natureza artificializada reiterado no zoneamento funcionalista proposto pela Carta de Atenas,2 que domina o pensamento urbanstico
at os anos sessenta do sculo XX, com vrios desdobramentos nas intervenes
urbansticas nas cidades neste sculo.
22

Outra corrente importante no urbanismo moderno do sculo XX, que buscou a integrao da cidade com o meio natural, foi a abordagem antiurbana que
prosperou nos Estados Unidos em torno do modelo da Broadacre-City, com as
propostas de Frank Lloyd Wright na dcada de 1930. Entretanto, tais propostas
no consubstanciam a to almejada integrao entre cidade-natureza, pois eliminam no s a megalpolis, mas tambm a idia de cidade em geral. A natureza
volta a ser ali um meio contnuo, no qual todas as funes urbanas esto dispersas
e isoladas sob a forma de unidades reduzidas, de acordo com Choay.
A crtica ao projeto modernista iniciada durante a Segunda Guerra Mundial. Aps a dcada de 1960 surgiram abordagens da cidade como a do contextualismo de Rossi (1971) e posteriormente o que Frampton (1997) denominou
regionalismo crtico, que buscavam recuperar os conceitos ausentes no urbanismo
moderno de espao e de lugar. Esses movimentos, no entanto, diziam respeito s
dimenses da histria e da cultura local, e no do ambiente natural.
Aps a dcada de 1980, o tema ambiental permeou as formulaes urbansticas no mais em solues globalizantes para a cidade, mas fragmentadamente, em torno de projetos objetivando megaintervenes urbansticas em parcerias estabelecidas entre o setor pblico e o privado, com a atribuio de um
novo papel s cidades no mbito do chamado empresariamento da administrao
urbana (Hall, 1995; Harvey, 1996).
Tais intervenes buscam normalmente a revitalizao de territrios degradados, com a incorporao de elementos naturais presentes no espao waterfront, reafirmando a relao cidade-gua. Constituem exemplos emblemticos,
embora com diferentes abordagens e nveis de complexidade distintos, os projetos
de Inner Harbor em Baltimore, Boston Waterfront em Boston, South Street
Seaport em Nova York, Rom Rijnmond em Rotterdam, Puerto Madero em
Buenos Aires e Docklands em Londres. Contudo, a insero dos elementos
naturais no pressupe a integrao entre cidade e meio ambiente, e sim incorporao do meio natural ao projeto urbano, ou seja, a utilizao da natureza de
acordo com sua insero no projeto urbano3.
A perspectiva de anlise de um urbanismo ecolgico iniciada por Geddes
(1915) e a tentativa de Lewis Mumford (1982) de escrever uma histria ecolgica
da urbanizao devem ser resgatadas na historiografia urbana, com o propsito
de esclarecer a relao entre cidade e natureza ao longo do tempo. Neste livro
levamos em considerao apenas os vrios matizes dessa relao, destacando as
distintas interpretaes e apropriaes da idia de natureza em cada momento
histrico, por meio de uma rpida incurso s anlises crticas da teoria urbana
elaboradas por Rosenau (1988), Choay (1979, 1985), Tafuri (1985), Reis Filho
(1967) e Mumford (1982).
23

No presente, alguns autores tm questionado os vnculos entre o projeto ou

o discurso de contedo ambientalista, que emergiu a partir dos anos setenta, no
tratamento de temas anteriormente recortados pela questo social e as reestruturaes que vm se processando no bojo do sistema capitalista, com novas formas de abordar os processos produtivos e os de desregulao (Tapalov, 1992),
questo que demanda outra linha de reflexo para a pesquisa urbana.
A anlise desses conceitos ser efetuada nos marcos da teoria urbana referente produo do espao, desde as contribuies da Escola de Chicago da
dcada de 1920, passando pelo debate sobre a produo social do espao nos anos
mais recentes, at as proposies sobre cidades sustentveis formuladas na atualidade.
A fim de sustentar tais anlises, discorreremos tambm sobre os matizes da
expresso meio ambiente, amplamente utilizada nos vrios campos do conhecimento, e que substitui o conceito de natureza na histria do pensamento urbanstico ao longo do sculo XX.

Da Escola de Chicago ao projeto de cidades sustentveis

O componente ideolgico e as possibilidades efetivas de aplicao prtica

que permearam a idealizao do campo e da natureza nas formulaes utpicas
do urbanismo devem ser objeto de reflexo, a fim de, por meio de seu entendimento e de sua dimenso histrica, referenciar o significado do paradigma ambiental e da expresso contempornea do naturalismo, assim como as proposies
de autores da atualidade em direo a um projeto de cidades sustentveis.
Os processos de produo do espao urbano, entretanto, se deram revelia
das utopias urbansticas e dos paradigmas ambientais. A estrutura fundiria tem
sido determinante na relao entre cidade e meio ambiente, como expe Spirn:
A magnitude da migrao durante os sculos XIX e XX para os subrbios
levou, finalmente, os problemas ambientais da cidade para o campo, criando um muro macio de propriedades privadas entre aqueles que viviam no
interior da cidade e as reas rurais mais alm, um muro ainda mais efetivo
na separao da cidade em relao ao campo circundante do que as amplas
fortificaes dos sculos XVII e XVIII (1995, p. 51).
24

Os processos de degradao e o alto grau de artificializao dos ecossistemas naturais em decorrncia dos processos de urbanizao so bastante conhecidos e correntemente investigados na literatura contempornea sobre o tema e
atravs das teorias formuladas sobre o processo de urbanizao, sobretudo nos
pases em desenvolvimento. Vale destacar que esses processos remontam a vrios
perodos histricos, embora o ritmo da deteriorao ambiental tenha se acentuado
na ltima metade do sculo XX.
Neste sculo, espao humano passou a ser entendido como o espao urbano, ainda que envolto na mstica da idia de natureza degradada nas grandes
cidades. A urbanizao dos territrios assume propores to gigantescas, a ponto
de urbanistas como Argan (1992) falarem na possibilidade de unificao de toda
a superfcie terrestre por intermdio da utilizao de um nico sistema de informao e comunicao.

A concepo ecolgica e a vertente neoclssica do espao

A teoria relativa natureza do espao urbano, defendida pela Escola de
Chicago, e as teorias econmicas neoclssicas da localizao foram o estatuto
terico unificador das vrias abordagens acerca dos conceitos de espao urbano e
urbanizao do perodo entreguerras at meados da dcada de 1960, com vrios trabalhos acadmicos e propostas efetivas de interveno.
A pesquisa urbana no sculo XX foi profundamente marcada pela influncia norte-americana em duas pocas distintas: primeiro, no perodo entre duas
guerras mundias, com o estudo, dirigido pela Escola de Chicago, dos mecanismos
de integrao e desorganizao social nas grandes cidades em perodos de crescimento acentuado. O segundo perodo, imediatamente posterior Segunda
Guerra Mundial, representado pelos trabalhos da Escola de Michigan, que tratam dos fenmenos de difuso urbana e de constituio de regies metropolitanas
interdependentes e hierarquizadas (Castells, 1972).
O pensamento da Escola de Chicago, consolidado na publicao The City
em 1925,4 que reunia os artigos de Robert Park, R. McKenzie e Ernest Burgess,
tinha como base a questo urbana relacionada com a problemtica da cidade, vista
como um corpo social especfico (costumes e tradies) que segue certas regras
de crescimento, caracterizada por uma determinada densidade de populao e um
sistema de valores e comportamentos.
25

Para esses autores, urbanizao consiste um processo organizado a partir

de um modelo de interao entre os homens e o meio (Castells, 1972). o crescimento urbano explicado com base nos paradigmas funcionalistas, conceitos que,
embora suplantados h vrias dcadas no mbito da teoria urbana, ainda integram
o debate da questo ambiental, conforme veremos adiante.
Com vistas a detectar os elementos estruturantes do espao, interessa-nos
neste momento destacar aspectos da teoria ecolgica da expanso metropolitana.
Eclogos como Burgess (1923), Homer Hoyt (1939) e Harris e Ullman
(1945) descreveram modelos da estrutura intra-urbana. O primeiro usou a estrutura dos crculos concntricos com densidades decrescentes; o segundo, a estrutura por setores a partir do ponto central, separando nveis sociais; e Harris e
Ullman, o da polarizao em torno de ncleos mltiplos de servios. Foi o modelo de Burgess, porm, o que exerceu maior influncia nas anlises sobre o
crescimento urbano.
De fato, os tpicos componentes do modelo clssico preconizado por Burgess de zona concntrica e seu esquema interpretativo de crescimento urbano
apoiado na noo de centralidade (modelo de crescimento radioconcntrico)
acabaram por se constituir nos organizadores fundamentais das teorias ortodoxas
do espao no perodo do ps-guerra e nos da vertente sociolgica, tal como a
representada por Schnore, que estudou a adaptao do modelo de Burgess de
centro-periferia para a Amrica Latina (Schnore e Hauser, 1976).
A crtica fragilidade do pensamento terico da Escola de Chicago amplamente conhecida, tendo se iniciado no mbito dos prprios ecologistas (os
socioculturais) com o reconhecimento da no-aplicabilidade universal do modelo
de Burgess.5 Contudo, a ruptura desse pensamento deu-se apenas nos anos sessenta, quando Castells (1972), por meio de um levantamento amplo, concluiu,
sobretudo, que os problemas urbanos no eram de integrao, e sim de gesto do
sistema social e, portanto, do conjunto urbano.
Nos anos cinqenta, a teoria ecolgica foi retomada por autores como
Hawley, autor de Ecologia humana. Hawley, de acordo com Gottdiener (1993),
manteve-se fiel Escola de Chicago, buscando, porm, agregar os conceitos de
interdependncia e localizao, tal como formulados na obra de McKenzie.
Hawley recuperou ainda o quadro das zonas concntricas de Burgess, constituindo uma teoria do crescimento da comunidade, em que se destaca a importncia da tecnologia de transportes. As idias desse autor, em conjuno com as
teorias da economia e da geografia urbana na perspectiva neoclssica, compem
a base da teoria da localizao.
26

Outra concepo de espao, cuja matriz terica derivou da perspectiva ecolgica, foi a do sistema de cidades, formulada a partir da teoria dos lugares centrais de Christaller (1933) e aprimorada por Berry e Thompson. Tais teorias tambm seguiram a orientao do ecologista McKenzie.6
Tanto em Estudos de urbanizao como em Economia y Planificacin
Urbanas e A produo social do espao so combinados elementos de anlise
como interdependncia funcional, perspectiva regional e a importncia das atividades econmicas numa rede hierarquizada, constituindo o que se denomina
sistema de cidades.
Essa abordagem, que predominou na geografia urbana at o final da dcada
de 1960, forneceu-nos instrumentos que subsidiaram uma anlise crtica dos trabalhos tcnicos sobre a urbanizao da metrpole paulista, produzidos pelos rgos
oficiais do perodo. Adicionalmente, propiciaram uma sntese de informaes
sobre o processo concreto de estruturao do espao metropolitano.
Ainda no mbito da cincia convencional, cabe apontar alguns aspectos que
a anlise da economia urbana neoclssica permite entrever e que se encaixam nos
propsitos deste texto.
As teorias sobre a economia urbana surgiram com o desenvolvimento das
teorias do espao econmico, que so essencialmente teorias da localizao das
atividades econmicas, estruturadas em torno da atividade industrial, de servios,
ou ainda da atividade institucional, em virtude dos custos de transportes.
Essas teorias tm por base a nfase no agente econmico a empresa ,
do qual se maximiza a utilidade o lucro por meio da escolha de uma instalao tima num espao homogneo e indiferenciado.7
A teoria, segundo a qual o espao concebido como uma distncia a ser
superada pelo transporte, foi desenvolvida por Weber em 1909 e retomada pelos
economistas neoclssicos nas dcadas de 1960 e 1970, dentre os quais citaramos
Lowdon Wingo (1961), Alonso (1964) e Mills (1972), que aperfeioaram os esquemas tericos, introduzindo novos aspectos e ampliando os modelos para outros
usos do solo, alm do industrial.
Lowdon Wingo desenvolveu uma teoria sobre o mercado da terra e os custos de transportes. Em seu esquema terico, cada indivduo trataria de maximizar
sua renda, localizando-se mais perto do trabalho. Assim, criar-se-ia uma concorrncia por localizaes prximas ao centro, o que elevaria o preo da terra
nessas regies. Para esse autor, a densidade se eleva com o preo das terras: alta
no centro e tendendo a zero na periferia.
27

William Alonso por sua vez preconizou um modelo de equilbrio geral

entre os diferentes usos da terra e desenvolveu pressupostos vrios sobre o preo
desse bem, relacionando as variveis crescimento demogrfico, distncia ao centro
e melhoria nos transportes. Ao contrrio de Wingo, para Alonso a melhoria nos
transportes poderia reduzir o preo dos terrenos no centro, aumentando o valor
dos da periferia. Como efeito, ter-se-ia o aumento de terras a serem urbanizadas
e a conseqente expanso do tecido urbano.
J mais recentemente, nos anos setenta, Edwin Mills, partindo da hiptese
de que a intensidade do uso do solo urbano mais alta do que a do solo rural,
apresentou uma multiplicidade de usos econmicos, considerando necessrio inserir as rendas urbanas em um modelo capaz de descrever a demanda e a oferta do
solo para usos de natureza diversificada.
Quando transportadas para o contexto urbano, as teorias da localizao na
abordagem neoclssica, baseadas no princpio do mercado como mecanismo de
distribuio equilibrada das atividades no espao, converteram-se em teorias da
estrutura urbana, assentadas em variveis tais como distncia e densidades, por
sua vez relacionadas com o comportamento dos preos. O eixo comum entre
essas teorias o interesse na maximizao do uso de certas localizaes para
indivduos e firmas (Derycke, 1983, e Della Donne, 1983).
De acordo com Malta Campos Filho (1989), a teoria da localizao neoclssica apresenta vrias contribuies para o estudo da forma urbana, apesar de
no introduzir o conceito de espao e de tempo na anlise econmica, uma vez
que desenvolvida a partir do ponto de vista de uma firma ou de um consumidor
hipottico e genrico, negligencia, pois, o papel do Estado.
O pressuposto de um determinismo tecnolgico, com consideraes sobre
transportes e, mais recentemente, com inovaes no plano das comunicaes
como elementos explicativos ou mesmo determinantes dos padres espaciais, tem
sido um tema constante na pesquisa urbana, que abrange a geografia e a economia
urbana convencional.
Assim, o transporte em particular passa a explicar a desconcentrao regional, a morfologia do desenvolvimento metropolitano para a geografia urbana
(Borchert, 1967; Adams, 1970; Muller, 1976)8 e a dinmica da economia da localizao, conceituada como a minimizao dos custos de transportes para a economia urbana, conforme os economistas neoclssicos.
A contribuio desses trabalhos como modelos explicativos do papel da
acessibilidade, decorrente do funcionamento do sistema de transportes, inegvel
para a compreenso dos processos de estruturao do espao metropolitano. Isso
ser bem ilustrado pela pesquisa realizada na rea de proteo dos mananciais,
28

com referncia expanso da rea urbanizada ao longo dos sistemas virios. A

partir dessas contribuies, podemos refletir sobre os impactos provocados pela
implementao de vultosos projetos e por obras no sistema virio empreendidos
atualmente no vetor sudoeste em direo aos mananciais.
A diversidade de situaes encontradas no que tange aos processos de expanso urbana e existncia de sistemas virios e de transportes aponta para os
limites explicativos da teoria neoclssica da localizao, assinalando especificaes da produo social do espao. Como exemplo, citaramos a diferenciao entre o vetor norte da Regio Metropolitana de So Paulo e os vetores sul,
sudeste e sudoeste da metrpole.
Na dcada de 1980 foram produzidos alguns trabalhos cujo foco de anlise residia na crtica global lgica da localizao industrial, tal como proposta
pelos neoclssicos (Storper, 1994), sobretudo no tocante ao papel desempenhado
pela tecnologia de transportes e de comunicaes, aspectos que discutiremos
adiante.

A produo social do espao

No contexto da pesquisa urbana, a dcada de 1980 foi marcada por um
vigoroso questionamento dos instrumentos globais de interpretao da sociedade
pela utilizao do mtodo de anlise estruturalista e por um retorno s abordagens
empiristas, delineando uma fase de refluxo da intensa pesquisa urbana de inspirao marxista desenvolvida nas dcadas anteriores.9 Por outro lado, questionouse a anlise do papel do Estado na produo do espao urbano grande contribuio da abordagem marxista, ausente no pensamento ecolgico e na escola
neoclssica com o triunfo aparente do modelo explicativo neoliberal.
Foi nesse contexto de reinterpretao dos marxismos urbanos dos anos
setenta que buscamos o ordenamento de questes que instrumentalizaram a anlise do espao proposta neste texto. E por meio da discusso sobre as questes
levantadas no final dos anos oitenta, com o emprego de padres espaciais decorrentes das alteraes nos processos produtivos que tomaram lugar com o advento
do ps-fordismo e com o papel desempenhado pelo empresariamento da administrao pblica, em especial a urbana, abordaremos os novos padres espaciais
e a questo da gesto das guas na metrpole paulista que tambm se inscreve
neste contexto.
29

O tratamento da questo urbana no mbito marxista teve como marco inicial a pesquisa produzida nos anos sessenta e setenta, sobretudo na Frana, tendo
sido desenvolvida posteriormente na Inglaterra, Espanha, Itlia, Estados Unidos
e em pases da Amrica Latina.
No referencial terico elaborado, buscou-se vincular a questo urbana s
prticas sociais, polticas e econmicas, como fizeram Castells (1972, sobre a
questo urbana enquanto consumo coletivo, hiptese revista em 1975 e ampliada
para condies gerais de produo); Lefebvre (1974, no estudo das relaes entre
espao e sociedade); Lojkine (1979, 1981, sobre as polticas urbanas atravs da
anlise do Estado); Topalov (1979, sobre empreendimentos imobilirios, processos e agentes envolvidos); Francis Godard e Edmond Preteceille (1980, sobre
equipamentos coletivos); Lipietz (1982, sobre tributo fundirio urbano); e Harvey
(1980, 1982, sobre o ambiente construdo e o padro de acumulao do capital).
O desenvolvimento da abordagem adotada deu-se em um perodo marcado
por intenso processo de expanso do capital, do ritmo de crescimento urbano e
de investimentos no setor imobilirio, intermediados pelo Estado (no caso, o
Estado centralizado francs) e pelos grandes interesses financeiros.
Gottdiener (1993) expe de forma bastante concisa a contribuio da anlise marxista no que se refere produo do espao, basicamente em torno da
teoria da localizao estabelecida pela luta de classes e de necessidades do processo de acumulao, da especificao do papel do ambiente construdo bem
como do papel do Estado no aspecto urbano e da negao da reificao do conceito de lugar, substituindo-o pelo conceito de localizao como stio das relaes
de produo, integradas por um sistema de acumulao capitalista e por um processo de produo em escala mundial, inclusive com uma diviso internacional do
trabalho.
As contribuies de Castells (1972, 1975), sobre as quais discorreremos
agora, constituem-se no instrumental conceitual que subsidiou numerosos estudos
de polticas urbanas.
Considerando a construo terica do espao o produto material de dada
formao social, Castells estruturou numerosas abordagens, trazendo tona elementos para a compreenso de situaes concretas. Para ele, a teoria do espao
consiste em uma especificao de uma teoria geral da organizao social:
Analisar o espao como uma expresso da estrutura social equivale, pois,
a estudar sua formao por elementos do sistema econmico, do sistema
poltico e do sistema ideolgico (1975, p. 126).
O esquema conceitual elaborado por Castells mostrou-se demasiadamente
formal ao lidar com realidades histricas delimitadas, com o detalhamento dos
sistemas e subsistemas empregados para a anlise da questo urbana (PCIG =
30

Produo, Consumo, Intercmbio e Gesto), e sua concepo de urbano, vinculada s condies de reproduo da fora de trabalho, pilar de sua construo
terica, foi revista pelo prprio autor no posfcio edio de sua A questo urbana (Castells, 1975).
A releitura da obra de Castells, cuja proposta metodolgica para o estudo
de polticas urbanas enfatiza o modo primordial de interveno do Estado com a
teoria do consumo coletivo, com a distribuio desigual desses meios e com o
desenvolvimento de conceitos como os de segregao social e espacial, constitui
ainda instrumento valioso de anlise, ao depararmos com os aspectos da demanda
por habitao ou com os do grau de adequao das reas de mananciais para usos
urbanos.
Ao travar dilogo, nas dcadas de 1960 e 1970, com pesquisadores da
Amrica Latina, Castells inseriu as questes das formas de urbanizao em pases
dependentes nas anlises do espao que desenvolveu.
Outro trabalho que utilizamos como referncia nesta abordagem foi o de
Lojkine (1979, 1981), que centra sua anlise no processo de urbanizao vinculado ao modo de produo capitalista (monopolista) e na anlise do papel do
Estado no desenvolvimento urbano, num matiz terico diverso do de Castells, que
fundado no estruturalismo althusseriano.
As anlises empreendidas por Lojkine, apesar de se situarem em contexto
bastante diverso do nosso (o Welfare State consolidado no que tange s condies
gerais de produo), forneceram um instrumental metodolgico para vrios trabalhos, articulando a perspectiva das anlises estruturais do desenvolvimento
econmico com o processo de urbanizao capitalista. Suas anlises foram por
ns utilizadas na discusso da produo do espao na metrpole paulista, adiante.
A perspectiva de Lojkine com relao interveno do Estado no aspecto
urbano destaca a primazia da base econmica na natureza da interveno, expressando, portanto, os interesses econmicos da classe dominante por intermdio de
trs dimenses da poltica urbana planificadora, operacional e uma dimenso
propriamente urbanstica.
A propsito, considera-se que as anlises mais restritas do Estado, vinculando-o diretamente aos interesses econmicos e isolando a autonomia relativa
das instncias polticas e ideolgicas, tal como proposta por Lojkine, dificultam o
entendimento da atuao dos aparatos institucionais na questo ambiental.
Destacamos, contudo, sua irrefutvel contribuio ao debate da renda fundiria urbana com a introduo do conceito de renda diferencial renda da terra
produzida pela diferena dos investimentos urbanos para o contexto urbano,10
tema que necessariamente se insere em nossa problemtica de anlise, pois, para
ns, a teoria da renda da terra, tal como pensada por Lojkine, especialmente o
31

conceito de renda diferencial, pode ser aplicada na anlise da produo do espao

na rea de mananciais de modo a explicar os processos de desvalorizao dessas
reas por causa da ausncia de inverses em infra-estrutura, de acordo com o que
preconiza a legislao de proteo dos mananciais editada na dcada de 1970.
Essa discusso, no entanto, bastante complexa, uma vez que implica delimitar a nossa problemtica no que diz respeito ao aspecto da determinao econmica da teoria do valor em reas de conservao presentes em zonas urbanas,
sobretudo, as reas de proteo dos mananciais ou as protegidas pelo Cdigo
Florestal.
Os trabalhos elaborados posteriormente com a abordagem marxista do espao desenvolveram o argumento bsico em torno das formas espaciais como
produtos contingentes da articulao entre estruturas que vm a ser modo de
produo capitalista e ao, entendida como a expresso dos interesses e conflitos de classe ou fraes de classe mediados pelo Estado (Topalov, 1979, 1988,
e Gottdiener, 1993).
As polticas pblicas urbanas, na perspectiva dos agentes e dos interesses
envolvidos na produo do espao, tm sido o fio condutor de numerosos trabalhos de pesquisa emprica, cujo objetivo consiste em entender a produo do
espao, por um lado, pelos determinantes estruturais do modo de produo capitalista e, por outro, pela ao e os interesses de fraes de classe, em especial a
cadeia de agentes que interagem no mercado da construo civil, do proprietrio
fundirio ao incorporador, passando pelo empreiteiro de obras pblicas.
Essa abordagem possibilita o entendimento das formas de produo do
espao para o nosso caso. No entanto, necessria uma reflexo tendo em vista
uma perspectiva que contemple interesses socioespaciais baseados, por exemplo,
na noo de territrio, que transcendam os interesses de classe, como o caso do
movimento ambientalista.
Outra vertente de pesquisa foi fornecida por Harvey (1980, 1982), ao analisar o ambiente construdo vinculado dinmica da acumulao, com nfase para
a interconexo das fraes de classe, a fim de explicar as transformaes do espao.
Na obra de Harvey, os conceitos de urbano, urbanismo e urbanizao
esto intrinsecamente vinculados perspectiva terica do processo de acumulao
do capital, processo que explica o desenvolvimento da cidade ou a urbanizao.
Para o autor, urbanizao a manifestao espacial do processo de acumulao e
urbanismo, um produto da circulao do excedente econmico. Contudo, a
exemplo de Lefebvre, Harvey ressalta que o papel especfico que o espao desempenha, tanto na organizao da produo como na padronizao das relaes
sociais (), [] expresso na estrutura urbana. Em face disso, o urbanismo no
32

 visto como algo decorrente simplesmente de outras estruturas (Harvey, 1980, p.

265).
A contribuio mais significativa de Harvey diz respeito da questo da
determinao da renda da terra na perspectiva marxista para o caso urbano, tema
no tratado pelos demais tericos do espao urbano, que discutiram o conceito de
localizao como produto social que tem uma apropriao privada.
A construo terica em torno da questo da renda fundiria urbana, nesta
perspectiva, permite mostrar como a lei do valor no espao estruturada e
manipulada pela classe dos proprietrios fundirios e suas relaes sociais, no
intuito de produzir a renda absoluta e a renda de monoplio e seus feitos nocivos
sobre a trama urbana.
A anlise de Harvey utiliza ainda o conceito de externalidade na produo
da localizao e nos mecanismos de desvalorizao do espao construdo, no
circuito do capital.
Para ns, questes em torno do processo de formao e apropriao das
rendas fundirias urbanas, de desvalorizao do ambiente construdo e de espaos
naturais constituem a face mais visvel da problemtica dos mananciais.
A diversidade das formas de produo do espao verificadas em reas de
mananciais aponta, entretanto, segundo Gottdiener (1993), para o fato de que
deve-se buscar na base da teoria do valor a dimenso dos fatores culturais e no
s dos fatores econmicos.
Acreditamos que espaos de unidades de conservao, outras reas sob
proteo ou atributos da paisagem11 devem ser considerados produtos sociais que
condensam o produto de trabalho humano. Porm, o mbito dessas questes no
pode ser reduzido ao determinismo econmico da teoria do valor.
Na literatura mais recente, que busca avaliar a intensa produo da pesquisa
urbana na vertente da anlise neomarxista, tm sido apontadas razes para o declnio dessa linha de investigao urbana a partir de meados da dcada de 1970,
em um cenrio marcado pela diminuio do ritmo de crescimento urbano das
metrpoles, por novas configuraes territoriais e pela redefinio do papel do
Estado na sociedade, colocando em questionamento os referenciais tericos que
sustentaram os vrios trabalhos (Topalov, 1988, Gottdiener e Feagin, 1989 e 1993,
e Harloe, 1989).
As crticas so centradas, sobretudo, no mtodo estruturalista, em virtude da
dificuldade que as teorias do espao da sociologia urbana francesa das dcadas de
1960 e 1970 apresentaram em lidar com realidades histricas delimitadas e pelo
reducionismo dessas anlises do espao na perspectiva neomarxista.
Mais recentemente, as noes bsicas introduzidas por Lefebvre (1974) tm
sido resgatadas, com base no pressuposto de que o espao e a organizao poltica
33

do espao expressam relaes sociais, bem como atuam nessas relaes, conforme
resenha elaborada por Soja (1993).
Nessa linha de trabalho que Soja (1993) denominou materialismo histrico
e geogrfico, as noes de localidade, territrio local e espao fsico ganham novas
dimenses. A noo de espao como produto material de relaes mais amplas
emerge hoje na teoria urbana nos termos de uma possibilidade dialtica
socioespacial, ou seja, as estruturas espaciais so reflexos de processos sociais mais
amplos, embora sejam vistas tambm como elementos que interferem nesses
processos.
Esse contexto ampliou o universo da investigao de temas pertinentes ao
meio ambiente, nas anlises da produo do espao na perspectiva neomarxista.

O espao do ps-fordismo, o tema da sustentabilidade e o

projeto de cidades sustentveis

A partir do final dos anos oitenta a extensa literatura produzida colocou em

discusso o modo com que a globalizao da economia e os atuais processos de
acumulao do capital, baseados na flexibilizao da produo no perodo denominado ps-fordismo, interferem nos processos de produo dos espaos. A discusso traz novos contornos a essa questo, permitindo-nos avanar na indagao
e no entendimento dos efeitos dessas novas formas de produo na relao entre
a cidade e o meio ambiente.
A indagao principal se refere ao impacto no controle ou gesto ambiental
do espao nas cidades globais dentre as quais se insere a cidade de So Paulo,
com o desaparecimento do modelo clssico de cidade industrial, em que se tem a
perspectiva de uma urbanizao perifrica, de mobilidade ocupacional e flexibilidade gerencial, de maneira que unidades produtivas de uma regio so transferidas para outra. Isso acarreta a formao de um vnculo cada vez mais tnue
entre residncia e trabalho, a formao de ilhas de excluso social e a produo de
um espao onde o poder local tem cada vez menos participao, com as decises
sendo tomadas, s vezes, em um nvel at mesmo trasnacional.
Para a discusso dessas questes necessrio retomarmos alguns aspectos
ligados s alteraes da produo fordista chamadas ps-fordismo. O exame da
bibliografia mencionada revela grande diversidade e abordagens divergentes quan34

to extenso dos processos de transformao. H consenso, entretanto, quanto

especializao de certas cidades em atividades dominantes na economia ligadas s
funes de comando e controle, ao mercado financeiro e ao desenvolvimento de
uma cadeia de servios ligados a tais atividades.
De maneira resumida, a discusso relativa ao ps-fordismo agrega alguns
elementos para a anlise concreta tanto dos processos de produo do espao da
metrpole como daqueles voltados normatizao ou gesto dos recursos ambientais.
O primeiro aspecto a ser assinalado refere-se ao surgimento de novos distritos industriais em conseqncia dos avanos dos sistemas de comunicao e de
transporte e, de outro lado, das novas formas de produo em resposta crise
vivida pelo fordismo, baseado na produo em srie. Essas formas baseiam-se na
flexibilidade tecnolgica, na organizao da produo e das estruturas institucionais, produzindo novos espaos fabris sobretudo na Europa e nos Estados
Unidos, fazendo uso de uma lgica totalmente distinta da empregada na localizao industrial nas fases anteriores do capitalismo.
De acordo com a perspectiva da escola da regulao (Aglietta, 1979), a
produo e a acumulao flexveis so hoje dominantes, com a emergncia de
uma rede de empresas de pequeno e mdio portes dentro de sistemas integrados de
subcontratao, interdependncia e intercmbio, em contraposio produo
fordista, na qual se priorizava a padronizao dos produtos.
A propsito dessa questo, Saskia Sassen menciona que finalmente boa
parte do trabalho que no passado se caracterizava como produo em massa,
padronizada, hoje se caracteriza cada vez mais pela especializao flexvel, por
trabalhos realizados mediante encomenda, por redes de subempreiteiros e pela
informalizao que, em determinados momentos, inclui at mesmo o trabalho
industrial realizado no prprio domiclio e em pequenas lojas (1998, p. 131). Esse
enfoque tem impactos significativos na nossa anlise, cabendo-nos, no entanto,
dimensionar a extenso de tais processos para a realidade local.
Outro ponto que se destaca na pesquisa contempornea refere-se anlise
dos processos de desconcentrao urbana desenvolvida sobretudo por Gottdiener
(1993). Para esse autor, no encadeamento das atividades no espao regional h
modos hierrquicos de organizao social ligados pelas telecomunicaes, campos
eletrnicos de processamento de informao, e pelo deslocamento de pessoas que
se servem dos sistemas de transportes, configurando uma metrpole desconcentrada, correspondente forma fenomenal da corporao multinacional. Todavia, os
processos analisados por Gottdiener restringem-se ao contexto norte-americano, a
par das importantes inflexes deste processo com a questo da apropriao dos
recursos ambientais.
35

Na anlise desses novos padres de produo, autores como Storper (1983,

1984) questionam os conceitos da teoria da localizao industrial, de urbano e
urbanizao centrados na premissa dos efeitos teis da aglomerao da urbanizao capitalista. Na perspectiva de Storper, nos marcos da cidade industrial e na
crise do fordismo, tanto o trabalho como o capital ganharam mobilidade nas
relaes sociais contemporneas. Trata-se de questo importante na anlise dos
padres de produo do espao metropolitano na dcada de 1980.
As alteraes na economia e no territrio, segundo o ponto de vista industrial de autores como Sassen (1991, 1998), reafirmam a importncia da centralidade ao lado da disperso das atividades econmicas nos processos de globalizao da economia. A centralidade oferecida pelas grandes cidades necessria para o cumprimento das atividades relativas ao gerenciamento no nvel dos
altos escales e ao controle das operaes das transaes transnacionais.
Na perspectiva acima delineada, as cidades ps-industriais simbolizam as
novas formas de globalizao econmica, compostas pelas zonas de processamento das exportaes, centros bancrios offshore e cidades globais (Sassen,
1998, p. 34). Afirma Sassen que as cidades globais so os lugares-chaves para os
servios avanados e para as telecomunicaes necessrias implementao e ao
gerenciamento das operaes econmicas globais.
Ao papel estratgico de comando e gerenciamento presente na literatura
sobre as cidades globais, essa autora acrescenta as funes de locais de produo
para as atividades industriais, financeiras e de servios especializados e, ainda, de
mercados multinacionais.
A viso da cidade ps-industrial centrada no tercirio superior voltado ao
modo de produo informacional foi desenvolvida tambm por Castells (1986),
que analisou a relao entre a alta tecnologia, a reestruturao econmica e o
processo urbano regional, que, segundo o autor, est na origem de uma nova
diviso do trabalho em nvel internacional, inter-regional e no interior das grandes
reas metropolitanas.
Entretanto, as transformaes na estrutura econmica das grandes cidades,
voltadas ao tercirio superior e s funes de gesto e de comando em um cenrio
ps-industrial, no se tm traduzido em cidades qualitativamente mais sustentveis
do ponto de vista social ou ambiental, com o avano da chamada telemtica em
contraposio s antigas chamins, efluentes lquidos e resduos slidos
contaminados das indstrias de outrora.
Os processos sociais resultantes apontam para o processo de dualizao
urbana, em que os fenmenos brutais de excluso social e de marginalizao tm
reflexos diretos nos padres de ocupao do solo e da apropriao dos recursos
36

ambientais, questes que interferem diretamente nas reas de mananciais, como

veremos. Conforme Preteceille (1994), as cidades com maior ligao com o processo de globalizao caracterizam-se pela existncia de contrastes sociais espetaculares: a concentrao da propriedade e alteraes na estrutura produtiva; citemos
como exemplo o setor de empregos, no qual se verifica o aumento das categorias
superiores em detrimento das menos qualificadas.
A transposio para o tema ambiental tambm se faz possvel. Milton
Santos, em um texto sobre o significado da redescoberta da natureza, afirma
que na fase atual, onde a economia se tornou mundializada, todas as sociedades
terminaram por adotar, de forma mais ou menos total, de maneira mais ou menos
explcita, um modelo tcnico nico que se sobrepe multiplicidade de recursos
naturais e humanos. nessas condies que a mundializao do Planeta unifica a
Natureza. (...) unificada pela histria, em benefcio de firmas, estados e classes
hegemnicas (1992, pp. 97-8).
A unificao no decorre, entretanto, da integrao entre cidade e natureza,
e sim reificao do urbano, da utilizao da natureza de acordo com sua insero
no urbano. Assim, no espao das cidades globais que incide o projeto ambientalista, em direo construo de cidades sustentveis.
Essa discusso ser retomada quando de nosso estudo dos mananciais da
metrpole paulista, em que discorreremos sobre as ilhas de excluso social que
tm sido produzidas nos mananciais e a ampliao da atividade industrial de menor
porte (as microempresas, isentas de licenciamento ambiental), muitas delas
integrando o setor informal da economia. Quais as possibilidades de controle
ambiental nesse tipo de urbanizao que vem se processando? Essa a questo a
que procuraremos responder.
Quanto ao projeto de cidades sustentveis, passou a ser o tema recorrente a
partir da Agenda 21, aprovada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento realizada em 1992, em que se estabeleceu a questo
dos assentamentos humanos, em especial dos assentamentos urbanos, como problema ambiental, considerando que, na virada do sculo, a maioria da populao
estar vivendo nas cidades. Nesse documento se encontram circunscritos problemas anteriormente incorporados em uma agenda social, como o da proviso de
saneamento e habitao, com a incluso de metas para a sustentabilidade ambiental por meio da adoo de tecnologias apropriadas.
Na elaborao da Agenda 21 buscou-se constituir um quadro de referncias
para as polticas pblicas, abrangendo mais de cem reas programticas, protocoladas como compromissos entre os cento e oito pases signatrios. A reduzida
efetividade das aes necessrias para concretizar as diretrizes estabelecidas nesse
documento, no tocante promoo dos assentamentos humanos sustentveis, foi
37

objeto de inmeras avaliaes, culminando na Conferncia Rio Mais 5, realizada

em 1997. Deve-se assinalar porm, que ao difundir o paradigma das cidades sustentveis, ela marcou uma nova pauta nas questes urbanas e ambientais.
A Agenda 21 informou tambm a elaborao de propostas similares s
institudas nas polticas urbanas do Habitat II, conferncia das Naes Unidas que
se deu em Istambul, em 1996, ao lado de outros programas tambm de iniciativa
da ONU, como o Programa de Gesto Urbana, em direo ao projeto de cidades
sustentveis.
A pauta da sustentabilidade passou a indicar os contornos de polticas urbanas, tendo sido transposta para a esfera poltica no contexto do papel estratgico
que assumem as cidades no perodo de globalizao da economia, fundamentando, por exemplo, as propostas contidas no Livro verde do meio ambiente
urbano, do Parlamento europeu.
O projeto em direo s cidades sustentveis orientou tambm pesquisas
acadmicas, destacando-se os trabalhos de Scandurra (1995) e algumas pesquisas
desenvolvidas no mbito das organizaes no-governamentais, como a entidade
italiana Legambiente, com referncia aos trabalhos de Alberti, Solera e Tsetsi
(1994), publicados em Milo.
Para discutir o tema da sustentabilidade, inicialmente necessrio esclarecer
o que vem a ser sustentabilidade. As apropriaes desse conceito so as mais
distintas, porm h um consenso hoje das diferentes dimenses que essa noo
deve conter a da sustentabilidade ecolgica, social, econmica, espacial e cultural
(Sachs, 1993).
O conceito de sustentabilidade ecolgica, no qual nos detivemos mais especificamente, est geralmente vinculado s idias da recomposio dos recursos
renovveis, capacidade de absoro pelo meio ambiente das taxas de poluio e
garantia de manuteno dos recursos no-renovveis para as geraes futuras.
Os trabalhos de Scandurra e Alberti no contestam a cidade nem propem
um antiurbanismo, como na viso dos urbanistas culturalistas da histria do urbanismo. Trata-se porm de um modelo de gesto e de desenvolvimento urbano
em consonncia com os princpios ecolgicos e com uma convivncia social justa.
No plano urbanstico, defende-se no trabalho em questo a existncia de
comunidades autogovernveis e o zoneamento plurifuncional, entre outros princpios, sem fazer uso, contudo, do quadro referencial das propostas do pensamento urbanstico racionalista formulado no sculo XX. Em contraposio aos
esquemas formais rgidos, preconizam-se instrumentos de gesto, como o de avaliao de impacto ambiental (VIA) e o especfico para reas urbanas (VIU), com o
objetivo de disciplinar o uso do territrio e do ambiente.
38

Em suma, acreditamos que o projeto de cidades sustentveis retoma propostas formuladas a partir do contextualismo cultural de Rossi (1971) e sua viso
de cidade e da teoria de Odum (1988), que diz respeito ao conceito ecolgico sem
preconizar os modelos de cidades ideais, definidos em esquemas formais desde as
utopias do sculo XIX ao projeto racionalista. Ao contrrio, apresenta uma
abordagem da cidade em que se faz presente a idia de lugar, sendo definidos os
usos do solo a partir de avaliaes de impacto ambiental e da gesto ambiental, as
quais buscam levar em considerao o espao ou o ambiente de forma integrada.
A nosso ver, contudo, as propostas para uma ecologia urbana na Europa
defendidas pelos autores citados devem ser analisadas sob diversos prismas, sobretudo no contexto do pensamento urbanstico, tarefa que extrapola os limites e
os propsitos deste livro.

Da idia de natureza expresso meio ambiente

Na histria ocidental, a idia de natureza contempla uma interpretao em

cada momento histrico. A esse respeito, e buscando elaborar uma crtica da idia
de natureza apresentada como uma iluso ancestral, Rosset (1989) fornece as
expresses modernas dessa idia, agrupando-as em trs grandes tendncias das
quais destacamos a do naturalismo conservador, manifesta na idia que a natureza
estava presente mas se degradou, sendo necessrio proteg-la contra toda deteriorao nova12.
Na historiografia urbana a idia de natureza tambm foi manifestada de
diferentes maneiras ao longo da histria, estando normalmente implcitas as expresses do naturalismo conservador, segundo Tafuri (1985) e Rosset (1989). A
propsito desse tema, Argan revela que a idia de natureza, at os primrdios da
Idade Moderna, estava vinculada ao mito do sagrado e era considerada em oposio idia de civilizao representada pela cidade, conforme indica o texto
abaixo:
O processo de desmistificao e de dessacralizao de que tanto se fala,
como se fosse o ponto de chegada do laicismo moderno, no mais do
que essa denegao da natureza como misteriosa regio das potncias incontrolveis do mito e do sagrado (...).
39

A verdade que a regio do mito e do sagrado, no passado no to remoto

assim era a natureza. A natureza era o que se encontrava alm dos muros
da cidade, o espao no protegido, no organizado, no construdo. Ao
redor do tmenos urbano, do recinto sagrado da civilizao ou da cidade
duas palavras que tm a mesma raiz havia uma zona de fronteira, o
campo, habitada por seres cuja natureza parecia incerta e ambgua, entre o
humano e o animal: a gente dos campos que vivia segundo tradies antigas e se dedicava a tcnicas arcaicas e quase rituais, ligadas aos ritmos
sazonais e aos ciclos lunares, to diversas das tcnicas civis, cultas e intelectuais do artesanato urbano. No entanto, alm dessa zona incerta, em
que s vezes tambm o citadino ia procurar um momentneo e regenerador
contato com a grande me, comeava a verdadeira natureza, a qual, ainda
no final do sculo XVIII e no princpio do XIX, era considerada inimiga,
inacessvel, inviolvel, freqentada apenas pelas feras, pelas guias e,
naturalmente, por Deus, pelos gnios do bem como pelo gnio do mal
(pense-se em William Blake). Era o sublime e representava o limite, a fronteira entre o habitado e o inabitvel, entre a cidade e a selva, entre o espao
geomtrico ou mensurvel do ser. E como se sabe que as estruturas do
espao no esto na realidade objetiva, mas no pensamento que a pensa, a
deduo fcil: a cidade a dimenso do distinto, do relativo, do crescente,
do ego; a natureza sublime a dimenso do transcendente, do absoluto, do
superego (Argan, 1992, pp. 212-3).
Thomas (1988) tambm menciona o significado de cidade na Renascena,
enquanto sinnimo de civilidade, em oposio rudeza e rusticidade do campo e
brutalidade da natureza:
Tirar os homens das florestas e encerr-los numa cidade era o mesmo que
civiliz-los. Como dizia um dilogo elisabetano, um fidalgo criado na cidade
seria mais civilizado do que um educado no campo (1988, p.290).
Essa mesma viso, segundo Thomas, estava contida no avano das fronteiras agrcolas nos sculos XVI e XVII, quando se buscava impor a ordem
humana ao mundo natural desordenado, sendo a simetria e a regularidade dos
traos dos campos de cultivo elementos essenciais da boa agricultura.
Esmero, simetria e padres formais sempre foram a maneira caracteristicamente humana de indicar a separao entre cultura e natureza. Mas a
tendncia para o cultivo uniforme parece, no mnimo, ter aumentado no
incio do perodo moderno (1988, p. 305).
Porm, Thomas considera que no final do sculo XVIII, a relao do homem com a natureza, e particularmente com a natureza selvagem, se alterou. A
40

reao deteriorao do ambiente urbano levou a uma admirao exacerbada pelo

campo e pela natureza. Como assinala Thomas, era cada vez mais freqente sustentar que a cidade mais bela seria a de maior aparncia rural; e a desruralizao
das cidades levou a uma crescente insatisfao com o ambiente urbano.
Tafuri discorre sobre a variedade da natureza que chamada a fazer parte da
estrutura urbana e a preocupao com a configurao do ambiente original. Porm,
o significado do naturalismo na cidade setecentista tem para ele outra conotao,
conforme revela o texto a seguir:
O que significa, no plano ideolgico, assimilar a cidade a um objeto natural? Por um lado, neste assunto transparece uma sublimao das teorias
fisiocrticas: a cidade no vista como estrutura que determina, atravs dos
seus prprios mecanismos de acumulao, a transformao dos processos
de aproveitamento do solo e dos rendimentos agrcolas e fundirios. Enquanto fenmeno assimilvel a um processo natural, no histrico porque
universal, desvinculada de qualquer considerao de natureza estrutural.
O naturalismo formal serve num primeiro momento para persuadir
quanto necessidade objetiva dos processos postos em movimento pela
burguesia pr-revolucionria; num segundo momento, para consolidar e
proteger as conquistas adquiridas de qualquer transformao ulterior
(1985, p. 15).
A idealizao da integrao cidade-natureza, combinando as vantagens sociais e econmicas da cidade com o ambiente fsico do campo, retomada um
sculo depois por Howard (1898) e sua proposta de cidade-jardim.
J no final do sculo XVIII tem-se a viso do homem como membro e
transformador da natureza, difundindo-se o mito da dominao da natureza, como
nos explica Milton Santos, no texto a seguir. A idia, entretanto, era de que a
natureza deveria ser domesticada, mas no suprimida:
A histria do homem sobre a Terra a histria de uma ruptura progressiva
entre o homem e o entorno. Esse processo se acelera quando, praticamente
ao mesmo tempo, o homem se descobre como indivduo e inicia a mecanizao do Planeta, armando-se de novos instrumentos para tentar domin-lo. A Natureza artificializada marca uma grande mudana na histria
humana da Natureza (1992, pp. 96-7).
Surgem os mais diversos pontos de vista acerca da relao do homem com
a natureza no sculo XIX, indo do enfoque evolucionista de Darwin ao de Marx
e Engels, segundo os quais tal relao era pautada pelas relaes sociais de
produo.
O aspecto que nos interessa destacar neste momento diz respeito ao enfoque
totalizante da relao entre homem e natureza, presente desde as propostas
41

urbansticas preconizadas pelos socialistas utpicos ou da emergente cincia ecolgica a partir dos trabalhos de Haeckel, em 1869. Deste enfoque global sobre
homem-natureza-sociedade, assiste-se, no sculo XX, abordagem fragmentada
do tema.
A propsito do assunto, Hurtubia (in Sunkel e Gligo, 1980) delineou um
painel de evoluo do pensamento ecolgico a fim de descrever a passagem do
enfoque global do tema homem-natureza e sociedade-natureza para uma abordagem especfica. Esse tipo de abordagem foi adotado pelos vrios domnios da
cincia no sculo XX, tendo-se delegado aos ramos das cincias biolgicas o
desenvolvimento dos conhecimentos gerados a partir do conceito de ecologia de
Haeckel.
Em meados da dcada de 1960, a relao entre homem e natureza, pauta
presente no pensamento do sculo XIX, emergiu com a denominao meio ambiente, tratada nos aspectos concernentes problemtica do desenvolvimento. Esse
termo passou a designar uma pluralidade de questes abrangidas pela terminologia questo ambiental, abrigando desde o desmatamento de florestas (como
os da Amaznia e da Mata Atlntica), risco de extino de espcies da flora e da
fauna at os problemas permeados pela questo urbana, como a poluio de mananciais hdricos ou dos resduos slidos.
Observe-se o que Milton Santos precisamente expe em um texto sobre o
significado do tema da redescoberta da natureza, em 1992:
Quando o meio ambiente como Natureza espetculo substitui a Natureza
histrica, lugar de trabalho de todos os homens, e quando a Natureza ciberntica ou sinttica substitui a Natureza analtica do passado, o processo
de ocultao do significado da histria atinge o seu auge. tambm, desse
modo, que se estabelece uma dolorosa confuso entre sistemas tcnicos,
Natureza, sociedade, cultura e moral (1992, p.102).
Nas pginas seguintes buscamos apresentar os matizes tericos da expresso
meio ambiente, tal como a temos no presente, e delimitar a problemtica do ponto
de vista do nosso objeto de trabalho.

Meio ambiente e determinismo tecnolgico

A concepo da inter-relao do homem e o meio ambiente neste sculo
tem suas origens na perspectiva funcionalista da Escola de Chicago, embora sob
um prisma totalmente distinto.
42

Para explicar o sistema urbano, Robert Park, utilizando o mtodo analgico,

empresta da Biologia os conceitos do estudo dos ecossistemas dos seres vivos,13
como a expanso-agregao e a invaso sucesso.
A relao estabelecida entre homem, sociedade e natureza colocada agora
nos termos do homem com seu meio, seja a natureza artificializada no sentido
expresso por Santos (1992), seja a representada pela Chicago industrial dos anos
vinte.
A retomada do pensamento ecolgico na dcada de 1950 resgata a teoria
parkiana, pondo em questo o determinismo ambiental (Melnick, in Sunkel e
Gligo, 1980). Os principais expoentes dessa tendncia so Hawley, Shnore e
Duncan, autores que desenvolveram a idia de interdependncia entre quatro variveis, a saber: populao, meio ambiente, organizao social e tecnologia.
O meio ambiente, nessa perspectiva, apreendido como parte integrante da
topografia e dos recursos naturais disponveis. Segundo Schnore (in Hauser e
Schnore, 1976), esses recursos so relevantes nos aspectos tocantes ao uso econmico a ser estabelecido. A noo derivada dessa perspectiva , portanto, bastante
distinta da atual.
Hawley formulou as bases da ecologia humana como disciplina que centra
sua ateno na interdependncia que se desenvolve na ao e relao entre a
populao e seu habitat. Apoia-se nas premissas do determinismo tecnolgico,
questionando as bases do determinismo ambiental, Hawley considerou que as
espcies humanas no ocupam um lugar (nicho) definido ou preestabelecido na
hierarquia ecolgica. (Melnick, in Sunkel e Gligo, 1980).
Assim, a ecologia humana, pouco contribuiu para o avano das questes
ambientais ao focar o debate da relao entre homem e meio ambiente na vertente
de anlise oposta a do determinismo social. A concepo do determinismo social
foi predominante nos estudos do espao urbano na dcada de 1950.
Por outro lado, os estudos referentes ao meio natural permaneceram restritos
ao campo das cincias biolgicas, em um universo de pesquisa dominado pelas
preocupaes com a extino de espcies da flora e da fauna.
De acordo com Hurtubia (in Sunkel e Gligo, 1980), os resultados desses
esforos foram muito pouco divulgados. Poderiam ser aplicados em diagnsticos
da capacidade de suporte do meio fsico e biolgico nos padres de desenvolvimento econmico vigentes.
Historicamente, de 1869 a 1960, predominou a opinio do bilogo e de
outros setorialistas que mantiveram a ecologia ligada biologia (...).
Em outras palavras, a ecologia no aceitou os desafios fundamentais que
implicavam apresentar um esquema coerente, compreensvel e aceitvel
acerca do entendimento das leis naturais que fosse seguido pela sociedade
econmica dominante, tal como formulado pelos naturalistas, filsofos e
43

pensadores do final do sculo XIX. Tampouco concentrou seus esforos,

muito menos as outras cincias, para demonstrar a necessidade de compatibilizar o crescimento econmico com os princpios da cooperao e da
simbiose do homem com a natureza.
Tambm no se deve deixar de mencionar que a estratgia da poca para a
ecologia consistia em uma anlise simples, recm-emergente, de clara
tendncia conservacionista (preocupaes pela extino de espcies da flora
e fauna, habitat e paisagens) (1980, p. 170, traduo da autora).
Tambm merece destaque o trabalho de Eugene Odum, publicado inicialmente em 1953, em que desenvolve conceitos relacionados com os ecossistemas,
com os ciclos biogeoqumicos e, sobretudo, com os princpios da energia dos
sistemas ecolgicos. O trabalho de Odum se refletiu na anlise da capacidade de
suporte do meio biogeoqumicos para a implantao de atividades econmicas
apenas no final dos anos sessenta, influenciando principalmente McHarg (1969)
em trabalhos de planejamento regional nos Estados Unidos.

O pensamento contemporneo sobre meio ambiente

Embora a produo acadmica no campo ambiental tenha sido intensa nas
ltimas dcadas, tem enfrentado uma questo pouco elaborada, sem paradigmas
determinados. Ao contrrio do pensamento sobre a questo urbana, que tm oito
dcadas ininterruptas de trabalho terico e emprico, a questo ambiental emerge
fora do mbito acadmico, exigindo esforos para a compreenso do tema, sobretudo no mbito das cincias sociais.
O pensamento atual sobre o meio ambiente foi desenvolvido a partir de trs
vertentes: uma primeira, em que os assuntos foram apropriados de forma fragmentada nos estudos sobre polticas pblicas, movimentos sociais etc. A segunda
e mais importante vertente, em que a questo ambiental passou a ser compreendida como redefinidora das possibilidades de desenvolvimento humano. E uma
terceira vertente, na qual os paradigmas existentes seguiram o caminho da chamada cincia normal, procurando estender os modelos, redefinir os conceitos e
introduzir novos pontos de vista a fim de dar conta da problemtica iminente.
Como resultado da ampla difuso da temtica ambiental, inmeros estudos
buscando conceituar meio ambiente foram produzidos em conjuno com os conhecimentos oriundos da ecologia e da problemtica social.
44

Gallopin e Melnick (in Sunkel e Gligo, 1980) elaboraram um painel enfocando as diferentes abordagens conceituais existentes sobre o tema, bem como as
numerosas classificaes estabelecidas para delimitar o conceito de meio ambiente.
Outro eixo de anlise foi o da relao do tema ambiental com a problemtica do desenvolvimento. Essa anlise foi fundamentada, sobretudo, nos documentos preparatrios s conferncias organizadas pela ONU, como as de Founex
(1971, Sua), Cocoyoc (Mxico, 1974) e Haia (Holanda, 1991), ou nos prprios
textos oficiais das conferncias da referida entidade Estocolmo (1972) e Rio de
Janeiro (1992). ONU tem sido delegada a autoridade mxima nas questes
ambientais, em contraposio aos Estados nacionais.
Diversos trabalhos foram produzidos mediante o estabelecimento de convnios entre universidades e governos locais, tais como os realizados pelo Instituto
de Tecnologia de Massachusetts para o conhecido informe do Clube de Roma,
que antecedeu a fase das conferncias mundiais, e posteriormente os da cole
Pratique des Hautes tudes e outras universidades. Cabe salientar que aps 1972
esses trabalhos foram subsidiados pelo Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente PNUMA.
A problemtica do desenvolvimento, redirecionada como ecodesenvolvimento (a partir da conferncia de Estocolmo) ou como desenvolvimento sustentvel no relatrio da Comisso Brundtland (1988), nos documentos oficiais,
suscitou um questionamento vigoroso. Tambm nos pases socialistas, no perodo
entre as duas conferncias mundiais (1972 e 1992) sobre o tema, produziu-se um
debate acerca da questo ambiental (Brow, Emerson e Stoneman, 1978; Novik,
1982; Guersimov et al., 1983), ainda que os contornos apresentados tenham sido
alterados radicalmente.
O mapeamento das questes suscitadas por esses trabalhos obviamente est
fora dos propsitos deste trabalho. Importa-nos apenas a trajetria do debate institucional promovido pela ONU e algumas reflexes sobre o movimento ambientalista.

O debate ambiental oficial e sua crtica

O debate internacional sobre o tema do meio ambiente teve incio com a
publicao do documento do Clube de Roma14 em 1971. Nesse documento, preparado por um grupo de pesquisadores do Instituto de Tecnologia de Massa45

chusetts, intitulado Os limites do crescimento, empregou-se uma concepo de

anlise neomalthusiana, com um modelo de simulao baseado em cinco variveis: recursos naturais, alimentos por habitante, populao, produo industrial por
habitante e ndices de contaminao. Concluiu-se que o mundo enfrentaria os
limites de sua capacidade de sustentao em meados do prximo sculo, utilizando
os pressupostos tecnolgicos mais otimistas.
Cabe evidenciar que as teses do esgotamento dos recursos naturais pautaram
o debate internacional sobre meio ambiente e desenvolvimento no incio da dcada
de 1970. Foi nesse contexto que a legislao de proteo dos mananciais e o
Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado de So Paulo foram elaborados.
Dessa perspectiva preservacionista, que preconizava a ausncia de crescimento econmico e alertava sobre os limites ecolgicos do desenvolvimento
econmico, passou-se para a defesa de teses conservacionistas na Conferncia de
Estocolmo, em 1972. A partir de ento, foram difundidas as idias da conservao
e do ecodesenvolvimento em oposio ao debate de contedo preservacionista.15
No intuito de estender aos pases em desenvolvimento o debate sobre o tema
ambiental, incentivando a incluso deste em suas agendas polticas e econmicas,
inseriu-se no documento produzido a Declarao sobre o ambiente humano o
critrio da eqidade social, segundo o qual os pases deveriam empreender esforos
em direo ao prprio desenvolvimento.
A Conferncia de Estocolmo marcou uma inflexo na evoluo do conceito
de meio ambiente, ao tratar politicamente o tema como ambiente humano, enfocando o homem e a perspectiva social como partes integrantes do problema, na
busca de um dilogo entre os pases industrializados e os em desenvolvimento.
Esse procedimento, entretanto, no reduziu a diferena de momentos histricos
entre os pases ricos e os pobres no que se refere assimilao da questo
ambiental.
O texto preparatrio da conferncia em questo, o Informe de Founex,16
ilustra os contornos da problemtica no debate oficial, naquele momento:
Os principais problemas ambientais dos pases em desenvolvimento so
basicamente diferentes dos que se percebem nos pases industrializados.
Trata-se sobretudo de problemas que tm sua raiz na pobreza e na prpria
falta de desenvolvimento de sua sociedades. Em outras palavras, so problemas de pobreza rural e urbana. Tanto nas cidades como no meio rural, o
que est em perigo no so somente as condies de vida, mas a prpria
vida, devido s deficincias no abastecimento de gua, habitao inadequada, falta de higiene, desnutrio, s doenas e s catstrofes naturais (...). evidente que, em grande parte, os problemas ambientais que
46

tm importncia nos pases em desenvolvimento so aqueles que podem ser

superados pelo prprio processo de desenvolvimento. Nos pases mais
avanados, correto considerar o desenvolvimento uma das causas dos problemas ambientais (...) a misria que o aspecto mais importante dos
problemas que afligem o meio ambiente na maior parte da humanidade
[traduo da autora].
A conceituao da questo ambiental estabelecida17 em Estocolmo circunscreveu a questo social subjacente ao modelo de desenvolvimento econmico
adotado como problemtica ambiental, passando a ser o eixo dos debates em
temas que foram tratados anteriormente tendo em vista o aspecto social.
De fato, na bibliografia que utilizamos, possvel constatar que, no debate
da questo ambiental nas ltimas dcadas, ficaram muito tnues as fronteiras na
definio de problema ambiental e de problema social. Como observa Melnick
(1980) ao comentar o Informe de Founex:
No parece haver diferenas importantes entre o que se constituiu num
problema ambiental e num social. Certamente nesse sentido o informe
adequado, ambos no so independentes (...). Infelizmente, o conceito de
meio humano foi elaborado de forma pobre, resultando inadequado como
orientao para anlise de situaes e sugestes de polticas concretas (in
Sunkel e Gligo, 1980, pp. 259-60, traduo da autora).
Melnick mencionou os esforos posteriores empreendidos pela Comisso
Econmica para a Amrica Latina das Naes Unidas Cepal, visando a definio
do termo meio ambiente de forma a delimitar as fronteiras entre ambiental e social
e o prprio conceito de ambos. Para ele, fazia-se necessrio estabelecer essa
distino com referncia ao estilo e no em relao ao nvel de desenvolvimento
adotado nos diferentes pases. Melnick afirmou ainda que os esforos deviam ser
envidados no sentido de analisar a intensidade da questo ambiental e a natureza
dos demais problemas que atuam simultaneamente no sistema.
Em face disso, a tnica dos trabalhos a partir do enfoque estabelecido pela
Cepal passou a ser a do questionamento dos estilos de desenvolvimento e a proposio de estilos alternativos.
A definio de meio ambiente formulada pela Cepal restringe-se ao mbito
biofsico natural e suas sucessivas transformaes artificiais, assim como ao seu
desenvolvimento espacial. Trata especificamente da energia solar, do ar, da gua e
da terra, da fauna, flora, minerais e espao (no sentido de superfcie disponvel
para a atividade humana). Trata ainda do meio ambiente construdo ou artificializado e das interaes ecolgicas entre todos esses elementos e entre eles a sociedade (Sunkel e Gligo, 1980, p. 14).
47

O conceito de desenvolvimento sustentado a partir dos anos oitenta foi o

que teve a mais ampla divulgao e utilizao a partir de ento e passou a constar
dos documentos produzidos entre as duas conferncias promovidas pela ONU,
como se pode verificar no informe Nosso futuro comum (Comisso Mundial sobre
o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988) na Estratgia mundial para a
conservao, elaborada pela Unio Internacional para a Conservao de Natureza
UICN,18 no documento Cuidando do planeta Terra (UICN), PNUMA, WWF,
1992) e no trabalho Nossa prpria agenda, da Comisso de desenvolvimento e
Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe (1990).
A definio mais conhecida, de acordo com Diegues (1992) a utilizada
pela Comisso Brundtland, no documento Nosso futuro comum (ONU, 1988):
desenvolvimento sustentado aquele que satisfaz as necessidades do presente sem
comprometer as possibilidades de as geraes futuras satisfazerem as suas
prprias.
Dois princpios bsicos permeiam o documento da Comisso Brundtalnd: a
prioridade na satisfao das necessidades das camadas mais pobres da populao
e as limitaes que o estado atual da tecnologia e da organizao social impem
ao meio ambiente.
Um dos esteios do conceito de desenvolvimento sustentado a sua base
ecolgica. A conservao dos ecossistemas e dos recursos naturais a condio
bsica para o desenvolvimento, conforme o documento da UICN, que diz respeito
manuteno dos processos ecolgicos fundamentais, como a fotossntese, os
ciclos hidrolgicos e a reciclagem dos nutrientes, concepo que retomaremos nos
prximos captulos.
Nos captulos seguintes discutiremos a delimitao entre questo social e
questo urbana nos processos de ocupao irregular do solo e, ainda, a questo
ambiental subjacente ao nosso objeto de estudo.
Na perspectiva da legislao brasileira (Lei 6.938/81), que visa regular as
relaes entre o ambiente e as interferncias da sociedade sobre o meio, este o
conceito de meio ambiente: Conjunto de condies, leis, influncias e interaes
de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas
suas formas (Brasil, decretos, leis, 1981). Foram excludos, portanto, os contornos
sociais na determinao do meio ambiente.
A Conferncia do Rio de Janeiro de 1992 restabeleceu o enfoque do termo
meio ambiente em sua relao com o desenvolvimento. O documento resultante da
conferncia, a Declarao do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento,19
manteve as teses de Estocolmo, propagando a idia de direitos e responsabilidades
na questo ambiental entre os pases e gerando uma agenda de compromissos, a
Agenda 21, e a Declarao conjunta das cidades e autoridades locais, produzida
48

em Curitiba tambm em 1992 por prefeitos e lderes de governos locais e autoridades metropolitanas.
A Agenda 21 o documento mais abrangente e de maior alcance no que
concerne questo ambiental e tem sido utilizada na discusso de polticas pblicas em seus aspectos de infra-estrutura, habitao e recursos hdricos. Resta-nos
indagar sobre o significado efetivo dessas teses, sobretudo diante do modelo de
Estado desenhado pelo projeto econmico neoliberal e do papel de mediador que
o Estado desempenha nessa questo.
As teses do desenvolvimento sustentado presentes nos documentos oficiais
das conferncias da ONU receberam vrias crticas, como as elaboradas por
Redclift (1984) e expostas na anlise de Diegues. Tais crticas centram seus argumentos na prpria concepo de desenvolvimento sustentado elaborada pela
Comisso Brundtland, conforme o exposto abaixo:
Alguns autores, entre os quais Redclift (1987), criticam a proposta da
Comisso Brundtland por no ter dado nfase s condies internacionais
que o desenvolvimento sustentado deve enfrentar. Segundo esse autor, a
proposta ignora as relaes de foras internacionais, os interesses dos pases
industrializados em dificultar o acesso dos pases do Terceiro Mundo
tecnologia, as relaes desiguais de comrcio, desfavorveis a estes ltimos,
e a oposio das multinacionais a propostas tecnolgicas contrrias s suas
estratgias globais. Alm disso, o relatrio Brundtland no leva em conta as
contradies internas dos pases em desenvolvimento, que os impedem de
atingir o desenvolvimento sustentado.
O segundo aspecto criticado por Redclift a crena muitas vezes velada, do
Relatrio Brundtland, nas foras de mercado para solucionar os problemas
ambientais. Nesse sentido o relatrio adota uma posio prxima economia neoclssica, para a qual os problemas ambientais so meras externalidades nos projetos em desenvolvimento (1992, pp. 27-28).
Alm das anlises crticas mais recentes, desde a primeira conferncia o
debate oficial sobre meio ambiente suscitou o questionamento das posies defendidas em Estocolmo em diversos trabalhos produzidos nos pases do Leste
europeu (Novik, 1982; Guersimov et al., 1983). A tese geral defendida nesses
trabalhos era a de que o problema ambiental no mundo capitalista contemporneo
estava vinculado prpria crise desse sistema, em contraposio planificao da
sociedade e da economia nos pases socialistas.
Na mesma linha de anlise, podemos citar tambm os trabalhos de Coates,
Jungk, Kapp, Stoneman e Caldewell (1976) e o de Brown, Emerson e Stoneman
(1978). Em sntese, esses trabalhos criticam os modelos de desenvolvimento capitalistas, propondo modelos alternativos no que tange ao desenvolvimento econ49

mico e s formas de explorao da natureza, preconizando o desenvolvimento de

setores no relacionados com o mercado e o estabelecimento de limites ao crescimento econmico.
Stoneman (1978), ao debater as formas capitalistas de explorao da natureza, assinalou dois aspectos:
1. a destruio do meio ambiente pelo homem antecedeu o capitalismo;
2. o fato de os socialistas no terem demonstrado, nem na teoria nem na prtica,
solues melhores para os problemas ambientais.
Assim, sua anlise resulta na busca da especificidade da questo ambiental
no capitalismo, tentando isent-la dos dogmas presentes nas anlises dos pases
socialistas na dcada de 1970.
A crtica empreendida pelos pases socialistas ao debate oficial sobre meio
ambiente, no entanto, colocou oportunamente a tnica das questes referentes s
estruturas sociais, buscando as especificidades da questo ambiental.
Os contornos da questo foram redimensionados, porm, a partir da crise do
socialismo e dos desastres ambientais ocorridos nos pases do Leste europeu.
Aps a Conferncia de Estocolmo, em 1972, a crtica ao debate oficial
deslocou-se do bloco de pases do Leste europeu para os pases do chamado eixo
sul, constitudo pelos pases em desenvolvimento. Criticavam-se as condies
desiguais entre os pases e a poltica ambiental de exportao da poluio em
direo aos pases em desenvolvimento, como o caso da relocao de indstrias
com maior potencial de degradao ambiental (Gallopin, 1987; Redclift, 1987).

O meio ambiente e a produo social do espao

Na literatura existente sobre meio ambiente e questo urbana encontramos
uma bibliografia que focaliza os custos desiguais do preo da degradao ambiental e que procura examinar como a mesma estrutura social que limita o acesso
aos bens da sociedade distribui de forma desigual os seus males, na linha dos
trabalhos denominados environmental justice.
Castells abordou esse tema em sua Questo urbana, no captulo intitulado
Espao social e meio natural: a propsito do meio ambiente.
Ampliando a abordagem dogmtica do plano ideolgico de Castells, outros
autores trataram dos problemas articulados aos diferentes processos da estruturao social com efeitos especficos em determinadas classes sociais, comu50

mente a classe social menos favorecida (Martine, 1993; Smolka, 1993; Kowarick,
1980; Hogan, 1993). Em seus trabalhos analisaram o que poderamos chamar de
espoliao ambiental, estabelecendo-se um paralelo com os processos de espoliao urbana, tal como formulado por Kowarick (1979).
Castells remeteu a anlise sobre o meio ambiente s condies de existncia
cotidiana, ou seja, s possibilidades oferecidas por um determinado modo de
organizao do consumo; portanto, no mbito do prprio conceito de urbano,
circunscrevem as anlises s condies de reproduo ampliada da fora de trabalho (meios coletivos de consumo).
Por meio de um discurso que trata das condies de realizao do bem-estar
do homem, Castells considera que a ideologia do meio ambiente se caracteriza
pela fuso de trs aspectos, quais sejam:
1. Uma ideologia global referente ao conjunto das relaes sociais como relaes
da espcie humana com seu meio de vida.
2. Um conjunto de questes, designadas sob o termo ecologia, que remetem em
definitivo utilizao social dos recursos naturais. Essas questes concernem,
pois, ao sistema geral das relaes cultura/natureza, e no somente ao meio
ambiente urbano.
3. As contradies suscitadas pela reproduo ampliada da fora de trabalho em
sua dimenso biolgica. Neste sentido, onde existe relao entre um processo
determinado e os problemas de equipamentos e de organizao do consumo
coletivo no tocante s unidades urbanas: trata-se do famoso marco vital (1975,
p. 237, traduo da autora).
Podemos concluir que, para Castells, na ideologia do meio ambiente o progresso tcnico compreendido como a base de toda transformao, sendo a ele
vinculados os processos de industrializao, urbanizao, adequao do meio e
custo social, tanto nos termos da debilidade do consumo como nos da tenso
social que surge como decorrncia.
Castells aborda tambm a naturalizao das contradies sociais da ideologia
do meio ambiente, em anlise semelhante empreendida por Tafuri (1985) para a
cidade do Iluminismo. Tal posio, porm, tida como limitada na atualidade, na
perspectiva do prprio dilogo marxista.
O aspecto mais relevante da ideologia do meio ambiente a naturalizao
das contradies sociais, esta reduo da histria humana a uma relao
direta entre o homem, enquanto realidade eterna e indiferenciada, e a natureza, enquanto um conjunto de recursos preexistentes a ele. Tal relao
est dirigida pela tecnologia e h que se vigiar, portanto, para que essa
dominao mais brutal que o necessrio no destrua um dos termos (ou os
dois) da disputa idealista assim delineada. Mais concretamente, a ideologia
51

do meio ambiente , com respeito natureza, o equivalente ideologia da

alienao em relao ao homem (...) apoltica, humanista, universalista e
cientificista, a ideologia do meio ambiente transforma a desigualdade social
em molstias fsicas e funde as classes sociais em um nico exrcito de
escoteiros (1975, p. 238, traduo da autora).
Cabe ressaltar que, apesar da constante crtica ideologia do meio ambiente, Castells acreditava que a problemtica ambiental, j em 1975, inseria
questes extremamente concretas no debate entre as classes sociais e possibilitava
a anlise de uma estrutura social e seus efeitos, como, por exemplo, a indagao
sobre a lgica social da produo da nocividade do meio ambiente urbano.
Outra linha de reflexo nessa perspectiva consiste na indagao do significado da constituio do paradigma ambiental ou ecolgico em substituio a
paradigmas sociais anteriores no planejamento ou na formulao de polticas
pblicas. Como exemplo, citaramos os trabalhos de Topalov (1992) na abordagem
crtica das questes suscitadas pelo Informe de Founex (1971).

Do antiurbanismo americano pauta do saneamento urbano:

a agenda do ambientalismo
O mapeamento da extensa discusso produzida no mbito do ambientalismo,
dos movimentos da sociedade civil ou dos partidos polticos extrapola os limites
deste trabalho. Interessa-nos aqui to-somente apontar essa perspectiva, a fim de
referenciar a discusso, no segundo captulo, dos diferentes setores da sociedade
civil que interagem na problemtica dos mananciais, sobretudo o chamado
ecologismo popular.
A concepo de meio ambiente para o movimento ambientalista remonta
dcada de 1960, numa viso antiurbana ligada noo do verde com a mstica da
natureza silvestre (Martinez-Alier, 1993). So resgatados os modelos naturalistas
utpicos de cidade, principalmente nos Estados Unidos, onde a tradio antiurbana
no pensamento urbanstico forte e remonta s teorias de Thomas Jefferson do
sculo XVIII, as quais influenciaram o urbanismo americano do sculo XX,
sobretudo o urbanismo de Louis Sullivan e o modelo utpico da ideologia agrria
de Frank Lloyd Wright, a Broadacre-City.
As utopias antiurbanas, como assinala Tafuri (1985), so detentoras de uma
continuidade histrica: desde as propostas europias do naturalismo no sculo das
52

luzes teoria da cidade-jardim e ao desurbanismo sovitico. Nos Estados Unidos,

a ideologia naturalista do urbanismo, introduzida no perodo dos Setecentos, encontrou um campo de explicao poltica nos vnculos estabelecidos entre a poltica agrria e antiurbana de Jefferson e o exerccio da democracia, assim como
na modelo da Broadacre-City de Lloyd Wright, que expressa um movimento
nostlgico como reao angstia da alienao metropolitana. Esse movimento
teve continuidade nas expresses do movimento ambientalista de cunho antiurbano que teve espao entre as dcadas de 1960 e 1980 nos Estados Unidos.
A propsito das utopias antiurbanas e do sentido da idia de natureza, citaramos tambm uma afirmao j bastante divulgada de Freud (1920), segundo o
qual a criao do domnio mental da fantasia tem reproduo na criao de
reservas e parques naturais em lugares onde as incurses da agricultura, do trnsito ou da indstria ameaam transformar (...) rapidamente a terra em alguma coisa
irreconhecvel. A reserva se destina a manter o velho estado das coisas que foram
lamentavelmente sacrificadas necessidade em todos os outros lugares; ali, tudo
pode crescer e expandir-se vontade, inclusive o que intil e at prejudicial. O
domnio mental da fantasia tambm uma reserva assim recuperada das invases
do princpio da realidade.20
A agenda do ambientalismo no Primeiro Mundo ampliou-se com a difuso,
sobretudo na Europa, de temas vinculados ao modelo ou ao estilo de desenvolvimento econmico adotado nesses pases de Primeiro Mundo, com uma pauta
que Pdua (1991) e Viola (1991) denominaram ps-materialista. Mesmo nos Estados Unidos, o tema avanou para a discusso dos projetos de desenvolvimento,
ainda na dcada de 1960, com a aprovao de medidas como a Poltica Nacional
de Meio Ambiente em 1969. A partir de ento, por presso de grupos ambientalistas, passou-se a exigir a Declarao de Impacto Ambiental (Environmental
Impact Statement) para a implantao de diferentes projetos.
Viola (1991) realizou uma anlise sobre o papel organizador do ecologismo, apontando cinco grandes setores no panorama internacional no mbito do
movimento ambientalista. Trata-se do ambientalismo conservacionista (que busca
a recuperao e a preservao do ambiente em compatibilidade com o sistema
capitalista); do ecologismo radical (Greenpeace e Earth First); da poltica verde
(associaes ecologistas, redes informais e partidos verdes); do ecologismo campons (como os movimentos da sia e da Amaznia Brasileira); e o ecologismo
de ao global, de forte base cientfica (Society for General Systems Research, o
Clube de Roma e o Worldwatch Institute).
Um aspecto evidenciado nas anlises do ambientalismo diz respeito complexidade da genealogia do projeto verde, bem como expressa Pdua (1991,
p. 137): O modelo de sociedade que est emergindo dos programas verdes, alis,
53

seria um tema interessante de anlise, pois nele esto combinados elementos que,
na histria do pensamento poltico, se identificam com tradies diferentes, como
o conservadorismo, o liberalismo, o anarquismo e o marxismo.
A complexidade do tema ambiental exige, portanto, uma reflexo que incorpore aspectos superestruturais tais como a poltica e a cultura, numa viso de
mundo mais prxima Escola de Frankfurt.
Em contraposio anlise do papel da ideologia do meio ambiente, tal
como a empreendida por Castells (1975), encontramos na bibliografia consultada
o resgate de uma viso culturalista do papel a ser desempenhado pela chamada
conscincia ecolgica nas formas de produo do espao, como nas premissas do
urbanismo ecolgico de Argan (1992) ou na assertiva do filsofo Habermas
(1987), que v no emergente movimento ambientalista um papel a desempenhar
nas transformaes de formas de vida, a partir do fim das utopias socialistas,
conforme texto de sua autoria sobre a crise do estado do bem-estar social e o
esgotamento das energias utpicas.21
O nascimento da poltica verde no Brasil foi diretamente influenciado pela
difuso do exemplo europeu (Pdua, 1991), embora a receptividade problemtica
ambiental aqui, na opinio de autores como Viola (1992), tenha sido acrtica. Para
o referido autor, no emergente ambientalismo, no se pensou na especificidade da
deteriorao ambiental brasileira, principalmente no que se refere ao imenso dficit
de saneamento bsico, uma vez que essa questo no constava do programa
ambientalista dos pases do Primeiro Mundo porque j havia sido resolvida
anteriormente. Pdua (1991), por outro lado, ressalta a incorporao da temtica
verde ao ecologismo popular na Amaznia e a apropriao de temas ecolgicos
por movimentos sociais.
Consideramos, entretanto, que aps a Conferncia da ONU no Rio de
Janeiro, em 1992, os movimentos ambientalistas tm redirecionado sua pauta, nela
incluindo os temas urbanos. Isso se deu por causa da inflexo no trato da questo
ambiental, ao incorporar a temtica urbana nas diretrizes estabelecidas na
Declarao do Rio e da ampla divulgao da Agenda 21, que enfatiza questes
como a dos assentamentos urbanos (Captulo 7), dos resduos slidos (Captulo 21) e dos recursos hdricos (Captulo 18).
A elaborao e a promoo da Agenda 21 local foram delegadas s organizaes no-governamentais ambientalistas, que tm reformulado suas pautas,
a elas incorporando os temas circunscritos ao urbano saneamento bsico, proteo de recursos hdricos, poluio industrial, entre outros. Citaramos, como
exemplo, a ampla campanha pela despoluio do rio Tiet em So Paulo, promovida pela Fundao Mata Atlntica, organizao de contedo conservacionista.
54

Por outro lado, a presena crescente da questo ambiental nos debates que
antes se faziam no mbito da questo social redirecionou a agenda dos agentes e
instituies que se articulavam em torno do padro da reforma urbana redistributiva. Foram incorporados s reivindicaes dos movimentos sociais urbanos
os temas da defesa do meio ambiente nas cidades, como observam Cardoso e
Ribeiro (1994).
Retomaremos o assunto nos captulos seguintes, na anlise da situao
concreta do impacto de determinada poltica de proteo ambiental nas formas de
produo do espao na metrpole paulista e nas concepes de espao e meio
ambiente resultantes dos processos estudados e no Captulo 4, quando trataremos
do Programa Guarapiranga. Contudo, ao analisarmos este tema ambiental, observamos que as assertivas de Argan e de Habermas se configuram num devir bastante longnquo para ns.

55

Notas

1. Utilizamos aqui o conceito de natureza artificializada com base no texto de SANTOS,

Milton. 1992: A redescoberta da Natureza, in Revista Estudos Avanados. jan.-abr., n. 14,
So Paulo, Editora USP, 1992.
2. Carta de Atenas (1933), documento que expressa a formulao doutrinria do grupo em
torno dos CIAM Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna.
3. Essas propostas sero retomadas no Captulo 4, na anlise de experincias de projetos
sustentveis, nos quais tal formulao esteve presente.
4. Os artigos a que nos referimos podem ser encontrados em BURGESS, E; PARK R. E. e
McKENZIE, R. The City. Chicago, The University of Chicago Press, 1967, e em PARK, R.
E. A cidade: sugestes para a investigao do comportamento humano no meio urbano,
in VELHO, O. G. (org.). O fenmeno urbano. Rio de Janeiro, Ed. Guanabara, 1987. pp. 2667.
5. Ver a respeito DELLA DONNE, M. Teorias sobre a cidade. Lisboa, Martins Fontes, 1983.
6. A leitura dessas teorias foi baseada nas obras de BERRY, B. J. L. Fronteiras de pesquisa
da geografia urbana e THOMPSON, W. R. Crescimento e desenvolvimento econmico
urbano no sistema nacional de cidades, in HAUSER, P & SCHONORE, L. F. (org.). Estudos
de urbanizao. So Paulo, Pioneira, 1976, como tambm nas anlises de DERYCKE, P. H.
Economia y Planificacin Urbanas. Madri, Instituto de Estudios de Administracion Local,
1983, pp. 174-88, e GOTTDIENER, M. A produo social do espao. So Paulo, Edusp,
1993, p. 57.
7. As citaes basearam-se na leitura de DERYCKE, P. H., op. cit., pp. 97-126.
8. Baseado em GOTTDIENER, M., op. cit., 1993. p. 49.
9. Baseamo-nos na leitura crtica da pesquisa urbana de inspirao marxista empreendida por
TOPALOV, C. Fazer a histria da pesquisa urbana: a experincia francesa desde 1965, in
Revista Espao e Debates, ano VIII, n. 23, 1988, pp. 5-30, e por GOTTDIENER, M., 1993,
op. cit.

56

10. Conforme texto publicado em FORTI, R. (org.). Marxismo e urbanismo capitalista. So

Paulo, Livraria Editora Cincias Humanas, 1979.
11. Unidades de conservao: reas legalmente protegidas, institudas por decreto ou lei,
em nvel federal, estadual ou municipal, com o objetivo de proteger bancos genticos de
inestimvel valor para o desenvolvimento de pesquisas cientficas a garantir s geraes
futuras o patrimnio bitico. Outras reas sob proteo: todas as reas legalmente protegidas,
mas que no constituem unidades de conservao, como o caso das reas inseridas nos limites
de proteo dos mananciais.
12. Tomamos contato com o debate acerca do conceito de natureza do ponto de vista
filosfico atravs da obra de ROSSET (1989), na qual analisada a idia de natureza e a
delimitao das fronteiras entre as noes de natureza (mundo natural) e artifcio (mundo
artificial). Consta tambm na obra desse autor uma bibliografia crtica sobre o tema, que
extrapola, porm, os limites deste livro.
13. PARK, R.E., 1987, op. cit., 26-67.
14. MEADOWS, D. et al. Los Limites del Crescimiento. Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1972.
15. Utilizamos aqui o termo preservao no sentido de expressar algo intocado e intocvel,
mantendo-se suas condies primitivas naturais isentas de qualquer ao antrpica, e
conservao como um sentido mais flexvel, entendido como algo passvel de sofrer
alteraes mediante obras que possam ajudar a manter os ecossistemas compatibilizados de
forma integrada interveno.
16. 1971, pp. 3-4. Citao extrada de MELNICK, S. R., in SUNKEL, O. & GLIGO, N. op cit.,
p. 259.
17. Declarao sobre o ambiente humano Conferncia de Estocolmo, in SECRETARIA
DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE CONSEMA. Poltica estadual do meio ambiente e
dos recursos naturais. So Paulo, SMA, 1984 (mimeo).
18. As estratgias de desenvolvimento preconizadas no citado documento foram retiradas
do resumo desse trabalho publicado pela SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE,
op cit., 1984.

57

19. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Declarao do Rio sobre meio
ambiente e desenvolvimento, in Documentos oficiais: Organizao das Naes Unidas.
Organizaes no-governamentais. So Paulo, SMA, 1993.
20. FREUD, S. Introduo geral psicanlise, 1920, citado por SANTOS, Milton, op. cit.,
p. 102.
21. HABERMAS, J. A nova intransparncia a crise do estado de bem-estar social e o
esgotamento das energias utpicas, in Revista Novos Estudos Cebrap, n. 18. So Paulo,
Cebrap, set.-out., 1987, p. 113.

58

Captulo 2
A cidade e as guas

Desde o incio da histria da civilizao, as cidades comumente se localizavam junto s guas. De fato, observamos na anlise da histria urbana empreendida por Benvolo (1983) que das cidades da Mesopotmia (localizadas na
bacia aluvial dos rios Tigre e Eufrates) s do Egito (localizadas s margens do rio
Nilo), a gua dos rios e canais construdos delimitava as cidades e permitia transportar por toda parte produtos e matrias-primas. Isso se aplica igualmente s
cidades da civilizao greco-romana, na bacia do Mediterrneo, bero da antiga
Roma, no curso inferior do rio Tibre, ou as civilizaes do Extremo Oriente,
localizadas prximas aos impetuosos rios do Himalaia.
As cidades europias da Idade Mdia que cresceram sobre antigos traados
urbanos tambm foram recortadas pelas guas: Londres junto ao Tmisa; Paris
junto ao Sena; Nuremberg, na Alemanha, junto ao rio Pegnitz; e Veneza localizada em plena laguna formada por vrios canais que convergem e desembocam
no mar aberto.
No Renascimento, a cidade utpica de Thomas More minuciosamente
delimitada pelas guas, como nos mostra o texto abaixo:
Em todo o espao compreendido entre a cidade e o mar, e algumas milhas
acima da cidade, o fluxo e o refluxo, que duram seis horas por dia, modificam singularmente o curso do rio. Na mar cheia, o oceano enche com
suas vagas o leito do Anidro (). As duas margens do Anidro so ligadas
por uma ponte de pedra (). Encontra-se essa ponte na parte mais afastada
do mar (). Outro rio, pequeno certo, mas belo e tranqilo, corre tambm dentro dos muros de Amarouta (More, p. 75).
59

A localizao das cidades antigas, determinada pela presena das guas,

propiciou a elas uma situao mpar no que se refere disponibilidade dos recursos hdricos. A Grande Paris tem cerca de 10 milhes de habitantes e o Rio
Sena, no trecho em que cruza a cidade, tem vazo mdia da ordem de 300 m3/s.
Roma tem cerca de 6,5 milhes de habitantes e o rio Tibre, em seu trecho romano, cerca de 360 m3/s de vazo mdia. A cidade de Lyon tem cerca de 6
milhes de habitantes, e o rio Rdano, que recebe o rio Saona, 700 m3/s de vazo.
A Regio Metropolitana de So Paulo, em comparao, tem aproximadamente 16
milhes de habitantes e a bacia onde est situada, a do rio Tiet, regio de cabeceira de cursos de gua, apresenta uma vazo mdia de 90 m3/s, de acordo com
dados de Nucci (1993).
A abundncia desses recursos no resultou em uma situao de equilbrio
com o meio natural. Pelo contrrio, bastante conhecida a situao crtica da
poluio a que chegaram os rios Tmisa e Sena. A esse respeito, encontramos na
literatura relatos impressionantes da poluio do Tmisa na Londres industrial do
sculo XIX.
A situao das grandes cidades americanas entre si bastante distinta em
funo da diversidade biogeofsica de seu territrio. Nova York tem uma situao
mais favorvel em relao poluio por estar situada em regio estuarina, onde
os movimentos da mar asseguram dinamismo s guas. No entanto, importa
gua de reservatrios distantes devido contaminao dos poos locais juntamente com as demandas do Brooklin e Long Island, que comprometem o abastecimento da rea metropolitana. Segundo Spirn (1995), a disputa sobre o direito
das guas foi um dos conflitos mais violentos do oeste americano. E cidades
distanciadas por um tero do continente, como Los Angeles e Denver, disputam
o uso da mesma gua.
As formas de urbanizao tambm tiveram um impacto intenso nos mananciais hdricos na Amrica, chegando a nveis crticos no tocante qualidade
das guas. Era o caso de Chicago, por exemplo, que at o sculo XX despejava
seu esgoto no lago Michigan e dele retirava a gua para a populao.
Outra questo no continente americano que o coloca diante da iminncia
de uma grave crise refere-se aos elevados padres mdios de consumo de guas
das cidades americanas em torno de 640 litros por dia, enquanto, por exemplo,
o da Regio Metropolitana de So Paulo, hoje, da ordem de 200 litros por dia.
Por meio da verificao de outro momento histrico, e utilizando um parmetro mais homogneo (pois o nosso inclui a imensa maioria da populao com
baixos padres de consumo), constatamos, segundo dados de Spirn (1995), que
cidades europias na dcada de 1940 Londres e Berlim, por exemplo apre60

sentavam um consumo mdio de 150 litros por dia, enquanto o uso per capita da
gua nas cidades americanas era em torno de 600 litros por dia.
Em estudo recente da Organizao das Naes Unidas constata-se a manuteno desse elevado padro de consumo per capita de gua em alguns pases,
incluindo o consumo agrcola, industrial e domstico, conforme os dados apresentados referentes ao consumo anual per capita na Amrica do Norte em torno
de 1.680 m3/s e do Egito em torno de 952 m3/s, em contraposio aos valores
verificados na Europa de aproximadamente 626 m3/s e do Brasil de 246 m3/s
(Margat, 1998).
A propsito da questo da desigualdade da distribuio e consumo das
guas entre pases, dados do Banco Mundial indicam que 1 bilho de pessoas no
mundo no tm acesso adequado ao abastecimento de gua. A recomendao da
Agenda 21 que a meta de fornecimento seja de 40 litros de gua tratada por dia,
por pessoa, at o ano de 2005. Esses dados evidenciam a apropriao extremamente desigual dos recursos naturais, assim como a insustentabilidade dos padres
atuais de apropriao dos recursos ambientais em algumas regies.
Nos demais continentes, a situao ainda mais dramtica. No balano feito sobre a questo hdrica na reunio preparatria da Conferncia de Hbitat II,
chegou-se a cogitar a possibilidade futura de guerras entre pases pela disputa das
guas, sobretudo nos pases da frica e do Oriente Mdio.
Na Amrica Latina, a Cidade do Mxico apresenta uma das situaes mais
crticas em termos de recursos hdricos superficiais. No Brasil, este o quadro
alarmante que temos: poluio dos rios por mercrio, rejeitos slidos dos garimpos, dejetos dos esgotos sanitrios das grandes cidades, assoreamento e interferncia no ciclo das guas por grandes projetos, explorao descontrolada dos
recursos subterrneos, desertificao no Nordeste brasileiro, nos pampas do Rio
Grande do Sul e no noroeste do Paran, conforme relatrio do perfil ambiental
do Brasil realizado em 1992 (Sema, Ibama, Abema, SMA-SP, 1992).
A escassez de gua, a contaminao dos mananciais e as enchentes representam as maiores ameaas sade e segurana, em virtude da maneira como
so estabelecidos os processos de apropriao dos recursos ambientais, em especial os oriundos das formas de urbanizao inadequadas vigentes.
Hoje em dia, no meio tcnico-cientfico, so bastante conhecidas e estudadas as caractersticas do ciclo hidrolgico, da dinmica da poluio, dos processos de assoreamento e a correlao destes com o uso do solo urbano.
A alternativa encontrada em diversos pases para a reverso dessa problemtica e do equacionamento dos conflitos que se sobrepem aos vrios usos
da gua abastecimento pblico, energtico, controle de enchentes, irrigao etc.
61

 foi a estruturao de sistemas institucionais de gesto das guas, com a participao da comunidade, com o estabelecimento de parmetros de controle para
a determinao dos limites de tolerncia dos sistemas naturais e de instrumentos
de normatizao do uso do solo, e cobrana pelo uso da gua e pela poluio
gerada (o chamado poluidor pagador).
Na literatura sobre o assunto (Yassuda, 1991), verifica-se que a experincia
estrangeira analisada Frana, Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos diversificada. A Frana adotou a gesto das guas por bacia hidrogrfica com a criao
de comits de bacia (pequeno parlamento de usurios e autoridades no assunto)
com autonomia financeira e a adoo de cobrana pelo uso das guas. Na Inglaterra, o modelo semelhante ao francs, porm com aes executivas de interesse
comum centralizadas. Na Alemanha, a gesto integrada, participativa e descentralizada no nvel de bacia hidrogrfica, com estrutura gerencial efetuada por
associaes de usurios (condomnios) e estrutura operacional com a participao
das empresas. As normas gerais so ditadas pelo governo federal, embora os
estados tenham autonomia para legislar suas peculiaridades hdricas. J nos
Estados Unidos, a experincia centralizada no governo federal, e a articulao
feita junto aos estados interessados. Destaca-se a experincia da Tennessee
Valley Authority TVA , uma autarquia federal.
As possibilidades de interveno apresentadas acima, com a mediao dos
conflitos entre cidade e meio ambiente, sero retomadas quando da discusso do
significado do projeto ambientalista e a cidade, retomando-se tambm questes
levantadas anteriormente sobre as possibilidades efetivas de uma gesto descentralizada, como a do modelo francs, em uma metrpole globalizada, fragmentada
e excludente, com uma dualidade em sua estrutura social, como o caso de So
Paulo.

Dos chafarizes gesto das guas

A dimenso histrica da relao entre cidade e guas na rea metropolitana
de So Paulo nos oferece a oportunidade de verificar as relaes conflituosas entre
os espaos e os interesses privados, a apropriao dos recursos ambientais e a
funo social desses recursos e espaos ao longo do tempo.
Os elementos que fazem parte dessa histria remontam ao planejamento de
um primeiro chafariz na paragem Inhangavahu, em 1744: () de pedra e cal
62

() capaz de serventia ao povo () com capacidade de ficar vistosa a fonte, que

teria doze palmos em quadra de cho lajeado, duas pias de boa pedra; e mais
confrontispcio de doze palmos em quadra com sua cimalha bem feita.1
Durante um sculo esta foi a forma de abastecimento pblico na provncia
de So Paulo chafarizes. Seguiu-se a construo de vrios chafarizes de guas
captadas dos crregos na prpria rea urbana: o crrego das Almas, que alimentava a mais bela fonte; o chafariz da Misericrdia; o crrego Saracura, que alimentava a Pirmide da Memria; e os chafarizes do Jardim Botnico da Luz, do
largo So Bento, enfim catorze deles espalhados pela cidade.
Em 1877 formou-se, pela iniciativa privada, a Companhia Cantareira de
guas e Esgoto, que recebeu a concesso para cuidar do abastecimento pblico
de So Paulo. Essa empresa iria captar guas do distante ribeiro Pedra Branca,
na serra da Cantareira, interligando setenta e um prdios no bairro da Luz. Porm,
por dez anos a populao continuou a utilizar-se de fontes naturais at a completa
destruio dos chafarizes pela Companhia Cantareira, como forma de obrigar os
habitantes a fazer as interligaes domiciliares de gua. Essa obrigatoriedade foi
acompanhada de violenta revolta popular.2
No mesmo ano da destruio dos chafarizes, o governo estadual, atendendo
s reclamaes populares, rescindiu o contrato de concesso que havia firmado
com a empresa dez anos antes. Criou ento um setor na administrao pblica
para tratar do abastecimento de gua e do saneamento pblico.
O modelo de proteo dos recursos hdricos adotado no incio do sculo at
a dcada de 1930 foi o da preservao total dos recursos, com a desapropriao
de todas as bacias hidrogrficas contribuintes do manancial, situadas geralmente
em reas serranas.3 Esse modelo impedia qualquer tipo de uso ou de manejo dos
recursos naturais e a ele devemos as raras reservas florestais existentes hoje na
metrpole, como o Parque do Estado e o Parque da Cantareira.
Essa prtica mostrou-se invivel nos anos posteriores dcada de 1940
devido aos altos preos da terra, extenso das reas a serem protegidas necessrias para suprir demandas crescentes da metrpole e ao comprometimento do
uso do solo com a urbanizao ou mesmo com atividades rurais.
A promulgao do Cdigo das guas em 1934, em que se declarava a
propriedade social dos recursos hdricos, desvinculou a propriedade das guas da
do solo e estabeleceu normas com o intuito de superar conflitos quanto aos diferentes usos da gua.
O Cdigo das guas apresentou avanos significativos; contudo, teve sua
aplicabilidade reduzida em decorrncia de acordos, sobretudo para a explorao
energtica, como o que foi estabelecido junto empresa canadense The So Paulo
63

Railway Light & Power, que obrigava o Estado a compensar o volume de gua
retirado do Reservatrio Guarapiranga.
Os processos de urbanizao da metrpole ocorreram de forma extensiva
e perifrica, levando a um comprometimento do uso do solo nas bacias contribuintes, degradando paulatinamente os recursos hdricos j escassos na Regio
Metropolitana. A poltica adotada entre os anos trinta at a dcada de 1970 foi
a da promulgao de sucessivas medidas de controle da poluio com leis especficas, sobretudo para as indstrias. As proposies evoluram para um modelo
de ocupao do solo nas reas contribuintes dos reservatrios e cursos dgua, e
no mais atravs de medidas de desapropriao de glebas.
Na dcada de 1970 foi promulgada a legislao ambiental de proteo dos
mananciais hdricos metropolitanos, objeto de nossa anlise a seguir. Essa legislao ainda se encontra em vigor, pelo menos enquanto no forem elaboradas as
leis especficas para as reas de proteo e recuperao dos mananciais, estabelecidas pelas diretrizes e normas para a proteo das bacias hidrogrficas dos
mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, editadas pela lei estadual
9.866 de 1997.
A legislao ambiental promulgada consistiu basicamente de um modelo
terico de ocupao desejvel na bacia a ser protegida mediante a aplicao de
dispositivos disciplinando o uso do solo nas bacias prtica derivada da legislao urbanstica , com a montagem de um sistema institucional de controle do
espao.
Aps mais de 20 anos de vigncia da referida legislao, o quadro institucional e poltico do pas alterou-se substancialmente. Houve avanos significativos no tocante aos instrumentos de polticas ambientais e urbanas, viabilizados
pela reforma constitucional. Fez-se necessrio um reordenamento legal, adequando os instrumentos de proteo dos mananciais s novas figuras jurdicas
criadas com as cartas constituintes, a federal de 1988 e a estadual de 1989, instituindo a gesto das guas por bacia hidrogrfica, e no mais por limites administrativos. Essa readequao dos instrumentos de proteo dos mananciais, decorrente da delegao de maior autonomia poltica ao poder local, com nfase no
papel estratgico das cidades, possibilitou a aglutinao de interesses comuns na
forma de consrcios intermunicipais, em oposio centralizao das polticas
pblicas das ltimas dcadas.
Com os avanos incorporados na rea de saneamento e o controle da poluio nas ltimas duas dcadas, evidenciou-se tambm a necessidade de se proceder reviso tcnica da legislao e do prprio modelo de ocupao do solo
proposto, de acordo com as caractersticas fsicas e a capacidade de diluio e
autodepurao de cada reservatrio em face do padro de gua que se queria
estabelecer.
64

Tais aspectos traduzem avanos significativos na sociedade e na relao

entre cidade e meio ambiente. A emergncia do projeto ambientalista na direo
da sustentabilidade ambiental e social coincidiu com o processo de reviso
constitucional. No caso das guas, delimitou-se claramente a prioridade para o
abastecimento pblico por meio da gesto das guas em detrimento da energtica,
que orientou durante dcadas as polticas desenvolvimentistas.
A partir dessas definies, assistiu-se a um rpido e intenso processo de
institucionalizao da gesto das guas em So Paulo. Com a promulgao de
legislao especfica, criou-se um sistema de gesto nos moldes da experincia
francesa, que inclua a constituio de um Conselho de Recursos Hdricos cuja
funo consiste em assegurar a participao paritria de Estado e poder local com
representantes da sociedade civil, por meio de organizaes no-governamentais.
O sistema composto, ainda, de uma Unidade de Gerenciamento dos Recursos
Hdricos (UGRHI), Comits de Bacias e outras instncias que objetivam dar suporte tcnico ao processo decisrio. Foi tambm institudo um fundo de financiamento para as aes Fehidro (Fundo Estadual de Recursos Hdricos) e
recentemente criada a figura jurdica da agncia de bacias que, com leis prprias,
atua como uma fundao de direito no-pblico, com autonomia administrativa
no que se refere gesto dos recursos financeiros pertinentes a cada bacia hidrogrfica.
A opo pelo modelo que segue a experincia francesa suscitou vrias discusses. Questionaram-se, por exemplo, as idias fora do lugar, a transposio
para a nossa realidade de um modelo participativo europeu baseado em outro
contexto social, em que o grau de organizao dos diferentes atores sociais e das
formas de produo e apropriao dos espaos se apresenta totalmente distinto.
Algumas avaliaes da experincia francesa permearam as discusses, como a
empreendida por Barraque, da qual transcrevemos o texto abaixo:
No portanto por acaso que as seis agncias francesas de bacia nasceram
sob a forma de organismos financeiros leves e geis (), a fim de facilitar
a adoo de uma iniciativa do tipo econmica e contratual entre grupos socioambientais, em torno de objetivos especficos: aumentar a quantidade e
a qualidade de gua disponvel para os diferentes usos, bacia por bacia,
sempre contornando a fragilidade da regulamentao da matria.
Tudo isto favoreceu ento uma integrao na privatizao da gesto do
ciclo da gua: assim, o fato de se pagarem a taxa-poluio e a taxa de
saneamento com a fatura da gua potvel encorajar, com o tempo, a unificao do setor, enquanto, desde j, ele proporcionar confortveis reservas
financeiras s companhias privadas que gerem gua potvel (1992, p. 43).
65

Os horizontes da experincia francesa como delineado por Barraque indicam uma apropriao privada dos recursos ambientais, tema ao qual retornaremos na anlise da insero da legislao de mananciais neste quadro.
Consideramos que a profunda inflexo do cenrio poltico, com o triunfo
aparente do modelo neoliberal e as alteraes na estrutura econmica produtiva
em direo s formas ps-fordistas de produo, tem reduzido as possibilidades
de conquista por meio de uma reforma social redistributiva realizada em conjuno com a reforma urbana, bem como as de avanos na rea ambiental.
Em face do exposto, o redesenho da rea metropolitana no nvel espacial,
anunciando formas mais integradas entre a cidade e o meio ambiente, com a
promulgao de inmeras reas de proteo ambiental na dcada de 1980, e o
redesenho da estrutura de participao no nvel institucional, no caso das guas
possibilitado pelo estabelecimento de estruturas e sistemas de gesto, com as
alteraes constitucionais nos nveis federal e estadual e a consubstanciao destas
em legislaes especficas, tambm nos nveis federal e estadual, correm o risco
de tornarem-se incuos ou pouco eficazes em razo da emergncia de um novo
patamar institucional que caminha na direo de um modelo que vem sendo denominado Estado mnimo, a exemplo do que vem ocorrendo com o projeto de Reforma Urbana.
Nesse sentido, a reflexo sobre os processos e as propostas em curso acerca
da legislao de proteo dos mananciais, agora no mbito do sistema de gesto
das guas, adquire importncia mpar na discusso dos vnculos entre a emergncia do projeto ambientalista e o projeto neoliberal, com impactos profundos
sobre a cidade e o meio ambiente.
A defesa de um projeto de uso e ocupao do solo baseado em pactos territoriais entre os diversos agentes que atuam na questo e no em uma viso de um
zoneamento de espao rgido e em um modelo de cidade ideal e excludente, como
tem sido defendido por amplos setores vinculados a grupos populares urbanos
e ambientais , enseja, nesse sentido, a possibilidade do efetivo exerccio participativo nessas novas formas organizativas como a da Agncia de Bacia Hidrogrfica. Essa possibilidade , tambm, reiterada pelo fato dos temas como o da
sustentabilidade ambiental encontrarem-se muitas vezes desvinculados de interesses de grupos sociopolticos determinados, ou seja, os temas ambientais tm
sido apoiados em interesses territoriais que muitas vezes transcendem interesses
de classes sociais especficas.

66

Cidade ideal e guas limpas: o debate sobre a proteo dos

mananciais

A formulao da legislao de proteo dos mananciais na dcada de 1970

insere-se em um contexto do planejamento urbano com a tnica do pensamento
racionalista da organizao das grandes estruturas espaciais, para ns um momento de forte centralizao poltica, distante, portanto, do contexto atual.
Cabe esclarecer que a legislao ambiental editada em 1975 estar em vigncia at que sejam promulgadas as leis especficas das reas de proteo e
recuperao dos mananciais, segundo a atualizao feita pela Lei 9.866 de 1997,
de proteo dos mananciais do estado de So Paulo, que estabelece diretrizes e
normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrficas.
Tal legislao fazia parte de um conjunto de instrumentos esboados a
partir do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMDI, elaborado
em 1971, pelo ento grupo de trabalho encarregado de traar diretrizes de planejamento metropolitano. Esses instrumentos, que incluam o zoneamento industrial
e a legislao de mananciais, buscavam a reorientao das tendncias de crescimento e desenvolvimento urbano regional, bem como o estabelecimento de
medidas quanto proteo dos recursos naturais.
importante destacar que esse plano representou grande avano em relao
aos planos diretores que o antecederam os da dcada de 1950 , ao tratar de
questes concernentes aos recursos naturais no mbito metropolitano. Como
exemplo, citaramos o Plano Urbanstico Bsico PUB (Asplan, 1968) para o
municpio de So Paulo, que alm de no contemplar questes como a do abastecimento de gua, propusera, entre suas diretrizes de expanso, a desconcentrao urbana com a implantao de um ncleo urbano-industrial de porte na
regio sul do municpio de So Paulo (Parelheiros) em bacia de drenagem de
proteo dos mananciais.
Cabe tambm assinalar que o plano elaborado em 1971 foi pautado pelo
debate internacional sobre os limites ambientais do desenvolvimento, como o
suscitado pelos trabalhos do Clube de Roma,4 com as hipteses centradas no
esgotamento dos recursos no-renovveis em um horizonte de tempo prximo.
Entre outras diretrizes que o Plano Metropolitano propunha, podemos citar
de forma esquemtica, para os propsitos deste texto, as seguintes:
Orientao das tendncias de crescimento e desenvolvimento da metrpole nos
vetores leste e nordeste, onde se encontram os terrenos mais adequados
67

ocupao urbana, e restrio do crescimento nos vetores norte, sul, sudoeste e

sudeste, onde se localizam os mananciais hdricos;
Promoo de um sistema integrado metropolitano de grandes espaos abertos,
visando proteo dos recursos hdricos, criao de reas de recreao ativa,
preservao da paisagem regional e garantia de ampla reserva de espaos
pblicos para o futuro;
Estabelecimento de uma poltica quanto ao uso dos recursos hdricos da regio
que d prioridade ao abastecimento e recreao, em contraposio supremacia do uso energtico.
Para atingir essas metas foi formulado um conjunto de instrumentos para
a rea metropolitana, como a legislao de zoneamento industrial e a dos mananciais. O modelo de uso e ocupao do solo preconizado na legislao de mananciais incide em 50% da superfcie metropolitana delimitada entre as bacias
hdricas a serem protegidas.
Os pressupostos desse modelo foram baseados na viso de uma gesto
urbano-ambiental fundamentada em um processo racional de tomada de decises,
de acordo com um modelo de ordem urbana ideal tendo em vista a integrao
cidade-campo e cidade-meio ambiente.
A exemplo das cidades ideais do final do sculo XIX, que eram propostas
na forma de crculos concntricos com a presena de vazios urbanos variando
segundo os anis, como a cidade de Fourier (1822) e o conhecido modelo de Park
e Burgess (1925), as reas urbanas existentes nos mananciais foram delimitadas
em anis de crculos concntricos, e a rea de expanso urbana prevista foi
delimitada em crculos decrescentes de densidade.
A superfcie na qual incide a legislao ambiental da ordem aproximada
de 53% da superfcie metropolitana, englobando vinte e sete dos trinta e nove
municpios que integram a regio metropolitana, a saber:
Vetor centro
municpio de So Paulo (547 km2, 36,2% da superfcie)
Vetor norte
municpios de Mairipor (246 km2, 80,1%) Caieiras
(21 km2, 20,2%) e Franco da Rocha (7 km2, 4,9%)
Vetor oeste
municpios de Cotia (211 km2, 64,9%), Itapevi (2 km2,
2,3%) e Vargem Grande Paulista (27 km2, 93,1%)
Vetor sudoeste municpios de Itapecerica da Serra (136 km2, 100%),
Embu (40 km2, 58,8%), Embu-Guau (171 km2, 100%),
Juquitiba (550 km2, 100%) e So Loureno da Serra
(192 km, 100%)
Vetor nordeste municpios de Guarulhos (99 km2, 29,6%), Aruj
(49 km2, 51%) e Santa Isabel (296 km2, 82%)
68

municpios de Salespolis (409 km2, 97,8%), BiritibaMirim (367 km2, 88,6%), Mogi das Cruzes (358 km2,
49%), Suzano (136 km2, 73%), Ferraz de Vasconcelos
(10 km2, 40%) e Po (1 km2, 5,9%)
Vetor sudeste municpios de Santo Andr (96 km2, 53,6%), So
Bernardo (216 km2, 52,6%), Mau (13 km2, 19,4%),
Ribeiro Pires (107 km2, 100%), Rio Grande da Serra
(33 km2, 100%) e Diadema (7 km2, 21,9%)
Nessa diviso verificamos que os municpios de Itapecerica da Serra,
Embu-Guau, Juquitiba, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, So Loureno da
Serra e Vargem Grande Paulista, situados no vetor sudoeste, tm seus territrios
totalmente englobados nas reas de proteo dos mananciais, e a cidade de So
Paulo possui 36% de seu territrio dentro desses limites.
As reas inseridas nos limites de proteo contm os mananciais atuais e
os estratgicos para ampliaes futuras, englobando parte das bacias do Alto
Tiet, do Paraba do Sul, do rio Juqui e da vertente ocenica. Inmeras bacias,
bem como seus reservatrios e cursos dgua5, foram declaradas reas de proteo.
Cabe destacar que esses mananciais esto integrados a sistemas produtores
que hoje possuem em sua totalidade uma capacidade de vazo de 23,5 m3/s, representando 43% da capacidade de atendimento atual na regio metropolitana,
interligados antropicamente por obras de engenharia, formando bacias hidrogrficas. Atualmente em utilizao esto o sistema Guarapiranga, ao sul da regio
metropolitana, com capacidade de 11 m3/s, que se configura como manancial
estratgico para o abastecimento futuro da metrpole, contando atualmente com
1 m3/s, proveniente da reverso do rio Capivari, manancial de vertente martima;
e o sistema Rio Claro, com capacidade de 3,9 m3/s, que se utiliza das guas do
rio Claro, pertencente bacia do Alto Tiet, no vetor leste da regio metropolitana.
Os sistemas produtores incluem, ainda, os sistemas Rio Grande, com capacidade de 4 m3/s, que faz uso das guas do rio Grande, um dos formadores da
Billings, no vetor sudeste da regio metropolitana; o sistema Cotia, com 1,3 m3/s,
utilizando-se das guas do rio Cotia, a oeste da metrpole; e o sistema Alto Tiet,
em fase inicial de implantao, com 4,6 m3/s, que se utiliza das guas da bacia
do rio Tiet, pela regularizao de quatro dos seus afluentes (Taiaupeba, Jundia,
Itatinga e Paraitinga), localizados no vetor leste da metrpole, com uma produo
atual de gua da ordem de 3,5 m3/s.
O principal manancial do Sistema Adutor Metropolitano, o da Cantareira,
tem hoje uma capacidade de 33,8 m3/s, o que representa 56% da produo de
Vetor leste

69

gua na metrpole, atendendo, portanto, a 60% da populao metropolitana.

Contudo, os mananciais desse sistema localizados nos municpios paulistas de
Nazar Paulista, Atibaia e Bragana Paulista encontram-se fora dos limites
administrativos da Regio Metropolitana de So Paulo, o que acaba por gerar um
conflito quanto ao uso das guas entre as regies, com a drenagem de parte dos
recursos hdricos da bacia do rio Piracicaba, localizada na regio de Campinas,
para a regio metropolitana de So Paulo. Isso nos leva a concluir que crtica
a questo das guas nessas reas metropolitanas.
Para uma compreenso mais clara do modelo proposto e de suas revises,
bem como da anlise do impacto nos processos de estruturao urbana, detalhamos a seguir os conceitos e fundamentos da legislao em questo.6

Os fundamentos da legislao: o modelo de proteo ambiental

At meados do sculo XX, o conceito de proteo ambiental no Brasil

esteve associado proteo de ecossistemas de valor esttico e cultural, postura
reiterada no Cdigo Florestal promulgado em 1934, tanto para as reas pblicas
(parques nacionais) como para as de propriedade privada (florestas protetoras), ao
determinar como unidade de preservao permanente as reas de proteo da
flora, da fauna e das belezas cnicas naturais.7
Na dcada de 1960, ocorreu uma mudana de nfase na conceituao das
unidades de conservao, que passou da proteo dos grandes ecossistemas de
valor esttico e cultural (os monumentos pblicos naturais) para a proteo de
ecossistemas e espcies ameaadas, em particular as migratrias, ou as com estoques comerciais em declnio, ou melhor, alm da nfase na criao de monumentos naturais somou-se da proteo de ecossistemas e espcies ameaadas
(SMA, 1998). O Cdigo Florestal foi alterado em 1965, para que contemplasse
outras categorias de espaos a serem protegidos.
Nas dcadas seguintes, o conceito abrangeu e enfatizou a proteo dos
ecossistemas representativos da biodiversidade. A preocupao com a proteo
ambiental evoluiu para a da conservao da biodiversidade no contexto dos diferentes sistemas econmicos de produo sustentvel.8
A incluso das reas produtoras de gua ou de uso mltiplo de recursos,
como concebido pela Unio Internacional para a Conservao da Natureza, entre
70

as categorias a serem conservadas e protegidas no mbito da legislao ambiental

recente, tendo sido inserida no projeto de lei sobre a estruturao do sistema de
unidades de conservao, ainda em discusso no mbito federal. Essa incluso
decorre de uma nova viso das reas protegidas que se origina com o entendimento dessas reas como espaos estratgicos para os pases, uma vez que so
indispensveis para o desenvolvimento futuro destes e para a busca de condies
de vida adequadas em seus territrios (UICN, 1997).
A proteo dos mananciais da metrpole paulista foi exercida at meados
deste sculo em obedincia a medidas que estabeleciam reas reservadas para a
produo de guas, independentemente do fato de tais reas no serem concebidas
como unidades de conservao segundo o Cdigo Florestal. Na dcada de 1970
adotou-se outra postura ante o problema da proteo dos mananciais, com a formulao de instrumentos de proteo no mbito de polticas de estruturao do
espao urbano-regional. Portanto, a concepo dessas reas de proteo dos
mananciais no se originou da poltica ambiental e da extensa legislao sobre
essa questo editada nas ltimas dcadas.
O modelo de proteo ambiental aos mananciais concebido na dcada de
1970 baseou-se na definio de um zoneamento do uso do solo. Estabeleceramse reas imprprias ocupao humana, com a proibio ao assentamento urbano
e rural, exceto para os usos de pesca, esportes nuticos, ancoradouros, obras de
aproveitamento, regularizao dos cursos dgua e tanques de piscicultura.
Foram consideradas imprprias ao assentamento urbano as reas ambientalmente frgeis e os ecossistemas ainda preservados, constitudos pelos corpos
dgua; as faixas de 50 m nas margens dos reservatrios; as de 20 m a partir dos
rios e afluentes definidos na Lei 898/75; as faixas dos demais crregos, conforme
estipulado no Cdigo Florestal; as reas em cotas inferiores a 1,5 m a partir do
nvel mximo dos reservatrios; as reas onde as declividades mdias forem superiores a 60% e a superfcie, recoberta por matas e demais formas de vegetao
primitiva. Essas reas non aedificandi foram classificadas como as de primeira
categoria.
reas propcias ao assentamento humano designadas como reas de
segunda categoria foram estabelecidas a partir de um modelo matemtico de
uso e ocupao do solo, com base no clculo da populao equivalente mxima
de cada bacia e, conseqentemente, a densidade equivalente mdia respectiva ao
clculo dos ndices de poluentes gerados. Tais reas podem ser utilizadas para o
assentamento urbano sob determinadas condies, que dizem respeito s taxas de
ocupao, coeficiente de aproveitamento, ndice de elevao e taxas de impermeabilizao dos lotes.
71

Para a concepo do modelo em questo, partiu-se da delimitao de anis

de densidades demogrficas decrescentes, sendo o anel central constitudo pelas
reas urbanizadas na poca de promulgao da lei, com densidades demogrficas
mdias iguais ou superiores a 30 habitantes por hectare (hab./ha). Esses anis,
denominados Classe A, tinham um crescimento urbano previsto de at 50 hab./
ha e cota ideal do terreno de 500 m2.
A densidade demogrfica prevista nos demais anis deve decrescer medida que se afasta da Classe A e conforme a distncia dos mananciais. No entorno
das reas de Classe A, configura-se um anel intermedirio denominado Classe
B destinado expanso urbana, com densidades mximas de ocupao previstas entre 34 e 25 hab./ha.
Para o restante da superfcie da bacia classificado como Classe C
previu-se uma ocupao do solo com densidades mximas entre 24 e 6 hab./ha.
Nas reas de Classe C (artigo 22 da Lei 1.172/76), no permitida a instalao
de redes de gua e esgoto.
Os fatores que determinaram as densidades mdias preconizadas basearamse, portanto, na distncia da gleba at a rea de segunda categoria a Classe A
mais prxima , ou seja, a rea urbanizada mais prxima e a distncia da gleba
ao manancial. A partir disso, calcula-se ento a cota ideal do lote e da rea construda.
Lopes simulou a aplicao das leis de proteo dos mananciais em seis
bacias protegidas Guarapiranga, Billings, Juqueri, Taiaupeba, Alto Cotia e
Itatinga buscando a populao equivalente mxima de cada bacia e, em conseqncia, a densidade demogrfica equivalente mdia respectiva e o formato espacial do zoneamento de cada bacia (1980, p. 72). Esse trabalho contm mapas e
tabelas, os quais apresentamos a seguir, a fim de oferecer dados que propiciem
uma melhor compreenso do modelo de ocupao do solo nas reas protegidas
proposto pela legislao de proteo dos mananciais.
As tabelas a seguir nos permitem verificar que, nas faixas de Classe C, a
densidade mdia varia de 13 a 6 hab./ha na bacia da Billings (no vetor sudeste)
e na do Guarapiranga (no vetor sudoeste); de 13 a 6 hab./ha na do Taiaupeba
(no vetor leste); de 10 a 6 hab./ha na bacia de Itatinga (vetor leste), de 8 a 6 hab./ha
no Alto Cotia (no vetor oeste); e na bacia do Juqueri (no vetor norte), de 10 a
6 hab./ha. Esses nmeros traduzem lotes com tamanhos mdios de 3.000 a
7.500 m2, apesar de a legislao no mencionar essa informao.
Vale destacar nos mapas do zoneamento por bacias que as faixas de Classe
C compem a maior parte da superfcie territorial estabelecida no modelo de
proteo ambiental; muito distante, portanto, dos parmetros do restante do territrio metropolitano.
72

O modelo contempla o parcelamento do solo e a edificao tanto para fins

residenciais como para fins industriais (cada empregado equivale a 60% de unidade de populao) e para o uso tercirio, englobando indistintamente, num nico
modelo matemtico em quadros de ndices urbansticos, os diversos espaos delimitados pela legislao, nos vetores norte-nordeste, leste, sul, sudeste e sudoeste
da metrpole.
As medidas de preservao das matas em conjuno com a idia de densidade demogrfica equivalente constituem-se no ncleo central do zoneamento
proposto. A vegetao vista como condio necessria para a preservao do
ciclo hidrolgico, a manuteno dos espaos verdes destinados recreao, a
conteno dos processos erosivos, e o controle das cargas poluentes difusas carregadas para os corpos dgua pelas guas pluviais e para o estabelecimento da
transio entre a rea urbanizada da metrpole e o Parque da Serra do Mar9,
vinculada aqui s questes atmosfricas, com a finalidade de manter os ndices
de pluviosidade (caixa-dgua metropolitana) e preservar a cobertura vegetal da
vertente continental da serra do Mar. Para a consecuo desses propsitos foi
efetuado, em 1977, um levantamento aerofotogramtrico especfico e definidos os
tipos de vegetao a preservar, considerando-se sua localizao em relao aos
mananciais, sua funo e as caractersticas regionais como solo, umidade, temperatura, densidade etc.10
A legislao ambiental tambm previu medidas de estmulo preservao
das matas por meio de dispositivos de bonificao para os empreendimentos situados na Classe C, a fim de que se resquarde a cobertura vegetal em troca da elevao dos ndices de densidade demogrfica permitidos, conforme o Quadro III
anexo Lei 1.172/76, sobre o clculo da densidade bruta equivalente.
Concluiu-se, por conseguinte, que a legislao em anlise no se utiliza de
conceitos amplamente assinalados pela legislao urbanstica, como o de lote
mnimo e o de vinculao direta entre taxa de ocupao e ndice de aproveitamento. Ao contrrio, introduz o critrio do ndice de elevao, tornando a legislao confusa e hermtica. A propsito, Moreira Lima (1990) indicou a necessidade de repensar os instrumentos de proteo dos mananciais em face do grau
de complexidade dos critrios e parmetros dessa legislao, de modo que se
levem em conta os processos de abertura poltica do pas, impondo condies
outras no relacionamento entre a sociedade civil e os rgos tcnicos do governo,
com maior transparncia nos procedimentos de licenciamento.
Tal legislao permitiu a prtica de quase todas as atividades urbanas, embora com restries: o uso residencial, o industrial (de acordo com a relao das
atividades permitidas pela Cetesb, o clculo das densidades brutas equivalentes
por gnero industrial e as cotas de reas construdas), o comercial (com exceo
73

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA DE GUARAPIRANGA

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

3.300

Dbeq > 30 Oceq/ha

3..802

120

456.240

1.794
43
922

25
29,5
24

44.850
12.714
22.128

18.312

15,5

283.836

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
1.173
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
7.034
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
1234
1234 C3 8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha 25.275
1234
Qbeq = 5.000 m
C4 10 Oceq/ha < Debeq \< 13 Oceq/ha 1.057
Qbeq >/ 3.00 m

7.038

49.238

227.475

11,5

12.155

18,66

1.115.674

B1 Dbeq = 25 Oceq/ha
B2 25 Oceq /ha < Dbeq < 34 Oceq/ha
B3 Dbeq = 24 Oceq/ha

Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha

T
E
G
O
R
I
A

SUB-TOTAIS

TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

74

59.800
63.100

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

1.115.674

Figura 1 - Zoneamento ambiental (classes de uso)

bacia do Guarapiranga.
Regies de proteo dos mananciais

75

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA DO ALTO COTIA

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

398

2
A
C

A
T
E
G
O

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
Obeq >/ 5.000 m

9.924

59.544

362

2.534

10.286

6,04

62.078

R
I
A
SUB-TOTAIS
TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

10.684

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

62.078

Figura 2 - Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia do Alto Cotia.

Regies de proteo dos mananciais

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA DE GUARAPIRANGA

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

530

Dbeq > 30 Oceq/ha

228

120

27.360

160

29,5

4.720

Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha

1.952

15,5

30.256

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I

11.450

68.700

5.045

35.315

10.142

91.278

28.977

8,89

257.629

2
A
C

B1 Dbeq = 25 Oceq/ha

A
T
E
G

SUB-TOTAIS

TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

78

29.507

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

259.627

Figura 3- Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Juqueri

Regies de proteo dos mananciais.

79

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA DE TAIAUPEBA

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

2.060

2
A

Dbeq > 30 Oceq/ha

160

120

19.200

Dbeq = 25 Oceq/ha

112

25

2.800

Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha

1.354

15

20.987

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I

12.334

74.004

3.152

22.064

2.856

25.704

19.968

8,25

164.759

C
A
T
E
G

SUB-TOTAIS

TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

80

22.028

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

164.759

Figura 4 - Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Taiaupeba.

Regies de proteo dos mananciais

81

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA BILLINGS

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

12.710

2
A

3.013

120

361.560

493
1.595

25
29,5

12.325
47.052

16.651

15,5

258.090

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
15.0589
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
4.080
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
1234
C3 8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
4.010
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
1234
C4 10 Oceq/ha < Debeq \< 13 Oceq/ha
160
Qbeq >/ 3.00 m

90.348

2.8.560

36.090

11,5

1840

18,55

835.865

B1 Dbeq = 25 Oceq/ha
B2 25 Oceq /ha < Dbeq < 34 Oceq/ha

Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha

T
E
G
O
R
I

Dbeq > 30 Oceq/ha

SUB-TOTAIS

TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

82

45.060
57.770

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

835.865

Figura 5 - Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Billings.

Regies de proteo dos mananciais

83

POPULAO EQUIVALENTE MXIMA DA BACIA ITATINGA

Simulao da Lei 1172 de 1976
CATEGORIA DAS REAS

REA DENSIDADE POPULAO EQUIVALENTE

MDIA
MXIMA
(ha)
(hab/ha)
(hab)

RESERVATRIOS E RIOS

1
C
A
T
E
G
O
R
I
A

REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS

1.200

C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I

7.039

42.234

380

2,660

81

729

59.800

18,66

45.623

2
A
C
A

T
E
G

SUB-TOTAIS

TOTAIS

LEGENDA (conforme texto legal)

Dbeq - Densidade Bruta Equivalente
Oceq - Ocupantes Equivalentes
Qbeq - Quota Bruta Equivalente
Ha - Hectare
Hab - Habitante

84

8.700

Fonte: LOPEZ, Guido M. (1980)

45.623

Figura 6 - Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Itatinga.

Regies de proteo dos mananciais

85

do comrcio atacadista) e os usos institucionais e de servios (salvo hospitais,

sanatrios ou outros equipamentos de sade pblica no destinados populao
local e desde que no sejam especializados em doenas transmissveis). Na leitura
da lei, pode-se verificar que tambm so permitidos usos voltados ao lazer, o uso
hortifrutcola, com restries, e os usos para florestamento, reflorestamento e
extrao vegetal.
No que tange ao uso industrial, constatamos que a atividade permitida na
regio com algumas restries, segundo a legislao retromencionada. A esse
respeito salientamos que cabe legislao de zoneamento industrial, promulgada
em 1978 (Lei n 1.817), preconizar maiores restries implantao de indstrias
nos mananciais.
O zoneamento industrial definiu a rea de mananciais como reserva ambiental e estipulou a rea construda mxima nessa regio em 2.500 m2. Com
referncia ao uso do solo, restringiu a implantao das indstrias aos estabelecimentos que no utilizem nenhuma operao de fabricao limitando-se apenas
montagem de produtos. Esses estabelecimentos so classificados, na referida legislao, na categoria denominada ID.
A normatizao dos aspectos de saneamento bsico e de controle da poluio hdrica foi realizada de forma abrangente. Contm dispositivos como a
obrigatoriedade de afastamento dos esgotos pela rede pblica, para fora da bacia
protegida, havendo a possibilidade de se efetuar um tratamento conveniente quando se tratar de reas de segunda categoria, com disposio no solo. Foram estipuladas tambm medidas de controle dos processos erosivos e de restries ao
uso de nutrientes, defensivos agrcolas e substncias txicas.11
Cabe observar que em diversos dispositivos deparamos com a viso sanitarista do problema dos mananciais. Para ilustrar, podemos citar a restrio quanto
implantao de sistemas pblicos de abastecimento de gua e esgoto nas reas
de segunda categoria, Classe C, o que representa a quase totalidade da superfcie
das bacias, e o extremo detalhamento das normas no que diz respeito aos demais
aspectos de saneamento nos diversos artigos da Lei n 1.172 de 1976. Por outro
lado, faltam parmetros para a oferta dos demais sistemas de infra-estrutura, como
o virio, por exemplo.
De fato, na leitura dos textos legais, verificou-se que nenhum dispositivo
trata da promoo de infra-estrutura urbana. Nesse sentido, a interveno estatal
oscilou entre a total ausncia de investimentos nas reas protegidas, gerando um
padro urbanstico desqualificado, sobretudo nas classes B e C fato que contribuiu amplamente para o processo de degradao ambiental , ou foi incisiva
em reas no consolidadas, com a duplicao e pavimentao de vias expressas,
caso da estrada de Parelheiros (atual avenida Senador Teotnio Vilela), na bacia
86

do Guarapiranga, que se configurou num importante vetor de induo para a

regio sul do municpio de So Paulo.
Quanto aos equipamentos de transportes, a realidade tem sido pautada pela
existncia de um conflito constante entre os planos e projetos setoriais e a varivel
ambiental.
Por fim, vale registrar que a legislao ambiental instituiu um sistema de
licenciamento e controle das atividades em reas de mananciais. No entanto, as
tabelas referentes s autuaes de empreendimentos efetuadas pela Diviso de
Fiscalizao dos Mananciais, atualmente departamento da Secretaria do Meio
Ambiente, envolvendo 1.180 autuaes no perodo que compreende os anos de
1976 a 1991, evidenciam a insuficincia de ao fiscalizadora diante dos demais
indicadores relativos dinmica de uso e ocupao do solo.

A viso do meio ambiente na legislao

As origens da legislao de proteo dos mananciais da metrpole paulista

remontam ao mbito dos instrumentos de controle do uso do solo urbano-regional,
constituindo parte integrante de um conjunto de estratgias de ordenamento do
territrio. Pretendem, com isso, minimizar os impactos ambientais nas regies metropolitanas. No Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, documento
de referncia para a criao da legislao de mananciais, no encontramos meno
s preocupaes conservacionistas de proteo aos recursos ambientais. Questes
como a do equilbrio dos ecossistemas e da biodiversidade surgiram posteriormente em virtude da ampla divulgao das teses conservacionistas aps o debate
internacional resultante da Conferncia de Estocolmo.
A tnica das diretrizes de planejamento do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado era buscar reordenar os recursos naturais os hdricos, no
caso em uma perspectiva de utilizao econmica para as geraes futuras, com
as hipteses centradas no esgotamento dos recursos no-renovveis em um horizonte de tempo prximo, influenciadas pelo documento de Clube de Roma,
divulgado na poca.
No plano metropolitano em foco, a regio dos mananciais compreendida
como um conjunto de espaos abertos destinados recreao e lazer, bem como
ao uso econmico dos recursos naturais existentes. A questo ambiental enten87

dida em um sentido restrito circunscrevendo-se ao controle da poluio gerada

pelas atividades econmicas e aos problemas do esgotamento dos recursos
naturais.
As leis que posteriormente regulamentaram a matria j apresentam um
enfoque global das interaes ambientais, em que predomina uma percepo dos
elementos biogeofsicos atuando sobre a qualidade das guas.12 A compreenso
das estruturas espaciais como resultantes dos ciclos biogeoqumicos na linha dos
trabalhos de McHarg (1969), que elaborou um mtodo de anlise da capacidade
de suporte do solo por meio do mapeamento dos ecossistemas frgeis, orientou
nesse perodo vrios trabalhos desenvolvidos na Emplasa, rgo de planejamento
da metrpole paulista responsvel pela elaborao do projeto de lei dos mananciais.
A questo da vegetao passou a ser considerada parmetro essencial na
dinmica de uso e ocupao do solo nos mananciais, em funo do papel que
desempenhava na manuteno do equilbrio hidrolgico, da conteno de processos erosivos e da minimizao da poluio dos cursos dgua por sedimentos,
com a reteno das guas pluviais.
A vegetao ainda foi justificada, enquanto funo a desempenhar, como
rea verde de transio entre a metrpole e a escarpa atlntica, indispensvel
manuteno do equilbrio climtico e do ciclo das guas ocenicas, conforme
assinalado na exposio de motivos do Projeto 241, de 1975, que encaminhou a
legislao de proteo dos mananciais para a Assemblia Legislativa (Costa e
Silva, 1993).
A propsito, lembramos que a vegetao da regio metropolitana est inserida nas reas que restaram do chamado cinturo verde de So Paulo, e seus
remanescentes vegetais foram includos nos limites da Reserva da Biosfera da
Mata Atlntica.
A delimitao das reas de primeira categoria evidencia a preocupao com
relao preservao dos compartimentos ambientais frgeis e vulnerveis
ocupao humana, embora sobre alguns espaos j vigorasse uma legislao at
mais restritiva (o Cdigo Florestal, por exemplo).
Gostaramos de apontar aqui a proximidade entre a abordagem ambiental
na regulamentao dessa legislao especfica e algumas das estratgias definidas
no documento Estratgia mundial para a conservao,13 elaborado pela UICN,
no qual se estabelecem os aspectos ecolgicos do desenvolvimento sustentado,
que pautou as estratgias conservacionistas na ltima dcada.
Esse documento estabelece entre seus paradigmas que o desenvolvimento
sustentado deve prever a manuteno dos processos ecolgicos fundamentais, dos
quais depende a sobrevivncia humana, tais como a fotossntese, os ciclos hidro88

lgicos e a reciclagem dos nutrientes, contexto no qual se insere a viso do meio

ambiente que permeia a legislao dos mananciais, nos artigos que disciplinam
o uso do solo e a interferncia dos fatores biogeoqumicos.
Entretanto, para o caso especfico dos mananciais da metrpole paulista, tal
abordagem se mostra restrita, pois os recursos naturais em referncia j sofreram
aes antrpicas e os parmetros de qualidade das guas visam ao abastecimento
humano, e no preservao da vida no ambiente aqutico. Destacamos ainda
que outros pressupostos fundamentais do documento da UICN no so contemplados, caso, por exemplo, da preservao da diversidade gentica.
O processo recente de reviso da legislao ambiental enfatizou a questo
hdrica, devendo ser retomados os conceitos vinculados s estratgias conservacionistas. Parcelas territoriais das reas de mananciais devem ser entendidas
como biorregies e corredores entre espaos de proteo ambiental, na elaborao
das leis especficas por bacia hidrogrfica e dos planos de desenvolvimento e
proteo ambiental.
Ainda com respeito a esse aspecto, cabe mencionar que deve ser feita a
articulao institucional com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
como proposto no projeto de lei que regulamenta o assunto que se encontra em
tramitao na Cmara Federal. Esse projeto inclui no grupo das unidades de uso
sustentvel as reservas produtoras de gua, aspecto que foi negligenciado na reviso da legislao de mananciais e na proposta do Sistema Estadual de Unidades
de Conservao.
O anteprojeto do Sistema Estadual de Unidades de Conservao no contempla entre as unidades definidas a caracterizao da rea de proteo dos
mananciais, apesar de o documento de referncia a esses sistemas o da UICN
especificar uma categoria baseada na definio de zonas de uso mltiplo de recursos, consoante uma nova viso das reas protegidas enquanto espaos estratgicos para os pases na busca de condies de vida adequadas.
Afirmar a natureza conservacionista da lei, entretanto, no altera o ritmo
dos impactos ocorridos nas superfcies protegidas, nem a intensidade da ocupao
clandestina, o desmatamento, a ocupao das reas de primeira categoria etc. A
nosso ver, importante apontar esse aspecto e buscar o entendimento de como
os recursos ambientais foram apropriados, com base na compreenso da dinmica
de produo e apropriao privada do espao.
Outro aspecto dessa legislao a ser salientado refere-se compatibilizao
do desenvolvimento com a proteo ambiental: embora no proponha estratgias
para o desenvolvimento sustentvel, ela possibilita a adoo de atividades com
restries. Ao contrrio do carter restritivo comumente adjetivado legislao,
na leitura dos artigos da Lei 1.172 de 1976 j constatamos vrias possibilidades
89

que podem viabilizar estratgias de desenvolvimento sustentvel para a regio de

mananciais, relativas aos usos urbanos e rurais, aspecto a ser destacado, tendo em
vista o processo de reviso da legislao por sub-bacia.
O senador Almino Afonso, ento secretrio dos Negcios Metropolitanos,
rgo responsvel pela aplicao e fiscalizao da legislao de mananciais, afirmou em depoimento concedido em 1985:
Por exemplo, com freqncia se diz que a lei dos mananciais impede o
desenvolvimento industrial nas reas que ela delimita. No bem verdade,
cento e trinta e cinco, cento e trinta e seis possibilidades de indstrias secas,
outros tipos de atividades econmicas, podem ser implantadas nesta regio
porque no so poluentes, e tudo depende de que o poder pblico possa ter
meios de induzir a instalao dessas indstrias, ao invs de ver passivamente elas se instalarem em reas onde possvel qualquer tipo de localizao industrial. 14
O depoimento acima expe, de forma bastante clara, dois aspectos que
normalmente so confundidos: o primeiro diz repeito s possibilidades, ditadas
pelo espao legal, da instalao de atividades compatveis com a proteo dos
mananciais, evidenciando o carter conservacionista da legislao, ao contrrio do
que se imagina. Em segundo lugar, ao destacar a necessidade de programas de
fomento de usos compatveis, acaba apontando a fragilidade do documento legal
no que tange obrigatoriedade de implantao de planos de desenvolvimento
nessas regies. Trata-se de questes pertinentes a uma poltica de proteo ambiental e no apenas elaborao de instrumentos normativos.
A crise econmica dos anos oitenta, a ausncia de propostas de desenvolvimento, conforme assinalou o prprio senador, e as novas formas de organizao do territrio impostas pelo processo de reestruturao econmica do pas
explicam as tendncias do crescimento da ocupao informal, inclusive no ramo
industrial, como as microindstrias instaladas na bacia do Guarapiranga.
Nesse sentido, verificamos que no foi incorporada no contedo da legislao de mananciais a noo de sustentabilidade como entendida hoje, de acordo
com definio elaborada pela Comisso Brundtland (1987), incorporando as diferentes dimenses que essa noo deve conter a da sustentabilidade ecolgica,
social, econmica, espacial e cultural (Sachs, 1993).
De fato, a crtica mais contundente que tem sido feita viso de meio
ambiente presente nessa legislao, editada na dcada de 1970, refere-se omisso quanto obrigatoriedade de implantao de planos e programas de desenvolvimento sustentvel e de mecanismos de compensao financeira para a
regio. A noo da sustentabilidade, conforme exposto anteriormente, traz hoje
90

embutida em seu contedo a dimenso social ausente no texto da lei, considerando, sobretudo, a extensa superfcie sobre a qual a legislao incide.
A problemtica dos mananciais, a exemplo das demais unidades de proteo ambiental no Brasil com estrutura fundiria semelhante, reside em chegarse a um consenso quanto maneira mais eficiente de manter a viso de meio
ambiente presente na legislao, na busca da base ecolgica centrada na conservao dos ecossistemas naturais e concili-la com a diversidade gentica e a
relao dessas reas com as sociedades nas quais esto inseridas. O que torna
singular e mais crtica a questo dos mananciais de reas metropolitanas em
comparao com as demais reas de proteo ambiental a intensidade e os padres de urbanizao vigentes sobre os recursos ambientais.
As proposies em torno das alternativas de desenvolvimento e proteo
ambiental para a regio de mananciais permearam o recente debate acerca da
reviso dessa legislao, principalmente em funo das prefeituras municipais
contidas nas reas de proteo, 15 que, aps a promulgao da Carta Constituinte
de 1988, conferiu maior autonomia aos municpios e um papel estratgico s
cidades, exercendo maior presso nesse sentido.
As novas diretrizes e normas para a proteo e recuperao dos mananciais
avanaram na proposio de um plano de desenvolvimento e proteo ambiental.
Com relao s demandas municipais, gostaramos de evidenciar que a
legislao ambiental promulgada posteriormente, nos nveis nacional e estadual,
assegura ao poder pblico a faculdade de editar normas que limitem ou probam
a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente poluidoras, capazes
de afetar os mananciais de gua (lei federal 6.902, de 1981). Existem ainda os
princpios constitucionais promulgados em 1988 e a legislao correlata que trata
das indstrias, arcabouo que, por si s, deveria redimensionar o debate sobre as
indstrias e mananciais, pois no nvel federal h ampla legislao, at mais restritiva. A pergunta que se faz a respeito : qual o significado da extensa polmica
que envolve a aplicao da lei de mananciais ao longo dos ltimos vinte anos
com relao perspectiva da proteo ambiental?
Os limites e os alcances de estratgias de desenvolvimento sustentvel
podem ser evidenciados na legislao editada nos anos setenta, pois ela dava
espao para inmeras atividades que no foram viabilizadas, devido ausncia
de instrumentos para sua implementao e, em particular, de projetos de desenvolvimento econmico.
Cabe, neste momento, tecer algumas consideraes sobre as teses da sustentabilidade ambiental, no intuito de delimitar melhor nossa leitura da legislao
de mananciais nos aspectos que tangem s propostas de proteo e recuperao
ambiental em discusso para os mananciais do Guarapiranga. A questo principal
91

 a da viabilidade da implantao de modelos de desenvolvimento sustentado,

tendo em conta o universo de contradies que os atuais processos de reestruturao econmica impem como decorrncia da globalizao da economia.
Devemos nos lembrar das crticas a esse modelo, tal como assinaladas por
Redclift (1984) e conforme anlise de Diegues (1992), autor que centra seus argumentos na prpria concepo de desenvolvimento sustentado elaborada pela
Comisso Brundtland, ao ignorar as contradies internas dos pases em desenvolvimento, as relaes sociais desiguais entre os pases e a crena nos mecanismos de mercado. Entretanto, as estratgias de desenvolvimento sustentado a
serem propostas nas leis especficas de proteo e recuperao ambiental por subbacia podem ser compreendidas enquanto instrumentos capazes de viabilizar pactos sociais entre os diferentes agentes sociais, ainda que em um cenrio marcado
por profundas contradies.

A produo social do espao e a lei

Vimos que o modelo de uso e ocupao do solo, formulado pela legislao
de proteo dos mananciais, baseou-se num zoneamento que estabeleceu as reas
imprprias ocupao humana, proibindo o assentamento urbano e rural nessas
faixas, e definiu as reas passveis de sofrer assentamento.
As diretrizes atuais de proteo e recuperao dos mananciais alteram esse
modelo, vinculando sua vigncia at a elaborao futura de um plano e legislao
especficos por rea de proteo e recuperao dos mananciais, sendo que essas
reas podero ser constitudas por uma ou mais sub-bacias hidrogrficas. Portanto,
esse modelo de proteo ambiental ainda est em vigor.
Nesse sentido, vamos expor alguns aspectos da anlise dos diversos indicadores e o quadro referencial formulado com o propsito de propiciar uma reflexo sobre os processos de produo do espao no mbito da Lei 898 de 1975 e
a Lei 1.172 de 1976, bem como fornecer elementos que possam contribuir para
a elaborao dos planos e legislaes especficas.
Assim, os fundamentos de proteo ambiental nos mananciais vigentes nas
reas passveis de assentamento humano originam-se de um modelo matemtico de
uso e ocupao do solo, apoiado no clculo da populao equivalente mxima, em
funo da carga de depurao de efluentes de cada bacia, e, conseqentemente, da
densidade equivalente mdia. Englobaram-se num nico modelo os diversos
92

espaos delimitados pela legislao em questo nos vetores norte-nordeste, leste,

sul, sudeste e sudoeste da metrpole, conforme analisado anteriormente.
Para entender a concepo de espao subjacente ao texto legal, destacamos
alguns elementos, j assinalados, na leitura da legislao de proteo dos
mananciais, que produziram impacto nos processos de expanso da mancha
urbana. O primeiro aspecto refere-se proibio de instalao de redes de gua
e esgotos sanitrios nas reas de Classe C, dispositivo que pretende deter a
ocupao urbana nessas reas. Por outro lado, ressalta-se o fato de no ter sido
estabelecido nenhum dispositivo com a finalidade de definir parmetros para
alguns elementos historicamente estruturadores do espao urbano, como o sistema
virio e o de transportes, tampouco no sentido de restringir a atuao desses
equipamentos, enquanto indutores da ocupao urbana ou da sua promoo,
estabelecendo um padro urbano minimamente qualificado nas reas definidas sob
tal condio.
No modelo proposto, ressalta-se tambm que nas reas passveis de ocupao urbana no foi estabelecido um zoneamento da atividade industrial no espao.
De acordo com o texto legal, a indstria pode localizar-se em qualquer ponto,
desde que atendidas as condies estabelecidas.
Assim, temos que o modelo de uso e ocupao do solo idealizado para
essas pores territoriais da metrpole, que representam uma superfcie equivalente a 53% do territrio metropolitano, traz de forma implcita os modelos explicativos da expanso metropolitana preconizados pelos primeiros eclogos da
Escola de Chicago, na dcada de 1920, nos Estados Unidos.
A viso de espao que se depreende do texto legal ignora os processos
sociais mais gerais que atuam na produo e apropriao do territrio. A proposta
de uso e ocupao do solo nos mananciais aproxima-se, a nosso ver, dos modelos
de crculos concntricos de densidades decrescentes, tais como formulados por
Park e Burgess (1925), na tentativa de explicar a morfologia e a expanso urbana
metropolitana funcionalista e unidimensional (Gottdiener, 1993, p. 237). No nosso
caso, temos a presena do Estado como agente controlador desse processo.
De acordo com Burgess, a cidade comea na forma de um ncleo singular
centralizado, que abriga todos os elementos de diferenciao funcional metropolitana. Ento, por um processo de descentralizao e desenvolvimento da rea
marginal, h um complexo desdobramento de reas funcionais () atravs das
zonas () (Gottdiener, 1993, p. 236). Conforme a teoria de Burgess, ao redor
das zonas centrais, formam-se as zonas de transio; por meio de um processo de
expanso para fora e de sucesso, d-se a transposio desses anis, com densidades demogrficas cada vez mais rarefeitas.
93

Figura 7 - Vistas areas da bacia Billings

94

A conceituao de espao, urbano e processo de urbanizao frgil,

mesmo do ponto de vista dos desenvolvimentos posteriores da escola ecolgica,
partindo-se da teoria dos setores, elaborada por Homer Hoyt, em 1939, o qual
agregou aos modelos urbanos trs elementos constitutivos do espao urbano, a
saber:
() a diferena do nvel social do espao na cidade, dos eixos de transportes e a progressiva densificao do tecido urbano, desde o centro at a
periferia. Dessa forma, em lugar de formar zonas concntricas, a cidade se
estende de dentro para fora, de forma diversa, segundo os eixos de transportes, e cada um desses cortes transversais possui o carter do setor central
inicial de que parte a expanso.16
Homer Hoyt introduzia, nesse sentido, o sistema virio de transportes como
elemento estruturador do espao j na dcada de 1930, aspecto negligenciado na
atualidade na legislao de proteo dos mananciais.
Os meios de transportes configuravam-se como elementos sociais j nas
abordagens acerca do urbano e da urbanizao pelos eclogos da Escola de
Chicago, representados por Hoyt e Mckenzie (1926).
J em 1926 Mckenzie acreditava que a concentrao territorial moderna
nunca o resultado apenas do aumento natural da populao. Representa sempre
a mudana da populao de um territrio para outro. () O grau de concentrao
atingido por qualquer localidade , portanto, uma medida de seus recursos e das
suas vantagens de localizao em comparao com os recursos e vantagens de
seus competidores. Essa fora () depende das condies de transporte e de
comunicao. 17
As hipteses centradas nos avanos tecnolgicos dos meios de transportes
e de comunicaes, como fatores explicativos das alteraes do espao urbano,
foram retomadas na dcada de 1950 por autores como Hawley que, por meio da
teoria da ecologia humana sobre a expanso metropolitana, salientavam o papel
fundamental das alteraes tecnolgicas de transportes e de comunicaes para
entender as formas de cidade, com base nos pressupostos de Mckenzie.
A economia neoclssica retomada na dcada de 1960 em trabalhos como
os de William Alonso (1964) tambm tinha como foco principal o papel dos
sistemas de transportes. Alonso desenvolveu um modelo de equilbrio geral dos
diferentes usos da terra e vrios pressupostos sobre o preo desta, relacionandoos com variveis tais como crescimento demogrfico, distncia ao centro e melhoria nos transportes. Como efeito tem-se que a melhoria dos transportes ocasiona o aumento das terras a serem urbanizadas e a expanso do tecido urbano.
De fato, as evidncias do papel estruturador que desempenham os meios de trans95

portes e de comunicaes so inegveis, como mostrou um conjunto de trabalhos

sobre situaes histricas concretas.
Para o nosso caso citamos especificamente a extensa anlise desenvolvida
por Langenbuch (1971) sobre o processo histrico da metrpole paulista, em que
demonstra o papel estruturador dos meios de transportes nos processos de expanso urbana, conforme o texto abaixo:
O arranjo espacial da Grande So Paulo repousa sobretudo na infra-estrutura em vias de transportes. Sem encontrar grandes obstculos fsicos pela
frente, tanto indstrias quanto habitantes funcionalmente vinculados a So
Paulo puderam se estabelecer onde a comunicao com a capital fosse mais
fcil. O carter radiocntrico da metrpole repousa, claro, nas vias de
circulao responsveis pela estruturao dos elementos radiais, eixos de
urbanizao em cotas, eixos de urbanizao embrionria.
A rede de transportes, alm de oferecer eixos expanso metropolitana,
provocou a estruturao de plos, cristalizadores do desenvolvimento em
escala local.
As ferrovias radiais de So Paulo constituram os principais eixos de desenvolvimento suburbano, funcionando as estaes como os principais plos.
As rodovias neste particular assumem uma posio secundria. Passando
a participar mais tarde, j encontraram o essencial esboado; oferecendo
transporte menos rpido no propiciaram expanso a to grandes distncias.
Dada a disperso dos servios rodovirios, a polarizao local tambm foi
menos pronunciada: entroncamentos e alguns aglomerados preexistentes
foram os principais plos do domnio rodovirio, uns mais importantes que
as estaes do domnio rodovirio.
Uma vez cristalizado um certo desenvolvimento suburbano, os plos citados passam a propiciar um efeito de bola de neve. Em escala sempre
crescente, os aglomerados e as fbricas suburbanas passam a atrair um
desenvolvimento ulterior em funo do que eles mesmos significam; a via
(ou meio) de transporte em muitos casos deixa de ser um fator preponderante do desenvolvimento suburbano, para funcionar como instrumento
do processo
A estrutura interna dos subrbios se relaciona tambm, de modo muito
significativo, com o elemento (ou elementos) virio(s), que propiciou (propiciaram) seu surgimento, o desenvolvimento inicial (1971, pp. 334-5).
O texto de Langenbuch (1971) enfatiza o papel dos sistemas de transportes
nos processos de produo do espao. Ilustra, nesse contexto, a negligncia dos
pressupostos bsicos do modelo de proteo ambiental nos processos histricos
de estruturao da metrpole paulista.18
96

Em sntese, gostaramos de destacar que, embora as teorias neoclssicas e

da ecologia urbana e humana tenham se mostrado insuficientes para explicar os
processos de alterao dos padres espaciais, com base nos pressupostos formulados, elas contemplam um conjunto de elementos fundados em anlises concretas, que j dimensionam a fragilidade da concepo dos processos de produo
e de apropriao do espao metropolitano na lei de proteo dos mananciais.
A diversidade de situaes encontradas concernentes, em especial, relao
entre os processos de expanso urbana e a existncia de sistemas virios e de
transportes aponta para os limites explicativos da teoria neoclssica da localizao. Por sua vez, essa diversidade assinala especificaes da produo social do
espao, que diferenciado por exemplo no vetor norte da Regio Metropolitana
de So Paulo e nos vetores sul, sudeste e sudoeste da metrpole.
A construo da teoria da renda fundiria urbana durante a dcada de
1970 segundo a viso marxista, por autores como Lojkine (1979), Lipietz (1982),
Topalov (1979) e Harvey (1980), traz elementos explicativos dos processos de
produo do espao urbano, com a transposio da teoria da renda fundiria
marxista para o contexto urbano, sobretudo o conceito de renda diferencial e as
formas de apropriao dessa renda.
Reiteram a afirmao do papel estruturador dos sistemas virios e de transportes, no processo de urbanizao, os levantamentos sobre o processo de expanso urbana ocorrida de forma irregular e clandestina nas reas de influncia desses
sistemas.
Assim, a intensa ocupao do solo ao longo das vias de circulao
apreendida por ns na perspectiva analtica da produo social do espao, bem
como os resultados apresentados da dinmica diferenciada do uso do solo nos
vetores norte-nordeste em contraposio aos dos vetores sul, sudoeste e sudeste
da metrpole.
Os processos mencionados acima ocorridos nas reas de mananciais dizem
respeito tanto aos empreendimentos industriais aprovados como parte dos loteamentos aprovados, conforme listagem fornecida pelo rgo responsvel pelo
licenciamento de atividades.
Temos enfatizado a relao entre sistemas virio e de transportes e estruturao do espao urbano no intuito de dimensionar essa questo, que tem pautado as relaes entre as diversas polticas pblicas, de proteo ambiental e as
demais polticas setoriais. 19
Retomando a discusso dos processos histricos de estruturao do espao
urbano metropolitano e as referncias tericas que possibilitam a compreenso
desses processos, cabe ressaltar que as formas de produo do espao na me97

trpole, sobretudo no municpio de So Paulo, no guardam nenhuma semelhana

com os anis de densidades decrescentes formulados por Park e Burgess ou pela
legislao de proteo dos mananciais.
O processo histrico de parcelamento do solo ao longo do sculo marcado pela irregularidade do uso e ocupao (Grostein, 1987; Rolnik, 1997), incorporando um extenso permetro de reas ao urbano, formando imensos vazios
intersticiais espera da valorizao imobiliria e criando reas desprovidas de
infra-estrutura. Esses processos que do os contornos da base fsica e social da
metrpole.
Como observou Morse (1954), referindo-se ao processo de parcelamento
do solo no municpio de So Paulo, j desde o incio do sculo:
Antes de 1913 enormes reas de terrenos eram compradas a baixo preo
para fins particulares, ou eram simplesmente tomadas pelo sistema de
grilos. Eram arruados segundo o estilo de xadrez () e vendidas em
lotes. O ideal era dividir uma dada rea no maior nmero de lotes possvel,
todos de idntico tamanho. Freqentemente um especulador deixava um
lote vago ou uma casa semiconstruda (), enquanto ele esperava pela sua
valorizao (). Ao serem vendidos, muitos terrenos estavam ainda virtualmente sem melhoramentos e sem ligaes adequadas com o resto da
cidade (1954, pp. 293-4).
Esse processo acirrou-se na dcada de 1970, perodo no qual foi promulgada a legislao de proteo dos mananciais, pautada em duas vertentes: de um
lado, a intensa valorizao das terras urbanas, com a apropriao do excedente
econmico gerado na economia para o mercado fundirio; por outro lado, o processo de pauperizao de grande parte da populao.
A desqualificao das reas para usos urbanos, com a proibio de instalao de sistemas pblicos de gua e esgotos sanitrios, configurou a partir dos
anos setenta a impossibilidade de obteno das rendas diferenciais urbanas geradas por esses investimentos pblicos, o que tem sido qualificado genericamente
de desvalorizao dos terrenos em reas de mananciais.
A distribuio desigual dos meios de consumo coletivos produz zonas altamente diferenciadas e, em decorrncia, processos de segregao fsico-sociais,
fato reiterado nas reas de mananciais. O processo histrico de produo do espao clandestino e irregular efetivado em determinados vetores nas reas de proteo (sul, sudeste e sudoeste), prtica fundada na criao de zonas pioneiras
desde o incio do sculo.
A anlise por ns efetuada sobre as alteraes espaciais vinculadas aos
processos mais gerais do desenvolvimento econmico, pela ao entre os dife98

rentes agentes sociais que interagem na produo do espao e o Estado, encontra,

a nosso ver, um rebatimento espacial nas reas de mananciais. Isso nos leva a
concluir pela inadequao da legislao com respeito aos dados da realidade sobre
a qual se aplica, que pressupe uma viso de espao neutro com referncia
atuao dos diferentes agentes que interagem nos processos de uso e ocupao do
solo.
Assim, as concluses deste trabalho mostram a inadequao da legislao
de proteo dos mananciais editada nos anos setenta, no que se refere aos mecanismos de controle de dinmica de uso e ocupao do solo, apesar da viso correta do ponto de vista ecolgico, ou seja, da sustentabilidade ecolgica, no a
social.
No que diz respeito questo da localizao industrial, a legislao de
proteo dos mananciais e, sobretudo, a lei de zoneamento industrial normatizam
apenas os aspectos que concernem ao controle da poluio industrial, principalmente no que se refere aos efluentes lquidos.
Do ponto de vista urbanstico, a referida legislao disciplina ainda hoje
parte dos empreendimentos permitidos e a densidade mdia resultante da implantao dessa atividade no espao (por exemplo, cem empregados numa indstria
correspondem a sessenta moradores, no clculo das densidades mdias permitidas). Contudo, os diversos compartimentos ambientais e sociais nos diferentes
vetores da metrpole so designados genericamente pelo termo reas de reserva
ambiental, no sendo especificada a questo da localizao industrial nessas
reas para as categorias permitidas.
Conforme anlise empreendida sobre a expanso urbana, verifica-se que os
empreendimentos industriais aprovados entre 1976 a 1983 se concentram em sua
maior parte ao longo dos eixos virios da rodovia Rgis Bittencourt e da ligao
viria Suzano-Ribeiro Pires, que se transformaram, nos anos posteriores, em
ncleos de induo ocupao urbana.
A localizao dos empreendimentos industriais explicada, nos termos da
economia clssica, de corte weberiano, com a minimizao de custos em funo
da proximidade dos sistemas de transportes para a otimizao do lucro mximo
(Wingo, 1961; Alonso, 1964) e, na perspectiva da lgica marxista, nos termos dos
efeitos teis de aglomerao como condio geral de produo (Lojkine, 1979),
questes no contempladas na legislao em anlise.
As alteraes espaciais ocorridas a partir da dcada de 1970, tais como os
processos de desconcentrao industrial e o direcionamento do perfil funcional
das cidades voltado ao setor tercirio, recolocam outras questes resultantes das
transformaes tecnolgicas dos sistemas de transportes e de comunicaes. A
99

tomada de deciso sobre a localizao industrial, outrora sedimentada nos efeitos

teis da aglomerao, se d hoje segundo uma lgica totalmente distinta da que
subsidiou as tomadas de decises sobre localizao industrial nas fases anteriores.
A desconcentrao industrial verificada aps meados dos anos setenta teve
como conseqncia a reorganizao territorial, com base nos novos pressupostos
da diviso internacional do trabalho, colocando em pauta as formas de organizao espacial concebidas no modelo fordista (Storper, 1994) e as novas formas de
produo surgidas com a crise desse modo de produo.
Assim, a lgica da localizao industrial comporta hoje outros elementos.
Contudo, a legislao de mananciais desconsidera tanto os tradicionais processos
de localizao industrial como os novos padres de assentamento, pois no contempla no texto legal as questes pertinentes a esses processos.
No caso das indstrias, h uma absoro nos mananciais do setor informal
dessa atividade, pois as microempresas esto dispensadas do processo de licenciamento. Considerando as anlises dos processos de produo do espao psfordista (Sassen, 1998; Aglietta, 1979; Lipietz, 1994), verificamos que exatamente esse tipo de indstria, formada por uma cadeia de subempreiteiros e pela
informalizao, que teve sua participao ampliada, em contraposio indstria
caracterstica do perodo fordista, estruturada com a produo em massa padronizada nas cidades globais, entre as quais se inclui So Paulo.
Acreditamos que essas questes devem permear a elaborao dos planos de
desenvolvimento e proteo ambiental, uma vez que tm impacto direto nos processos de produo do espao e de controle do ambiente.
Por fim, cabe ressaltar que o territrio delimitado pelas reas de mananciais, conforme a anlise dos indicadores pesquisados, traduz os fluxos da metrpole globalizada e os processos a ela vinculados. Essas reas se configuram
como receptculos dos processos resultantes pobreza e excluso social , bem
distantes do espao neutro idealizado pelo modelo de proteo ambiental.
As normas preconizadas pela legislao de proteo dos mananciais devem
ser o reflexo de uma viso do territrio no qual as leis ambientais se aplicam,
partindo do espao local (a sub-bacia) e chegando ao regional (a metrpole), de
modo a contemplar os processos histricos sociais mais amplos que estruturam
o espao.

100

A lei de mananciais, os espaos e os interesses privados

A abordagem que adotamos quanto ao entendimento do espao em reas

de mananciais como produto contingente da articulao entre estruturas o modo
da produo capitalista (e ao), a expresso dos interesses e conflitos dos diferentes atores sociais mediados pelo Estado nos levou sistematizao das diferentes posies de setores da sociedade civil perante essa questo. Tais posies
refletem uma viso da relao entre meio ambiente e cidade nos marcos da estrutura fundiria existente.
Essas posturas foram apreendidas durante a leitura dos anteprojetos, resolues ou estudos tcnicos efetuados para a reviso da legislao ambiental nos
mais de vinte anos de sua aplicao. 20
O tema de esgotamento dos recursos naturais e a conseqente destruio
da base material da existncia, o que aparentemente afeta todos os segmentos sociais, aglutina interesses de forma mais ampla que a questo urbana, por exemplo.
Isso se evidenciou na aprovao da Carta Constituinte de 1988, na qual
praticamente todas as propostas ambientais em votao foram elevadas condio
de norma constitucional, em contraposio aos temas da reforma urbana, assim
como a promulgao da extensa legislao ambiental brasileira, considerada uma
das mais avanadas do mundo.
Na leitura das leis 898 de 1975 e 1.172 de 1976, sobre a proteo dos
mananciais da metrpole paulista, constata-se tambm que quase todos os dispositivos preconizados foram aprovados. A parte vetada pelo governador, referente ao artigo 35, que tratava da obrigatoriedade da implantao de parques
pblicos em 5% da superfcie protegida, foi mantida pela Assemblia Legislativa.
O debate e as divergncias em torno da aprovao dessas leis versaram
sobre a situao de propriedade das reas com maiores restries e dos imveis
cuja utilizao econmica foi inviabilizada. Foi proposta, ento, desapropriao
pelo Estado dessas reas ou imveis. 21
Outra discusso suscitada pelo projeto de lei contempla a questo das competncias, atribuies e prerrogativas do poder municipal no processo de definio
do uso do solo. Expressando o interesse de grupos sociais, as propostas pertinentes ao assunto, apesar de no terem sido aprovadas, pautaram a trajetria da
legislao de proteo de mananciais nas mais de duas dcadas de sua vigncia.
O primeiro conflito entre a aplicao dos dispositivos de proteo dos
mananciais e outros interesses relativos s demais polticas pblicas circunscreveuse no mbito das polticas de abastecimento de gua e energtica, em 1975.
101

O acrdo do Supremo Tribunal Federal, em 1979, concluiu sobre a inconstitucionalidade dos artigos das leis 898 e 1.172, que dispem sobre a proteo dos corpos dgua. Na representao efetuada pelo procurador geral da Repblica argiu-se que a classificao e o enquadramento dos corpos dgua deviam
levar em considerao as condies existentes de produo de energia eltrica e
de navegao, as quais eram objeto de concesses de autorizaes federais.
Essa medida se endereava, sobretudo, bacia da Billings, localizada no
vetor sul da metrpole, em virtude do conflito do uso com a sobreposio de
vrios sistemas de infra-estrutura nesse reservatrio, entre eles o abastecimento
de gua potvel e da gerao de energia eltrica para a usina de Henry Borden,
em Cubato. Essa questo tem permeado ainda hoje o debate tcnico sobre mananciais e conseguiu mobilizar substancialmente entidades representativas de
classes profissionais e organizaes ambientalistas, como o Movimento de Comisso de Defesa da Billings e o Ncleo Pr-Tiet, dando novos contornos problemtica ao inserir o equacionamento desse conflito em norma constitucional, em
1989.
Em 1979 foi efetuada a primeira alterao na lei dos mananciais. Modificou-se o permetro de rea protegida na sub-bacia do rio Guai, no vetor leste
da regio metropolitana, tendo sido estipulado o novo permetro como a futura
via expressa So Paulo Mogi das Cruzes, na divisa entre os municpios de Po
e Suzano, e excludas parcelas territoriais dos limites de proteo. Essa alterao,
segundo Costa e Silva (1993), atendeu a interesses especficos para implantao
de loteamentos habitacionais.
As demais medidas legais promulgadas at 1982 regulamentaram aspectos
da sistemtica do licenciamento e averbao de empreendimentos, principalmente
os voltados ao uso residencial, constituindo-se nas primeiras tentativas de integrar
as vrias esferas do governo.
Em 1982 efetuou-se a segunda alterao na lei. Modificou-se o permetro
das reas protegidas na sub-bacia de Botujuru, em Mogi das Cruzes, tambm no
vetor leste da metrpole. Essa alterao respondeu s demandas vinculadas aos
interesses industriais, conforme explicitado no texto legal (artigo 3 da Lei 3.286).
Os estabelecimentos industriais no permetro alterado passaram, a partir de
ento, a ser regidos pela lei de zoneamento industrial; retiraram-se, portanto, as
restries impostas s zonas de reserva ambiental, definidas em lei.
A presso para que se alterassem os limites das reas protegidas foi intensa
em meados dos anos oitenta. Em oposio, foi elaborado um projeto de lei, proveniente do mbito tcnico, de acordo com o qual as alteraes dos permetros
legais deveriam ser instrudas com pareceres da Companhia de Tecnologia e
102

Saneamento Ambiental Cetesb e da Secretaria dos Negcios Metropolitanos

SNM , segundo a Lei 3.746/83.
O texto legal foi ainda complementado com vrios outros dispositivos durante os anos de 1982 a 1986, regulamentando aspectos tcnicos, como os dos
depsitos de lixo e das usinas de beneficiamento de resduos slidos.
O questionamento da inadequao da legislao de proteo dos
mananciais em face da situao social real nas reas protegidas circunscreveu o
debate da legislao em anlise, em meados da dcada de 1980. Quanto ao
conflito decorrente dessa questo, no perodo compreendido entre 1986 e 1988
foram encaminhados Assemblia Legislativa dois projetos de reviso da
legislao de mananciais, elaborados pelo Poder Executivo,22 sendo que um deles
incorporou a proposta de autoria do prprio Legislativo (substitutivo ao projeto
de lei 508, de 1986). O contedo dessas propostas consistia na proposio de
regularizao das construes irregulares em mananciais. 23
Emendas legislao apresentadas entre 1986 e 1988, em particular pelo
Partido dos Trabalhadores, traduziram as preocupaes daquele momento: o conflito entre a questo ambiental e a social, enfatizando-se a preocupao com as
condies de vida da populao residente nos mananciais.
As questes subjacentes ao tema da proteo ambiental estavam restritas
naquele momento ao meio tcnico. Na agenda do movimento ambientalista, eram
tnues as colocaes pertinentes aos problemas do saneamento bsico (Viola,
1991). As manifestaes sobre esse projeto de lei partiram, sobretudo, da Comisso de Defesa da Represa Guarapiranga.
A anlise das posies da sociedade civil ante a questo dos mananciais,
realizada por Grostein, Scrates e Tanaka (1985), testemunha a manifestao a
que fizemos meno.
A Sociedade Amigos da Riviera Paulista, bairro s margens da Guarapiranga () manifesta-se no sentido de preservar o uso do solo com baixa
densidade e de manter a lei de proteo dos mananciais e desta forma evitar
a desvalorizao da rea. Estes princpios sero retomados pela Comisso
de Defesa da Guarapiranga em 1983.
Como vemos, os objetivos da Comisso de 1974 em torno da defesa do uso
pblico no local se transforma na defesa do uso privado da rea e da manuteno do valor da terra (1985, pp. 97-8).
Assim, o debate das questes dos mananciais, suscitado pelo projeto de lei
508, foi recortado, de um lado, pelas preocupaes com a questo da habitao
social e, de outro, por um vis elitista, vinculado ao interesse da valorizao
fundiria das reas de mananciais, defendida por entidades de bairro com um
perfil de renda elevada.24
103

Em 1988 foi encaminhado pelo poder pblico o projeto de lei 262 (Assemblia Legislativa, 1988), que em sua verso original tratava de uma reedio do
projeto de lei mencionado anteriormente. Esse projeto recebeu um nmero significativo de emendas, tendo sido redigido um projeto substitutivo por deputados
do Partido dos Trabalhadores, traduzindo a evoluo do debate sobre a questo
dos mananciais naquele momento, em que se reiterava o conflito entre a questo
social e a ambiental.25
Houve outras iniciativas de reviso e aperfeioamento da legislao de
proteo dos mananciais, no mbito tcnico, as quais buscavam ouvir os demais
setores da administrao pblica, nos nveis municipal, estadual e federal, tendo
em vista o processo de regulamentao do sistema de gesto das guas em curso
(que abrange os vrios setores envolvidos) e a maior autonomia dos municpios
aps a Constituio de 1988, num cenrio bastante distinto do da dcada de 1970,
quando a lei foi promulgada.
O anteprojeto de modificao das leis de proteo dos mananciais (SHDUR
Emplasa, 1991), do qual participei como representante do rgo ambiental,
traduz as vises, os interesses e os conflitos da questo dos mananciais naquele
momento, tendo sido bastante influenciado pelos interesses particularizados dos
municpios, numa tentativa da Emplasa de reforar o sistema de planejamento
metropolitano, que se encontrava em processo de enfraquecimento no tocante s
suas atribuies e estruturas.
O documento resultante props basicamente a criao de um fundo de
apoio proteo dos mananciais na linha dos instrumentos de compensao financeiro-ambiental. Visava aplicao de recursos financeiros em obras referentes
proteo a esses recursos, de forma corretiva ou de apoio s atividades econmicas compatveis, na linha do desenvolvimento sustentado, sobretudo no setor
rural. Os recursos previstos eram provenientes de dotaes oramentrias e de
taxas de cobrana do uso da gua, proposta que se sobrepunha criao do Fundo
Estadual de Recursos Hdricos Fehidro do Sistema de Recursos Hdricos.
O documento esboava ainda vrias alternativas para a captao de recursos
e o financiamento de atividades necessrias ou compatveis, tais como a urbanizao ou a remoo de favelas em rea de mananciais. Essas propostas tinham
o mrito de no serem desvinculadas da realidade oramentria para a implantao dos projetos.
Outro ponto a destacar o da regularizao das edificaes, tendo sido reeditadas as medidas preconizadas nos anteprojetos de lei mencionados anteriormente. Foi a primeira vez que se inseriu nas propostas a questo da urbanizao
de favelas.
104

A abordagem da questo da regularizao das edificaes e favelas buscava

inserir no Anteprojeto de Modificao das Leis de Proteo dos mananciais elementos estruturantes do espao, introduzindo o conceito de reas saturadas para
os bolses a serem regularizados. Foi vedada nesses locais a implantao de construes residenciais e demais equipamentos pblicos ou privados em perodo
posterior s regularizaes efetivadas, assim como obras pblicas de impacto
como as vias estruturais, evitando-se a induo de novas atividades.
Outro conceito urbanstico introduzido nos processos de regularizao foi
o da compensao ambiental. Por exemplo, os conjuntos verticais poderiam ser
regularizados, desde que feita a doao de reas verdes em troca da regularizao
das taxas de uso do solo ultrapassadas, segundo os limites da lei. A proposta
amplia ainda o sistema de bonificao para a manuteno de reas verdes, estendendo-o para as Classes B.
Quanto aos novos parcelamentos do solo, o modelo conceitual da lei foi
mantido para todas as bacias hidrogrficas, nos vrios vetores da metrpole.
No que diz respeito aos usos permitidos em reas de mananciais, a proposta
flexibiliza os concedidos atualmente, sobretudo as reas de uso industrial, atendendo presso dos municpios integrantes das faixas protegidas. Essas alteraes
e a regularizao das edificaes evidenciam a expresso dos interesses mais
localizados das autoridades municipais, traduzindo as preocupaes que emergem
na instncia do territrio local.
O processo de reviso dos mananciais foi interrompido com as alteraes
institucionais vigentes a partir de ento, e o ano de 1991 se caracterizou por uma
inflexo da trajetria institucional da questo dos mananciais. A aplicao da
legislao especfica passou a ser atribuio do rgo ambiental do Estado (Decreto n 33.135 de 1991). Os avanos institucionais conseguidos nesse perodo so
inegveis: a incorporao de reas ao permetro protegido, como o da bacia hidrogrfica do crrego Vermelho ou ribeiro Vargem Grande, no vetor oeste da metrpole, ope-se ao processo de excluso de reas protegidas que se deu nos anos
oitenta.
Data tambm de 1991 a criao do sistema integrado do licenciamento do
parcelamento do solo, o Grupo de Anlise de Projetos Habitacionais Graprohab
, cuja atribuio consistia em tentar agilizar o processo de aprovao dos empreendimentos e dirimir conflitos de legislao nas vrias esferas do governo.
Com o mesmo propsito, foi institudo um sistema integrado de fiscalizao das atividades nas bacias Billings (SOS Billings) e Guarapiranga (SOS
Guarapiranga), com a finalidade de integrar e dar efetividade extensa (e nova)
legislao concernente aos mananciais, com a incorporao das recentes medidas
ambientais editadas.
105

Formulou-se ainda o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do

Guarapiranga, com recursos do Banco Mundial, objetivando corrigir os problemas
ambientais existentes e promover a aplicao da proposta do desenvolvimento
sustentado para uma das reas mais crticas dos mananciais. Esse programa ensejava uma postura mais realista da aplicao da legislao em face dos processos
de produo e apropriao do espao.
Outra medida implementada foi a contratao de um consrcio de empresas
para revisar, atualizar e aperfeioar a legislao de proteo dos mananciais, ainda
no ano de 1991. Concomitantemente foi instituda a Poltica Estadual de Recursos
Hdricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos SIGRH
, regulamentando a Constituio Paulista nessa matria, legislao que expressou
fortemente os interesses das entidades de classe profissionais.
A lei que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos estabelece
como princpios e diretrizes gerais o gerenciamento descentralizado: a adoo da
bacia hidrogrfica como unidade fsico-territorial de planejamento e gerenciamento; o reconhecimento de recursos hdricos como bem pblico; o rateio do
custo das obras de aproveitamento mltiplo entre os beneficiados; a consulta e
preveno das causas e dos efeitos da poluio, das inundaes, das estiagens, da
eroso do solo e do assoreamento dos corpos dgua; a compensao financeira
aos municpios afetados por reas inundadas e a compatibilizao do gerenciamento dos recursos hdricos com o desenvolvimento regional e com a proteo
do meio ambiente, numa linha de gesto das guas nos moldes da experincia
francesa.
A lei em questo instituiu ainda, entre outras medidas, a criao do Fundo
Estadual de Recursos Hdricos, para dar suporte financeiro poltica estadual de
recursos hdricos. A implementao dessa lei foi efetivada, j tendo sido instituda
a maior parte dos conselhos e comits previstos. No caso da metrpole paulista,
foi implantado o Comit da Bacia do Alto e desenvolvido o Plano Integrado de
Aproveitamento e Controle dos Recursos Hdricos das Bacias do Alto Tiet, Piracicaba e Baixada Santista.
As medidas implantadas constituem-se em espaos e instrumentos que
visam explicitar e mediar os conflitos de interesses na gesto das guas, entre os
diversos setores sociais (nas diferentes esferas de governos ou grupos sociais).
Elas resultaram, em grande parte, da intensa mobilizao das entidades de classe,
como a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (Abes), Conselho Regional
de Engenharia e Arquitetura (Crea-SP), Associao dos Engenheiros da Sabesp,
Associao dos Engenheiros do Departamento de guas e Energia (DAEE) etc.,
que buscavam regulamentar preceitos da Constituio Paulista de 1989 pertinentes
gesto das guas.
106

O movimento ambientalista, por sua vez, ampliou sua agenda, incorporando

questes como a do saneamento ambiental e outros temas vinculados s condies
de vida sociais e ambientais da populao. Exemplo disso so as organizaes
no-governamentais mais bem estruturadas, como a Fundao SOS Mata Atlntica, que abrigou o recm-criado Ncleo Pr-Tiet, acompanhando na agenda
ambiental a trajetria do debate internacional sobre o meio ambiente e vinculando
as questes relativas ao saneamento e proteo de mananciais urbanos, e que tem
pressionado o governo estadual para que implemente polticas ambientais nos
setores mencionados.
A resoluo conjunta assinada entre as secretarias do Meio Ambiente e dos
Recursos Hdricos em outubro de 1991 estabeleceu que as guas do rio Pinheiros
deixariam de ser bombeadas para a Billings. Essa medida resultou da presso
exercida pelo Movimento de Defesa da Represa Billings no Conselho Estadual
do Meio Ambiente, que exigiu o cumprimento das medidas constitucionais, restabelecendo o reservatrio como manancial hdrico.
Diversas entidades se mobilizaram e formaram uma rede de organizaes
no-governamentais da bacia do Guarapiranga, reunindo entidades como o Centro
de Educao, Sade e Meio Ambiente (Cesma); Espao Formao, Assessoria
e Comunicao; SOS Represa Guarapiranga e Instituto Socioambiental, entre
outras, que passaram a cobrar medidas de controle ambiental para o citado reservatrio, aps o surgimento das algas tipo anabaena em decorrncia de alto grau
de degradao da qualidade das guas em 1990. Esse trabalho teve continuidade
com o apoio de uma organizao no-governamental italiana, a Legambiente.
Grande parte desses avanos institucionais circunscreveram-se, no plano de
um discurso bastante ambientalizado do Estado, como resposta s demandas organizadas da sociedade civil. Contudo, esse discurso estava muito distante das aes
efetivas relativas s demais polticas setoriais, assim como ao prprio contedo
das polticas na rea ambiental e da lgica dos processos de produo e apropriao privada dos espaos protegidos. o que demonstraremos por meio da
anlise dos indicadores de expanso urbana, dos levantamentos dos loteamentos
clandestinos e dos ndices de qualidade das guas.
Sobre as medidas elencadas anteriormente, cabe mencionar que as contribuies do processo de licenciamento ambiental integrado para a efetividade da
legislao de mananciais foram inexpressivas, o que pode ser comprovado pelo
nmero reduzido de projetos em anlise nos ltimos anos.
No que diz respeito ao processo de fiscalizao integrada das atividades em
mananciais, embora dispondo de um extenso arcabouo legal, a atividade carece
de recursos humanos e materiais, conforme relatrio do Programa de Saneamento
Ambiental da Bacia do Guarapiranga encaminhado ao Conselho Estadual do Meio
Ambiente (Cosema) em setembro de 1994.26
107

Enquanto alguns setores da administrao pblica buscam implantar o Programa de Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga, outros rgos do
prprio governo estadual a Secretaria dos Transportes Metropolitanos, atravs
da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e do Metr propuseram o Projeto Sul, constitudo por um sistema de transportes, uma nova linha
de metr e a modernizao do sistema ferrovirio at os limites dos mananciais.
H ainda a proposta do Rodoanel Metropolitano de So Paulo, que recorta a bacia
de Guarapiranga.
Esses projetos e obras demonstram a escolha do vetor sul-sudoeste como
direo prioritria de investimentos de grande impacto nas dinmicas de uso e
ocupao do solo, com reflexos na rea de mananciais.
Ainda com referncia aos aspectos institucionais elencados, cabe reiterar o
grau de desarticulao institucional que emerge na questo dos mananciais. As
reas protegidas dos mananciais no foram incorporadas na proposta do Sistema
de Unidades de Conservao do Estado.
Essa questo, pauta constante das reivindicaes dos municpios inseridos
em reas de mananciais, tem como efeito prtico a no-incluso desses municpios nos mecanismos de compensao financeira ambiental, em razo das restries ao desenvolvimento econmico promulgadas nos ltimos anos. Aos municpios com territrios em mananciais na metrpole paulista foram designados os
recursos que sero provenientes do Fehidro, numa viso fragmentada dos mananciais enquanto recurso ambiental e frgil do ponto de vista de fomento proteo
dessas reas.
As reas de mananciais, em face de sua extenso, significado ambiental e
expresso econmica, deveriam estar contempladas em ambos os sistemas, o hdrico e o ambiental, questo tambm no tratada no mbito das diretrizes atuais
de proteo e recuperao dos mananciais.
Em 1997 foi promulgada a Lei de Proteo das Bacias Hidrogrficas dos
Mananciais de Interesse Regional do Estado de So Paulo, estabelecendo as diretrizes e normas para a proteo e recuperao dessas bacias. A atualizao a que
se procedeu refere-se, sobretudo, adequao da legislao existente no mbito
metropolitano do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
existente desde 1991. A fim de atender a esse propsito, prevista a criao das
reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM), compostas por uma
ou mais sub-bacias.
Tais diretrizes tratam basicamente da estruturao de um sistema de gesto
vinculado ao sistema dos recursos hdricos; a obrigatoriedade de planos de desenvolvimento e proteo ambiental para as bacias hidrogrficas; o estabelecimento
de um sistema de informaes e a definio de instrumentos de manejo do uso
108

do solo para os mananciais, com a criao das reas de interveno para fins de
recuperao ambiental, de restrio ocupao e de ocupao dirigida. H tambm algumas diretrizes que dizem respeito infra-estrutura sanitria.
O projeto de lei foi precedido de um debate pblico intenso, que resultou
na elaborao pelo Partido dos Trabalhadores, do projeto de lei substitutivo 581
de 1996. As principais divergncias com relao proposta do governo estadual
foram as de natureza institucional, por exemplo a vinculao do sistema de gesto
dos mananciais ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e
no ao rgo metropolitano de planejamento, no caso dos mananciais que pertencem ao territrio metropolitano, e a definio do rgo tcnico de implementao da referida legislao nos moldes de uma entidade no-pblica a Agncia
de Bacias Hidrogrficas.
Esses posicionamentos refletiram claramente a preocupao com o reforo
das entidades ambientais e de planejamento existentes no mbito estadual, do
Estado, na perspectiva da manuteno dos instrumentos de controle da esfera
pblica, posio reiterada pela rea acadmica, que refletem projetos e pontos de
vista sobre o papel do Estado na sociedade.
A principal divergncia manifestada pelas organizaes no-governamentais referia-se ao artigo que determina a elaborao do Plano Emergencial de
Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo
(Folha de S. Paulo, 1 set. 1997). As ongs eram contrrias forma proposta para
a regularizao de imveis nessas reas. A questo encontra-se em debate pblico
at o momento atual.
O desenho institucional do sistema de proteo dos mananciais est, portanto, delineando um novo papel do Estado na gesto da questo ambiental, redefinindo atribuies pblicas e privadas, em um modelo descentralizado. Conforme
expusemos, a Agncia de Bacias poder ser efetivamente participativa e representativa de vrios setores da sociedade, se conseguir ampliar sua pauta ou refletir
interesses econmicos e de entidades de classe profissionais, como apontado por
Barraque (1992) para o caso da Frana. Esse objetivo poder ser atingido se a
questo principal girar em torno da redistribuio dos recursos do Fehidro, proveniente da taxa de cobrana pelo uso da gua.
O direcionamento da poltica de proteo das guas na metrpole paulista
poder caminhar, assim, em direo contrria formulada por Pdua (1989), para
quem a poltica ambiental sugere uma conceituao voltada redescoberta do
sentido da razo pblica e do espao pblico, questo que discutiremos no Captulo 4.

109

Notas

1. Citao extrada de YOSHIMOTO, P. M. et al., in RMSP Evoluo do aproveitamento

das guas, Revista SPAM, ano I, n. 4, p. 17, So Paulo, Emplasa, 1980.
2. YOSHIMOTO, P. M. et al., op. cit. p. 18.
3. Datam de 1882 as medidas de proteo dos mananciais da Cantareira, de 1918, as medidas
do Alto Cotia e de 1937, as do rio Claro.
4. MEADOWS, D. et al. Los Limites del Crecimiento. Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1972.
5. Reservatrio Billings; Reservatrio do Cabuu, do rio Cabuu de Cima at a barragem no
municpio de Guarulhos; Reservatrio da Cantareira, do rio Cabuu de Baixo at as barragens
no municpio de So Paulo; Reservatrio do Engordador, at a barragem do municpio de So
Paulo; Reservatrio de Guarapiranga, at a barragem do municpio de So Paulo; Reservatrio
de Tanque Grande, at a barragem do municpio de Guarulhos; rios Capivari e Monos, at a
barragem da Sabesp no municpio de So Paulo; rio Guai, at o cruzamento com a rodovia
So PauloMogi das Cruzes, na divisa de municpios de Po e Suzano. Ainda, os mananciais
rio Itapanha, at a confluncia com o ribeiro das Pedras, no municpio de Biritiba-Mirim;
rio Itatinga, at os limites da regio metropolitana; rio Jundia, at a confluncia com o rio
Orop, no municpio de Mogi das Cruzes.
6. A legislao de proteo dos mananciais composta por um conjunto de dispositivos
legais, sendo os principais instrumentos a lei estadual n 898 de 1975, que estabeleceu as reas
de proteo e os princpios gerais do disciplinamento do uso do solo, visando proteo, e
a Lei 1.172 de 1976, que determinou as normas de restries de uso do solo. Ainda, o decreto
estadual n 9.714 de 1977, que regulamentou as leis supramencionadas e definiu as
competncias dos rgos envolvidos e demais providncias necessrias aplicao desses
instrumentos legais, e sua atualizao pela lei estadual n 9.866 de 1997, que estabeleceu as
diretrizes e normas adequando a legislao em questo ao Sistema Estadual de Gesto dos
Recursos Hdricos e as normas constitucionais.
7. Esse cdigo inclui tambm, entre as categorias a serem preservadas, as florestas de
explorao econmica.
8. Ver a respeito da evoluo do conceito de conservao Unidades de conservao: um
debate conceitual, in Proposta para a discusso do sistema estadual de unidades de
conservao. So Paulo, Secretaria do Meio Ambiente, Srie Bio/SP, 1998.

110

9. Segundo considerao feita por um dos autores da lei de proteo dos mananciais, COSTA
E SILVA, R., Instrumentos de poltica de recursos hdricos na lei de proteo dos
mananciais, in Poltica e gesto de recursos hdricos no estado de So Paulo. Secretaria do
Meio Ambiente, 1993.
10. Estabeleceram-se padres de vegetao com critrios bem mais amplos (baseados em
Dora Romariz), considerando, portanto, primordial o papel da vegetao na proteo dos
mananciais englobando todas as formas, inclusive as matas nos estgios inicial e mdio de
regenerao. Ver a respeito Projeto 7220/001 Mapeamento das matas e demais formas de
vegetao primitiva. So Paulo, Emplasa, 1984 (mimeo).
11. Cabe ressaltar que no perodo de vigncia da legislao de mananciais, vrios problemas
ambientais se tornaram focos de conflitos, gerando grande impacto no ambiente. Como
exemplo, citamos as questes referentes ao tratamento de resduos slidos e atividade
minerria. Os conflitos entre essas atividades, o uso do solo e a proteo ambiental so
apontados neste trabalho a fim de fornecer ao leitor a dimenso da questo dos mananciais;
contudo, extrapola o escopo de nossa anlise o aprofundamento dessas questes.
12. Embora Lopes assinale que no foram nem ao menos levados em considerao os aspectos
fsico-qumicos e biolgicos e a capacidade de diluio e autodepurao especfica para cada
sub-bacia.
13 Estratgia mundial para a conservao (resumo), in Poltica estadual do meio ambiente
e dos recursos naturais. So Paulo, Secretaria do Meio Ambiente, 1984 (mimeo).
14. Depoimento transcrito no documento elaborado por GROSTEIN, M. D. et. al. A cidade
invade as guas: qual a questo dos mananciais, in Sinopses Edio Especial. So Paulo,
FAU-USP, 1985, p. 118.
15. Baseamo-nos aqui no anteprojeto de reviso da lei de proteo dos mananciais, elaborado
pela Emplasa em 1991, e no documento elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente e as
empresas de consultoria JNS, Equipe UMAH e SRL, em dezembro de 1992, e no documento
Normas e diretrizes de recuperao e proteo dos mananciais de interesse do estado de So
Paulo, elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, entre os anos de 1995 e 1997, comentado
adiante.
16. Citao extrada de CASTELLS, M. Problemas de Investigacin en Sociologia Urbana.
Buenos Aires, Siglo Veintiuno Ed. S.A., 1972, p. 137 (traduo da autora).
17. A citao faz parte de um artigo de MCKENZIE de 1926, publicado in PIERSON, D.
Estudos de ecologia humana. So Paulo, Martins, 1970, pp. 44-5.

111

18. A intensa ocupao urbana nas reas de mananciais verificada ao longo da rodovia Rgis
Bittencourt, no vetor sudoeste; das rodovias Suzano Ribeiro Pires, Anchieta e Imigrantes,
no vetor sudeste; ao longo da avenida Senador Teotnio Vilela e da estrada do MBoi Mirim,
ao sul do municpio de So Paulo, e da rodovia Ferno Dias e estrada Santa Ins, no vetor
norte, reiteram as evidncias apontadas pela geografia, economia e sociologia urbana na
perspectiva neoclssica sobre o papel estruturador dos sistemas de comunicaes e de
transportes nos processos de produo do espao.
19. A propsito, citamos como exemplo os projetos em andamento nas diversas esferas de
governo que incidem em reas de mananciais ou terminam nos limites das reas de proteo:
construo da linha sul do metr; dos corredores de transportes coletivos pela municipalidade
em rea de mananciais; do corredor MBoi Mirim e Guarapiranga; do corredor Interlagos e
o corredor Itapecerica; a duplicao da estrada MBoi Mirim na bacia de Guarapiranga pela
prefeitura do municpio de So Paulo; o projeto de modernizao do sistema ferrovirio no
vetor sudoeste, ligando a estao Osasco ao distrito de Jurubatuba pela Companhia de Trens
Metropolitanos; a construo da linha 5 do metr Campo Limpo Santo Amaro (Projeto Sul);
e, ainda, a construo do Grande Anel Virio (Rodoanel) conectando as rodovias que
recortam a rea metropolitana (cruzando a rea de mananciais) pela Secretaria de Transportes
do Estado.
20. Cabe informar que o tema dos mananciais nessa perspectiva j foi abordado por
GROSTEIN, SCRATES E TANAKA, 1985, op. cit., em trabalho baseado em registros da
imprensa e em depoimentos dos diversos setores da sociedade. Essa anlise, entretanto, tem
como referncia a conjuntura de meados da dcada de 1980. Nosso objetivo foi o de atualizar
essa leitura das diferentes posies em face da legislao dos mananciais, atravs de registros
das alteraes da legislao de proteo dos mananciais em nvel de estudos, anteprojetos de
leis, leis e decretos.
21. As propostas mencionadas foram objeto da emenda nmero 3, que estabelece que, no
caso do imvel atingido pela faixa de maior restrio, referido no pargrafo primeiro do artigo
4, o Estado deveria proceder de imediato sua desapropriao, e da emenda nmero 4, que
estendeu o princpio de onde couber na legislao, constando que o proprietrio de imvel
cuja utilizao se tornar economicamente impossvel, em virtude das restries impostas pela
presente lei, ter direito indenizao atravs de processo de desapropriao (Assemblia
Legislativa, 1975). Essas propostas referentes estrutura fundiria, consubstanciadas no
artigo 32, foram, portanto, as nicas alteraes no projeto de lei no momento de sua
aprovao.
22. Uma leitura dos referidos projetos de lei pode ser encontrada em MOREIRA LIMA,
Antonio C. Poltica pblica de proteo dos mananciais. So Paulo, dissertao de mestrado
apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, 1990.

112

23. Em 1986 foi criada uma Comisso de Reviso para Aperfeioamento da Lei de Proteo
dos mananciais, na Emplasa. O objetivo bsico dos trabalhos dessa comisso era buscar
superar problemas mais imediatos levantados pela legislao de mananciais, considerando os
dispositivos que vinham provocando divergncias ou dvidas quanto sua aplicao e
aqueles cujo emprego vinha sendo contestado. O referido trabalho apontou para a necessidade
de uma reviso mais abrangente da legislao dos mananciais, incluindo uma reavaliao de
conceitos e diretrizes. Contudo, nessa etapa do trabalho, organizaram-se apenas as propostas
imediatas, agrupando-as em trs nveis de questes. Em primeiro lugar, os assuntos ligados
eficcia da legislao, como os procedimentos de anlise, fiscalizao, sanes e mecanismos
de compensao financeira para os municpios contidos nas reas protegidas; em segundo
lugar, os conceitos limitadores da aplicabilidade da legislao, como as situaes controversas
ou irregulares. Por fim, foram efetuados levantamentos e proposies e elaborados os
instrumentos legais para as alteraes de assuntos vinculados a prescries tcnicas, como
mineraes, movimentos de terra etc. As propostas tcnicas foram consubstanciadas nas
vrias medidas legais editadas posteriormente, por resolues da Secretaria dos Negcios
Metropolitanos.
Com referncia ao projeto de lei 508 de 1986 (Assemblia Legislativa, 1986), tratava-se
basicamente de proposta de regularizao das edificaes de uso residencial e misto,
localizadas em reas de proteo dos mananciais, existentes ou iniciadas at a publicao
dessa lei. Na tramitao do projeto, foi feita apenas uma emenda que estipulava a obrigatoriedade
de a Sabesp, no prazo de um ano, apresentar projeto de rede de gua potvel e de esgotamento
sanitrio, de forma a atender s edificaes e, no caso de esses sistemas de infra-estrutura
estarem a cargo das municipalidades, estas deveriam apresentar um cronograma de obras.
24. Extrapola o mbito deste trabalho mapear a evoluo da agenda do movimento ambientalista
diante da questo dos mananciais. As observaes feitas sintetizam a reflexo sobre aspectos
levantados.
25. Essa proposta, alm de contemplar a regularizao das edificaes de uso residencial e
misto, atingindo as construes existentes (o uso misto tem um teto de rea construda),
dispe ainda sobre a possibilidade de instalao de sistemas de abastecimento de gua potvel
e de esgotamento sanitrio, em casos excepcionais, nas faixas de Classe C.
As emendas propostas constituram-se basicamente de restries s medidas preconizadas
pelo projeto em foco, buscando agora conciliar o atendimento aos graves problemas sociais
existentes e a proteo dos mananciais. Na justificativa do projeto substitutivo no se verifica
mais a nfase apenas nos aspectos sociais da questo. Objetiva-se restringir as regularizaes
para no configurarem uma ampla anistia s irregularidades do uso e ocupao do solo
existentes, no induzindo a novas ocupaes nem criando a jurisprudncia para todas as
situaes. Verificamos que as emendas propunham suprimir a regularizao do uso industrial;
condicionar a regularizao das edificaes e dos loteamentos e desmembramentos, e
somente no caso das habitaes de interesse social; estipular a rea mxima das edificaes;

113

exigir a obrigatoriedade de concluso dos sistemas de gua e esgoto, com tratamento

localizado no caso de conjuntos habitacionais. Outras medidas propostas reiteravam a
regularizao das edificaes para habitaes de interesse social, excluam as reas de
primeira categoria, criavam um Conselho de Fiscalizao de Mananciais e restringiam o
processo de regularizao s edificaes nas bacias Billings e do Guarapiranga.
26. Os indicadores atuais do nmero de favelas para o ano de 1994, assim como a listagem
dos loteamentos clandestinos, corroboram essas afirmaes, conforme trabalho elaborado
pelo PMSP FIPE Prefeitura do Municpio de So Paulo e Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas e a referida listagem fornecida por PMSP Sehab Resolo.

114

Captulo 3
A cidade real e (in)sustentvel

A questo da proteo dos mananciais est vinculada aos processos mais

gerais de estruturao do espao fsico-territorial e socioeconmico da metrpole
paulista. A configurao entre cidade e recursos naturais existente no presente
pode ser remetida s formas de definio da estrutura fundiria no sculo passado.
Segundo Murillo Marx (1991), o reflexo do processo da lenta definio da propriedade coletiva do patrimnio pblico nas vilas, povoados e cidades brasileiras,
de caractersticas to duradouras e de transformaes profundas, foi decisivo na
paisagem circundante de nossas cidades no sculo XIX. A indefinio dos limites fundirios do patrimnio coletivo possibilitou a lenta privatizao dos recursos naturais, dando os contornos e espelhando a relao entre cidade e os recursos naturais no sculo XX.
No quadro da evoluo urbana, temos que as vilas, os povoados e as cidades brasileiras surgiram rodeadas de terras vazias, utilizadas como reserva de
pastagem para o gado, de lenha para o uso dos moradores, de terra cultivvel para
pequenas hortalias e pomares de subsistncia, ou terras vazias que podiam ser
aforadas e concedidas para explorao.
As reas de uso coletivo, conhecidas como reas do rossio, cuja prpria
indefinio alimentava tal aparncia, eram retratadas geralmente como solo malcuidado, alm de vazio, como terras aparentemente esquecidas, ao Deus-dar
(Marx, 1991, p. 85). Essa indefinio foi lentamente superada, mas ao mesmo
tempo propiciou a invaso de glebas cada vez maiores, que com o tempo foram
sendo desmatadas para o aproveitamento da madeira como estoque de lenha e
material de construo.
115

No contexto das cidades paulistas, aps o surto do caf ciclo econmico que conta a histria da urbanizao paulista e tambm a histria do desmatamento (Moraes Victor, 1975) , as principais causas da degradao ambiental
se originaram dos efeitos dos processos de expanso urbana sobre a vegetao primitiva e os cursos de gua pelos usos urbano-industriais, bem como sobre os demais elementos do meio biofsico, uma vez que os ecossistemas so interligados.
No caso da metrpole paulista, o processo de metropolizao j estava
configurado nos anos sessenta. Nessa dcada acentuou-se o ritmo de crescimento econmico-demogrfico impresso na dcada anterior, aps a implantao da
chamada Restaurao Kubitscheck, em que o papel do Estado na economia e
conseqentemente no urbanismo foi relevante, potencializando a acumulao do
capital industrial. Passaram a ser de competncia pblica amplos setores da produo, gerenciamento e operao das condies gerais de produo, inclusive dos
meios coletivos de consumo.
Na literatura sobre o assunto, so bastante comentadas as novas articulaes do processo de industrializao que reordenavam as atividades agrrias,
subordinando parte de seu movimento atividade industrial, tendncia evidenciada pela expanso quer dos compartimentos dos bens de produo para o setor industrial, quer da agroindstria processadora, respaldada pelos financiamentos
externos ento implantados.
Em termos ambientais, esse processo significou a interveno na maioria
dos ecossistemas naturais, convertidos em agrossistemas mecanizados base de
grandes fluxos de petrleo com a utilizao cada vez mais generalizada de fertilizantes e agrotxicos, o que resultou na eroso dos solos na agricultura e na
contaminao de recursos hdricos.1
No tocante aos aspectos sociais, os avanos tecnolgicos no campo, com
a crescente expulso da mo-de-obra rural para a cidade, e, por outro lado, os
processos de ampliao do tercirio urbano, com as novas formas de comercializao e consumo advindas de atividades tipicamente urbanas, produziram um
grande impacto no espao fsico territorial. De um lado, deu-se a expanso do
arcabouo material e social crescentemente diferenciado e complexo e, de outro,
faziam-se notar as marcas da excluso e da segmentao (Cano, 1992, p. 20).
A fim de evidenciar a dimenso da nova qualidade da urbanizao e a relao entre cidade e campo nos anos sessenta, transcrevemos abaixo trecho de um
texto de Oliveira (1979), ainda que fora de seu contexto, tentando dar visibilidade
aos fenmenos processados nas relaes entre urbano e desenvolvimento econmico:
O que o urbano nesse contexto? (...) O urbano, agora, a unificao do
mercado de trabalho propriamente urbano e rural, bia-fria, acumulao
116

e misria (...). Pode parecer muito abstrata esta colocao: ento no existe
mais diviso do trabalho entre campo e cidade, ento no existe mais o
especificamente urbano? Por certo, muitas diferenas persistem, mas o
povo a converso da agricultura em indstria, no sentido mais rigoroso
do termo (1979, p. 73).
Os vultosos investimentos realizados entre 1956 e 1962, para que se cumprisse o Plano de Metas, alteraram radicalmente o padro de acumulao do capital da economia brasileira. Deu-se a implantao da indstria pesada de bens de
produo, principalmente na regio da Grande So Paulo, com reflexos intensos
nos padres de urbanizao, processo que foi facilitado pela alterao do regime
poltico aps 1964.
A Regio Metropolitana de So Paulo, consolidada ento como plo do
novo padro de acumulao do capitalismo brasileiro, passou a receber investimentos considerveis em infra-estrutura, a fim de que se adequasse s novas
condies, sobretudo no setor de transportes e sistema virio.
A traduo desse processo nas formas de apropriao dos recursos naturais
perversa. No ano de 1962, apenas 25% da superfcie territorial da Regio Metropolitana de So Paulo se apresentava recoberta por matas, originalmente composta, em sua maior parte, pela floresta tropical latifoliada decdua, com alta quantidade das espcies sempre-verdes medida que se aproximava da escarpa atlntica, e o restante por vrzeas, brejos e campos.2
O municpio de So Paulo, j em 1963, retirava 1.500 m3 de terra na dragagem do rio Tiet,3 processo que teria seu volume ampliado com a ocupao
fora dos limites da bacia sedimentar de So Paulo.
Quanto aos recursos hdricos, j mostravam nos anos sessenta sinais de
criticidade em relao sua qualidade e quantidade para o abastecimento pblico. Alguns anos depois foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Global de
Recursos Hdricos das Bacias do Alto Tiet e Cubato (Hibrace, 1967). De acordo
com esse plano, com a implantao do Sistema Cantareira procurar-se-ia suprir
os dficits de abastecimento de gua a ser captada nos mananciais fora da Regio
Metropolitana de So Paulo, na bacia do rio Piracicaba,4 de aproximadamente
33 m3/s, o que significava 62% do abastecimento da metrpole.
Em sntese, os indicadores ambientais de que dispomos na caracterizao
da regio metropolitana configuravam, j no ano de 1965, um quadro de degradao ambiental, com apropriao perversa dos recursos naturais. Nas dcadas
posteriores, a situao ambiental tornou-se mais crtica por causa do ritmo que se
imprimiu ao processo de urbanizao.
A ao centralizadora e monopolizadora das reas metropolitanas, em especial no caso da Regio Metropolitana de So Paulo, foi facilitada pela prpria
117

configurao espacial, haja vista sua estrutura radioconcntrica determinada ao

longo de sua formao histrica. Com referncia participao da regio metropolitana na gerao da renda nacional, passou a representar em 1970, 43,5% do
Valor de Transformao Industrial (VTI) do pas.
O modelo radial concntrico da Regio Metropolitana de So Paulo, reforado pelas polticas urbanas, orientando tambm as rotas de transportes coletivos,
formou basicamente trs anis: o central, o intermedirio e o perifrico, que delinearam o desenho metropolitano, muito distante contudo do processo de expanso urbana descrito pelos eclogos. Acontece que a produo e a apropriao do
espao deram-se extensiva e descontinuamente, com a abertura de novos loteamentos cada vez mais distantes do centro urbano. Essa dinmica de ocupao do
espao gerou extensas glebas de terras vazias entre o novo espao incorporado e
a mancha urbana j consolidada, espera da valorizao imobiliria a ser obtida com a instalao posterior de infra-estrutura pelo poder pblico.
Na anlise desses processos destacam-se os trabalhos desenvolvidos pelo
Ncleo de Economia da Unicamp, sobretudo os de Cano (1990, 1992),5 cujo
objeto de estudo eram as transformaes do espao metropolitano ao emergir os
anos sessenta. Cano analisa de que maneira a estrutura industrial, as transformaes na agropecuria e a ampliao da infra-estrutura passaram a impor novo
significado urbanizao paulista, privilegiando-se os segmentos da indstria,
enquanto os setores de bens de consumo tiveram de redimensionar suas capacidades para a produo em massa, em um mercado nacional unificado. As transformaes nas bases produtivas primria e secundria manifestaram-se nas cidades sob a forma de uma estrutura social cada vez mais complexa, em que a grande empresa, o desenvolvimento das funes do Estado, o incremento do tercirio
moderno e novos segmentos sociais ganharam expresso. Ainda, as atividades
tipicamente urbanas recebem enorme impulso.
A valorizao dos terrenos, internalizando as rendas fundirias urbanas, tem
sido concebida como elemento determinante do padro, do ritmo, da intensidade e da direo da expanso urbana, ou seja, constitui-se o indicador da possibilidade de formao de capital, em contraposio s hipteses centradas na teoria
neoclssica da localizao a partir da acessibilidade.
As questes atinentes ao processo de parcelamento do solo urbano no municpio de So Paulo,6 j amplamente divulgadas na literatura urbanstica, so aqui
ressaltadas porque, mediante sua anlise, possvel entender os processos de produo e apropriao do espao em reas de mananciais, com todas as especificidades que envolvem a questo.
A produo do espao, nas formas supramencionadas, consolidou no perodo em anlise a chamada periferia nova, composta pela parcela da faixa de
118

urbanizao mais recente, que se formou a partir de 1954, conforme analisado por
Costa (1984), para o caso do municpio de So Paulo. O anel perifrico estendeuse para os municpios limtrofes em todas as direes.
A estruturao do espao metropolitano refletia em 1965 as prticas recorrentes da ocupao irregular ou clandestina do solo. Os processos de autoconstruo em loteamentos perifricos assumiram um papel preponderante na produo do espao (Grostein, 1987; Rolnik, 1997).
Cabe destacar, entretanto, que a configurao dessa cidade ilegal s foi
possvel com a intervenincia dos vrios agentes do mercado imobilirio e com
o consentimento do Estado. Esse dado importante para que entendamos melhor
a questo na rea de proteo dos mananciais nos anos posteriores.
A ilegalidade da ocupao do solo tem sido quantificada periodicamente,
no caso especfico do municpio de So Paulo, pela legislao promulgada em
1913, sobretudo a Lei 2.611 de 1923, que estabelece exigncias mnimas de implantao, doao e dimenses dos loteamentos, bem como a posterior regularizao junto ao governo municipal. Ressalte-se que possvel cotejar esses processos com aqueles oriundos da legislao de proteo dos mananciais.
Para os demais municpios constituintes da Regio Metropolitana de So
Paulo no dispomos de elementos que ilustrem a trajetria da normatizao e
regularizao desses processos. Podemos apenas supor que o problema e as prticas da ilegalidade se estenderam para os municpios vizinhos em funo dos
dispositivos municipais de controle do uso do solo existente e o decreto-lei federal
58 de 1937, que trata de loteamentos e venda de terrenos.
As favelas, por sua vez, constituram-se em alternativas de moradias apenas mais recentemente. At 1965, o municpio de So Paulo possua duzentas e
vinte e duas favelas, com 48.481 domiclios. A maior parte dessas construes
localizava-se nas regies mais consolidadas do municpio, em reas pblicas municipais, destinadas a reas verdes nos novos projetos de parcelamento do solo,
segundo exigncias da legislao urbanstica. Esse processo ser examinado quando nos detivermos na anlise da legislao de proteo dos mananciais, cotejando a ocupao das reas definidas como non aedificandi pela referida legislao
com a implantao de favelas.
No tocante ao processo de expanso urbana, at os anos sessenta encontrava-se contido nos limites fsicos e geomorfolgicos da bacia sedimentar de So
Paulo. A partir dessa data, a ocupao passou a ocorrer com mais freqncia sobre solos de maior declividade e altamente vulnerveis eroso, localizados nas
encostas limtrofes.
De maneira geral, na dcada de 1960 o crescimento demogrfico das reas
perifricas da metrpole paulista foi de 346% e na rea central, de 171%, con119

forme Langenbuch (1971, p. 251). Nessa poca foi elaborada a legislao que
disciplinaria o parcelamento do solo na zona de expanso rural, tendo sido promulgada em 1967, tal a magnitude do processo de expanso da rea urbanizada.
O binmio pobreza urbana e risco ambiental acentuou-se a partir de ento,
a exemplo do binmio pobreza urbana e excluso dos servios e equipamentos
coletivos, compondo um quadro que poderamos chamar de espoliao ambiental,
correspondente aos processos de espoliao urbana conceituados por Kowarick
(1979). Trata-se da explorao ambiental e da inexistncia das condies mnimas ambientais, socialmente necessrias subsistncia dos trabalhadores, embora
tenhamos presente que a idia de espoliao urbana tambm deriva desses aspectos.
O perodo seguinte 1965-74 , analisado por ns quanto aos aspectos da
evoluo da rea urbanizada nos anos que precederam a edio da legislao de
mananciais, foi marcado pelo milagre econmico, entre 1968 e 1973, anos
caracterizados pela ocorrncia de elevadas taxas de crescimento do produto e da
renda nacional.
De acordo com o exposto por Cano (1992), esse desempenho da economia
brasileira foi em parte resultado das reformas tributria, financeira e administrativa, realizadas sob a vigncia do modelo poltico implantado em 1964, que estabeleceu a base da modernizao capitalista no Brasil. A conjuntura internacional dos primeiros anos da dcada de 1970, extremamente favorvel, apesar dos
sinais de esgotamento do ciclo de expanso do ps-guerra ao fim do decnio
anterior, tambm se constituiu numa condicionante desse crescimento econmico, num boom sincronizado das principais economias mundiais.
Assim, o Brasil atrelou sua estratgia de desenvolvimento ao financiamento
externo. Porm, nela no estava includa a dimenso ambiental; segundo Moraes
Victor (1973, p. 38), neste clima, naturalmente prprio da fase industrial, no
haveria terreno para prosperar teses ambientalistas.
Alm das reformas efetivadas, a poltica econmica alterou as relaes
entre capital e trabalho, o que acarretou acentuada queda do salrio real. O cenrio econmico que se apresentava teve como reflexo uma urbanizao explosiva e catica da metrpole.
A crescente modernizao da economia impulsionou o processo de industrializao e a mecanizao do trabalho no campo, liberando enormes contingentes populacionais para as cidades sobretudo para as reas metropolitanas , em
um modelo de crescimento econmico perverso do ponto de vista social, amplamente estudado na literatura sobre os fenmenos migratrios e as condies de
vida e de trabalho na Regio Metropolitana de So Paulo na dcada de 1970.
Do ponto de vista ambiental, o estilo de desenvolvimento econmico adotado tambm foi nocivo, conforme exposto anteriormente.7 Em relao s inds120

trias, foram privilegiadas aquelas cujos processos produtivos se caracterizavam

pelo uso intensivo de energia e grande consumidor de gua (como as indstrias
de alumnio), bem como as altamente poluentes (qumica, petroqumica etc.), que
sofreram retries nos pases do Primeiro Mundo.8
No espao metropolitano de So Paulo, na capital, os intensos investimentos no urbano pelo Estado foram possibilitados pelo financiamento externo
e voltaram-se para o suporte material das condies gerais de produo: a construo das rodovias Castelo Branco, Raposo Tavares e a dos Bandeirantes; a
construo de avenidas marginais e das vias fundos de vales como a Bandeirantes, o sistema metropolitano (linha norte-sul) e as inmeras pontes sobre o rio
Pinheiros, assim como as intervenes normativas sobre os padres de uso e
ocupao do solo (data dessa poca a lei de zoneamento para o municpio de So
Paulo). Todas essas conseqncias das inverses de capital remodelaram o espao
urbano radicalmente. As transformaes produzidas geraram uma valorizao
intensa e desigual dos terrenos urbanos, uma vez que as intervenes se concentraram em determinadas reas do espao.
Os reflexos negativos do modelo econmico adotado a queda brutal do
salrio-mnimo para a classe trabalhadora e a intensa valorizao da terra resultaram nos extensos e caticos processos de produo do espao de forma clandestina, por meio da ocupao predatria do solo e dos recursos ambientais, conforme as Tabelas I, II e III apresentam. A partir de ento, acentuaram-se os processos de segregao social e espacial.
Tabela I Cidade de So Paulo favelas por tempo de ocupao (1965-91)
SITUAO DE
PROPRIEDADE

At 1965

1965-74

Total de favelas
Total de domiclios
Municipal
Estadual
Federal
Particular
Pblico/Privado
Municipal/Estadual
Municipal/Federal
Sem informao

222
48.481
100
6
3
66
35
3
2
7

567
112.015
359
10
2
106
65
10
2
13

1974-77 1977-80 1980-85 1985-90

309
31.729
226
6
4
42
25
4
1
1

186
11.208
136
4
4
29
7
1
2
3

275
19.429
213
12
5
28
10
2
1
4

184
16.480
115
3
3
36
12
0
0
15

1991

Total

27
1770
1.164 240.506
23
1.172
0
41
0
21
1
308
2
156
0
20
0
8
1
44

Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: Listagem de favelas, in Favelas na cidade de So Paulo. PMSP Sehab Habi/Fipe, 1994.

121

122

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Sul
CS
CL
SA
Norte
FO
MG
PJ
PR
ST
Leste
IG
MP
PE
SM
Centro
Sudeste
IP
VM
VP

Total

21 3.089.424

1 670.623
1 670.623
0
0.000
0
0.000
8
14.348
0
0.000
6
3.298
1
5.000
0
0.000
1
6.050
10 1.677.654
5 190.140
1
7.966
0
0.000
4 1.479.548
0
0.000
2 726.799
1
2.439
0
0.000
1 724.360

1965-74
n
rea
lot.
(m2)

Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: PMSP Sehab Resolo.

0.000

0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000

At 1965
n
rea
lot. (m2)

REGIO

1.092
0.000
1.092
0.000
294.740
0.000
0.000
294.740
0.000
0.000
875.673
29.897
200.000
0.000
645.776
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000

8 1.171.505

1
0
1
0
1
0
0
1
0
0
6
3
1
0
2
0
0
0
0
0

1974-77
n
rea
lot.
(m2)

14 2.421.418

6 1.188.416
6 1.188.416
0
0.000
0
0.000
3 763.580
1 708.385
0
0.000
1
5.840
1
49.355
0
0.000
5 469.422
3
92.086
1 171.130
0
0.000
1 206.224
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000

1977-80
n
rea
lot. (m2)
n
lot.

1991
rea
(m2)

Total
n
rea
lot.
(m2)

85 10.538.867 17 10.737.181 127 25.015.866

62 9.741.693 16 10.599.017 96 24.038.980
11
712.080 1
138.164 17
866.157
6
85.094 0
0.000
8
110.720
18
743.274 6
333.283 48 2.618.931
6
366.485 1
38.341
9 1.130.959
0
0.000 0
0.000
6
3.298
2
29.569 0
0.000 10
432.218
2
96.984 1
250.000
4
396.339
8
250.236 4
44.942 19
656.117
47 2.193.846 16
756.575 93 6.472.815
21
778.824 5
419.764 39 1.602.362
14
844.543 1
6.288 20 1.290.673
2
38.486 1
13.000
3
51.486
10
531.993 9
317.523 31 3.528.294
0
0.000 0
0.000
0
0.000
2
53.820 0
0.000
4
780.619
0
0.000 0
0.000
1
2.439
0
0.000 0
0.000
0
0.000
2
53.820 0
0.000
3
778.180

1985-90
n
rea
lot.
(m2)

38 2.849.038 152 13.529.807 39 11.827.039 272 34.888.231

17 1.879.687
11 1.839.231
4
14.821
2
25.626
12 469.706
1
17.748
0
0.000
5
97.069
0
0.000
6 354.889
9 499.645
2
91.669
2
60.746
0
0.000
5 347.230
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000

1980-85
n
rea
lot. (m2)

Tabela II Cidade de So Paulo superfcie (m2) ocupada por loteamentos clandestinos por regio (1965-91)

123

MSP

670.623
670.623
0.000
0.000

21 3.089.424

20 2..418.801

1
1
0
0

1965-74
n
rea
lot.
(m2)
1.092
0.000
1.092
0.000

8 1.171.505

7 1.170.413

1
0
1
0

1974-77
n
rea
lot.
(m2)

Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: PMSP Sehab Resolo.
(1) APM = rea de proteo dos mananciais.

0
0
0
0

0
0
0
0

At 1965
n rea
lot. (m2)

SUL-APM
CS
CL
SA
Regies fora
de APM (1)

REGIO

14 1.421.418

8 1.233.002

6 1.188.416
6 1.188.416
0
0.000
0
0.000

1977-80
n
rea
lot. (m2)

969.360

n
lot.

1991
rea
(m2)

Total
n
rea
lot.
(m2)

85 10.538.867 17 10.737.181 127 25.015.857

62 9.741.693 16 10.599.017 96 24.038.980
11
712.080 1
138.164 17
866.157
6
85.094 0
0.000
8
110.720
00.000
80 2.990.940 23 1.089.858 162 9.872.374

1985-90
n
rea
lot.
(m2)

41 2.849.038 165 13.529.807 40 11.827.039 289 34.888.231

24

17 1.879.678
11 1.839.231
4
14.821
2
25.626

1980-85
n
rea
lot. (m2)

Tabela III Cidade de So Paulo, rea de mananciais superfcie (m2) ocupada por loteamentos clandestinos por
regio, municpio de So Paulo, rea de mananciais (1965-91)

As clssicas definies de rural e urbano alteram-se de modo significativo

nesse perodo; porm, a legislao urbanstica continuou a tratar igualmente a
delimitao das fronteiras entre o mundo urbano e rural, produzindo uma legislao urbanstica incua, em face da cidade que ia se construindo.
A estrutura metropolitana sofreu os impactos do grande volume de inverses no urbano, alterando ligeiramente a distribuio de atividades. A ao centralizadora da capital continuou, no perodo de 1960 a 1970, com uma distribuio das atividades econmicas no espao, ainda que restrita, conforme demonstram os indicadores.
De fato, os indicadores de volume de transformao industrial, de pessoal
ocupado e de nmero de estabelecimentos industriais da capital paulista em comparao aos demais municpios da metrpole decrescera nesse perodo. Com isso,
ampliou-se a base econmica industrial no vetor sudeste e, de forma incipiente,
no nordeste, acentuando o processo de crescimento econmico em direo s
reas delimitadas posteriormente como de proteo dos mananciais. Com relao
atividade terciria, tambm houve uma queda na participao do municpio de
So Paulo se comparado com os demais municpios do vetor sudeste. Constituiuse, no entanto, num movimento muito pequeno, mantendo-se a capital como plo
das atividades de servios e comrcio.
No plano econmico, alteraram-se as condies da economia brasileira,
aps a fase do chamado milagre econmico, resultante da interrupo do crescimento da economia internacional e da crise do petrleo que ocorreu na dcada de
1960. Segundo Cano (1992), o governo brasileiro, com o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), pretendia manter o crescimento econmico,
completando o processo de industrializao e estabelecendo um novo padro de
expanso econmica. Esse plano propunha avanos significativos na expanso de
indstrias de bens de capital, na petroqumica, nos insumos bsicos, bem como
na infra-estrutura e na substituio energtica por meio do Proalcool.9
O II PND tambm estabeleceu um conjunto de polticas de promoo
desconcentrao da Grande So Paulo, assim como medidas de controle da poluio. Fez-se um reordenamento institucional para sua implementao, e a pauta ambiental, amplamente divulgada aps a Conferncia de Estocolmo, em 1972,
foi includa.
Paradoxalmente s medidas de controle da poluio em reas metropolitanas, as estratgias do II PND estavam baseadas no incentivo s chamadas indstrias sujas e intensivas quanto ao uso dos recursos naturais, como a petroqumica.
Indstrias com essas caractersticas passariam a localizar-se em plos industriais
fora da Regio Metropolitana de So Paulo.
124

Nesse sentido, as premissas de orientao das tendncias de crescimento e

desenvolvimento da metrpole conferiram legislao de proteo dos mananciais um carter estruturador do espao metropolitano, assim como as hipteses
desenvolvidas posteriormente por Cano (1992) e Torres (1993). Segundo esses
autores, a legislao ambiental promulgada na regio metropolitana foi um dos
fatores responsveis pelo processo de desconcentrao industrial verificado aps
1975, conforme demonstram os indicadores econmicos. Essas premissas e hipteses sobre o impacto da legislao de mananciais constituem-se em tpicos centrais da nossa problemtica de anlise.
A estrutura econmica da metrpole paulista, j analisada em diversos trabalhos,10 sofreu uma perda de participao na gerao da renda nacional, particularmente no setor industrial, de acordo com os censos industriais de 1975 e
1980, em contraposio ao ndice de 70,61% em relao ao Valor da Transformao Industrial do estado em 1970.
Na regio metropolitana, sobretudo na capital paulista, acentuou-se o processo de terciarizao da metrpole.11 No setor tercirio, os segmentos de comrcio, transportes e comunicaes e outros ramos de atuao como instituies de
crdito, seguros e capitalizao, bancos, caixas econmicas e cooperativas tornaram-se cada vez mais representativas no processo de arregimentao da Populao Economicamente Ativa (PEA).12 Esse processo, que constitui referncia para
nosso trabalho, tornou-se pronunciado j em meados da dcada de 1970 e intensificou-se nos anos oitenta.
A estrutura urbana da metrpole na dcada de 1970 foi pautada basicamente por duas vertentes: de um lado, um acelerado processo de periferizao e de
invases de terras com a incorporao de uma vasta rea malha urbana e, por
outro lado, o adensamento da populao com a ocupao vertical nas, reas centrais dos municpios mais consolidados, como So Paulo, e em menor grau em
Mogi das Cruzes e Santo Andr, criando zonas altamente diferenciadas.
Em decorrncia dos processos supramencionados, constatou-se intensa valorizao da terra urbana na dcada de 1970, fato que internalizou o excedente
econmico gerado, por meio do modelo econmico altamente concentrador de
renda e da canalizao desse excedente para o mercado fundirio e financeiro,
acarretando a desacelerao dos investimentos privados. O parcelamento do uso
do solo nas reas rurais foi intenso nesse perodo, viabilizando, parcialmente, o
modelo de proteo ambiental nos mananciais, ao tornar disponveis grandes lotes para chcaras de recreio.
A valorizao dos terrenos urbanos, dos agentes e interesses envolvidos na
produo e apropriao do espao, bem como o intenso processo de parcelamento
125

do solo para fins especulativos foram expressivos no perodo, constituindo-se no

centro dos debates e trabalhos no meio acadmico e no das polticas pblicas.
Documentos tcnicos elaborados no perodo13 indicavam a existncia de
8.379 ha de glebas vazias com dimenses superiores a 1 ha. Campanrio (in Krischke, 1984), com base em estudos realizados anteriormente pela prpria Prefeitura do Municpio de So Paulo, em 1976, apresenta o montante de 24.620 ha
constitudos por vazios urbanos na cidade de So Paulo, dos quais 10.766 ha se
localizavam na periferia.
Alm da interveno pblica direta, com a realizao de vultosas obras
pblicas distribudas desigualmente pelas diferentes reas da cidade, outro aspecto
que produziu impactos significativos no processo de estruturao urbana referese legislao urbanstica e ambiental, promulgada no perodo. Data dessa poca a implantao da lei de zoneamento do municpio de So Paulo (Lei 7.805/72)
e de um conjunto de leis e decretos elaborados ao longo da dcada, regulamentando o uso do solo.
O impacto dessa legislao tem sido analisado pelos efeitos adversos que
provocou na formao e consolidao das rendas fundirias urbanas diferenciais,
com a diferenciao legal dos terrenos. Por outro lado, os requisitos tcnicos
estabelecidos para a implantao de novos parcelamentos do solo reiteraram a
produo clandestina do espao. Dados divulgados pela Secretaria de Habitao
do Municpio de So Paulo comprovam os efeitos desse impacto: de 1972 a 1979,
apenas sete loteamentos estavam de acordo com as exigncias da Lei 7.805/72,
situao que refletiu diretamente nos processos de periferizao.14
Os informes demogrficos do municpio de So Paulo nos anos setenta
indicam uma taxa lquida de 24,10% do movimento migratrio, tendo sido da ordem de 446% o ndice de aumento dos nmeros de domiclios em favelas. Esses
ndices refletem bem os efeitos polarizadores da metrpole, as formas de ocupao do espao no perodo e a alterao das condies de vida da populao.
Os reflexos diretos nos padres de vida desse enorme contingente populacional que afluiu regio, em face do quadro econmico vigente e da ausncia de polticas sociais, traduziram-se numa situao de extrema pauperizao
dessa populao.
Ainda nesse mesmo perodo foi elaborado um diagnstico das condies
de vida e de trabalho na metrpole15, que comprovou o agravamento das condies sociais na dcada de 1970. A conjuntura urbana dos anos setenta bastante conhecida na literatura sobre o assunto, tendo sido a tnica central das pesquisas posteriores com temas correlacionando os processos de urbanizao, periferizao, segregao social e espacial e excluso social. Para ns interessa apro126

fundarmo-nos a fim de compreender o papel desempenhado pelas reas de proteo dos mananciais nesses processos.
Os vrios indicadores sociais examinados apontam para o aumento do nmero de novas favelas no perodo de 1974 a 1980 (Tabela I). A produo da
cidade ilegal e clandestina constatada tambm ao compararmos os registros do
nmero de loteamentos aprovados, os de evoluo da mancha e os informes referentes superfcie ocupada por loteamentos irregulares ou clandestinos nesse
perodo. Os loteamentos ilegais perfaziam 359,29 ha, em sua maior parte localizados na regio sul do municpio de So Paulo, com uma superfcie de 118,84 ha
entre os anos de 1977 e 1980, em contraposio ao perodo compreendido entre
1974 e 1977, em que a concentrao se deu na regio leste do municpio, conforme demonstra a Tabela II. Ao examinarmos a Tabela III, verificamos que a
rea de mananciais, em grande parte, foi o local em que ocorreu essa produo
clandestina do espao.
Como bem observa Milton Santos (1990), na metrpole paulista afirmouse, na dcada de 1970, o fenmeno da metrpole corporativa, que segundo o
autor a cidade voltada essencialmente soluo dos problemas das grandes firmas e considerando as demais como questes residuais (1990, p. 96).
A estrutura fsico-territorial metropolitana da dcada de 1980 traduziu as
alteraes ocorridas na sua estrutura econmica, apresentando os efeitos da fase
recessiva de 1980 a 1984, perodo em que o Brasil urbano enfrentou sua maior crise (Cano, 1990) , quando o Produto Interno Bruto manteve-se constante e
a produo industrial sofreu uma queda de 2%.
Em meados dessa dcada, a economia apresentou uma inflexo, experimentando um breve perodo de recuperao; porm, a situao de estagnao econmica restabelece-se j no final dos anos oitenta. O desempenho da economia
nesses anos apontado como resultado de uma poltica de ajustamento estrutural da base econmica ante a crise internacional.
Tendo em vista o perfil industrial da metrpole, todos os indicadores so
unnimes em apontar que as conseqncias maiores da crise recaram sobre a
regio metropolitana (Pacheco e Cano, 1992). Essas conseqncias foram amenizadas em outras regies pelas polticas de interiorizao do desenvolvimento,
de incentivo s exportaes ao setor agrcola, etc.
A Regio Metropolitana de So Paulo sofreu uma alterao em sua estrutura produtiva, direcionando-se para o setor tercirio. O municpio de So Paulo, a exemplo de outros grandes centros industriais do passado como Nova York,
Tquio, Londres, Boston, Paris, Milo, Chicago etc., aps um perodo de estagnao, ajustou sua base econmica e passou a exercer um papel cada vez mais
importante, medida que os novos padres tecnolgicos e de cooperao faziam
127

ruir as relaes de produo baseadas no fordismo e no taylorismo (Sempla,

s.d., p. 22).
Na passagem dos anos setenta para a crise dos anos oitenta, a oferta de servios da metrpole paulista sofisticou-se e diversificou-se, passando a ser uma
sede de servios ultra-especializados, com a reestruturao dos chamados servios pessoais. Segundo Negri e Pacheco (1994), foi justamente a partir desse
perodo que a Grande So Paulo se transformou na metrpole nacional por
excelncia.
Vrias anlises tm sido desenvolvidas sobre a cidade global, um novo tipo
histrico de cidade, consolidado a partir da dcada de 1980, no qual tem se enquadrado a metrpole paulista, apesar das diferenas existentes com relao s
outras metrpoles, tanto no que diz respeito estrutura econmica especfica,
como estrutura social e espacial resultante, conforme resenha elaborada por
Preteceille (1994). Destacam-se nas cidades globais o desenvolvimento e a preponderncia de atividades ligadas aos servios do chamado tercirio superior, com
a concentrao de atividades ligadas informtica e s funes direcionais que
as empresas passaram a priorizar em detrimento dos demais setores da economia.
A espacializao funcional das metrpoles nos servios do que vem sendo chamado tercirio superior gerou empregos para um nmero reduzido de pessoas, culminando no desemprego e na excluso social e econmica da maior parte
da populao. O processo de redistribuio das atividades no espao foi mais profundo na capital paulista em comparao com os demais municpios da regio
metropolitana.
Entende-se a dualizao econmica e urbana resultante dos processos de
globalizao da economia como conseqncia da estruturao do mercado de
trabalho, com o novo tipo de concentrao de funes globais que se apresentou.
Cabe sempre observar, entretanto, que o nmero de indstrias na rea metropolitana ainda hoje muito grande.
Assim, ao lado da estrutura sofisticada e moderna que foi se consolidando, a dcada de 1980 pautou-se por um profundo processo de excluso social. Os
indicadores econmicos no contexto da crise econmica so eloqentes, sobretudo
quanto ao nvel de emprego. Conforme assinalam Campanrio e Kowarick, em
estudo sobre a Grande So Paulo, havia no final de 1983 cerca de 1,5 milho
de desempregados, o que corresponde a 20% da populao economicamente ativa.
Mais de 40% da fora de trabalho quando a estes se somam os subempregados.
De fato, se adotarmos um ndice 100 para a oferta de emprego em 1980, este cai
para 72, em 1981 e 1982, e para 51, no trgico 1983 (1988, pp. 41-2).
Os indicadores demogrficos nos permitem verificar que na rea metropolitana, que havia vrias dcadas vinha se apresentando como o nico plo de
128

atrao populacional do estado, essa tendncia histrica se reverteu. Entre os anos

1970 e 1980, o saldo migratrio da Grande So Paulo foi superior a 2 milhes
de pessoas; no perodo de 1980 a 1990, ele tornou-se negativo em menos 275 mil
pessoas, um fato indito em cinqenta anos. A taxa de crescimento anual da populao na dcada foi de 1,86% em contraposio taxa de 4,46% na dcada
anterior.
No urbano, a crise econmica e mudanas no quadro social, com o surgimento de uma pobreza essencialmente urbana, resultaram na ampliao da produo perifrica do espao na metrpole e da clandestinidade, tornando visveis
os processos de excluso social.
Ao contrrio de alguns trabalhos apresentados pelos rgos oficiais no incio dos anos noventa, que apontavam uma inflexo no padro de crescimento
perifrico, com taxas de crescimento populacional menores nas reas da periferia do municpio e maiores nas reas mais centrais,16 os dados do censo demogrfico de 1991 identificaram uma situao totalmente inversa, com taxas anuais
de crescimento negativas nas reas centrais e elevadas na periferia. Essa tendncia
se confirmou na dcada de 1990 como indicam as taxas de crescimento demogrfico do perodo compreendido entre 1991 e 1996, embora o levantamento da
rea urbanizada no tenha contemplado esses anos.
No municpio de So Paulo, observou-se que tanto o anel central como o
intermedirio vm perdendo importncia. A participao da rea central no crescimento da populao da capital passou de 16,40% em 1980 para 12,73% em
1991, enquanto na rea intermediria esse percentual caiu de 51,64% para
48,06%. J a situao da periferia foi bem diferente: o peso na populao do
municpio aumentou de 31,96% para 39,21% nesse perodo. fcil concluir,
portanto, que a populao do municpio de So Paulo est se afastando do centro para a periferia, extrapolando inclusive os seus limites geogrficos (Seade,
1993, p. 30).
Cabe tambm assinalar dois outros aspectos marcantes do perodo, de acordo com Kowarick (1988): de um lado, o processo de abertura democrtica, que
se traduziu nas polticas urbanas sob a forma do planejamento participativo, buscando incorporar reivindicaes da populao, agora mobilizada e organizada em
movimentos populares, tendncia esboada desde 1974; por outro lado, o agravamento das condies de vida da populao metropolitana, iniciando-se nesse
perodo, com intensidade, as invases organizadas de terras.17 As reas de mananciais ao sul do municpio de So Paulo e no vetor sudeste foram os principais
focos dessas invases.
O contexto dos anos oitenta, portanto, se mostrou bastante distinto do existente na rea da promulgao da legislao de proteo dos mananciais esboada
129

no Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, o qual pressupunha um

crescimento contnuo, concentrado e acelerado da regio metropolitana, amparado
na expectativa da manuteno da situao favorvel da economia.
Outro aspecto marcante do perodo constitui o carter centralizador e autoritrio do processo decisrio nas polticas pblicas, expresso na legislao de
proteo dos mananciais por medidas de controle do uso do solo, as quais tinham
por objetivo redirecionar o crescimento das cidades.
A fragmentao do espao, a crise econmica, os conflitos gerados pelo
uso do solo e a proteo de mananciais colocaram em questo os pressupostos
bsicos da legislao de mananciais referentes aos objetivos de controle das tendncias de crescimento e desenvolvimento da metrpole.
No final da dcada de 1980 sobretudo, a emergncia do conceito de cidade real, em oposio s idias de clandestinidade, ilegalidade e invisibilidade de
partes da cidade perante os rgos pblicos, configurou um quadro bastante distinto.
A questo ambiental ganhou destaque no incio da dcada, com a promulgao da legislao que estabeleceu a Poltica Nacional de Meio Ambiente e as
condies para sua implementao. Foram institudas diversas unidades de conservao, distintas quanto aos seus objetivos e s formas jurdicas de equacionamento da situao de propriedade.
A lei forneceu a base legal para a criao de vrias unidades de conservao. Assim, com a promulgao da extensa legislao ambiental de mbito municipal, estadual e federal, a metrpole paulista foi redesenhada: reas tombadas
pela Administrao Estadual da Serra do Japi, Guaxinduva e Jaguacora (1983);
a Reserva Florestal da Cantareira e o Parque Estadual da Capital (1983), a serra
do Boturuna (1983); o Parque da Serra do Mar (1985); as nascentes do rio Tiet
(1990); as reas declaradas de Proteo Ambiental pela Administrao Estadual
de Cajamar (1984) e Tiet (1986) e pela Administrao Federal da bacia do
Paraba do Sul (1982); as estncias criadas em Po (1970) e Embu (1989), os
parques estaduais da serra do Mar (1977) e a Reserva Biolgica do Alto da Serra de Paranapiacaba (1938), a Reserva Florestal de Morro Grande (1979) e as reservas indgenas da Administrao Federal de MBoi Mirim (1987), Jaragu
(1987), Krukutu (1987), Barragem e Rio Branco (1987), e mais recentemente as
alteraes do Cdigo Florestal no tocante vegetao ao longo dos cursos de
gua e medidas como o Decreto-lei 750 de 1993 e suas atualizaes, que buscam
implantar um sistema de proteo dos remanescentes da provncia florestal atlntica, incidindo tambm em reas urbanas metropolitanas, e a Resoluo Conama
04 de 1990, que normatiza as reservas ecolgicas.
A maior parte das unidades de conservao criadas nesse perodo incidiram
especialmente em regies com baixo dinamismo econmico,18 o que reduziu o
130

conflito entre conservao dos recursos ambientais e desenvolvimento, apesar da

extenso da superfcie territorial legislada.
Quanto conservao desses ecossistemas, a questo dos manancais hdricos pautou em grande parte o debate entre meio ambiente e urbanizao na
metrpole em face dos conflitos entre os diversos usos do solo na regio e as
polticas pblicas de transportes, habitao e energia.
At a dcada de 1990 a questo dos mananciais ficou merc dos diferentes agentes que produzem e se apropriam do espao e dos trmites das polticas
pblicas. Vimos que a proteo dos recursos hdricos entrou posteriormente na
agenda ambientalista, salvo manifestaes isoladas.
O ndice de desmatamento no perodo de 1971 a 1992 comprova as afirmaes acima. Suprimiu-se 31% da superfcie recoberta por matas, vegetao
contida em sua maior parte nas reas de proteo dos mananciais.
Em 1992, restava aproximadamente 10% da superfcie territorial metropolitana recoberta por matas, um dos indicadores mais alarmantes de que dispomos
para caracterizar as condies ambientais. Se esses dados fossem desagregados
pelos subperodos de 1973 a 1980 e de 1980 a 1992, poderamos afirmar que a
dcada mais que perdida para a economia tambm o foi para a proteo de boa
parte dos remanescentes florestais da metrpole, com a extensiva ocupao perifrica de reas recobertas por matas em reas de proteo dos mananciais, ainda que pesassem todas as medidas protecionistas.
Houve, no final da dcada de 1980 e incio dos anos noventa, uma preocupao com a preservao dos remanescentes florestais em reas urbanas, sobretudo nas regies metropolitanas. Em razo disso, incluram-se dispositivos no
Cdigo Florestal (leis 7.803 e 7.875 de 1989), em resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Resoluo n 04/90) e, posteriormente, o Decreto 750/93,
que regulamentou o uso de reas da Mata Atlntica, numa viso integrada dos
ecossistemas naturais.
Esses remanescentes, vistos como mantenedores das dinmicas ambientais
(em alguns casos so corredores ou rotas de espcies migratrias), desempenham
importante papel no equilbrio das condies climticas e na conservao dos
recursos hdricos.
No entanto, no perodo de 1990 a 1995, a regio metropolitana foi a mais
atingida pelo desmatamento no estado de So Paulo, de acordo com o ltimo
levantamento do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Na rea que
compreende os municpios da regio, foram devastados 12,9 mil hectares de mata
atlntica, quase o triplo da devastao ocorrida no perodo entre 1985 e 1990.
Assim, a imagem evocada por Argan (1992), a da natureza que cercava a
zona da fronteira da cidade e do campo, representada na metrpole atual por
cerca de 8,5% da superfcie total, localizada predominantemente nas zonas de
131

escarpa atlntica e em algumas reas serranas, respondendo os mananciais por

uma parcela desses espaos.
Ao analisarmos os dados dos loteamentos clandestinos ou irregulares no
perodo, verificamos que s no ano de 1991 foram ocupados ilegalmente 11 milhes de metros quadrados, dos quais 10 milhes o foram na regio sul do municpio de So Paulo em rea de mananciais, de acordo com dados da Secretaria da Habitao Municipal. As favelas nesse municpio abrigavam, em 1993, uma
populao estimada em 1.900 mil pessoas, ou seja, 20% da populao paulistana
(Fipe, 1994).
Esses indicadores retratam uma cidade real e (in)sustentvel, se pensarmos
nos aspectos da sustentabilidade social e ecolgica. A problemtica ambiental
aparece expressa em aes como a criao de estruturas governamentais para tratar da questo e da promulgao de uma extensa legislao ambiental nos vrios nveis de governo. Contudo, em decorrncia de tudo o que expusemos, permanece a indagao: qual o significado do paradigma ambiental na ao pblica? Essa questo ser tratada a seguir, na anlise do impacto da legislao de controle ambiental no processo de estruturao fsico-territorial da metrpole, sobretudo nos processos de irregularidade da ocupao do solo e no de localizao industrial.

Controle ambiental e os vetores de expanso urbana

A necessidade de intervir no processo de crescimento e desenvolvimento

urbano-regional em busca de um espao mais equilibrado e o esgotamento dos
recursos ambientais, temas que permeavam o debate ambiental no incio dos anos
setenta, formam o contexto de um conjunto de instrumentos esboados no Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMDI.
A implementao de instrumentos, tais como o zoneamento industrial e a
legislao de mananciais, tinha por finalidade reorientar as tendncias de crescimento e desenvolvimento urbano-regional e estabelecer medidas de proteo aos
recursos naturais, como parte de um projeto de modernizao e integrao. Com
esses instrumentos, buscou-se amenizar as contradies de um processo de urbanizao acelerado que provocou impactos negativos no meio natural.
Eis as principais diretrizes esboadas no PMDI: a) a reordenao dos vetores de expanso de crescimento e desenvolvimento da metrpole; b) a criao
132

de amplos espaos abertos; e c) priorizao do uso das guas para o abastecimento humano.
Por meio da leitura dos indicadores apresentados buscamos avaliar o cumprimento das diretrizes acima. Por outro lado, procuramos subsidiar a construo
de novos parmetros para a ocupao e proteo da rea de mananciais no mbito das novas diretrizes de proteo e recuperao dos mananciais.
Hoje, aps mais de vinte anos de aplicao do zoneamento industrial e da
lei de mananciais, possvel, a partir de elementos empricos, indagar a respeito da ordem racional imposta nas estruturas espaciais: quais so os fatores importantes na produo do espao? Que fatores contrubuem para a expanso metropolitana? Qual a relao entre eles na produo do espao? Qual a especificidade da produo do espao na rea de proteo dos mananciais e qual o impacto da legislao ambiental especfica de mananciais nesses processos? possivel delinear uma relao mais equilibrada entre cidade e meio ambiente?
Essas questes nortearam a abordagem ao recente processo de estruturao
fsico-territorial da Regio Metropolitana de So Paulo, mediante anlise dos
vetores de expanso da rea urbanizada, e a relao desse processo com a legislao ambiental. Procuramos resumir neste captulo os resultados das pesquisas
empricas realizadas sobre as alteraes no espao fsico-territorial metropolitano nas trs ltimas dcadas, a partir de indicadores urbansticos,19 ambientais,
demogrficos e econmicos.20
Os indicadores ambientais utilizados foram os ndices da cobertura vegetal existente e os de desmatamento, os ndices de assoreamento dos recursos hdricos e informes da aplicao da referida legislao (autuaes e aprovaes de
empreendimentos).
O principal indicador urbanstico utilizado foi a anlise da evoluo da rea
urbanizada associada aos demais informes. Apresentamos essa anlise a seguir,
por subperodos: 1965-74, 1974-80 e 1980-90.
No perodo imediatamente anterior promulgao da legislao de proteo dos mananciais, verificou-se um incremento acentuado da rea urbanizada,
acarretando uma acelerao no ritmo de crescimento econmico e de investimentos urbanos. A expanso urbana nesse perodo atingiu 320 km2, praticamente a
metade da superfcie urbanizada metropolitana em 1965, representando 43,05%
da rea urbanizada ao longo do processo histrico de urbanizao, que era de
744 km2, como mostram as Tabelas IV e V.
A partir dos levantamentos efetuados pelo PMDI pudemos analisar a evoluo da mancha urbana entre os anos de 1965 e 1974, segundo levantamento aerofotogramtrico e planimetria realizados pela Emplasa em 1972 e atualizados em
1974.21
133

Tabela IV Regio Metropolitana de So Paulo evoluo da rea urbanizada,

segundo municpios e regies (1965-90).
Municpios e regies
Centro
So Paulo
Osasco
Noroeste
Carapicuba
Barueri
Cajamar
Santana de Par2aba
Pirapora de Bom Jesus
Oeste
Cotia (1)
Vargem Grande Paulista (1)
Itapevi (1)
Jandira
Sudoeste
Taboo da Serra
Itapecerica da Serra
Embu
Embu-Guau
Juquitiba
So Loureno da Serra
Sudeste
Santo Andr
So Bernardo do Campo
So Caetano do Sul
Mau
Diadema
Ribeiro Pires
Rio Grande da Serra
Leste
Mogi das Cruzes
Suzano
Po
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
Guararema
Biritiba-Mirim
Nordeste
Guarulhos
Aruj
Santa Isabel
Norte
Franco da Rocha
Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP

134

1965-74

1974-77

1977-80

1980-85

1985-90

119,53
115,03
4,50
19,63
7,38
8,68
2,02
1,55
0,00
19,96
9,35

37.29
35.89
1.40
6.12
2.30
2,71
0,63
0,48
0,00
6,23
2,92

52.72
49.12
3.6
18.08
4,48
11,48
2,12
0
0
10,4
7,92

32.10
29.91
2.19
11.01
2,73
6,99
1,29
0,00
0,00
6,33
4,82

22.31
20.23
2.08
10.63
1,34
3,89
1,15
4,26
0,00
9,37
5,96

6,73
3,88
13,58
5,17
5,50
0,00
2,25
0,66

2,10
1,21
4,24
1,61
1,72
0,00
0,70
0,21

1,04
1,44
10,72
3,4
2,88
3,68
0,6
0,16

0,63
0,88
6,53
2,07
1,75
2,24
0,37
0,10

43.40
39.36
4.04
20.68
2,6
7,56
2,24
8,28
0
18,24
11,6
1,44
5,2
0
15,64
0
4,6
1,88
5,24
3,92

26.58
24.26
2.32
8.92
1,12
1,72
0
6,08
0
8,32
3,20
3,16
1,96
0
6,6
0
2,96
1,32
2,32
0

21.70
19.81
1.89
7.28
0,91
1,40
0,00
4,96
0,00
6,79
2,61
2,58
1,60
0,00
5,39
0,00
2,42
1,08
1,89
0,00

48.72
45.9
2.82
20.46
1,52
5,32
1,9
11,08
0,64
21,22
7,04
4,36
7,12
2,7
10,24
0
3,38
3,84
2,32
0,7

22.24
20.95
1.29
9.34
0,69
2,43
0,87
5,06
0,29
9,69
3,21
1,99
3,25
1,23
4,67
0,00
1,54
1,75
1,06
0,32

52,09 16,25 17,56 10,69 14,96

6,78
2,12
1,84
1,12
4,8
17,10
5,34
9,28
5,65
5,96
0,41
0,13
0
0,00
0
9,16
2,86
1,68
1,02
3,56
6,23
1,94
3,48
2,12
0
10,32
3,22
1,12
0,68
0,4
2,09
0,65
0,16
0,10
0,24
46,63 14,55 23,41 14,25 36,84
23,51
7,34 11,24
6,84
6,92
11,89
3,71
2,25
1,37 11,84
2,32
0,72
0,72
0,44
0
3,97
1,24
5,72
3,48
8
2,19
0,68
1,44
0,88
6,12
1,33
0,41
0,68
0,41
2,68
0,53
0,17
1,2
0,73
1,24
32,66 10,19 26,16 15,93 18,16
28,13
8,78 21,84 13,30 13,48
2,33
0,73
2,84
1,73
4,48
2,2
0,69
1,48
0,90
0,2
16,43
5,13
5,19
3,16 26,65
5,02
1,57
2,56
1,56
3,76
3,56
1,11
1,75
1,07 12,13
3,64
1,14
0,44
0,27
3,44
4,21
1,31
0,44
0,27
7,32
320,51 100,00 164,24 100,00 194,57

2,67
0,00
8,04
0,00
2,36
0,97
2,69
2,01

7,69
10,7
2,47
1
3,06
5,74
0,00
0
1,83
0,8
0,00
0
0,21
2,64
0,12
0,52
18,93 16,56
3,56
5,8
6,09
8,08
0,00
0
4,11
1,44
3,15
0
1,38
0,52
0,64
0,72
9,33 17,56
6,93
13,8
2,30
2,88
0,10
0,88
13,70 27,24
1,93
6
6,23 10,28
1,77
7,88
3,76
3,08
100,00 122,48

8,74 28,26 12,90

0,82
8,12
3,71
4,69
10,7
4,88
0,00
0
0,00
0,65
1,94
0,89
0,00
2,38
1,09
2,16
4,08
1,86
0,42
1,04
0,47
13,52
27,8 12,69
4,74
6,04
2,76
6,60
3,68
1,68
0,00
0,4
0,18
1,18 12,58
5,74
0,00
1,18
0,54
0,42
2,52
1,15
0,59
0,64
0,29
14,34
36,2 16,53
11,27 30,12 13,75
2,35
6,08
2,78
0,72
0
0,00
22,24 26,16 11,94
4,90
8,2
3,74
8,39 10,46
4,77
6,43
3,62
1,65
2,51
3,88
1,77
100,00 219,06 100,00

Tabela V Regio Metropolitana de So Paulo evoluo da rea urbanizada,

segundo vetores de crescimento (1965-90)
Vetores

1965 1965-74
superfcie

1974-77

Centro (*)
1.509,00
So Paulo
1.509,00
Oeste (2)
275
Osasco
68
Carapicuba
36
Barueri
61
Itapevi
88
Jandira
22
Oeste (3)
605
Cotia (1)
325
Taboo da Serra
20
Embu
68
Itapecerica da Serra
192
Sudeste (2)
841
Santo Andr
179
So Bernardo do Campo 411

115,03
115,03
31,17
4,50
7,38
8,68
6,73
3,88
20,02
9,35
5,17
0,00
5,50
52,09
6,78
17,10

7,62
7,62
11,33
6,62
20,50
14,23
7,65
17,64
3,31
2,88
25,85
0,00
2,86
6,19
3,79
4,16

49,12
49,12
22,04
3,60
4,48
11,48
1,04
1,44
17,88
7,92
3,40
3,68
2,88
17,56
1,84
9,28

So Caetano do Sul
12
Mau
67
Diadema
32
Ribeiro Pires
107
Rio Grande da Serra
33
Leste (3)
1.041
Mogi das Cruzes
731
Suzano
185
Po
17
Itaquaquecetuba
83
Ferraz de Vasconcelos
25
Nordeste
430
Guarulhos
334
Aruj
96
No conurbados
3.406
Franco da Rocha
143
Mairipor
307
Caieiras
104
Embu-Guau
171
Juquitiba
550
Cajamar
132
Santana do Parnaba
179
Pirapora do Bom Jesus
99
Biritiba-Mirim
414
Salespolis
418
Guararema
262
Santa Isabel
361
Vargem Grande Paulista 29
So Loureno da Serra 192
Francisco Morato
45
RMSP
8107,00

0,41
9,16
6,23
10,32
2,09
43,88
23,51
11,89
2,32
3,97
2,19
30,46
28,13
2,33
27,86
5,02
3,56
3,64
2,25
0,66
2,02
1,55
0,00
0,53
0,89
1,33
2,20
0,00
0,00
4,21
320,51

3,42
13,67
19,47
9,64
6,33
4,22
3,22
6,43
13,65
4,78
8,76
7,08
8,42
2,43
0,82
3,51
1,16
3,50
1,32
0,12
1,53
0,87
0,00
0,13
0,21
0,51
0,61
0,00
0,00
9,36
3,95

0,00
1,68
3,48
1,12
0,16
21,37
11,24
2,25
0,72
5,72
1,44
24,68
21,84
2,84
11,59
2,56
1,75
0,44
0,6
0,16
2,12
0,00
0,00
1,20
0,16
0,68
1,48
0,00
0,00
0,44
164,24

%
3,26
3,26
8,01
5,29
12,44
18,82
1,18
6,55
2,96
2,44
17,00
5,41
1,50
2,09
1,03
2,26

1977-80
39,36
39,36
19,40
4,04
2,60
7,56
5,20
0,00
18,08
11,60
0,00
1,88
4,60
14,96
4,80
5,96

0,00
0,00
2,51
3,56
10,88
0,00
1,05
0,40
0,48
0,24
2,05 32,88
1,54
6,92
1,22 11,84
4,24
0,00
6,89
8,00
5,76
6,12
5,74 17,96
6,54 13,48
2,96
4,48
0,34 51,93
1,79
3,76
0,57 12,13
0,42
3,44
0,35
5,24
0,03
3,92
1,61
2,24
0,00
8,28
0,00
0,00
0,29
1,24
0,04
0,04
0,26
2,68
0,41
0,20
0,00
1,44
0,00
0,00
0,98
7,32
2,03 194,57

%
2,61
2,61
7,05
5,94
7,22
12,39
5,91
0,00
2,99
3,57
0,00
2,76
2,40
1,78
2,68
1,45

1980-85 % 1985-90
24,26
24,26
7,12
2,32
1,12
1,72
1,96
0,00
7,48
3,20
0,00
1,32
2,96
10,7
1,00
5,74

0,00
0,00
5,31
0,80
0,00
0,00
0,37
2,64
0,73
0,52
3,16 15,32
0,95
5,8
6,40
8,08
0,00
0,00
9,64
1,44
24,48
4,18 16,68
4,04
13,8
4,67
2,88
1,52 40,92
2,63
6,00
3,95 10,28
3,31
7,88
3,06
2,32
0,71
0,00
1,70
0,00
4,63
6,08
0,00
0,00
0,30
0,72
0,01
0,00
1,02
0,52
0,06
0,88
4,97
3,16
0,00
0,00
16,27
3,08
2,40 122,48

1,61
1,61
2,59
3,41
3,11
2,82
2,23
0,00
1,24
0,98
0,00
1,94
1,54
1,27
0,56
1,40

45,90 3,04
45,90 3,04
19,48 7,08
2,82 4,15
1,52 4,22
5,32 8,72
7,12 8,09
2,70 12,27
14,26 2,36
7,04 2,17
0,00 0,00
3,84 5,65
3,38 1,76
28,26 3,36
8,12 4,54
10,70 2,60

0,00
0,00 0,00
1,19
1,94 2,90
0,00
2,38 7,44
2,47
4,08 3,81
1,58
1,04 3,15
1,47 23,88 2,29
0,79
6,04 0,83
4,37
3,68 1,99
0,00
0,40 2,35
1,73 12,58 15,16
0,00
1,18 4,72
3,88
36,2 8,42
4,13 30,12 9,02
3,00
6,08 6,33
1,20 51,08 1,50
4,20
8,2 5,73
3,35 10,46 3,41
7,58
3,62 3,48
1,36
2,32 1,36
0,00
0,70 0,13
0,00
1,90 1,44
3,40 11,08 6,19
0,00
0,64 0,65
0,17
0,64 0,15
0,00
0,76 0,18
0,20
2,52 0,96
0,24
0,00 0,00
10,90
4,36 15,03
0,00
0,00 0,00
6,84
3,88 8,62
1,51 219,06 2,70

135

Fontes
Tabela IV
Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.
Fonte bsica: (1) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da marcha urbana de 1965, com base em
recobrimento aerofotogramtrico de 1965 e em informaes sobre o uso do solo urbano, referentes ao
ano de 1967. Planimetria realizada pela Emplasa.
(2) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da evoluo da mancha urbana de 1974 e 1977 e em carta
do Sistema Cartogrfico Metropolitano, 1 ed. 1977, realizado sobre levantamento aerofotogramtrico
do IBC (1973), do Gegran (1974) e do SCM (1977), com escala 1:10.000.
(3) Planimetria da evoluo da mancha urbana com base no levantamento aerofotogramtrico de 1980,
com escala 1:35.000.
(4) Planimetria da mancha urbana do ano de 1985, com base em interpretao visual das imagens
obtidas pelo sensor Thematic Mapper (TM), do satlite norte-americano Landsat 5, de 1985.
(5) Planimetria da mancha urbana sobre carta do Sistema Cartogrfico Metropolitano, com base em
Tabela V
(*) O municpio de So Paulo foi subdividido nos setores vetores de crescimento: centro, leste (1),
leste (2), oeste, norte e sudeste (1).
Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.
Fonte bsica: (1) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da mancha urbana de 1965, com base em
recobrimento aerofotogramtrico de 1965 e em informaes sobre o uso do solo urbano referentes ao
ano de 1967. Planimetria realizada pela Emplasa.
(2) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da evoluo da mancha urbana de 1974 e 1977 e em carta
do Sistema Cartogrfico Metropolitano, 1 ed., 1977, realizada sobre levantamento aerofotogramtrico
do IBC (1973), do Gegran (1974) e do SCM (1977), com escala 1:10.000.
(3) Planimetria da evoluo da mancha urbana com base no levantamento aerofotogramtrico de 1980,
com escala 1:35.000.
(4) Planimetria da mancha urbana do ano de 1985, com base em interpretao visual das imagens
obtidas pelo sensor Thematic Mapper (TM), do satlite norte-americano Landsat 5, de 1985.
(5) Planimetria da mancha urbana sobre carta do Sistema Cartogrfico Metropolitano, com base em
interpretao visual da imagem do satlite Landsat 5, de 1990, feita pela equipe do SCM -- Emplasa.

A urbanizao na metrpole foi de grande magnitude no perodo de 1965

a 1914: extrapolou os limites da bacia sedimentar de So Paulo, nas reas correspondentes s colinas de So Paulo, e extravasou para compartimentos ambientais inadequados expanso urbana, com amplitudes topogrficas altas e
processos de evoluo de vertentes mais dinmicos. Em razo disso, so reas
mais vulnerveis eroso, recortadas por densas redes de drenagem que correspondem serrania de So Roque (que rodeia os municpios de Francisco Morato
e Franco da Rocha) e morraria de Embu, que circunda a bacia sedimentar de
So Paulo a oeste, ao sul e a leste, com o mar de morros do reverso da escarpa
atlntica.
136

A extenso da rea urbanizada nos limites da zona rural e nos ecossistemas

naturais pode ser observada nos dados sobre a evoluo da cobertura florestal
natural na regio metropolitana. A propsito, estima-se que a cobertura vegetal
tenha decrescido aproximadamente 1.700 km2 entre os anos de 1962 e 1973, incluindo as matas e capoeiras, sendo de 820 km2 a superfcie de matas suprimida
no perodo, utilizando-se o ndice de desmatamento verificado para o conjunto dos
municpios do Estado de So Paulo.
Em 1965 foi promulgado o novo Cdigo Florestal, com o qual se pretendia uma doutrina mais intervencionista por parte do poder pblico, que no se
sustentou medida que ignorou a desapropriao das terras protegidas, sem dar
o devido respaldo jurdico (Moraes Victor, 1975, p. 39).
Data ainda desse perodo a regulamentao do parcelamento do solo em
reas rurais do municpio de So Paulo (Lei 7.035 de 1967), medida que objetivava inibir o processo de expanso urbana em face das dimenses assumidas at
ento no processo de urbanizao. No entanto, esse dispositivo legal mostrou-se
pouco eficaz, conforme indicam as taxas de crescimento demogrfico nas zonas
rurais do municpio de So Paulo fornecidas pelo IBGE Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica.
Segundo o estudo da evoluo da mancha urbana contnua da Grande So
Paulo, realizado pela Emplasa em 1978 e bastante utilizado como medida do
processo de urbanizao na dcada de 1970, a maior parte da expanso urbana
ocorreu dentro dos limites urbanos legais; portanto, o permetro urbano funcionou como freio da expanso urbana.23
O trabalho da Emplasa a que nos referimos, no entanto, delimitou parcialmente a superfcie da regio metropolitana para estudo, circunscrita ao norte at
a regio da Cantareira, a leste at parte de Suzano, ao sul at a altura das represas Billings e Guarapiranga e a oeste, at o municpio de Carapicuba. Ficaram,
assim, excludos os municpios de Francisco Morato, Franco da Rocha e o distrito de Perus (no municpio de So Paulo) na regio norte; a e Santa Isabel; a
nordeste de Mogi das Cruzes, Guararema, Biritiba-Mirim e Salespolis a leste; de
Juquitiba a sudoeste; os municpios de Itapevi e Jandira a oeste; e ao sul a anlise foi delimitada at a altura das represas Billings e Guarapiranga.
Nesse sentido, as concluses da anlise da expanso urbana foram imprecisas. No se sustentando, por conseguinte, a tese de que o limite legal da zona
rural foi utilizado como freio expanso urbana, em razo dos ndices de incremento da rea urbanizada verificados no perodo24 e dos indicadores demogrficos
na regio central da metrpole.
137

A rea cultivada no municpio de So Paulo decresceu de 12.158 ha em

1960 para 9.536 ha em 1970, indicando, tambm, a presso das atividades urbanas sobre a zona rural. A atividade rural, entretanto, ampliou-se na dcada de
1960 no conjunto do espao metropolitano: de 224.763 ha aumentou para
246.494 ha. Isso se deu por causa da estruturao de regies voltadas s funes
de apoio e manuteno ao binmio urbano-industrial instalado na capital paulista.
Os catorze municpios contidos nos vetores que denominamos no conurbados
apresentaram nesse perodo um incremento pouco expressivo da rea urbanizada,
em Franco da Rocha e Francisco Morato: 8,69%.
De fato, os maiores incrementos em nmeros absolutos ocorridos nesse
intervalo de tempo de 1965/1974, foram registrados nos vetores centro (35,89%),
formado pelo municpio de So Paulo, e sudeste (16,25%), sobretudo em Santo
Andr, So Bernardo do Campo, Diadema, Mau e Ribeiro Pires, demonstrando a polaridade exercida pelos ncleos urbano-industriais nos processos de expanso urbana.
A expanso tambm ocorreu no vetor leste (3), a que chamamos de leste
longnquo, embora com menor grau de participao: 13,69% de incremento da
rea urbanizada, principalmente nos municpios de Mogi das Cruzes e Suzano.
Destaca-se ainda a expanso no vetor nordeste nos municpios de Guarulhos e
Aruj, com 9,5% de incremento da rea urbanizada (ver Tabela V).
Quanto ao municpio de So Paulo especificamente, verificou-se que os
maiores acrscimos de reas ocorreram no vetor sul, cuja participao em nmeros relativos e absolutos cresceu substantivamente no perodo, com um incremento de 41,5 km2, representando 33% da rea urbanizada. Embora o vetor leste tenha apresentado maior participao na rea urbanizada do municpio, sua participao relativa no total da rea urbanizada da Grande So Paulo caiu entre os
anos de 1965 e 1974.
Os dados supramencionados refletem o grande impacto dos investimentos
pblicos e privados realizados no vetor sul do municpio de So paulo e a consolidao do ncleo industrial de Santo Amaro, que desde a dcada de 1950 se
firmava como plo industrial da metrpole, junto com os municpios do ABC do
vetor sudeste. Essa situao seria consagrada posteriormente, com a legislao de
controle do uso industrial promulgada em 1976, que acabou por agravar os conflitos entre o uso do solo e a proteo ambiental na regio.
Alguns aspectos se destacam nesse perodo, cabendo observar que os incrementos mais significativos na rea urbanizada ocorreram principalmente nos
vetores de maior dinamismo econmico, em que se implantaram as condies
gerais de produo. O crescimento do setor industrial foi acompanhado pelo desenvolvimento do setor tercirio, com a implantao dos servios produtivos (nos
138

quais se inclui a intermediao financeira, os bancos), dos servios distributivos

e das atividades sociais e de administrao pblica, que demandaram espaos
fsico-territoriais.
As reas que apresentavam maior dinamismo econmico dispunham de
parcela pouco significativa de loteamentos no ocupados, ao contrrio do que
ocorreu nas dcadas anteriores, conforme constatado por meio do aumento da
taxa de densidade25 e dos resultados da fotointerpretao de imagens areas do
perodo realizada pela Emplasa.
Verifica-se, entretanto, que as reas de intenso dinamismo econmico no
foram as que receberam os maiores contingentes populacionais que migraram para
a metrpole nessa dcada, com exceo dos municpios de Mau e Diadema. Ao
compararmos a evoluo da mancha urbana por vetor de crescimento e as taxas
de crescimento anual da populao, constatamos que o assentamento populacional
se deu principalmente nos municpios de baixo dinamismo econmico.
Em suma, o eixo leste-oeste, estruturado em torno das ferrovias e das estaes de subrbio, respondeu nesse perodo pelo assentamento habitacional das
camadas de baixa renda da populao, uma vez que as indstrias comearam a
implantar-se ao redor das rodovias. Foi o caso, por exemplo, do municpio de
Francisco Morato, que constituiu, junto com outros municpios de situao similar, os municpios ou bairros-dormitrios.
Mediante exame da distribuio territorial da populao por anis e vetores
de urbanizao no municpio de So Paulo, verificamos que na regio leste se
concentrava o maior contingente populacional do municpio, sobretudo a populao situada na faixa de renda de at cinco salrios-mnimos, representando 30%
da populao residente do municpio da capital.26
Os indicadores acima demonstram, portanto, que o grande contingente de
populao que afluiu metrpole produziu seus espaos em superfcies exguas,
em reas perifricas, distantes dos centros de emprego, acentuando as caractersticas dos municpios e bairros-dormitrios, segregados fsica e socialmente em
espaos carentes de infra-estrutura urbana.
A ocupao irregular ou clandestina do solo, conforme verificamos na
Tabela II, se deu mais acentuadamente nas regies leste, com 167 ha, sudeste,
com 72 ha, e sul, com 67 ha, constituindo-se, nesse perodo de 1965/1974, nos
maiores incrementos de superfcie ocupada clandestina ou irregularmente.
Com relao ao aumento do nmero de favelas no perodo em questo, a
invaso de glebas ocorreu de forma explosiva. Entre os anos de 1965 e 1974,
formaram-se quinhentas e sessenta e sete novas favelas at 1965, havia duzentas
e vinte. Elas se localizam predominantemente na extrema periferia, ao contrrio
das existentes at 1965, que incidiam nos anis central e intermedirio do muni139

cpio de So Paulo. Nas regies norte e sul, verificaram-se os maiores incrementos, com cento e vinte e duas e duzentas e noventa e seis novas favelas respectivamente, sendo que noventa e uma delas foram construdas em reas posteriormente delimitadas como de proteo dos mananciais.
O processo de urbanizao descrito acima foi fortemente criticado em
meados da dcada de 1970 no mbito das polticas pblicas. De maneira geral,
ocorreu um questionamento dos padres de crescimento econmico a partir da reorganizao do sistema capitalista, aps a crise de 1973. Veio tona o discurso
da desacelerao do crescimento econmico e da qualidade de vida, com reflexos diretos nos padres de crescimento urbano das metrpoles a partir de ento
(Topalov, 1979).
A problemtica que delimitamos para estudo aqui tambm influenciada
aps a Conferncia de Estocolmo em 1972, quando se levantou a questo da
sustentabilidade das metrpoles, inserindo-se no centro dos debates as questes
ambientais e os estilos de desenvolvimento.
No perodo anterior promulgao da legislao de proteo dos mananciais, a expanso urbana encontrou as barreiras fsicas que condicionavam o crescimento urbano: ao norte, a serra da Cantareira; a sudeste e sudoeste, o mar de
morros da escarpa da serra do Mar; e, ao sul, o conjunto de lagos artificiais
(Langenbuch, 1971, p. 335), gerando conflitos entre as formas de urbanizao
aqui descritas e a proteo ambiental.
A leitura e a interpretao da planimetria da expanso da mancha urbana
no perodo de 1974 a 1980 foram realizadas em dois perodos, de 1974 a 1977
e de 1977 a 1980, a fim de melhor delimitar o impacto da legislao de proteo dos mananciais no direcionamento dos vetores de urbanizao.
Ao compararmos a planimetria dos levantamentos aerofotogramtricos realizados pela empresa Terrafoto e fotointerpretados pela Emplasa, verificamos, na
Tabela IV, que em apenas seis anos a mancha urbana metropolitana teve sua rea
ampliada em 33,65%, passando de 1.064,93 km2 em 1974 para 1.423,34 km2 em
1980.27 De maneira geral, nos primeiros anos da aplicao da legislao de proteo dos mananciais, os efeitos e a correlao da urbanizao da metrpole com
a dinmica especfica da ocupao das reas de mananciais se apresentavam diferenciados dos processos evidenciados atualmente.
A dinmica da produo do espao metropolitano nesses anos teve como
caracterstica principal os mecanismos de obteno de rendas fundirias urbanas,
processo que teve desdobramentos nas reas de mananciais. Em nmeros absolutos, os acrscimos ocorridos na expanso da mancha urbana entre 1974 e 1980
mantiveram-se acima da proporo do perodo anterior. Esses acrscimos so
140

141

EVOLUO DA REA URBANIZADA

Figura 8 - Regio Metropolitana de So Paulo rea de manaciais: evoluo da rea urbanizada 1974/1990.

escala 1 : 100000

Limite da rea de mananciais

Limite de municpios

Expanso urbana - 1985/1990

Expanso urbana - 1980/1985

Expanso urbana -1977/1980

Expanso urbana - 1974/1977

rea urbanizada - 1974

REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO

confirmados pelas tendncias histricas do parcelamento de glebas acima das

necessidades reais, decorrentes do intenso processo de valorizao da terra, ainda que refletindo o impacto das elevadas taxas migratrias populacionais para a
rea metropolitana.
Os informes apresentados foram correlacionados com a dinmica de uso e
ocupao do solo na rea de proteo dos mananciais na escala 1:25.000 e os
registros na carta da rea urbanizada, na escala 1:100.000. Mostrou-se expressiva a participao de loteamentos desocupados sobre a expanso da mancha urbana, aproximadamente 10% do total da rea urbanizada no perodo, onde os
loteamentos se encontravam abertos, porm no ocupados.
O aspecto apontado acima evidencia que a expanso da mancha urbana no
se deu preferencialmente, para a implementao de atividades econmicas ou para
o assentamento habitacional, como no perodo compreendido entre 1965 e 1974.
Na verdade, ratifica o intenso processo de reteno da terra espera da valorizao fundiria, expresso das aes dos agentes e interesses econmicos do
mercado fundirio e imobilirio.
Esse fato fortemente evidenciado nos municpios de Mairipor, Aruj,
Itapecerica da Serra, Cotia, Embu-Guau e na regio sul do municpio de So
Paulo, os quais encerram parcelas integrais ou substantivas de seus territrios em
zonas de proteo dos mananciais. Nessas localidades, sobretudo em Mairipor,
uma parte significativa da rea parcelada continuava desocupada em 1980.
De modo geral, os vetores centro e sudeste tiveram um decrscimo relativo nos ndices de incremento da rea urbanizada, com uma expanso de, respectivamente, 29,91% e 20,23%, nos perodos de 1974 a 1977 e 1977 a 1980, em
contraposio ao ndice de incremento do vetor centro de 35,89% no perodo
anterior. No vetor sudeste, os ndices foram de 10,69% e 7,69% entre 1974 e
1977 e 1977 e 1980, em relao ao ndice de 16,25% no perodo anterior (ver
Tabela IV).
Se excluirmos esse decrscimo do ritmo da superfcie urbanizada no municpio de So Paulo e nos municpios contidos no vetor sudeste, constataremos
que a expanso urbana, no perodo de 1974 a 1980, seguiu mltiplas direes;
deu-se o processo de periferizao, bem como o intenso parcelamento urbano para
fins especulativos, ou para residncias de lazer. Buscavam-se as mais diferentes
localizaes, em especial nas zonas de proteo dos mananciais.
Podemos afirmar, pois, que j em meados da dcada de 1970 se acentuou
um processo de fragmentao urbana, com uma expanso perifrica avanando
em todas as direes, com especificidades, porm, de reflexos diretos na produo do espao nas reas de mananciais.
142

 possvel constatarmos que houve um incremento da rea urbanizada,

principalmente nos vetores oeste (2). Esses vetores encerram espaos diferenciados no contexto metropolitano. Por um lado, os municpios de Cotia e em menor grau o de Itapecerica da Serra, ambos inseridos no vetor oeste (3), configuravam-se na estrutura metropolitana em meados da dcada de 1970 como municpios perifricos, voltados sobretudo s funes de lazer e de turismo, compatibilizando o parcelamento do solo com as propostas contidas na legislao de
proteo dos mananciais, isto , grandes lotes para chcaras de recreio, e desenvolvendo um setor tercirio de apoio, conforme demonstra a carta da evoluo de
uso do solo. A intensa atividade imobiliria dos anos setenta encontrou nessas
regies condies favorveis para a implantao de parcelamentos do solo que
correspondessem s aspiraes antiurbanas de partes da classe mdia.
O municpio de Embu respondia em parte pelas atividades de lazer e turismo, conforme verificamos na carta da evoluo do uso do solo. No restante do
municpio, a ocupao se dava como um transbordamento da ocupao perifrica do municpio de So Paulo, de acordo com a taxa de crescimento anual da
populao entre os anos de 1970 a 1980.
Osasco, Barueri, Itapevi e Jandira, contidos no vetor oeste (3), desempenhavam a funo de municpios-dormitrios, estruturados pela ferrovia e o eixo virio
de penetrao a oeste, recortando o vale do Tiet e seus afluentes. O municpio
de Barueri, todavia, apresentou incremento significativo por causa da abertura do
empreendimento Alphaville, destinado populao de renda mais elevada, dando incio ao processo de desconcentrao urbana. A propsito, cabe assinalar que
a viabilidade desse megaprojeto, que direcionou a suburbanizao das faixas de
renda mais elevadas para o vetor sudoeste da metrpole, deve-se, em parte,
estrutura fundiria da regio, pois uma parcela da gleba era constituda por terras da Unio, cedidas em regime de concesso.
Com relao aos municpios contidos nos vetores no conurbados, apresentaram uma ampliao expressiva da rea urbanizada, da ordem de 26,69% entre
os anos de 1977 e 1980 (ver Tabela V). Os processos de produo do espao nos
municpios que pertencem a esses vetores resultaram da expanso perifrica pela
populao de baixa renda, como em Francisco Morato, Caieiras e Franco da
Rocha, onde tanto as taxas de crescimento demogrfico como os ndices de evoluo da mancha urbana foram significativos.
Confrontando os ndices de incremento da rea urbanizada, os indicadores
demogrficos e a dinmica de uso do solo registrada na carta de uso do solo,
possvel detectar o parcelamento do solo para camadas de populao compostas
por faixas de renda mais elevadas, destinado implantao de chcaras de lazer
nas reas de mananciais, como em Mairipor, ao norte, com uma taxa de cres143

cimento demogrfico de apenas 3,47% entre 1970 e 1980 e expressivos incrementos da rea urbanizada, respectivamente, 175 ha, entre os anos de 1974 e 1977,
e 1.213 ha, entre 1977 e 1980.
Quanto ao municpio de So Paulo, embora a regio leste apresentasse
acrscimos substantivos, foi a regio sul que continuou apresentando um ritmo de
crescimento intenso. A estruturao dessa regio do municpio de So Paulo caracteriza-se pela presena do distrito industrial de Santo Amaro e pela proximidade com os centros industriais de Diadema e de Santo Andr, So Bernardo do
Campo e So Caetano do Sul. Associada a vetores de urbanizao integrados
pelos eixos de transportes, que tambm concentram atividades tercirias, uma
enorme demanda habitacional foi gerada nessa regio. A lei de zoneamento industrial, ao instituir nessas reas Zonas de Uso Predominantemente Industrial
(Zupis), consolidou essa tendncia. As bacias Billings e Guarapiranga, integradas
a esse espao, sofreram influncia direta desses processos.
O acelerado processo de expanso urbana definiu um padro de assentamento urbano marcado pela inexistncia de infra-estrutura e de equipamentos
urbanos. Esse padro no se alterou com a promulgao da legislao de proteo dos mananciais nessa regio. Ao contrrio, na regio sul do municpio de So
Paulo, acentuaram-se os ndices de superfcie ocupada por loteamentos clandestinos ou irregulares, totalizando 118 ha entre os anos de 1977 a 1980, em contraposio a 0,1 ha, entre 1974 e 1977, e 67 ha, entre 1965 e 1974. Por outro lado,
a regio leste, caracterizada historicamente pela produo irregular do espao, teve
um incremento menor nesse perodo (46 ha entre 1977 e 1980) com relao aos
anos anteriores (87 ha, entre 1974 e 1977, e 167 ha, entre 1965 e 1974).
De fato, ao examinarmos o quadro de loteamentos irregulares em mananciais (ver Tabela III), podemos constatar que foi na regio leste que o processo
de produo irregular e clandestina do solo se deu com mais intensidade, aps a
promulgao da legislao de proteo dos mananciais, porm em escala muito
menor da que ocorre na atualidade.
No vetor leste, a expanso urbana manteve o mesmo ritmo de urbanizao
que nos anos imediatamente posteriores aplicao da legislao, acentuando-se
esses ndices no perodo de 1977 a 1980. Esse fato demonstra que as diretrizes
de direcionamento dos vetores de expanso urbana no vetor leste, preconizadas
no PMDI, no produziram os efeitos esperados (ver Tabelas IV e V).
No vetor nordeste, as tendncias verificadas comprovam as premissas esboadas no PMDI que dizem respeito dinamizao do crescimento urbano na direo nordeste, sendo expressivos os incrementos da rea urbanizada (2.616 ha
entre 1974 e 1977, conforme a Tabela V). Provavelmente o impacto dos investimentos pblicos e privados que comearam a ser implantados no municpio de
144

Guarulhos explique as alteraes ocorridas no espao urbano, como o Aeroporto Internacional, por exemplo.
Podemos afirmar que ocorreu um pequeno redirecionamento dos vetores de
expanso urbana na metrpole paulista no perodo de 1974 a 1980, em funo
principalmente dos investimentos pblicos realizados na dcada de 1970, situao que se modificou na dcada seguinte em virtude do esgotamento da capacidade de investimento do setor pblico.
Outro aspecto de bastante evidncia foi o intenso processo de internalizao
do excedente econmico na aquisio de terras urbanas. Houve um direcionamento de parte deles, situados nas reas de mananciais, para a aquisio da chamada segunda residncia, de acordo com o modelo de parcelamento do solo para
a implantao de chcaras de recreio, apesar da forte presso j exercida para a
ocupao irregular do solo.
Com relao ao processo de urbanizao do perodo de 1980 a 1990, verificou-se uma inflexo no ritmo do incremento da rea urbanizada, sobretudo nos
primeiros cinco anos, em que houve uma desacelerao da expanso da mancha
urbana. Esse fato entretanto, resultou mais dos efeitos no espao da crise econmica e dos processos de reestruturao da base econmica, em especial da capital paulista, do que dos efeitos da aplicao dos instrumentos de controle ambiental no espao metropolitano.
Na anlise dos valores e ndices de rea urbanizada por vetores, constatase que houve um significativo processo de desconcentrao urbana. De um lado,
deu-se menor incremento da rea central, representado pelo municpio de So
Paulo, processo j evidenciado entre os anos de 1977 e 1980; por outro lado, o
aumento expressivo da rea urbanizada (33,41%) nos municpios contidos nos
vetores no conurbados, provocando a continuidade do processo de urbanizao
extensiva e perifrica da metrpole, agora, porm, de forma mais acentuada (ver
Tabela V).
A leitura dessas informaes, por regies geogrficas e municpios (ver
Tabela IV), permite-nos concluir que a rea urbanizada aumentou em vrias regies no anel perifrico, entre os anos de 1980, 1985 e 1990: a regio norte, com
53,4 km2; a regio nordeste, com 53,76 km2, a regio sudeste, com acrscimo de
38,96 km2, apresentando uma tendncia de expanso, sobretudo entre os anos de
1985 e 1990. Esta ltima regio encontrava-se em processo de consolidao da
malha urbanizada em vrios municpios, caso de Santo Andr, So Bernardo do
Campo e So Caetano do Sul.
Diferentes processos interagiram na expanso metropolitana que ocorreu
nessa dcada, evidenciando-se as novas formas de configurao do espao urbano
decorrentes da reestruturao do setor tercirio ou as inverses econmicas p145

blicas ou privadas no espao urbano. Por outro lado, os instrumentos de controle ambiental, mediante o uso e ocupao do solo, especialmente a lei de mananciais, no apresentaram os efeitos esperados.
No entanto, os dados relativos diminuio do crescimento demogrfico
e da rea urbanizada na regio central, ao incremento da mancha urbana e s taxas
elevadas de crescimento demogrfico nos vetores no conurbados devem ser associados s novas configuraes do espao urbano, com polinucleao desse espao desconcentrado como resultado de foras socioestruturais que transformam
as vantagens comparativas de lugar, especialmente a nova diviso internacional
do trabalho, as atividades das grandes firmas e multinacionais, a interveno do
Estado e as aes do setor imobilirio, a exemplo das cidades americanas
(Gottdiener, 1993, p. 266).
Essas observaes so pertinentes, embora com ressalvas, para o caso das
alteraes ocorridas em Cotia e em Barueri ao longo da rodovia Castelo Branco,
nas proximidades do Parque Ecolgico de Tiet, com a implantao de empreendimentos como Tambor e demais fases do loteamento Alphaville (Barueri) e os
loteamentos da Granja Viana (Cotia), em que se tem a integrao entre residncia/servios/indstria. Igualmente se tm os processos de expanso urbana em
Mairipor, com a duplicao da rodovia Ferno Dias, e em Santana do Parnaba,
ainda que direcionados em alguns municpios para o assentamento de chcaras de
lazer.
O processo de desconcentrao urbana, tal como descrito acima, ocorreu
principalmente fora das reas de proteo dos mananciais. Isso significa que a
reverso do modelo de densidades decrescentes, rarefeitas no anel perifrico, com
a ocupao do solo em moldes mais compatveis com a proteo ambiental, deuse, sobretudo, no vetor oeste da metrpole localizado fora das reas protegidas,
com os empreendimentos integrados em um padro de ocupao do solo em grandes lotes e elevado porcentual de reas verdes.
Entretanto, o processo de desconcentrao urbana das atividades residenciais de maior poder aquisitivo respondia parcialmente pelos aumentos expressivos da rea urbanizada na periferia, O clssico modelo dos anis o central e o
intermedirio cercados pelo anel perifrico com densidades mais rarefeitas e ocupados por populao de baixa renda no alterado na dcada em questo.
Ao contrrio, entre os anos de 1985 e 1990, principalmente, intensificouse o processo de ocupao clandestina ou irregular do solo pelas populaes de
baixa renda, agora com uma dinmica de apropriao dos recursos naturais mais
catica, traduzindo os processos de excluso social.
Ao falarmos em excluso social, estamos nos referindo ao processo de
marginalizao no campo de trabalho, ruptura no sistema sociofamiliar de so146

ciabilidade e proteo e ausncia de polticas sociais. Trata-se de um contingente populacional cuja reproduo se realiza abaixo do nvel socialmente necessrio (Ribeiro, 1994).
Prximos malha urbana na regio sul do municpio de So Paulo, encontravam-se as reas de proteo dos mananciais precursoras na implantao de
empreendimentos integrados de densidades rarefeitas, destinados s classes de
renda mais elevada. Como exemplo desses empreendimentos citaramos o loteamento em Interlagos em torno dos lagos existentes. Tais reas transformaram-se,
na dcada de 1980, no local de onde emergiram problemas sociais, delineando em
seus bolses de pobreza o estigma da violncia urbana, o que afetou o sucesso
desses empreendimentos. A infinidade de agentes que produzem e se apropriam
do espao urbano configuram, assim, um desenho urbano incompatvel com as
condies da conservao ambiental.
Na regio norte, nas reas excludas do permetro de proteo dos mananciais, o processo extensivo e perifrico da urbanizao foi mais intenso. Ao examinarmos a taxa de crescimento populacional na dcada, despontam com a taxa
mais alta da rea metropolitana TGCA de 10,27% os municpios de Francisco
Morato e Santana de Parnaba. Na rea urbanizada, os acrscimos tambm foram
significativos.
Cabe ressaltar que na regio norte a oferta de empregos industriais baixa;28 as Zonas de Uso Predominantemente Industriais (Zupi-1 n 179 a 188, em
Caieiras, e Zupi-1 n 305 a 309, em Franco da Rocha) tornaram-se pouco ocupadas, pois as condies ambientais so extremamente desfavorveis ocupao
urbana.
Os municpios do vetor norte encontram-se encravados em um conjunto de
serras, destacando-se a da Cantareira, de Itaberaba e de Bananal, com cotas acima de 800 m de altitude, em compartimentos ambientais imprprios ao assentamento urbano. As ocupaes efetuadas no perodo de 1985 a 1990 ocuparam
cotas de at 900 m de altitude, em reas antes recobertas por reflorestamento ou
reas de mata natural (conforme uso do solo registrado na carta de 1974), fomentando os acidentes geolgicos associados a escorregamentos.
As condies geomorfolgicas impuseram limites ao uso urbano-industrial,
pois, apesar de a regio ser entrecortada por um complexo sistema rodoferrovirio
h a estrada velha de Campinas, a estrada de ferro Santos-Jundia e a rodovia
dos Bandeirantes , os assentamentos industriais foram praticamente ausentes. Por
outro lado, a presena do sistema ferrovirio atraiu enormes contingentes populacionais.
O processo que se evidenciou nesses municpios foi distinto do da produo do espao em Mairipor, tambm no quadrante norte da metrpole, onde a
147

legislao de proteo dos mananciais institucionalizou uma dinmica de uso e

ocupao do solo direcionada a outras faixas de renda, inicialmente em virtude
da presena da vegetao e da existncia de reservatrios, bem como por causa
da acessibilidade. A mesma situao se verificou no municpio de Caieiras com
a implantao do loteamento Nova Caieiras, destinado classe mdia, em trecho
contido nos limites de proteo dos mananciais. Embora no tenhamos os dados
relativos aos anos de 1990 a 1999, observa-se, de acordo com registros na imprensa sobre a situao dos mananciais, que esse processo vem sendo alterado nos
ltimos anos.
Examinando as tabelas referentes rea urbanizada no perodo, por municpios e regies e vetores de crescimento, possvel verificar tambm um incremento substantivo no vetor nordeste, no municpio de Guarulhos, fora dos limites de mananciais, de 43,92 km2, representando, respectivamente, 11,27% e
13,75% em relao superfcie total urbanizada da metrpole entre os anos de
1980/1985/1990. No vetor sudeste, constatou-se um incremento de 12,9% e 8,7%,
da ordem de 38,96 km2, entre os anos de 1980 e 1990, conforme a Tabela IV.
As transformaes do espao constatadas em Guarulhos ilustram bem o
processo de terciarizao da metrpole. O municpio tem aumentado significativamente sua participao no crescimento metropolitano devido, sobretudo ao
volume de investimentos que recebeu em obras de grande impacto, configurando um setor tercirio altamente concentrado. O Aeroporto Internacional de
Cumbica, o Terminal Intermodal de Cargas, o Parque de Tancagem da Petrobrs
e obras como a rodovia dos Trabalhadores e conjuntos habitacionais so exemplos emblemticos. Nesse vetor foram consubstanciadas as diretrizes preconizadas no PMDI, haja vista o volume elevado de investimentos na regio.
O vetor sudeste, que apresentou um crescimento urbano menos expressivo at meados da dcada de 1970, experimentou, na dcada de 1980, um processo
mais acentuado de crescimento urbano nas reas de mananciais dos municpios
de So Bernardo, Santo Andr e Ribeiro Pires. Ao confrontarmos os ndices de
incremento da rea urbanizada com as taxas de crescimento populacional da dcada, verificamos um processo de periferizao por parte da populao dos prprios municpios, uma vez que as taxas de crescimento demogrfico no foram
altas no perodo em relao mdia da metrpole.
Entre os anos de 1980 a 1990 o processo de urbanizao adquiriu outros
contornos em municpios como Itapecerica da Serra (expanso urbana de 6,34
km2) e Embu-Guau (4,64 km2), ambos do vetor sudoeste, locais que passaram
a abrigar grandes contingentes de populao de baixa renda em loteamentos clandestinos de forma semelhante aos processos ocorridos no vetor sudeste, alteran148

do o processo de parcelamento do solo para grandes lotes destinados implantao de chcaras de lazer.
No vetor leste longnquo da metrpole, o crescimento foi significativo: em
Itaquaquecetuba, no perodo de 1980 a 1990, houve um incremento de 14,02 km2,
acompanhado de elevada taxa de crescimento demogrfico TGCA de 7,67%;
no municpio de Suzano, de 11,76 km2; e no municpio de Mogi das Cruzes, um
incremento de 11,84 km2. No vetor leste (2), constitudo pelos distritos de So
Miguel Paulista, Itaim Paulista, Guaianazes e Itaquera, a ocupao tambm foi
intensa como conseqncia do imenso volume de investimentos no setor de habitao popular realizado pelo estado ou pelo municpio, da implantao da linha
leste-oeste do metr e da modernizao das linhas de subrbios.
A anlise dos indicadores da rea urbanizada para a regio leste permite
verificar que essa regio, em seu conjunto, no polarizou o crescimento urbano
tal como proposto nas diretrizes do Plano Metropolitano de Desenvolvimento
Integrado, que determinou a expanso da metrpole para o vetor leste-nordeste
e a restrio das reas delimitadas como de proteo dos mananciais, nas direes
sul e sudeste. Entre os anos de 1980 a 1990 verificou-se at um pequeno decrscimo da participao desse vetor no conjunto da rea urbanizada metropolitana,
pois os acrscimos da rea urbanizada mencionados devem ser referenciados com
a extenso dos territrios que alguns municpios dessa regio encerram.
Ao lado da lei de mananciais e do zoneamento industrial, o Poder Municipal tambm reafirmou, mediante instrumentos normativos, o direcionamento do
municpio de So Paulo para o vetor leste e a vocao dessa regio para uso industrial (Lei municipal 9.300/81), delimitando um permetro equivalente ao espao necessrio para abrigar um nmero de empreendimentos e empregos no
bairro de Santo Amaro, na regio sul do municpio. Essas medidas no tiveram
efetividade, conforme apontam os indicadores econmicos do perodo.29
Os indicadores da produo rural tambm ratificam as funes de apoio s
atividades urbanas que a regio leste continua desempenhando no contexto metropolitano, em contraposio s premissas da sua estruturao como vetor de
desenvolvimento urbano-industrial. Na dcada de 1980, as reas rurais dessa regio diminuram em torno de 10% em relao superfcie total recoberta com
lavouras na metrpole. Entretanto, o decrscimo da superfcie ocupada com lavouras no conjunto da regio metropolitana da ordem de aproximadamente 20%
foi maior. Alguns municpios dessa regio, como Biritiba-Mirim, por exemplo,
inseridos em reas de proteo dos mananciais, ampliaram sua superfcie ocupada
por lavouras.
Porm, a manuteno do vetor leste enquanto ncleo expressivo de atividades rurais no significou que a legislao do municpio de So Paulo, promul149

gada no incio dos anos oitenta, foi eficaz no sentido de evitar a intensa e desordenada ocupao das reas rurais: as taxas de crescimento demogrfico foram
elevadas nos distritos rurais na direo norte, sul e leste, como em Perus (TGCA
de 4,11%), Parelheiros (TGCA de 5,69%) e Guaianazes (TGCA de 8,23%) tendo em vista que a taxa de crescimento anual mdio da capital girou em torno de
1,15%.
As leis municipais 9.300/81 e 9.412/81, instrumentos legais municipais que
visavam ordenar a relao entre urbanizao e recursos naturais nessa dcada, por
meio da proposio de medidas para a zona rural do municpio de So Paulo,
criaram espaos que pudessem ser ocupados economicamente, sem alterar as
caractersticas do stio fsico, de modo a evitar a ocupao clandestina e desarticulada.
Os informes sobre o nmero de loteamentos clandestinos ou irregulares nas
zonas rurais, apresentados na listagem do Departamento de Regularizao do Solo
da Secretaria de Habitao do Municpio de So Paulo 109 loteamentos em
zonas especiais (Z8-100 do tipo 1 ao 5) , tambm indicam a inexpressividade
da ao pblica no controle do uso do solo na zona rural, por intermdio da legislao municipal ou de proteo dos mananciais.
Cabe ainda mencionar que a promulgao da lei municipal 9.413/81, no
incio da dcada, instituiu trs tipos de loteamento, dentre eles o loteamento popular, com menos exigncias para o loteador com o objetivo de baixar os custos
dos servios urbanos e propiciar a oferta de lotes para a populao de baixa renda,
a fim de reduzir a presso da clandestinidade na regio sul do municpio, que
mantinha os parmetros da legislao de proteo dos mananciais, com lotes mnimos em torno de 500 m2.
Os parmetros dessa legislao tambm basearam-se no cenrio econmico da dcada de 1970, que, apesar do quadro recessivo, garantiu a gerao de empregos que incorporou grande nmero de trabalhadores, minimizando at certo
ponto as conseqncias sociais da deteriorao salarial, processo drasticamente
revertido no decnio em curso.
Nessa dcada, marcada pela profunda excluso social, inviabilizaram-se os
projetos baseados no sistema tradicional de compra em prestaes e aquisio de
lote popular, alterando as formas de produo dos loteamentos clandestinos. Alguns trabalhos realizados nas dcadas de 1980 e 1990 apontaram para a impossibilidade de manter o padro de expanso urbana fundamentado no trip
loteamento clandestino periferia autoconstruo (Kowarick e Bonduki, 1988,
Bogus, 1992).
Vrios argumentos tm sido utilizados para explicar as dificuldades de
acesso das camadas de baixa renda casa prpria, fundados na conjuntura dos
anos oitenta: a promulgao da legislao relativa ao parcelamento do solo, pre150

vendo a punio dos loteamentos clandestinos; a ausncia de financiamento pblico destinado produo de habitaes populares; o aumento constante dos
materiais de construo, que se manteve acima dos nveis de inflao; a queda
brutal do salrio-mnimo, associada ao contexto de crise e desemprego, e o aumento dos custos de transportes.
As caractersticas assumidas pela urbanizao nessa dcada reiteraram,
entretanto, o padro perifrico de expanso urbana e a produo clandestina do
espao; o que se alterou nesse perodo foram suas formas de produo e apropriao, visto que o loteamento clandestino foi resultado de uma invaso da gleba,
posteriormente adquirida em sua totalidade pelos invasores e por eles subdividida, os quais passaram a deter a frao ideal da gleba. Em vez da tradicional aquisio de lotes em prestaes proporcionais ao salrio-mnimo, a figura do loteador
clandestino recaiu nos prprios adquirentes, cuja atuao se dava por intermdio
das associaes comunitrias, que tinham por finalidade equacionar a questo
jurdica da propriedade da terra sobre os loteamentos irregulares e clandestinos,
conforme listagem de PMSP-Sehab-Resolo.
H casos em que a prpria liderana do movimento representa a figura do
loteador, caso de Maria Sipriana Henrique na rea de mananciais. Ademais so
inmeras as associaes, tais como a Associao dos Moradores dos Sem-Terra
Unidos, a Associao dos Filhos, entre outras.
Foi significativo o aumento de favelas, principalmente considerando a taxa
anual de crescimento demogrfico da metrpole na dcada, em torno de 1,86%,
e o saldo negativo do movimento migratrio, em contraposio s dcadas anteriores. No perodo em pauta, surgiram quatrocentas e cinqenta e nove novas
favelas no municpio de So Paulo, formadas, sobretudo, pela invaso organizada de glebas. Duzentas e cinqenta delas implantaram-se na regio sul; oitenta e
seis na regio leste; e oitenta e trs na regio norte, em contraposio ao nmero de quarenta favelas nas regies mais consolidadas, no centro e sudeste do
municpio (ver Tabela I).
Os nmeros da evoluo do nmero de favelas nos demais municpios da
regio metropolitana (ver Tabela VI) indicam os nveis de pobreza urbana da
populao na dcada, refletindo o chamado processo de metropolizao da pobreza. Ao confrontar esse indicador e o saldo migratrio negativo para a metrpole paulista na dcada de 1980, verificamos a ocorrncia de movimentos migratrios dentro da prpria metrpole. Os nmeros expressivos de novas favelas nos
demais municpios traduzem essa realidade, segundo dados do IBGE e da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, principalmente nos municpios de Guarulhos, Osasco, Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Taboo da Serra, Embu, Itapecerica da Serra, Ribeiro Pires e Mau.
Ressalte-se que vrios deles esto contidos em rea de proteo dos mananciais.
151

Tabela VI Regio Metropolitana de So Paulo distribuio de favelas,

segundo municpios e regies (1980-90)
Municpios Regies

1980

1991(1)

1990(2)

POPULAO FAVELAS % POPULAO FAVELAS % POPULAO FAVELAS %

Centro
So Paulo
Osasco
Noroeste
Carapicuba
Barueri
Cajamar
Santana de Parnaba
Pirapora de Bom Jesus
Oeste
Cotia (1)
Vargem Grande Paulista (1)
Itapevi (1)
Jandira
Sudoeste
Taboo da Serra
Itapecerica da Serra
Embu
Embu-Guau
Juquitiba
So Loureno da Serra
Sudeste
Santo Andr
So Bernardo do Campo
So Caetano do Sul
Mau
Diadema
Ribeiro Pires
Rio Grande da Serra
Leste
Mogi das Cruzes
Suzano
Po
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
Guararema
Salespolis
Biritiba-Mirim
Nordeste
Guarulhos
Aruj
Santa Isabel
Norte
Franco da Rocha
Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP

152

354.266
335.344
18.922
2.483
1.684
799
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
73.566
15.901
45.352
0
9.957
2.356
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
25.102
25.102
0
0
0
0
0
0
0
455.417

467
431
36
5
3
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
112
25
49
0
15
23
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
30
30
0
0
0
0
0
0
0
614

76,06 711.987
70,20 647.622
5,86
64.365
0,81
26.427
0,49
14.944
0,33
10.216
0,00
1.267
0,00
0
0,00
0
0,00
655
0,00
655
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
23.847
0,00
12.263
0,00
2.209
0,00
9.375
0,00
0
0,00
0
0,00
0
18,24 235.492
4,07
53.975
7,98
80.219
0,00
0
2,44
38.891
3,75
62.054
0,00
353
0,00
0
0,00
252
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
252
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
0
4,89
52.373
4,89
52.373
0,00
0
0,00
0
0,00
602
0,00
602
0,00
0
0,00
0
0,00
0
100,00 1.025.234

731
629
102
40
26
12
2
0
0
1
1
0
0
0
37
15
5
17
0
0
0
205
41
53
0
29
80
2
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
64
64
0
0
1
1
0
0
0
1.080

67,69
58,24
9,44
3,70
2,41
1,11
0,19
0,00
0,00
0,09
0,09
0,00
0,00
0,00
3,43
1,39
0,46
1,57
0,00
0,00
0,00
18,98
3,80
4,91
0,00
2,69
7,41
0,19
0,00
0,09
0,00
0,00
0,00
0,09
0,00
0,00
0,00
0,00
5,93
5,93
0,00
0,00
0,09
0,09
0,00
0,00
0,00
100,00

212.009
194.009
18.000
6.287
600
5.000
516
125
46
6.420
0
0
6.000
420
8.562
2.538
1.024
5.000
0
0
0
80.216
15.000
27.000
0
8.200
30.000
0
16
2.117
400
300
0
1.000
400
0
0
17
39.741
39.741
0
0
110
60
0
50
(3)
355.462

1.718
1.592
126
74
20
40
10
2
2
10
0
0
5
5
116
28
21
67
0
0
0
493
89
91
0
122
190
0
1
34
8
8
0
6
11
0
0
1
235
235
0
0
5
3
0
2

63,99
59,29
4,69
2,76
0,74
1,49
0,37
0,07
0,07
0,37
0,00
0,00
0,19
0,19
4,32
1,04
0,78
2,50
0,00
0,00
0,00
18,36
3,31
3,39
0,00
4,54
7,08
0,00
0,04
1,27
0,30
0,30
0,00
0,22
0,41
0,00
0,00
0,04
8,75
8,75
0,00
0,00
0,19
0,11
0,00
0,07
0,00
2.685 100,00

Fonte bsica: IBGE, censo demogrfico de 1980 e 1991.

(1) Dados IBGE.
(2) Dados CDHU SIH (Sistemas de Informaes de Habitao), 1990.
(3) Sem informao.
Levantamentos incluem as favelas com menos de cinqenta domiclios.

A ttulo de concluso, verificamos, pela anlise dos indicadores urbansticos, sociais e econmicos apresentados, que a lei de mananciais no produziu os
efeitos desejados no redirecionamento dos vetores de urbanizao no sentido leste
e na restrio da ocupao nas direes norte, sul, sudeste e sudoeste, onde se localizam os mananciais hdricos.
Deram novos contornos metrpole a reduo da capacidade de investimentos do poder pblico em obras de infra-estrutura urbana previstas no PMDI,
como decorrncia da recesso que sofreu a economia brasileira, e a inviabilidade
das propostas em torno do ncleo industrial da regio leste com os processos de
reestruturao da base econmica da metrpole paulista, a partir de meados da
dcada de 1970. Ampliou-se e fragmentou-se a produo dos espaos, como demonstra o quadro da evoluo da rea urbanizada da metrpole, em que se observa o intenso ritmo de expanso nos municpios no-conurbados no perodo de
1974 a 1990.
Os processos de reestruturao econmica geraram fenmenos brutais de
excluso social e de marginalizao, o que se traduziu numa urbanizao perifrica cada vez mais descontnua, evidenciada pela planimetria da rea urbanizada.
Esse fato refletiu diretamente nos padres de ocupao do solo e da apropriao
dos recursos ambientais, como sugerem os elevados ndices de desmatamento.
Tais processos estavam muito distantes da viso da cidade controlada com relao aos eixos prioritrios de expanso urbana.
No vetor nordeste, consubstanciaram-se as diretrizes preconizadas no
PMDI, como conseqncia do volume elevado de investimentos na regio, sendo que os oriundos do setor pblico se constituram na linha de frente da materializao desse processo. No entanto, o incremento da expanso urbana para
esse vetor no restringiu a expanso nos vetores sul, sudeste, norte, sudoeste. A
planimetria da rea urbanizada revelou grande espraiamento da mancha urbana
em permetros descontnuos rea urbanizada, formando a chamada regio desconcentrada. No caso da metrpole paulista, esses processos de desconcentrao
urbana foram mediados principalmente por processos de excluso social e localizaram-se com predominncia nas regies de mananciais e na regio norte. Em
menor escala, refletem-se nos processos de suburbanizao das classes de rendas
mais elevadas voltados implantao de moradias situadas fora das reas dos
mananciais, sobretudo no vetor oeste.
153

A rea urbanizada da metrpole, segundo a planimetria por ns realizada,

ampliou-se em 1.020,86 km2 entre os anos de 1965 e 1990. Esse nmero representa mais que o dobro da superfcie que a metrpole possua em 1965, quando
contava com 744,54 km2, com uma mdia anual de incremento de 32 km2/ano,
sendo que em 1990 contava uma superfcie urbanizada de aproximadamente
1.765 km2. Em contraposio, a superfcie recoberta por matas na regio metropolitana, que em 1973 era de 1.261,60 km2 (Serra Filho et al., 1975), passou, em
1990 (SMA, 1993), para 858,40 km2. Essas reas desmatadas, situadas principalmente na regio dos mananciais, constituam um dos parmetros fundamentais
para a proteo dos recursos hdricos.
Assim, a leitura dos indicadores ambientais apontou os anos oitenta como
a dcada perdida no que se refere aos aspectos ambientais. Um fato ilustrativo
e metafrico dessa afirmao o objetivo de reduo da carga de poluente afluente ao reservatrio Guarapiranga, estabelecido quando da formulao de diretrizes para o desenvolvimento e a proteo ambiental da bacia desse reservatrio.
Utilizou-se como referncia o parmetro das cargas afluentes em 1980, ou seja,
o cenrio a ser atingido, considerando todas as aes j realizadas nessa regio,
pretendia retomar os ndices de qualidade das guas vigentes no incio da dcada
perdida.
Ao atualizarmos esse informe para o perodo compreendido entre 1990 e
1995, verificamos que o desmatamento na rea metropolitana atingiu 129 km2
(Inpe, 1998), informao que pode ser associada s novas configuraes do espao urbano-regional com o incremento do processo de desconcentrao urbana
nos anos noventa. De fato, verifica-se nas taxas de crescimento demogrfico, entre
os anos de 1991 a 1996, que a rea em torno da cidade de So Paulo foi a que
mais cresceu no estado, resultado mais do deslocamento da populao da capital do que da imigrao de pessoas de outras reas para a regio metropolitana,
fato que indica intenso processo de desconcentrao urbana. Embora no tenhamos os dados da evoluo da rea urbanizada, pudemos constatar, pelas taxas
elevadas de crescimento demogrfico dos municpios de Vargem Grande Paulista,
Aruj, Santana do Parnaba e Barueri, a intensificao das tendncias expressas
na dcada anterior, em que a expanso urbana direcionou as classes de maior
poder aquisitivo para condomnios fechados.
Os padres de crescimento do espao de assentamento voltados s populaes de baixa renda tambm tm tido continuidade no modelo perifrico nos
anos noventa, nos municpios de Guarulhos, Itaquaquecetuba, Caieiras e Francisco
Morato. Com isso, delineia-se com maior intensidade a metrpole desconcentrada,
154

com impactos significativos no meio ambiente, e dificulta-se o controle ambiental

em face tambm da disperso das atividades no espao.
Essa anlise evidenciou ainda a interveno estatal em reas estratgicas.
Houve um direcionamento do vetor de expanso urbano-regional no sentido nordeste, onde foram significativos os investimentos do estado. As diretrizes do
direcionamento da expanso urbana com as obras de impacto do poder pblico,
entretanto, confirmam atualmente os vetores sul e sudoeste como as faixas prioritrias do processo de estruturao urbano-regional. De fato, verifica-se na dcada de 1990 a proposio de projetos de impacto para os processos de estruturao da metrpole, com financiamentos de rgos de cooperao financeira
internacional (BID, BIRD, Overseas Economic Cooperation Fund, do Japo) vinculados aos sistemas de transportes, que indicam claramente os vetores sul e
sudoeste como prioritrios para o crescimento urbano da metrpole.
A defesa da desregulamentao e a proposio de instrumentos de avaliao da capacidade de suporte das estruturas espaciais para a gesto urbana e ambiental e a defesa de pactos territoriais: esse o caminho que tem sido defendido em projetos de cidades sustentveis, embora se trate de um cenrio muito
distinto das evidncias da dinmica da produo do espao configuradas nesta
pesquisa.

A especificidade da irregularidade e da clandestinidade nos

mananciais

As reas de proteo dos mananciais, que envolvem uma superfcie de

4.346 km2, representando 53% do territrio metropolitano, so constitudas por
regies bastantes distintas entre si, sobretudo em relao dinmica de uso e
ocupao do solo. A anlise desses espaos englobados no permetro de mananciais, conforme sua classificao no mbito da legislao editada na dcada de
1970, pouco significa para a compreenso da dinmica dos processos de
estruturao do espao e de seus reflexos nos processos de proteo ambiental.
A subdiviso utilizada neste texto primeira categoria, segunda categoria, com
classes A, B e C serve apenas como parmetro de avaliao do modelo de proteo ambiental adotado.
155

Uma configurao das reas de proteo dos mananciais pode ser extrada do trabalho realizado pela Emplasa30 acerca da capacidade de suporte do meio
ambiente para o conjunto da superfcie metropolitana, em que se aferiu o grau de
adequao do territrio, considerando um conjunto de variveis fsicas e urbansticas.
Os nveis topogrficos regionais e setoriais, as declividades, amplitudes
topogrficas, redes de drenagem, dados litolgicos, clima e vegetao foram as
variveis fsicas consideradas. As variveis urbansticas, por sua vez, buscavam
apreender o grau de preparao do espao para a ocupao urbana; tal apreenso
foi qualificada no referido trabalho da Emplasa de acordo com os investimentos
pblicos existentes: a presena ou projeto em curto prazo de redes de gua, de
esgoto, de sistema virio e de transportes, incluindo redes de trlebus, de metr
e suas estaes, de subrbio e suas estaes, rede ferroviria e seus terminais e
vias estruturadoras, com ponderao maior dos indicadores de saneamento.
Esses dados foram correlacionados com os usos e padres de ocupao do
solo nas vrias regies, estabelecendo-se uma distino entre os usos urbanos e
no-urbanos (reflorestamento, mata, minerao, hortifrutigranjeiros, vegetao
herbcea) e o padro de intensidade da ocupao.
O conjunto de informaes delimitou nove tipos de reas diferenciais para
aes de planejamento. Na carta elaborada na escala 1:100.000, possvel verificar que as reas de proteo dos mananciais se enquadram nas divises abaixo
descritas:
1. reas geomorfologicamente inadequadas ao assentamento urbano, bastante
ocupadas pela urbanizao, em geral carentes de equipamentos e infra-estrutura urbana e com caractersticas de expanso perifrica, constitudas pelos
municpios de Ribeiro Pires, parte do municpio de Itapecerica da Serra, parcelas territoriais dos municpios de So Paulo, localizadas prximo represa
Billings e Guarapiranga, de Diadema, prximo do Reservatrio Billings, de
Embu e de So Bernardo do Campo.
2. reas geomorfologicamente inadequadas ao assentamento urbano, tradicionalmente ligadas ao desenvolvimento de atividades primrias de reflorestamento
e de produo hortifrutigranjeira e com tendncia a serem incorporadas ao processo de urbanizao, envolvendo em geral os ncleos urbanos de pequeno
porte dos municpios situados em reas de proteo dos mananciais, como os
de Salespolis, Cotia, Juquitiba, Embu-Guau, Santa Isabel, Vargem Grande
Paulista e espaos territoriais de Rio Grande da Serra, Ferraz de Vasconcelos,
Suzano, Santo Andr, Mau, sul de So Bernardo do Campo, So Paulo
156

(Parelheiros), pequeno trecho de Caieiras e quase todo o municpio de

Mairipor.
3. reas tradicionalmente estruturadas em funo de atividades do setor primrio (basicamente produo de alimentos), cuja preservao e conservao so
essenciais para a manuteno da qualidade e quantidade de gua e de alimentos, onde se observa a presena de ncleos urbanos de pequeno porte, como
Biritiba-Mirim, Salespolis, Mogi das Cruzes, Santa Isabel e pequena parcela
de So Bernardo do Campo e de So Paulo (prximo a Embu-Guau) e Cotia.
4. reas inadequadas ao assentamento urbano do ponto de vista fsico, no estando integradas ao processo de urbanizao da metrpole, nem tendo grande
expresso na atividade de produo agrcola, a no ser em pequenas produes
agrcolas de subsistncia, formadas por parcelas da superfcie territorial de Santo Andr, So Loureno da Serra, Embu-Guau, Guarulhos e Aruj.
5. reas de relevo extremamente acidentado, imprprias a qualquer tipo de assentamento. Encontram-se praticamente sem ocupao, pois em geral so reas
de serras ou de cobertura vegetal primitiva, cuja preservao fundamental
para garantir o equilbrio na regio, contendo superfcies territoriais de Salespolis, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Cotia, Mairipor e Juquitiba.
Essas regies perfazem aproximadamente 20% da superfcie de mananciais.
Cabe ressaltar que a delimitao acima esboada representa a estrutura fsico-territorial da regio de mananciais na dcada de 1980, tendo sido registradas
alteraes na dinmica de produo desses espaos aps esse perodo, as quais
j incorporamos neste texto.
De maneira geral, dois aspectos caracterizam bem a regio de mananciais:
o primeiro deles refere-se ao perfil econmico dessas reas, evidenciado pela
presena inexpressiva de indstrias eram quinhentas e sessenta e quatro em
1980 , concentradas em sua maior parte nas bacias da Billings e do Guarapiranga, e pela proliferao de microempresas, concentradas tambm nessas bacias.
O outro aspecto, j mencionado, diz respeito vegetao remanescente da rea
metropolitana nos mananciais. De acordo com o estudo elaborado por Serra Filho et al. (1975), em 1973 havia 1.261 km2 de mata e 1.379 km2 de capoeiras
recobrindo a superfcie metropolitana. Em 1977, segundo levantamentos realizados pela Emplasa sobre as reas de mata das bacias hidrogrficas existentes nos
mananciais, a superfcie recoberta por matas era de 720 km2, principalmente ao
leste, no municpio de Salespolis, e ao sul, no municpio de Juquitiba, conforme a tabela seguinte.

157

Tabela VII Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais superfcie

recoberta por matas
Municpio

1- Aruj

Bacias abrangentes

rea de mata rea do municpio

ha
%
rea
rea Mata do municpio
dentro (2) fora (2)
(3) em %
rea do municpio

Rio Jaguari
Total

2- Biritiba-Mirim

Rio Itapanha
Rio Tiet
Rio Biritiba
Total

3- Caieiras

Rio Juqueri

4- Cotia (4)

Reservatrio de Guarapiranga
Rio Cotia

5- Diadema

Reservatrio Billings

Total

Total
Total
6- Embu

Reservatrio de Guarapiranga

7- Embu-Guau

Reservatrio de Guarapiranga

Total
Total
8- Ferraz de Vasconcelos

Rio Guai
Total

9- Franco da Rocha

Rio Juqueri
Total

10- Guarulhos

Reservatrio do Cabuu
Reservatrio de Tanque Grande
Rio Jaguari
Total

295,70
295,70
4.190,20
1.423,30
355,40
5.968,90
471,95
471,95
176,00
9.631,30
9.807,30
14,40
14,40
199,90
199,90
1.346,95
1.346,95
130,70
130,70
100,80
100,80
2.301,05
285,30
2.001,00
4.587,35
2.080,30
3.161,75
5.242,05

11- Itapecerica da Serra (5)

Reservatrio de Guarapiranga
Rio Juqui

12- Juquitiba

Reservatrio de Guarapiranga
Rio Juqui

42,00
15.530,20
Total 15.572,20

Rio Juqueri

3.797,90
3.797,90
76,00
76,00
749,10
835,05
860,80
212,35
119,20
2.776,50
1,75

Total

13- Mairipor

Total
14- Mau

Rio Guai
Total

15- Mogi das Cruzes

Rio Itatinga
Rio Jundia
Rio Taiaupeba
Rio Tiet
Rio Biritiba
Total

16- Po

Rio Guai

Total

158

1,75

100,00
100,00
70,20
23,85
5,95
100,00
100,00
100,00
1,79
98,21
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
50,16
6,22
43,62
100,00
39,68
60,32
100,00

4.900,00

4.700,00

6,03

36.700,00

4.700,00

16,26

2.100,00

8.300,00

22,47

12.800,00

1.970,00

76,62

700,00

2.500,00

2,06

4.000,00

2.800,00

5,00
7,90

1.500,00

13,07

700,00 13.600,00

14,40

9.900,00 23.500,00

46,34

17.100,00
1.000,00

32.800,00

15,98

0,27
99,73
100,00 55.000,00

28,31

100,00
100,00 24.600,00 6.100,00
100,00
100,00 1.300,00 5.400,00
26,98
30,08
31,00
7,65
4,29
100,00 35.800,00 35.800,00
100,00

100,00

100,00

1.600,00

15,44
5,85

7,76

1,75

Municpio

Bacias abrangentes

17- Ribeiro Pires

Reservatrio Billings
Rio Guai
Rio Taiaupeba

18- Rio Grande da Serra

Reservatrio Billings

rea de mata rea do municpio

ha
%
rea
rea Mata do municpio
dentro (2) fora (2)
(3) em %
rea do municpio

Total
Total
19- Salespolis

Rio Tiet

20- Santa Isabel

Rio Jaguari

21- Santo Andr

Reservatrio Billings

22- So Bernardo

Reservatrio Billings

Total
Total
Total
Total
23- So Paulo

Reservatrio Billings
Reservatrio da Cantareira
Reservatrio do Engordador
Reservatrio de Guarapiranga
Rios Capivari e Monos
Total

24- Suzano

Rio Guai
Rio Taiaupeba
Total
Total Geral

650,25
185,50
120,70
956,45
508,80
508,80
12.510,20
12.510,20
2.945,20
2.945,20
2.574,00
2.574,00
2.119,15
2.119,15
1.221,15
806,60
847,35
1.735,35
7.001,75
11.612,20
316,90
491,90
808,80
84.425,15

67,99
19,39
12,62
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
10,52
6,95
7,30
14,94
60,30
100,00
39,18
60,82
100,00

10.700,00

8,94

3.300,00

15,42

40.900,00

900,00

30,59

29.600,00

6.500,00

9,95

9.600,00

8.300,00

26,81

21.600,00 19.500,00

9,81

54.700,00 96.200,00

21,23

13.500,00
423.400,00

5.000,00

5,99
19,94

Fonte: Emplasa CTD, com base em:

(1) Levantamento aerofotogramtrico realizado em 1977, plotado na base cartogrfica de 1980.
(2) Corresponde rea do municpio dentro ou fora do limite estabelecido pela lei de proteo dos
mananciais.
(3) Na relao entre rea de mata e rea do municpio, foi levada em conta apenas a rea do municpio
que est dentro do limite estabelecido pela lei de proteo dos mananciais.
(4) Municpio atualmente desmembrado: Cotia e Vargem Grande Paulista e incluindo a rea de
Ribeiro Vargem Grande, em 1991, como de proteo dos mananciais. Contudo, no computada no
(5) Municpio atualmente desmembrado: Itapecerica da Serra e So Loureno da Serra.

159

160

dentro

Centro
119,53
So Paulo
115,03
Osasco
4,50
Noroeste
19,63
Carapicuba
7,38
Barueri
8,68
Cajamar
2,02
Santana de Parnaba
1,55
Pirapora de Bom Jesus
0,00
Oeste
19,96
Cotia (1)
9,35
Vargem Grande Paulista (I)
Itapevi (1)
6,73
Jandira
3,88
Sudoeste
13,58
Taboo da Serra
5,17
Itapecerica da Serra
5,50
Embu
0,00
Embu-Guau
2,25
Juquitiba
0,66
So Loureno da Serra
0,00
Sudeste
52,09
Santo Andr
6,78
So Bernardo do Campo 17,10
So Caetano do Sul
0,41
Mau
9,16
Diadema
6,23
Ribeiro Pires
10,32
Rio Grande da Serra
2,09

Municpios e regies
% dentro

37 13,24 8,1 39,48

35,9 13,24 8,1 35,88
1,4
0 3,60
6,12 0,00
0 18,08
2,3
0 4,48
2,71
0 11,48
0,63
0 2,12
0,48
0 0,00
0
0 0,00
6,23 0,00
0 10,40
2,92
0 7,92
0
0 0,00
2,1
0 1,04
1,21
0 1,44
4,24 5,32 3,2 5,40
1,61
0 3,40
1,72 2,88 1,8 0,00
0 1,68
1 2,00
0,7 0,60 0,4
0,21 0,16 0,1
0
0
16,3 6,96 4,2 10,60
2,12 0,76 0,5 1,08
5,34 3,80 2,3 5,48
0,13
0 0,00
2,86 0,40 0,2 1,28
1,94 0,72 0,4 2,76
3,22 1,12 0,7
0,65 0,16 0,1

1965-74
% fora
24 12,20
21,8 12,20
2,19 0,00
11 0,00
2,73
6,99
1,29
0
0
6,33 0,00
4,82
0
0,63
0,88
3,29 13,60
2,07
0 3,64
1,22 1,88
0 4,16
0 3,92
0
6,45 3,92
0,66 1,24
3,34 2,04
0
0,78
1,68
0 0,40
0 0,24

1974-77
% fora
6,3
6,3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
0
1,9
1
2,1
2
0
2
0,6
1
0
0
0
0,2
0,1
3,56

11,04
3,56
3,92

1,08

0,96

2,04

18,24
11,60
1,44
5,20

31,20
27,16
4,04
20,68
2,60
7,56
2,24
8,28

16
14
2,1
11
1,3
3,9
1,2
4,3
0
9,4
6
0,7
2,7
0
1
0
0,5
0
0,6
0
0
5,7
1,8
2
0
1,8
0
0
0
2,64
0,52

8,72
0,32
5,24

2,96
0,60
2,32

5,88

0,00

4,50
4,50
0,00
0,00

1977-80
% dentro % fora
3,7 22,08
3,7 19,76
0 2,32
0 8,92
0 1,12
0 1,72
0 0,00
0 6,08
0 0,00
0 8,32
0 3,20
0 3,16
0 1,96
0
4,8 0,72
0
2,4
0,5 0,72
1,9
0
0
7,1 1,98
0,3 0,68
4,3 0,50
0 0,80
0
0
2,2
0,4

18
16
1,9
7,3
0,9
1,4
0
5
0
6,8
2,6
2,6
1,6
0
0,6
0
0
0,6
0
0
0
1,6
0,6
0,4
0,7
0
0
0
0
0,34
0,64
4,08
1,04

19,12
4,78
8,24

3,38
2,20
2,32
0,70

8,60

14,48
3,00
4,36
7,12

0,00

15,32
15,32

1980-85
% dentro % fora

Tabela VIII Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais

evoluo da rea urbanizada (1965-90)

7
7
0
0
0
0
0
0
0
6,6
1,4
2
3,3
0
3,9
0
1,5
1
1,1
0,3
0
8,7
2,2
3,8
0
0,2
0,3
1,9
0,5

15
14
1,3
9,3
0,7
2,4
0,9
5,1
0,3
3,1
1,8
0
0
1,2
0,7
0
0
0,7
0
0
0
9,14 4,2
3,34 1,5
2,46 1,1
0
1,60 0,7
1,74 0,8
0
0

33,40
30,58
2,82
20,46
1,52
5,32
1,90
11,08
0,64
6,74
4,04
0,00
0,00
2,70
1,64
0,00
0,00
1,64

1985-90
% dentro %

161

46,63
23,51
11,89
2,32
3,97
2,19
1,33
0,89
0,53
32,66
28,13
2,33
2,20
16,43
5,02
3,56
3,64
4,21
320,51

14,5 5,44 3,3 17,96

7,34 3,56 2,2 7,68
3,71 0,52 0,3 1,72
0,72
0 0,72
1,24
0 5,72
0,68
0 1,44
0,41
0 0,68
0,28 0,16 0,1
0,17 1,20 0,7
10,2 1,48 0,9 24,68
8,78
0 21,84
0,73
0 2,84
0,69 1,48 0,9
5,13 1,59
1 3,60
1,57 0,00
0 2,56
1,11 1,59
1 0,16
1,14
0 0,44
1,31
0 0,44
100 34,03 21 130,20

10,9 4,60
4,68 0,88
1,05 2,44
0,44
3,48
0,88
0,41
0 0,04
0 1,24
15 1,52
13,3
1,73 1,32
0 0,20
2,19 10,65
1,56 0,00
0,1 10,65
0,27
0,27
79,3 46,49

2,4 32,24
0,5
6,04
1,3
9,40
0
0
8,00
0
6,12
0
2,68
0
0,00
0,6
0,8 16,64
0 13,48
0,7
3,16
0,1
0,00
5,5 16,00
0
3,76
5,5
1,48
0
3,44
0
7,32
24 148,08

17
3,1
4,8
0
4,1
3,1
1,4
0
0
8,6
6,9
1,6
0
8,2
1,9
0,8
1,8
3,8
76
34,94

7,80
1,76

1,00
0,88
9,56

0,72
1,88

3,68

4,40

3,6
0
3
0
0
0
0
0
0,6
1,5
0
0,8
0,7
7,8
0
6,4
1,4
0
29
17,68
6,00
2,48
6,12
3,08
87,54

15,68
13,80
1,88

0,52

1,44

12,16
5,80
4,40

9,9 4,94
4,7 1,72
3,6 1,60
0
1,2
0 0,22
0,4
0 0,76
0 0,64
13 2,20
11 0,62
1,5 1,58
0
14 8,96
4,9 0,22
2 8,74
5
2,5
71 73,62

2,3 22,86
0,8 4,32
0,7 2,08
0 0,40
0 12,58
0,1 0,96
0 2,52
0,3
0,3
1 34,00
0,3 29,50
0,7 4,50
0
4,1 17,20
0,1 7,98
4 1,72
0 3,62
0 3,88
34 145,44
16
13
2,1
0
7,9
3,6
0,8
1,7
1,8
66

10
2
0,9
0,2
5,7
0,4
1,2
0

Fonte: Marcondes, M. J.A., 1995.

Fonte bsica: (1) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da mancha urbana de 1965, com base em recobrimento aerofotogramtrico
de 1965 e informaes sobre o uso do solo urbano referentes ao ano de 1967. Planimetria realizada pela Emplasa.
(2) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da evoluo da mancha urbana de 1974 a 1977 e em carta do Sistema Cartogrfico
Metropolitano, 1 ed., 1977, realizado sobre levantamento aerofotogramtrico do IBC (1973); do Gegran (1974) e do SCM (1977),
utilizando escala 1:10.000.
(3) Planimetria da evoluo da mancha urbana com base no levantamento aerofotogramtrico de 1980, com escala 1:35.000.
(4) Planimetria da mancha urbana do ano de 1985, com base em interpretao visual das imagens obtidas pelo sensor Thematic Mapper
(TM), do satlite norte-americano Landsat 5, de 1985.
(5) Planimetria da mancha urbana, sobre carta do Sistema Cartogrfico Metropolitano, com base em interpretao visual da imagem
do satlite Landsat 5, de 1990, feita pela equipe do SCM Emplasa.

Leste
Mogi das Cruzes
Suzano
Po
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
Guararema
Salespolis
Biritiba-Mirim
Nordeste
Guarulhos
Aruj
Santa Isabel
Norte
Franco da Rocha
Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP

Os dados contidos na Tabela VII apontam para a criticidade da situao dos

mananciais da regio metropolitana no tocante proteo ambiental, uma vez que
a cobertura vegetal atingia aproximadamente 20% da rea de mananciais. Em se
tratando de um elemento indispensvel para a proteo de recursos hdricos, sua
ausncia responsvel pela intensa sedimentao dos cursos dgua.
Quanto expanso urbana, entre os anos de 1974 e 1980, observou-se
grande incremento da superfcie urbanizada nas reas de mananciais, da ordem
de 8.052 ha. Se desdobrarmos os elementos pesquisados sobre a evoluo dos empreendimentos aprovados pela Secretaria dos Negcios Metropolitanos (ver Tabela IX), ser possvel verificar que, no perodo de 1976 a 1980, foram aprovados 4.847 ha distribudos em sessenta e cinco loteamentos, perfazendo uma superfcie de 3.828 ha, setenta e oito estabelecimentos industriais, em uma rea de
833,9 ha, e sessenta e oito deles voltados ao uso tercirio em uma superfcie de
186,41 ha, localizados principalmente nos vetores sudeste e sudoeste da metrpole.
A superfcie total aprovada no perodo de 1976 a 1980, representa aproximadamente 15% da rea total urbanizada na metrpole no mesmo perodo, o que
bastante significativo no que se refere dinmica imobiliria, tendo em vista
o baixo dinamismo econmico da maior parte da regio de mananciais. Esses
nmeros revelam, tambm, que nos primeiros anos da aplicao da legislao
houve uma demanda para o parcelamento do solo nos moldes preconizados pela
legislao de proteo dos mananciais, mesmo levando em conta que h um trmite entre a aprovao e a implantao dos empreendimentos.
Os ndices da superfcie aprovada para loteamentos foram expressivos nos
municpios inseridos nos vetores no conurbados caso de Embu-Guau (1317,6 ha)
e Juquitiba (260,3 ha) , assim como nos inseridos no vetor oeste Itapecerica
da Serra (335,9 ha) , no vetor sudeste Rio Grande da Serra (303,7 ha) e leste,
como Suzano (447,5 ha).
A correlao entre os indicadores pertinentes evoluo da rea urbanizada
(ver Tabela VIII) e os pertinentes evoluo da superfcie legalmente aprovada
nos mananciais (ver Tabela IX) distinta segundo as regies. possvel constatar
em alguns municpios uma expanso significativa da rea urbanizada que no foi
acompanhada de incremento dos ndices da superfcie legalmente aprovada. Assim foi em So Paulo, com 123 ha aprovados para o parcelamento do solo, empreendimentos industriais e para o setor tercirio, com expanso urbana de
2.544 ha; em So Bernardo do Campo, com 281,5 ha de superfcie legalmente
aprovada e expanso de 584 ha; em Embu, com expanso de 356 ha e nenhum
empreendimento aprovado; e em Mairipor, com 1.224 ha de expanso urbana e
186,4 ha de superfcie legalmente aprovada.
162

Tabela IX Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais relao dos

empreendimentos a atividades aprovados por tipo de uso (1976-85)
Loteamentos
Uso industrial
Uso tercirio
Superfcie rea
n de
Superfcie rea
n de
Superfcie rea
mdia
mdia
mdia
loteamentos
(ha)
do lote Empreendimentos (ha) do lote Empreendimentos (ha) do lote

ANOS (1) n de

1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985

14
4
9
25
13
22
25
4
1
14

758,10
149,70
442,80
1.179,70
1.297,70
725,37
655,15
265,98
22,94
414,94

0,00
0,00
1,00
0,52
0,50
0,51
0,53
0,70
0,70
0,46

23
5
23
19
8
11
8
3
4
5

71,60
6,70
109,60
23,00
623,00 (3)
53,35
11,57
5,72
1,35
16,90

0,46
1,34
1,68
1,21
2,96
4,85
1,45
1,91
0(2)
0(2)

2
1
19
36
10
19
8
11
9
20

0,56
0,05
14,8
179,0
2,0
24,0
2,4
3,7
5,93
21,13

0,09
0(2)
0,9
4,4
0,5
2,7
3,4
1
1
3,6

Fonte: Marcondes, M. J. A, 1995.

Fonte bsica: Emplasa Projeto 4.133 reviso da legislao referente a mananciais e Projeto 7.301
anlise tcnica das tendncias de crescimento em APM, s.d.
(1) A informao no estava disponvel na Secretaria do Meio Ambiente para os anos compreendidos
entre 1986 e 1991.
(2) Sem informao.
(3) Desse total, 602 (ha) referem-se a uma nica indstria.

A expanso urbana registrou, portanto, dois processos distintos: um referente ocupao clandestina do solo e outro, representado pela intensa atividade imobiliria, com o parcelamento do solo, cumprindo-se os procedimentos legais, para fins de lazer e, em menor grau, para a implantao de
indstrias.
Ao examinarmos esses indicadores, constatamos que foi principalmente no
municpio de So Paulo que a urbanizao ocorreu de forma ilegal nas regies de
proteo ambiental. A ocupao clandestina do solo se deu predominantemente
ao sul do municpio, ao longo das vias de penetrao da ento estrada de Parelheiros, na bacia do Guarapiranga, e das estradas do Boror e do Alvarenga na
bacia da Billings. Em menor proporo se deu em So Bernardo do Campo, prximo s rodovias Imigrantes e Anchieta, e ainda no municpio de Embu.
O segundo processo assinalado representado pela intensa atividade imobiliria como decorrncia do parcelamento do solo para fins de lazer, nos municpios de Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba e Mairipor, conforme a
anlise da dinmica de uso e ocupao do solo, efetuada por mapeamento
163

em escala sub-regional (1:25.000), com especificao dos diferentes usos do

solo implantados nos subperodos estabelecidos. Nos municpios citados verificamos que foi possvel, na dcada de 1970, na rea de proteo dos mananciais, a viabilizao do parcelamento do solo em grandes lotes
(comumente em chcaras de recreio). Tais processos internalizavam o excedente econmico gerado na economia para a formao de rendas fundirias
urbanas.
A ocupao verificada ao longo do eixo SuzanoRibeiro Pires conecta-se
no mesmo perodo com a interligao viria Ribeiro PiresRiacho Grande, vindo
a constituir um vetor de intensa presso da urbanizao oriunda da regio do
ABC, formada por Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano do Sul.
Essa ocupao ocorreu, em sua maior parte, de forma legal, conforme listagem
e localizao dos empreendimentos (loteamentos e indstrias) aprovados. A associao se deu entre uso industrial e loteamentos em reas ocupadas anteriormente por atividades rurais.
Esses processos refletem os mesmos mecanismos do mercado fundirio da
Regio Metropolitana de So Paulo na dcada de 1970, sendo tanto a clandestinidade como a intensificao da atividade imobiliria das reas protegidas para
atividades de lazer tradues de um mesmo movimento, isto , a gerao de renda
fundiria urbana em face da intensa valorizao da terra no perodo considerado.
Tambm consideramos parte integrante dessa questo a ocupao perifrica
no chamado ABC expandido, em que se incluram Ribeiro Pires e Mau. A
possibilidade de aquisio de terrenos mais baratos em locais mais distantes viabilizou o atendimento s exigncias da legislao de proteo dos mananciais, fato
reiterado pelo nmero de empreendimentos aprovados no municpio de Ribeiro
Pires.
A ocupao ilegal de terras, intensificada nesse perodo, direcionou-se,
principalmente, para a zona sul do municpio, em reas pblicas. Mais da metade das favelas implantadas entre 1974 e 1980 localizavam-se nessa regio foram duzentas e oitenta e cinco favelas; na rea de mananciais surgiram cento e
dezessete novas favelas, com 9.328 domiclios, em reas ribeirinhas remanescentes dos loteamentos, como as sub-bacias rio das Pedras, rio Bonito e Guavirutuva,
ou ainda em reas de encostas.

164

Tabela X Cidade de So Paulo , rea de mananciais distribuio de favelas

por tempo de ocupao (1965-91)
Situao de propriedade At 1965 1965-74
Total de favelas
Total de domiclios
Municipal
Estadual
Federal
Particular
Pblico/Privado
Municipal/Estadual
Municipal/Federal
Sem informao

20
3.123
13
1
1
2
3
0
0
0

91
8.880
75
0
0
4
8
3
0
1

1974-77

1977-80

68
6.857
60
1
0
3
3
1
0
0

49
2.471
42
1
0
4
1
0
1
0

1980-85 1985-90 1991

59
2.479
48
4
0
3
5
1
0
0

11
741
7
0
0
2
1
0
0
1

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Total
298
24.551
245
7
1
18
21
5
1
2

Fonte: Marcondes, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: PMSP Sehab Habi/Fipe, 1994.

Tabela XI Cidade de So Paulo, rea de mananciais bacia Billings distribuio de

favelas por tempo de ocupao (1965-91)
Situao de propriedade At 1965 1965-74
Total de favelas
Total de Domiclios

1974-77

1977-80

1980-85 1985-90 1991

11

29

30

21

26

Total

123

725

3.002

4.220

1.097

1.372

510

10.926

Municipal

21

618

21

672

Estadual

Federal

Particular

13

Pblico/Privado

Municipal/Estadual

Municipal/Federal

Sem informao

Fonte: Marcondes, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: PMSP Sehab Habi/Fipe, 1994.

165

Tabela XII Cidade de So Paulo, rea de mananciais bacia do Guarapiranga

distribuio de favelas por tempo de ocupao (1965-91)
Situao de propriedade At 1965 1965-74
Total de favelas

1974-77

1977-80

1980-85 1985-90 1991

Total

62

38

28

33

175

2398

5878

2637

1374

1107

231

13625

Municipal

54

34

24

27

149

Estadual

Total de Domiclios

Federal

Particular

Pblico/Privado

14

Municipal/Estadual

Municipal/Federal

Sem informao

Fonte: Marcondes, M. J. A., 1995.

Fonte bsica: PMSP Sehab Habi/Fipe, 1994.

As faixas ao longo dos corpos dgua (20 m de largura para os cursos e

50 m para os reservatrios e reas com declividade mdia superior a 60%), foram consideradas de primeira categoria, de acordo com a legislao de proteo
dos mananciais. Contudo, no acreditamos que esses dispositivos legais tenham
sido os responsveis pela ampliao do nmero de favelas em mananciais.
A anlise do processo histrico de formao de favelas no municpio
de So Paulo leva-nos a constatar que a incidncia dessa forma de habitao
sempre ocorreu em reas similares s faixas de primeira categoria da legislao de proteo dos mananciais, pois as reas ribeirinhas ou muito ngremes
comumente eram reservadas como reas do sistema de lazer nos projetos de
parcelamento do solo, assim como j eram objeto de restries ao uso e ocupao pela legislao ambiental existente. Para que se tenha dimenso desse
aspecto, citamos a propsito os levantamentos da Secretaria do Planejamento
do Municpio de So Paulo sobre os 32 milhes de m 2 de terrenos que foram doados para a construo de praas ao longo dos cem anos de processo
de urbanizao. Desse estoque de terrenos, aproximadamente 10 milhes de
m2 encontram-se ocupados por favelas (Sempla, s.d.).
A esse respeito a questo dos mananciais apresenta algumas particularidades, visto que no debate acerca da reviso da legislao, por exemplo, sempre
se apontaram as intensas invases de glebas nas reas de mananciais como conseqncia do processo de aplicao da lei de proteo. Essa polmica, entretanto,
166

no foi travada em torno das alteraes do Cdigo Florestal em 1989, quando se

determinaram medidas at mais rgidas que a legislao de mananciais em relao ao aspectos de preservao dos espaos ao longo dos crregos e da vegetao em reas urbanas.
Com relao aos compartimentos considerados non aedificandi, cabe apontar
que a maior parte desses espaos j eram protegidos por legislao correlata, e
continuam sendo, agora pela lei de parcelamento do solo, promulgada trs anos
depois (Lei 6.766/79), e pela legislao ambiental editada mais tarde.
Segundo a legislao de mananciais, ficaram proibidos os assentamentos em encostas com declividades superiores a 60 graus a lei de
parcelamento fala em 30% (salvo se forem tomadas medidas adequadas), e o
Cdigo Florestal, em 45%. Assim como esse, h outros aspectos polmicos
mais restritivos que dispem de legislao correlata, tal como a
obrigatoriedade da preservao das faixas dos crregos.
A intensidade do processo de irregularidade e clandestinidade da ocupao
do solo nas regies de proteo dos mananciais deve ser entendida no quadro
mais amplo da desqualificao das reas urbanas, produzindo uma extensa paisagem de habitaes precrias, compreendida entre os lagos Billings e Guarapiranga, com as favelas Cocaia, Alto da Alegria, Nova Graja, Jardim Marilda,
entre outras, na Billings; e Nakamura, Alto da Riviera, Sete de Setembro, So
Jos, Cidade Dutra, entre outras, na bacia de Guarapiranga.
Nos demais municpios da regio metropolitana, a criao de novas favelas intensificou-se. Esse incremento se deu de forma mais acentuada, nesse perodo, no vetor sudeste; h, pois, uma relao entre a proximidade de regies com
oferta de empregos e a rea de mananciais. Nos municpios do vetor sudeste
havia, em 1980, quarenta e nove favelas em So Bernardo do Campo, vinte e
cinco em Santo Andr, vinte e trs em Diadema e quinze em Mau.
Em face do que expusemos at aqui, podemos caracterizar o processo de
ocupao clandestina do solo em reas de proteo dos mananciais no vetor sul
do municpio de So Paulo, na regio do ABC31 expandido e em Embu. No perodo de 1977 a 1980, portanto, esse processo esteve restrito mais diretamente s
reas de influncia do uso industrial e em reas pblicas.
Os processos de segregao urbana e social intensificaram-se nessas reas com a baixa qualificao do solo em termos de infra-estrutura urbana. Tal situao se institucionalizou na dcada por causa das restries em investimentos
pblicos nas reas de proteo dos mananciais, ou seja, para cumprir requisitos legais, com a proibio de instalao da rede de esgotos em reas de
Classe C, ou proveniente de polticas pblicas, as quais direcionaram os investimentos para outras regies da metrpole em nvel regional.
167

No se quer dizer com isso que o poder pblico ou privado tivesse

feito investimentos nas reas urbanas contidas no limites de mananciais, sobretudo em infra-estrutura, de modo a gerar um padro urbano mais qualificado nessas reas, seria viabilizada a proteo ambiental da regio. A experincia histrica nos mostra a intensa correlao entre infra-estrutura e
adensamento das reas, com efeitos totalmente adversos em relao aos objetivos da conservao dos recursos ambientais.
Gostaramos de salientar que a legislao de proteo dos mananciais,
ao determinar um modelo de uso e ocupao de solo fundamentado em uma
viso tcnica e sanitarista das questes urbanas, no enfrentou os problemas
da produo perifrica do espao na metrpole. Ao contrrio, a periferizao
do espao, que se deu em virtude da ausncia de infra-estrutura urbana, em
reas cada vez mais distantes do centro urbano, confirmou-se com a referida
legislao nas regies sul e sudeste do municpio.
Em meados da dcada de 1970, inviabilizou-se o perfil do uso do solo
esboado na regio situada entre os lagos nos vetores sul do municpio de So
Paulo, desde a experincia inacabada da implantao dos loteamentos de baixa
densidade demogrfica, na dcada de 1950, em Interlagos e nos que surgiram
posteriormente na margem esquerda da represa do Guarapiranga, como o Riviera
Paulista. Esses loteamentos foram implantados com formas de ocupao do solo
mais compatveis com a preservao dos mananciais, de maneira a aproveitar o
potencial paisagstico da regio, que hoje convive com uma intensa expanso
perifrica e predatria, sobretudo, na regio que circunda os lagos Billings e
Guarapiranga.
Acreditamos que a incompatibilidade entre as demais polticas pblicas
setoriais para a regio e os objetivos da proteo ambiental tambm pode ter
condicionado as formas de produo do espao nos vetores sul e sudeste. Como
exemplo, citaramos a legislao de zoneamento industrial e a operao energtica, com a reverso das guas dos rios Tiet e Pinheiros, que derivou nos anos
setenta para o Reservatrio Billings 270 m3/s das guas poludas do Tiet, a fim
de gerar energia eltrica em Cubato.
H ainda outro aspecto, que se refere irregularidade da ocupao do solo
nos parcelamentos do solo direcionados populao de renda mais elevada. Foi
o que ocorreu em Mairipor, com a abertura de loteamentos com lotes de grandes dimenses para chcaras residenciais e de recreio. Esse municpio teve uma
expanso urbana de 1.065 ha entre os anos de 1977 e 1980 na rea de mananciais, sendo que contava, em 1977, com nmero expressivo de loteamentos abertos e no ocupados, conforme o levantamento aerofotogramtrico demonstrou. A
paisagem existente, a presena de eixos virios indutores de expanso urbana, tais
168

como a estrada GuarulhosMairipor, a rodovia Ferno Dias, a estrada Santa

Ins e a Nova Cantareira, criaram possibilidades de gerao de rendas fundirias,
provocando o intenso parcelamento do solo, num processo que vinha se desenvolvendo desde a dcada de 1950, como observa Langenbuch (1971, p. 247).
A irregularidade e a clandestinidade nesse vetor norte tambm estiveram
presentes, no que diz respeito s formas de apropriao dos recursos naturais
e de ocupao do solo. A Tabela IX, relativa superfcie dos empreendimentos aprovados em rea de proteo dos mananciais, apresenta uma superfcie
de 186,4 ha aprovados para loteamentos em Mairipor. Essa indicao nos
informa da clandestinidade do parcelamento nesse municpio, considerando-se
a magnitude da rea urbanizada no perodo e os informes referentes aos empreendimentos autuados pela Diviso de Fiscalizao dos Mananciais.
O parcelamento do solo em Mairipor reitera um processo de resistncia
aos instrumentos legais caractersticos da produo do espao metropolitano ao
longo do sculo. Embora em conformidade com a legislao de proteo dos
mananciais no que tange rea dos lotes, a urbanizao ocorreu irregularmente; verificaram-se tambm formas irracionais de implantao dos parcelamentos
do solo, com a conseqente degradao da paisagem.
Na regio em anlise, no perodo comprendido entre 1977 e 1980, a
questo ambiental no se sobreps ao problema social, pauperizao da populao e s condies de vida; ela evidenciou, no entanto, as relaes
conflituosas entre urbanizao e meio ambiente, em decorrncia de formas irracionais de apropriao privada de recursos naturais no caso, da vegetao
e conseqentemente da qualidade das guas dos mananciais hdricos da bacia
do Juqueri, apesar de toda a legislao existente.
interessante observar, entretanto, que nos municpios limtrofes, fora
da rea de proteo dos mananciais, como Francisco Morato, Caieiras e Franco
da Rocha, os incrementos da rea urbanizada foram elevados, respectivamente
de 776 ha, 388 ha e 632 ha. As taxas de crescimento da populao tambm o
foram: em Francisco Morato, entre 1980 e 1990, da ordem de 9,77%, absorvendo em geral populaes de baixa renda, com exceo de Caieiras, onde se
observa a presena de chcaras de recreio fora do permetro de mananciais.
A legislao de proteo dos mananciais no vetor norte, ao contrrio dos
vetores sul e sudeste, institucionalizou no perodo em questo, um padro de
ocupao no-perifrico no sentido da periferia social , com densidades rarefeitas, abrigando extratos da populao de rendas mais elevadas, enquanto o
espao produzido para as faixas de baixa renda, com grau diminuto de infraestrutura urbana, localizava-se prioritariamente fora dos mananciais.
169

Em alguns municpios no conurbados como Biritiba-Mirim e

Salespolis foi configurado o reverso do processo de urbanizao ocorrido
no espao metropolitano em face das transformaes ocorridas nos espaos
rural e urbano na dcada de 1970, pois em Biritiba-Mirim observou-se um
aumento da rea cultivada e em Salespolis, a manuteno do setor primrio
com as mesmas taxas referentes produo rural do perodo anterior.
No perodo de 1980 a 1990, verificamos que o ritmo da expanso urbana
na rea de proteo dos mananciais foi diferenciado ao longo da dcada. De fato,
a superfcie total urbanizada a partir de 1985 foi de 73,62 km2, o dobro da verificada nos primeiros cinco anos do decnio, que perfez 34,94 km2 (ver Tabela
VIII). Por outro lado, iniciou-se uma outra dinmica do uso e ocupao do solo em
mananciais, muito distinta das diretrizes e normas estabelecidas na legislao.
De acordo com a Tabela IX referente aos empreendimentos aprovados
por tipo de uso, 22,06 km2 foram aprovados entre os anos de 1981 e 1985
para sessenta e seis parcelamentos do solo em loteamentos residenciais, trinta
e dois empreendimentos industriais e sessenta e sete deles voltados ao uso
tercirio. Esses dados indicam uma diminuio das superfcies parceladas, pois
o nmero de empreendimentos para loteamentos residenciais praticamente
igual ao do perodo anterior, traduzindo a desacelerao do mercado imobilirio com relao aos empreendimentos com grandes lotes, situao reiterada
pela anlise da carta da evoluo do uso do solo (escala 1:25.000). Assim, a
configurao do modelo de ocupao do solo voltado para a implantao de
chcaras residenciais e de recreio sofreu uma retratao, e as reas de proteo
dos mananciais no quadrante sudoeste, sobretudo Embu-Guau, Embu e
Itapecerica da Serra, assumiram nesses anos a posio de municpios-dormitrios, passando a sofrer dos problemas urbanos e ambientais caractersticos da
regio sul do municpio de So Paulo e dos municpios do vetor sudeste.
Nesses municpios, a evoluo da populao residente por municpios e
regies, no perodo em foco, apresentou taxas anuais de crescimento
populacional entre 4% e 5%, superiores, portanto, taxa anual de crescimento
demogrfico mdio da metrpole.
O municpio de Mairipor continuou apresentando intenso ritmo de parcelamento do solo, correspondendo a 7,80 km2 da rea urbanizada nos mananciais
entre os anos de 1980 e 1985. O parcelamento do solo deu-se ao longo da rodovia Ferno Dias e das linhas de drenagem que recortam o municpio, num processo irracional de parcelamento e de ocupao da serra da Cantareira, constando vinte e seis autuaes nos primeiros cinco anos do decnio em referncia,
conforme se verifica na Tabela XIII referente aos loteamentos autuados.
170

Tabela XIII Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais relao dos

empreendimentos e atividades autuados por tipo de uso (1978-91)
MUNICPIOS
REGIES

Loteamentos, Residncia Construes Construes Movimento de Minerao Construes Total

e Conjuntos residenciais (1)
comerciais
terra
industriais

Centro
104
So Paulo
104
Osasco
Noroeste
0
Carapicuba
Barueri
Cajamar
Santana do Parnaba
Pirapora do Bom Jesus
Oeste
0
Cotia
0
Vargem Grande Paulista
0
Itapevi
0
Jandira
Sudoeste
58
Taboo da Serra
Itapecerica da Serra
18
Embu
5
Embu-Guau
14
Juquitiba
21
So Loureno da Serra
Sudeste
45
Santo Andr
3
So Bernardo do Campo 22
So Caetano do Sul
Mau
4
Diadema
5
Ribeiro Pires
10
Rio Grande da Serra
1
Leste
29
Mogi das Cruzes
5
Suzano
7
Po
0
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
0
Guararema
Salespolis
4
Biritiba-Mirim
13
Nordeste
12
Guarulhos
1
Aruj
4
Santa Isabel
7
Norte
44
Franco da Rocha
1

Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP

181
181

42
42

11
11

30
30

15
15

44
44

0
0
0
0

0
0
0
0

0
0
0
0

0
0
0
0

0
0
0
0

0
0
0
0

41

32

45

15

28

26
13
2
0

17
5
5
5

2
0
1
1

11
12
9
13

8
1
3
3

11
13
3
1

106
1
17

23
0
10

29
0
5

12
0
4

6
0
0

23
0
13

0
2
86
0
1
1
0
0

0
1
11
1
5
0
3
0

0
0
24
0
5
0
1
0

0
0
6
2
6
3
0
0

0
0
3
3
7
0
0
0

0
0
8
2
4
1
1
0

0
0
2
0
0
2
83
0

2
0
0
0
0
0
13
0

3
1
0
0
0
0
8
0

2
1
14
0
0
14
30
0

1
5
7
3
1
3
6
0

0
2
8
0
2
6
2
0

41
2

73
10

13
0

8
0

27
3

6
0

2
0

292

414

115

57

137

56

109

427
427
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
223
0
93
49
37
44
0
244
4
71
0
4
8
148
9
57
10
12
0
0
1
0
12
22
43
4
7
32
186
1

170
15
0
1.180

Fonte bsica: Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Paulo, listagem de

empreendimentos autuados (referente aos anos de 1978 a 1991); Secretaria do Meio Ambiente de So
Paulo, listagem de empreendimentos autuados (referente ao ano de 1991).
(1) Inclui sobrados e prdios de apartamentos.

171

No vetor oeste, nas reas transformadas em mananciais aps 1991, com a

incorporao da sub-bacia hidrogrfica do crrego Vermelho ou do ribeiro da
Vargem Grande, tambm possivel detectar um ritmo de parcelamento do solo
mais intenso em Cotia e em Vargem Grande Paulista, com 3,20 km2 e 3,16 km2,
respectivamente, de incremento da rea urbanizada. No municpio de Cotia, a
expanso urbana ocorreu nas proximidades de Caucaia do Alto, voltada para
loteamentos de camadas de renda mais alta. Na relao dos loteamentos aprovados,
verificamos o parcelamento do solo para loteamentos nos municpios de BiritibaMirim e Juquitiba e a expanso nas extremidades das reas de proteo dos mananciais, voltadas ao uso recreativo e de acordo com a legislao ambiental.
J no perodo de 1985 a 1990, constatamos um incremento significativo
da rea urbanizada, sobretudo nos municpios de So Paulo, Itapevi, So
Bernardo do Campo, Santo Andr, Ribeiro Pires e Mairipor. A expanso urbana na regio sul do municpio de So Paulo avanou em direo a Parelheiros
numa ocupao fortemente induzida pela duplicao da antiga Estrada de
Parelheiros (atual Senador Teotnio Vilela), chegando at perto de Engenheiro
Marsilac, em compartimentos ambientais desfavorveis expanso urbana.
Outra gleba ocupada ao sul do municpio foi a da Colnia, rea
revestida por vegetao de porte significativo, quando da ocupao por movimentos populares dos sem-terra.32 Atualmente essa rea se encontra tombada,
por constituir um monumento arqueolgico.
Na sub-bacia da Billings, a ocupao tambm alcanou grandes propores com a ocupao de glebas que se encontravam, nas cotas de inundao
mais elevadas, praticamente sobre o espelho-dgua; oitenta e cinco novos
loteamentos clandestinos surgiram entre 1985 e 1990 nas sub-bacias Billings e
Guarapiranga, envolvendo uma superfcie de 1.053 ha: Parque Colorado, Jardim Baronesa, Chcara Santa Maria, CondomnioTrs Marias, Jardim Novo
Parelheiros, Recanto do Cu, Jardim Ideal, Condomnio Lago Azul, Cidade
Luz, Condomnio Vale Verde, Jardim dos lamos, entre outros. Os nomes dos
loteamentos normalmente referenciam a paisagem do entorno.
Grande parte desses loteamentos compe-se de glebas invadidas e posteriormente adquiridas pelos movimentos populares; cada novo morador recebe
a frao ideal da gleba, que mais tarde subdividida em inmeros lotes. Essa
foi a soluo jurdica encontrada para a venda de terrenos em reas de mananciais,33 segundo registros da imprensa e a listagem das autuaes dos
loteamentos nos vetores sul e sudeste da regio metropolitana.
De fato, processo semelhante pde ser verificado nos municpios do vetor
sudeste, sobretudo em So Bernardo do Campo, Santo Andr e Ribeiro Pires,
com um incremento no perodo de 8,24 km2, 4,78 km2 e 4,08 km2, respectivamen172

te, em reas no integradas ao processo de urbanizao, inadequadas ocupao

urbana e com compartimentos ambientais frgeis.
A expanso urbana nesses municpios resultou, principalmente, da produo perifrica do espao pelas populaes de baixa renda. Em So Bernardo
do Campo, a expanso se deu na direo sul, ao longo das rodovias dos Imigrantes e Anchieta. Em Santo Andr, entre os reservatrios do rio Grande e do
rio Pequeno, braos da Billings, partindo do espelho-dgua em direo rea
do morro do Bonilha, de 232 ha, regio anteriormente ocupada por reflorestamento e recortada por linhas de drenagem trata-se, portanto, de rea absolutamente inadequada ocupao urbana do ponto de vista fsico , e em reas
distantes da mancha urbana, prximas serra de Paranapiacaba no municpio
de Rio Grande da Serra, no ncleo urbano formado pela indstria Eletrocloro
e o ramal ferrovirio, em que o relevo extremamente acidentado, imprprio
para qualquer tipo de assentamento.
Cabe ressaltar que, como no dispnhamos do mapeamento da evoluo
da dinmica de uso e ocupao do solo entre os anos de 1985 a 1990, confrontamos os dados com o mapeamento do uso do solo contido na carta de 1974.
No municpio de Ribeiro Pires, a urbanizao ocorreu predominantemente ao longo da ligao viria Ribeiro PiresSuzano, numa expanso urbana que sofreu a presso dos municpios do ABC.
Constatamos que a superfcie ocupada por loteamentos clandestinos entre
os anos de 1980 e 1990 totalizou uma rea de 1.637,88 ha, valor superior
mdia das superfcies ocupadas ilegalmente nos perodos anteriores, mesmo em
se tratando de um levantamento amostral da PMSP Sehab, envolvendo quatrocentos e vinte e dois processos de loteamentos abertos aps 1972 (Lei 7.805/72).
Na Tabela III, verifica-se que os 1.241, 85 ha de superfcie ocupada de
maneira ilegal se localizavam na regio sul do municpio de So Paulo, especificamente em reas de proteo dos mananciais. Embora no disponhamos
de informaes sobre a ilegalidade nos outros municpios, a correlao entre
os informes referentes expanso da rea urbanizada e a superfcie legalmente
aprovada para loteamentos indica a incidncia desse processo tambm no vetor
sudeste e em partes do vetor sudoeste.
Ainda de acordo com a Tabela III, um nmero significativo de autuaes
foi dirigido s prprias administraes municipais, sobretudo de So Bernardo
do Campo na dcada de 1980, quando a prefeitura desse municpio adquiriu
glebas em mananciais para a construo de conjuntos populares. Esse precedente foi aberto pela prefeitura de So Paulo em 1985, com a construo dos conjuntos habitacionais Boror I, II e III, envolvendo 2.642 unidades, construdas
pela Cohab PMSP na zona sul do municpio, na sub-bacia da Billings.
173

Os responsveis por essa prtica no poder pblico municipal se justificavam alegando que, com os baixos custos da terra das reas de mananciais, seria
possvel equacionar a questo social. Tais custos, porm, no incluam os investimentos em urbanizao pois no raro eram glebas distantes da rea
urbanizada e sem infra-estrutura urbana , tampouco o fator indutor desses empreendimentos e, principalmente, o cumprimento da legislao competente.34
O conflito de interesses entre as diversas esferas do governo tem pautado
a aplicao da legislao de proteo dos mananciais (ver Captulo 2), emergindo os nus que os mananciais representam para os municpios contidos nas
reas protegidas, com a estagnao das receitas oramentrias e intensificao
das demandas sociais. Contudo, essa questo tem tomado outros contornos no
presente, visto que as instncias municipais tm incorporado os interesses de
mbito regional com a formao de consrcios municipais e dos comits de
bacias hidrogrficas.
Juntamente com os loteamentos clandestinos, a irregularidade teve um
papel preponderante na estruturao do espao em reas de mananciais, em
virtude da prtica do desmembramento dos lotes aprovados segundo os ditames da legislao. Isso significa que os lotes projetados eram subdivididos na
fase de implantao do parcelamento, atravs da venda de cotas ou fraes
ideais no da gleba, mas do lote (500 m2 em Classe A e entre 1.500 a 10.000
m2 nas demais classes).
A desvalorizao dos terrenos em reas de mananciais implica, do ponto
de vista da teoria de renda fundiria, a impossibilidade de apropriao das rendas pelos investimentos pblicos, produzindo terrenos diferenciados. O preo
da terra equivale ao preo da terra rural, Representado pela renda fundiria
absoluta, proveniente da condio da propriedade da terra, sem os rendimentos
auferidos pelos investimentos pblicos ou privados.
O processo histrico de formao e reteno de vazios urbanos espera
da valorizao imobiliria foi rompido com a promulgao do instrumento legal que coibiu esses investimentos. Esse processo, no entanto, foi evidenciado
nos vetores sul e sudeste e parcialmente no vetor sudoeste. No vetor norte, a
ocupao perifrica de baixa renda ocorreu fora da rea de proteo dos mananciais, at os anos noventa. Isso explicado, possivelmente, pela natureza
diferenciada do espao nesse ltimo vetor em face da consolidao de usos
sem finalidades urbano-industriais.
Conforme anlise desenvolvida por Grostein (1987) e Rolnik (1998),
para o municpio de So Paulo, a prtica das anistias dos loteamentos irregulares e/ou clandestinos por parte do poder pblico foi um processo comumente
utilizado ao longo do sculo.
174

At o presente, as reas de proteo dos mananciais, entretanto, no foram objeto de regularizao do solo. A lei municipal 11.775, de maio de 1995,
autorizou a regularizao de parcelamentos do solo implantados a partir de
1972, contudo no incluiu os loteamentos irregulares das reas de proteo dos
mananciais, apesar da forte presso exercida pela Cmara Municipal a favor da
incluso dessas reas.
A questo das edificaes irregulares foi retomada quando do estabelecimento de diretrizes e normas para a proteo das bacias hidrogrficas dos
mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, aprovadas em 1997,
com a delimitao das reas de recuperao ambiental.
Concluindo sobre a questo da especificidade da irregularidade e da
clandestinidade nos mananciais, observa-se a traduo direta nessas reas das
diferentes situaes socioeconmicas vigentes no perodo de 1965 a 1990,
devendo ser matizado em diferentes conjunturas o longo e excludente perodo
que se abre em 1964, pois verificamos vrias nuances nas formas de produo
dos espaos nesse perodo.
O parcelamento do solo em grandes lotes (comumente em chcaras de recreio) situados em reas de proteo dos mananciais comeou a ser viabilizado
na dcada de 1970, por intermdio de um processo que internalizava o excedente econmico gerado na economia para a formao de rendas fundirias urbanas, mesmo nos vetores sul, sudoeste e parcialmente no sudeste. Contudo, tal
processo foi interrompido na dcada seguinte nesses vetores.
J nos anos setenta, esboava-se essa dinmica de uso e ocupao do
solo nas reas contidas nos vetores mencionados a ser implementada nos anos
seguintes. Essas reas sofriam ento os efeitos polarizadores da metrpole e as
formas de ocupao do espao, resultantes do modelo econmico vigente, com
o afluxo de contingentes populacionais por meio dos conhecidos processos de
urbanizao periferizao segregao social.
Na dcada de 1980, marcada por profundos processos de excluso social
e por crises econmicas, reverteu-se a tendncia de implantao de grandes lotes nos mananciais. Essas regies passaram a refletir o processo de dualizao
social, configurando-se em ilhas de excluso social. A desqualificao dessas
reas para usos urbanos, a proibio de instalao de sistemas pblicos de gua
e de esgotos sanitrios nas reas inseridas nas classes C (artigo 22 da Lei 1.172/
76) que representam a quase totalidade da superfcie protegida , bem como a
ausncia de investimentos no setor virio, caracterizam emblematicamente tais
regies, seguindo-se a isso a impossibilidade de obteno das rendas diferenciais
urbanas, geradas pelos investimentos pblicos nos vetores sul, sudeste e, posteriormente, no vetor sudoeste do municpio, medidas por meio das quais o ter175

ritrio foi redesenhado, interferindo nos processos de segregao espacial e social intensificados nessas reas.
A configurao das reas de mananciais como ilhas de excluso social
evidencia-se claramente na pesquisa realizada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Sposati, 1996) sobre o mapa da excluso/incluso social da
cidade de So Paulo sobre uma base de dados de 1991. Essa pesquisa revelou que
o distrito de Marsilac, inserido em rea de mananciais, tem o mais baixo ndice
de qualidade de vida e tambm o de mais baixa qualidade ambiental dos domiclios.35 Ao distrito de Parelheiros, tambm situados nos mananciais, foi atribudo o quarto menor ndice dos referidos parmetros entre os noventa e seis distritos
da cidade de So Paulo.
A proximidade desses vetores com os ncleos industriais de Santo Amaro
e da regio do ABC potencializa a presso pela urbanizao, situao reiterada
pela promulgao das Zonas de Uso Predominantemente Industriais prximas ou
mesmo contguas s reas de mananciais, dando os contornos fsicos e sociais
desses vetores. Tais contornos so bastante distintos dos objetivos da preservao dos recursos naturais, a exemplo das reas contidas nos vetores leste, nordeste
e norte.
Assim, podemos observar a especificidade da ocupao irregular e clandestina das reas de proteo dos mananciais, sobretudo, nas formas de equacionamento da situao fundiria das glebas, onde o invasor (e posterior adquirente)
e o proprietrio da gleba parecem conviver com essa alternativa. O quadro elaborado sobre a superfcie ocupada ilegalmente no municpio de So Paulo aps
1972 aponta para o fato de a soluo da moradia na dcada ter sido equacionada,
em parte, no trip periferia autoconstruo loteamento clandestino em mananciais.

O impacto do controle ambiental na localizao industrial

Na legislao do zoneamento industrial metropolitano (Lei 1.817/78 e suas
atualizaes), procurou-se traar o perfil industrial da metrpole, partindo da
classificao das zonas de uso e dos estabelecimentos industriais. Objetivavase, com esse procedimento,delimitar as localizaes possveis desses estabelecimentos segundo zonas compatveis, com uma classificao em ordem
decrescente de restrio. no escopo dessa legislao, em que as reas de
176

mananciais so definidas como reserva ecolgica, que encontramos a regulamentao do uso industrial nos mananciais e o estabelecimento das categorias dos usos industriais possveis e as respectivas normas para o
licenciamento dessa atividade.
De acordo com a legislao de mananciais, admite-se nas faixas de segunda categoria o uso industrial, consoante a relao de indstrias permitidas
pela Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Ambiental, Cetesb.
Assim, a anlise do impacto do controle ambiental nos processos de localizao industrial deve ser realizada por meio do cotejo entre essas duas legislaes, levando-se em conta, sobretudo, a industrial.
A principal questo que surge no tocante aplicao dos instrumentos legais j mencionados diz respeito aos impactos possveis nos processos de estruturao do espao urbano-regional e, mais especificamente, no papel desempenhado pela legislao dos mananciais nos processos de reestruturao da base econmica da metrpole, os quais redefiniram o perfil funcional dessa regio, sobretudo o da cidade de So Paulo, direcionando-a ao setor tercirio, incluindo o
tercirio superior que refere-se s atividades e tecnologias ligadas circulao e
ao tratamento da informao e o que vem sendo chamado tercirio produtivo
relacionado aos servios destinados produo. O impacto das legislaes que
regulamentam a localizao e o controle das indstrias considerado significativo, tendo em vista que em geral a implantao dessa atividade realizada com
o cumprimento das exigncias legais, ao contrrio dos processos de parcelamento
do solo para loteamentos habitacionais.
A problemtica aqui delimitada tambm recortada pela emergncia da
sustentabilidade das metrpoles e pelos estilos de desenvolvimento que surgiram
aps meados da dcada de 1970, com reflexos diretos nos padres de crescimento urbano.36
Nossa anlise dos indicadores industriais foi dividida em subperodos. No
primeiro perodo, que cobre os anos de 1974 a 1980, destaca-se o processo
de perda de participao da metrpole paulista em relao aos principais indicadores da produo industrial, constitudos pelo valor da transformao
industrial, o nmero de estabelecimentos e o nmero de empregos gerados,
se comparados com os indicadores do interior paulista e das demais regies
do pas, sobretudo a capital paulista (ver Tabela XIV).

177

Tabela XIV Regio Metropolitana de So Paulo nmero de

estabelecimentos industriais (1960-85)
MUNICPIOS
REGIES

n abs.

Centro
14.576
So Paulo
14.576
Osasco
0
Noroeste
71
Carapicuba
0
Barueri
41
Cajamar
7
Santana do Parnaba
13
Pirapora do Bom Jesus
10
Oeste
171
Cotia
165
Vargem G. Paulista (1)
0
Itapevi
6
Jandira
0
Sudoeste
175
Taboo da Serra
49
Itapecerica da Serra
67
Embu
59
Embu-Guau
0
Juquitiba
0
So Loureno da Serra
0
Sudeste
1.236
Santo Andr
457
So Bernardo do Campo
284
So Caetano do Sul
262
Mau
84
Diadema
37
Ribeiro Pires
112
Rio Grande da Serra
0
Leste
356
Mogi das Cruzes
134
Suzano
59
Po
30
Itaquaquecetuba
74
Ferraz de Vasconcelos
25
Guararema
27
Salespolis
7
Biritiba-Mirim
0
Nordeste
486
Guarulhos
453
Aruj
18
Santa Isabel
15
Norte
125
Franco da Rocha
26
Mairipor
83
Caieiras
16
Francisco Morato
0
RMSP
17.196

1960
%

n abs.

1970
%

n abs.

1975
%

n abs.

1980
1985
% n abs. %

84,76
84,76
0,00
0,41
0,00
0,24
0,04
0,08
0,06
0,99
0,96
0,00
0,03
0,00
1,02
0,28
0,39
0,34
0,00
0,00
0,00
7,19
2,66
1,65
1,52
0,49
0,22
0,65
0,00
2,07
0,78
0,34
0,17
0,43
0,15
0,16
0,04
0,00
2,83
2,63
0,10
0,09
0,73
0,15
0,48
0,09
0,00
100,00

20.838
20.543
295
259
76
84
28
31
40
150
106
0
30
14
494
58
228
83
114
11
0
2.255
781
589
468
110
198
100
9
688
229
179
33
107
61
58
14
7
837
720
43
74
267
54
132
52
29
25.788

80,81
79,66
1,14
1,00
0,29
0,33
0,11
0,12
0,16
0,58
0,41
0,00
0,12
0,05
1,92
0,22
0,88
0,32
0,44
0,04
0,00
8,74
3,03
2,28
1,81
0,43
0,77
0,39
0,03
2,67
0,89
0,69
0,13
0,41
0,24
0,22
0,05
0,03
3,25
2,79
0,17
0,29
1,04
0,21
0,51
0,20
0,11
100,00

25.901
25.444
457
287
82
92
38
44
31
262
200
0
34
28
520
110
178
99
109
24
0
3.468
1.048
1.077
586
236
381
119
21
697
251
214
61
79
45
25
13
9
1.113
955
52
106
197
53
69
49
26
32.445

79,83
78,42
1,41
0,88
0,25
0,28
0,12
0,14
0,10
0,81
0,62
0,00
0,10
0,09
1,60
0,34
0,55
0,31
0,34
0,07
0,00
10,69
3,23
3,32
1,81
0,73
1,17
0,37
0,06
2,15
0,77
0,66
0,19
0,24
0,14
0,08
0,04
0,03
3,43
2,94
0,16
0,33
0,61
0,16
0,21
0,15
0,08
100,00

32.396 78,12
31.732 76,52
664
1,60
477
1,15
137
0,33
184
0,44
69
0,17
54
0,13
33
0,08
393
0,95
248
0,60
0
0,00
74
0,18
71
0,17
666
1,61
195
0,47
161
0,39
168
0,41
115
0,28
27
0,07
0
0,00
4.549 10,97
1.187
2,86
1.296
3,13
700
1,69
304
0,73
870
2,10
163
0,39
29
0,07
1.039
2,51
365
0,88
260
0,63
72
0,17
179
0,43
102
0,25
33
0,08
16
0,04
12
0,03
1.657
4,00
1.516
3,66
68
0,16
73
0,18
291
0,70
53
0,13
128
0,31
75
0,18
35
0,08
41.468 100,00

23.883 76,11
23.425 74,65
458 1,46
462 1,47
93 0,30
210 0,67
70 0,22
58 0,18
31 0,10
326 1,04
183 0,58
31 0,10
69 0,22
43 0,14
480 1,53
209 0,67
74 0,24
125 0,40
46 0,15
26 0,08
0 0,00
3.825 12,19
903 2,88
1.061 3,38
523 1,67
212 0,68
971 3,09
134 0,43
21 0,07
881 2,81
289 0,92
174 0,55
77 0,25
193 0,62
82 0,26
48 0,15
11 0,04
7 0,02
1.343 4,28
1.226 3,91
57 0,18
60 0,19
178 0,57
48 0,15
59 0,19
58 0,18
13 0,04
31.378 100,00

Fonte Bsica: IBGE, censos industriais do estado de So Paulo, 1960-1970-1975-1980 e 1985.

178

O processo delineado acima no configura uma desindustrializao da

metrpole, mas sim o incio de uma reestruturao urbano-industrial, que se
firmou nos anos oitenta, conforme a bibliografia consultada.37
As interpretaes que tm sido utilizadas para explicar esse processo na
literatura econmica baseiam-se na noo de desconcentrao industrial. Esse
conceito, por sua vez, se fundamenta na reverso da polarizao associada s
deseconomias de aglomerao geradas a partir da intensificao da industrializao e da urbanizao. A desconcentrao incentivada atravs de medidas de
polticas pblicas reorientadas, com estmulos atividade industrial em determinadas regies (principalmente em nvel federal) ou s de controle ambiental (em
nvel estadual), no contexto do II Plano Nacional de Desenvolvimento. A lei de
proteo dos mananciais e a de indstrias inseriram-se nesse contexto.
A reverso da polarizao tambm estaria baseada na homogeneizao
do espao no que diz respeito localizao do parque fabril. Nas interpretaes a que nos referimos, a tendncia a da especializao funcional no
setor tercirio da metrpole, sobretudo do municpio de So Paulo.
O movimento esboado acima constatado nos principais centros dos pases do capitalismo avanado. Isso significa que com a alterao das condies de
localizao industrial, com o avano das telecomunicaes, dos transportes e dos
sistemas produtivos criam-se novos espaos industriais, com padres espaciais
no contemplados nas teorias da localizao de corte weberiano.
Haveria outro desenho para a regio metropolitana, sem que a legislao
de proteo dos mananciais reorganize os espaos, uma vez que a atividade industrial implementada de acordo com as exigncias legais?
A fim de facilitar o entendimento do que ser exposto a seguir, faz-se necessrio destacar alguns aspectos concernentes s restries da legislao que
disciplina a atividade industrial. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que, de acordo com a legislao de mananciais, admite-se nas faixas de segunda categoria o
uso industrial. Calcula-se a densidade equivalente mdia para essa atividade,
segundo o gnero industrial e a aplicao de um fator de equivalncia ao
nmero de empregos a ser gerado com o empreendimento.
As maiores restries a essa atividade provm da legislao de zoneamento
industrial, que definiu a rea de mananciais como zona de reserva ambiental,
permitindo somente a implantao de estabelecimentos industriais classificados
como ID, ou seja, nos quais no seja concretizada nenhuma operao de fabricao, apenas de montagem, com rea construda de at 2.500 m2.
Ainda, a propsito da questo da reverso da polarizao em especial no
que se refere localizao espacial das indstrias , baseada nas deseconomias
de aglomerao e no impacto da legislao de proteo dos mananciais na estru179

tura fsico-territorial da metrpole, Cano (1992) identifica a questo ambiental na

Regio Metropolitana de So Paulo como um dos fatores responsveis pelo processo de desconcentrao industrial verificado nessa metrpole. Torres (1993)
tambm considera relevante, nesse processo, o papel desempenhado pela legislao ambiental.
Torres apresenta uma anlise da dinmica espacial da atividade industrial
correlacionada com o controle ambiental em determinadas regies. Levanta tambm algumas questes relevantes para o entendimento do binmio indstria e
mananciais ao discriminar a evoluo dos padres de localizao dessa atividade em face dos trs grupos de indstrias elencados intermedirias, tecnolgicas
e tradicionais. Para Torres, o processo de relativa desconcentrao industrial da
Regio Metropolitana de So Paulo que caminha na direo do seu entorno se
aplica s indstrias intermedirias.
A dinmica da localizao industrial no pas, a partir do II Plano Nacional
de Desenvolvimento, adotou como estratgia a continuidade do processo de substituio de importaes. Investiu-se maciamente no setor das indstrias intermedirias, que se tornou o mais dinmico da economia, passando a exportar, a
partir de 1980, produtos metalrgicos, de celulose, fertilizantes e minerais nometlicos. Porm, esse grupo de indstrias apresenta alto potencial poluidor como
grandes consumidoras de recursos naturais (terra, gua, reservas minerais e nveis
de insolao) e de energia e com um potencial maior de degradao ambiental.
Para demonstr-lo, Torres elaborou uma matriz sobre o potencial de degradao
ambiental por gnero da indstria por meio da montagem de critrios quantitativos e qualitativos, classificando, assim, o potencial de impacto dos trs grupos
citados.
Torres conclui que a emergncia da indstria de bens intermedirios configurada a partir de 1974, com o II PDN, gerou profundos impactos ambientais,
direcionando-se esse segmento para regies com base institucional menos desenvolvida, do ponto de vista do controle ambiental.
Para Cano, na metrpole, alm das polticas do governo federal, foram
ainda mais importantes alguns fatos a que se convencionou chamar de custos
crescentes de aglomerao. Ao seu lado, o progressivo fortalecimento de atividade
sindical no ABC e o problema ambiental na capital desestimularam ainda mais
a continuidade da concentrao anterior (1992, v. V, p. 28).
No h dvida de que a delimitao de reas de reserva ambiental e os
condicionantes impostos pelas legislaes de mananciais e do zoneamento industrial restringiram a instalao do grupo de indstrias intermedirias, considerado
o mais dinmico da economia nas duas ltimas dcadas. Essa assertiva, entretanto,
resultou de um conjunto de medidas de polticas pblicas articuladas entre si, a
180

saber a institucionalizao das reas metropolitanas e as medidas de controle da

poluio nessas reas, culminando na desconcentrao industrial. A lei de proteo dos mananciais e a lei de zoneamento industrial constituem apenas um dos
aspectos dessas polticas reorientadoras do desenvolvimento industrial metropolitano.
A dimenso do papel desempenhado por essas leis deve ser analisada no
contexto dos principais indicadores econmicos dos setores secundrio e tercirio,
com referncia distribuio das atividades no interior da prpria metrpole. Tais
indicadores apontam a inexpressividade da participao dos municpios inseridos
nas reas de mananciais no valor da transformao industrial (VTI), levando
em conta o nmero de estabelecimentos e de empregos industriais, bem
como a receita gerada nos setores do comrcio e servios e o nmero de
estabelecimentos e de empregos gerados nesses setores. Os indicadores mencionados so pertinentes ao conjunto da rea metropolitana, com exceo da
capital, no vetor sul, e aos municpios do vetor sudeste e aos do vetor nordeste. As alteraes nos indicadores econmicos, no perodo de 1975 a
1980, tambm foram inexpressivas, salientando-se apenas a variao do VTI
do municpio de Mau, que passou de 1,44% em 1975 para 3,17% em 1980.
A Tabela XV, a seguir, demonstra o reduzido peso da atividade industrial nas reas de proteo dos mananciais.

Tabela XV Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais

relao de indstrias existentes (1980)
BACIA HIDROGRFICA

Municpio

Indstria

Billings

So Paulo
Diadema
Ribeiro Pires
So Bernardo do Campo
Rio Grande da Serra
Santo Andr

157

Guarapiranga

Embu
Itapecerica da Serra
So Paulo
Embu-Guau
Cotia
Juquitiba

255

Juqui

Itapecerica da Serra
Juquitiba

19

181

BACIA HIDROGRFICA
Guai

Municpio
Ferraz de Vasconcelos

Indstria
12

Suzano
Mau
Ribeiro Pires
Itapanha

Biritiba-Mirim

Jundia

Mogi das Cruzes

Juqueri

Mairipor

Taiaupeba

Suzano
Ribeiro Pires
Mogi das Cruzes
Salespolis
Biritiba-Mirim

30

Santa Isabel
Guararema
Aruj

42

Tiet

Jaguari

Total de indstrias em mananciais

Total RMSP

35

564
32.445

Fonte: Emplasa, Projeto 7301-043, levantamento e mapeamento das indstrias existentes em reas de
proteo dos mananciais.
Fonte Bsica: Emplasa (levantamento de campo). Prefeituras municipais, Receita Federal, Ministrio
da Fazenda.

De acordo com a Tabela XV, no perodo em anlise apenas quinhentas e sessenta e quatro indstrias se localizavam em rea de mananciais, concentradas nas sub-bacias da Billings e Guarapiranga, na zona sul do municpio de So Paulo, porm dispersas nas superfcies territoriais de Embu,
Itapecerica da Serra, So Paulo e Embu-Guau (sub-bacia de Guarapiranga,
com duzentas e cinqenta e cinco indstrias), em contraste com as regies
fora de mananciais, onde concentravam-se 31.881 estabelecimentos industriais em 1975.
A esse respeito cabe assinalar que as evidncias do processo de estruturao do espao foram negligenciadas pela legislao de mananciais. Ao estabelecer um modelo de ocupao baseado em densidades demogrficas a partir das
reas urbanizadas preexistentes e da proximidade aos corpos dgua, o instrumento legal no contemplou os condicionantes do assentamento urbano que se apresentaram ao longo do processo de urbanizao da metrpole.
Assim, ao no estabelecer um zoneamento de usos compatveis considerando os compartimentos ambientais existentes, a localizao do uso industrial se deu
182

em espaos rurais que contavam com acessos virios, provocando impactos ambientais. No se controlou a localizao da atividade industrial em seus aspectos
indutores da ocupao urbana, mesmo nos casos em que as normas legais foram
cumpridas.
Esses dados, embora significativos no permetro dos mananciais em face
do nmero de indstrias at ento existentes, so inexpressivos em relao ao
quantum da regio metropolitana.
Outras implicaes nas reas de mananciais foram as decorrentes do noestabelecimento de faixas de transio entre as reas protegidas e as zonas de uso
industrial definidas em lei em permetros contguos aos limites das reas de mananciais. Foi o que ocorreu ao sul do municpio de So Paulo nas reas prximas
aos reservatrios Billings e Guarapiranga, nas Zupis categoria 1, 129, 122, 130,
131; no vetor sudeste, nas Zupis categoria 1, 124, 126, 127, 146, 148, 156, bem
como no municpio de Embu, com a delimitao da Zupi categoria 2, 220.
No subperodo de 1980 a 1990, entrou em pauta uma nova discusso voltada para a problemtica da reestruturao produtiva em curso nas economias dos
pases industrializados e para os intensos reflexos nas configuraes espaciais,
particularmente sobre os novos espaos industriais, do papel atribudo s reas
centrais nas chamadas cidades globais, que agregam elementos para a anlise do
controle ambiental nos processos de localizao industrial. O exame da bibliografia (Storper, 1994; Lipietz, 1994; Lipietz e Leborgne, 1990, e Sassen, 1991, 1998)
revela grande diversidade e abordagens divergentes sobre a natureza e a extenso dos processos de transformao, em especial se transpusermos a discusso
para o nosso contexto.
Duas abordagens sobre as anlises do papel das grandes cidades mundiais
contemporneas se destacam: uma primeira, focada na produo industrial, tem
como objeto de estudo a desindustrializao de certas regies com a industrializao de outras, formando os novos espaos industriais, os processos de acumulao flexvel e os desdobramentos dessas mudanas em associao com a crise
do regime fordista em novas formas especiais. A outra abordagem toma como
ponto de partida a viso ps industrial, centrada no tercirio superior e nos
servios e tecnologias que garantem o desenvolvimento e o predomnio dessas
atividades.
H consenso, entretanto, quanto especializao de algumas cidades em
determinadas atividades predominantes na economia ligadas s funes de comando e controle, ao mercado financeiro e ao desenvolvimento de uma cadeia
de servios relacionados com essas atividades. So Paulo uma dessas cidades.
No contexto da metrpole paulista, inequvoca sua tendncia especializao
funcional no setor tercirio. Por outro lado, segundo Torres, comea a emergir um
183

LEGENDA
REA DE PROTEO DOS MANANCIAIS
ZONA DE USO INDUSTRIAL (ZUPI)
PARQUE ESTADUAL / PARQUE ECOLGICO
REA NATURAL TOMBADA
REA DE PROTEO AMBIENTAL
RESERVA BIOLGICA / RESERVA FLORESTAL /
HORTO FLORESTAL / JARDIM BOTNICO
REA SOB PROTEO ESPECIAL
RESERVA INDGENA
LIMITE DA REGIO METROPOLITANA DE S. P.
LIMITE DE PROTEO DOS MANANCIAIS

Figura 9 - Regio Metropolitana de So Paulo rea de manaciais: zonas de uso industrial

e outras reas ambientais.

184

padro de especializao regional de So Paulo, vinculado industria tecnolgica,

com base nos dados dos censos industriais de 1970, 1975, 1980 e 1985. Tal processo tambm reflete na estrutura de emprego e em novas configuraes espaciais.
O principal impacto desses processos nas configuraes espaciais das
cidades consiste na gerao de alteraes na estrutura produtiva, como na de
empregos. Verifica-se o aumento das categorias superiores e de empregos
mais qualificados nas indstrias tecnolgicas e no setor tercirio superior, em
detrimento das categorias menos qualificadas. Esse fato acaba por acarretar a
materializao de um processo de dualizao urbana em que so marcantes
os fenmenos brutais de excluso social e de marginalizao com reflexos
diretos nos padres de ocupao do solo e da apropriao dos recursos
ambientais nas reas de mananciais.
Essa discusso, ainda que controversa, levanta algumas questes sobre as
possibilidades de um controle ambiental mais efetivo no que se refere poluio
industrial nas chamadas cidades globais com a perspectiva do declnio das indstrias tradicionais e a especializao no setor tercirio e nas indstrias tecnolgicas.
Por outro lado, a emergncia de outro padro de estrutura produtiva caracterstico da fase do ps-fordismo pode resultar numa disperso acentuada das atividades industriais e em impactos ambientais nos domnios mais longnquos do meio
natural, ao contrrio do processo da localizao industrial vigente at meados dos
anos setenta, ento circunscrito rea urbanizada da metrpole. O padro psfordista a que nos referimos apresenta como caractersticas maior mobilidade
ocupacional, flexibilidade gerencial, automao e terceirizao dos processos de
trabalho. Sua expresso espacial a eliminao das grandes plantas industriais e
o estabelecimento de pequenos e mdios produtores numa cadeia de subcontraes.
Na anlise da atividade industrial na metrpole, inquestionvel a reduo
do nmero de estabelecimentos industriais na regio metropolitana entre os
anos de 1980 a 1985:38 passou de 41.468 indstrias, em 1980, para 31.378,
em 1985. Trata-se de uma queda significativa fora das regies de proteo
dos mananciais decorrente da reestruturao da base econmica e da reorganizao espacial dessa atividade.
No contexto dos mananciais, houve, no perodo considerado, tambm um
decrscimo da rea aprovada para estabelecimentos industriais (ver Tabela IX),
referente superfcie dos empreendimentos aprovados nas reas de proteo dos
mananciais. Entre os anos de 1980 a 1985, foram licenciadas trinta e uma novas
indstrias, em contraposio aos setenta e oito estabelecimentos aprovados entre
1976 e 1980. Esses dados mostram que a aplicao das legislaes no promoveu uma reverso da polarizao da atividade industrial nos mananciais, em ra185

zo do prprio significado inexpressivo dessa atividade nas reas protegidas,

como tambm no conseguiu redirecionar as indstrias que pretendiam se instalar nessa regio.
Para uma melhor compreenso do impacto por meio de medida administrativa, da legislao de mananciais na produo do espao industrial, cabe ainda assinalar que o rgo responsvel pelo licenciamento industrial, a Cetesb, dispensou as microempresas do processo de licenciamento industrial do estado. 39 A
esse respeito, em anlise do uso e ocupao do solo realizada no mbito do Programa Guarapiranga,40 constaram-se concentraes significativas de microindstrias nessa rea, gerando efeitos poluidores dadas a intensa aglomerao e a ausncia de controle ambiental isso se d porque no so objeto de licenciamento.
Estima-se que, na sub-bacia do Guarapiranga, existam hoje aproximadamente oitocentos estabelecimentos em tais condies, configurando uma situao
possivelmente recortada pela problemtica da renda fundiria. Os baixos preos
de terreno nos vetores sul, sudeste e sudoeste da metrpole em rea de mananciais constituem um condicionante para o assentamento dessas atividades, que
tiveram ampliao expressiva com o quadro recessivo da economia nos anos oitenta.
Outra possibilidade que consideramos seria a da associao entre a ampliao de microindstrias e os processos de reestruturao industrial, com o estabelecimento de uma cadeia de subempreiteiros e prestadores de servios, caracterstica dos processos industriais ditados pela flexibilidade e a terceirizao dos
processos de trabalho, em contraposio grande indstria fundamentada na produo em srie, na padronizao e nas grandes plantas industriais. Entretanto, para
o desenvolvimento de hipteses nessa perspectiva, devem ser efetuadas anlises
dos perfis industriais desses estabelecimentos.
Importante ressaltar que a dinmica da localizao industrial no prprio
permetro dos mananciais acentuou o processo de disperso dessa atividade no
espao. Verificamos a propsito, segundo o cadastro de empreendimentos industriais aprovados pela Emplasa para o perodo compreendido entre 1976 e 1983,
que a maior parte dos terrenos industriais aprovados se encontravam fora das
manchas urbanas (nas classes definidas como B e C). Trata-se de um fato resultante da limitao do modelo de uso e ocupao do solo baseado em densidades
e da ausncia de definio de zonas de uso industrial nas reas protegidas.
A ttulo de concluso, consideramos que a legislao de proteo dos mananciais, em conjuno com outros instrumentos jurdico-urbansticos, produziu
impactos nos processos de estruturao fsico-territoriais, ao restringir os usos
industriais do grupo intermedirio. Essa afirmao, entretanto, adquire significado
somente se partirmos da hiptese do esgotamento da superfcie edificvel fora dos
186

limites dos mananciais para a categoria industrial intermediria. A perda da participao da metrpole paulista em relao aos principais indicadores da produo industrial a corrobora.
A questo das indstrias e dos mananciais tambm pautou-se nesse perodo pela definio das Zonas de Uso Predominantemente Industriais, contguas s
reas de mananciais. Nesse aspecto, os limites territoriais deveriam ultrapassar a
noo de bacia hidrogrfica, considerando a escala regional de planejamento.
As diretrizes e normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, estabelecidas em lei promulgada em 1997, remetem aos planos de desenvolvimento e
proteo ambiental a elaborao de diretrizes para a criao de programas de
induo implantao de usos e de atividades compatveis com a proteo e a
recuperao ambientais.
A experincia de aplicao das legislaes especficas nos ltimos vinte
anos mostra a complexidade de outros aspectos da estrutura socioeconmica que
interferem na problemtica do espao, pois a implantao das indstrias compatveis com a proteo ambiental no foi viabilizada nessas reas, revelando, assim, os limites das estratgias da sustentabilidade ambiental.

187

Notas

1. Ver a respeito CEPAL/PNUMA. Avances en la Interpretacin Ambiental del Desarrollo

Agrcola de Amrica Latina. Chile, 1985; SUNKEL, O. & GLIGO, N. Estilos de Desarrollo
y Medio Ambiente en la Amrica Latina. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1980;
VIOLA, Eduardo J. & LEIS, Hctor. Desordem global da biosfera e a nova ordem
internacional: o papel organizador do ecologismo, in LEIS, H. et al. (org.). Ecologia e
poltica mundial. Rio de Janeiro, Vozes/FASE/AIRI/PUC, 1991.
2. De acordo com estimativas baseadas nos trabalhos de BORGONOVI e CHIARINI (1965)
e BORGONOVI (1967) sobre a evoluo da cobertura vegetal no estado de So Paulo. A
classificao da vegetao foi retirada de GEISER, R. R. Vegetao da Regio Metropolitana
de So Paulo. So Paulo, Gegran, 1975.
3. Dados extrados da Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla. So Paulo: crise e
mudana. So Paulo, Brasiliense, s.d., p.76.
4. Atualmente o sistema Cantareira fornece em torno de 25 m3/s por causa dos conflitos com
a regio da bacia de Piracicaba.
5. Extrapola os propsitos deste trabalho analisar as transformaes econmicas do perodo.
Para uma reflexo das vrias dimenses desse processo, assinalamos os trabalhos de CANO,
Wilson. Perspectiva da Regio Metropolitana de So paulo no contexto econmico nacional
e mundial. So Paulo, Emplasa, maio 1990, e, do mesmo autor, Cenrios da urbanizao
paulista, in So Paulo no limiar do sculo XXI, v. 5, So Paulo, Fundao Seade, 1992;
OLIVEIRA, Francisco. Acumulao capitalista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do
conflito de classes, in MOISES, J. A. et al. Contradies urbanas e movimentos sociais. Rio
de Janeiro, Cedec / Paz e Terra, 1979; TAVARES, Maria Conceio & ASSIS, J. C. O grande
salto para o caos a economia poltica e a poltica econmica do regime autoritrio. Rio de
Janeiro, Jorge Zahar, 1985.
6. A temtica da produo e reproduo do ambiente construdo e a expresso econmica
desses processos a renda da terra foram objeto de vrios artigos, dissertaes e teses na
dcada de 1980, dentre os quais citamos CAMPANRIO, M. Abreu. Land Rent and the
Reproduction of Labor Force: Some evidence from So Paulo, Graduate Field of City and
Regional Planning. Cornell University, Sthaca, 1981; CUNHA, P. V. & SMOLKA, M. O.
Notas crticas sobre a relao entre rendas fundirias e uso do solo urbano. Seminrio: a renda
fundiria na economia urbana. So Paulo, Fundap, 1978; e MARCONDES, Maria Jos A.

188

Formao do preo do solo urbano no municpio de So Paulo: 1900-1985. Dissertao de

mestrado apresentada no IPPUR-UFRJ. Rio de Janeiro, 1986.
7. Ver a respeito CEPAL / PNUMA, 1985, po. cit., e SUNKEL. O. & GLIGO, N., 1980, op.
cit.
8. VIOLA, E. J. & LEIS, H. R., 1991, op. cit.
9. Para o entendimento do panorama econmico dessa fase, baseamo-nos nos trabalhos de
CANO, Wilson, v. V, 1992, op. cit., e de LESSA, C. A. A estratgia de desenvolvimento
1974-1976: sonho e fracasso. Rio de Janeiro, 1978 (mimeo).
10. Reportamo-nos aos seguintes trabalhos: Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla,
s.d.,op. cit.; Casso W., op. cit., v. I, V e VI, 1992; LENCIONI, Sandra. Reestruturao
urbano-industrial no estado de So Paulo: a regio da metrpole desconcentrada. Revista
Espao e Debate, n. 38, ano XIV, So Paulo, Neru, 1994; e AZZONI, Carlos Roberto. O novo
endereo da indstria paulista. Texto apresentado no 20 encontro da Anpur, Nova Friburgo,
1987 (mimeo).
11. Ver a respeito CANO, W. op. cit., v. V, 1990, pp. 52-7.
12. Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla, s.d., op. cit., p. 22.
13. Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla. Plano Diretor do municpio de So
Paulo:1985-2000. So Paulo, 1985, v. I. p.24.
14. Secretaria do Interior do Estado de So Paulo Cepam. Pesquisa sobre o problema
fundirio urbano. So Paulo, CepamFinep, 1983.
15. BRANT, Vincius C. & KOWARICK, Lcio (orgs.). So Paulo, 1975: crescimento e
pobreza. So Paulo, Loyola, 1976.
16. Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla, s.d., op. cit., p. 36, e Secretaria de
Planejamento e Gesto Fundao Seade, v. 6, op. cit., pp. 159-60, baseado na estimativa da
Sempla.
17. A emergncia da questo dos mananciais e as invases de terra motivaram a celebrao
de convnio entre a Prefeitura do Municpio de So Paulo, atravs de sua Secretaria da Famlia
e Bem-estar Social, e FAU-USP-Cesad Laboratrio de Dados, no intuito de estudar a questo,
processo que acompanhei como coordenadora da equipe de Terras da assessoria tcnica de
Habitao de Fabes PMSP.

189

18. Com exceo de algumas unidades, como as reas de proteo ambiental de Cajamar,
Tiet e Paraba do Sul, devido ao potencial econmico que apresentam.
19. Elaboramos cartas temticas e a planimetria da evoluo da mancha urbana na escala
1:100.000, para os anos de 1974, 1977, 1980, 1985 e 1990, segundo municpios, regies,
vetores de crescimento e os limites das reas de proteo dos mananciais, a partir de
fotointerpretao e da base cartogrfica da Emplasa. Apenas para o ano de 1985 realizamos
a interpretao visual de imagens obtidas do satlite Landsat T-5. Foi feita, tambm, a
cartografia da rea urbanizada referente a loteamento vago, quadra vaga, indstria, rea vaga,
chcaras de recreio, movimentos de terra e equipamentos urbanos com base em cartas da
Emplasa, e investimentos pblicos de porte implantados no perodo 1974-1990, na escala
1:25.000 para o permetro da rea de mananciais. Elaboramos, tambm, quadros do uso do
solo irregular favelas e loteamentos irregulares , com base em dados da FIPE de 1993
(favelas) e da Sehabe PMSP (listagem dos loteamentos irregulares) de 1995.
20. Com base nos censos econmicos da FIBGE, elaboramos os quadros da rea de cultivo,
ndices de produo industrial e ndices do volume dos setores de servios e comrcio por
municpio da Regio Metropolitana de So Paulo. Para as indstrias, foi efetuado o
levantamento das existentes nas reas de mananciais, quando da promulgao da lei, com
base em levantamento e mapeamento realizados pela Emplasa. Os dados foram organizados
por municpio e por bacia hidrogrfica.
21. A planimetria empregada para o perodo de 1965 a 1974 na escala 1:100.000 foi
realizada pela Emplasa no Projeto 4.133 em 1980. Utilizamos esses informes pelo fato de o
procedimento do clculo da rea urbanizada ser idntico ao que adotamos como o cmputo
dos loteamentos abertos e no ocupados, e por no necessitarmos dos dados desagregados
para a rea de mananciais nesse perodo.
22. Conforme levantamentos de BORGONOVI & CHIARINI (1965) e BORGONOVI et al.
(1967) para o ano de 1962, e de SERRA FILHO, Renato et al. (1975) para os anos de 1971
a 1973. Com respeito desagregao das informaes para a metrpole, utilizou-se o ndice
de devastao florestal estimado para o estado.
23. Evoluo da mancha urbana da Grande So Paulo. Emplasa, 1978. Esse trabalho
abrangeu o perodo de 1965 a 1974.
24. Trabalhos da prpria Emplasa retificaram esse informe posteriormente, conforme
planimetria da empresa para o perodo de 1965 a 1974, contemplando toda a superfcie
metropolitana (planimetria realizada pelo Projeto 4.133, 1980. Cabe tambm assinalar que
vrias observaes que fizemos na anlise dos dados, nesse perodo, apoiaram-se nos
resultados do referido projeto. A respeito dessa questo, gostaramos ainda de acrescentar que

190

o trabalho desenvolvido pela Fundao Seade em convnio com a Unicamp apresentou

divergncias as mais significativas quanto aos ndices de evoluo da mancha urbana nos
perodos de 1974 a 1980 e 1980 a 1985, em relao nossa planimetria e a realizada pela
Emplasa para o perodo de 1974 a 1980. Nesse trabalho citou-se como fonte de dados a prpria
pesquisa Seade/Unicamp; contudo na anlise dos dados desagregados por regio, utilizou-se
outra fonte (Foresti, 1986, in So Paulo no limiar do sculo XXI. So Paulo, Fundao Seade,
v. I e VI, 1992).
25. Baseamo-nos nas densidades apresentadas em VILLAA, Flvio M. A estrutura da
metrpole sul brasileira. So Paulo, tese de doutorado apresentada no Departamento de
Geografia da FFLCH/USP, 1978.
26. Prefeitura do Municpio de So Paulo Sempla. Projeto PDDI II, So Paulo, 1982. Citado
por COSTA, L. C. Aspectos da produo das periferias na Grande So Paulo. Dissertao
de Mestrado apresentada na FAU-USP, 1984.
27. Conforme j assinalado, admitimos neste livro como quantum total da superfcie a rea
urbana metropolitana existente em 1974. Essa informao foi publicada no Sumrio de dados
da Grande So Paulo 1989, editado pela Emplasa. A partir desse ano, procedemos aos
acrscimos da rea urbanizada ocorridos para o cmputo total da rea urbana, conforme
metodologia adotada na nossa pesquisa.
28. A regio norte caracterizada como franja de expanso industrial da metrpole, com 14
empregos por ha, segundo o Plano Metropolitano da Grande So Paulo 1993-2010. So
Paulo, Emplasa, 1993. p. 62.
29. Com base em anlises do Plano Metropolitano da Grande So Paulo 1993-2010, op.
cit., p.61, sobre a densidade de empregos industriais por regies, na metrpole.
30. Emplasa, Polticas e diretrizes para o ordenamento do uso e ocupao do solo na
R.M.S.P., So Paulo, Emplasa, 1984.
31. Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul e Diadema.
32. A invaso dessa rea em 1989 pelo movimento Unifag, liderado por Maria Sipriana
Henrique, envolveu a invaso, a aquisio e a subdiviso em lotes de uma gleba de 283 ha,
recoberta por matas na ocasio.
33. As informaes aqui expostas baseiam-se na listagem dos loteamentos irregulares e
clandestinos fornecida por PMSP Sehab Resolo.

191

34. As administraes representadas pelo Partido dos Trabalhadores avanaram na questo,

propondo inclusive medidas de compensao financeira com a diminuio do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) para lotes vagos em mananciais, como fez a Prefeitura
no municpio de So Paulo em 1992.
35. ndice de qualidade de vida: composto pelos ndices de qualidade dos domiclios, atrao
dos investimentos pblicos e do dficit dos servios sociais. ndice de qualidade ambiental
dos domiclios: mensurado pelos ndices de disponibilidade dos servios pblicos de gua e
esgoto.
36. Situao paradoxal para os pases em desenvolvimento conforme apontamos anteriormente,
pois as chamadas indstrias sujas existentes nos pases do Primeiro Mundo foram
transferidas para muitos dos pases dependentes, como o Brasil.
37. Baseamo-nos em AZZONI, Carlos Roberto. O novo endereo da indstria paulista, texto
apresentado no XX Encontro Nacional da Associao Nacional de Pesquisadores Urbanos.
Nova Friburgo, 1987 (mimeo); CANO, W. v. I e V. op. cit., 1992; LENCIONI, Sandra.
Reestruturao urbano-industrial no estado de So Paulo: a regio da metrpole
desconcentrada, in Revista Espaos e Debates, ano XIV, n. 38, So Paulo, NERU, 1994. pp.
54-61.
NEGRI, Barja & PACHECO, C. A. Mudana tecnolgica e desenvolvimento regional nos
anos 90: a nova dimenso espacial da indstria paulista, in Revista Espaos e Debates, ano
XIV, n. 38, So Paulo, NERU, 1994. pp. 62-82; Prefeitura do municpio de So Paulo,
Sempla, s.d., op. cit., pp. 20-4.
38. Cabe observar que os dados censitrios se encontram bastante defasados. O ltimo censo
eonmico realizado pela FIBGE data de 1985, tendo sido divulgado apenas com dados
parciais. Para os anos de 1985 a 1990, utilizamos projees elaboradas pela Emplasa, com
base em estudos setoriais da SNIC, Abinee, Anfavea, Secretaria da Fazenda, Rais, Fiesp, etc.
publicadas no Plano metropolitano da Grande So Paulo. So Paulo, Emplasa, 1993.
39. Com base em resoluo de Diretoria, deliberada em 1986. As microempresas no foram,
contudo, dispensadas da licena do rgo responsvel pelo uso do solo em mananciais da
Secretaria do Meio Ambiente, o DUSM. No entanto, esse pedido de autorizao tem sido
burlado, por causa da dispensa concedida pela Cetesb.
40. Anlise realizada no mbito do Projeto Controle de Fontes Poluidores do Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia de Guarapiranga, do qual fui coordenadora entre 1991 e
1995.

192

Captulo 4
Experincias e projetos sustentveis:
O Programa Guarapiranga

O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga foi elaborado no mbito nacional do Programa de Saneamento Ambiental em reas
Metropolitanas, composto ainda pelos Programas de Recuperao do Alto Iguau,
em Curitiba, e os de Recuperao dos ribeires Arruda e do Ona, em Belo Horizonte, inicialmente com a coordenao da Secretaria Nacional de Saneamento e
mais tarde apenas com sua intervenincia.
Na formulao desses programas buscou-se inseri-los na nova agenda do
Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), elaborada
para os anos 90 (World Bank, 1991). Tal agenda incorporou questes ambientais
e institucionais em uma viso distante da abordagem de ajustamento estrutural do
BIRD, que tivera anteriormente impactos sociais negativos entre as camadas de
renda mais pobres da populao e dos grandes projetos de infra-estrutura que
redundaram, nos pases em desenvolvimento, em impactos ambientais adversos
ao previsto nas dcadas passadas.
A agenda dos anos 90 do BIRD, ao contrrio, estabeleceu os programas de
gesto ambiental ou urbana como o elo principal entre as polticas setoriais de
orientao de suas operaes financeiras. O programa de saneamento ambiental,
em nvel nacional, tinha como compromisso a elaborao, avaliao e assinatura desses programas na escala estadual at junho de 1992, ou seja, concomitantemente ao evento da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, no Rio de Janeiro.
193

O contedo dos programas envolveu trs reas metropolitanas So Paulo, Belo Horizonte e Curitiba e bastante distinto quanto escala das intervenes propostas. Contudo, as diretrizes que nortearam as trs cartas consultas ao
Banco Mundial enfatizavam os problemas que se articulam a partir da interseo
entre o processo de urbanizao e a dinmica dos recursos hdricos nas bacias
selecionadas.
Assim, na concepo desses programas, as equipes tcnicas dos diversos
estados e prefeituras envolvidos formularam estratgias de interveno, fundamentadas no desenvolvimento de mecanismos de gesto ambiental, de capacitao
de pessoal local e de fortalecimento de instituies para a gesto das bacias hidrogrficas, antecipando-se s alteraes institucionais da questo dos recursos hdricos que se estruturou posteriormente, sobretudo em So Paulo.
Em seu escopo, tais programas continham uma dimenso em longo prazo
e uma viso integrada das aes e componentes necessrios elaborao de planos que subsidiassem a gesto dos recursos ambientais dos diferentes setores
intervenientes, como resduos slidos, minerao, controle da qualidade das guas,
drenagem, coleta de efluentes e o problema da habitao, tambm ajustados
nova postura de minimizao dos impactos sociais do Banco Mundial.
A metodologia utilizada nos programas das trs reas metropolitanas foi
formulada partindo-se de uma concepo de desenvolvimento sustentvel do territrio na qual se inserem, com a definio de estratgias de interveno em trs
nveis. No primeiro nvel, com aes corretivas nas reas j comprometidas com
a urbanizao, mediante medidas de recuperao ambiental e urbana, consolidando a urbanizao em nveis compatveis com a preservao dos recursos ambientais por meio de aes de melhoria do sistema de coleta, intercepo e disposio final de efluentes domsticos bem como dos sistemas de coleta e disposio final de resduos slidos; recuperao de crregos e respectivas faixas de
proteo e drenagem; revegetao de reas de interesse; e remoo de famlias
assentadas em reas de risco. A mesma preocupao com a minimizao do impacto social norteou essas propostas, prevendo-se o mnimo de remoes.
No segundo nvel, a estratgia de interveno voltou-se para medidas que
visassem ao desestmulo ao avano da urbanizao por meio do incentivo ao
desenvolvimento de atividades compatveis com os objetivos da conservao dos
recursos ambientais. Essas estratgias foram bastante diferenciadas nas trs
reas metropolitanas.
No terceiro nvel, a estratgia formulada voltou-se para o estabelecimento
de mecanismos institucionais necessrios viabilizao do programa e ao novo
ordenamento das atividades nas regies. Props-se um modelo de gesto, com
uma unidade de gerenciamento para a operacionalizao dos respectivos progra194

mas, diferenciadamente estruturada nas regies metropolitanas de So Paulo, Belo

Horizonte e Curitiba.
Foram propostas diversas atividades, como a capacitao de tcnicos dos
rgos pblicos e de organizaes no-governamentais; a montagem de um sistema de informaes geogrficas; a implantao de programas de educao sanitria e ambiental; a organizao de atividades capazes de definir aspectos particulares da gesto como aprimoramento da legislao; o controle da qualidade
das guas; a fiscalizao integrada; e a estruturao dos servios pblicos (habitao, sistemas virios e de transportes e equipamentos sociais), de forma compatvel com a preservao dos mananciais e a promoo de formas adequadas de
ocupao das bacias.
O Programa de Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Curitiba definiu os diferentes nveis de interveno, estabelecendo entre os componentes promocionais programas de incentivo ocupao e uso conservacionista
do solo rural, recomposio florestal, criao de parques denominados ambientais, bem como criao do Museu do Saneamento, entre outras atividades.
Os componentes de gesto enfatizaram projetos voltados s organizaes nogovernamentais, por meio de planos e aes de reordenamento territorial e de
atividades de monitoramento dos recursos ambientais. As estratgias direcionadas
recuperao ambiental foram semelhantes s do Programa Guarapiranga, direcionadas minimizao e correo de aes antrpicas ao meio natural.
A respeito do Programa das Bacias dos Ribeires Arruda e do Ona, em
Belo Horizonte, foi delimitada uma superfcie de rea urbanizada muito extensa,
com nfase nas obras de infra-estrutura. Contudo, inseriram-se em seu contedo
as aes de gesto das bacias e diversos componentes ambientais, com a criao
de parques e aes de repovoamento vegetal.
Cabe ainda mencionar o Programa de Despoluio da Baa da Guanabara,
de incio includo no Programa de Saneamento Ambiental em reas Metropolitanas, mas posteriormente desenvolvido em uma linha prpria de co-financiamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Overseas Economic Cooperation Fund OECF, do Japo, e o Governo do estado do Rio de
Janeiro. Programa que consistiu basicamente em aes de despoluio da baa da
Guanabara, em ampla escala fsica de interveno, com componentes do projeto
direcionados aos sistemas de aduo, coleta e distribuio de gua, sistemas de
coleta e tratamento de efluentes, componentes de macrodrenagem, sistemas de
coleta e tratamento de resduos slidos. Tambm incorporou componentes institucionais, tais como a estruturao de sistemas de controle e monitoramento
ambiental, o projeto de educao ambiental integrada e o projeto de reforo institucional, incluindo o desenvolvimento de recursos humanos, da informatizao
195

e de estudos, assim como a realizao de pesquisas e a atualizao de cadastros

imobilirios.
A implantao dos programas de saneamento ambiental em So Paulo,
Belo Horizonte e Curitiba representou grande avano no tratamento dos problemas urbanos e ambientais, ao enfatizar uma abordagem integrada dos vrios
aspectos atuantes, a preocupao com o impacto social e a base institucional para
viabilizar o acompanhamento das aes. Entretanto, seis anos aps o incio desses programas, temos que indagar acerca da viabilidade desses projetos sustentveis num contexto das cidades inseridas em um processo de globalizao da
economia, com a perspectiva de uma urbanizao perifrica, fragmentada, desconcentrada e excludente, e incidindo num espao onde o poder local tem participao cada vez mais reduzida, com as decises tomadas at mesmo num nvel
transnacional. Em suma, vlido o questionamento das possibilidades, limites e
alternativas da gesto ambiental de extensas superfcies territoriais no tipo de
urbanizao que vem se processando.
A questo adquire complexidade ainda maior no caso de So Paulo, por
causa dos efeitos da crise econmica dos anos oitenta e dos reflexos da reestruturao em curso no espao urbano.
A avaliao assume importncia em decorrncia do carter piloto do programa, o qual objetivou subsidiar aes concretas semelhantes em outras metrpoles do pas, caso de Belm do Par (lagoa Bolonha e lago Preto), Braslia (lago
Descoberto) e, mais recentemente, na bacia Billings em So Paulo.

Guarapiranga: fronteira entre a cidade e a mata atlntica

A bacia do Guarapiranga, selecionada para integrar o Programa Nacional

de Saneamento Ambiental em Regies Metropolitanas, emblemtica no que se
refere aos problemas ambientais que emergem a partir da interseo entre o processo de urbanizao e a dinmica dos recursos ambientais em um determinado
espao, constituindo um exemplo mpar das formas perversas, do ponto de vista
socioambiental, que assumiram os padres de urbanizao vigentes. A urbanizao de apenas 15% de sua superfcie territorial gerou o aporte brutal de cargas
poluidoras na represa, colocando em risco a capacidade de assimilao do reservatrio e aumentando as possibilidades de perda de produo de gua com qua196

lidade compatvel para o abastecimento pblico com tratamentos convencionais,

haja vista os episdios sucessivos de concentrao de algas txicas, em 1991.
Para o entendimento da problemtica que delineamos, cabe lembrar que a
referida bacia se localiza no vetor sudoeste da metrpole paulista, geologicamente
situada na regio das morrarias de Embu, entre a serra do Mar e as colinas de So
Paulo. Formada pelo reservatrio do Guarapiranga e seus principais contribuintes, os rios Embu-Guau e Embu-Mirim, possui uma rea de aproximadamente
630 km2, abrangendo parte do municpio de So Paulo (parcelas dos distritos de
Capela do Socorro, Parelheiros e Santo Amaro), toda a superfcie territorial de
Embu-Guau e partes dos municpios de Juquitiba, Itapecerica da Serra, EmbuMirim, Cotia e So Loureno da Serra.
A dinmica do uso e apropriao do espao da bacia do Guarapiranga
marcada pelo fato de ser limtrofe com regies estruturais nos aspectos que tangem ao dinamismo econmico da metrpole, sendo contgua s regies do ABC
e regio sul do municpio de So Paulo, com a presena intensa da atividade
industrial e terciria e de eixos estruturais do sistema virio e de transportes constitudos a partir da dcada de 1960. A localizao singular desse manancial hdrico tem pautado o conflito entre o uso do solo urbano e a proteo dos recursos ambientais na metrpole paulista.
A principal caracterstica da bacia em questo sua funo de manancial
regional de abastecimento de gua: 25% da populao da metrpole paulista
abastecida por ela, representando 3 milhes de habitantes, suplantado em vazo
apenas pelo sistema da Cantareira. Sua posio estratgica em relao aos possveis mananciais hdricos no futuro (no sentido de um reservatrio de passagem
com os polmicos projetos de reverso das bacias do Capivari-Monos, trecho
superior do Juqui e de contribuintes da Billings), as previses de crescimento das
demandas por gua na metrpole no vetor sudoeste e o fato do sistema da Cantareira importar gua de uma bacia hidrogrfica localizada numa regio bastante
crtica conferem ao manancial do Guarapiranga uma importncia mpar no sistema global de abastecimento da Grande So Paulo.
A bacia do Guarapiranga tem importncia, ainda, como reduto dos remanescentes florestais da metrpole, estabelecendo a transio entre a rea urbanizada da metrpole e o Parque da Serra do Mar. Vincula-se, portanto, s questes
atmosfricas, visando manuteno dos ndices de pluviosidade (caixa-dgua
metropolitana) e das condies climatolgicas e preservao da cobertura vegetal da vertente continental da serra do Mar.
A esse respeito, acrescentamos a preocupao do final da dcada de 1980
e incio dos anos noventa acerca da preservao dos remanescentes florestais em
reas urbanas, sobretudo nas regies metropolitanas.1
197

Figura 10 - Vista area da bacia do Guarapiranga 1980.

198

Os remanescentes florestais so vistos como mantenedores das dinmicas

ambientais (em alguns casos so corredores ou rotas de espcies migratrias).
Alm disso, desempenham importante papel no equilbrio das condies climticas e na conservao dos recursos hdricos.
Os informes sobre o desmatamento na bacia, entretanto, mostram que a
situao quanto a esse aspecto crtica. Segundo levantamentos aerofotogramtricos realizados em 1988 pela Emplasa, a superfcie recoberta pela mata atlntica densa era da ordem de 88 km2, e a superfcie recoberta por matas nos estgios mdio e inicial de regenerao da ordem de 383 km2. De acordo com dados
atuais do Instituto Socioambiental (1998), a cobertura vegetal diminuiu significativamente entre os anos de 1989 e 1996. Existia em 1996 a superfcie de 56 km2
de mata densa, 199 km2 de mata em estgio mdio e avanado de regenerao e
52 km2 de mata no estgio inicial de regenerao.
Com referncia bacia do Guarapiranga e sua importncia socioambiental,
podemos mencionar ainda a existncia de atividades sustentveis e de apoio
metrpole representadas pela produo agrcola e silvcola nas reas rurais de
Itapecerica da Serra, Embu-Guau, Marsilac, Cotia, Juquitiba e So Loureno da
Serra, em uma superfcie aproximada de 18% da rea total da bacia. O uso rural constitudo pelas atividades agrcolas de subsistncia ligadas a pequenas produes de carter local, stios de pequeno e mdio portes localizados em reas de
relevo acidentado nos quais se praticam a silvicultura, o desenvolvimento de
agricultura de vrzeas e produes agrcolas isoladas em meio a espaos ocupados por loteamentos de chcaras de recreio, segundo documento elaborado pela
Secretaria de Meio Ambiente de So Paulo (1988).
Tais atividades, no entanto, esto em processo de rpido declnio, cedendo espao s atividades urbanas ao mesmo tempo em que apresentam superfcies
inadequadas com severas restries ao assentamento urbano. o que analisaremos a seguir.
Nas reas urbanizadas, representadas por 15% da superfcie total da bacia,
residia uma populao em torno de 622 mil pessoas em 1995. Metade dessa populao tinha renda mdia de trs salrios-mnimos e um quarto dos habitantes,
renda mdia de trs a cinco salrios-mnimos, segundo dados da Unidade de
Gerenciamento do Programa Guarapiranga (Governo de So Paulo, 1998). Em
relao ao territrio, mais de 50% da superfcie urbanizada era ocupada por habitaes precrias em loteamentos clandestinos de baixo padro, com densidades
mdias de 105 hab/ha at 500 hab/ha.
De acordo com estudos elaborados pela Emplasa (1986), por ns adotado
como base para as propostas do referido programa em 1991, acerca da dinmica de produo do espao nessa bacia hidrogrfica, foram identificados diversos
199

conjuntos de reas urbanizadas, dentre eles aquele formado pelas reas de Interlagos, Boror, Riviera e Embu, de carter perifrico e expanso urbana contnua,
associada ao municpio de So Paulo.
Essas reas caracterizam-se, de um lado, pela existncia de bairros de padro elevado, situados no entorno da represa, sendo um deles remanescente do
projeto de loteamento de alto padro da dcada de 1950 em Interlagos, na regio
entre os lagos, o qual antecipou a verso atual dos condomnios fechados suburbanos posteriores dcada de 1980. Trata-se de bairros ou quadras em que se
integram elementos do meio natural, residncias e equipamentos sociais. No projeto inacabado de Interlagos, hoje uma zona estritamente residencial, previa-se,
alm do Clube Santa Paula ainda existente no local , a construo de um hotel e de demais equipamentos em um padro de ocupao de densidades rarefeitas, compatveis com a conservao dos recursos ambientais. Por outro lado, a
mancha urbana contnua da superfcie da bacia constituda por bairros dormitrios de alta densidade, situados e estruturados ao longo de eixos virios: as
estradas Parelheiros, de MBoi Mirim, Baronesa, do Rio Bonito e na margem
esquerda do reservatrio, com taxas de crescimento bastante elevadas. Nessas
reas ocorre uma concentrao significativa da populao favelada cerca de
13.625 domiclios, em aproximadamente cento e setenta e cinco favelas, ocupam
fundos de vale e encostas, de acordo com cadastro da Prefeitura Municipal de So
Paulo e da FIPE de 1993. 2
Em Embu, no trecho contido em rea de mananciais, a rea urbana estruturada pela rodovia Rgis Bittencourt, margeando a vrzea do rio Embu-Mirim,
em assentamento tpico das indstrias. Essa localizao foi reiterada pelo zoneamento industrial metropolitano, cujo permetro faz limite com as reas de mananciais nessa regio. O restante do territrio do municpio de Embu contido nos
mananciais constitudo por sua sede urbana, de reconhecida importncia histrica, mas que se figura cada vez mais num transbordamento do crescimento
perifrico de So Paulo, com taxas de crescimento populacional situadas entre
18,10 e 4,52, nas dcadas de 1970 e 1980, e com elevados ndices de expanso
da rea urbanizada, principalmente nos anos de 1974 a 1977 e 1985 a 1990.
O segundo compartimento composto pelos ncleos urbanos isolados de
Parelheiros, Cip e Embu-Guau, em direo s reas florestais ao sul da bacia.
Nessa regio, ao contrrio do que ocorre na rea metropolitana e, sobretudo, na
capital, cujas taxas de crescimento foram negativas, o crescimento populacional
avana.3 O mesmo processo verifica-se na rea urbanizada, pois entre os anos de
1977 a 1980 e 1985 a 1990 esses ncleos urbanos isolados apresentaram significativa expanso urbana, delineando o padro de crescimento desconcentrado e
avanando para a periferia, fato reiterado pela tabela da evoluo da rea urba200

nizada segundo municpios (ver Tabela IV). A configurao desse compartimento

como ilha de excluso social fica claramente evidenciada na pesquisa realizada
por Sposati (1996) sobre o mapa da excluso/incluso social da cidade de So
Paulo. Na referida pesquisa, alguns distritos inseridos na regio em foco como
Marsilac e Parelheiros apresentaram os piores ndices quanto aos indicadores
de qualidade de vida.
Em Embu-Guau, surgiram dezenove novas favelas nos ltimos anos, situao tambm verificada em Itapecerica da Serra onde existem hoje trinta e seis
favelas. Esse municpio no configura um ncleo isolado e no contguo a So
Paulo. Os informes da evoluo da rea urbanizada no perodo de 1980 a 1990
sistematizados por ns neste livro so provas inequvocas da expanso urbana
em direo ao sul da bacia e ao vetor oeste, onde se encontravam espaos extensos ainda desocupados, as principais concentraes florestais e grande nmero de nascentes, identificando presso atrpica em reas de extrema fragilidade
ambiental.
O terceiro conjunto de reas abrangido pelo trabalho da Emplasa (1986)
composto pelas reas de expanso urbana com forte presena de chcaras de recreio, em Embu-Guau, Juquitiba, Itapecerica da Serra, Cotia (no trecho incorporado aos mananciais em 1991) e So Loureno da Serra.
A esse respeito, assinalamos que no exame da dinmica de uso e ocupao do solo constatamos que nos municpios de Embu-Guau, Itapecerica da Serra
e Juquitiba, todos contidos no vetor sudoeste, foi intensa a ocupao por chcaras de recreio dispersas na superfcie entre os anos de 1976 e 1980. Nesse perodo
registrou-se um ndice expressivo de superfcie aprovada para loteamentos de
chcaras de recreio: 1.317,6 ha em Embu-Guau, 260,3 ha em Juquitiba e 335,9
ha em Itapecerica da Serra, tendncia, entretanto, revertida nos anos posteriores.
De 1986 a 1990, observou-se na planimetria realizada a expanso de aproximadamente 18 km2 da rea urbanizada em todos os municpios nas mais variadas direes, consolidando um padro de urbanizao fragmentada, extensiva
e dispersa, com maiores dificuldades para o controle ou a gesto ambiental. A
atualizao da evoluo da rea urbanizada na bacia do Guarapiranga nos ltimos
anos foi realizada por organizaes no-governamentais coordenadas pelo Instituto Socioambiental, em estudo que mostra o aumento dos ndices de urbanizao: de 10,36% do total da bacia em 1988 passaram para 15,83% em 1996.
A atividade industrial reduzida na bacia, segundo levantamentos da Emplasa realizados em 1980. Nesse ano, l havia duzentas e cinqenta e cinco indstrias de vrios tipos e portes. A listagem da Cetesb das indstrias objeto de
controle e monitoramento ambiental continha, em 1993, cento e vinte estabelecimentos industriais; porm a Cetesb tinha conhecimento da existncia de oito201

centas microindstrias espalhadas na regio que no possuam nem licenciamento

nem monitoramento ambiental. A maior parte dessas indstrias localizam-se ao
longo da rodovia Rgis Bittencourt, e o restante, espalhadas pelo territrio, implantadas nas reas de Classe C, fora das manchas urbanas.
A esse respeito, em anlise do uso e ocupao do solo realizada no mbito do Programa Guarapiranga,4 constataram-se concentraes significativas, gerando efeitos poluidores, em virtude da intensa aglomerao e da ausncia de
controle ambiental.
A atividade minerria outro uso em conflito com a proteo dos recursos ambientais. Existem vinte e cinco mineraes, principalmente de caulim, nas
plancies aluviais dos rios Embu-Mirim e Embu-Guau, e pedreiras no sul da
bacia e no municpio de Embu, acarretando impactos ambientais srios.

O Programa Guarapiranga: projetos sustentveis e cidades

insustentveis
A partir de meados da dcada de 1980, foram elaboradas, pela Emplasa,
vrias propostas e diretrizes de interveno na bacia do Guarapiranga. Em 1988,
a Secretaria do Meio Ambiente elaborou uma proposta de interveno no mesmo territrio no mbito do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), tendo
em vista a solicitao de financiamento ao BIRD, a qual no foi incorporada a
esse programa por causa das caractersticas conservacionistas dos projetos elegveis, da escala urbana e do grau de aes antrpicas presentes nos problemas
da bacia do Guarapiranga, em contraposio aos demais projetos inseridos no
PNMA.
Em 1991, a questo da recuperao ambiental da Guarapiranga foi retomada e reelaborada na perspectiva da agenda do BIRD. Deu-se nfase aos componentes institucionais e montagem de um sistema de gesto das guas segundo
o campo de ao do Programa Nacional de Saneamento Ambiental em reas
Metropolitanas, cuja implantao coincidiu com a emergncia da questo do manancial do Guarapiranga em virtude dos episdios repetidos de eutrofizao e do
surgimento de concentrao de algas txicas, direcionando, ento, os esforos dos
rgos estaduais e municipais envolvidos na questo. Nesse sentido, com a coordenao da Secretaria de Recursos Hdricos e a coordenao adjunta da Secretaria
202

do Meio Ambiente e a colaborao dos demais rgos envolvidos,5 formulou-se

o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga.
Na elaborao desse programa, buscamos adotar estratgias e um conjunto de instrumentos para a consecuo dos objetivos de recuperao ambiental,
sem nos limitarmos s medidas corretivas na rea de saneamento ou viso restritiva ocupao urbana presente na legislao de proteo dos mananciais.
A idia fundamental era a de associar aes corretivas, visando a recuperao e a qualificao do ambiente urbano deteriorado, com aes de planejamento direcionadas compatibilizao da rea para o desenvolvimento de atividades
de sustentao de apoio nas reas ainda no comprometidas com a urbanizao.
Pretendia-se a incorporao de teses do desenvolvimento sustentvel para a regio
como um todo e a estruturao de um sistema de gesto dos recursos ambientais.
As aes corretivas foram formuladas para as reas j comprometidas com
a urbanizao por meio de medidas de recuperao ambiental e urbana. Assim,
consolidar-se-ia a urbanizao em nveis compatveis com a preservao dos recursos ambientais, promovendo aes de melhoria do sistema de coleta, a intercepo e disposio final de efluentes domsticos, a adequao e o controle dos
sistemas de coleta e a disposio final de resduos slidos, a recuperao de crregos e as respectivas faixas de proteo e drenagem, o desvio de cargas poluidoras afluentes represa, a revegetao de reas de interesse, a urbanizao de
favelas, a adequao de infra-estrutura e a remoo e o reassentamento de famlias habitantes de reas de risco.
A aplicao de tais aes concentrou-se em Interlagos, Boror, Riviera e
Embu, reas de carter perifrico e expanso urbana contnua, formando bairrosdormitrios de alta densidade, situados e estruturados ao longo das estradas de
Parelheiros, MBoi Mirim, Baronesa e do Rio Bonito e nas margens do reservatrio, com taxas de crescimento bastante elevadas, sobretudo nas reas onde se
d significativa concentrao da populao favelada, que ocupou fundos de vale
nos crregos Julio, Gomes Pedrosa, Rio Bonito, das Pedras e So Jos, na margem direita, e nos crregos Guaravituba e Piraporinha, na margem esquerda. Os
municpios de Embu-Guau e Itapecerica da Serra tambm sofreram os processos de interveno e recuperao urbana.
As aes promocionais formuladas na Secretaria do Meio Ambiente definiram duas linhas de atuao, sendo a primeira voltada ao planejamento estratgico da regio com a promoo de equipamentos de porte capazes de estimular
sua vocao turstica, dando alternativas ao binmio urbano-industrial e aproveitando o potencial paisagstico e cnico da represa e das reas florestadas, e a
vocao turstica e histrica do municpio de Embu.
203

A requalificao dos usos urbanos, com o poder pblico na linha de frente da materializao desse processo, norteou as propostas no mbito do Programa Guarapiranga. A perspectiva naquele momento era a de um Estado cujas
atribuies na rea social e ambiental haviam sido fortalecidas no processo de
reforma constitucional, sobretudo na rea ambiental e urbana com a aplicao de
novos instrumentos de interveno, em que pese, no incio dos anos noventa, a
crise fiscal que atingiu as mquinas administrativas.
A espacializao dessas metas consusbstanciou-se com a proposta de criao de um sistema de parques em reas pblicas concentradas no entorno da represa e no municpio de Embu. Tal sistema compunha-se de quatro parques, o
Parque Ecolgico de Guarapiranga, localizado na margem esquerda da represa,
entre dois braos, prximo ao bolso da Riviera Paulista, e na poro sul, prximo
plancie aluvial do rio Embu-Mirim, com 330 ha; o Parque Nove de Julho, situado em trs reas distintas, com aproximadamente 65 ha, junto avenida da
margem direita do reservatrio, de intenso afluxo de pessoas; o Parque Vrzea do
Embu-Guau, situado no extremo sul do reservatrio na plancie aluvial do rio
Embu-Guau, com 147 ha; e o Parque Ilha dos Eucaliptos, na ilha situada no
centro do reservatrio, com 35 ha. Executando-se o Parque Guarapiranga, constitudo por reas da companhia energtica Eletropaulo e do governo federal, os
demais situavam-se em reas de propriedade exclusiva da Eletropaulo. A funo
desses parques, salvo o Parque Nove de Julho, que se tratava de um parque urbano, era voltada recuperao e conservao dos recursos ambientais, constituindo uma transio entre os parques urbanos e os parques naturais do estado.
A proposta inclua a recuperao, por parte do poder pblico, de duas reas
de minerao j exauridas com extensos lagos, a serem cedidas para uso pblico, integrando-se ao sistema de parques. A escolha dessas reas se deu em funo de sua localizao estratgica: uma, em frente ao Parque Ecolgico de Guarapiranga (rea da Baronesa) e a outra, no municpio de Embu (rea de minerao Giosa).
Pretendia-se, com essas propostas, recuperar a paisagem e desenvolver um
sistema de parques na linha dos projetos water-front,6 intervenes com as quais
se buscou a revitalizao de territrios degradados, com a incorporao da rea
marginal a corpos dgua, aproveitando-se o alto potencial paisagstico da rea.
Outra proposta nessa direo foi a da implantao de um sistema de repovoamento vegetal em 4.500 ha, nas faixas de domnio das ferrovias e rodovias
que atravessam a bacia, bem como nas faixas de drenagem dos rios e crregos
da bacia, a fim de recuperar as matas ciliares nas reas urbanas no ocupadas
remanescentes de loteamentos, estimadas em 800 ha, e nas margens do reserva204

trio com espcies da mata atlntica, na tentativa de reforar as aes de conservao da rea.
A segunda linha de atuao, foi fundamentada no estmulo dos usos alternativos ao binmio urbano-industrial, nas reas ainda no comprometidas com a
urbanizao. Nessas reas foram propostas aes de incentivo s atividades de
agricultura, silvicultura e piscultura, todas elaboradas pela Secretaria do Meio
Ambiente em conjunto com a Prefeitura Municipal de So Paulo. As propostas
de incentivo piscultura em reservatrio eram direcionadas pesquisa e ao fomento de programas de educao ambiental. Com relao especificamente a essas propostas tinha-se presente o grau de dificuldade para sua implementao, em
funo da questo econmica, da questo fundiria, da superposio de competncia, no que se refere tributao do solo, e do desinteresse, por parte dos municpios, em manter o uso do solo rural, em face da diminuio dos tributos e taxas em relao ao uso do solo urbano. Contudo, foram definidas algumas medidas de carter tributrio aplicando incentivos permanncia do solo rural, bem
como propostas de condomnios para facilitar a organizao dos produtores rurais, medidas de fomento como, por exemplo, assistncia e a implantao de
mercado com infra-estrutura especfica, de modo a facilitar a comercializao dos
produtos no ncleo urbano de Parelheiros, retomando propostas anteriores da
municipalidade de So Paulo e a inserida no Programa Nacional de Meio Ambiente/BIRD.
A terceira estratgia formulada voltou-se ao estabelecimento de mecanismos institucionais que viabilizassem o programa e o novo ordenamento das atividades na regio. A proposta elaborada pelo conjunto dos rgos executores do
Programa Guarapiranga, em consonncia com as diretrizes da agenda do BIRD,
consistia num modelo de gesto, com uma unidade de gerenciamento para a operacionalizao do programa e um conselho consultivo com a participao da sociedade. Foram sugeridas diversas atividades concernentes ao aspecto institucional, a exemplo dos demais programas de saneamento ambiental metropolitano elaborados no mbito do Programa Nacional de Saneamento.
A implantao dos diversos projetos do Programa Guarapiranga inseriu-se
em um contexto institucional marcado por profundas alteraes do papel do Estado na sociedade, particularmente nos aspectos urbanos e ambientais. Redefiniram-se suas funes enquanto promotor de investimentos pblicos no espao
e seu papel de regulamentao do territrio, sobretudo na escala metropolitana.
Adotaram-se novas formas de interveno, privilegiando o papel estratgico das
cidades em detrimento do planejamento regional, e emergiram as formas de gesto dos recursos ambientais, exemplificadas pelas agncias de bacias.
205

O futuro das guas do Guarapiranga

Os propsitos deste livro centram-se na questo da viabilidade da implantao de projetos sustentveis, conciliando-se a proteo dos recursos ambientais
com a ocupao do solo no contexto de uma cidade inserida em um processo de
globalizao da economia.
Nesse sentido, seria oportuno perguntar se os projetos de proteo ambiental propostos produziram os impactos esperados nos processos de requalificao urbana e ambiental dos espaos, tendo em vista que esses projetos objetivaram induzir a implementao de usos alternativos ao binmio urbano-industrial, como a implantao do sistema de parques ao redor da represa Guarapiranga
e no municpio de Embu, concebido na tentativa de sedimentar uma vocao da
regio para o turismo, com o poder pblico na linha de frente da criao de projetos de impacto, a exemplo do caminho percorrido por outras cidades, na recuperao, por exemplo, de reas porturias degradadas (ver nota 6). Por outro lado,
verificar se o fomento s atividades agrcolas e silvcolas foi efetivamente realizado e quais teriam sido os impactos ocorridos em termos da reverso das formas de urbanizao at ento vigentes.
Interessa-nos discutir tambm os cenrios de desenvolvimento propostos
para o territrio em questo contidos na proposta do Plano de Desenvolvimento
e Proteo Ambiental da Bacia do Guarapiranga, uma vez que as diretrizes de
proteo e recuperao ambiental para as reas de mananciais preconizadas na
Lei 9.866/1997 se inscrevem nesse contexto. Importante ressaltar, ainda, que se
trata de um plano piloto das aes futuras de proteo das guas na metrpole
paulista.
A avaliao do Programa Guarapiranga vem sendo realizada pelas organizaes no-governamentais, que se articularam em torno do projeto Diagnstico
Socioambiental Participativo Preliminar na Bacia do Guarapiranga, iniciado em
1995 com recursos do Projeto Ecoscambio, programa de cooperao idealizado
pelas organizaes no-governamentais italianas Terra Nuova, Legambiente e
Pangea em conjuno com o Instituto Socioambiental, a Fundao Mata Atlntica, SOS Represa Guarapiranga, o Instituto Vitae Civilis, a Sociedade Ecolgica Amigos do Embu Espao Assessoria e Documentao, a Associao de Mulheres do Graja e o Centro de Educao, Sade e Meio Ambiente. 7
Essa tarefa vem sendo desenvolvida no projeto que mencionamos, juntamente com a montagem de um sistema de informaes geogrficas da bacia do
Guarapiranga, tendo como propsitos a gesto e a valorizao dos recursos am206

bientais de reas de grande importncia ecolgica e socioeconmica, assim como

a realizao de um amplo trabalho de educao ambiental, contexto no qual se
inscreve o projeto com as ongs italianas.
Vale salientar que houve um redirecionamento do Programa Guarapiranga,
com a concentrao macia de recursos nas aes corretivas as de recuperao
urbana principalmente , tendo sido 28% dos recursos canalizados para as aes
da Sabesp, 18% para as aes de recuperao urbana e reassentamento de moradias pela CDHU, e 38% para as aes tambm de recuperao urbana promovidas pela municipalidade de So Paulo.
Os recursos reprogramados para todas as aes relativas proteo ambiental, propostas no mbito da Secretaria do Meio Ambiente, atingiram 8% das
verbas destinadas ao programa, incluindo a contrapartida nacional. Tais propostas consubstanciaram-se na implantao do sistema de parques (com a incluso
posterior do Parque da Represinha e do Parque Temtico em Itapecerica da Serra, com 26 ha e 7,80 ha, respectivamente), do sistema de repovoamento vegetal,
da recuperao de reas mineradas, do apoio s atividades agrcolas, de silvicultura e piscicultura, bem como as de educao ambiental, de reforo do sistema
de fiscalizao do uso e ocupao do solo, da elaborao do plano diretor de
minerao, do recadastramento de fontes de poluio industrial e difusas e atividades do sistema de controle da qualidade das guas.
Para as atividades de gerenciamento e de elaborao dos planos de desenvolvimento e proteo ambiental, para o estudo de atividades econmicas compatveis, bem como para o plano de aquisio de equipamentos para o sistema de
resduos slidos, o repovoamento de reas pblicas em Embu, a capacitao tcnica para a gesto das ongs e para a aquisio de equipamentos a serem empregados no sistema de informaes, foi destinado um montante de recursos da ordem de 9% (Informe da Unidade de Gerenciamento do Programa, 1998).
Observou-se, portanto, que os recursos se concentraram nas aes corretivas. As aes preconizadas para a reverso da dinmica de uso e ocupao do
solo tiveram seu porte e contedo reduzidos, sobretudo aquelas direcionadas ao
apoio s atividades agrcolas como de assistncia tcnica e implantao de um
mercado do produtor em Parelheiros e ao apoio s atividades de silvicultura.
Direcionaram-se para o futuro as possibilidades de interveno nesta linha, de
acordo com o Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental.
A alterao dos processos de produo e reapropriao do espao muitas vezes lenta. Certamente a alterao do ritmo da urbanizao e das formas
vigentes observadas, principalmente no perodo de 1986 a 1990, anterior formulao e implementao do Programa Guarapiranga, demandaria um horizonte de tempo maior. Contudo, os informes que possumos indicam que, ao contr207

rio da reverso dos processos vigentes de urbanizao, a referida bacia passou por
um processo em que o ritmo e as formas foram aceleradas e mais perversas, incidindo em reas longnquas e em compartimentos ambientais mais frgeis.
O impacto desses processos na qualidade das guas intenso. Em monitoramento realizado nos trabalhos tcnicos do Programa do Guarapiranga, constatou-se que, em 1991, a carga mdia de fosfato hidrolisvel afluente aos cursos
dgua era de 530 kg/dia, passando para, em 1995, 645 kg/dia, a maior parte
proveniente da margem esquerda do reservatrio, nas sub-bacias Itupu, Guavirutuba e vizinhanas. Cabe salientar que 88% da carga gerada de fosfato proveniente de esgotos domsticos. Nessas sub-bacias incidiu grande parte das
intervenes entre os anos de 1991 a 1995 como a reverso dos crregos Itupu
e Guavirutuba, a reurbanizao de vrias favelas e, posteriormente, a implantao do Parque Ecolgico de Guarapiranga.
Os dados acima evidenciam que a implementao de aes corretivas, sem
que se altere a dinmica de uso e ocupao do espao, tornam-se incua citadas
ao longo do tempo. Vrias obras j haviam sido concludas nas reas em 1995,
sem impacto nos ndices de qualidade das guas, pois novas ocorrncias neutralizaram os impactos positivos.
O nmero de ocorrncias irregulares na bacia do Guarapiranga confirma o
padro de ocupao exposto acima. No perodo de 1989 a 1996, foram registradas
aproximadamente 1.500 ocorrncias irregulares (Socioambiental, 1998), incluindo, alm de loteamentos, indstrias e a atividade comercial, as atividades rurais,
desmatamento, lixo, minerao, movimento de terra, extenso de rede de gua e
luz e outras ocorrncias. Em levantamentos efetuados para o conjunto dos mananciais da rea metropolitana no perodo de 1978 a 1990, observamos 1.180 ocorrncias dessa natureza. A fiscalizao integrada do uso e ocupao do espao
ocorreu; todavia, a legislao de proteo dos mananciais no foi suficiente para
alterar a realidade sobre a qual se aplica.
Com referncia ao Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental da
Bacia do Guarapiranga, ainda em discusso nos rgos pblicos, segue em forma e contedo o projeto de lei estadual 9.866/97, fornecendo os elementos para
a formulao da primeira lei de proteo dos mananciais por sub-bacia, com as
diretrizes e normas determinadas pela legislao mencionada.
Da anlise desse plano, destacamos alguns pontos. A partir de uma matriz
do potencial poluidor das atividades no espao e do cruzamento dos dados dos
tipos de uso e ocupao do solo, bem como do aporte de cargas poluidoras, elaborou-se uma classificao dos compartimentos ambientais, que abrange as seguintes categorias: reas de restrio ocupao, reas de ocupao dirigida e
reas de recuperao ambiental, direcionando a proteo dos recursos ambientais
208

 manuteno dos ndices da qualidade das guas, sem mencionar as demais funes que a bacia do Guarapiranga cumpre.
As reas de restrio ocupao do solo correspondem s reas de primeira
categoria, compostas por matas protegidas pela lei de mananciais, reas delimitadas com declividade superior a 60%, a faixa de proteo de 30 m dos corpos
dgua, a faixa de proteo do reservatrio e plancies aluviais dos rios com largura superior a 10 m. Cabe acrescentar que no foi feita a compatibilizao com
a legislao ambiental promulgada nas dcadas de 1980 e 1990, que dispe de
normas bem mais restritivas para os territrios, mesmo para aqueles onde no
incide a proteo dos mananciais. Ao mencionar outras formaes florestais, alm
das protegidas pelas leis de mananciais, no h sequer referncia aos estgios da
vegetao, aspecto j delimitado pela legislao de conservao ambiental existente.
As reas de ocupao dirigida correspondem quelas de interesse para a
consolidao ou implantao de usos rurais e urbanos, desde que atendidos os
requisitos que garantam a manuteno das condies ambientais necessrias
produo de gua em quantidade e qualidade para o abastecimento das populaes atuais e futuras, segundo as diretrizes preconizadas na Lei 9.866/97. Para
o caso especfico da Guarapiranga, foi delimitado um cenrio direcionado para o
desenvolvimento da regio. Estima-se um acrscimo populacional de at 30% da
populao atual com os novos empreendimentos, a partir de um parmetro estabelecido de aporte de cargas poluidoras.
A atrao, induo e compensao ambiental dos empreendimentos possveis, mediante medidas de flexibilizao, sero fornecidas pela recm-criada agncia de bacias, uma entidade no pblica que ser o rgo tcnico responsvel pela
aplicao da legislao de proteo dos mananciais, num desenho institucional
bastante distinto da figura do poder pblico enquanto agente normatizador e
regulamentador da relao entre uso do solo e meio ambiente, como configurado nas leis ainda em vigncia de proteo dos mananciais.
As reas de ocupao dirigida foram identificadas a partir do estgio do
comprometimento com a urbanizao, das potencialidades para a induo de
novos empreendimentos compatveis com a proteo dos mananciais e das condies para a disponibilizao de infra-estrutura sanitria e viria. Os compartimentos definidos resultaram nas reas de consolidao da ocupao urbana, nos
assentamentos dirigidos para a populao de baixa renda nas reas complementares quelas de consolidao urbana, nos usos vinculados represa, nas reas de
assentamento controlado, nas reas para assentamento preferencial para empreendimentos de turismo e lazer, nas reas de assentamento dirigido para usos diversificados e nas reas de baixa densidade de ocupao.
209

Nas reas de consolidao da ocupao urbana, a viso implcita a da

qualificao dos espaos urbanos com a proviso de infra-estrutura viria, sanitria e de transportes, com o reconhecimento das cidadelas existentes e com a
compreenso mais aprofundada dos processos de produo dos espaos em relao que se depreende das leis de mananciais vigentes. Nessas reas, os parmetros so flexibilizados, admitindo-se a figura da compensao ambiental para
os casos de verticalizao e diversificao de usos. As reas de assentamento
dirigido para baixa renda correspondem praticamente a uma verso das reas de
recuperao ambiental.
Nos usos vinculados represa, props-se, na forma de um plano para o futuro, a implantao de projeto j detalhado no mbito do Projeto Parque Nove de
Julho, que delimitou trs reas para interveno e especificou as normas para os
comodatos e usos das margens da represa, que j deveria ter sido implantado.
Nas reas de assentamento controlado, est sendo proposta a verticalizao
de parte da rea de drenagem do rio Embu-Mirim para empreendimentos habitacionais de mdio e alto padro, numa viso totalmente avessa s teses conservacionistas e s possibilidades que esse espao oferece. Nesse compartimento, destaca-se a interveno do Rodoanel no trecho que recorta a bacia, antecipando-se definio dessa interveno, ainda em discusso na sociedade.
Quanto s reas preferenciais para turismo e lazer, definiu-se o eixo perimetral Itapecerica da SerraEmbu-Guau para empreendimentos de lazer, turismo e recreao, bem como para empreendimentos administrativos e empresariais, servios compatveis e usos institucionais de grande e mdio portes, por meio
de mecanismos de gesto e compensao ambiental.8
Os mecanismos de flexibilizao e de desregulamentao adotados nesse
plano buscam conciliar sua aplicao a uma rea restrita e delimitada com procedimentos semelhantes ao instrumento das operaes interligadas, o que possibilita a flexibilizao por empreendimento. Esse instrumento, que tem reflexos
nos mecanismos de apropriao das rendas fundirias, tem sido muito questionado
entre os urbanistas.
O compartimento articulado ao longo da rodovia Rgis Bittencourt foi indicado para usos diversificados, sobretudo para a implantao de atividades industriais no-poluentes ou comerciais de grande porte, mediante negociao baseada nos diversos mecanismos de flexibilizao dos padres de uso e ocupao
do solo. Trata-se de uma via potencial de comunicao com o Mercosul.
As propostas para esse setor da bacia tm que ser visualizadas em carta
geogrfica, pois h uma sobreposio de propostas no texto do plano, visto que
as reas ao longo da rodovia Rgis Bittencourt seguem o curso do rio em um modelo de estruturao viria tpica da metrpole paulista rio, rodovia ou ferro210

via e indstria , referindo-se, portanto, plancie aluvional do rio Embu-Mirim. Por conseguinte, no possvel compatibilizar os usos industriais ou comerciais de porte e de habitao para as camadas de mais alta renda e a preservao
da vrzea do rio Embu-Mirim, como preconizado no texto do referido plano.
As proposies acerca das possibilidades de implantao de indstrias ao
longo dessa rodovia devem ser lidas em consonncia com as novas discusses que
apresentamos sobre o papel estratgico de comando e gerenciamento presentes na
literatura sobre as cidades globais. Uma nova viso da cidade ps-industrial centrada no tercirio superior, voltado ao modo de produo informacional, foi
desenvolvida por autores como Castells (1985) e Sassen (1998), que analisaram
a relao entre a alta tecnologia, a reestruturao econmica e o processo urbano regional, que se encontra em curso em So Paulo, conforme anlises de Torres (1993) e Negri e Pacheco (1994).
A nfase nas alteraes da legislao dos mananciais para a implantao de
indstrias caminha em direo contrria ao percurso das principais cidades mundiais, que tm buscado alternativas para o novo papel conferido s cidades, criando possibilidades de gerar empregos e receitas para as municipalidades. Na cidade
de So Paulo, observa-se h duas dcadas uma profunda reestruturao na sua
base econmica, com a gradativa diminuio das indstrias inclusive em face
do papel exercido pela legislao ambiental promulgada na metrpole paulista na
dcada de 1970 , restringindo-se sobretudo as industrias intermedirias, considerado o setor industrial mais dinmico, embora tambm seja o mais poluente. A
implantao de indstrias no-poluentes possvel no mbito da legislao vigente, conforme analisamos, e o aumento da rea construda permitida atualmente incuo; os processos de produo tm se alterado com a terceirizao do segmento industrial, ocasionando uma tendncia diminuio das reas industriais.
Para as reas de baixa densidade de ocupao, inseridas nos vetores sul e
oeste da bacia, devero ser mantidas e estimuladas a baixa densidade de ocupao e a predominncia do setor primrio, ou seja, empreendimentos tursticos e
de lazer. De acordo com o Programa do Guarapiranga, novos assentamentos urbanos no so recomendveis, devendo ser controlado o vetor de expanso EmbuGuauCipParrelheiros.
A manuteno dos espacos agrcolas existentes na bacia transformou-se
numa diretriz para o futuro, denotando as limitaes para a implantao de usos
alternativos ao binmio urbano-industrial e das estratgias para um desenvolvimento sustentvel.
A implantao de chcaras de lazer absolutamente compatvel com o
modelo de uso e ocupao do solo da legislao ambiental. Nesse aspecto, o pla211

no no inova nem acrescentando reais possibilidades desse tipo de uso. Cabe

destacar ainda que a implementao das chcaras de recreio no contexto dos anos
setenta s se fez possvel quando o excedente da economia foi canalizado para
o mercado fundirio, incluindo a chamada segunda residncia.
As mudanas propostas representam instrumentos de interveno mais dinmicos e mais adequados para a realidade sobre o qual se aplicam. Contudo,
podem representar o desmonte do poder pblico e a substituio pelos mecanismos de mercado e a expresso destes nos interesses localizados.
Acreditamos que, para a utilizao de mecanismos de flexibilizao das
normas ambientais, seja necessrio definir parmetros alm dos sanitrios, pois
vrias diretrizes preconizadas so muito genricas, h confuso dos usos desejveis para determinados compartimentos caso da vrzea do rio Embu-Mirim ,
faltam parmetros para os elementos estruturadores do espao, como o sistema
virio e de transportes, e a proposta de implantao de indstrias, alm das permitidas pela legislao atual, encontra-se na contramo das alternativas que as
grandes cidades mundiais tm buscado para enfrentar a questo da gerao de
emprego e de receitas para os governos locais.
No que se refere s reas de recuperao ambiental, so elas definidas,
segundo as diretrizes da Lei 9.866/97, como aquelas cujos usos e ocupaes
estejam comprometendo a fluidez, potabilidade, quantidade e qualidade dos mananciais de abastecimento pblico, e que necessitem de interveno de carter
corretivo. Aps a interveno nessas reas, estas sero caracterizadas como de
ocupao dirigida ou como reas de restrio. Nesse aspecto, o plano reitera a
proposta do Programa Guarapiranga, de minimizar os impactos sociais com a
relocao da populao, reconhecendo e adequando, quando atenderem aos parmetros, essas verdadeiras cidadelas que se formaram na regio do Guarapiranga.
O modelo institucional proposto no plano segue as diretrizes das leis 7.663,
de 1991, e 9.866, de 1997, que dispem sobre a Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, e a Lei 710 de 1998, referente constituio das agncias de bacias
hidrogrficas, j discutidas anteriormente.
A reflexo sobre os processos e propostas em curso concernentes legislao de proteo dos mananciais, agora no mbito do Sistema de Gesto das
guas, adquire importncia mpar na discusso dos vnculos entre a emergncia
do projeto ambientalista e o projeto neoliberal, com impactos sobre a cidade e o
meio ambiente.
Entretanto, amplos setores vinculados a grupos populares urbanos e
ambientais tm defendido a elaborao de um projeto de uso e ocupao do
solo abalizado em pactos territoriais entre os diversos agentes que atuam na questo, no fundamentado na viso de um zoneamento do espao rgido, baseado em
212

um modelo de cidade ideal e excludente. A no-apropriao de bandeiras como

a da sustentabilidade e do meio ambiente por determinados grupos sociopolticos
enseja ainda a possibilidade do efetivo exerccio participativo nessas novas formas organizativas. Trata-se de tema para muitas discusses, considerando os encaminhamentos e os debates realizados no Poder Legislativo sobre a questo da
gesto dos recursos financeiros do Fehidro, como os provenientes da cobrana do
uso das guas.
Para ns, questes em torno do processo de formao e apropriao das
rendas fundirias urbanas, de desvalorizao do ambiente construdo e de espaos naturais constituem a face mais visvel da problemtica dos mananciais, no
sendo possvel modificar esse quadro da degradao ambiental sem enfrentar as
questes da propriedade da terra. Assim, a implantao dos chamados projetos
sustentveis limitada pelo prprio contedo de suas aes, como evidenciam os
dados da expanso da rea urbanizada e da qualidade das guas na bacia do
Guarapiranga.

213

Notas

1. A preocupao com os remanescentes florestais em reas urbanas pode ser verificada nos
dispositivos no Cdigo Florestal e suas atualizaes (Leis 7.803 e 7.875 de 1989), na
Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Resoluo n 04/90), na legislao em
tramitao que regulamenta o uso de reas da Mata Atlntica (Decreto Federal 750/93 e suas
alteraes), na incluso do cinturo verde de So Paulo nos limites da reserva da biosfera e,
mais recentemente, em dispositivos do Cdigo Ambiental aprovado em 1998, numa viso
integrada dos ecossistemas naturais.
2. Ver a sistematizao dos dados da Sehab/Fipe referentes s favelas localizadas em reas
de mananciais in MARCONDES, Maria Jos Azevedo. Urbanizao e meio ambiente: os
mananciais da metrpole paulista. Tese de doutoramento apresentada a FAU-USP, So
Paulo, 1995.
3. Segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, que apontam as
seguintes taxas de crescimento demogrfico entre os anos de 1980/1970 e 1991/1980:
Parelheiros, 8,23 e 5,69; Embu-Guau, 7,43 e 4,97; e Cip, 8,36 e 6,23; as taxas mdias do
municpio de So Paulo giram em torno de 3,67 e 1,15 e as da Regio Metropolitana, em torno
de 4,46 e 1,86.
4. Anlise realizada no mbito do Projeto de Controle de Fontes Poluidores do Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia de Guarapiranga, do qual fui coordenadora entre os anos de
1991 e 1995.
5. O Programa de Saneamento Ambiental foi elaborado por um grupo de trabalho criado
atravs do Decreto 32.266, de 15 de maio de 1991, e composto por tcnicos da atual Secretaria
de Recursos Hdricos, Secretaria do Meio Ambiente, Secretaria da Fazenda, Secretaria do
Planejamento e Gesto, Prefeitura do Municpio de So Paulo, Companhia de Saneamento
Bsico, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, Eletropaulo, Emplasa e
Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental. Esse grupo de trabalho contou com a
participao da empresa Cobrape. Participei da elaborao desse programa e atuei como
coordenadora durante quatro anos, na implementao dos seguintes projetos de
responsabilidade da Secretaria de Estado do Meio Ambiente: Sistema de Parques (Parque
Ecolgico de Guarapiranga, do Embu-Guau, da ilha dos Eucaliptos); Sistema de
Repovoamento Vegetal (margens da represa, faixas de domnio de rodovias e ferrovias da
represa, matas ciliares e reas pblicas urbanas nos seis municpios da bacia de Guarapiranga);
recuperao de reas mineradas (Baronesa e Giosa-Embu), Plano Diretor de Minerao da

214

Bacia de Guarapiranga, Projeto de Controle de Fontes Poluidoras; Programa de Educao

Ambiental; Sistema de Controle da Qualidade das guas e Plano de Resduos Slidos.
6. Com as proposies citadas, tinha-se a perspectiva de intervenes na direo dos projetos
Inner Harbor de Baltimore, Boston Waterfront em Boston, South Street Seaport em Nova
York e Docklands em Londres, ainda que em escala e com usos distintos.
7. No desenvolvimento desse trabalho, integro a equipe de coordenao e avaliao.
8. Os mecanismos de compensao ambiental referem-se, por exemplo, aquisio e
responsabilidade por reas a preservar, implantao de infra-estrutura, urbanizao ou
relocao de favelas, recuperao de reas degradadas e a demais medidas que promovam
a reduo lquida da carga poluidora.

215

Captulo 5
Cidade e natureza no limiar do
sculo XXI

Na histria da modernidade posterior ao sculo XVII, as caractersticas que

estruturaram e determinaram as relaes entre os espaos naturais e os construdos
se assentaram na noo da dominao dos recursos naturais pelo homem, com a
perspectiva de superar os limites da escassez, difundir os valores do domnio
privado sobre o pblico e reificar o espao urbano.
A reificao do urbano na Idade Moderna foi exposta no sculo passado
por Marx,1 por meio da identificao das formas de organizao social e do espao de assentamento ligados ao modo de produo. Nessa perspectiva, a histria moderna entendida como a urbanizao da zona rural em contraposio
histria clssica antiga, compreendida como a histria de cidades baseadas na propriedade da terra e na agricultura mediante um processo de ruralizao das
cidades, e da histria da Idade Mdia, quando o campo era o locus da sociedade, cujo desenvolvimento posterior ocorreu pela oposio entre cidade e campo.
As formas de urbanizao dos territrios adquiriram diferentes contornos
ao longo da histria urbana contempornea. De maneira esquemtica, verifica-se
que nos primrdios da industrializao os ncleos urbanos possuam uma forma
bem definida, com clara diferenciao entre campo e cidade. Nessa ltima, o capitalismo industrial era representado pela fbrica e a forma espacial correlata, a
cidade industrial, com os limites do entorno bem delimitados. J nas cidades do
ps-guerra, com o aparecimento da empresa multinacional na fase denominada
217

capitalismo tardio, surgiu a regio metropolitana, com vrios centros e esferas

de influncia sediados em unidades diversas de produo em funo da empresa multinacional.
Na atualidade, a pesquisa contempornea sobre a expanso das cidades
em especial da expanso metropolitana enfatiza os processos de desconcentrao urbana. Acredita-se que o encadeamento das atividades no espao regional se d por intermdio de formas de organizao social ligadas por telecomunicaes, campos eletrnicos de processamento de informao e deslocamento de
pessoas por meio dos sistemas de transportes. Configura-se, pois, cada vez mais
acentuadamente, uma metrpole desconcentrada.
Em meio s diferentes abordagens que delineamos anteriormente, evidenciou-se uma nova configurao espacial com transformaes na estrutura econmica das grandes cidades, agora voltadas ao tercirio superior e s funes de
gesto e de comando, com reflexos diretos nos padres de ocupao do solo e da
apropriao dos recursos ambientais.
A reificao das relaes urbanas no territrio realizou-se mediante a integrao das cidades em um sistema de servios, informaes e comunicaes cada
vez mais unificado globalmente. Em outros termos, a inexorabilidade da urbanizao dos territrios no implicou a unificao urbanstica de todo o territrio,
mas sim o predomnio dos processos urbanos.
Nas ltimas dcadas, as distines entre cidade e campo diluram-se com
reflexos intensos nos domnios mais distantes do meio ambiente. Esse fato acentuou-se nos processos de urbanizao decorrentes das alteraes no modo de
produo fordista, cujos impactos espaciais resultaram da adoo de uma nova
lgica dos processos de localizao industrial: ressalta-se as formas como so ocupados os espaos, e no mais a clebre questo da definio dos limites urbanos
das cidades. Por outro lado, os nveis de desenvolvimento econmico e os padres
vigentes nos processos de urbanizao demandam cada vez mais vastas superfcies territoriais para sustentar uma cidade. Citaramos como exemplo as cidades
de Londres, Los Angeles e Nova York, que consomem recursos naturais de reas aproximadamente cem a quatrocentas vezes maiores que a superfcie ocupada pelo assentamento urbano, conforme dados de Alberti (1997).
A inexorabilidade da urbanizao dos territrios conduziu reflexo de um
urbanismo ecolgico, de acordo com Argan (1992), que considera superada, nas
teorias urbanas atuais, a concepo racionalista do urbanismo como subdiviso,
distribuio, organizao e construo do espao. Tal concepo foi sucedida pelo
conceito de ambiente, que no admite nenhuma definio racional ou geomtrica e que se concretiza em um conjunto de relaes e interaes.
218

Para ns, os contornos dessa discusso referem-se aos processos sociais

resultantes das reestruturaes das cidades globais. A esse repeito, destacaramos
que as cidades mais ligadas ao processo de globalizao, dentre as quais se inclui a cidade de So Paulo, caracterizam-se pela existncia de contrastes sociais
assustadores, em que a concentrao da propriedade e as alteraes na estrutura
produtiva refletem diretamente nos padres de urbanizao e nos processos de
apropriao dos recursos ambientais.
Os reflexos das formas de urbanizao vigentes, com referncia conservao dos recursos naturais, so eloqentes na metrpole paulista. At o incio da
dcada de 1990 a superfcie urbanizada chegou a pouco mais de 20% do territrio
metropolitano, com 1.765 km2; contudo, os impactos ambientais resultantes so
brutais, de acordo com o que pudemos constatar por meio da anlise dos indicadores ambientais apresentados, como o de desmatamento e o do esgotamento da
produo de gua nos limites metropolitanos para suprir as demandas existentes.
Os indicadores de incremento da rea urbanizada, bem como os dos ndices de
desmatamento e o ltimo recenseamento demogrfico reafirmam as tendncias da
desconcentrao urbana e da presso da urbanizao sobre os recursos ambientais
remanescentes.
Foi nesse contexto da inexorabilidade da urbanizao dos territrios que
inserimos a problemtica dos mananciais da metrpole paulista, buscando captar
suas especificidades. Para a dimenso dessa problemtica, cabe mencionar que as
reas de proteo dos mananciais abrigavam, em 1991, uma populao estimada em 1.350.000 pessoas.
Assim, no contexto socioeconmico das cidades globais, questionamos a
dimenso do projeto ambientalista e as possibilidades reais de controle ou de
gesto ambiental em direo construo de cidades sustentveis e de um urbanismo ecolgico em face da perspectiva de uma urbanizao perifrica e excludente, de uma mobilidade ocupacional e flexibilidade gerencial, que permita a
recolocao de unidades produtivas de uma regio outra, compondo um vnculo
cada vez mais tnue entre residncia e trabalho e a produo de um espao em
que o poder local tenha sua participao reduzida, no bojo de uma estrutura de
propriedade privada da terra.
Da mesma forma que buscamos na teoria crtica as noes sobre espao
local, espao fsico e estrutura urbana e a recuperao de suas dimenses, buscamos nessa direo a leitura do espao enquanto expresso de relaes sociais
mais amplas, como resultado da propriedade privada da terra e de sua expresso
econmica as rendas fundirias , e dos interesses e conflitos latentes nas dinmicas da produo do espao urbano. Valendo-nos desses aspectos, questiona219

mos amplamente as possibilidades da interveno pblica nos processos de produo dos espaos e de gesto dos recursos ambientais.
Na atualidade, essas possibilidades de interveno adquiriram outros contornos com o vigoroso questionamento, nas ltimas dcadas, da racionalidade
presente nas polticas de controle do espao, emergindo, como conseqncia, um
conjunto de novas referncias para o tema da urbanizao e do controle ambiental. No contexto atual, marcado pela fragmentao dos discursos e prticas e pela
idia de pactos territoriais, em contraposio ao estabelecimento de modelos rgidos formulados pela tecnocracia do Estado, emergem novas questes, tanto no
discurso neoliberal como nos setores comprometidos com a questo socioambiental.
A proposio de estruturas de planejamento totalizantes foi amplamente
questionada nas ltimas dcadas, tendo como ponto de partida o questionamento
do prprio pensamento moderno, sobre o qual se estruturam as prticas por ns
estudadas e o contexto no qual este livro se insere.
A defesa da desregulamentao e a proposio de instrumentos de avaliao da capacidade de suporte das estruturas espaciais para a gesto urbana e ambiental e para a defesa de pactos territoriais: eis o caminho que tem sido defendido no projeto de cidades sustentveis ou de urbanismo ecolgico. Porm, o
cenrio que se apresenta est muito distante das evidncias da dinmica da produo do espao configurada na pesquisa que realizamos.
Habermas (1987), ao ver no emergente movimento ambientalista um papel
a desempenhar nas transformaes de formas de vida, com o fim das utopias
socialistas, anuncia uma possibilidade futura (vide pgina 50). Os mecanismos
institucionais de gesto dos recursos ambientais que esto sendo estabelecidos,
introduzindo as estratgias dos pactos territoriais para o equacionamento de conflitos em torno de projetos de impacto ambiental, de formas de produo e apropriao dos espaos e de gesto dos recursos ambientais, lanam possibilidades
de contratendncias do quadro de crise social e ambiental da rea de mananciais.
A esse respeito, acreditamos que o caminho a ser percorrido, no que se
refere questo da proteo dos mananciais e da urbanizao dos territrios, seja
o da ampliao da atuao de amplos setores comprometidos com a questo
socioambiental, incluindo os movimentos sociais urbanos e o movimento ambientalista. A atuao que objetivamos deve se fundamentar na avaliao crtica
da legislao editada na dcada de 1970 e em suas atualizaes. A discusso
sobre as possibilidades e os limites de um urbanismo ecolgico nos mananciais
funda-se nessa perspectiva.
220

Possibilidades e limites de um urbanismo ecolgico nos

mananciais

A pesquisa desenvolvida no mbito desta obra identificou trs direes: a

especificidade da irregularidade e da clandestinidade do uso do solo em rea de
mananciais; o impacto do controle ambiental na localizao industrial; e, por
ltimo, o impacto da aplicao da legislao de mananciais no direcionamento da
expanso urbana. Tais aspectos, levantados quando da anlise da legislao editada em meados da dcada de 1970, amparam-se em um pensamento de base
racionalista, fundado na idia do controle ambiental do espao por meio de modelos ideais de ocupao do solo, regulamentando as relaes entre o meio ambiente e o uso e a ocupao do solo, em especial do solo urbano.
A segunda vertente do trabalho baseou-se na leitura dos chamados projetos sustentveis implantados em uma regio emblemtica, do Guarapiranga, So
Paulo, assim determinada por causa dos problemas que se articulam a partir da
interseo entre o processo de urbanizao e a dinmica dos recursos hdricos em
uma bacia hdrica especfica. Nessa regio, a urbanizao de parte de sua superfcie territorial gerou o aporte brutal de cargas poluidoras na represa, colocando
em risco a capacidade de assimilao do reservatrio, com possibilidade de perda de produo de gua com qualidade compatvel para o abastecimento pblico com tratamentos convencionais.
A terceira vertente debruou-se sobre o primeiro plano de proteo e recuperao ambiental das bacias hidrogrficas protegidas, o qual foi formulado no
mbito das novas diretrizes de proteo e recuperao dos mananciais do estado
de So Paulo. As propostas reguladoras das relaes entre o uso do solo e a proteo ambiental inserem-se na perspectiva da desregulamentao, flexibilizao
das normas e compensao ambiental, em um novo cenrio institucional.
O objetivo geral, a ser alcanado por meio das trs dimenses da anlise
desenvolvida, foi o entendimento das possibilidades e dos limites do controle e
gesto ambiental de uma urbanizao desconcentrada e excludente.
O impacto das medidas de controle ambiental nos processos de produo
do espao foi diferenciado, segundo as vrias regies da rea metropolitana. Demonstra-se assim, a natureza social da produo do espao, observando-se inclusive uma ampliao da rea agrcola no vetor leste da metrpole e apropriaes
diferenciadas no vetor norte, o qual detinha, at os anos noventa, um padro mais
qualificado no que diz respeito s dinmicas urbanas e ambientais nas reas contidas no permetro dos mananciais, em contraposio s reas situadas fora des221

ses limites. As regies sul e sudoeste da metrpole, entretanto, nas quais houve
um processo de apropriao do solo sob formas intensamente degradantes, passaram a traduzir o processo de dualizao social, configurando-se em ilhas de
excluso social.
Os efeitos da aplicao da legislao ambiental tambm foram diferenciados ao longo do tempo: na dcada de 1970 foi possvel viabilizar, na rea de
proteo dos mananciais, o parcelamento do solo em grandes lotes, como preconizado no modelo proposto, mesmo nos vetores sul, sudoeste e parcialmente no
sudeste. Tais processos de parcelamento internalizavam o excedente econmico
gerado na economia para a formao de rendas fundirias urbanas. Na dcada de
1980, todavia, esse processo foi interrompido.
Quanto ao impacto da legislao de mananciais no direcionamento da expanso urbana na metrpole, os levantamentos efetuados no confirmaram as
premissas esboadas, a saber o fomento da urbanizao para o vetor leste e da
restrio da expanso urbana nos vetores sul e sudeste, apontando inclusive uma
reverso das tendncias verificadas nos anos setenta. Para o vetor nordeste, as
premissas do Plano Metropolitano se confirmaram, embora as transformaes
ocorridas nos espaos do vetor nordeste evidenciem claramente as formas de
ocupao do espao, resultantes das intervenes do Estado. O crescimento urbano nesse vetor foi redirecionado, haja vista o volume de investimentos pblicos realizados sobretudo nas atividades do setor tercirio. Essa situao no se
repetiu no vetor leste, com a interrupo dos investimentos aps a construo da
linha do metr, nos anos oitenta.
A legislao de proteo dos mananciais, junto com outros instrumentos,
produziu impactos nos processos de estruturao fsico-territoriais, ao restringir
os usos industriais do denominado grupo intermedirio, considerado um dos
setores mais dinmicos da economia brasileira na dcada de 1980 e com alto potencial poluidor. Por outro lado, a implantao das indstrias compatveis com a
proteo ambiental no foi viabilizada nessas reas, denotando aqui os limites das
estratgias da sustentabilidade e a complexidade de outros aspectos da estrutura
socioeconmica que interferem na problemtica.
Quanto segunda vertente do trabalho a leitura dos chamados projetos
sustentveis os informes que possumos sobre a continuidade do Programa Guarapiranga indicam que houve um redirecionamento, com a concentrao macia
de recursos nas aes corretivas de recuperao urbana. Os indicadores ambientais
disponveis permitem constatar ainda que a urbanizao incidiu em reas longnquas e em compartimentos ambientais frgeis, com um padro de ocupao do
solo que seguiu nas mais variadas direes, tanto nos ncleos antes ocupados pela
222

atividade rural como nos ncleos urbanos isolados e em reas florestadas em direo ao sul da bacia.
Nos dias de hoje, a questo dos mananciais da metrpole paulista inscreve-se em outra viso do papel a ser desempenhado pelo poder pblico no controle e gesto do espao e dos recursos ambientais. De fato, as proposies atuais
contidas no Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental para as reas da
bacia do Guarapiranga, ainda em discusso no meio tcnico, constituem-se em
uma inflexo no modelo de gesto urbana e ambiental vigente fundamentada na
racionalidade dos processos de tomada de deciso, segundo um modelo preconcebido e ideal de cidade e de sua interface com o meio ambiente.
As mudanas propostas baseadas na idia da desregulamentao a flexibilizao das normas, a compensao ambiental e a urbanizao compartida
representam instrumentos de interveno mais dinmicos e mais adequados
realidade sobre a qual se aplicam. Contudo, a efetividade das medidas propostas
pode ter resultados distintos, a depender do grau de articulao e de organizao
dos diversos agentes com poder de interferncia. Esses novos instrumentos podem representar o desmantelamento dos sistemas de controle ambiental e a substituio destes pelos mecanismos do mercado imobilirio e sua expresso representados nos interesses localizados; por outro lado, podem gerar a emergncia de
prticas de gesto de contedo e alcance socioambiental, diante da descentralizao do poder que possibilitam essas novas formas de gesto, como a da Agncia de Bacias.
Nas reas de ocupao dirigida, introduziu-se o conceito de flexibilizao,
em contraposio ao estabelecimento de um zoneamento e adoo de um modelo de uso e ocupao do solo de acordo com a legislao em vigor. Tal conceito, que norteia e inova a maneira de encarar a gesto e o controle dos recursos ambientais, tem estado constantemente presente nos debates urbanos e ambientais.
A flexibilizao, por sua vez, corresponde chamada desregulamentao
para o caso urbano, em contraposio aos esquemas rgidos do zoneamento do
urbanismo moderno cuja aplicao permeou o sculo XX. Esse outro conceito,
junto com a idia da urbanizao compartida que vem a ser a implantao de
empreendimentos de porte pela iniciativa privada, sendo as normas vigentes flexibilizadas em troca da implantao, por parte dos empreendedores privados, de
atividades ou obras cuja atribuio recai normalmente sobre o poder pblico, ou
ainda de outras medidas de compensao ambiental , demanda a fixao de
parmetros e diretrizes ambientais e um reforo no papel regulador do Estado.
A propsito, julgamos que, para a utilizao dos mecanismos propostos,
seja necessrio definir critrios alm dos sanitrios, pois no h parmetros para
os elementos estruturadores do espao, tais como o sitema virio e o de transpor223

tes. Como exemplo emblemtico, destacaramos o Rodoanel, uma via de 116 km

que interliga a regio metropolitana e atravessa a rea de mananciais ao norte e
ao sul, e outros projetos virios de impacto mencionados anteriormente, de modo
a permitir a compatibilizao desses sistemas com os sistemas de meio ambiente.
A avaliao das possibilidades de interveno nos processos de produo
do espao depender, assim, do grau de articulao dos diferentes atores sociais
e da articulao destes com as outras escalas que tm influncia sobre a rea
propriamente dita. A mencionada avaliao deve considerar a inexorabilidade da
urbanizao dos territrios e as possibilidades e limites de um urbanismo ecolgico nos mananciais, de modo a reverter o quadro da degradao ambiental e da
excluso social, no novo cenrio institucional desenhado com a promulgao da
legislao que cria as agncias de bacias hidrogrficas e as normas e diretrizes
para a recuperao e proteo dos mananciais no estado de So Paulo, para a
gesto dos recursos hdricos.
No Captulo 3, verificamos um discurso bastante ambientalizado (ideolgico) do Estado, em que pesasse a extensa legislao ambiental promulgada nas
dcadas de 1980 e 1990, principalmente. Contudo, pressente-se a ausncia da
varivel ambiental nas demais polticas pblicas setoriais.
Os avanos da questo dos mananciais ocorreram em virtude da mobilizao de determinados segmentos da sociedade civil. Como exemplo citamos a
elaborao da Constituio paulista, em 1989, na qual determinou-se como preceito constitucional a despoluio da represa Billings.
guisa de concluso, retomamos a idia desenvolvida por Pdua (1989),
segundo o qual a conceituao do que hoje se denomina poltica ambiental deve
ser a redescoberta do sentido da razo pblica e do espao pblico, expresses
negadas na histria da modernidade com a valorizao do espao e da atividade
privada. A perspectiva da problemtica ambiental no contexto dos mananciais,
apontada por ns ao longo deste livro, emerge hoje como uma possibilidade de
interveno dos setores que contemplem e renam interesses socioespaciais baseados, por exemplo, na noo de territrio, e que transcendam os interesses de
classe, como no caso do movimento ambientalista.

Notas

1. MARX, Kare. Pr-Capitalist Economic Formations. Nova York, International Publishers,

1964. Citado por GOTTDIENER, M. op. cit., 1993.

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236

ndice das tabelas

Tabela I
Tabela II
Tabela III
Tabela IV
Tabela V
Tabela VI
Tabela VII
Tabela VIII
Tabela IX
Tabela X
Tabela XI
Tabela XII
Tabela XIII
Tabela XIV
Tabela XV

Cidade de So Paulo favelas por tempo de ocupao (1965-91) ..... 121

Cidade de So Paulo superfcie (m2) ocupada por loteamentos
clandestinos por regio (1965-91) ......................................................... 122
Cidade de So Paulo, rea de mananciais superfcie (m2) ocupada
por loteamentos clandestinos por regio, municpio de So Paulo,
rea de mananciais (1965-91) ................................................................ 123
Regio Metropolitana de So Paulo evoluo da rea urbanizada,
segundo municpios e regies (1965-90) .............................................. 134
Regio Metropolitana de So Paulo evoluo da rea urbanizada,
segundo vetores de crescimento (1965-90) ........................................... 135
Regio Metropolitana de So Paulo distribuio de favelas, segundo
municpios e regies (1980-90) ............................................................. 152
Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais superfcie
recoberta por matas ................................................................................ 158
Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais evoluo
da rea urbanizada (1965-90) ................................................................ 160
Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais relao dos
empreendimentos a atividades aprovados por tipo de uso (1976-85) . 163
Cidade de So Paulo, rea de mananciais distribuio de favelas
por tempo de ocupao (1965-91) ........................................................ 165
Cidade de So Paulo, rea de mananciais bacia Billings
distribuio de favelas por tempo de ocupao (1965-91) .................. 165
Cidade de So Paulo, rea de mananciais bacia do Guarapiranga
distribuio de favelas por tempo de ocupao (1965-91) .................. 166
Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais relao
de empreendimentos e atividades autuados por tipo de uso (1978-91)171
Regio Metropolitana de So Paulo nmero de estabelecimentos
industriais (1960-85) .............................................................................. 178
Regio Metropolitana de So Paulo, rea de mananciais relao de
indstrias existentes (1980) ................................................................... 181

237

ndice das figuras

Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10

238

Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia do Guarapiranga.

Regies de proteo dos mananciais ...................................................... 75
Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia do Alto Cotia
Regies de proteo dos mananciais ...................................................... 77
Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Juqueri
Regies de proteo dos mananciais ...................................................... 79
Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Taiaupeba
Regies de proteo dos mananciais ...................................................... 81
Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Billings
Regies de proteo dos mananciais ...................................................... 83
Zoneamento ambiental (classes de uso) bacia Itatinga ...................... 85
Vistas areas da bacia Billings ................................................................ 94
Regio Metropolitana de So Paulo rea de Mananciais
Evoluo da rea Urbanizada 1974/1990 ......................................... 141
Regio Metropolitana de So Paulo rea de Mananciais:
Zonas de Uso Industrial e outras reas Ambientais ............................. 184
Vista area da bacia do Guarapiranga 1980 ...................................... 198