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ASESOR
Javier AbugattsFatule
LIMA PER
SEPTIEMBRE 2013
AGRADECIMIENTOS
cuestionamientos
propuestas
sacar
adelante
esta
investigacin.
A Rosa Alayza, quien me ha acompaado en todo este proceso de idas
y vueltas. Agradezco principalmente su inters por leer los tantos borradores
escritos de esta tesis y su inagotable energa para brindarme siempre sus
comentarios y recomendaciones atinadas que han servido de base para
organizar mis reflexiones.
A Carmen Lora, Ariela Luna, Nelly Huaman, Maruja Boggio, Federico
Arnillas, Flix Grndez, Lena Arias, Walter Vlchez, Delia Haustein, Hugo
Brousset y Wendy Albn por ayudarme a construir una visin sobre un proceso
que inicialmente result complejo para m. Las mltiples conversaciones con
quienes
hemos
discutido/analizado
permanentemente
las
cifras
Articulado
Nutricional.
Especialmente
quiero
agradecer
las
Regionales
de
Amazonas,
Ayacucho,
Apurmac,
Hunuco,
Ucayali.
NDICE
AGRADECIMIENTOS. 4
NDICE .......6
GLOSARIO10
INTRODUCCIN ....12
a. Justificacin y relevancia del estudio....17
b. Alcances tericos y metodolgicos . 20
CAPTULO 1: ASPECTOS CONCEPTUALES PARA ANALIZAR LA
RELACIN ESTADO SOCIEDAD CIVIL.27
1.1.
1.1.1.2.
1.1.1.3.
1.1.1.4.
La evaluacin ...38
1.1.1.5.
Sociedad
Civil,
Organizaciones
de
la
sociedad
civil
participacin .50
1.2.1. Sociedad Civil, democracia y deliberacin....51
1.2.2. La Sociedad Civil en Amrica Latina .56
1.3.1.2.
1.3.2.2.
2.2.
2.3.
2.4.
3.1.
La
naturaleza
del
Programa
Presupuestal
Articulado
Nutricional.120
3.1.1. El contexto del diseo e implementacin de la poltica pblica.120
3.1.2. Actores y espacios alrededor de la poltica pblica.132
3.1.3. La
evolucin
en
la
asignacin,
modificacin
ejecucin
presupuestal...140
3.1.3.1.
Asignacin presupuestal.141
3.1.3.2.
3.2.
3.2.1. La
experiencia
de
Seguimiento
Concertado
al
PAN
desde
la
MCLCP159
3.2.1.1.
3.2.1.2.
3.2.1.3.
3.2.1.4.
10
4.1.1. La
desnutricin
crnica
infantil:
una
agenda
institucional
cristalizada..187
4.1.2. Anlisis de la poltica pblica a travs de implementacin: la puesta en
marcha del Programa Articulado Nutricional 190
4.2.
Conclusiones ...224
ANEXO 1.238
ANEXO 2 239
ANEXO 3.240
11
BIBLIOGRAFA .241
12
GLOSARIO
CIAS
CONADES
DCI
DGPP
ENDES
ENSA
ERSA
FOROSALUD
GR
Gobernanza Responsiva
IDI
INEI
LOGR
LOM
13
MCLCP
MEF
MIDIS
MINSA
Ministerio de Salud
MIMDES
MIPV
NGP
NNUU
Naciones Unidas
ODM
ONGD
OSC
PAN
PCM
PDDC
PIP
PMA
UNICEF
14
INTRODUCCIN
15
16
17
18
Flujo N1: Marco de anlisis del Programa Articulado Nutricional (PAN) en sus
fases de agendacin e implementacin, desde la relacin Estado Sociedad Civil
Fase de
Agendacin
90
20002001
La herencia
de los aos
noventa
La transicin
democrtica y creacin
de la MCLCP (2001) y
Acuerdo Nacional
(2000)
20042005
Fase de
Implementacin
2006
La campaa de
movilizacin
por la infancia
Incorporacin de las
11 acciones prioritarias
en la Ley de
Presupuesto Pblico
Elecciones 2006:
Acuerdos en DCI
2007
Inicios de la
implementacin
del PpR y diseo
de los
Programas
Presupuestales,
entre ellos el
PAN
2008
2012
2010
Elecciones
regionales y Acuerdos
de Gobernabilidad
Creacin del
Grupo de
Seguimiento
Concertado al
PAN
Cambio en el
enfoque del
PpR y en el
clasificador de
gasto pblico
19
20
21
travs
de
relaciones
de
tensin/cooperacin
entre
organizaciones
22
23
lo
sostiene?
Tomando
en
cuenta
los
arreglos
organizativos
24
proceso? Cules son los componentes que hay que reforzar en esta relacin
Estado-Sociedad Civil para potenciar la poltica pblica, anteponiendo el inters
superior del nio y la nia?
Desde una mirada ms evaluativa podemos preguntarnos Qu
resultados concretos se evidencian en cuanto a la articulacin interinstitucional
de los actores que participan en esta poltica y en qu medida contribuyen a la
mejora de la calidad de vida de los nios y nias? Finalmente, una pregunta
centrada en la real dimensin de la Poltica Pblica busca indagar en qu
medida se puede considerar al Programa Articulado Nutricional como poltica
pblica en el Per?
En este marco, la tesis intenta identificar las principales caractersticas
de la poltica pblica a fin de generar un debate en tres flancos. En primer,
aproximarnos a la relacin entre el Estado y sociedad civil que sirve de marco
para entender el proceso de agendacin del PAN; en segundo
lugar,
25
26
al
interior
de
la
administracin
pblica
como
la
Diseo metodolgico
27
28
Sobre esta base se va a realizar una investigacin de carcter narrativoanaltico, describiendo los procesos sociohistricos para la agendacin e
implementacin de la poltica pblica, a la vez que haciendo un anlisis en
cada uno de los procesos.
29
momentos
especficos
de
su
estructuracin.
Anlisis
que
ser
30
organizaciones
burocrticas
que
difieren
del
funcionamiento
de
las
organizaciones privadas. El valor del anlisis del poder tiene un peso relevante.
En segundo lugar desarrollamos las bases tericas de lo que se
entiende por sociedad civil, reconociendo la complejidad de las discusiones
tericas propuestas por Cohen y Arato y brindando un soporte que sirva de
base para comprender mejor el caso latinoamericano con los valiosos aportes
de Garretn. Es sobre este marco que nos aproximamos al anlisis de las
organizaciones de la sociedad civil y el rol de la participacin.
En tercer lugar, nos servir de mucho analizar la relacin Estado
Sociedad Civil en el marco de una gestin por resultados. El solo hecho de
aproximarnos a los conceptos a partir de un relacionamiento nos brinda la
oportunidad de identificar los criterios claves para construir analticamente los
campos de accin en los que se genera este nivel de relacionamiento, as
como los actores que forman parte del proceso.
Creemos importante que es ms relevante partir de esquemas tericos
flexibles que nos permitan la oportunidad de la deliberacin antes que el propio
encasillamiento operacional de los conceptos.
1.1.
31
32
1.1.1.1.
33
debemos entender cmo es que lleg a definirse como tal, es decir cmo
pasan a ser problemas de poltica pblica 2 .
Una vez definido el problema el siguiente paso es la incorporacin del
mismo en la agenda pblica. Este aspecto no es frecuentemente incorporado
en los anlisis de poltica pblica, sin embargo es de suma importancia en la
medida que nos permite entender los procesos de incidencia y presin poltica
y social que permitieron abordar el tema. Carlos Salazar plantea siete
preguntas bsicas para analizar este aspecto: a) cual es el asunto, b) si
representa un enfoque nuevo (por ejemplo el tema de la articulacin como
estrategia fundamental para el xito de la poltica), c) como afecta el problema
al Estado, d) como hacer operativo el problema, e) que tan efectivo ha sido el
desarrollo del asunto, f) si el problema es nacional o local, y h) si tiene relacin
con varios niveles de gobierno 3 .
La construccin de la agenda, como lo desarrolla Kingdom, supone la
hegemona o dominio de un tema sobre otros que desde el enfoque de
corrientes de polticas pblicas es posible plantear la discusin. As, este autor
plantea que para que se abra una ventana de oportunidad es necesario que
confluyan tres corrientes: la corriente de problemas, es decir la aparicin de un
tema relevante en una coyuntura determinada; la corriente de polticas
pblicas, es decir los especialistas de un rea determinada que generan una
propuesta de poltica; y la corriente de la poltica, es decir los cambios o
espacios favorables que se establecen en el entorno poltico institucional donde
se toman las decisiones 4 . En este marco, la ventana de oportunidad
Parsons, Wayne. Polticas Pblicas: Una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de
las polticas pblicas; Mxico D.F. FLACSO; 815p; 2007
3
Salazar Vargas, Carlos. Polticas Pblicas y Think Thank; Bogot: Konrad Adenauer; 2008
4
Kingdon, John. Agendas, alternatives, and public policies.. Nueva York, NY: Longman; 253 p.
34
35
Aguilar, Luis; La hechura de las polticas pblicas; Mxico D.F.; Porra; p.28; 2007.
36
Aguilar, Luis; La hechura de las polticas pblicas; Mxico D.F.; Porra; p.31; 2007.
37
globales,
que
grandes
nmeros
de
poblacin
comparten
Op cit. pp.33-34.
38
como veremos, tiene que ver con la definicin de los problemas y las
oportunidades de eleccin.
1.1.1.2.
1.1.1.3.
39
Esta etapa ha sido poco valorada por los analistas de polticas pblicas
bajo el entendido que una poltica pblica bien diseada no tendra por qu
modificarse una vez que se pone en marcha (Salazar, 1999). No obstante, la
propia implementacin desnuda racionalidades, intereses que se contraponen
en el proceso mismo por los mltiples actores, a pesar que la poltica pblica
tenga en s misma un fin social.
La etapa de implementacin ha capturado recientemente el inters de
las ciencias polticas en la medida que brinda elementos de anlisis sobre
problemas pblicos inherentes a la naturaleza de la poltica pblica misma.
Una primera definicin bsica y operacional sobre lo que supone la
implementacin de la poltica pblica la encontramos en Aguilar (2007) quien
citando a Van Metter
40
1.1.1.4.
La evaluacin
de
la
evaluacin
que
por
razones
partidarias
41
1.1.1.5.
42
43
Arellano, David. Gestin estratgica del sector pblico. Del pensamiento estratgico al cambio
institucional. Mxico D.F. Fondo de Cultura Econmica; p.13; 2006.
44
redes inter-
45
Para
comprender
la
propia
lgica
de
las
organizaciones
Las
organizaciones
gubernamentales
son
duales
porque
46
47
cierta capacidad para llevar a cabo sus propias ideas u objetivos, capacidad
que est en funcin de su posicin, relacin y conocimientos dentro de la
organizacin. Es decir, est en funcin de su cuota de poder. El poder es el
concepto bsico de esta perspectiva de anlisis organizativo.
Las organizaciones burocrticas son las que definen los lmites de la
poltica pblica y para ello es clave identificar las instituciones relevantes en el
anlisis de la poltica pblica. Segn Wayne Parsons existen tres factores
determinantes en la configuracin institucional a tomar en cuenta: la burocracia
gubernamental, los medios de comunicacin y la comunidad de polticas
pblicas. La burocracia gubernamental, en la medida que goza de autonoma
para la toma de decisiones. Los medios de comunicacin
en tanto
48
49
la
implementacin
de
polticas
pblicas,
cambios
tecnolgicos,
10
Ormond y Loffler. Nueva gerencia pblica: Qu tomar y qu dejar? En: Revista del CLAD
Reforma y Democracia Nmero 13; p.2; Febrero de 1999.
50
51
Categoras
Relacin
Obediencia
ciudadanoEstado
Rendicin
de Polticos
cuentas de altos
funcionarios
Principios
Obediencia a las
rectores
reglas
Criterios de xito
Atributo clave
Tipo
interaccin
Rendimiento
Imparcialidad
de Coercin
Gerencia Pblica
NGP
Demanda
derechos
Clientes
Gobernanza
Responsiva
de Empoderamiento
Ciudadanos
stakeholders
Colaboracin
cuentas,
y
52
Categoras
Naturaleza
Estado
del Unitario
Foco
Gerencia Pblica
NGP
Desagregado
Sistema poltico
Races tericas
Manejo
interorganizacional
Ciencia poltica y Teora de la eleccin
poltica pblica
racional/pblica
y
estudios
de
administracin
Gobernanza
Responsiva
Plural y pluralista
Gobernanza
interorganizacional
Sociologa organizacional
y teora de redes
Fuente: Pan Suk Kim (2007), adaptado del World Sector Report 2005 y Osborne
1.2.
53
en
su
condicin
individual
articulada
en
grupos
y/o
54
autoridades
del
Estado
reconocen
la
legitimidad
de
estas
11
12
Alayza, Rosa. Per: Sociedad civil a prueba. En: Pginas; Vol.28; N180; Abril; pp.6-7; 2003.
Op.cit. p.7.
55
13
56
14
57
15
Habermas, Jrgen; La inclusin del otro. Estudios de teora poltica. Barcelona; Paids
Ibrica; p.237; 1996
58
59
16
60
17
De Piero, Sergio; Organizaciones de la Sociedad Civil; Buenos Aires; Editorial Paids SAICF;
p.39; 2005.
61
sociedad civil para este autor tiene un peso fundamental desde la lgica de la
democracia representativa, aunque no reconoce el valor de la democracia
participativa y el peso gravitante de la deliberacin para construir ciudadana.
S coincidimos con l en la necesidad de repensar la sociedad civil desde el
contexto latinoamericano, desde su historia y proceso especfico aunque en la
base del anlisis es clave incorporar la importancia de la deliberacin.
18
62
63
19
64
20
Lauro, Ana Mara; Sociedad civil y participacin en polticas pblicas: El caso de la estrategia
nacional de seguridad alimentaria; Huancavelica; CARE PERU; p.29; 2006.
65
1.3.
1.3.1.1.
66
autoritarismo,
ah
donde
se
han
destruido
las
67
movimientista
aunque
con
un
fuerte
peso
de
las
1.3.1.2.
68
21
Cunill, Nuria; Sinergias entre el Estado y la sociedad civil en el marco de una gestin pblica
para resultados en el desarrollo; Banco Interamericano de Desarrollo; Washington; 2010.
69
resulta
interpelada
por
el
Estado,
en
especial
las
70
71
1.3.2.1.
72
22
73
74
23
Then Marte, Addys; Hacia una GpRD en el mbito de las organizaciones de la sociedad civil;
En: Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la
Sociedad Civil; BID; Washington DC; p.99; 2010.
75
mecanismos
participativos
consultivos,
(iv)
autorregulacin,
(v)
1.3.2.2.
76
24
Garca,RobertoyGarca,Mauricio;Lagestinpararesultadoseneldesarrollo.Avancesydesafosen
Amrica Latina y El Caribe. Oficina de Relaciones Externas del Banco Interamericano de Desarrollo;
Washington;p.37;2010.
25
Marcel, Mario; Plan de accin: Modelo de fortalecimiento del sistema de presupuesto basado
en resultados en la administracin pblica federal de Mxico. (Documento mimeografiado de
marzo del 2007).
77
Elaborar
el
presupuesto
en
base
polticas:
El
proceso
78
79
80
2.1.
81
dcada de los aos noventa y que recorre hasta el 2007 que es el momento
clave donde se cristaliza el proceso de agendacin de la poltica pblica. En
ese sentido, los aportes de Habermas, Alayza y Garretn nos servirn de
especial importancia.
La dcada de los noventa signific para el Per la instalacin de un
nuevo rgimen neoliberal que, usando los mecanismos democrticos devino en
autocracia. Como sealan Panfichi y Coronel (2009; xx) en esta dcada se fue
reemplazando progresivamente el modelo Estado-cntrico por un modelo
mercado-cntrico, e implementando una poltica del miedo que desincentiv la
participacin social. Las polticas de ajuste estructural, a diferencia de los
dems pases de Amrica Latina en las que tambin se implement, fue
aplicada en el Per de manera vertical y drstica sin encontrar un interlocutor
visible capaz de generar un equilibrio de correlaciones de poder en la definicin
de las polticas macroeconmicas.
Los conocidos defensores de los derechos sociales estaban ya
debilitados por el largo periodo de recesin econmica y de violencia poltica y,
aunque no guardaron silencio, la protesta tuvo poco impacto en la esfera
pblica y social (Henrquez, 2004, p.2).Panfichi y Coronel (2009: 106) citan a Jo
Marie Burt para explicar la poltica del miedo que consisti en criminalizar la
protesta y poner la etiqueta de terrorista a la oposicin incmoda. La captura
de los principales lderes del PCP-SL y del Movimiento Revolucionario Tpac
Amaru contribuy a que la mayora de la poblacin en el Per apoyara esta
forma de gobierno autoritario. Se trat de una forma de renuncia a las
libertades y a la participacin poltica por un cierto tipo de estabilidad social,
poltica y tambin econmica.
82
83
dos
caractersticas
especficas:
su
dispersin
desarticulacin,
84
85
26
Banco Mundial; Poverty and social development in Per, 1994-1997;Washington D.C.; 70p.;
1999.
86
las
clases
medias
profesionales,
la
gran
red
de
ONGD
87
formando en los noventa, sumado a ellos los movimientos regionales y/o los
jvenes universitarios fueron actores centrales en la lucha contra la dictadura.
Habiendo renunciado Fujimori a travs del fax, Valentn Paniagua asume
la Presidencia de la Repblica de manera transitoria el 29 de noviembre del
2000, con el propsito de generar las condiciones para un prximo proceso
electoral democrtico y transparente.
Prez de Cullar, en calidad de primer ministro del gobierno transitorio,
tena que presentar su discurso al Congreso de la Repblica sobre las
principales prioridades y acciones que el gobierno de transicin iba a llevar a
cabo hasta convocar a elecciones. La exposicin se realiz el 11 de diciembre
del 2000 y se expone la necesidad de cambiar el enfoque de lucha contra la
pobreza que tena que ser abordado desde un enfoque integral. Es ah donde
aparece la idea de la creacin de la Mesa de Concertacin para la Lucha
Contra la Pobreza (MCLCP) en trminos de espacio de articulacin Estado
Sociedad Civil, que luego se creara formalmente el 18 de enero del 2001,
mediante decreto supremo (DS 001-2001-PROMUDEH).
La preocupacin que se abra en el gobierno de transicin se centraba
en quin presidira la MCLCP pues poda generar un sesgo partidario o poltico
no previsto. Se quera transmitir el mensaje de neutralidad desde el gobierno
transitorio y en virtud a ello se eligi al padre Gastn Garatea como presidente.
Con Paniagua se crean dos iniciativas adicionales: la Comisin de la Verdad y
la Iniciativa Nacional contra la Corrupcin (que se convirti en un espacio ms
de anlisis que de accin).
En este contexto, la sociedad civil pasa por un proceso de
recomposicin y reactivacin en la escena social, cuyo nico elemento
88
en
los
inicios
del
nuevo
milenio
en
el
Per
se
fue
89
cambio de gobierno se tena que generar las condiciones para que ese espacio
mixto entre Estado y Sociedad Civil se mantenga vigente.
Durante los primeros meses de creada la Mesa se puso especial nfasis
en formular los lineamientos programticos de poltica social que se expresa en
la Carta Social (2001). La idea sustancial de este documento parte de la
premisa que la poltica social ordena y define la poltica econmica y por ello la
presencia y participacin de los ministerios de carcter social como el
Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud eran claves en el proceso de
elaboracin, aunque igualmente estratgico era que el Ministerio de Economa
y Finanzas participe en el espacio de concertacin.
Ahora bien, es importante registrar las tensiones inter-institucionales que
se generan con la creacin de la Mesa. La arquitectura de funcionamiento de la
MCLCP descansa sobre el Comit Ejecutivo Nacional (CEN) que la
conformaban organizaciones del Estado y la Sociedad Civil 27 . En efecto, por el
Estado participaban la Presidencia del Consejo de Ministros, el MEF, la
Defensora del Pueblo, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educacin, el
Ministerio de la Mujer y otros ministerios vinculados al tema social y la lucha
contra la pobreza. Tambin participan las organizaciones de la sociedad civil
que tenan representacin nacional como la Confederacin Nacional de
Instituciones Nacionales Empresariales (CONFIEP), la Confederacin General
de Trabajadores del Per (CGTP), la Asociacin Nacional de Centros de
Investigacin, Promocin Social y Desarrollo (ANC) 28 , el Conferencia Nacional
27
Por el Estado participaban el MEF, la Defensora y los ministerios vinculados al tema social y
las organizaciones de la sociedad civil que tenan representacin nacional (CONFIEP, CGTP,
Asamblea Nacional de Centros, CONADES), organizaciones religiosas y agencias de
cooperacin. Los partidos polticos no participaban.
28
Es un espacio de convergencia y articulacin de ONGD peruanas que realizan trabajo de
promocin del desarrollo y alivio a la pobreza en diversas regiones del pas. Entre sus
90
asociados se encuentran organizaciones complejas con trabajo en diferentes regiones del pas,
con gran volumen de personal y recursos financieros y no financieros para el desarrollo de sus
actividades, as como las llamadas "ONGs pequeas", donde equipos locales con mucha
entrega y compromiso, y muy pocos recursos, desarrollan acciones en beneficio de su
comunidad. Los afiliados a la ANC tienen en comn su preocupacin por el desarrollo del pas
dentro de un enfoque integral (Fuente: http://www.anc.org.pe)
29
La CONADES se convirti en el 2000 en una plataforma mixta integrada por gremios
laborales como la CGTP y la CUT, gremios campesinos como CCP y CNA, por movimientos de
mujeres y organizaciones de sobrevivencia como los comedores populares y del vaso de
leche; organizaciones ambientalistas, juveniles y de infancia.
30
Su creacin fue ratificada el 17 de octubre del 2002, mediante Decreto Supremo N1052002-PCM.
91
31
92
2.2.
32
Fuente: MIMDES
De acuerdo al PNAIA, los responsables directos del cumplimiento de estas metas son: el
MINSA, MINEDU, Consorcios Educativos, MCLCP y PROMUDEH. Las instituciones de apoyo:
UNFPA, UNICEF, Cooperacin Internacional, Medios de Comunicacin Masivos. ONG
nacionales e internacionales, Iglesias, sector privado, organizaciones cvicas y comunitarias,
familias peruanas.
33
93
gobiernos
regionales
(noviembre
2002)
la
Ley
orgnica
de
94
34
95
96
97
las
principales
iniciativas
del
grupo
fue
identificar
las
acciones
98
99
100
101
102
2.3.
103
104
35
Estos cuatro puntos han sido extrados del documento Sistematizacin de la experiencia de
la Iniciativa contra la Desnutricin Infantil: Un Modelo de incidencia poltica, elaborado a
pedido de CARE (2005).
36
En el 2004 se hace la evaluacin de medio trmino del Buen Inicio promovida por UNICEF
donde se reportan los resultados positivos de la aplicacin del modelo de UrbanJhonson como
marco conceptual para la reduccin de la desnutricin crnica infantil. La Iniciativa Buen Inicio
operaba en departamentos como Ayacucho, Apurmac y Cusco donde el componente de
participacin se daba a travs de las ONGD socias como KusiWarma, Solaris Per,
WorldVision, por ejemplo.
105
37
Programa Alimentos para la Paz, que se ejecuta a escala mundial a partir de la Ley Pblica
480 del gobierno de los EEUU.
106
se sumaron la Organizacin
107
108
109
departamentos
(Ancash,
Apurmac,
Ayacucho,
Cajamarca,
Cuzco,
Banco Mundial,
110
39
111
40
112
meta nacional de
42
113
poltica, el equipo de comunicacin de la IDI tuvo un rol muy activo para colocar
en los medios de comunicacin masiva, mensajes que reforzarn sus acciones
de incidencia.
Los mensajes y contenidos de la estrategia de comunicacin variaron de
acuerdo a los momentos del proceso de agendacin. As, cuando se buscaba
que los candidato/as suscribieran el Acta de Compromiso, se puso especial
nfasis en artculos y reportajes que planteaban el problema de la desnutricin
infantil como un tema clave para el desarrollo de un pas con equidad.
Posteriormente, para consolidar las acciones del gobierno y promover la
poltica nacional, se privilegi la difusin de comunicados y notas de prensa
que informaban sobre los avances del gobierno. As, en julio de 2007 se
difundi el Balance de acciones del gobierno en la lucha contra la desnutricin
infantil elaborado por la IDI al cumplirse el primer ao del gestin
gubernamental.
Despus del lanzamiento de la Estrategia CRECER se apoy el diseo
de su plan de comunicaciones, logrando que ste incluya las dimensiones
propuestas por la IDI: informacin pblica, orientacin nutricional, vigilancia
comunitaria, abogaca, inversin en acciones educativas.
A juzgar, por la sistematizacin de CARE, el trabajo comunicativo ha
jugado un rol fundamental para mantener la visibilidad del problema de la DCI y
el compromiso poltico suscrito por el gobierno. Han contribuido a ello
campaas mediticas financiadas por empresas privadas como, por ejemplo,
las de la emisora Radio Programas del Per RPP, auspiciadas por ALICORP,
cuyos contenidos y mensajes fueron coordinadas con varias instituciones
integrantes de la IDI, entre ellas ADRA, PRISMA y UNICEF.
114
2.4.
van generando las condiciones a travs del cual fue posible materializar un
compromiso poltico en poltica pblica. No se trat de un proceso mecnico ni
inmediato al interior de la administracin pblica, pues le tom su tiempo al
gobierno disear las bases de la poltica pblica en un contexto de dilogo con
la sociedad civil. Para tal efecto, destacaremos el proceso cmo se vinculan las
once acciones prioritarias y el presupuesto por resultados en la Ley del
Presupuesto
Pblico
complementaremos
la
para
el
ao
informacin
fiscal
con
las
2007.
Sobre
Polticas
de
esta
base
Obligatorio
115
116
43
117
118
en
materia
de
extensin
tecnolgica,
medio
ambiente
119
120
121
122
3.1.
123
124
125
126
Flujo N3: Articulacin del Diagnstico con el Diseo del Programa Articulado Nutricional
Elaboracin MCLCP.
127
Incrementar la cobertura,
oportunidad y calidad del
CRED
Estado nutricional
de la gestante
Disponibilidad
Reducir la
incidencia de
Bajo Peso
al Nacer
de alimentos
Comunidades
promueven prcticas
y entornos saludables
Madres adoptan
prcticas saludables
Mejorar la
alimentacin y
nutricin del
menor de
36 meses
Desnutricin
Crnica
Instalacin de servicios
de provisin de agua
y entrega de letrinas
Desinf eccin y vigilancia
de la calidad del agua
Vacunacin contra
rotavirus y neumococo
Instalar cocinas mejoradas
para reducir la contaminacin
intradomiciliar ia
Diagnstico y
tratamiento eficaz
y oportuno
Acceso al
Agua segura
Reducir la
morbilidad
por IRA, EDA
en menores
de 24 meses
51
Otros Programas Estratgicos que inf luyen:
ACCESO
SALUD MATERNO
A SERVICIOS
NEONA
SOCIALES
TAL
BASICOS Y A OPORTUNIDADES DE MERCADO ACCESO DE LA POBLACION A LA IDENTIDAD
ACCESO
ACCESO DE
A SERVICIOS
LA POBLACION
SOCIALES
A LA IDENTIDAD
BASICOS Y A OPORTUNIDADES DE MERCADO
128
128
129
129
130
44
Para el proceso de formulacin presupuestal del ao 2009 se llevan a cabo talleres macro
regionales en dos momentos claves del ciclo presupuestal: formulacin presupuestal en febrero
y marzo, y el ajuste y revisin del ante proyecto de Ley entre septiembre y octubre donde se
definen los techos presupuestales. Para ello las direcciones de Promocin de la Salud y
DGSP, CENAN y la Gerencia de Planificacin y Presupuesto del MINSA conformaron un
equipo de 50 facilitadores para dicho proceso, y para el ao 2010 que impulsaron talleres
regionales llegaron a contar con 100 capacitadores conformados por responsables del MINSA
y del MEF.
130
131
Cuadro N 3.1: Ubicacin de las finalidades del PAN al interior de la Estructura Funcional
programtica
UNIDAD DE
ENTIDAD Y
ACTIVIDAD
COMPONENTE
FINALIDAD
MEDIDA
MBITO
043783.
REDUCCION DE LA
MORBILIDAD EN
IRA, EDA Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
061978.
CONDUCCION DE
LA GESTION DE LA
ESTRATEGIA
NUTRICIONAL
163099. GESTION DE LA
ESTRATEGIA
NUTRICIONAL
061978.
CONDUCCION DE
LA GESTION DE LA
ESTRATEGIA
NUTRICIONAL
043489. MEJORAR
LA ALIMENTACION
Y NUTRICION DEL
MENOR DE 36
MESES
043783.
REDUCCION DE LA
MORBILIDAD EN
IRA, EDA Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
043489. MEJORAR
LA ALIMENTACION
Y NUTRICION DEL
MENOR DE 36
MESES
217. HOGAR
215. MUNICIPIO
VIVIENDA
(Nacional y
Regional)
VIVIENDA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
060. INFORME
MINSA
(Nacional y
Regional)
080. NORMA
MINSA
(Nacional y
Regional)
215. MUNICIPIO
MINSA
(Nacional y
Regional y Local)
019.
COMUNIDAD
MINSA
(Nacional y
Regional y Local)
236.
INSTITUCION
EDUCATIVA
MINSA
(Nacional y
Regional)
056. FAMILIA
MINSA
(Nacional y
Regional)
222. REPORTE
TECNICO
MINSA
(Nacional y
Regional)
223. CENTRO
POBLADO
223. CENTRO
POBLADO
218. NIO
PROTEGIDO
219. NIO
CONTROLADO
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional y Local)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
131
132
Cuadro N 3.1: Ubicacin de las finalidades del PAN al interior de la Estructura Funcional
programtica
UNIDAD DE
ENTIDAD Y
ACTIVIDAD
COMPONENTE
FINALIDAD
MEDIDA
MBITO
043783.
REDUCCION DE LA
MORBILIDAD EN
IRA, EDA Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
MENOR DE 36 MESES
119654. DIAGNOSTICO Y
TRATAMIENTO IRA, EDA
Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
REGIONALES
016. CASO
TRATADO
016. CASO
TRATADO
016. CASO
TRATADO
016. CASO
TRATADO
224. GESTANTE
SUPLEMENTADA
043784. REDUCIR
LA INCIDENCIA DE
BAJO PESO AL
NACER
043783.
REDUCCION DE LA
MORBILIDAD EN
IRA, EDA Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
119656. MEJORAR
NUTRICION DE
GESTANTE
119654. DIAGNOSTICO Y
TRATAMIENTO IRA, EDA
Y OTRAS
ENFERMEDADES
PREVALENTES
REGIONALES
043489. MEJORAR
LA ALIMENTACION
Y NUTRICION DEL
MENOR DE 36
MESES
119651. HOGARES
ADOPTAN PRACTICAS
SALUDABLES PARA EL
CUIDADO INFANTIL Y
ADECUADA
ALIMENTACION PARA EL
MENOR DE 36 MESES
120143. GESTION DE LA
ESTRATEGIA
043486.
CONDUCCION DE
LA GESTION DE LA
ESTRATEGIA
043489. MEJORAR
LA ALIMENTACION
Y NUTRICION DEL
MENOR DE 36
MESES
220. NIO
SUPLEMENTADO
44276. MONITOREO,
SUPERVISION, EVALUACION Y
CONTROL DEL PROGRAMA
ARTICULADO NUTRICIONAL
119650. COMUNIDADES
33248. MUNICIPIOS SALUDABLES
PROMUEVEN
PROMUEVEN EL CUIDADO
PRACTICAS
INFANTIL Y LA ADECUADA
SALUDABLES PARA EL
ALIMENTACION
CUIDADO INFANTIL Y
33249. COMUNIDADES
PARA LA ADECUADA
SALUDABLES PROMUEVEN EL
ALIMENTACION PARA EL CUIDADO INFANTIL Y LA
MENOR DE 36 MESES
ADECUADA ALIMENTACION
33250. INSTITUCIONES
EDUCATIVAS SALUDABLES
PROMUEVEN EL CUIDADO
INFANTIL Y LA ADECUADA
ALIMENTACION
33251. FAMILIAS SALUDABLES
CON CONOCIMIENTOS PARA EL
CUIDADO INFANTIL, LACTANCIA
MATERNA EXCLUSIVA Y LA
ADECUADA ALIMENTACION Y
PROTECCION DEL MENOR DE 36
MESES
119651. HOGARES
33252. HOGARES CON "COCINAS
ADOPTAN PRACTICAS
MEJORADAS"
SALUDABLES PARA EL
016. CASO
TRATADO
016. CASO
TRATADO
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
MINSA
(Nacional y
Regional)
205. MUJER
ALFABETIZADA
MIMDES
(Nacional y
Regional)
060. INFORME
MIMDES
(Nacional y
Regional)
215. MUNICIPIO
MIMDES
(Nacional y
Regional)
019.
COMUNIDAD
MIMDES
(Nacional y
Regional)
236.
INSTITUCION
EDUCATIVA
MIMDES
(Nacional y
Regional)
056. FAMILIA
MIMDES
(Nacional y
Regional)
217. HOGAR
MIMDES
(Nacional y
132
133
Cuadro N 3.1: Ubicacin de las finalidades del PAN al interior de la Estructura Funcional
programtica
UNIDAD DE
ENTIDAD Y
ACTIVIDAD
COMPONENTE
FINALIDAD
MEDIDA
MBITO
CUIDADO INFANTIL Y
ADECUADA
ALIMENTACION PARA EL
33253. HOGARES POBRES
MENOR DE 36 MESES
AFILIADOS AL "PROGRAMA
JUNTOS"
119652. ALIMENTOS
DISPONIBLES Y DE
CALIDAD PARA LA
ALIMENTACION DEL
MENOR DE 36 MESES
043784. REDUCIR
LA INCIDENCIA DE
BAJO PESO AL
NACER
119656. MEJORAR
NUTRICION DE
GESTANTE
Regional y Local)
217. HOGAR
PCM - JUNTOS
(Nacional y
Regional)
010.
BENEFICIARIO
MIMDES
(Nacional y
Regional)
010.
BENEFICIARIO
MIMDES
(Nacional y
Regional)
010.
BENEFICIARIO
MIMDES
(Nacional y
Regional)
134
135
136
137
138
139
140
141
141
142
3.1.3. La
evolucin
en
la
asignacin,
modificacin
ejecucin
presupuestal
En la administracin pblica las prioridades de polticas pblicas del
Estado se expresan en el presupuesto pblico donde los recursos que se le
destina para su intervencin tienen el propsito de generar cambios sustantivos
en la poblacin de referencia. Desde la lgica del presupuesto por resultados,
esto supone alinear el presupuesto con las intervenciones que se han
priorizado en el modelo lgico del Programa Articulado Nutricional.
Para efectos del anlisis presupuestal nos interesa hacer la precisin
entre el PIA y el PIM. En el caso del Presupuesto Institucional de Apertura
(PIA), el presupuesto se define en el debate al interior del Congreso y se
aprueba con la Ley de Presupuesto Pblico para cada ao fiscal. El caso del
Presupuesto
Institucional
Modificado
(PIM)
expresa
el
conjunto
de
142
143
3.1.3.1.
Asignacin presupuestal
143
144
145
145
146
Cuadro N3.7: Asignacin presupuestal del Programa Articulado Nutricional distribuido por participacin del gobierno nacional, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales (2008-2012)
PIM 2008
PIM 2009
PIM 2010
PIM 2012
PIM 2011
Niveles de Gobierno
S/.
%
S/.
%
S/.
%
S/.
%
S/.
%
GOBIERNO
NACIONAL
MINSA
INS
SIS
PCM (JUNTOS)
MIMP (PRONAA)
1,050,342,943 87.6
1,088,802,031
83.9
1,376,901,521
79.0
1,006,352,604
61.8
1,005,529,508
37.7
164,954,321
11,964,562
70,150,426
547,052,752
13.8
1.0
5.9
45.6
284,076,218
9,312,620
80,903,213
500,746,488
21.9
0.7
6.2
38.6
404,952,889
9,193,999
77,050,645
584,586,172
23.2
0.5
4.4
33.5
483,189,623
11,162,159
89,221,734
170,246,997
29.7
0.7
5.5
10.5
444,888,573
8,730,520
64,101,770
170,507,756
16.7
0.3
2.4
6.4
256,220,882
21.4
213,763,492
16.5
301,117,816
17.3
252,532,091
15.5
317,300,889
11.9
861,961,510
32.4
796,772,760
29.9
2,664,263,778
100
MIDIS (PRONAA)
GOBIERNOS
144,425,512 12.0
208,215,310
16.1
366,631,051
21.0 562,885,289 34.6
REGIONALES
GOBIERNOS
4,060,410
0.3
0.0
0.0
58,615,040
3.6
LOCALES
1,198,828,865 100 1,297,017,341 100
1,743,532,572
100 1,627,852,933 100
TOTAL
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (Consulta Amigable. Fecha de extraccin de la data a MAYO del 2013).
Elaboracin propia.
146
147
3.1.3.2.
Ejecucin presupuestal
de
gestin
deben
de
estar
protocolizados,
normados
148
EvolucindelaasignacinyejecucinpresupuestaldelProgramaArticulado
nutricional(20082012)
PIM
Ejecucin
2,664,263,778
2,042,732,595
1,743,532,572
1,297,017,341
1,224,970,163
1,198,828,865
1,039,212,939
2008
Ejecucinal87%
2009
Ejecucinal94.4%
1,627,852,933
1,304,405,224
2010
Ejecucinal75%
1,304,405,224
2011
Ejecucinal80%
2012
Ejecucinal77%
45
149
150
Descripcin
Cuadro N3.8: Progreso en Indicadores de Resultado Final del Programa Articulado Nutricional
Lnea
Evaluacin
de
Ao
Ao
Ao
Ao Ao Diferencia
Periodo
Diferencia
Indicador
Base
2000
2009
2010 2011 2012 2000/2007
Pre-PAN
2007/2012
PpR
(2000-2007)
2007
Reducir la
Proporcin de
desnutricin
menores de
crnica de nios
cinco aos con
25.4
22.6
18.3
17.9
menores de
desnutricin
cinco aos
crnica
(NCHS)
Reducir la
Proporcin de
desnutricin
menores de
crnica de nios
cinco aos con
n.d.
28.5
23.8
23.2
menores de
desnutricin
cinco aos
crnica
(OMS)
Todos los indicadores provienen de la ENDES-INEI a Marzo del 2013.
Elaboracin propia
Evaluacin
Periodo
PAN (20072012)
15.2
13.5
2.8
Progreso
9.1
Progreso
Tendencial
19.5
18.1
n.d.
No se puede
evaluar
10.4
Progreso
Tendencial
151
152
el 2012.
Sierra Rural
49.8
43.4
41
36.4
13.4
4.6
8.8
Selva Rural
40.3
31.6
36.8
26.7
13.6
10.1
3.5
153
154
155
estratos con mayores ingresos (38.5 p.p.) y con madres con nivel de educacin
superior (43.2 p.p.). De acuerdo a la ENDES 2012, los nios que nacen en
medios urbanos (49.4 p.p.), en especial en Lima Metropolitana (41.3 p.p.) y en
regiones con mayor nivel de desarrollo econmico y acceso a servicios de
salud, son los que inician ms tardamente la alimentacin con lactancia
materna. Es preocupante la situacin que ocurre en Lima (31.8 p.p.), Arequipa
(37.4 p.p.), Ica (32.5 p.p.), Departamento de Lima y la Provincia Constitucional
del Callao (42.3 p.p.), Tacna (46.2 p.p.) y Puno (44.8 p.p.).
Si bien es cierto el 67.6% de los nios y nias menores de seis meses
de edad se alimentan con lactancia materna exclusiva, es preocupante la
sostenida reduccin que ocurre desde el 2007. Esta tendencia a la reduccin
de la prctica de la Lactancia Materna Exclusiva se observa en las reas
urbanas y es ms marcada en Lima Metropolitana y en las ciudades de la
costa. Los datos disponibles muestran que los nios y nias peruanos, en
promedio, tienen la oportunidad de recibir lactancia materna exclusiva durante
4.1 meses, sin embargo y como se ha dicho, esta proporcin se
reduce
156
157
Cuadro N3.11: Progreso en Indicadores de Resultados Intermedios del Programa Articulado Nutricional
Lnea
Evaluacin
Evaluacin
de
Ao
Ao Ao Ao Ao Diferencia Periodo Pre- Diferencia Periodo
Descripcin
Indicador
Base
2000
2009 2010 2011 2012 2000/2007 PAN (2000- 2007/2012 PAN (2007PpR
2007)
2012)
2007
Proporcin de menores de
Mejorar la
36 meses con lactancia
67.2 68.7 68.5 68.3 70.6 67.5
1.5
Progreso
-1.2 p.p.
Retroceso
Alimentacin
exclusiva hasta los 6
y Nutricin del
meses
menor de 36
Prevalencia de anemia en
meses
60.9 56.8 50.4 50.3 41.6 44.5
4.1
Progreso
12.3 p.p.
Progreso
menores de 36 meses
Prevalencia de Infeccin
Reduccin de Respiratoria Aguda(IRA)
21.3
24
17.2 18.3 17.8 14.6
-2.7
Retroceso
9.4 p.p.
Progreso
la morbilidad en menores de 36 meses
en IRA, EDA
Prevalencia de
y otras
enfermedades enfermedad diarreica
19.8 17.4
18 18.9 17.6 15.3
2.4
Progreso
2.1 p.p.
Progreso
aguda (EDA) en menores
prevalentes
de 36 meses
Reducir la
incidencia de Incidencia de bajo peso al
8.5
8.4
7.1
8
7.1
bajo peso al
nacer
nacer
Todos los indicadores provienen de la ENDES-INEI a Marzo del 2013.
Elaboracin propia
7.4
0.1
Estancamiento
1 p.p.
Progreso
158
46
En el mbito rural se usa el concepto de agua segura debido a que en estas zonas el acceso
a agua potable puede ser inviable por muchas razones: (i) la carencia de sistemas de
tratamiento de agua para consumo humano, (ii) problemas de funcionamiento en las redes de
abastecimiento, (iii) falta de una adecuada operacin y mantenimiento de abastecimiento de
agua existentes.
159
Cuadro N 3.12: Progreso en Indicadores de Resultados Inmediatos del Programa Articulado Nutricional
Evaluacin
Lnea
Periodo
Evaluacin
Ao de Base Ao
Ao
Ao
Ao Diferencia
Diferencia
Descripcin
Indicador
Pre-PAN
Periodo PAN
2000
PpR
2009
2010
2011
2012 2000/2007
2007/2012
(2000(2007-2012)
2007
2007)
Proporcin menores de 36
No se
n.d.
puede
9.3 p.p.
Progreso
meses con vacunas bsicas n.d.
64.3
54.8
61.8
72.7
73.6
completas para su edad
evaluar
Hogares
adoptan
practicas
saludables
para el
cuidado
infantil y
adecuada
alimentacin
para el
menor de 36
meses
Acceso y
Uso de
Agua
Segura
Proporcin de menores de
24 meses con vacunas
contra el rotavirus y el
neumococo para su edad
Proporcin de menores de
12 meses con vacunas
contra el rotavirus y el
neumococo para su edad
Proporcin de menores de
36 meses con CRED
completo de acuerdo a su
edad.
Proporcin de menores de
36 meses que recibieron
suplemento de hierro
Porcentaje de hogares con
acceso a agua tratada
Porcentaje de hogares con
saneamiento bsico
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
13.2
25
31.7
47.3
59.3
68.7
66.5
72.9
n.d.
No se
puede
evaluar
n.d.
No se
puede
evaluar
53.3 p.p.
Progreso
Tendencial
(2009-2012)
47.9 p.p.
Progreso
Tendencial
(2009-2012)
26.8 p.p.
Progreso
Tendencial
(2009-2012)
n.d.
24
27.7
40
47.3
50.8
n.d.
No se
puede
evaluar
n.d.
12.3
14.1
18.4
17
19.5
n.d.
No se
puede
evaluar
7.2 p.p.
Progreso
84.4
92.9
91.1
91.5
93.3
93.9
8.5
Progreso
1 p.p.
Estancamiento
75.9
81.8
83.3
85.3
87.6
88.3
5.9
Progreso
6.5 p.p.
Progreso
Tendencial
160
Cuadro N 3.12: Progreso en Indicadores de Resultados Inmediatos del Programa Articulado Nutricional
Evaluacin
Lnea
Periodo
Evaluacin
Ao de Base Ao
Ao
Ao
Ao Diferencia
Diferencia
Descripcin
Indicador
Pre-PAN
Periodo PAN
2000
PpR
2009
2010
2011
2012 2000/2007
2007/2012
(2000(2007-2012)
2007
2007)
Proporcin
de
hogares
Progreso
12.4
Progreso
13.5 p.p.
rurales con saneamiento 48.6
61
64.7
67.8
71.1
74.5
Tendencial
bsico
Mejorar
Proporcin de gestantes
Progreso
14.7
Progreso
13.6 p.p.
nutricin de que reciben suplemento de 60.2
74.9
80.1
86.1
87.8
88.5
Tendencial
gestante
hierro
1/ Todos los indicadores provienen de la ENDES-INEI a Marzo del 2013
161
3.2.
sus
intereses
poltico-institucionales,
tambin
los
espacios
162
163
164
informacin
de
asignacin,
modificacin
ejecucin
presupuestal.
165
3.2.1.1.
166
167
Su
contribucin
especfica
se
orienta
al
proceso
de
168
169
ElmodelodeSeguimientoConcertadoalProgramaArticuladoNutricional
OrganizacionesNo
Gubernamentales
Organizaciones
Gubernamentales
La poltica pblica, vista en el nuevo
contexto, supone pensar su diseo e
implementacin desde un anclaje con
lo
territorial,
analizando
la
implementacin de la poltica pblica
desde
el
proceso
de
descentralizacin., ajustando cada una
de las etapas de la poltica pblica.
AgenciasdeCooperacin
Internacional
GrupodeSeguimientoConcertado
alProgramaArticuladoNutricional
El seguimiento concertado supone la convergencia de mltiples sistemas de
informacin para contribuir a la poltica pblica, utilizando la informacin pblica
que las entidades gubernamentales generan para supervisar sus polticas y
tambin las investigaciones, estudios de caso, infografas que genera la sociedad
civil. La convergencia de estos dos procesos se expresan en: Reportes , Alertas,
Eventos pblicos, Coordinacin con tomadores de decisin.
Al ser un espacio de concertacin de mltiples actores, desata un mecanismo de
incidencia al interior de la gestin de las polticas pblicas.
Programacin
Evaluacin
ElciclodelPrograma
ArticuladoNutricional
alinteriordela
administracinpblica
Ejecucin
Formulacin
Aprobacin
Elaboracin propia
170
3.2.1.2.
La
especializacin
consolidacin
de
un
seguimiento
171
factores claves: (i) los acuerdos se estructuran con base en una matriz comn
de indicadores y metas de reduccin de la pobreza y la desigualdad entre las
cuales est la meta de reduccin de la desnutricin crnica infantil y reduccin
de la anemia, (ii) el alto consenso social y poltico alcanzado y (iii) la
vinculacin con el Presupuesto por Resultados.
172
173
174
175
176
3.2.1.3.
177
completas segn edad, Nios con CRED completo segn edad, Nios
con suplemento de hierro y vitamina A y Gestante con suplemento de
hierro y cido flico. Por otro lado, durante el proceso seguido desde el
seguimiento concertado se constat que uno de los productos
distorsionadores del Programa era Hogares afiliados al programa
JUNTOS que concentr en algunos aos ms del 50% del presupuesto
total. Este criterio tiene un componente fuertemente tcnico en la medida
que, desde el anlisis de la cadena de resultados, busca asignar los
recursos en las prioridades (Ver Anexo 1).
178
3.2.1.4.
179
180
181
10. FutureGenerationsPer
11. Plan internacional
12. WorldVision
13. Accin Contra el
Hambre
14. FAO
15. Fondo
de
Poblacin de las
Naciones Unidas
UNFPA
16. MSH
17. Instituto
de
Investigacin
Nutricional
182
183
184
185
2010
elabor
una
Propuesta
de
incorporacin
de
los
186
pesar
de
estas
primeras
restricciones,
el
colectivo
sigui
187
188
4.1.
189
4.1.1. La
desnutricin
crnica
infantil:
Una
agenda
institucional
cristalizada
190
estratgica
travs
del
cual
la
sociedad
civil
trabaj
191
Una tercera variante que nos interesa desarrollar se relaciona con los
requisitos propuestos por Salazar quien seala siete preguntas bsicas son la
base para operacionalizar la idea de agenda pblica. En ese sentido, nos
interesa sealar que para efectos del caso particular de investigacin nos
permite conocer con mayor detalle los pormenores del proceso a travs del
cual la desnutricin crnica infantil se incorpora en la agenda pblica.
Cuadro N4.1: Agenda pblica segn los aportes del Salazar
Requisitos de Salazar
1. Cul
es
asunto?
2.
3.
4.
5.
6.
192
de
la
poltica
pblica.
Un
aspecto
positivo
es
el
entorno
193
194
4.2.
planteada como la llave maestra a travs del cual era posible identificar y
desatar los nudos crticos en el proceso de gestin de las polticas pblicas,
identificando las prioridades reales que cambiara el rostro de nuestra sociedad
y permitira a su vez canalizar adecuadamente los recursos pblicos al logro de
resultados expresados en una mejor calidad de vida de las personas.
Si bien reconocemos la potencialidad de la propuesta, todava esta
reforma se ve enfrentada a aspectos estructurales de la administracin pblica
que en muchas ocasiones dificulta la eficacia de la poltica pblica. As, con la
idea de reforma silenciosa nos queremos referir al proceso iniciado con fuerte
empuje para implantar el presupuesto por resultados en general, y los
Programas Presupuestales en particular, siendo el Programa Articulado
Nutricional uno de esos casos.
195
de
reforma
apunta
al
corazn
de
la
administracin
pblica,
4.2.1. La
discrecionalidad
en
la
tecnoburocracia
del
MEF
para
196
Programas
Programas Presupuestales
Estratgicos
Cobertura actual*
13%
41%
Cobertura potencial*
40%
100%
METODOLOGA
Instrumento bsico
Modelo Lgico
Marco Lgico
Lgica
Multisectorial
(terico)
Multisectorial/Sectorial/Institucional
Aproximacin
Ex-ante
Ex-ante/Ex-post
Evaluacin
MEF
Responsabilidad
Diluida
Clara
IMPLEMENTACIN
Formulacin
Programacin
47
Ver: www.mef.gob.pe
197
Programas
Programas Presupuestales
Estratgicos
Rendicin de cuentas
Diluida
Clara
4.2.1.1.
48
Este documento forma parte de la publicacin editada por Carlos Alza titulada Gestin
pblica: Balance y perspectivas (Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, Fondo
Editorial, 252p.)
198
Ao 2012
Presupuesto
por
Presupuesto
por 79.1
79.1.
Presupuesto
por 79.1
Resultados (PpR) es una
Resultados (PpR) es una
Resultados (PpR) es una
estrategia
de
gestin
estrategia de gestin
metodologa que se
pblica que vincula la
pblica que vincula la
aplica progresivamente
asignacin de recursos a
asignacin de recursos a
al
proceso
productos y resultados
productos y resultados
presupuestario y que
medibles a favor de la
medibles a favor de la
integra la programacin,
poblacin, que requiere de
poblacin, que requiere
formulacin, aprobacin,
la existencia de una
de la existencia de una
ejecucin, seguimiento y
definicin de los resultados
definicin
de
los
evaluacin
del
a alcanzar, el compromiso
resultados a alcanzar, el
presupuesto, en una
para
alcanzar
dichos
visin de logro de
compromiso
para
resultados por sobre otros
productos, resultados y
alcanzar
dichos
objetivos secundarios o
resultados por sobre otros
uso eficaz, eficiente y
procedimientos internos, la
objetivos secundarios o
transparente
de
los
determinacin
de
procedimientos internos,
recursos del Estado a
la
determinacin
de
responsables,
los
favor de la poblacin, ,
procedimientos
de
responsables,
los
retroalimentando
los
generacin de informacin
procedimientos
de
procesos anuales de
de
los
resultados,
asignacin
del
generacin
de
productos
y
de
las
presupuesto pblico y
informacin
de
los
herramientas de gestin
mejorando los sistemas
resultados, productos y
institucional, as como la
de las herramientas de
de gestin administrativa
gestin institucional, as
rendicin de cuentas.
del Estado.
como la rendicin de
cuentas.
Fuente: Leyes de Presupuesto Pblico (Ley N28411 y Ley N29812). Adaptacin de la
propuesta de Grndez El presupuesto en su laberinto (2012).
199
Ao 2012
Elaboracin propia.
Si bien la realidad de la administracin pblica est sujeta a entornos
cambiantes que obedecen a factores sociales y polticos, repercutiendo
principalmente en los sectores a travs de cambios de gabinete, decisores y/o
rotacin de equipos tcnicos; es quizs el MEF el nico ministerio que opera de
manera regular resistiendo a los embates del entorno poltico, manteniendo a
sus cuadros tcnicos y gerenciales sin ser afectados por los vaivenes de la
poltica.
A pesar de este cierto nivel de estabilidad y continuidad de las polticas,
se constata que durante la fase de implementacin del PpR que viene desde el
2008 ha venido ocurriendo cambios medulares en su concepcin. A manera de
hiptesis de trabajo es posible plantear que estos cambios suponen un proceso
en el que converge por un lado una mirada reflexiva que permita evaluar las
condiciones reales de la reforma del PpR y, por otro lado, una voluntad poltica
que aceler el proceso desencadenado en la administracin pblica,
provocando cierto desequilibrio. No pretendemos hacer un anlisis especfico
sobre este proceso, pero dejamos la discusin para el debate y prximas
reflexiones.
4.2.1.2.
200
201
Muchos
especialistas,
acadmicos
tomadores
de
decisin
202
4.2.1.3.
203
204
Cambiosenelclasificadordegasto
pblico
Cadenadegasto2:Nosepodacompararentrelasmetas
delao2008ydel2012,porloquesecreaunportaladhoc
parahacerequiparablesconlosdemsaos.
2008
2009
Cadenadegasto1:Total/Funcin/Programa/
Subprograma/Componente/Actividado
Proyecto/Meta
2012
+00
Cadenadegasto3:Total/
CategoraPresupuestal/Programa
Presupuestal/ProductooProyecto
Elaboracin propia
205
206
207
4.2.2.1.
desde
la
organizacin
pblica
para
su
intervencin
208
Se
Sanitaria
de
Inmunizaciones
de
la
DIRESA-
Ucayali)
209
cierto nivel de cohesin y piso mnimo al interior del sector para la formulacin
y programacin presupuestal.
4.2.2.2.
210
la Estrategia Nacional
211
49
Meja,Andrs;AnlisisdelxitoenlaluchacontraladesnutricincrnicaenelPer.Estudiodecaso
preparadoparaCAREPer;pp.4647;2011.
212
4.2.2.3.
213
sociales
travs
de
sus
unidades
operativas
oficinas
50
214
51
Se han desarrollado entrevistas a los siguientes funcionarios durante el cuarto trimestre del
2010: 1) A la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Huancavelica. 2) Al
responsable de la Estrategia Sanitaria de Alimentacin y Nutricin Saludable de la Direccin
Regional de Salud del Gobierno Regional de Huancavelica. 3 A la Sub Gerencia de
Desarrollo Social del Gobierno Regional de Ayacucho. 4) A la Direccin de Atencin Integral
de Salud del Gobierno Regional de Ayacucho. 5) Al responsable de la Estrategia Sanitaria de
Inmunizaciones de la Direccin Regional de Salud del Gobierno Regional de Ucayali. 6) A la
Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Puno. 7) A la Sub-Gerencia de
Formacin Continua Docente, de la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de
Amazonas.
215
4.3.
216
217
218
219
220
221
222
52
DSN0072012MIDIS
223
224
225
Cuadro N 4.8: Lineamientos del MIDIS, MEF y MINSA en relacin a la reduccin de la DCI
Propuesta
Lineamientos para la gestin Lineamientos de inversin para reducir la Lineamientos para las intervenciones
Normativa
articulada
intersectorial
e desnutricin crnica infantil en el marco
sectoriales en salud que contribuyen a
Sectorial
intergubernamental orientada a del sistema nacional de inversin pblica disminuir la desnutricin crnica infantil
reducir la desnutricin crnica
(DCI)
infantil, en el marco de las polticas
de desarrollo e inclusin social
Nivel de la Norma Directiva N004 2012 MIDIS
Resolucin Ministerial N010 2012
Resolucin Ministerial N983 2012 EF/63.01
MINSA
Fecha de
Julio del 2012
27 de Julio del 2012
Diciembre del 2012
publicacin
Finalidad
Establecer
lineamientos
que
- Contribuir,
en
el
marco
del
permitan la gestin articulada
Aseguramiento Universal de Salud,
intersectorial e intergubernamental
con la reduccin de la desnutricin
necesaria
para
acelerar
la
crnica infantil en el mbito territorial,
reduccin de la desnutricin
asegurando la efectividad de las
crnica infantil en el Per.
intervenciones intra inter sectoriales
e intergubernamentales, para el
mejoramiento,
operatividad
y
funcionalidad de los servicios de salud
a travs del gasto de inversin pblica.
Objetivos
Establecer mbitos geogrficos
- Establecer los lineamientos para las
especficos
priorizados.
Establecer
las
intervenciones de inversin sectorial
intervenciones efectivas orientadas
en salud que contribuyan a disminuir la
a reducir la desnutricin crnica
desnutricin crnica infantil en el
infantil.
mbito territorial.
Criterios
Criterios utilizados en la seleccin Criterios para la planificacin y
226
Cuadro N 4.8: Lineamientos del MIDIS, MEF y MINSA en relacin a la reduccin de la DCI
de distritos priorizados:
priorizacin de inversiones:
- Tasa de desnutricin crnica de - Los Proyectos de Inversin Pblica
20% a ms
(PIP) deben estar priorizados en los
- Nivel de vulnerabilidad a la
planes de inversin regional y local.
inseguridad alimentaria alta y
- El planteamiento del PIP debe estar
muy alta
en base al anlisis causal del
- % de poblacin en proceso de
problema y las intervenciones ms
inclusin 50% y ms
efectivas para reducir la DCI.
- Mil y ms nios con
- Para la planificacin y priorizacin de
desnutricin crnica
los PIP tener en cuenta los siguientes
datos: indicadores DCI, indicadores
de pobreza, poblacin segn grupos
de edad, acceso a servicios de agua
y saneamiento.
- El mbito de influencia de los PIP
puede incluir a distritos priorizados
para la implementacin de
intervenciones efectivas para reducir
la DCI (lineamientos del MIDIS), los
cuales cumplan los siguientes
criterios de seleccin: tasa de DCI de
20% a ms, nivel de vulnerabilidad a
la inseguridad alimentaria alta y muy
alta, porcentaje de poblacin en
proceso de inclusin 50% y ms, mil
y ms nios con DCI.
Fuentes: Directiva N004 2012 MIDIS, Resolucin Ministerial N010 2012 EF/63.01, Resolucin Ministerial N983 2012 MINSA.
Elaboracin propia.
227
228
4.4.
Conclusiones
El ncleo medular de preocupacin de la tesis se ha centrado en
229
230
231
53
232
233
234
infancia con el propsito de generar las condiciones para ubicarlo como centro
de la poltica pblica.
Esta intencionalidad de la incidencia poltica de la sociedad civil en
temas de infancia se fue afirmando progresivamente en el espacio de la Mesa
de Concertacin y del Acuerdo Nacional, hasta llegar a incidir en la Ley de
Presupuesto Pblico para los aos 2006 y 2007.
A la luz de este proceso, consideramos que el rol de la participacin ha
sido un factor determinante en despertar en la opinin pblica el inters por
apostar por la atencin y la inversin en la infancia. Una accin que haba sido
ignorada pero que con el transcurrir del tiempo y con la insistencia de la
sociedad civil se fue incorporando el tema a travs de los canales ya
institucionalizados.
La participacin ciudadana pasa de la protesta a la propuesta,
movilizando actores y redes de sociedad civil a nivel nacional, levantando
diagnsticos sobre la situacin de la infancia y las condiciones de pobreza en
las que se encontraban. Se trataba de una propuesta que recoga una
experiencia movilizadora y a la vez un diagnstico ms integral de las
condiciones reales de la poblacin.
La implementacin del Programa Articulado Nutricional ha contribuido a
reducir, a un mayor ritmo, la desnutricin crnica infantil en el Per
La puesta en marcha de una nueva forma de gestionar las polticas
pblicas en el Per se expresa a travs de las reformas impulsadas a travs de
la implementacin de la gestin por resultados desde el ao 2008, donde el
presupuesto por resultados y los programas presupuestales son los principales
puntales. En este marco el Estado peruano ha venido generando las
235
236
237
238
239
240
241
242
ANEXO 1
EquilibriodelProgramaArticuladoNutricionalaniveldeActividadesyProyectos(20112012)
PRODUCTOSDELPROGRAMAARTICULADO
NUTRICIONAL
1.Serviciosdecuidadopreventivo
1.1NIOSCONVACUNACOMPLETA
1.2NIOSCONCREDCOMPLETOSEGUNEDAD
1.3NIOSCONSUPLEMENTODEHIERROYVITAMINAA
1.4GESTANTECONSUPLEMENTODEHIERROYACIDOFOLICO
1.5VIGILANCIADELACALIDADDELAGUAPARAELCONSUMO
HUMANO
1.6DESINFECCIONY/OTRATAMIENTODELAGUAPARAEL
CONSUMOHUMANO
2.ServiciosdepromocinyBuenaspracticas
PIM2011
Pesodel
Producto
respectoal
PIM2011
PIM2012
Pesodel
Producto
respectoal
PIM2012
56.7%
42.2%
516,782,908
38.0%
158,751,496
11.7%
194,492,590
31,296,435
2.3%
42,150,422
5,765,424
0.4%
24,795,942
1.3%
19,030,518
0.9%
13.0%
9.5%
171,849,269
9.0%
1.6%
25,126,481
1.2%
0.6%
4,341,353
0.1%
1.3%
13,409,058
0.5%
21.6%
24,552,358
0.7%
2.1%
0.5%
10,708,579
0.8%
41,344,485
178,881,714
29,866,557
10,894,456
24,117,637
3.1ATENCIONDEINFECCIONESRESPIRATORIASAGUDAS
3.2ATENCIONDEENFERMEDADESDIARREICASAGUDAS
3.3ATENCIONDEINFECCIONESRESPIRATORIASAGUDASCON
COMPLICACIONES
3.4ATENCIONDEENFERMEDADESDIARREICASAGUDASCON
COMPLICACIONES
3.5ATENCIONDEOTRASENFERMEDADESPREVALENTES
3.6ATENCIONDENIOSYNIASCONPARASITOSIS
INTESTINAL
(C=A+B)TOTALDELPANREGISTRADO
0.5%
0.3%
6,553,103
(C=A+B)TOTALDELPANREGISTRADO
2.2%
13,124,464
2.3INSTITUCIONESEDUCATIVASSALUDABLESPROMUEVENEL
CUIDADOINFANTILYLAADECUADAALIMENTACION
2.4FAMILIASSALUDABLESCONCONOCIMIENTOSPARAEL
CUIDADOINFANTIL,LACTANCIAMATERNAEXCLUSIVAYLA
ADECUADAALIMENTACIONYPROTECCIONDELMENORDE36
MESES
(C)JUNTOS
0.1%
4,483,244
1.8%
0.3%
(B)SUBTOTALREGISTRADOPORPROYECTOSDELPAN
10,853,987
34,003,418
4,740,076
(A)SUBTOTALREGISTRADODELPANPOR
ACTIVIDADESYPRODUCTOSDELPAN
2.2%
1.3%
1.5%
2.2COMUNIDADESSALUDABLESPROMUEVENELCUIDADO
INFANTILYLAADECUADAALIMENTACION
5.Actividadesdeconduccinysoportetcnico
13.8%
24.2%
20,878,954
0.5%
4.1NIOSMENORESDE3AOSATENDIDOSCON
COMPLEMENTACIONALIMENTARIA
4.2GESTANTESATENDIDASCONCOMPLEMENTACION
ALIMENTARIA
4.3MADRESLACTANTESATENDIDASCON
COMPLEMENTACIONALIMENTARIA
10.4%
63,165,274
35,741,094
2.7%
7,032,445
4.Distribucindealimentos
Variacin
delPeso
20122011
36,861,241
2.1MUNICIPIOSSALUDABLESPROMUEVENELCUIDADO
INFANTILYLAADECUADAALIMENTACION
3.Servicionrecuperativosdeenfermedades
453,617,634
VariacinPIM
2012PIM2011
19.2%
101,644,294
7.5%
126,196,652
6.7%
52,980,328
3.9%
70,323,590
3.8%
17,343,262
0.1%
44,191,443
3.3%
100,986,253
5.4%
56,794,810
2.1%
23,844,111
1.8%
59,891,172
3.2%
36,047,061
1.4%
21,523,404
1.6%
16,789,884
1.2%
18.0%
23,976,669
23,065,026
2,453,265
6,275,142
1.3%
1.2%
16.7%
0.3%
0.0%
177,477,531
13.1%
215,366,861
11.5%
37,889,330
1.6%
38,529,714
2.8%
54,989,472
2.9%
16,459,758
0.1%
29,120,219
2.1%
2.3%
13,987,587
0.2%
53,965,617
43,107,806
4.0%
122,252,125
6.5%
100.0%
1,874,320,481
100.0%
514,883,275
98,168,730
619,435,541
521,266,811
1,457,605,936
2,493,756,022
1,036,150,086
170,246,997
170,507,756
260,759
1,627,852,933
2,664,263,778
1,359,437,206
68,286,508
1,036,410,845
Fuente:MinisteriodeEconomayFinanzas.ConsultaAmigable(ExtraccindeladataAbrilMayodel2013)
Observaciones:Dadoqueelclasificadordelgastonoescomparableentreel2011yel2012,seestimaenel2011untotaldeS/.98,168,730invertidos
enproyectosdeinversin,deloscualesS/.58,615,040correspondenalosGobiernosLocales.
243
ANEXO 2
244
ANEXO 3
DescentralizacindelPresupuestodestinadoalProgramaArticuladoNutricional
Nivelesde
Gobierno
GOBIERNO
NACIONAL
PIM2008
SALUD
PCM
MIMP/MIDIS
(PRONAA)
GOBIERNOS
REGIONALES
GOBIERNOS
LOCALES
PIM2009
17.1%
374,292,051
PIM2010
83.9% 1,376,901,521
22.4%
491,197,533
PIM2012
PIM2011
79.0%
22.0%
836,105,607
583,573,516
57.4%
26.4%
835,021,752
517,720,863
547,052,752
45.6%
500,746,488
38.6%
584,586,172
33.5%
0.0
0.0%
0.0
256,220,882
21.4%
213,763,492
16.5%
301,117,816
17.3%
252,532,091
17.3%
317,300,889
144,425,512
12.0%
208,215,310
16.1%
366,631,051
21.0%
562,885,289
38.6%
861,961,510
4,060,410
0.3%
0.0%
0.0%
58,615,040
4.0%
796,772,760
TOTAL
33.5%
16.3%
0.0%
12.7%
34.6%
32.0%
100.0%
245
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