Teoria e prtica da burocracia estatal*

Flavio Tojal**
Wagner Carvalho***
"Sill duda, aqu se encuelllra ellllcleo fillldamelltal dei
problema de la 'reforma administrativa', ya que ai intentar
prol/loverse la separaciII entre poltica y administracin y
la efectiva subordinacin dei aparato 1I0rl/l(/(il'O dei Estado,
no se hace sin inducir infinitos mecanismos de conducta
adaptativa que illlentan resolver las frecuelltes
contradiciones entre los criterios de racionalidad poltica e
racionalidad tcnica que, altemall'amellte, guan las
decisiones burocrticas. ..
Oscar Oszlak
Sumrio: I. Correntes tericas sobre burocracia; 2. O caso brasileiro.
Palavras-chave: burocracia; Estado moderno; reforma do Estado.
Este artigo apresenta os principais marcos tericos que pretendem explicar a dinmica
da burocracia, caracterizando sua participao nos diversos processos de dominao
que se veriticam no surgimento e desenvolvimento do Estado moderno. O artigo discute o papel contraditrio desempenhado pela burocracia ao adotar uma lgica racional
e analisa a evoluo da burocracia no Brasil a partir dos anos 30. Os autores destacam
algumas questes referentes ao papel do Estado e ao crescimento do seu quadro burocrtico, relacionando-as ao debate atual sobre a reforma do Estado.

Theory and practice Df state bureaucracy

This article presents the most important theoretical landmarks that have intended to
explain the dynamics fo bureaucracy, characterizing its role in different domination
processes that took place during the birth and development of the modern State. The
authors discuss the contradictory role played by bureaucracy when it adopts a rational
logic, and analyze the evolution of bureaucracy in Brazil since the 30's. They bring out
a few questions about the State's role and the growth of its bureaucratic staft". relating
these issues to the current debate about State reformo

1. Correntes tericas sobre burocracia

Conceituao
A burocracia continua sendo, apesar do muito que se escreveu e que ainda se
produz sobre o tema, uma categoria mal-definida. Ainda que seja muito discutida

* Artigo recebido em maio e aceito em seI. 1996, tendo sido desenvolvido para o Programa de Pesquisa em Reforma do Estado e Governana da EBAPIFGV, sob a coordenao da prof-! Sonia F1eury.
** Mestre em administrao pblica pela EBAP/FGY.
*** Analista do Banco Central do Brasil e mestrando em administrao pblica pela EBAPIFGV.

RAP

RIO DE JANEIRO )1(1):50-68, JAN.lFEV. 1997

no nvel popular, segundo uma concepo bastante negativa, significando reino

do papelrio, da morosidade, da ineficincia, os diversos estudiosos que abordaram seus mltiplos aspectos tm dificuldades em propor ou reconhecer um conceito ou uma classificao que abarque todas essas caractersticas.
Segundo Girglioli (1986: 124), o termo "burocracia" foi empregado pela primeira vez em meados do sculo XVIII pelo economista fisiocrtico Vincent de
Gournay, visando a identificar o segm.ento de funcionrios da administrao do
Estado absolutista francs, sob a tutela e dependncia do soberano. De origem fisiocrtica, o termo no poderia deixar de, desde o incio, incluir uma forte
conotao negativa.
A partir da, a expresso se difunde e se populariza, chegando at os nossos
dias para indicar, criticamente, a proliferao de normas, de ritualismo, de formalismos, tanto em instituies governamentais quanto nas privadas.
Esta seo procurar, a partir de uma atualizao bibliogrfica, descrever e
analisar os diversos enfoques que os autores utilizaram para explicar e entender o
fenmeno burocrtico. Utilizando basicamente a linha de raciocnio seguida por
Lefort, distingue duas correntes tericas. A primeira reconhece o fenmeno como
uma categoria desprovida de autonomia, e que, apesar de sua legitimidade social
e poltica, estruturalmente dependente de outras categorias da sociedade. Neste
sentido, a burocracia no constitui uma classe. Dentro desta vertente, podemos estudar a contribuio de Hegel, Marx, Lnin, Trotski, e o desenvolvimento do pensamento marxista atual. Em outra direo, mas inclusos na mesma acepo, esto
os estudos de Max Weber, que se destacam tanto no contexto da sociologia do poder-dominao, quanto por sua marcante influncia sobre o pensamento administrativo ocidental, focado na eficincia e eficcia do processo produtivo manifesto
nas diversas abordagens da teoria organizacional.
A segunda linha terica v a burocracia dotada de autonomia, de poder, constituindo uma classe: seja na forma como se costumava reconhecer no regime da
antiga Unio Sovitica, onde a burocracia do partido passou a dominar todos os
meios e nveis de vida, como uma verdadeira classe dominante, seja pelo fenmeno que se passou a tratar como burocratizao do modo de vida, caracterizado no
trabalho, pela hierarquia e estabilidade do emprego, e na dinmica social, pela homogeneizao dos procedimentos. De qualquer forma, esta percepo assinala
que o fenmeno burocrtico possui uma dinmica e lgica prprias, capazes de se
estender sobre toda a sociedade.
Ao cruzarmos este caminho com a caracterizao proposta por Oszlak
(1984:251-307), que distingue uma concepo terica histrico-estrutural, que
abrange tanto a anlise marxista quanto a weberiana, e uma concepo organizativa, onde localiza as contribuies das diversas abordagens administrativas, no
pretendemos utilizar simplesmente um esquema didtico, mas sim uma forma explicativo-analtica, que propicie o alcance de nossos objetivos.
No mero didatismo que faz tanto Lefort como Oszlak aproximarem Weber
dos tericos marxistas. Se o trabalho de Weber foi aproveitado pelas correntes

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tericas que privilegiaram uma abordagem organizacional que passa ao largo da

luta de classes, no menos verdade que Weber reconhecera a administrao
como o cenrio adequado para a apropriao da dominao. A releitura weberiana
somada anlise marxista pode certamente fornecer-nos elementos para um entendimento mais abrangente do nosso objeto.

o Estado moderno e o surgimento do fenmeno burocrtico

Ao propormos uma caracterizao para o Estado moderno recorreremos a
uma comparao que, se no original nem prpria, continua sendo vlida: para
a democracia grega o Estado representava algo concreto, como um lugar de convvio e do exerccio pleno da vida poltica dos cidados. O que caracteriza o Estado moderno justamente o contrrio: algo abstrato e, segundo Hegel (Torres
1989:25), pode existir, inclusive a despeito da vontade dos indivduos: "pode formar-se um Estado mesmo se os indivduos que o vierem a integrar no tiverem
qualquer ligao do ponto de vista dos costumes, da cultura, da lngua ou mesmo
da religio".
A todo esse processo Hegel denomina exteriorizao, ou seja, o Estado desliga-se da sociedade, separa-se dela, e este o significado do termo "abstrao do
Estado": entendido como a separao, autonomia e especializao de um centro
de poder com relao ao corpo de cidados, com o Estado surgindo agora de maneira exterior e at mesmo contra a vontade dos indivduos, adquirindo uma caracterstica coativa que tanto se lhe observa.
Ademais, tal mudana mostra que: a) a liberdade passa a ser entendida como
individual, sendo praticada na rea reservada s atividades privadas de carter social; b) a cidadania se rarefez, "limitando-se participao espordica na eleio
de parlamentares e governantes, de sorte que, perdido na multido, o indivduo j
quase no percebe a influncia que exerce" (Torres, 1989:30), ou seja, a cidadania
torna-se abstrata.
Considerando-se a cidadania dessa forma, bem como a irreversibilidade do
processo, qualquer que seja a engenharia de institucionalizao do Estado, este
vem para tentar diminuir o gap que se formou a partir da sepao "pblico-privado" e "poltico-econmico".
tambm a partir das dicotomias poltico-econmico e pblico-privado, que
localizamos em nossa anlise o surgimento do fenmeno burocrtico. Antes de
procedermos a uma anlise mais profunda dessa afirmao, procuraremos caracterizar melhor a questo do surgimento do Estado. Torres (1989:46) reconhece
trs razes que possibilitaram o advento do Estado moderno:
a) nascimento da idia de "soberania", significando aqui o afastamento do prncipe das redes de vassalagem medieval, a fixao de fronteiras geogrficas, o
centralismo governamental e a consolidao e crescente afirmao do poder do
rei frente nobreza e Igreja; a conseqncia imediata e importante da soberania

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real foi o ressurgimento de um espao pblico, notoriamente abolido durante a

Idade Mdia, mesmo que tal fato no tenha provocado o ressurgimento da cidadania; neste caso, o vassalo perde terreno para o sdito;
b) "despatrimonializao" do poder, significando a substituio das rendas
senhoriais por impostos, que passam a ser a base da despesa governamental; isto
ocorre nos trs planos da vida civil, ou seja, no jurdico, pela separao entre o
direito pblico e o direito privado; no plano administrativo, pelo surgimento da
burocracia racional, e no plano financeiro, pela demarcao entre os recursos e
bens estatais e aqueles de propriedade do governante;
c) surgimento da "despersonalizao" do poder real, mediado pela consolidao
do princpio da sucesso dinstica, segundo o qual a lei o fundamento da sucesso real; o soberano feito para obedecer s leis, ou seja, o poder perde o carter
divino, intrnseco pessoa do rei.
A partir dessas constataes, Torres (1989) sustenta que a contraface da abstrao do Estado o surgimento da democracia representativa, justamente apoiada nas trs razes acima.

o fenmeno burocrtico e a crtica marxista

Retomando nossa perspectiva analtica, passamos a estudar o fenmeno burocrtico de acordo com os diversos tericos da tradio marxista. A concepo universalista que Hegel l tinha do Estado naturalmente foi determinante na forma
como visualizava a burocracia. Esta, na sua perspectiva idealista, encarnava o "interesse geral". A burocracia, na concepo hegeliana, era aquela instncia que fazia parte de uma estrutura tripartite e servia de elo entre a sociedade civil e o
Estado. A funo bsica era de conciliao: mediar o interesse geral do Estado (interesse desde j universal) e os interesses particulares das corporaes privadas.
Hegel, coerentemente, da mesma forma que via a realidade do Estado como estrutura perfeita e superior sociedade civil, visualizava a burocracia como uma classe social universal, desprovida de poder poltico.
Se para Hegel o Estado era eterno, no histrico, e envolvia uma relao justa
e tica entre os elementos da sociedade, para Marx o Estado s poderia ser vi suaIizado em um contexto histrico e dentro de uma concepo materialista: "No
o Estado que molda a sociedade mas a sociedade que molda o Estado. A sociedade, por sua vez, se molda pelo modo dominante de produo e das relaes de produo inerentes a esse modo" (Carnoy, 1988:6).
J "Para Hegel, o Estado realidade moral, como sntese do substancial e do particular, contm o interesse enquanto tal, que sua substncia, deduzindo-se, ento, ser o Estado a instncia suprema que
elimina todas as particularidades no seio de sua unidade" (Tragtemberg, 1977:22).

BUROCRACIA ESTATAL

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Alm disto, e em contraste com Hegel, para Marx o Estado, emergindo das
relaes de produo, era a expresso da luta de classes, sendo um instrumento de
dominao de classes na sociedade capitalista, mais exatamente um instrumento
da classe mais poderosa, a classe dominante.
Mais tarde, ao analisar a burocracia francesa da poca de Lus Bonaparte,
Marx (Oszlak, 1984:302)2 a descreve como um "exrcito de funcionrios totalizando meio milho", e a caracteriza como "tremendo corpo de parasitas capaz
de envolver com sua teia o corpo da sociedade", j vislumbrando sua capacidade de voltar-se contra o Estado, ameaar o poder parlamentar e a prpria burguesia.
As posteriores contribuies de Lnin e Trotski (Lefort, 1984:51) seguiram as
mesmas linhas: para Lnin a burocracia um corpo parasita sobre a sociedade
burguesa, origina-se na contradio interna que divide a sociedade e recrutada
nas camadas mdias e inferiores da sociedade, recrutamento este separa uma parte
de seus membros do restante do povo, ligando-o classe dominante. Ao mesmo
tempo, Lnin sustentava que em uma sociedade socialista a extino do Estado
conduziria a uma extino do seu aparelho burocrtico.
Trotski sustentava que a existncia da burocracia no altera a natureza das relaes de produo e, por isso, no pode se constituir em classe, sendo, na situao
da Unio Sovitica, uma formao eminentemente parasitria, que o povo poderia
expulsar no momento em que ela se revelasse ineficiente, como se expulsa um gerente incompetente.
A principal crtica que se faz teoria marxista clssica em relao burocracia decorre da prpria concepo de Estado que tm seus tericos. Sendo o Estado
um aparelho de dominao a servio da classe dominante, numa sociedade socialista, onde inexista a propriedade privada e desaparea a dominao, o Estado no
ter mais razo de existncia. Esta lgica conduziu a que no se prestasse a devida
ateno ao Estado ou que no se produzisse uma teoria de Estado marxista. Da
mesma forma, a burocracia no foi devidamente estudada, ficando sem resposta
questes como (Lefort, 1984:23):
a) Sendo a burocracia um corpo social estratificado, em que nvel se situa o
poder dos burocratas?
b) Ela , neste aspecto, uma espcie de vertedouro dos partidos polticos?
c) Ela possui um "princpio prprio de proliferao"?
2 Esta anlise liga-se situao da Frana de Lus Bonaparte, onde o Executivo sustentava-se em
dupla base: Assemblia Nacional e burocracia. Com o enfrentamento dessas duas instncias, o
Executivo sai fortalecido juntamente com sua burocracia, em detrimento da burguesia e do Parlamento. Ver, tambm, Marx.

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d) Ao converter-se em burocrata, ao ser recrutado, a pessoa continua a pertencer

sua classe originria?
e) Essas pessoas mudam de mentalidade, sem mudar de classe?
Tais questes no so objeto de estudo dos autores clssicos. atravs da anlise do Estado de estudiosos do marxismo moderno, como Gramsci e Poulantzas,
que chegamos a um conceito ampliado de Estado, e questes como essas podem
ser consideradas luz da teoria marxista atual.

A contribuio de Max Weber ao estudo sobre fenmeno burocrtico

A burocracia constitui aquela instncia administrativa que apresenta grande
afinidade com o tipo legal-racional de dominao, devidamente problematizado e
evidenciado por Max Weber.
Este distingue o fenmeno "poder" de "dominao": "Poder significa toda
probabilidade de impor a prpria vontade numa relao social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de determinado contedo, entre
determinadas pessoas indicveis" (Weber, 1991 :33).
O significado fornecido e entendido para "poder" bem mais abrangente que o
de "dominao", mas a preocupao de Weber estava focada no aspecto do "mando" e da obedincia. No Estado feudal e absolutista, o soberano ou senhor detinha
o poder indiscriminado sobre os seus vassalos. Os aspectos j abordados sobre o advento da "soberania", da "despersonificao" do poder e da "despatrimonializao"
fornecem a chave para o entendimento dessa preocupao weberiana relacionada ao
aspecto de dominao. A partir desse momento histrico, foi necessrio criar outros
mecanismos que garantissem a obedincia ao rei, j que este no mais dispunha do
poder absoluto e tambm ele prprio estava sob o mando da lei.
Os tipos puros ideais propostos por Weber - dominaes de carter carismtico, tradicional e racional - acompanham a mesma linha de raciocnio e tm
como eixo fundamental a presena do Estado e o advento de um espao pblico e
da cidadania. Mesmo no estando explcito este relacionamento, podemos referilo: "o senhor legal tpico, o 'superior', enquanto ordena e, com isso, manda, obedece por sua parte ordem impessoal pela qual orienta suas disposies; isto se
aplica tambm ao senhor legal que no 'funcionrio pblico', por exemplo, o
presidente eleito de um Estado. ( ... ) que - como se costuma express-lo - quem
obedece s o faz como membro da associao e s obedece 'ao direito'; como
membro de uma unio, comunidade, igreja; no Estado: como cidado" (Weber,
1991:142).
Em outra situao, Weber sincroniza e relaciona diretamente as duas situaes, ao afirmar que o desenvolvimento e crescimento da burocracia constituam
a "clula germinativa do moderno Estado ocidental" (Weber, 199 I: 146). Ele ex-

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pressou desde cedo sua preocupao com o processo de burocratizao, entendido

como a exarcerbao das prticas democrticas, ou seja: quem que exerce a dominao sobre a burocracia? Segundo Weber (1991: 146), o saber, o conhecimento, a hierarquia dos saberes adquiridos formalmente, que garantiria essa
dominao.
A burocracia tende sempre a reforar seu status quo, a crescer, a ramificar-se:
seja na complexidade e na assuno de novas tarefas, seja na perspectiva permanente de fazer desenvolver a empresa ou instituio. De acordo com Lefort
(1984: 143), " a identificao do burocrata com a empresa a que est ligado uma
mediao natural na conscincia que o grupo adquire de sua prpria identidade".
Em outras palavras, se a burocracia no possui uma atividade econmica prpria,
sua lgica , ento, assumir como seus os objetivos da organizao.
Weber assevera que o desenvolvimento pleno da burocracia ocorre quando os
setores da economia natural so eliminados, ou seja, na plena dominncia capitalista. Alm disto, o desenvolvimento da democracia permite a administrao racional atravs de funcionrios annimos - consagrados a tarefas de alcance
universal - , substituindo uma administrao patriarcal e a sincronizao entre a
burocracia e o processo de racionalizao capitalista. Baseado nessas assertivas,
Weber (1991: 147) afirma que a administrao racional-burocrtica mais adequada para o modo de produo capitalista, j que a subordinao de todas as atividades a uma determinada finalidade racional objetiva coincide com a
racionalidade econmica do capitalismo industrial. Ou seja, existe uma dupla relao: se o capitalismo exige uma administrao racional, a burocracia, por sua
vez, necessita dos recursos do capitalismo para se manter e desenvolver.

A burocracia como classe

Nas duas acepes anteriores (pensamento marxista tradicional e pensamento

weberiano), o trao marcante da burocracia era sua no-autonomia prpria. A
questo oferece uma face analtica bastante distinta quando passamos a analisar a
forma que o fenmeno burocrtico apresentou na ex-Unio Sovitica. L, segundo Lefort (1984:44), mesmo com o desaparecimento da propriedade privada, os
operrios continuaram sendo classe explorada, j que no detinham a gesto da
produo, sendo meros executores. Desta forma, persistiu a oposio capital/trabalho, o que configura, por si, pelo menos a presena de duas classes sociais: uma
dominante, exploradora, e outra dominada, explorada.
Uma caracterstica bsica da burocracia como classe dominante que ela no
exerce uma atividade profissional e econmica privada, como o faz a burguesia.
Ela dominante porque depende do Estado, que mantm a hierarquia social. Nesta condio, ela se esfora por conseguir um domnio ampliado de todos os setores
da sociedade, nos fazendo lembrar um sistema de dominao total.
A grande dificuldade terica, segundo Lefort (1984:47), que a burocracia s
se torna uma classe quando se faz dominante e ao se fazer dominante continua a

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RAPI/97

depender do Estado, j que no dispe de uma determinao ou lugar de classe,

como o possuem a burguesia e a classe operria. Mesmo dominante, a burocracia
continua a depender de uma atividade poltica de unificao. Ela no constitui
uma categoria econmica, mas sim um sistema de dominao, sendo esta indeterminao o principal obstculo terico para sua definio.

A diviso social do trabalho e a autonomia burocrtica

A determinao do que entendemos por diviso social do trabalho remonta

delimitao, por Marx, da classe operria, a qual se caracteriza por ser despossuda dos meios de produo: "Todo trabalhador produtivo trabalhador assalariado, o que no significa que todo trabalhador assalariado seja um trabalhador
produtivo" (Poulantzas, 1975:228).
A dificuldade de entendimento desta definio pode ser amenizada se compreendermos o que seja "trabalho produtivo". Poulantzas esclarece que o "trabalho produtivo" varia de uma situao histrica para outra, s podendo ser
devidamente entendido no contexto de condies sociais determinadas. Est, pois,
relacionado a um determinado modo de produo (escravista, feudal, capitalista
etc.) e s relaes de explorao impostas e subentendidas por tal modo de produo.
No se deve entender da que o "trabalho produtivo" seja um resultado concreto ou material do trabalho, nem est ligado natureza do produto nem ao rendimento prprio do trabalho. O que caracteriza o "trabalho produtivo", em um
determinado "modo de produo", a gerao de um excedente que origina a relao de explorao dominante neste modo. No capitalismo, o trabalho produtivo
aquele que produz diretamente a mais-valia, que valoriza o capital (Poulantzas,
1975:229).
Neste sentido, o trabalho decorrente do comrcio, dos escritrios, e dos bancos no produtivo: ele no produz a mais-valia, e, portanto, seus trabalhadores
no pertencem classe operria. Este seria um capital circulatrio: o comerciante
no produz qualquer valor, mas usufrui e participa do lucro decorrente da maisvalia produzida pelo capital produtivo. Seus trabalhadores so explorados, ajudam na reduo dos custos para a realizao da mais-valia, mas nem por isso so
produtivos.
Esta questo importante para definirmos a participao dos agentes do Estado e seus funcionrios na diviso social do trabalho. Por esse ngulo de anlise,
tal camada social no seria produtiva. Ela paga pelos impostos que, por sua vez,
so a expresso prpria da distribuio da mais-valia.
Outro fator relevante a crescente importncia da cincia e tecnologia no
mundo moderno, principalmente da informtica, gerando afirmaes de que a cincia se tornou fora produtiva central da sociedade (Poulantzas, 1975:240). Mas
apesar da importncia do trabalho cientfico ser enorme, isto no suficiente para
torn-lo produtivo: o trabalho da cincia no intervm diretamente no processo de

BUROCRACIA ESTATAL

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produo material, mas sim nas aplicaes tecnolgicas, desta forma diferenciando e afastando-se do trabalho direto (Poulantzas, 1975:241).
Basicamente, o processo de trabalho pode ser entendido como trabalho manual e trabalho intelectual. Esta diviso, que perpassar a anlise, daqui por diante, do fenmeno burocrtico, est assentada basicamente nas relaes ideolgicas
influentes na diviso social do trabalho.
Uma primeira questo a ser esclarecida a respeito do que se entende por "intelectual". Para Gramsci (Poulantzas, 1975:274), os intelectuais so "funcionrios
da ideologia". No constituem classe, mas guardam uma pertinncia de c1asseos intelectuais da classe operria, da classe burguesa. Da anlise gramsciana decorre o alargamento do conceito de intelectual, do mesmo modo que o seu conceito de aparelho ideolgico e de hegemonia alargou o entendimento a respeito do
Estado.
Poulantzas (1975:274) amplia ainda mais esse conceito: "No so somente os
intelectuais, como categoria social, que cumprem o trabalho intelectual, ou, antes,
que se situam do lado do trabalho intelectual: os intelectuais como categoria social
especfica so somente um produto da diviso trabalho intelectual/ trabalho manual que os ultrapassa de longe ".
Evidentemente, no podemos nos contentar com uma diviso do tipo "trabalho manual trabalho feito com as mos e trabalho intelectual o realizado com
o crebro".
Esta diviso denota o elemento poltico-ideolgico posto a servio da dominao, que deseja fazer crer que os operrios so bestializados e incapazes de
atuar intelectualmente - ideologia esta que impregnou todo um ramo da teoria
organizacional - , impondo e legitimando uma superioridade do "saber" sobre
toda uma classe trabalhadora. Gramsci (Poulantzas, 1975:275) esclarece: "no
existe atividade humana em que se possa excluir toda interveno intelectual e separar 0/701110 faber do /701110 sapiens". Em seguida, afirma lapidarmente: "Todos
os homens so intelectuais, mas nem todos os homens tm, na sociedade, a funo
de intelectual".
A diviso trabalho intelectual/trabalho manual assenta-se em um investimento ideolgico em favor de uma diviso entre os que detm o conhecimento vlido e os que no o possuem e so impedidos de acess-lo. Neste sentido, esta
diviso do processo de trabalho uma tcnica de excluso social, bastante estabelecida e ampliada nos dias atuais.
O fenmeno burocrtico, em especial a burocracia estatal, retira parte considervel de sua autonomia e de seu poder relativo do contedo dessa valorizao
poltico-ideolgica do seu trabalho. Como tal, o trabalho burocrtico considerado superior ao trabalho produtivo do operrio, porque possui o monoplio e o segredo do saber. Para efetivar essa dominao burocrtica, lana-se mo de um
conjunto de smbolos ideolgicos (forma de falar, de escrever, de postar-se etc.)
que so utilizados para assentar e legitimar a separao e a hierarquizao dentro
da prpria burocracia e sobre a classe operria. O trabalho manual, por outro lado,

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RAP 1/97

 considerado simples trabalho manual, que requer menos investimentos, menos

conhecimentos, menos aptides.

A moderna contribuio da teoria marxista

A atual anlise marxista no reconhece o carter de classe nem de setor de
classe para a burocracia, mas procura entender que ela pode vir a adquirir uma certa autonomia e um agir em seu prprio interesse, contra alguns dos interesses da
classe dominante, adquirindo uma autonomia relativa.
Lefort (1984: 18) v a burocracia como "um corpo especial na sociedade",
porque sua funo manter a ordem estabelecida e seu fim significa o fim da dominao burguesa e porque no uma classe nem setor de classe, ou seja, depende, para sua ao, dos verdadeiros agentes histricos, as classes sociais em luta.
Passamos a estudar ento o processo de burocratizao a partir do advento do
capitalismo monopolista, que, segundo Poulantzas (1975), provoca a perda do Poder Legislativo e o aumento das prerrogativas do Poder Executivo e do aparato burocrtico-administrativo.
O lugar e o papel do Parlamento eram concebidos como voltados para a edio de leis e normas gerais e universais, j que ele representava o smbolo da vontade geral. Poulantzas nota que a crescente multiplicidade de problemas
econmicos, sociais e polticos que o Estado passou a acumular exigiu modificaes nesse relacionamento. Vemos, ento, o Executivo cada vez normalizando
mais, editando mais leis, em detrimento do Legislativo. De uma legitimao baseada na crena da vontade geral que representava o Parlamento, atingimos uma
legitimao assentada em uma racionalidade instrumental da eficcia, da presteza
e da neutralidade, representada agora, em nome do Executivo, pelo quadro administrativo burocrtico.
Ao longo do tempo ocorreu uma cristalizao dos poderes e influncias hegemnicas dos diversos setores do capital monopolista no seio da burocracia estatal.
Ela ento se constituiu em representante legtima dos interesses monopolistas.
Nesta rede de relacionamentos consegue transmutar, de forma ideolgica, os interesses monopolistas em "interesse geral", "interesse do povo" e "interesse nacional". Logicamente, todos os setores no-hegemnicos da sociedade tambm
fazem parte e afirmam suas posies na prpria burocracia estatal, influenciando
no processo poltico. nessa dinmica de disputa entre as diversas classes (e mesmo no seu interior) e atores polticos, que a burocracia assume sua autonomia relativa, e, dependendo da correlao de foras que participam do enfrentamento
entre tais classes e atores, a autonomia ou poder pode ser maior ou menor.
Sob esta forma de dominao do Executivo e condensao das foras sociais
no aparelho burocrtico, emergem os procedimentos administrativos baseados no
sigilo, no segredo profissional, nas obrigaes de discrio profissional. Este
comportamento, analisado como disfuno administrativa por uma corrente de
tericos ligados administrao pblica, esconde o papel mais importante que de-

BUROCRACIA ESTATAL

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sempenha a segredo burocrtico: "a emergncia, como dispositivo dominante do

Estado como centro privilegiado de elaborao de decises polticas, da burocracia administrativa e governamental que, por sua prpria formao, corporifica por
excelncia a distncia entre dirigentes e dirigidos e a estanquizao do poder diante de um controle democrtico" (Lefort, 1984:262).
Essa tendncia conduz, no pensamento de Poulantzas (1975:268-9), a uma srie de evolues que provocam considerveis modificaes no processo da democracia representativa, originando um estatismo autoritrio. Este estatismo
autoritrio, cuja figura mtica a personalizao do poder em um presidente da
Repblica, coloca os cidados contra a administrao, j que o canal de participao propiciado pelos partidos j no mais funciona, j que tambm os partidos esto presos mesma lgica de dominao: ou se submetem administrao ou
devem renunciar a todo acesso a ela.
Procuramos, ao longo dessa anlise, caracterizar os principais marcos tericos
que procuraram explicar a dinmica da burocracia e de sua participao nos diversos processos de dominao que ocorreram durante o surgimento e desenvolvimento do Estado moderno. Verificamos que, a partir de um entendimento do
carter histrico do Estado, tambm a burocracia reveste-se desta mesma caracterstica: no existe assim "uma burocracia" com traos bem delimitados, mas sim
burocracias com traos e caractersticas que variam de acordo com o grau de desenvolvimento e as necessidades do Estado do qual participam e servem.
A maior questo terica foi a caracterizao da burocracia a partir do entendimento dela constituir ou no uma classe. Essa preocupao dominou a discusso
at o final dos anos 80. Com o desaparecimento da Unio Sovitica e das grandes
mudanas polticas, tecnolgicas e sociais que se impuseram para o final de sculo, gerou-se um vazio na discusso terica. Neste cenrio de mudanas e de indefinies, onde os caminhos, funes e determinaes polticas para o Estado ainda
se acham em construo, parece-nos pouco relevante realimentar a discusso sobre o carter de classe da burocracia.
Interessa-nos mais apontar para o papel contraditrio desempenhado por ela:
ao mesmo tempo em que est ligada ao Estado e ao processo de dominao, sendo
parte do processo de dominao capitalista, adota procedimentos, formas e mtodos bastante diversos quele tipo de dominao. E se aceitarmos que uma das fontes de legitimao do poder do Estado continuar a ser voto popular secreto, e a
forma de sua concretizao a democracia representativa, poderemos vislumbrar,
na segunda assertiva da contradio citada, uma funo primordial para a burocracia: na sua racionalidade, imparcialidade, hierarquia, ela propiciaria o ideal da generalidade e da abstrao desse Estado, sendo a contraface dessa funo a garantia
dos processos polticos e sociais voltados para a manuteno e desenvolvimento
da cidadania ocidental.
Tendo a burocracia este carter histrico, variando sua lgica de atuao de
acordo com o desenvolvimento do Estado, com o modo de produo adotado e em
um mesmo modo de produo, dentro de seus diversos estgios, procuraremos, na

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prxima seo, contribuir para tal debate, retratando a burocracia brasileira: sua
formao, desenvolvimento, lgica de atuao e perspectivas futuras.

2. Ocaso brasileiro
Evoluo
No Brasil, o desenvolvimento da burocracia se d segundo uma dinmica que
no foge muito das construes tericas que trataram do assunto em outros pases,
porm algumas peculiaridades se fazem notar. O papel do Estado e dos seus quadros administrativos sofre uma grande transformao, assumindo real significado
e carter de ator poltico a partir dos anos 30. At aquele perodo, o pas era conduzido por uma restrita elite que detinha o poder poltico - ento privilgio daqueles que detinham o poder econmico - , apoiada, basicamente, na cultura e
comrcio do caf. Apesar de o governo ser definido atravs de eleies, as mesmas no podiam ser consideradas exatamente como eleies livres. Prevalecia o
chamado voto de cabresto, onde a opo do eleitor era ditada pela preferncia do
patro, seu empregador ou dono da terra. Alm do direito de voto ser restrito, no
sendo, portanto, de todos, as apuraes tambm no eram confiveis e, assim,
confundiam-se os interesses particulares da elite agrria com os do Estado. O que
significava dizer que o Estado era, ento, propriedade de alguns poucos e que a
noo de pblico no tinha qualquer significado para a maior parte da populao.
Da mesma forma, o pessoal que compunha os quadros de funcionrios pblicos,
os burocratas, sendo escolhido segundo critrios e interesses restritos, no alcanava um perfeito entendimento da separao entre as dimenses de pblico e privado, adotando como lgica de ao servir queles senhores que lhe haviam
propiciado a condio de funcionrio do Estado.
Portanto, se no havia pblico, no havia separao entre pblico e privado,
no havia cidado, mas servidor de algum patro. Assim, o conceito de nao permanecia bastante limitado e, na realidade, confundido com o Estado territorial.
Como conseqncia, tambm era limitada a idia de direito, cidadania e interesse
comum. Na prtica, o que havia eram alguns poucos senhores e seus prprios interesses comuns, as terras destes mesmos senhores e seus empregados. A dimenso "povo" no tinha muito significado, o mesmo ocorrendo com relao s suas
aspiraes e necessidades, no sendo, portanto, preciso um aparelho de Estado
que atendesse s suas demandas. O que havia era um Estado bastante restrito, cabendo aos oligarcas o suprimento da maior parte das necessidades da populao,
como tambm o seu controle.
Sendo as eleies simblicas, o que valia realmente eram os acordos realizados pela elite agrria. Dominavam o cenrio poltico, principalmente, os estados
de Minas Gerais e So Paulo, cabendo aos dois alternarem-se na ocupao da presidncia da Repblica a cada perodo de governo, caracterizando um sistema que

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era federativo apenas no nome e caf com leite na prtica. Utilizando os conceitos
de Weber (1991) sobre dominao, o que existia no pas era uma sociedade estruturada atravs de um sistema de dominao patrimonialista com um reduzido aparelho burocrtico, de maneira geral escolhido de dentro das relaes de parentesco
ou amizade dos herdeiros do poder. Mesmo aps o perodo do Imprio, permanecia atravessada na lgica de ao do Estado a cultura clientelista de se relacionar,
favorecendo os chamados amigos do rei.
Do restrito quadro de funcionrios, apenas os militares, responsveis pela instalao da prpria Repblica, destoavam, ao menos em parte, deste esquema poltico que determinava o funcionamento do Estado, sendo eles tambm os
promotores dos movimentos que se iniciaram a partir dos primeiros anos da dcada de 20 e que culminaram com a profunda transformao do Estado deflagrada
com a Revoluo de 30. Assim, aps dcadas de controle hegemnico, a oligarquia agroexportadora, fracionada e debilitada pela reduo do seu poder econmico, conseqncia da crise que atingia o mundo capitalista, defenestrada de
grande parte do seu poder poltico.
Com o fim da Repblica Velha, instaurava-se um novo tipo de Estado que parece se aproximar da idia de Re~ publica, agora no sentido de coisa pblica. Este
Estado, singularizado pela autonomia que desenvolve a partir da mediao das
questes de interesse das fraes dominantes que j no possuem hegemonia, coloca-se acima do conjunto da sociedade e encontra sua fonte de legitimidade nas
massas populares urbanas. O Estado que, anteriormente, era mediado na sua relao com a populao atravs do patro, agora se apresenta diretamente ao povo,
construindo e promovendo uma democracia das massas e um conjunto de profundas mudanas estruturais (Draibe, 1985:21-2).
No conjunto das transformaes que ocorrem a partir da Revoluo de 30,
tem incio a construo da nao, da igualdade e dos direitos do cidado, do interesse comum, do aparelho social e das polticas dirigidas ao interesse do trabalhador urbano e da indstria. O Estado que se transformava, utilizando novamente os
conceitos de Weber, mostrava traos de um sistema racional-legal com aparato
burocrtico. Seguia-se sua implantao a montagem de aparelhos para a elaborao e implementao de polticas, a criao de carreiras tcnicas e a classificao de cargos para o exerccio das atividades do servio pblico. Porm, a velha
oligarquia agrria, mesmo enfraquecida e sem consenso, ainda se mostrava presente como importante ator poltico e principal fornecedora do apoio poltico e
dos recursos materiais necessrios reestruturao do Estado. Assim, permaneciam, ainda, as relaes cliente listas como trao importante do sistema poltico
que vinha sendo implementado pelos novos governantes dentro do novo Estado
(Gouva, 1994:79-80). Dessa forma, reproduzia-se a relao de clientelas que
permanecia atravessada na cultura poltica do Estado e da nao que se formava.
O novo Estado assumia, ainda, o papel de promotor do processo de industrializao do pas, conduzindo um projeto de desenvolvimento que deveria permitir sua reinsero no ambiente externo em outras bases. Promovia-se o

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caminho da transformao do Brasil agroexportador em Brasil potncia industrial. Com isso, desenvolveu-se dentro do Estado, apoiado nos interesses da nao, a montagem de um aparato tcnico centralizado para regulao econmica
e ao direta na produo, determinando a formao de uma burocracia detentora de um conhecimento tcnico e especializado dirigido para a realizao do
projeto industrializante.
O custo poltico para a aceitao, por parte das elites, da hegemonia de idias
que colocavam o Estado como organizador da sociedade e construtor da economia
nacional no se restringia apenas ao clientelismo, mas inclua uma forma de pacto
sociopoltico que lhe garantia poder suficiente para assumir a sua condio autoritria (Fiori, 1993:7-8). Dessa maneira, mesmo durante o perodo autoritrio 1937-45 - em que o novo Estado se toma o Estado Novo, como tambm na dcada de 50, em meio ao grande movimento de expanso e diferenciao da indstria promovido pelo Estado atravs do Plano de Metas do governo Juscelino
Kubitschek, ainda vigia uma poltica clientelista que caracterizava o sistema poltico democrtico brasileiro (Fiori, 1993:9).

Segmentaes dentro do Estado

Com a dinmica desenvolvimentista, formava-se no interior do Estado uma
burocracia profissionalizada, com conhecimento tcnico e capacitao para dar
seqncia ao projeto industrializante, que ganhou impulso a partir da dcada de
50 at se completar no incio dos anos 80. A expanso do Estado nesse perodo
adquire caractersticas singulares, principalmente a partir de 1964, quando se inicia mais um perodo de regime autoritrio. Observava-se, ento, um crescimento
significativo do setor pblico, que, apenas durante o regime militar, implantou
302 novas empresas estatais. Alm disso, vigorava um sistema jurdico precrio
sobre as instituies e relaes sociais emergentes e sobre a estrutura administrativa do Estado, que se dividia em administrao direta e indireta, central e descentralizada (Martins, 1985:43).
Da mesma forma que ocoreu com os grupos executivos o perodo Juscelino,
desenvolvia-se no Estado uma burocracia paralela que era dirigida para os segmentos econmico e produtivo, os quais estavam, em parte, situados na esfera da
administrao indireta, onde podiam conduzir a estratgia de governo de expanso industrial menos sujeitos s presses polticas que recaam sobre a administrao direta.
Entre as revolues de 30 e de 64, foi conduzida a construo institucional do
sistema financeiro nacional e formada uma nova burocracia que ocuparia posio
de destaque nos processos de elaborao e execuo das polticas econmicas dos
diversos governos do perodo, na conduo das finanas pblicas e na sua reestruturao institucional, que inclua: o Banco do Brasil; a seo de estudos econmicos do Ministrio da Fazenda, criada em 1934; o Departamento de Administrao
do Servio Pblico - Dasp, criado em 1937; a Superintendncia da Moeda e do

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Crdito - Sumoc, criada em 1945; a Assessoria Econmica da Presidncia da

Repblica, criada em 1951; o Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDE,
criado em 1952; a Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste - Sudene, criada em 1959. Entre os principais nomes que surgiam com a nova elite burocrtica e que, apesar de algumas diferenas de pensamento, comeariam a
determinar os rumos da economia do pas, figuravam: Eugnio Gudin, Luiz Simes Lopes, Octavio Gouva de Bulhes e Celso Furtado, alm de um conjunto
de seguidores que, em boa parte, continuariam influindo na poltica econmica
mesmo aps 1964 (Gouva, 1994:85-7).
Ao mesmo tempo, era formado e desenvolvido um outro segmento, o setor
produtivo do Estado e sua diferenciada burocracia, para alguns autores o "executivo das empresas pblicas" (Gouva, 1994). A meio caminho da lgica de ao
da administrao direta e da lgica empresarial, este conjunto mantinha um certo
distanciamento do Estado e uma identidade hbrida de, simultaneamente, promotor e ator do processo de desenvolvimento, caracterizando as vinculaes entre os
projetos poltico e desenvolvimentista do Estado. Promovia-se o crescimento industrial ao mesmo tempo em que se legitimava, atravs desta ao, a expanso da
face empresarial do Estado de desenvolvimento capitalista, condio necessria
considerando-se que os recursos para isto eram oriundos de poupana forada da
sociedade (Martins, 1985:60).
Em conseqncia, o setor produtivo estatal se submetia adoo de certos
procedimentos fundamentais para a viabilizao do projeto em curso, obtendo
maior autonomia e se colocando prximo do modelo de empresa privada capitalista, o que acabou facilitando sua ao na mediao das relaes entre os capitais
nacional e estrangeiro. Assim, a partir do incio da sua formao, com a criao
da Companhia Siderrgica Nacional e da VaIe do Rio Doce, ainda no primeiro perodo de governo de Vargas, o aparelho de produo vai se expandir significativamente at o final da dcada de 70, sendo um dos maiores destaques a criao da
Petrobras, em 1953, bem como a polarizao poltica que se gerou em tomo da
questo do petrleo.
Essa situao de imbricamento entre estatal e empresarial favorecia as organizaes do setor produtivo estatal que, pela condio de rgos do Estado,
se capacitavam a receber substanciais aportes de recursos pblicos necessrios
ao desempenho das suas atribuies. Por outro lado, a proximidade do setor
privado, necessria ao de mediao dos capitais nacional e estrangeiro fundamentais para conduzir o pas ao estgio de capitalismo industrial, fazia com
que as empresas do setor e suas burocracias fossem adquirindo parte da racionalidade predominante nas organizaes privadas e entre seus executivos. Seria mesmo esta bifacialidade do setor produtivo estatal que lhe permitiria
permanecer quase invulnervel " eroso da imagem convencional de parasitismo e ineficincia, freqentemente argida a respeito das agncias estatais
provedoras de servios, em especial servios pblicos de natureza social" (AIveal, 1994:43-4).

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A burocracia e a questo da reforma de Estado

Durante meio sculo - de 1930 a 1980 - , tempo em que se promoveu a industrializao do Brasil, o Estado esteve presente como o principal ator do processo de construo, conseguindo sempre ampliar sua autonomia e participao
na economia. Enquanto existiram disponibilidade de recursos e crdito externo, o
Estado financiou e sustentou seu projeto poltico, obtendo o apoio das elites em
troca da estatizao dos custos privados da industrializao, configurando uma situao onde, cada vez mais, eram reduzidos os espaos para a adoo de uma estratgia autnoma por parte do Estado que pudesse dar conta das crises
econmicas que foram sendo produzidas ao longo desse perodo. Como observou
Fiori (1993: 14), " s coube ao Estado a sada de 'fugir para a frente' ( ... )".
Com relao sua burocracia e aos anis burocrticos que conectavam a
ao estatal aos interesses privados atravs de uma rede de cumplicidades pessoais, que permitia que parte da burocracia pudesse ser capturada pelo sistema de
interesses das empresas privadas, desenvolvia-se umjogo poltico em tomo de interesses objetivos - econmicos e de poder - , porm limitados, na medida em
que a fragmentao no nvel do bloco no poder deve tambm ser limitada, de forma a garantir a sua hegemonia. Desse modo, o grau de liberdade para que os segmentos burocrticos pudessem desenvolver projetos polticos autnomos variava
em funo da possibilidade de coincidncia destes mesmos projetos com os objetivos do Estado desenvolvimentista. Ou seja, os acordos e alianas pessoais eram
possveis, desde que dentro dos objetivos pactuados, pelo Estado e os capitais privado e estrangeiro, que caracterizavam o Estado de desenvolvimento capitalista
(Cardoso, 1975: 182-3).
Com a crise financeira internacional do incio da dcada de 80, verificaramse os primeiros sinais de enfraquecimento do pacto desenvolvimentista, que pouco antes havia sido retomado vigorosamente pelo governo Geisel, refletindo-se na
falncia fiscal do Estado e em perda do apoio do empresariado. Naquele momento
ficava, ainda, demonstrada a fragilidade da gigantesca estrutura industrial desenvolvida pelo projeto estatal, a qual, apesar do porte e da diversificao, no possua sustentao financeira nem tecnolgica.
Por um lado, a debilidade do pacto reduzia mais ainda o poder necessrio por
parte do Estado para a promoo de uma poltica de estabilizao, haja vista que
a aceitao por parte do empresariado do intervencionismo estatal s ocorria em
funo de "uma 'proteo' que teve como efeito, no plano institucional, o que alguns chamaram de 'cartorializao' e outros de 'privatizao' do Estado e da 'ordem' (... )" (Fiori, 1993:23). Por outro lado, agravava-se mais ainda a situao do
pas, que aliava a sua crise financeira a uma crise poltica que, disfarada pelo processo que se chamou de transio democrtica, transformava o esgotamento do
regime autoritrio em ingovernabilidade crnica, dando termo a uma forma de regime poltico, porm sem destituir seus atores. Portanto, como no houvera um
rompimento do pacto entre Estado e capitais, apenas o seu enfraquecimento, con-

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tinuara os mesmos atores ocupando a arena poltica, porm a ideologia do desenvolvimentismo de Estado precisava ceder lugar a um iderio que reduzisse a
participao estatal na economia, ou seja, um pensamento mais liberalizante que
deveria considerar, inclusive, uma reorganizao da estrutura estatal e, conseqentemente, uma transformao nos seus segmentos burocrticos.
Assim, devido incapacidade do perodo Sarney, que sucedeu o ltimo governo do ciclo autoritrio de 1964 a 1985, mas ainda no fora eleito pela via direta,
no se obteve condies para o desenvolvimento de uma sada poltico-econmica
para o pas, sendo postergada para as gestes dos presidentes Collor e Itamar,
onde se inicia um processo de reforma nos aparelhos de Estado, incluindo um programa de privatizao, e nos quadros burocrticos, determinando demisses de
funcionrios e movimentaes entre integrantes da elite burocrtica.
Encerrada a gesto Itamar e empossado o atual presidente, Fernando Henrique Cardoso, prossegue o processo de reestruturao do Estado e aprofundamento
das proposies de reduo do intervencionismo estatal. Em linhas gerais, a reestruturao que vem sendo conduzida pelo governo, sob a orientao do ministro
Bresser Pereira, mantm como eixo a defesa da coisa pblica - Res publica procurando marcar a separao entre pblico e privado, entre Estado e mercado.
Como fundamentos, tem-se que tal defesa deve ser conduzida de maneira burocrtica e democrtica e que a administrao pblica deve evoluir do modo patrimonialista para o burocrtico e, finalmente, para o gerencial.
Ainda sobre a proposta do governo, este ltimo estgio de evoluo, burocrtico para gerencial, teria como principais efeitos o estabelecimento de controles a posteriori, o aumento da autonomia da administrao e a visualizao
do cidado como cliente e no mais como contribuinte. Dessa forma, entre os
setores fundamentais do Estad0 3 os ncleos estratgicos e as atividades fundamentais seguiriam um tipo de administrao pblica misto burocrtico e gerenciaI, enquanto os demais setores passariam a adotar uma forma de administrao

3 Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, verso 3, de 10 seI. 1995, o Estado
estaria dividido em setores fundamentais. da seguinte forma:

a) ncleos estratgicos - so o setor que edita leis, define as polticas pblicas e cobra o seu cumprimento; so exemplos a presidncia, os ministrios, o Judicirio e o Legislativo;
b) atividades fundamentais - so o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar; so os servios em que se exerce o poder extroverso do Estado, o poder de regulamentar, fiscalizar, subsidiar; so exemplos a previdncia social e servio de desemprego e o servio unificado
de sade;
c) servios competitivos - correspodem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizaes pblicas no-estatais e privadas; as instituies desse setor no possuem o poder de
Estado; so exemplos as universidades, hospitais, centros de pesquisa e museus;
d) produo de bens e servios para o mercado - corresponde rea de atuao das empresas,
sendo este setor caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado; so exemplos as estatais do setor de infra-estrutura.

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pblica predominantemente gerencial, caracterizando formas de propriedades

pblicas no-estatais.
Mesmo seguindo um ritmo no muito acelerado e enfrentando algumas barreiras polticas, a reestruturao do Estado prossegue no seu desenvolvimento.
Apesar de ainda estar presente no cenrio poltico a maior parte dos atores do perodo autoritrio, exceto os prprios militares, consegue-se produzir, finalmente,
ao menos na aparncia e com algum custo para a classe mdia e para a balana
comercial, uma certa estabilidade poltico-econmica. Em paralelo, no conjunto
dessas mudanas, transformam-se de maneira diversa e ainda no explicada os
segmentos burocrticos, uma vez que a reestruturao do Estado e o redimensionamento da sua capacidade de influncia no se produzem de maneira homognea
em todos os aparelhos, o que dificulta a compreenso da lgica de ao da burocracia enquanto ela prpria opera como sujeito e objeto no processo de sua reestruturao e de reorganizao da sua rea de atuao.

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