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NDICE
PRESENTACIN
MARCO NORMATIVO DE LA POLTICA NACIONAL DE POBLACIN
ASPECTOS CENTRALES PARA LA GESTIN DE PROGRAMAS
REGIONALES DE POBLACIN
MDULO 1
ORGANIZANDO LA POLTICA DE POBLACIN EN EL MBITO REGIONAL
MDULO 2
ANLISIS SITUACIONAL DE POBLACIN
MDULO 3
DISEO DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIN
MDULO 4
APROBACIN DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIN

CRDITOS
Ana Jara Velsquez
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Julio Rojas Julca
Viceministro de Poblaciones Vulnerables
Vctor Alfredo Alfaro Herrera
Director General de Poblacin y Desarrollo
Luzmila Schabauer Ontaneda
Directora (e) de Poblacin
Equipo Tcnico
Edgardo Lpez Mendoza
Juan Carlos Blas Falcn
Andrs La Torre Ziga
Jorge Colina Portal
Norka Rojas Arteaga
Mara Alina Cueva Ros
Liz Oliveros Huerta
Claudia Cceres Gonzales
Diseo y Diagramacin
Of. Comunicacin - MIMP
Tiraje: 1,000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2012-07396
Impresin:
C.D. MERCHANDISING E.I.R.L.
Jr. Chota 1263, Of. 203 - Lima
Junio 2013, Lima - Per

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La presente gua tiene el propsito de facilitar la asistencia tcnica en materia de

Poblacin y especficamente en el diseo de Programas Regionales de Poblacin. El
pblico al que se orienta son: autoridades, funcionarios y representantes de la
sociedad civil.
La metodologa propuesta se apoya en el marco conceptual del planeamiento
estratgico y proporciona las pautas necesarias para que los equipos de planificacin
de los gobiernos regionales puedan formular de manera adecuada Programas
Regionales de Poblacin, sealndose tambin los procedimientos y estrategias que
debern seguir a fin de asegurar que los procesos correspondientes puedan
efectuarse de manera participativa, conjuntamente con los actores sociales
directamente involucrados en la problemtica poblacional y en la problemtica del
desarrollo econmico y social de cada departamento.
La gua metodolgica no constituye un manual en donde se van a encontrar
respuestas a todas las necesidades e inquietudes del equipo planificador, sino, ms
bien, un instrumento til que permitir el adecuado abordaje de un tema complejo y
sensible como es el de poblacin y desarrollo, y que cuenta adems con
caractersticas de flexibilidad y adaptacin para las distintas realidades que
constituyen los diferentes gobiernos regionales del pas.
La gua metodolgica comienza exponiendo algunas consideraciones bsicas sobre el
marco normativo de la poltica nacional de poblacin y aspectos centrales a tener en
cuenta para el diseo de Programas Regionales de Poblacin. Tambin considera la
importancia del Plan Nacional de Poblacin 2010-2014 como un derrotero de accin
con objetivos a lograr, y algunas reas y temas en donde las intervenciones en materia
de poblacin podran tener un mayor grado de contribucin al desarrollo, dependiendo
de las particularidades de cada departamento.
Se ha considerado que la gua metodolgica mantenga una integralidad y una relacin
lgica slo para el diseo del Programa, ya que la implementacin por tratarse de un
tema igual de complejo ser materia de otra gua metodolgica, en tal sentido se
presentan cuatro mdulos que incluyen la organizacin del tema de poblacin en el
mbito regional, el anlisis situacional de poblacin, el diseo del Programa Regional
de Poblacin y los mecanismos a tener en cuenta para la aprobacin del mencionado
Programa.

Constitucin Poltica del Per - 1993

La Constitucin Poltica del Per de 1993, establece explcitamente, en los numerales
2.1 y 2.11 de su artculo 2 que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a
su integridad moral, psquica y fsica, y a su libre desarrollo y bienestar, as como a
elegir su lugar de residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de l y entrar
en l, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicacin
de la ley de extranjera.

De igual forma, el artculo 6, establece que, la poltica nacional de poblacin tiene

como objetivo difundir y promover la paternidad y maternidad responsables. Reconoce
el derecho de las familias y las personas a decidir. En tal sentido, el Estado asegura
los programas de educacin, la informacin adecuada, y el acceso a los medios que
no afecten la vida o la salud.

Decreto Legislativo N 346 Ley de la Poltica Nacional de

Poblacin
Nuestro pas cuenta desde el ao 1985, con una Ley de Poltica Nacional de Poblacin
que garantiza los derechos de la persona humana, como el derecho a la vida desde la
concepcin; a formar una familia y al respeto de su intimidad; a la libre determinacin
del nmero de hijos; a la salud integral y al libre desarrollo de su personalidad; a
habitar un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado; a elegir su lugar de
residencia y a transitar libremente por el territorio nacional; a la igualdad ante la Ley,
sin discriminacin alguna; y a los dems derechos reconocidos por la Constitucin e
inherentes a la dignidad humana.

La Poltica Nacional de Poblacin tiene por objeto planificar y ejecutar las acciones del
Estado relativas al volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin en el
territorio nacional, contribuyendo a mejorar las condiciones socioeconmicas y
culturales de la poblacin. Establece como objetivos: (i) promover una relacin
adecuada entre la poblacin nacional y el desarrollo del pas; (ii) garantizar la decisin
libre y consciente de las personas sobre el nmero de sus hijos; (iii) disminuir la morbimortalidad materno infantil y elevar la calidad de vida; y, finalmente, (iv) propugnar una

mejor distribucin de la poblacin en el territorio, en armona con el desarrollo regional

y la seguridad nacional.
Para la consecucin de los objetivos propuestos la Ley contiene cuatro grupos de
polticas: 1.- en relacin a la familia contempla la solidaridad, la paternidad
responsable y la igualdad entre los sexos mediante la promocin de la mujer; 2.respecto a la educacin en poblacin, busca concienciar sobre la influencia recproca
entre la dinmica poblacional y el desarrollo socioeconmico; 3.- en salud se orienta a
garantizar el ejercicio de la paternidad responsable, la planificacin familiar y a evitar el
aborto1; y 4.- sobre desarrollo nacional y distribucin de la poblacin, subraya la
necesidad de una estrategia descentralizada, basada en la generacin de empleo
productivo y oportunidades de ingresos.

Ley N 27867 Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales

La Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, y su modificatoria la Ley N 27902,
establece en su Artculo 50, funciones especficas en materia de poblacin:

a) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en materia

de poblacin a nivel regional, en concordancia con la poltica y plan nacional de
poblacin, en coordinacin con los gobiernos locales.
b) Promover la educacin e informacin en materia de poblacin, contribuyendo a
consolidar una cultura demogrfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales, hbitos de vida saludables y prcticas orientadas a la solucin de los
problemas de poblacin, en especial la reversin de los saldos migratorios
negativos provinciales, la redistribucin espacial de la poblacin y la atencin al
envejecimiento demogrfico.
c) Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribucin territorial de la
poblacin en funcin a las potencialidades del desarrollo regional y en base a
los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades para
absorber flujos migratorios.
d) Promover la incorporacin de criterios y previsiones demogrficos en los planes
y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinacin con los gobiernos
locales.
e) Generar alternativas a la emigracin rural a travs del fortalecimiento de
capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el
1

En su modificatoria, Ley N 26530, la Poltica Nacional de Poblacin explcitamente indica que se

excluye el aborto como mtodo de planificacin familiar y que la adopcin de los mtodos se basa en el
libre ejercicio de la voluntad personal, sin que medien estmulos o recompensas materiales.

equipamiento de los centros poblados, que permitan la atencin a las

necesidades de la poblacin rural dispersa y aislada.
f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el deterioro
ambiental y de salud en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas de
riesgo para la vida y la salud, en coordinacin con los gobiernos locales,
garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las
personas.

El Concepto de Poltica de Poblacin

Una poltica de poblacin es una de las polticas del Estado con diversos objetivos o
metas relativos a variables demogrficas, tomando en cuenta el comportamiento
global que la respectiva variable demogrfica muestra, como resultado conjunto de la
conducta individual de las personas que determinan la composicin y nivel de dicha
variable.

Esto significa que las decisiones de poltica que buscan sobre todo elevar el nivel y la
calidad de vida de la poblacin, de ninguna manera debe ser producto de una
imposicin unilateral por parte del Estado, sino ms bien del consenso de los distintos
grupos sociales. Esto es, que la poltica de poblacin debe respetar los derechos
humanos fundamentales, principalmente los derechos reproductivos de la mujer y los
derechos de los nios, y buscar ante todo la eliminacin de las inequidades sociales.

As, el Per ha asumido compromisos internaciones en materia de Poblacin y

Desarrollo que se concretizan en los acuerdos del Programa de Accin de la
Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, celebrada en El Cairo en
1994, y sus aplicaciones para la regin de Amrica Latina. Asimismo, de manera
complementaria, constituye tambin una principal referencia las recomendaciones de
la Conferencia de la Mujer, llevada a cabo en Beijing en 1995.

El Plan Nacional de Poblacin 2010-2014

El 21 de julio del 2010, se aprob el Plan Nacional de Poblacin (PNP) 2010-2014
mediante Decreto Supremo N 005-2010-MIMDES. El PNP 2010-2014 se plantea
como objetivo general, incorporar las oportunidades y retos del cambio demogrfico
en las polticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar la pobreza y a
eliminar las inequidades y desigualdades sociales, econmicas y territoriales del pas.

Asimismo, se propone de manera especfica:

1. Aprovechar la oportunidad que brinda el bono demogrfico en la prxima dcada,

respondiendo al reto de priorizar la inversin en capital humano sobre todo para

la poblacin joven, en especial la afectada por la pobreza y ubicada en el medio

rural y en las ciudades del interior del pas.
2. Atender los retos que presentan las ciudades con gran crecimiento y congestin
urbana, caracterizadas por problemas de saneamiento, seguridad, vivienda,
transporte y promocin de oportunidades de trabajo y empleo, promoviendo
servicios pblicos de calidad y la descentralizacin de la inversin privada.
3. Atender las necesidades de las regiones de sierra y selva caracterizadas por una
gran dispersin poblacional para contribuir a dotarlas de servicios bsicos con
nuevas tecnologas y a definir e implementar polticas y programas de
adecuacin territorial en el mbito nacional y regional en funcin de las
potencialidades y oportunidades de cada espacio geogrfico.
4. Promover e impulsar el ejercicio libre, responsable e informado de los derechos
de las personas, particularmente de los derechos sexuales y reproductivos.
5. Analizar y proponer polticas y programas de atencin para las personas adultas
mayores en especial en los mbitos de avanzada transicin demogrfica para
contribuir a su seguridad econmica, atencin de su salud y a una vida digna.

Poblacin y Desarrollo Regional

Las desiguales dinmicas demogrfica y del desarrollo que se presentan en las
diferentes regiones al interior del pas, plantean desafos de diferente ndole que sus
propias comunidades debern establecer, en la perspectiva de incorporarlos en sus
programas regionales de poblacin.

a) Eliminar la pobreza extrema y disminuir significativamente las condiciones de

pobreza, lo cual implica tanto la eliminacin de las disparidades reflejados en los
indicadores demogrficos de los grupos sociales ms afectados, como el
mejoramiento de la distribucin del ingreso a nivel nacional.
b) Las acciones relacionadas a la regulacin de la fecundidad debern plantearse
en relacin al reto de las dispares transiciones demogrficas al interior del pas,
contando con una visin amplia y democrtica de los servicios de salud,
especialmente de salud reproductiva.
c) Cada departamento del pas deber tener presente las posibles implicaciones
futuras que representa una disminucin significativa de sus tasas de fecundidad y
los correspondientes cambios en la estructura por edades de su poblacin. Tener
en cuenta que el promedio reproductivo esconde importantes desigualdades
internas.

d) El hecho de contar para las prximas dcadas con una mayor proporcin de
personas en edad de trabajar, implica un desafo que puede exceder la
capacidad de respuesta de la mayor parte de regiones del pas, en trminos de
generacin de fuentes de empleo y, de mejora de la oferta educativa en cantidad
y calidad.
e) Hacer frente al hecho de que, en las prximas dcadas, el incremento en la
proporcin de personas adultas mayores se presente en la mayora de regiones
del pas, en contextos de marginacin y exclusin social, econmica y familiar, y
probablemente con un sistema de salud no muy capacitado y preparado para
atender sus demandas.
f)

En relacin a la distribucin territorial de la poblacin, los departamentos deben

encontrar mecanismos para una mayor integracin entre las ciudades y las reas
rurales, en donde las ciudades deben jugar un importante rol articulador e
impulsor del desarrollo rural. Un reto importante es convertirse en espacios de
cohesin social y motores del desarrollo descentralizado en el departamento.

g) Las regiones debern encontrar el camino adecuado para que las ciudades
intermedias se conviertan en espacios de mayor eficiencia y productividad, para
atraer flujos migratorios, impulsar el desarrollo urbano sustentable y superar las
inequidades territoriales.
h) Los actuales y futuros desafos poblacionales, as como las atribuciones y
competencias que han asumido los Gobiernos Regionales en materia de
poblacin, les exigir fortalecer y modernizar su marco institucional.
i)

La poltica y programa regional de poblacin demandar en cada regin, una

mayor participacin y colaboracin de las organizaciones de la sociedad civil, y
un nuevo diseo de espacios institucionales de participacin y consenso
ciudadano, tanto en la formulacin como en la ejecucin, seguimiento y
evaluacin de los mismos.

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Para iniciar cualquier trabajo es necesario tener un mnimo de organizacin y ms an

si el trabajo tiene que ver con el diseo o implementacin de polticas pblicas.

Se plantea la conformacin de un equipo tcnico para el diseo del Programa

Regional de Poblacin. Este grupo de trabajo puede ser liderado, en el mejor de los
casos, por la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional. El equipo
tcnico tendra las siguientes funciones en la gestin del Programa Regional de
Poblacin:

Convocar a los diferentes actores relacionados con el tema de poblacin.

Elaborar el anlisis situacional de poblacin.

Disear el Programa Regional de Poblacin.

Hacer seguimiento a la aprobacin e implementacin del Programa Regional

de Poblacin.

Es posible que el equipo tcnico vigile el cumplimiento de las funciones que tiene el
Gobierno Regional en materia de poblacin estipuladas en el Artculo 50 de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales.
Reunin tcnica de induccin y conformacin del equipo tcnico para la
elaboracin del Programa Regional de Poblacin
La Gerencia Regional de Desarrollo Social convoca a una reunin con los
profesionales relacionados con el tema de poblacin. La agenda de la convocatoria
deber contener como punto primordial la conformacin del Equipo Tcnico para la
Formulacin del Programa Regional de Poblacin.

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Para contar con una Comisin Regional Multisectorial de Poblacin se pueden

identificar dos grupos de actores:
-

Actores directos.- Son aquellos que estn involucrados directamente

con la experiencia, ya sea a travs de la toma de decisiones o en la
ejecucin de las acciones previstas (pueden considerarse como
actores directos a los responsables del diseo e implementacin del
Programa Regional de Poblacin, los representantes de los
Sectores y organismos descentralizados involucrados en proyectos
de poblacin y desarrollo).

Actores indirectos.- Son aquellos que aunque no han formado parte

del grupo de intervencin directa, han tenido una influencia
importante sobre la experiencia a travs de sus decisiones o
acciones (pueden considerarse como actores indirectos, por
ejemplo, los representantes de la cooperacin internacional,
representantes del gobierno local y sociedad civil organizada.

Para identificar a los actores con mayor precisin es necesario ubicarlos segn su
mbito de accin (local, regional y nacional) y el sector del que proceden (pblico,
privado, sociedad civil).

Luego, se debe hacer un anlisis del campo de fuerzas de los actores para identificar
el papel (a favor o en contra) que cada actor desempea en el desarrollo de la
experiencia. Para ello se asigna un puntaje que va de 0 (totalmente en contra) a 10
(completamente a favor).

El producto esperado al concluir este paso es una descripcin de actores que resuma
su contribucin a la experiencia en trminos de tiempo dedicado, aporte financiero,
logstico, tcnico y de relaciones y contactos.

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El anlisis situacional de poblacin tiene como propsito la identificacin de problemas

sociodemogrficos que constituyen limitaciones y posibilidades de afectacin al
desarrollo del departamento, as como la determinacin de sus relaciones causaefecto con procesos y variables econmicas y sociales.

Paso 1.- Recopilacin de Informacin

En este primer paso se debe recolectar toda la informacin que ser necesaria para la
formulacin del anlisis situacional de poblacin.

Por lo general, se reconocen dos fuentes de informacin bsica, las fuentes primarias
y las fuentes secundarias. Las primarias son aquellas que se generaran en el proceso
mismo de formulacin del Programa Regional de Poblacin, y que permitiran contar
con informacin y datos que, adems de no encontrarse disponibles en ninguna
publicacin, se consideran como imprescindibles para llevar adelante todo el proceso
de formulacin.

Salvo que se considere necesario preparar una ficha de informacin primaria que
implique captar observaciones, hacer entrevistas o procesar datos primarios no
elaborados, lo ms probable es que se utilicen fuentes secundarias, es decir,
informacin secundaria que se encuentra registrada, procesada y publicada por alguna
fuente confiable de informacin. Esta es la informacin que habitualmente se utiliza
para trabajar temas propios del rea poblacional, cuya fuente principal se encuentra en
las publicaciones y registros del INEI, los Ministerios, los Gobiernos Regionales y
Locales, y otros organismos del Estado, as como tambin en algunos organismos
internacionales e instituciones acadmicas y de investigacin pertenecientes al sector
no gubernamental.

Paso 2.- Elaboracin del Anlisis Situacional de Poblacin

Para la elaboracin de este anlisis se tomar en cuenta el desarrollo de los siguientes
puntos:
Estado Situacional de Poblacin

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Poblacin por rea, poblacin por distrito, poblacin por grupos especiales de edad,
densidad poblacional, tasa global de fecundidad por grupos de edades quinquenales,
razn de dependencia, pirmide poblacional por grupos quinquenales de edad y por
sexo, nivel educativo alcanzado por sexo, tasa de actividad, principal actividad,
seguros de pensin, pobreza por NBIs, conocimiento y uso de mtodos
anticonceptivos por grupos de edades quinquenales de la mujer, conocimiento del
perodo frtil).
Dinmica Demogrfica del Departamento
Referida a la tasa de crecimiento de la poblacin y migracin por departamento.
Transicin Demogrfica
Identificacin de los estadios de la transicin demogrfica: incipiente, moderada, plena
y avanzada.

Paso 3.- Interpretacin de los Resultados del Anlisis Situacional de

Poblacin
Tiene por objeto facilitar la labor de identificacin de problemas demogrficos que
constituyen limitaciones o posibilidades de afectacin al desarrollo del departamento,
as como determinar las relaciones causa-efecto con procesos y variables econmicas
y sociales. La interpretacin de los resultados nos llevara a la determinacin de tres
aspectos importantes:

Determinacin de los Espacios o Zonas Territoriales Crticas.Los puntos o reas geogrficas que agrupan un conjunto de procesos demogrficos
expresados en niveles de variables demogrficas que constituyen problema para el
desarrollo.

Determinacin de los Problemas Demogrficos Principales.Los principales problemas demogrficos y sociodemogrficos, que puedan ser
identificados como problemas o limitaciones para el desarrollo del departamento,
identificando los factores que representan las causas directas e indirectas de esos
problemas, as como los efectos que podran tener en las diferentes variables o
procesos de desarrollo del departamento.

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Determinacin de los Aspectos Institucionales en Materia de Poblacin.Aspectos institucionales relacionados a la administracin y gestin del tema
poblacional, considerando los asuntos legales, organizacionales, funcionales y de
recursos que en la actualidad dispone el Gobierno Regional de acuerdo a las
competencias que le corresponde asumir.

Luego se podra usar el mtodo del rbol de problemas para analizar las causas y
efectos de los problemas demogrficos encontrados.

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Para iniciar este mdulo conviene diferenciar los trminos referidos a los distintos
niveles de planificacin. Por ejemplo, un plan hace referencia a las decisiones de
carcter general, el plan tiene por finalidad trazar el curso deseable del desarrollo
nacional, departamental o local, o del desarrollo de un sector.

Un programa, en sentido amplio, trata de concretar las lneas generales contenidas en

un plan. Un plan, por tanto, est constituido por un conjunto de programas. Y un
programa es un conjunto organizado y coherente de servicios que se descompone en
varios proyectos de similar naturaleza.

El diseo de un Programa Regional de Poblacin consiste en determinar un problema

especfico, cuya solucin da origen a la estructura articulada de productos, los que son
diseados sobre la base de la evidencia que grafica su capacidad de resolver ese
problema especfico. Esta estructura origina el Programa, y est en el marco de los
objetivos del Plan Nacional de Poblacin.

Se denomina Programa a la categora que constituye un nivel de la planificacin, que

es una unidad de programacin de las acciones de las organizaciones, las que
integradas y articuladas se orientan a proveer productos, para lograr un resultado
especfico en la poblacin y as contribuir al logro de un resultado Final asociado a un
objetivo de poltica pblica.

El Proyecto es la unidad ms pequea que se desprenden de las lneas de accin del

Programa como la operacin de inversin bien definida para alcanzar ciertos objetivos

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del desarrollo, la clula bsica de cualquier plan de desarrollo est compuesta por
proyectos, sin ellos no puede haber ejecucin posible de plan alguno.

Paso 1.- Desafos Prioritarios y Lineamientos de la Poltica Regional

de Poblacin
La identificacin y el anlisis de problemas es el primer paso para la identificacin de
los objetivos estratgicos de desarrollo.

Para presentar las relaciones de causalidad del problema identificado se podr elegir
la modalidad del rbol de problemas. Este tipo de mtodo es el que se utiliza para la
identificacin de alternativas de solucin a un determinado problema; y constituye, por
tanto, la primera fase de un proceso de planificacin.

Para tal efecto se siguen los siguientes pasos:

-

Analizar e identificar los que se consideren que son los principales problemas
de la situacin analizada.

A partir de esta primera lluvia de ideas, se establece cul es, a juicio del
grupo, el problema central que los afecta.

Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de tal forma de

analizar y verificar su importancia. Se trata de tener una idea del orden de
gravedad de las consecuencias que tiene no resolver la problemtica que se ha
detectado y que hace que se amerite la bsqueda de soluciones.

Anotar las causas del problema central detectado.

Diagramar el rbol de causas y efectos asociado al problema.

Revisar la validez e integralidad del rbol dibujado todas las veces que sea
necesario.

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Ejemplo:

En base a los resultados del anlisis de los problemas demogrficos principales, en

este paso se deben proponer los retos o desafos prioritarios en materia de poblacin y
desarrollo que sern abordados por el Programa Regional de Poblacin, y cuya
respuesta constituir una expresin del escenario poblacional que se desea en el
departamento al final del perodo de vigencia.

En esta definicin, ser de gran ayuda, adems, tomar como referencia los objetivos,
que para el conjunto del pas, se proponen en el Plan Nacional de Poblacin 20102014:

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Paso 2.- Definicin de Objetivos del Programa Regional de

Poblacin y Determinacin de los Proyectos
Esta es la etapa del direccionamiento estratgico y se refiere al procedimiento a travs
del cual los retos o desafos prioritarios y los objetivos deben mantener la necesaria
coherencia y consistencia en su direccionalidad, para superar la problemtica
poblacional actual.

En esta fase, se debe procurar una descripcin de la situacin esperada, la imagen

objetivo que se espera alcanzar en la medida de que se pueda solucionar el problema
central que se ha detectado. Esta lgica nos permite identificar las posibles
alternativas de solucin, que bajo la forma de proyectos o programas de inversin
pueden contribuir a superar esta situacin.

Para la elaboracin del rbol de objetivos (tambin denominado rbol de medios y

fines), se sugiere seguir los siguientes pasos:

Poner en positivo todas las condiciones negativas del rbol de problemas que
se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas
las que eran causas en el rbol de problemas se transforman en medios y los
que eran efectos se transforman en fines. Como se puede comprender, si el
segundo no es ms que poner en blanco el primero, es muy importante haber
confeccionado bien el rbol de causas y efectos para poder llegar a buenos
fines y medios. La importancia, adems, radica en que de este ltimo se
debern deducir las alternativas de solucin que se deben plantear para
superar el problema.

Una vez que se ha construido el rbol de objetivos es necesario examinar las

relaciones de medios y fines que se han establecido, para, de este modo,
garantizar la validez e integridad del esquema de anlisis. Si al revelar el rbol
de causas y efectos se determinan inconsistencias, es necesario volver a
revisarlo para detectar las fallas que se pueden haber producido.

En este contexto, lo que era el problema central ahora se transforma en el gran

objetivo de planificacin. Para alcanzar este logro, los que eran efectos ahora son

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fines. Las que eran las causas que provocaban el problema ahora son los medios para
resolverlo. Esto resulta importante, porque si las causas han sido bien identificadas, se
est muy cerca de identificar los medios, las alternativas, para la resolucin del
problema.

Ejemplo:

Luego se usa el enfoque de Marco Lgico2 para resumir en una matriz los niveles de
objetivo del Programa: fin, objetivo general, objetivos especficos y actividades.

En el enfoque de Marco Lgico se considera que la ejecucin de un plan, programa o proyecto es

consecuencia de un conjunto de acontecimientos con una relacin causal interna. Estos se describen en:
insumos, actividades, resultados, objetivo general y fin. Las incertidumbres del proceso se explican con
los factores externos (o supuestos) en cada nivel.

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Paso 3.- Determinacin de las Metas

Son los logros cuantificables al final de un proceso usando los criterios de cantidad,
calidad y tiempo.

La exigencia de considerar METAS para cada nivel de la Jerarqua de Objetivos se

fundamenta en la necesidad de explicar qu cosas queremos lograr especficamente
con los procesos de cambio enunciados en ellos.

Una meta debe reunir los siguientes requisitos:

-

Debe ser precisa, por lo que tiene que estar enunciada en trminos concretos,
utilizando un lenguaje directo evitando conceptos ambiguos.

Debe ser medible, lo que significa que tiene que contener criterios de cantidad,
los que podrn ser medidos por medio de cierto nmero de indicadores.

Debe ser alcanzable, lo que significa que debe ser posible su logro en relacin
al entorno al que se refiere.

Debe tener un perodo de duracin; debe ser alcanzada en un tiempo

determinado.

Debe ser coherente; debe tener una relacin con el objetivo del que forma
parte.

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Debe representar un reto; para alcanzarla se debe emplear todos los esfuerzos
posibles.

Debe ser realista; en relacin a los medios disponibles.

Ejemplo:

24

Paso 4- Determinacin de los Indicadores

El indicador revela el progreso de los objetivos. Es un medio para medir lo que
realmente sucede y compararlo con lo que se ha planificado en cuanto a cantidad,
calidad y oportunidad. Es una variable cualitativa o cuantitativa que provee una base
simple y confiable para valorar los logros, el cambio o el desempeo.

Los indicadores de desempeo son medidas que describen cun bien se estn
desarrollando los objetivos de un Programa. Los movimientos en estos reflejan los
cambios que se producen gracias a la intervencin que recibe la poblacin u objeto de
la intervencin.

Un indicador de desempeo tiene dimensiones de eficacia, eficiencia, calidad, y/o

economa.

Eficiencia.- cuando se mide la relacin entre la produccin de un bien o

servicio, y los insumos que se utilizan.

Eficacia.- cuando mide el grado de cumplimiento de los resultados u objetivos

de poltica.

Calidad.- cuando mide la capacidad de la intervencin para responder a las

necesidades de su poblacin objetivo.

Economa.- cuando mide la capacidad para administrar los recursos

financieros.

La medicin de los indicadores debe hacerse utilizando medios de verificacin

adecuados, que cumplan con las siguientes caractersticas:
-

Replicables: Los procedimientos utilizados para calcular los indicadores deben

ser transparentes y replicables a partir de informacin disponible (sistematizada
en bases de datos).

Costo-eficientes: La informacin y la generacin del indicador debe ser lo

menos costosa posible en relacin a los resultados del mismo.

Oportunos: Debe permitir que el indicador sea generado en el momento

oportuno, dependiendo de sus caractersticas y de la necesidad de
informacin.

Accesibles: Se debe garantizar que la informacin sea de fcil acceso y

presentada en forma que facilite su entendimiento por parte de los usuarios.

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Confiables: La informacin debe ser elaborada garantizando la confiabilidad de

los datos utilizados y la calidad tcnica de los indicadores resultantes.

Los indicadores se establecen a nivel de resultado final, resultado especfico y

producto.

Para medir el objetivo general se usan indicadores de impacto, para medir el o los
objetivos especficos se usan indicadores de efecto y para medir las actividades se
usan indicadores de cumplimiento.

26

Ejemplo:

27

Paso 5.- Los Medios de Verificacin

Son las fuentes de informacin o evidencia que permiten constatar que un producto,
resultado especfico o resultado final ha sido logrado en trminos de cantidad, calidad
y oportunidad.

Se debe especificar cul es la fuente de datos requerida para calcular el indicador,

identificando el tipo de informacin necesaria para la elaboracin de los indicadores y
el instrumento utilizado para la recopilacin de los datos, ya sean encuestas, censos,
registros contables, administrativos y de operaciones, entre otros mecanismos que
forman parte de los sistemas de informacin de las distintas entidades.

Ejemplo:

28

Paso 6.- Los Supuestos

Los Programa Regionales de Poblacin pueden comprender diferentes riesgos;
financieros, institucionales, sociales, polticos u otros factores que pueden hacer que el
programa no logr los productos y/o el resultado especfico. La matriz lgica requiere
la identificacin de los riesgos en cada etapa: Actividad, Producto y Resultado
Especfico. El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para
avanzar al nivel siguiente de objetivos.

El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las acciones indicadas y ciertos

supuestos se cumplen, entonces produciremos los productos indicados. Si producimos
los productos indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos los
resultados propuestos.

Cabe recordar que para que una accin / factor se constituya en un supuesto, esta
deber estar fuera del mbito de control (competencias) de la entidad / unidad
responsable del Programa.
No constituyen supuestos:
-

La no asignacin de recursos financieros por parte del Estado.

Temas relacionados a la medicin de los indicadores.

Se identificarn y registrarn supuestos en la matriz lgica, slo cuando existe una

condicin que pone en riesgo la provisin / logro de los productos /resultados.

Ejemplo:

29

Paso 7.- Determinacin de la Lnea de Base de los Indicadores

La lnea de base para cada indicador seala el punto o nivel en que se encuentra en el
momento de la partida o inicio del programa. Una lnea de base de desempeo es toda
informacin, cuantitativa o cualitativa, que proporciona informacin al comenzar el
perodo de monitoreo, lo cual permite una lectura respecto de los niveles recientes y
sobre pautas de desempeo en el indicador y, principalmente, medir el desempeo del
Programa.

En tal perspectiva, un reto importante es obtener la informacin confiable para la lnea

de base de los indicadores de los objetivos especficos (resultado) del Programa. El
siguiente cuadro puede ayudar a construir esta informacin:

Ejemplo:

30

31

Paso 9.- Elaboracin del Documento Programa Regional de

Poblacin

32

PRESENTACIN
Presentacin del documento por parte de la autoridad regional. Se menciona la
importancia del PRP, as como, la oportunidad que brinda contar con el documento.
Contiene breve resumen del desarrollo del proceso de elaboracin y aprobacin del
PRP y de los participantes que formaron parte.

RESUMEN
Contiene los objetivos que propone el PRP y describe el grupo poblacional que ser
atendido. Menciona tambin las principales metas a lograr.

ANTECEDENTES
Consta de 3 partes:

1) Breve desarrollo de los Lineamientos de Poltica Nacional de Poblacin: Se

menciona brevemente el marco normativo de la poltica nacional de poblacin
en el cual desarrolla el PRP.
2) Articulacin con el Plan Nacional de Poblacin 2010 2014: Se toma como
marco general de referencia al PNP 2010 2014 y los desafos priorizados en
materia de poblacin.
3) Vnculos del tema de poblacin con la planificacin del desarrollo regional: Se
menciona como el tema de poblacin logra articular la panificacin del
desarrollo en los tres niveles de gobierno.

I. ANLISIS SITUACIONAL DE POBLACIN

El Anlisis Situacional de Poblacin consta de 3 partes:
a) Estado Situacional de Poblacin: se refiere al anlisis de las siguientes
variables:

33

34

35

36

37

38

b. Dinmica Demogrfica del Departamento: Se refiere al anlisis de las

siguientes variables

39

C. Transicin Demogrfica del Departamento: Se analizan las siguientes

variables:

40

Todas las tablas deben ser analizadas para sustentar con evidencias los desafos que
sern priorizados por el Programa Regional de Poblacin.
II. PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIN
El PRP debe identificar y priorizar los desafos en poblacin, as como los
problemas y la poblacin a intervenir teniendo en cuenta los desafos del Plan
Nacional de Poblacin 2010 2014 y la evidencia estadstica del anlisis
situacional de poblacin:
Bono demogrfico
Salud sexual y reproductiva
Dispersin de la poblacin
Aglomeracin urbana
Envejecimiento de la poblacin
a. Desafos identificados, desafos priorizados, problema determinado,
poblacin potencial, poblacin objetivo y poblacin a intervenir.

b. Identificacin de problemas, cusas y efectos

Una vez llenada la Matriz N 01, se procede a trabajar el rbol de problemas,
para hallar causalidad y efecto. Este trabajo se debe realizar con cada uno de
los problemas determinados.

41

El rbol de problemas debe contener las causas directas teniendo en cuenta la

consistencia y coherencia de las mismas y basadas en las estadsticas del
Anlisis Situacional de Poblacin.
En el caso de los efectos directos estos deben estar relacionados con cada una
de las causas directas.

c. Objetivo general y objetivos especficos

Los objetivos aluden al cambio que se espera lograr.
d. Actividades estratgicas
Son las que buscan revertir las causas directas que originan el problema.

Para la determinacin de las metas se debe tener en cuenta lo siguiente:

e. Metas, indicadores de desempeo, fuentes y responsables

42

Metas: Son los logros cuantificables al final de un proceso usando los criterios de
cantidad, atributo y tiempo.

Proceso de formulacin de una meta:

Lnea de Base: Datos e informacin que describe la situacin previa a una

intervencin para el desarrollo y con la cual es posible hacer seguimiento y monitorear
una poltica, programa o proyecto o efectuar comparaciones relacionadas.

43

Indicadores de Desempeo: Son instrumentos que proporcionan informacin

cuantitativa sobre el desenvolvimiento y logros de una institucin, programa, actividad
o proyecto a favor de la poblacin u objeto de su intervencin, en el marco de sus
objetivos estratgicos y su misin.

Los indicadores de desempeo establecen una relacin entre dos o ms variables, las
cuales comparadas con perodos anteriores, productos similares o metas establecidas,
permiten realizar inferencias sobre los avances y logros de las instituciones y/o
programas.
Proceso de formulacin de un Indicador:

Fuentes de Verificacin: Las fuentes de verificacin son los medios a travs de los
cuales podremos constatar, conocer y verificar el cumplimiento de las metas
establecidas en la Jerarqua de Objetivos (Propsito, Resultados y Acciones).
Existen dos tipos de fuentes:

Primarias: hacen referencia a las personas.

Secundarias: hacen referencia a los datos, espacios o documentos.

Es importante no confundir las fuentes de verificacin con los instrumentos de

recoleccin de informacin (encuestas, entrevistas), stos ltimos debern ser
diseados en el sistema de evaluacin y monitoreo de proyectos.

44

Responsables: Son las instituciones encargadas del cumplimiento de las metas y de

brindar la informacin de avance de las mismas.
f.

Matriz resumen del Programa Regional de Poblacin

III. MATRIZ DE SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIN

Paso 9.- Validacin del Programa Regional de Poblacin

Una vez terminada la propuesta del Programa Regional de Poblacin, ste se somete
a un proceso de consulta en un taller organizado por el equipo tcnico regional. En
esta parte es importante que el proceso sea participativo donde estn involucrados los
principales actores del mbito regional.

El taller estar centrado en la revisin de cada uno de los pasos desarrollados para la
elaboracin del Programa. Previamente, se deber hacer una presentacin de los
principales temas desarrollados en el Programa. Luego se formarn grupos de trabajo
para revisar de manera participativa los determinados aspectos.

45

Finalmente, si existieran aportes de los participantes al programa planteado, stas se

tomarn en cuenta de acuerdo a las evidencias que las sustentan.

46

Es importante destacar que le dimensin poblacional se institucionalice en la gestin

del Gobierno Regional, por ello se sugiere que el Programa Regional de Poblacin sea
aprobado con una Ordenanza Regional.

Tareas a desarrollar:

Elaboracin de la propuesta de Ordenanza Regional.Es necesario que se discuta la elaboracin de una propuesta de Ordenanza
Regional. Aunque en esta gua se presenta un modelo, es necesario que se
socialice con los tomadores de decisiones para definir detalles propios de los usos
y costumbres de cada Gobierno Regional.

Aprobacin del PRP en la agenda de sesin de Consejo Regional.Una vez elaborado el acta de aprobacin de la propuesta de Programa y contando
con la propuesta de Ordenanza se hacen las negociaciones respectivas para
agendar la aprobacin del Programa en la sesin de Consejo Regional. Es
importante que los Consejeros participantes tengan el Programa y una ayuda
memoria del proceso de formulacin.

Sustentacin del Gerente Regional de Desarrollo Social en sesin de Consejo

Regional.El da de la sesin de consejo, el Gerente de Desarrollo Social sustenta la
propuesta y la importancia de implementar la poltica de poblacin en el mbito
departamental. Solicita a la mesa directiva la aprobacin del Programa y esta de
acuerdo a los procedimientos establecidos consulta a la sesin su aprobacin.

Aprobacin y publicacin de la Ordenanza Regional.Aprobado el Programa, se hacen las coordinaciones necesarias con la Secretara
General para la elaboracin de la ordenanza, para ello se puede tomar como
modelo la propuesta de Ordenanza de esta gua. Esta Ordenanza tambin es
elaborada en coordinacin con el rgano de asesora jurdica del Gobierno
Regional.

47

48

Modelo de Ordenanza Regional de Aprobacin del Programa

Regional de Poblacin
ORDENANZA REGIONAL N ..-20..
EL PRESIDENTE REGIONAL DEL GOBIERNO REGIONAL DE ......
POR CUANTO:
En sesin ordinaria del Consejo Regional de fecha de .. de 20, sobre el
proyecto de aprobacin del Programa Regional de Poblacin, presentado por la Oficina de
Planificacin y Presupuesto con Informe N - -, con Registro N ; y,
CONSIDERANDO:
Qu, el Decreto Legislativo N 346 Ley de la Poltica Nacional de Poblacin indica que La Poltica
Nacional de Poblacin tiene por objeto planificar y ejecutar las acciones del Estado relativas al
volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin en el territorio nacional, contribuyendo
a mejorar las condiciones socioeconmicas y culturales de la poblacin. Establece como objetivos:
(i) promover una relacin adecuada entre la poblacin nacional y el desarrollo del pas; (ii)
garantizar la decisin libre y consciente de las personas sobre el nmero de sus hijos; (iii) disminuir
la morbi-mortalidad materno infantil y elevar la calidad de vida; y, finalmente, (iv) propugnar una
mejor distribucin de la poblacin en el territorio, en armona con el desarrollo regional y la
seguridad nacional.
Qu, la Ley N 27867 Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales y su modificatoria, la Ley N
27902, establece en su Artculo 50, funciones especficas en materia de poblacin donde una de
las cuales seala: Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en materia
de poblacin a nivel regional, en concordancia con la poltica y plan nacional de poblacin, en
coordinacin con los Gobiernos Locales.
Que, el Plan Nacional de Poblacin, aprobado mediante Decreto Supremo N 005-2010-MIMDES
establece como objetivo general: incorporar las oportunidades y retos del cambio demogrfico en
las polticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar la pobreza y a eliminar las
inequidades y desigualdades sociales, econmicas y territoriales del pas.
Que, estando a lo acordado por el Consejo Regional en su sesin ordinaria y en uso de sus
facultades conferidas en el artculo 38 de la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
y su modificatoria Ley N 27902, el Consejo Regional ha emitido lo siguiente:
ARTCULO PRIMERO
APROBAR el Programa Regional de Poblacin como instrumento de planificacin de la dimensin
poblacional en al mbito departamental.
ARTCULO SEGUNDO
AUTORIZAR al seor Presidente Regional a dictar las medidas complementarias necesarias para
la eficiente y eficaz gestin e implementacin del Programa.
ARTCULO TERCERO
ENCARGAR el cumplimiento de la presente Ordenanza Regional a la Gerencia Regional de
Desarrollo Social, Gerencia Regional de Planificacin y Presupuesto y dems dependencias del
ramo, con los actos administrativos pertinentes.
ARTCULO CUARTO
CONFORMAR la Comisin Regional de Poblacin para la implementacin del Programa Regional
de Poblacin.
ARTCULO QUINTO
PUBLQUESE la presente Ordenanza Regional, que rige a partir del da siguiente de su
publicacin; y, ENCARGAR a la Unidad de Relaciones Pblicas la difusin de la presente
Ordenanza Regional en los medios de comunicacin.

REGSTRESE, COMUNQUESE, PUBLQUESE Y CMPLASE

49

Bibliografa de Consulta
-

Directiva N 002-2012-EF/50.01. Resolucin Directo ral N 0042012-EF/50.01.

Proceso presupuestario del sector pblico ao fiscal 2013 y anexos.

Gua metodolgica para la formulacin de polticas y programas de poblacin

en el mbito de los Gobiernos Regionales (documento de trabajo). Enero 2011.

Normas y lineamientos para el monitoreo y evaluacin sectorial. Resolucin

Ministerial N 412-2011-MIMP.

Plan Nacional de Poblacin 2010 2014. MIMP. Segunda edicin, 2011.

50

Incorporar las oportunidades y retos del cambio demogrfico en

las polticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar y
a eliminar las inequidades y desigualdades sociales, econmicas y
territoriales del pas.

Objetivo General del Plan Nacional de Poblacin 2010 2014.

51