INTRODUCCIN

La presente investigacin tiene por propsito presentar un panorama general

de la naturaleza y funciones de los tribunales Administrativos en el Per en el
marco del Proceso Administrativo en el Per, ms conocido en nuestro medio
por la denominacin tradicional de Proceso Contencioso Administrativo, que
es como se le designa en la Constitucin vigente de 1993 y en su predecesora
la de 1979 cuando se le consagr en el mbito constitucional.
Se pretende desarrollar la evolucin histrica del Proceso Contencioso
Administrativo en el Per, describir los distintos mecanismos puestos a
disposicin de los particulares para el control jurisdiccional de las actuaciones
de la administracin pblica.
1. LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
En el Per la denominacin tribunal administrativo alude a un rgano que forma
parte de la administracin pblica, creado por ley, constituido por un cuerpo
colegiado de funcionarios especializados a quienes se les otorga competencia
para resolver controversias, la mayor parte de las veces entre la administracin
y los particulares, pero tambin de estos entre s, en ltima instancia
administrativa.

Se trata de una manifestacin de los denominados

autocontroles de la administracin pblica. Por tanto las resoluciones que

expiden dichos tribunales pueden ser objeto de cuestionamiento ante el Poder
Judicial mediante el proceso contencioso - administrativo.
Estos tribunales administrativos han incrementado su nmero en los ltimos
aos de modo que hoy da en el Per son ms o menos una docena
resolviendo controversias administrativas de los temas ms variados: tributario,
registral, minero, proteccin administrativa de la libre competencia en el
mercado, controversias entre empresas concesionarias y usuarios de servicios
pblicos, controversias entre bancos y compaa de seguros y sus clientes, etc.
Lo importante es que la experiencia demuestra que la existencia de tribunales
administrativos desalienta la litigiosidad en contra de sus decisiones.

Las estadsticas demuestran que los procesos contencioso- administrativos

iniciados contra resoluciones dictadas por tribunales administrativos son
sustancialmente inferiores que el nmero de demandas que se interponen
contra los actos administrativos emitidos por las dems entidades de la
administracin pblica. Por tanto, se puede afirmar sin temor a equivocarse que
los tribunales administrativos actualmente existentes en el sistema peruano
evitan la congestin de asuntos administrativos ante el Poder Judicial.
Un aspecto que puede ser importante tener presente es que se da con
frecuencia la situacin que los tribunales administrativos deban resolver
controversias entre dos particulares, principalmente en aquellos mbitos en los
que hay intervencin administrativa en la regulacin y/o control de
determinadas actividades econmicas, como sucede respecto de los servicios
pblicos

domiciliarios

de

contenido

econmico

(telecomunicaciones,

electricidad, saneamiento), las controversias sobre proteccin de la libre

competencia en el mercado, etc. Se trata de los procedimientos que la nueva
Ley N 27444 de Procedimiento Administrativo General peruana ha
caracterizado como "procedimientos triangulares", que son aquellos mediante
los cuales la administracin pblica resuelve por mandato legal controversias
entre dos o ms particulares, sin perjuicio de que los descontentos puedan
impugnar la resolucin que se emita ante el Poder Judicial por va contenciosa
administrativa. Por tanto, puede suceder que cualquiera de los particulares que
tiene la condicin de parte no est de acuerdo con la resolucin dictada por el
tribunal administrativo respectivo y que interponga una demanda contenciosa administrativa para la tutela de sus pretensiones. En tales casos podemos
observar se estaran ventilando en el proceso contencioso - administrativo
controversias entre dos particulares que de no existir una va administrativa
previa obligatoria hubieran resuelto sus controversias mediante un proceso
probablemente civil.
La jurisdiccin administrativa alude al conjunto de organismos encargados de
resolver en la va administrativa situaciones que sean planteadas por los
administrados o por las propias entidades.

En la legislacin comparada se refiere al control que realiza el mximo

organismo que resuelve en esta va y que, al mismo tiempo, permite unificar
criterios para la administracin. Generalmente, la ltima instancia est
conformada por un rgano colegiado.
La doctrina se halla dividida respecto a este tema. Algunos niegan la existencia
de la jurisdiccin administrativa, afirman que el Estado tiene una actividad
administrativa o jurisdiccional, pero no puede ostentar ambas cualidades. La
Administracin no ejerce funcin jurisdiccional si sus actos en algn caso se
parecen por su contenido, no tiene el mismo rgimen jurdico, faltan
elementos como el carcter definitivo de la resolucin y el pronunciamiento
por un rgano imparcial e independiente.
En nuestro pas esta funcin la cumplen los Tribunales Administrativos. Si bien
estos organismos actan como ltimas instancias administrativas, sus
decisiones son revisables en la va judicial como una garanta para el
administrado y cmo una forma de control entre rganos del Estado.
Todo rgano colegiado es representado por su Presidente, quien asegura la
regularidad de las deliberaciones y ejecuta los acuerdos; cuenta con un
Secretario a cargo de preparar la agenda, llevar y actualizar las actas de las
sesiones.

2.

TRIBUNAL FISCAL

El Tribunal Fiscal es el rgano contencioso tributario dependiente del Ministerio

de Economa y Finanzas, con autonoma en el ejercicio de sus funciones
especficas.
El Tribunal Fiscal est conformado por la Presidencia del Tribunal y la Sala
Plena que est conformada por todos los vocales que integran cinco Salas
Especializadas en materia tributaria y aduanera (tres vocales). El Tribunal tiene
las siguientes atribuciones:

 Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones

contra

las

Resoluciones

de

la

Administracin

que

resuelven

reclamaciones interpuestas contra rdenes de pago, resoluciones de

determinacin, resoluciones de multa u otros actos administrativos que
tengan relacin directa con la determinacin de la obligacin tributaria,
as como contra las resoluciones que resuelven solicitudes no
contenciosas vinculadas a la determinacin de la obligacin tributaria y
las correspondientes a las aportaciones administradas por ESSALUD y
la Oficina de Normalizacin Provisional.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones
contra las Resoluciones que expidan la Superintendencia Nacional de
Aduanas y las Intendencias de las Aduanas de la Repblica, sobre los
derechos aduaneros, clasificaciones arancelarias y sanciones previstas
en la Ley General de Aduanas, su reglamento y normas conexas y los
pertinentes al Cdigo Tributario.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones
respecto de la sancin de comiso de bienes, internamiento temporal de
vehculos

cierre

temporal

de

establecimiento

oficina

de

profesionales independientes, as como las sanciones que sustituyan a

sta.
Resuelve las cuestiones de competencia que se susciten en materia
tributaria.
Resuelve los recursos de queja que presenten los deudores tributarios
contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o
infrinjan lo establecido en la ley, as como los que se interpongan de
acuerdo con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones
administrativas en materia aduanera.
Uniformiza la jurisprudencia en las materias de su competencia.
Propone al Ministro de Economa y Finanzas las normas que juzgue
necesarias para suplir las deficiencias en la legislacin tributara y
aduanera.
Resuelve en va de apelacin las terceras que se interpongan con
motivo del Procedimiento de Cobranza Coactiva.
Celebra convenios con otras entidades del Sector Pblico, a fin de
realizar la notificacin de sus resoluciones, as como otros que permitan
el mejor desarrollo de los procedimientos tributarios.

3.

CONSEJO DE MINERIA

Conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo No 109, que aprueba la Ley

General de Minera, y el Decreto Supremo N 014-92-EM, que promulga su
Texto nico Ordenado, la competencia administrativa en asuntos mineros
corresponde en ltima instancia al Consejo de Minera.
El Consejo de Minera se compone de cinco vocales, quienes ejercen el cargo
por el plazo de cinco aos, y durante el cual sern inamovibles, siempre que no
incurran en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad. En esos
casos, el Ministro de Energa y Minas formular la correspondiente Resolucin
Suprema de subrogacin, que ser expedida con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.
Tres de los miembros del Consejo sern abogados y dos sern ingenieros de
minas o gelogos colegiados. Excepcionalmente podr nombrarse vocales
suplentes. Los Vocales del Consejo de Minera elegirn, entre sus miembros, a
un Presidente y a un Vicepresidente, los cuales desempearn sus cargos por
un ao.
Entre sus atribuciones tenemos las siguientes:
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa los recursos de
revisin.
Resuelve sobre los daos y perjuicios que se reclamen en la va
administrativa.
Resuelve los recursos de queja por denegatoria del recurso de revisin.
Absuelve las consultas que le formulen los rganos del Sector Pblico
Nacional sobre asuntos de su competencia y siempre que no se refieran
a algn caso que se halle en trmite administrativo o judicial.
Uniformiza la jurisprudencia administrativa en materia minera.
Propone al Ministerio de Energa y Minas los aranceles concernientes a
las materias de que se ocupa la presente Ley.
Propone al Ministerio de Energa y Minas las disposiciones legales y
administrativas que crea necesarias para el perfeccionamiento y mejor
aplicacin de la legislacin minera.

 Elabora su Reglamento .de Organizacin y Funciones.

4.

TRIBUNAL DEL INDECOPI

Es la mxima instancia administrativa que resuelve los procesos relacionados

con La defensa de la competencia, los derechos del consumidor y la propiedad
intelectual.
Las resoluciones del Tribunal slo son impugnables ante el Poder Judicial. El
Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual est
integrado por cinco vocales designados por Resolucin Suprema refrendada
por el Ministro de la Presidencia, tomando en consideracin los candidatos que
para el efecto propone el Consejo Consultivo del INDECOPI. Los vocales
elegirn en su seno un Presidente por un periodo de tres aos. El cargo es
rotativo.
El Tribunal est constituido por la Sala de Defensa de la Competencia y la Sala
de la Propiedad Intelectual, las cuales estn integradas por seis y cuatro
vocales respectivamente.
Entre las atribuciones de este rgano colegiado tenemos:
Conoce y resuelve en segunda y ltima instancia administrativa los
procesos relacionados con La defensa de la competencia y de los
derechos de los consumidores, as como de los derechos de la
propiedad intelectual.
Conoce y resuelve en segunda y ltima instancia administrativa sobre la
adopcin de medidas correctivas y la imposicin de sanciones por
infraccin a lo resuelto por el Tribunal.
Recomienda al Presidente del INDECOPI la realizacin de gestiones
ante las autoridades pertinentes del Gobierno para la adopcin de las
medidas legales o reglamentarias que juzgue necesarias para garantizar
la proteccin de los derechos.
Recurre al auxilio de la fuerza pblica para ejecutar sus resoluciones, en
caso de ser necesario.

5.

TRIBUNAL REGISTRAL

Es el rgano administrativo que constituye en segunda y ltima instancia

registral y conoce en grado de apelacin las denegatorias de inscripcin y
dems actos regstrales.
Las resoluciones del Tribunal Registral se interpretan de modo expreso y con
carcter general; determinadas normas registrales constituyen precedente de
observancia obligatoria.
El Tribunal est integrado por tres vocales, los que acceden al cargo por
concurso pblico de mritos. Su Presidente es elegido por los integrantes del
Tribunal por el periodo de dos aos y no procede la reeleccin inmediata.

El Tribunal Registral tiene las siguientes atribuciones:

Conoce en grado de apelacin las denegatorias de inscripcin y dems
actos regstrales.
Ejerce control permanente sobre las observaciones de los registradores.
Verifica el cumplimiento de las normas legales por parte de los
registradores y adopta las medidas correspondientes.
Interpreta los alcances y aplicacin de las normas registrables.
Conoce y somete a consideracin de la Jefatura su opinin respecto a
quejas sobre materia registral.
Toma acuerdos de carcter general destinados a la mejor aplicacin de
las leyes y reglamentos relacionados con el Registro.
Coordina con los rganos de las entidades pblicas vinculadas a su
competencia.
Emite opinin sobre asuntos que la Jefatura somete a su consideracin.

6.

CONSEJO SUPERIOR DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES

DEL ESTADO

El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es un

organismo pblico descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros, con personera jurdica de derecho pblico que goza de autonoma
tcnica, funcional, administrativa, econmica y financiera. Su personal est
sujeto al rgimen laboral de la actividad privada.

Tiene las siguientes funciones:

Vela por el cumplimiento y difusin de esta Ley, su Reglamento y

normas complementarias y propone las modificaciones que considere
necesarias.
Resuelve en ltima instancia administrativa los asuntos de su
competencia.
Administra el Registro Nacional de Contratistas as como el Registro de
Inhabilitados para contratar con el Estado, los mismos que son pblicos.
Absuelve las consultas sobre las materias de su competencia.
Aplica sanciones a los proveedores, postores y contratistas que
contravengan las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y normas
complementarias.
Pone en conocimiento de la Contralora General de la Repblica los
casos en que se aprecie indicios de incompetencia, negligencia,
corrupcin o inmoralidad detectados en el ejercicio de sus funciones.

El Presidente del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado es el Titular del Pliego Presupuestario y mxima autoridad
administrativa de la institucin. Es nombrado por Resolucin Suprema,

refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros, por un plazo de tres

aos renovables.
El Presidente ejerce funciones jurisdiccionales nicamente, en reemplazo de un
Vocal del Tribunal, en cuyo caso ejerce la presidencia del Tribunal. El Tribunal
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es el rgano jurisdiccional del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Se organiza en Salas, las cuales - estn conformadas por tres vocales. Estos
sern nombrados mediante Resolucin Suprema, refrendada por el Presidente
del Consejo de Ministros, por un plazo de tres aos renovables. El nmero de
Salas se establecer por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministerio. El Tribunal est obligado a publicar las resoluciones que
expida como ltima instancia administrativa.

7. OSIPTEL
Con la Ley N 27336 (agosto del 2000), Ley de Desarrollo de las Funciones y
Facultades del OSIPTEL, se establece que para el desarrollo de controversias
actuar como primera instancia un Cuerpo Colegiado y en segunda instancia
un Tribunal Administrativo (artculo 36), restndole dicha funcin al Presidente
del Consejo Directivo. Adems, se establece el procedimiento para reclamos de
usuarios ante las empresas operadoras en va administrativa (artculo 37),
sealndose que en primera instancia actuar la entidad supervisada y en
segunda instancia el Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos de
Usuarios (en adelante, TRASU), cuya conformacin y funcionamiento sern
definidos mediante Resolucin de Consejo Directivo del Regulador. La norma
no menciona cmo ser la conformacin de los Cuerpos Colegiados y del
Tribunal.
El Decreto Supremo No. 008-2001-PCM, Reglamento General del OSIPTEL,
define de una mejor manera las funciones de solucin de controversias de la
entidad y precisa que el OSIPTEL podr actuar como institucin organizadora
de arbitrajes para resolver las controversias bajo su mbito de competencia.
Sobre cuerpos colegiados y La Ley Marco de Organismos Reguladores ha

diferenciado entre la funcin de resolver controversias que involucran

principalmente a las empresas prestatarias con la funcin de solucin de
reclamos de los usuarios. Ello debe de quedar claro dado que muchas veces
se presta a confusin.
Artculo 50 (segundo prrafo) (...) Las empresas operadoras podrn someter
sus controversias a arbitraje, salvo que versen sobre materias no arbitrables.
Se consideran materias no arbitrables, por tratarse del ejercicio de atribuciones
o funciones de imperio del Estado, las referidas al cumplimiento de las
funciones que corresponde desarrollar a OSIPTEL. Tratndose de materias
arbitrables la va arbitral tribunales administrativos, el artculo 51 de la norma
seala que los Cuerpos Colegiados resolvern en primera instancia las
controversias que se encuentren bajo la competencia de OSIPTEL y las
apelaciones sern resueltas por el Tribunal, con lo que queda agotada la va
administrativa.
Una novedad es la delegacin de la funcin de solucin de controversias. En
su artculo 52, la norma establece que la funcin de solucin de controversias
de los Cuerpos Colegiados podr ser delegada, por medio de un convenio de
delegacin, a entidades pblicas o privadas de reconocido prestigio, incluido
empresas especializadas, y siempre que el convenio garantice la autonoma y
carcter tcnico del rgano encargado de resolver el caso correspondiente. En
el supuesto en que nos encontramos, el Tribunal conocer y resolver las
apelaciones que se presenten a las decisiones de la entidad delegada.
En lo que concierne a reclamos de usuarios, se fija la participacin del Tribunal
Administrativo de Reclamos de Usuarios -TRASU - (artculo 59).

8. OSINERG
El vigente Reglamento de OSINERG es aprobado por Decreto Supremo N
054-2001-PCM, sealando como parte de las funciones del organismo la
Solucin de Controversias y la Solucin de Reclamos de Usuarios de Servicio
Pblico. En el primer caso se establecen a los Cuerpos Colegiados como
primera instancia y al Tribunal de Solucin de Controversias como segunda y

ltima instancia administrativa, mientras que en el otro caso (reclamos de

usuarios) es la misma empresa prestadora, como ya hemos sealado, la que
resuelve en primera instancia y la Junta de Apelaciones de Reclamos de
Usuarios -JARU - la que lo hace en segunda y ltima instancia administrativa.
Un punto que nos llama la atencin es que en el caso de OSINERG no se le ha
otorgado la posibilidad de que pueda administrar arbitrajes como medida
alternativa es alternativa y excluyente de la va administrativa; siendo de
aplicacin supletoria la Ley General de Arbitraje. En el caso de opcin por la va
arbitral, las partes podrn someter sus controversias a OSIPTEL, quien actuar
como entidad administradora de arbitrajes. La funcin de administrar arbitrajes
no es exclusiva de OSIPTEL.
En este caso debemos de indicar que no incluimos en nuestro anlisis, las
controversias que puedan verse dentro del amito de competencia del COES,
en aplicacin de lo establecidos en los artculos 84, 86 y 88 del Reglamento
de LCE.
La solucin de controversias, excluyndole tal posibilidad cuando no al resto de
entidades.

9. OSITRAN
El artculo 43 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo No.
010-2001-PCM define la funcin de solucin de controversias del OSITRAN,
excluyendo de su alcance aquellas materias que se involucren en el accionar
del INDECOPI.
Se seala en dicho Reglamento tambin la existencia de los Cuerpos
Colegiados en Primera Instancia y del Tribunal de Solucin de Controversias en
segunda y ltima instancia administrativa. OSITRAN tambin se encuentra
habilitado para organizar arbitrajes.
Lo que resalta en el caso de OSITRAN es que su Tribunal de Solucin de
Controversias puede resolver tanto los casos de diferendos entre empresas
operadoras, como de usuarios con las mismas, convirtindose as en el nico

tribunal de un organismo regulador facultado para resolver todo tipo de

controversias en lo que concierne al mbito de competencia del OSITRAN.
Al igual que en el caso de OSIPTEL, la funcin de solucin de controversias
encargada a los Cuerpos Colegiados podr ser delegada bajo los mismos
trminos (artculo 45).

10. SUNASS
Del mismo modo que en el resto de Organismos Reguladores, posteriormente
a la dacin de la Ley Marco, se dict el Reglamento General de la SUNASS
mediante Decreto Supremo N 017-2001-PCM. Esta norma, establece que
SUNASS posee la funcin de solucin de controversias y reclamos que surjan
entre empresas prestadoras y entre estas y los usuarios. Los casos de
competencia del INDECOPI se mantendrn bajo dicha competencia. Tambin
se le otorga la potestad de actuar como ente administrador de arbitrajes, los
cuales solamente podrn realizarse sobre materias arbitrables. Esta funcin de
arbitraje no es exclusiva de la SUNASS (artculo 42 del Reglamento).
Las controversias se resuelven en primera instancia por los Cuerpos
Colegiados y en segunda y ltima instancia administrativa por el Tribunal de
Solucin de Controversias, mientras que las controversias entre empresas y
usuarios se resuelven en primera instancia en la empresa prestadora y en
segunda y ltima instancia administrativa en el Tribunal Administrativo de
Solucin de Reclamos de los Usuarios de los Servicios de Saneamiento
(TRASS).
Se puede delegar la funcin de solucin de controversias que llevan a cabo los
Cuerpos Colegiados, bajo los mismos trminos en que estn facultados el
OSIPTEL y el OSITRAN (artculo 44).

LA FUNCIN DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS EN LA REGULACIN

ECONMICA DE LOS SERVICIOS PBLICOS

En las pocas que el Estado prestaba los servicios pblicos ya sea

directamente o a travs de empresas estatales, no exista instancia alguna en
sede administrativa para la solucin de controversias con los usuarios o con
otros agentes vinculados.
Recin con la privatizacin de empresas de servicios pblicos y el inicio del
proceso de otorgamiento de concesiones, es que se toma conciencia de la
necesidad de establecer mecanismos giles y tcnicos para la solucin en sede
administrativa de los posibles conflictos que se susciten en dicho mbito.

En el presente punto nuestro anlisis est referido exclusivamente a los

Tribunales Administrativos de los Organismos Reguladores que resuelven
controversias entre empresas del sector y no a los que resuelven en segunda
instancia las reclamaciones de los usuarios.
Por ello, prcticamente todos los organismos reguladores mencionados fueron
creados otorgndoseles la potestad de solucionar los conflictos que pudieran
generarse entre las empresas de su respectivo sector y los usuarios, lo que
luego se uniformiza con la Ley Marco de los Organismos Reguladores.
Dicha funcin de solucin de controversias, pone en evidencia el cambio del rol
del Estado que ha pasado de ser prestador y gestor directo de las actividades
calificadas como servicios pblicos para desarrollar mas bien el papel de
regulador de las condiciones de prestacin del servicio a cargo de empresas
concesionarias particulares, contando entre sus instrumentos de regulacin con
la facultad de dirimir controversias entre los agentes del sector, as como de
resolver los reclamos efectuados por los usuarios. Esta funcin, se materializa
al dotrsele como parte de su estructura, de un rgano especializado para tal
objeto denominado Tribunal de Solucin de Controversias, que es tambin la
ltima instancia administrativa,
Con la finalidad de enfatizar la autonoma tcnica y funcional del Tribunal
administrativo respecto del organismo regulador se prohbe que sus miembros

puedan ser simultneamente integrantes del Consejo Directivo.

El objetivo es que los Tribunales de Solucin de Controversias de cada uno de
los organismos reguladores constituyan rganos neutrales, integrados por
expertos tcnicos, que acten independientemente tanto respecto del propio
organismo regulador como del Gobierno y de los agentes privados
involucrados en la resolucin de los diversos conflictos. Por este motivo, dada
la naturaleza de las controversias que deben de tener a su cargo resolver, es
que se establecen diferencias en la designacin de sus miembros con la de los
tribunales que resuelven reclamaciones efectuadas por usuarios.
Corresponde en tal sentido al ente regulador articular los diferentes intereses
de los prestadores con los de los clientes o usuarios a fin de armonizarlos con
el inters pblico comprometido en la actividad de servicio pblico.
La organizacin econmica en las industrias que proveen los servicios pblicos
es uno de los aspectos ms complejos de la actividad econmica. Estas
industrias se caracterizan por la existencia de importantes costos hundidos,
economas de escala y de mbito, y el consumo masivo de los servicios (Levy y
Spiller; 1994). A esto hay que agregar que la maduracin de las inversiones y
los periodos de depreciacin de los activos en estas industrias es elevada - por
encima de los 15 aos para el caso de las telecomunicaciones, 20 aos para el
sector elctrico, 30 aos para los servicios de agua y desage y an plazos
mayores para el caso de la infraestructura de transporte -, de forma que las
inversiones en estas industrias no slo son elevadas y hundidas en parte
importante sino que requieren de largos periodos de recuperacin de la
inversin, lo que implica horizontes de largo plazo al momento de tomar
decisiones tarifarias y de crecimiento de la demanda. Por lo tanto, adems de
reglas claras y estabilidad se necesita de mecanismos adecuados y confiables
para resolver los posibles conflictos que surjan durante la larga ejecucin de
las concesiones.
Las caractersticas tecnolgicas de estas industrias tambin son un factor
determinante para su regulacin. De un lado, la existencia de muchos

operadores en los segmentos de la industria donde existen las condiciones de

un monopolio natural (debido a la existencia de redes) impedira una operacin
eficiente de las empresas debido a que se perderan las economas de escala y
se duplicaran ineficientemente los costos fijos.
La naturaleza de las controversias resueltas por los Tribunales tendr un efecto
importante sobre el funcionamiento del sector correspondiente, abordando
mucha veces los aspectos ms controvertidos y problemticos que surgen del
marco regulatorio, normativo y del diseo del mercado sobre el cual actan.
Muchas veces es a travs de estos Tribunales, que se ventilan los problemas
que existen en el sector por una mala tcnica de regulacin o vacos
normativos, que debern ser complementados o llenados por las decisiones
que sobre aspectos particulares emita el Tribunal. As, la solucin adecuada a
este tipo de problemas tendr efectos sobre la competencia, la inversin y la
eficiencia en el sector con el consecuente incremento en el bienestar de los
diferentes usuarios del mismo.
Por lo expuesto, los Tribunales de Solucin de Controversias deben ser un
complemento de las disposiciones normativas de los organismos reguladores,
en la medida que sus decisiones interpretan y aplican tanto las leyes del sector,
sus reglamentos y las diversas disposiciones normativas que sobre un tema
particular existen. De esta forma se resuelven los conflictos entre las empresas
y estas pueden tomar decisiones de inversin confiados en la buena
interpretacin del marco normativo vigente (debido al tecnicismo y preparacin
del Tribunal) en caso surja alguna controversia con otro agente que participe
del sector. Ello promueve un mayor desarrollo de infraestructura y de bienestar
asociado a ello.

EVOLUCIN HISTRICA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EN EL PER
En el Per los constituyentes del Siglo XIX no tuvieron entre sus
preocupaciones la creacin de una magistratura especializada en resolver
controversias sobre materias administrativas ni tampoco consagraron o hicieron

alusin a un proceso especial para tal efecto. Las veces que las Constituciones
de esa centuria hacan referencia a las controversias que podan suscitarse
derivadas de los contratos que suscriba el Estado o de lo que denominaban
contenciosos de hacienda pblica e incluso de minera y comisos asignaban
la resolucin de las mismas a los tribunales ordinarios que conformaban el
Poder Judicial.
Las Constituciones de 1834, 1839 y 1855 consagraron a un rgano que
denominaron Consejo de Estado pero sin vinculacin alguna con el conocido
antecedente francs, porque se trataba de un cuerpo que tena exclusivamente
por objeto auxiliar al Congreso en la defensa de la Constitucin mediante la
deteccin de infracciones constitucionales y el correspondiente emplazamiento
a los infractores, pero careca de toda capacidad resolutoria la que estaba
reservada al Congreso.
Iniciado el Siglo XX la Carta de 1920, que rigi solo durante dicha dcada,
consagr un Consejo de Estado compuesto de siete miembros nombrados
con el voto del Consejo de Ministros y con aprobacin del Senado que deba
cumplir funciones de cuerpo consultivo del Gobierno y del cual incluso se
aprob su ley de organizacin N 4024 con fecha 31 de enero de 1920 pero
que nunca lleg a funcionar por falta de designacin de sus integrantes.
Probablemente la primera norma legal que con carcter general estableci la
posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la administracin
pblica fue el artculo 94 de la Ley N 1510 Orgnica del Poder Judicial de
1912 con el siguiente tenor:
LOPJ,1912, artculo 94.- Corresponde a los jueces de primera instancia de
Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y
de las demandas que contra l se interpongan sobre derechos que hubiese
violado o desconocido ejerciendo funciones administrativas.
Otro dato importante en la evolucin del contencioso administrativo en el
Per pero que no lleg a concretarse normativamente es el anteproyecto de
Constitucin preparado en 1931 por la Comisin de juristas ms conocida en
nuestro medio como Comisin Villarn por el ilustre jurista que la presidi don

Manuel Vicente Villarn, que propuso asignarle a la Corte Suprema o a la Corte

Superior, segn los casos, la resolucin de los denominados recursos
contencioso administrativos, condicionado al previo agotamiento de la va
administrativa.
Lamentablemente, la referida propuesta no fue recogida por los constituyentes
que elaboraron lo que sera conocida como la Constitucin de 1933, que sin
embargo s consagr un proceso ad hoc, especial, para el control judicial de las
normas reglamentarias denominado accin popular, el que ha subsistido
hasta nuestros das con carcter de proceso constitucional para el control
jurisdiccional en va directa de las disposiciones de carcter general de rango
subordinadas a la ley, lo que importa una importante diferencia con la mayor
parte de pases con un rgimen administrativo semejante al nuestro, en los que
el control judicial de la legalidad de los reglamentos generalmente es materia
de los procesos contencioso administrativos.
La ley orgnica del Poder Judicial que fuera dictada en 1963 mediante el
Decreto Ley N 14605 estableci tambin la posibilidad de cuestionar ante el
Poder Judicial las actuaciones administrativas, aunque sin configurar un
proceso especfico al respecto:
LOPJ, 1963, artculo 12.- Hay accin ante el Poder Judicial contra todos los
actos de la administracin pblica, departamental y municipal que constituyan
despojo, desconocimiento o violacin de los derechos que reconocen la
Constitucin y las layes.
Otro dato histrico importante en la evolucin del proceso administrativo en el
Per, aunque vinculado a la organizacin de la administracin de justicia en
atencin a la resolucin de controversias contra la administracin pblica lo
constituy el Decreto Ley N 18060 y su posterior modificacin por el Decreto
Ley N 18202, que crearon en la Corte Suprema de Justicia una nueva Sala de
asuntos contencioso administrativos, laboral y derecho pblico en general,
junto a las tradicionales salas del ms alto tribunal dedicadas a las clsicas
materias civil y penal.

Sin embargo, la etapa ms importante en la evolucin de la institucionalizacin

del

proceso administrativo en el Per lo constituye la consagracin por la

Constitucin de 1979 en su artculo 240 de las por primera vez denominadas

acciones contencioso administrativas con el siguiente tenor:
Constitucin

de

1979,

artculo

240.-

Las

acciones

contencioso

administrativas se interponen contra cualquier acto o resolucin de la

administracin que causa estado.
La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores
conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera y segunda y
ltima instancia.
No se tendra un panorama completo de los mecanismos para el control
jurisdiccional de la administracin en el Per si no hacemos hincapi que dicha
Carta de 1979 consagr tambin por primera vez al proceso de amparo,
diferencindolo del habeas corpus dedicado exclusivamente a la proteccin de
la libertad personal, como un proceso destinado a la tutela de los derechos
fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por cualquier
autoridad, funcionario o persona, de modo que el amparo se ofreca como otro
mecanismo, alternativo al proceso contencioso administrativo, para el control
de la actuacin de los poderes pblicos pero exclusivamente cuando estuviera
en juego la proteccin de los derechos constitucionales.
Asimismo, la Constitucin de 1979 recogi tambin el proceso de accin
popular antes citado para el control judicial de la legalidad y constitucionalidad
de los reglamentos y de toda otra norma de carcter general con rango inferior
a la ley.
Lamentablemente, no obstante su proclamacin constitucional, el proceso
administrativo careci durante muchos aos de una ley especial que
estableciera su trmite, a diferencia de los procesos constitucionales como el
amparo y habeas corpus que fueron regulados por la Ley N 23506 desde 1982
y la denominada accin popular para el control judicial de los reglamentos
desarrollada mediante la ley N 24968 desde finales de 1988, en nuestro pas

durante muchos aos no existi una ley que desarrollara especficamente el

cauce procesal del contencioso administrativo.
Precisamente debido a la ausencia de una ley reguladora del proceso
administrativo se lleg al extremo que el propio Poder Ejecutivo, es decir el
poder del Estado cuyos actos administrativos podan ser sometidas a control
judicial, regul mediante una norma reglamentaria, el Decreto Supremo N 03790-TR, publicado el 13 de junio de 1990, diversos aspectos procesales de las
acciones contencioso administrativas que se interpongan contra resoluciones
de la administracin que causen estado en materia laboral ante los Tribunales
especializados en materia laboral de Lima.
Es recin en 1991, a propsito de la expedicin de una nueva Ley Orgnica
del Poder Judicial, que se establece por primera vez en el Per reglas
procesales especficas para los denominados procesos contencioso
administrativos, en un Capitulo ubicado en las disposiciones finales de dicha
ley, que sin embargo lamentablemente tuvo efmera existencia porque fue
prontamente derogado mediante el Decreto Legislativo N 767 que aprob el
nuevo Cdigo Procesal Civil en 1993.

Dicho Cdigo adjetivo sustituy el vetusto Cdigo de Procedimientos Civiles de

1911, por una regulacin moderna del proceso civil, en la que sin embargo se
decidi sumar la regulacin del proceso contencioso - administrativo entre los
artculos 540 a 545 con el ttulo de impugnacin de acto o resolucin
administrativa, como una modalidad de los denominados procesos abreviados.
Por dicha razn en el Per hasta antes de la entrada en vigencia de la reciente
Ley N 27584 reguladora del proceso contencioso administrativo, las reglas de
dicho proceso estaban contenidas en el Cdigo Procesal Civil de 1993, no
obstante lo inapropiado de regular el proceso administrativo en un cuerpo legal
que regula procesos de naturaleza civil y a diferencia de otros pases que
tienen una ley procesal especfica que regula el proceso contencioso
administrativo, aunque no es posible negar que ello se debe a que en la

mayora de tales ordenamientos existe una jurisdiccin especializada en la

materia administrativa de la cual carece el ordenamiento peruano.
Posteriormente, la Constitucin de 1993 actualmente vigente consagr a su vez
en el artculo 148 la denominada accin contenciosa administrativa en el
Capitulo dedicado al Poder Judicial con un texto no idntico pero s semejante
al de la Constitucin precedente:
Constitucin de 1993, artculo 148.- Las resoluciones administrativas que
causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contenciosa administrativa.
A fin de completar la descripcin de los mecanismos de control jurisdiccional de
la actuacin de la administracin pblica en el Per conviene tener presente
que la Constitucin de 1993 vigente aparte de consagrar el antes citado
proceso de amparo para la proteccin de los derechos constitucionales
distintos a la libertad individual, tutelados estos ltimos ms bien por el proceso
de habeas corpus, y de haber recogido asimismo el proceso de accin popular
para el control judicial de la legalidad de las disposiciones reglamentarias, ha
consagrado dos nuevos procesos constitucionales destinados en gran parte
para el control jurdico de la administracin pblica: es el caso del proceso de
habeas data mediante el cual los ciudadanos pueden impugnar ante el juez la
negativa de la administracin pblica a sus solicitudes de acceso a la
informacin que obra en su poder o para la proteccin de los datos personales
respecto de los servicios informticos, pblicos o privados y es tambin el caso
del proceso denominado accin de cumplimiento mediante el cual los
ciudadanos pueden acudir ante el juez para solicitarle requiera a cualquier
autoridad o funcionario de la administracin pblica renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo para que cumpla con sus obligaciones.
Como se puede apreciar en el Per ha sido una constante histrica la opcin
por el sistema judicialista en el diseo de los mecanismos de control
jurisdiccional de la actuacin de la administracin pblica, por tanto no se ha
considerado justificado crear una organizacin diferente a la jurisdiccin
ordinaria similar al Consejo de Estado de Francia. Ms an, solo en una

oportunidad, durante el gobierno militar que gobern nuestro pas entre 1968 y
1980, se crearon dos organizaciones paralelas a la judicial ordinaria
denominados fueros privativos, compuesto cada uno de ellos de jueces de
primera instancia y salas de nivel superior con competencia para decidir con
carcter de cosa juzgada, dedicados a tramitar procesos en los que se
ventilaban

conflictos

de

Derecho

Laboral

de

Derecho

Agrario,

respectivamente, con el deliberado propsito del Gobierno de entonces de que

el tratamiento de los citados conflictos no fuera resuelto por los jueces o
tribunales

ordinarios

que

consideraba

conservadores

escasamente

conocedores de los temas. Sin embargo, la citada experiencia recibi

numerosas crticas por lo que terminado el rgimen militar, por mandato de la
Constitucin de 1979 dichos "fueros privativos" fueron obligatoriamente
integrados a la jurisdiccin ordinaria y con los aos incluso la especializacin
de los jueces en la materia agraria fue suprimida.
La decidida opcin por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la
administracin pblica es ratificada por el Proyecto de Bases para la futura
reforma de la Constitucin Peruana elaborada en julio del ao 2001 por una
Comisin de juristas designada por el Gobierno de Transicin presidido por el
doctor Valentn Paniagua que sucedi al rgimen de Fujimori, donde en el
Captulo dedicado a la Administracin Pblica se consign una propuesta con
el siguiente tenor:
Bases para la Reforma Constitucional del Per, Capt. XV De la Administracin
Pblica, 2. Control de la constitucionalidad y legalidad de la actuacin
administrativa.- Corresponde al Poder Judicial, controlar la constitucionalidad y
legalidad de toda la actuacin u omisin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican mediante el proceso
contencioso - administrativo que ser regulado mediante ley.
En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin vigente elaborado por
la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica y que se encuentra
actualmente en debate pblico se han proyectado las siguientes normas:

Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, Captulo IV De la

Administracin

Pblica,

artculo

107.-

Control

Jurisdiccional

de

la

Administracin Pblica.Toda actuacin de la administracin pblica es susceptible de control por el

Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo, conforme a la
ley de la materia.
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo es el conjunto de normas que regula la organizacin
y la actividad de la administracin pblica.
Es una rama del derecho pblico referida al funcionamiento de las distintas
entidades del Estado y a sus relaciones con los administrados. Uno de los
temas ms importantes que trata es el relativo a la prestacin de los servicios
pblicos, toda vez que la administracin pblica tiene como una de sus
funciones esenciales satisfacer las necesidades de la colectividad.
Los principios del Derecho Administrativo constituyen la base de esta rama del
derecho. Son constantes subyacentes en el ordenamiento jurdico que deben
ser tenidas como guas para la interpretacin y aplicacin de las normas del
Derecho Administrativo, y deben ser aplicados en caso de ausencia de norma
legal.
Los principios del Derecho Administrativo son los siguientes:
a. Principio de Inters Pblico: El inters pblico predomina sobre el inters
particular. El fundamento de este principio est dado por el carcter
solidario del Estado peruano. En este marco, la actuacin de la
administracin pblica debe dirigirse hacia la obtencin del bien comn.
b. Legalidad: Toda actuacin del Estado y de las entidades que componen
la administracin pblica debe fundamentarse en las disposiciones
legales. En ningn caso la autoridad administrativa puede actuar de
manera arbitraria y sin fundamento legal.

c. Actuacin de oficio: El Estado puede, por propia iniciativa, iniciar y

desarrollar procedimientos administrativos. Asimismo, debe continuar los
procedimientos iniciados por los administrados sin que sea necesario
que ellos los activen.
d. Publicidad: Los administrados tienen derecho a acceder a la informacin
referida a los procedimientos en los que son parte.
e. Doble instancia: En todo procedimiento administrativo el interesado tiene
derecho a recurrir a una instancia superior a fin de que revise o revoque
la resolucin emitida por la instancia inferior.
f. Doble Va: Las resoluciones emitidas por la administracin pueden ser
impugnadas ante el Poder Judicial.
g. Presuncin de Veracidad: Se presume que las afirmaciones de los
administrados

se

ajustan a la verdad, lo cual no excluye que puedan ser materia de

fiscalizacin.
h. Eliminacin de exigencias y formalidades: El Estado debe eliminar los
gastos y formalidades innecesarios que puedan constituirse en un
obstculo para que el administrado pueda hacer efectivos sus derechos
frente a la administracin o frente a terceros.
i. Participacin ciudadana en el control de los servicios pblicos: Los
ciudadanos pueden, de manera individual o colectiva, remitir sus quejas
o propuestas en relacin a la actuacin de la administracin y a sus
procedimientos.
LA

ADMINISTRACIN

PBLICA:

DEFINICIN,

COMPOSICIN

FUNCIONES.
EL SERVICIO PBLICO.
Por administracin pblica se entiende al conjunto de entidades que componen
el Estado. El artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley N 27444) seala cules son las entidades
integrantes de la administracin pblica:
El

Poder

Ejecutivo,

incluyendo

Descentralizados;
1. El Poder Legislativo;

Ministerios

Organismos

Pblicos

2.
3.
4.
5.

El Poder Judicial;
Los Gobiernos Regionales;
Los Gobiernos Locales;
Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes

confieren autonoma.
6. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y
7. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,
delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la
materia.
8. De manera general, podemos decir que la administracin pblica es la
encargada de cumplir con la funcin administrativa del Estado.
Para ello, la administracin pblica desarrolla las siguientes actividades:
a) Actividad de polica: Consiste en la obligacin de establecer y mantener
la seguridad y el orden. Para tal efecto, la administracin pblica puede
establecer limitaciones y otorgar licencias o autorizaciones para el
desarrollo de determinadas actividades.
b) Actividad Prestacional: Consiste en la administracin de los servicios
pblicos, entendidos como servicios de carcter esencial para la
poblacin. Esta funcin no significa que la administracin pblica
prestar de manera directa los servicios pues puede recurrir a entidades
del sector privado para tal efecto. En estos casos deber desarrollar una
actividad de fiscalizacin y control encaminada a asegurar la satisfaccin
de las necesidades de la colectividad.
c) Actividad de fomento: Esta funcin se refiere a la promocin de la
realizacin de determinadas actividades que son de inters pblico, por
parte de las entidades de la administracin pblica.
d) Actividad normativa: La Administracin emite continuamente normas
jurdicas. Parte de ellas constituyen una expresin de su funcin de
reglamentar las leyes emitidas por el Congreso. Asimismo, emite normas
de distinto nivel o rango para establecer sus propios procedimientos y
reglas de actuacin, as como para establecer obligaciones y derechos
de los administrados en el marco de la Constitucin y de las leyes.

e) Actividad de sancin: La administracin se encuentra facultada para

aplicar sanciones a los particulares en el caso de la comisin de
infracciones.
EL SERVICIO PBLICO
El Tribunal Constitucional ha establecido en su sentencia N 00034-2004-PI/TC
que los principales rasgos del servicio pblico son los siguientes:
Su naturaleza esencial para la comunidad.
La necesaria continuidad de su prestacin en el tiempo.
Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un estndar mnimo
de calidad.
La necesidad de que su acceso se d en condiciones de igualdad.
A partir de ello podemos sealar que el servicio pblico constituye una
prestacin de naturaleza esencial para la comunidad que debe presentarse de
manera continua y regular, garantizando que su acceso se d en condiciones
de igualdad.
La naturaleza esencial del servicio pblico se encuentra en el fundamento de la
disposicin contenida en el artculo 58 de la Constitucin que seala que una
de las funciones del Estado es actuar en el rea de los servicios pblicos. Ello
no significa que la prestacin de los servicios pblicos deba estar a cargo del
propio Estado, toda vez que ste puede optar por encargar su prestacin a
entidades particulares, sino que el Estado tiene la obligacin de garantizar su
prestacin.
De este modo, aun cuando el Estado haya decidido que la prestacin del
servicio est a cargo de un particular, tiene la obligacin de intervenir a travs
de la supervisin y de la regulacin.
RGIMEN JURDICO DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA.
LA RESPONSABILIDAD DE LA FUNCIN PBLICA.
La administracin pblica desarrolla sus actividades por medio de los
funcionarios pblicos, empleados de confianza y servidores pblicos. Los

funcionarios

pblicos

son

aquellos

que

desarrollan

funciones

predominantemente polticas, reconocidas por norma expresa, que representan

al Estado o a un sector de la poblacin, desarrollan polticas del Estado y/o
dirigen organismos o entidades pblicas. Pueden ser: de eleccin popular
directa y universal, de nombramiento o remocin regulados y de libre
nombramiento y remocin.
Los empleados de confianza son aquellos que desempean cargos de
confianza tcnicos o polticos distintos a los del funcionario pblico. Se
encuentran en el entorno de quien los designa o remueve.
Los servidores pblicos desarrollan distintas funciones en la administracin
pblica, pudiendo ser:
a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas relativas a
la direccin de un rgano, programa o proyecto, la supervisin de
empleados

pblicos,

la

elaboracin

de

polticas

de

actuacin

administrativa y la colaboracin en la formulacin de polticas de

gobierno.
b. Ejecutivos, si desarrollan funciones administrativas, entendindose por
ellas el ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, asesora legal,
supervisin, fiscalizacin, entre otras que requieran la garanta de
actuacin administrativa objetiva, imparcial e independiente.
c. Especialistas, quienes desempean labores de ejecucin de servicios
pblicos, sin ejercer funcin administrativa.
d. De apoyo, quienes desempean labores auxiliares de apoyo y/o
complemento.
La responsabilidad de la funcin pblica implica el cumplimiento de las
obligaciones del cargo y el resarcimiento de los daos que pudieran causarse.
Puede ser de dos clases:
a. Poltica: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la trasgresin de
deberes polticos propios de un cargo. Slo recae en el caso de
empleados pblicos de carcter poltico como podra ser el Presidente
de la Repblica o los Ministros.
b. Jurdica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades:

 Administrativa: Es consecuencia de la infraccin respecto de algn

precepto que gua la gestin del funcionario o servidor pblico. Se
presenta por ejemplo en casos de negligencia en la tramitacin de
procedimientos administrativos. La responsabilidad administrativa tendr
como consecuencia una sancin aplicada por la propia administracin
luego de un procedimiento administrativo de carcter disciplinario. La
sancin puede ser amonestacin, suspensin, cese temporal o
destitucin.
Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectacin a los bienes o
derechos del Estado o de terceros como consecuencia de la accin u
omisin del empleado pblico. Tiene como consecuencia la obligacin
de indemnizar por los daos causados.
Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisin de
delitos. En estos casos corresponde al Poder Judicial la aplicacin de la
sancin pertinente.
Una misma accin del funcionario o servidor pblico puede generar los tres
tipos de responsabilidad jurdica, tal como sucedera en caso de apropiacin de
los recursos del Estado. En este supuesto, la apropiacin constituir un delito,
generando responsabilidad penal; adems acarrear responsabilidad civil por
el dao econmico causado al Estado y, por ltimo, responsabilidad
administrativa por la violacin de los procedimientos administrativos que
debieron seguirse en el manejo de los fondos pblicos.
Si las acciones de la administracin pblica generan perjuicios a los bienes o
derechos de los administrados, la entidad est obligada a indemnizarlos, salvo
que el dao se derive de fuerza mayor. Para generar una indemnizacin el
dao debe ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con
relacin a un administrado o grupo de ellos. El monto de la indemnizacin
incluir los intereses legales y se calcular con referencia al da en que el dao
se produjo.
En caso que la entidad indemnice a los administrados, podr solicitar
judicialmente el reembolso de lo pagado, actuando contra las autoridades y
dems personal a su servicio por la responsabilidad en que hubieran incurrido.

Para ello se tendr en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la

responsabilidad profesional del personal involucrado y su relacin con la
produccin del perjuicio.
EL ORDEN NORMATIVO ADMINISTRATIVO.
FUENTES

INTERPRETACIN

DEL ORDENAMIENTO JURIDICO

ADMINISTRATIVO.
El orden normativo administrativo integra un sistema orgnico que tiene
autonoma respecto de otras ramas del Derecho. Por ello existen fuentes que
son particulares a este sistema y que deben ser aplicadas con preferencia a
otras fuentes.
Al momento de resolver los temas de su competencia, las autoridades
administrativas deben aplicar estas fuentes y, en caso de existir vacos o
deficiencias en las fuentes, podrn recurrir a los principios del procedimiento
administrativo y, en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho
administrativo, y slo subsidiariamente a stas, a las normas de otros
ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
Las fuentes del ordenamiento jurdico administrativo son las siguientes:
Las disposiciones constitucionales.
Los tratados y convenios internacionales incorporados al
ordenamiento jurdico nacional.
Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente.
Los decretos supremos y dems normas reglamentarias de otros
poderes del Estado.
Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos
de las entidades de la administracin pblica, as como los de alcance
institucional o provenientes de los sistemas administrativos. Las dems
normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
La aplicacin de las normas jurdicas a casos particulares requiere una
actividad interpretativa. En el caso del ordenamiento jurdico administrativo, las
interpretaciones realizadas por los tribunales judiciales o administrativos

competentes tambin adquieren la calidad de fuentes de interpretacin

normativa. Estas fuentes son las siguientes:
La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que
interpreten disposiciones administrativas.
Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o
consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de
alcance general y debidamente publicadas.
Los

pronunciamientos

vinculantes

de

aquellas

entidades

facultades

expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas

administrativas queapliquen en su labor, debidamente difundidas.
Una

mencin

final

requieren

los

principios

generales

del

derecho

administrativo. Estos principios tambin constituyen fuentes de ordenamiento

jurdico administrativo a los que es posible recurrir a fin de resolver una
cuestin determinada. Aun cuando definirlos e identificarlos siempre ser
materia de debate, podemos concebirlos como las ideas o enunciados bsicos
o fundamentales sobre los que se edifica el Derecho Administrativo.
EL ACTO ADMINISTRATIVO.
A.

ASPECTOS GENERALES

CONCEPTO.
Es la declaracin de una entidad de la administracin pblica que, en el marco
de normas de derecho pblico, est destinada a producir efectos jurdicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situacin concreta. (Artculo 1 de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General).
El acto administrativo constituye una manifestacin del poder pblico que se
exterioriza a travs de alguna entidad de la administracin pblica. En ese
sentido, posee fuerza vinculante para la administracin y para los
administrados.

Se trata de una declaracin de carcter unilateral de parte de la autoridad, para

la cual no es necesaria la voluntad concordante o discrepante del administrado.
La participacin del administrado a travs de una solicitud, por ejemplo, no
constituye un elemento determinante de la decisin, pues la autoridad adquiere
conviccin en base a distintos elementos y expresa su declaracin al margen
de la accin y los deseos o intenciones de los administrados.
Las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:
1. Declaraciones decisorias, si constituyen la expresin de una voluntad de
la administracin que constituye su finalidad, como la emisin de una
resolucin administrativa o el otorgamiento de una licencia.
2. Declaraciones de conocimiento, cuando la autoridad certifica el
conocimiento de un hecho de relevancia jurdica (por ejemplo una
notificacin) o la aceptacin de declaraciones particulares de inters
administrativo (por ejemplo la declaracin en un acta de nacimiento,
inscripciones registrales o certificaciones).
3. Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o
negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (Por ejemplo,
la certificacin administrativa de antecedentes penales, de salud, etc.)
Adems de los actos administrativos, la administracin pblica puede realizar
otros actos que no tienen esa calidad. Son los siguientes:
Actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios. En este supuesto, el acto
carece de los efectos propios del acto administrativo en relacin con derechos,
intereses u obligaciones del administrado.
Comportamientos y actividades materiales de las entidades. En este caso, la
conducta de la administracin no constituye una declaracin.
REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Son los siguientes:
1. Competencia.- Deben ser emitidos por el rgano facultado en razn de
la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad

regularmente nominada al momento de su emisin y, en caso de

rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y
deliberacin indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido.- Las actos administrativos deben expresar su
respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente
sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y
jurdicamente y comprender las cuestiones surgidas de la motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Los actos administrativos deben adecuarse a las
finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan las
facultades al rgano emisor. En ese sentido, no se puede perseguir
mediante el acto alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a
favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a la prevista en la ley.
4. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser
conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo
previsto para su generacin.
FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos deben expresarse por escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico prevea otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
El acto administrativo debe indicar la fecha y lugar de emisin, la denominacin
del rgano del cual emana, as como el nombre y firma de la autoridad
interviniente.
OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o
certifica la autoridad. El objeto o contenido no puede estar prohibido por el
orden normativo, ni ser incompatible con la situacin de hecho prevista en las
normas. Tampoco puede ser impreciso, oscuro o imposible de realizar.
El objeto o contenido no pueden contravenir en el caso concreto disposiciones
constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes, ni infringir normas

administrativas de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior

o superior jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto.
B. MOTIVACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La motivacin del acto debe constar de manera expresa, mediante una relacin
concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso especfico, y la
exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia directa a
los anteriores justifican el acto adoptado.
Sin embargo, algunos actos administrativos no requieren motivacin. Se trata
de las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento, de aquellas
que estiman procedente lo pedido por el administrado sin perjudicar derechos
de terceros, y de aquellos casos en los que la autoridad produce gran cantidad
de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando para el efecto la
existencia de una motivacin nica.
C. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente
realizada produce sus efectos, salvo en los casos que el acto administrativo
otorga beneficios al administrado.
En este ltimo supuesto, se entiende eficaz desde la fecha de su emisin, salvo
disposicin diferente del mismo acto.
De otro lado, la autoridad administrativa puede disponer en el mismo acto
administrativo que tenga eficacia anticipada a su emisin, slo si fuera ms
favorable a los administrados, y siempre que no lesione derechos
fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que
existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el
supuesto de hecho justificativo para su adopcin.
La notificacin del acto administrativo debe ser practicada de oficio.
La autoridad queda dispensada de notificar cualquier acto que haya sido
emitido en presencia del administrado, siempre que conste en acta este hecho.

De igual modo, no ser necesaria la notificacin si el administrado toma

conocimiento del acto mediante su acceso directo y espontneo al expediente,
recabando su copia, dejando constancia de esta situacin en el expediente.
Las notificaciones pueden efectuarse por las siguientes modalidades, segn el
orden establecido a continuacin:
Notificacin personal al administrado interesado o afectado por el acto,
en su domicilio.
Mediante telegrama, correo certificado, telefax, o cualquier otro medio
que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quin lo
recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese
sido solicitado expresamente por el administrado.
Por publicacin en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor
circulacin en el territorio nacional, salvo disposicin distinta de la ley.
La notificacin puede realizarse tambin mediante correo electrnico si el
administrado o afectado por el acto hubiera consignado en su escrito alguna
direccin electrnica y haya dado su autorizacin expresa. En este caso, no
ser necesario seguir el orden antes mencionado.
Las notificaciones surtirn efectos conforme a las siguientes reglas:
1. Las notificaciones personales: el da que hubieren sido realizadas.
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correos electrnicos y
anlogos: el da que conste haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del da de la ltima
publicacin en el Diario Oficial.
4. Cuando por disposicin legal expresa, un acto administrativo deba ser a
la vez notificado personalmente al administrado y publicado para
resguardar derechos o intereses legtimos de terceros no apersonados o
indeterminados, el acto producir efectos a partir de la ltima
notificacin.
D. NULIDAD Y CONSERVACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Todo acto administrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no
sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda.

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
a) La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
b) El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo en
los supuestos de conservacin del acto que veremos ms adelante.
c) Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo, por los que
se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con los requisitos,
documentacin o trmites esenciales para su adquisicin.
d) Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o
que se dicten como consecuencia de la misma.
El pedido de nulidad de un acto administrativo ser conocido y declarado por la
autoridad superior de quien dict el acto. Si se tratara de un acto dictado por
una autoridad que no est sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad se
declarar por resolucin de la misma autoridad.
La declaracin de nulidad tendr efecto declarativo y retroactivo a la fecha del
acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operar
a futuro.
En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible
retrotraer sus efectos, slo dar lugar a la responsabilidad de quien dict el
acto y en su caso, a la indemnizacin para el afectado.
Cuando el vicio del acto administrativo no sea trascendente, se conservar el
acto procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones
surgidas en la motivacin.
El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del
procedimiento.

 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto

administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse
producido el vicio.
Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, conducentes a la emisin de un acto
administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
El procedimiento administrativo est integrado por un conjunto de actos
dirigidos a preparar una decisin comn. Entre ellos puede haber actos
procedimentales referidos al trmite que se realiza y actos administrativos
como

las

resoluciones,

que

constituyen

decisiones

de

la

autoridad

administrativa.
A.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo se sustenta en principios, los cuales deben

guiar su desarrollo. Deben ser empleados como criterios interpretativos para
resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas de
procedimiento, como parmetros para la generacin de otras disposiciones
administrativas de carcter general y para suplir los vacos en el ordenamiento
administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo contemplados en el artculo IV
del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444 son de aplicacin sin excluir otros
principios generales del Derecho Administrativo ni otros principios del
procedimiento administrativo. Son los siguientes:
1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar
con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que les fueron conferidas.

2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos

los

derechos

garantas

inherentes

al

debido

procedimiento

administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a

ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada
en derecho.
3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar
de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos
que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las
cuestiones necesarias.
4. Principio de razonabilidad.-

Las

decisiones

de

la

autoridad

administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,

impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados,
deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines
pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfaccin de su cometido.
5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actan sin
ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general.
6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que
puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha
excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.
7. Principio de presuncin de veracidad.- En la tramitacin

del

procedimiento administrativo, se presume que los documentos y

declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por
la ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta
presuncin admite prueba en contrario.
8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partcipes

del

procedimiento,

realizan

sus

respectivos

actos

procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la

buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede

interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena

fe procesal.
9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben
ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la mxima
dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar
una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades
del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo
deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en
su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no
disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los
administrados.
11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad
administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley.
12. Principio de participacin.- Las entidades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin que
administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que afectan la
intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema
que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la
presentacin de opinin.
13. Principio de simplicidad.- Los trmites establecidos por la autoridad
administrativa

debern

ser

sencillos,

debiendo

eliminarse

toda

complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser

racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deber establecer
requisitos similares para trmites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no sern convertidos en la regla
general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos
debidamente sustentados.

15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a

los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y
confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado
pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado
final que se obtendr.
16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de los
procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la
fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el
derecho de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones
pertinentes en caso que la informacin presentada no sea veraz.
B.

LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo son el

administrado y la autoridad administrativa.
El administrado es la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su
calificacin

administrativo.

situacin
Se

procedimental,

consideran

participa

administrados

en

quienes

el

procedimiento
promuevan

un

procedimiento administrativo como titulares de derechos o intereses legtimos

individuales o colectivos. Asimismo, aquellos que, sin haber iniciado el
procedimiento, posean derechos o intereses legtimos que pueden resultar
afectados por la decisin a adoptarse.
La autoridad administrativa es el agente de las entidades que, bajo cualquier
rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conduce el inicio, la
instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo
participa en la gestin de los procedimientos administrativos.
DERECHOS Y DEBERES DE LOS ADMINISTRADOS
Los administrados, respecto al procedimiento administrativo, tienen los
siguientes derechos:
1. La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando
riguroso orden de ingreso.

2. Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las

entidades, en condiciones de igualdad con los dems administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin
alguna a la informacin contenida en los expedientes de los
procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de
los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que
suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por
ley.
4. Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo
sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicacin de
dependencias, horarios de atencin, procedimientos y caractersticas.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza,
alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como
de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de
los servicios pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuacin y exigirlo as a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la
entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de
su inters.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a
cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio,
cuando as corresponda legalmente, y
13. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
De otro lado, los administrados respecto del procedimiento administrativo, as
como quienes participen en l, tienen los siguientes deberes generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran

fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de

cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental.
2. Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los
hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a
otros administrados no comparecientes con inters legtimo en el
procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la
autenticidad de la documentacin sucednea y de cualquier otra
informacin que se ampare en la presuncin de veracidad.

DEBERES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de
sus partcipes, los siguientes:
1. Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines para
los que les fueron conferidas sus atribuciones.
2. Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento
administrativo previstos en el Ttulo Preliminar de la Ley N 27444 - Ley
del Procedimiento Administrativo General.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u
omisin de los administrados, sin perjuicio de la actuacin que les
corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos,
la realizacin de trmites, el suministro de informacin o la realizacin de
pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los
administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su
cargo.
6. Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en
aquellos procedimientos de aprobacin automtica.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la
simplificacin en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales
para garantizar el respeto a los derechos de los administrados o para
propiciar certeza en las actuaciones.

8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin

pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de
los administrados.
9. Los dems previstos en la ley o derivados del deber de proteger,
conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con
la finalidad de preservar su eficacia.
C.

ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo se desarrolla en cuatro etapas:

I.
II.
III.
IV.

Inicio del procedimiento.

Ordenacin e instruccin del procedimiento.
Conclusin del procedimiento.
Ejecucin de la resolucin.

ETAPA I: INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo se inicia de oficio por decisin del rgano
competente o a peticin de parte.
a. DE OFICIO
Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposicin de una
autoridad superior debidamente fundamentada, una motivacin basada en el
cumplimiento de un deber legal o el mrito de una denuncia.
Respecto de la denuncia, toda persona est facultada para comunicar a la
autoridad

competente

aquellos

hechos

que

conociera

contratos

al

ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectacin inmediata de algn

derecho o inters legtimo, ni que por esta actuacin sea considerado sujeto del
procedimiento.
b. A PETICIN DE PARTE
Los administrados pueden promover, de manera individual o colectiva, por
escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante cualquier entidad.
Este derecho implica la obligacin de la administracin de dar al interesado una
respuesta por escrito dentro del plazo legal.

Toda persona tiene derecho a recurrir a la administracin. El derecho de

peticin administrativa comprende las siguientes facultades:

Presentar solicitudes en inters particular del administrado para solicitar

por escrito la satisfaccin de su inters legtimo, obtener la declaracin,
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un

hecho, ejercer una facultad o formular legtima oposicin.

Presentar solicitudes o contradecir actos en inters general de la
colectividad. Esta facultad comprende la posibilidad de comunicar y
obtener respuesta sobre la existencia de problemas, trabas u obstculos
normativos o provenientes de prcticas administrativas que afecten el
acceso a las entidades, la relacin con administrados o el cumplimiento
de los principios procedimentales, as como a presentar alguna
sugerencia o iniciativa dirigida a mejorar la calidad de los servicios,
incrementar el rendimiento o cualquier otra medida que suponga un
mejor nivel de satisfaccin de la sociedad respecto a los servicios

pblicos.
Solicitar informaciones.
Formular consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre
las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que
comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia

entidad.
Presentar solicitudes de gracia, es decir, solicitar al titular de la entidad
competente la emisin de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su
libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no se cuenta con
otro ttulo legal especfico que permita exigirlo como una peticin en
inters particular.

ETAPA II: ORDENACIN E INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO

Una vez iniciado el procedimiento administrativo debe desarrollarse de modo
sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas, fases procesales,
momentos procedimentales rgidos para realizar determinadas actuaciones o
responder a precedencia entre ellas, salvo disposicin expresa en contrario de
la ley en procedimientos especiales.

Asimismo, le corresponde a la autoridad administrativa promover toda

actuacin que fuese necesaria para la tramitacin del procedimiento y para
superar cualquier obstculo que se oponga a su regular tramitacin. La
autoridad administrativa deber determinar la norma aplicable aun cuando no
haya sido invocada por el administrado o fuere errnea la cita legal; as como
evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o
meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier
irregularidad producida.
A fin de pronunciarse a travs de sus resoluciones, la administracin deber
realizar de oficio los actos de instruccin o indagacin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos requeridos. Esta
obligacin de la administracin no excluye el derecho de los administrados a
proponer actuaciones probatorias.
La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio. Sin perjuicio
de ello, corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la
presentacin de documentos e informes, proponer pericias, testimonios,
inspecciones y dems diligencias permitidas o aducir alegaciones.
A fin de poder decidir un procedimiento, podrn utilizarse todos los medios de
prueba

que

resulten

necesarios.

En

particular,

en

el

procedimiento

administrativo procede:
1. Recabar antecedentes y documentos.
2. Solicitar informes y dictmenes de cualquier tipo.
3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o
recabar de ellos declaraciones por escrito.
4. Consultar documentos y actas.
5. Practicar inspecciones oculares.

Por otra parte, la autoridad se encuentra facultada a exigir a los administrados

la comunicacin de informaciones, la presentacin de documentos o bienes, el
sometimiento a inspecciones de sus bienes, as como su colaboracin para la
prctica de otros medios de prueba. No obstante, el administrado puede
rechazar el pedido cuando implique la violacin al secreto profesional, una

revelacin prohibida por la ley, suponga directamente la revelacin de hechos

perseguibles practicados por el administrado, o afecte los derechos
constitucionales.

ETAPA III: CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Una vez agotada la etapa de la instruccin y obtenidos los elementos
suficientes para decidir, la autoridad administrativa emite una resolucin
pronuncindose sobre el fondo del asunto.
Es posible adems que el procedimiento administrativo concluya por otros
medios como seran la aplicacin del silencio administrativo positivo o negativo,
segn corresponda, el desistimiento, el abandono, el acuerdo por conciliacin o
transaccin o la prestacin efectiva de lo solicitado en caso de la peticin
graciable.
ETAPA IV: Ejecucin de resoluciones
Los actos administrativos son ejecutarios, salvo disposicin legal expresa en
contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo conforme a
ley.
La autoridad administrativa puede proceder a la ejecucin forzosa de actos
administrativos a travs de sus propios rganos competentes, o de la Polica
Nacional del Per. Para ello ser necesario cumplir con las siguientes
exigencias:
1. Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida a
favor de la entidad.
2. Que la prestacin sea determinada por escrito de modo claro e ntegro.
3. Que la obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio de la
entidad o provenga de una relacin de derecho pblico sostenida con la
entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo de la
prestacin,

bajo

apercibimiento

especficamente aplicable.

de

iniciar

el

medio

coercitivo

5. Que no se trate de un acto administrativo en el que la Constitucin o la

ley exijan la intervencin del Poder Judicial para su ejecucin.

D.

PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo est sujeto al cumplimiento de plazos durante

su desarrollo.
Los plazos establecidos en las normas legales son obligatorios tanto para la
administracin como para los administrados. La autoridad administrativa, en
particular, tiene la obligacin de cumplir escrupulosamente los plazos y el
administrado tiene el derecho de exigir su cumplimiento.
Cuando el plazo es sealado por das, se entender que se trata de das
hbiles consecutivos, excluyendo del cmputo aquellos no laborables del
servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional.
Cuando el plazo es fijado en meses o aos, se cuenta de fecha a fecha,
concluyendo el da igual al del mes o ao que inici, completando el nmero de
meses o aos fijados para el lapso.
El plazo expresado en das es contado a partir del da hbil siguiente de aquel
en que se practique la notificacin o la publicacin del acto, salvo que ste
seale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones
sucesivas, en cuyo caso el cmputo es iniciado a partir de la ltima.
El plazo expresado en meses o aos es contado a partir de la notificacin o de
la publicacin del respectivo acto, salvo que ste disponga fecha posterior.
Al cmputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se
agrega el trmino de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del
administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepcin
ms cercana a aqul facultado para llevar a cabo la respectiva actuacin.
El procedimiento administrativo de evaluacin previa debe desarrollarse en un
plazo no mayor de treinta das, contados desde el inicio del procedimiento

hasta que se dicte la resolucin respectiva, salvo que la ley establezca trmites
cuyo cumplimiento requiera una duracin mayor.
El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de
las entidades genera responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada,
sin perjuicio de la responsabilidad civil por los daos y perjuicios que pudiera
haber ocasionado. Tambin alcanza solidariamente la responsabilidad al
superior jerrquico, por omisin en la supervisin, si el incumplimiento fuera
reiterativo o sistemtico.
E.

CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo puede concluir de diversas formas:

Por resolucin que se pronuncia sobre el fondo del asunto.

Por aplicacin del silencio administrativo positivo o negativo, segn lo

establecido por las normas correspondientes.

Por desistimiento del procedimiento, en cuyo caso el administrado podr

promover otro procedimiento con la misma pretensin.

Por desistimiento de la pretensin, en cuyo caso el administrado se

encuentra impedido de promover otro procedimiento por el mismo objeto
y causa.

Por abandono de parte del administrado, en los procedimientos seguidos

a solicitud de parte, cuando el administrado incumpla algn trmite que
le hubiera sido requerido y que produzca la paralizacin del
procedimiento por treinta das.

Por acuerdo, como consecuencia de conciliacin o transaccin

extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento.

Por la prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado

en los casos de peticin graciable.

F.

REVISIN DE LOS ACTOS EN LA VA ADMINISTRATIVA

Las resoluciones expedidas por la administracin pueden ser revisadas de

oficio por la autoridad o pueden ser contradichas por los administrados
mediante recursos administrativos.
a) Revisin de oficio:
Rectificacin de errores: Los errores material o aritmtico en los actos
administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere
lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisin.
Nulidad de oficio: En caso que se hubiera incurrido en una nulidad - por
ejemplo si el acto fuera contrario a la Constitucin o a las leyes, si fue emitido
por funcionario incompetente o si carece de alguno de los requisitos necesarios
para su validez - puede declararse de oficio la nulidad, an cuando el acto haya
quedado firme, siempre que agravie el inters pblico. La nulidad de oficio slo
puede ser declarada por el funcionario jerrquico superior al que expidi el acto
que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no est
sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad ser declarada por resolucin
del mismo funcionario.
Revocacin: La revocacin del acto administrativo slo procede de manera
excepcional y con efectos hacia el futuro, en los siguientes casos:
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por
una norma con rango legal.
Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas
legalmente para la emisin del acto administrativo cuya permanencia
sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica creada.
Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca
legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere
perjuicios a terceros.

La revocacin slo podr ser declarada por la ms alta autoridad de la entidad

competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus
alegatos y evidencia en su favor.
b) RECURSOS ADMINISTRATIVOS:
El administrado puede contradecir los actos administrativos que se supone
violan, desconocen o lesionan un derecho o inters legtimo. La contradiccin
se realiza mediante los siguientes recursos administrativos:
Recurso de reconsideracin: Se interpone ante el mismo rgano que
dict el primer acto que es materia de la impugnacin y deber
sustentarse en nueva prueba. Este recurso es opcional y su no
interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.
Recurso de apelacin: Se interpone cuando la impugnacin se sustenta
en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate
de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad
que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al
superior jerrquico.
Recurso de revisin: Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisin,
ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias
anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia
nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que
se impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.

El trmino para la interposicin de los recursos es de quince das perentorios, y

debern resolverse en el plazo de treinta das.
IMPUGNACIN JUDICIAL DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser
impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contenciosoadministrativo. Por este medio, el administrado puede hacer ejercicio de su
derecho de doble va, recurriendo al Poder Judicial como entidad encargada de
la administracin de justicia.

Son actos que agotan la va administrativa:

a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una
autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo.
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se
impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica.
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de revisin, en los casos que fuera
procedente su interposicin.
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos
administrativos.
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
La administracin pblica puede establecer infracciones administrativas y
sanciones a los administrados, dentro del marco de la Constitucin y de las
leyes.
La potestad sancionadora se rige por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades administrativas la potestad sancionadora.
2. Debido procedimiento.- Las sanciones se aplicarn sujetndose al
procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la
conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que
cumplir las normas infringidas o asumir la sancin. Sin embargo las

sanciones deben ser proporcionales a la infraccin, debiendo observar

los siguientes criterios: la gravedad del dao al inters pblico y/o bien
jurdico protegido; el perjuicio econmico causado; la repeticin y/o
continuidad en la comisin de la infraccin; las circunstancias de la
comisin de la infraccin; el beneficio ilegalmente obtenido y la
existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente
las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o
analoga.

5. Irretroactividad.-

Son

aplicables

las

disposiciones

sancionadoras

vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a

sancionar, salvo que las posteriores le sean ms favorables.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como
ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin
de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems
responsabilidades que establezcan las leyes.
7. Continuacin de Infracciones.- Para determinar la imposicin de
sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30)
das hbiles desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin y se
acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la
infraccin dentro de dicho plazo.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable.
9. Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario.

10. Non bis in idem- No se podr imponer sucesiva o simultneamente una

pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que
se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. De esta manera
se proscribe una doble sancin por los mismos hechos.
La imposicin de sanciones administrativas no excluye que se reponga la
situacin alterada a su estado anterior, as como que se establezca la
indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados, la que ser determinada
en el proceso judicial correspondiente.

CONCLUSIONES
Los tiempos transcurridos entre la presentacin de la controversia y la
resolucin de la misma ante los tribunales administrativos, en trminos
generales son menores que los de un proceso judicial ordinario. Como parte de
dicho mecanismo, han reducido los costos de transaccin mediante la celeridad
en los procesos administrados y la predictibilidad de sus decisiones.
La labor de los tribunales administrativas es eficaz, no slo en trminos de
resolver de forma expeditiva los procedimientos entablados ante l, sino que
dicho procedimiento es eficiente, en la medida que implica la menor utilizacin
de los recursos de la sociedad, medidos a travs de los costos de transaccin
relativos a cada procedimiento de controversia.

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