La planificacin en compras pblicas

Lic. German Brenes Rosell.11

Introduccin
Uno de los grandes paradigmas de algunas sociedades se convierte, en sus consecuencias en
una de sus principales limitaciones para llevar a cabo los proyectos de la mejor manera.
Nos referimos a la falsa idea de que planificar es una etapa innecesaria que lo nico que
hace es atrasar el desarrollo de un proyecto.
Cada vez que se recurre a ese paradigma deberamos recordar aqul adagio que sabiamente
aplicaban nuestros abuelos, al decir despacio porque precisa.
Es cierto que planificar un proyecto (o bien sea una simple compra) lleva algn tiempo que,
normalmente no demuestra avances visibles. Es decir, mientras se est en fase de
planificacin, no se logra observar un avance en el desarrollo de los procedimientos de
seleccin del contratista y mucho menos se evidencian avances en la ejecucin fsica del
proyecto; no se ve maquinaria removiendo tierra, o no se observan ingenieros informticos
tras una computadora desarrollando el software contratado. Pero esa etapa previa, aunque
invisible desde esa ptica, constituye el pilar fundamental, en buena medida, del xito con
el que se pueda ejecutar lo que s se ve.
Es factible asimilar la importancia de la fase de planificacin a la construccin de una casa.
Cuando se reciben visitas a una hermosa morada, lo que se observan son los acabados, la
pintura de la casa, la teja del techo, las figuras realizadas en la cermica colocada en el piso.
Es claro que los invitados no se fijan en los cimientos, no solo porque estn ocultos bajo
toda la estructura, sino porque son feos y no sera atractivo dar una vuelta para ver
piedras, varillas y cemento. Pero nadie dudara el estado en el que quedaran los bellos
detalles, luego de un fuerte sismo, si esos cimientos fallaran.
Igual sucede con los procesos de compras pblicas, muchas veces se nos exige o queremos
ver resultados inmediatos (detalles) pero descuidando las bases sobre las cuales se formula
la contratacin.
1

Este ensayo es parte de los documentos de apoyo del Mdulo de Elaboracin de Carteles del SICCA
Virtual de la Contralora General de la Repblica.

Formas de planificacin.
En este breve artculo no se pretende entrar a un detallado anlisis cientfico de los alcances
que debe tener la fase de planificacin como una rama del conocimiento de gestin de
proyectos, sino ms bien hacer unas breves reflexiones sobre instrumentos o mandatos
generales que se asocian directamente con las compras pblicas.
Como punto de partida cabe destacar que la propia normativa recoge la obligacin de
planificar las compras, tal como puede verse en la seccin de normativa aplicable a este
mdulo.
Lo ms importante ac es no asociar la planificacin como una etapa muy compleja y
engorrosa para toda compra que se realice, sino como una serie de actividades objetivas y
bien fundamentadas que tiendan a garantizar el xito del proyecto, siendo que los grados de
complejidad y profundidad de esa planificacin deberan estar asociadas a las
caractersticas del objeto contractual, el conocimiento o experiencia que sobre el tema se
tiene y cualquier otra circunstancia propia de la contratacin especfica. De tal suerte que,
no es la misma planificacin la que se debe realizar para la concesin de una carretera que
para la compra de resmas de papel para el uso cotidiano, pero en uno o en otro caso es
importante conocer la necesidad, la realidad del mercado y las posibilidades que tengo,
tanto financieras como de ejecucin en general.
En ese variopinto mundo de posibilidades podemos tener desde estudios de factibilidad
complejos que toman varios aos hasta una simple verificacin de inventarios.
Veamos un ejemplo de la falta de planificacin en una compra que de primera entrada no
pareciera requerir alguna. Se tramita la compra de lapiceros por parte de la entidad,
mediante el trmite de un procedimiento concursal que demanda una serie de recursos.
Se adjudica la cantidad de quinientos lapiceros, todos ellos de color negro. Una vez en
ejecucin se detecta que la demanda real era de mil lapiceros: ochocientos de color negro y
doscientos de color rojo.
Ya saltar a la mente del lector lo engorroso que se convierte tener que buscar salidas
jurdicas para intentar satisfacer la necesidad de lapiceros: mediante la ampliacin del
contrato (con la problemtica de que no se tratara de una situacin imprevisible) o bien
tener que tramitar una nueva contratacin, situaciones que se pudieron haber evitado si se
hubiese hecho un simple recuento de necesidades reales de la institucin, ya sea con
anlisis de consumos histricos, encuestas a los funcionarios usuarios o similares.
Como puede verse no se trata de contratar un servicio de outsorcing para que haga un
estudio de factibilidad de la compra de lapiceros, pero s es necesario hacer algo que
garantice la mejor ejecucin posible, en palabras sencillas: planificar la compra, de manera
sencilla, pero planificar.

De tal manera que una de las decisiones iniciales de carcter trascendental es escoger un
mtodo de planificacin acorde con las caractersticas del objeto a licitar.
As, la sana gestin administrativa recomendara realizar alguna o algunas de las siguientes
tareas:
a) diagnsticos simples: criterio experto, recuento de compras pasadas, encuestas de
necesidad, consultas a Internet, solicitud de proformas, comparacin de compras de otras
entidades, etc.
b) Estudios de mercado completos, con investigacin cientfica.
c) Estudios de prefactibilidad o factibilidad

Ventajas de la planificacin
Es claro que la planificacin arroja una serie de ventajas, que bien podran ser enunciadas
de una manera muy ejemplificativa, evidenciando los inconvenientes que se pueden evitar
si se hiciera una correcta planeacin.
Sobre esas ventajas haremos un listado genrico y sencillo, ajustado a la contratacin
pblica:
1) Determina la viabilidad del proyecto o compra
2) permite conocer las necesidades que se pretenden satisfacer.
3) Nos acerca a la realidad de mercado.
4) Constituye el pilar de xito de la ejecucin contractual y su fiscalizacin
5) Es un eslabn en la cadena de mejora constante de la gestin pblica.
1) Determina la viabilidad del proyecto o compra:
Muchas veces se tiene la percepcin de que una necesidad en los trminos que ha sido
preliminarmente estructurada es viable porque s, pero el descuidar esta etapa preliminar
nos lleva luego a la lamentable realidad de que ello no era as.
No valorar la viabilidad de una compra nos puede exponer a realizar carteles irreales que
generan concursos infructuosos, ya sea porque no se presentan oferentes o bien porque
ninguno cumple con los requerimientos; nos enfrenta a serios problemas de valoracin de
ofertas al tener que ajustar sobre la marcha las condiciones cartelarias, o incluso nos hace
llevarnos ingratas sorpresas como por ejemplo iniciar la ejecucin contractual y darnos
cuenta que no es posible obtener los permisos ambientales o que el terreno en el que se va a
construir una obra pblica no es idneo.
3

Nuevamente, es de destacar que no se trata de hacer en toda compra extensos o complejos

estudios de factibilidad sino al menos determinar los aspectos bsicos de carcter tcnico,
legal y financiero que aseguren que s es posible sacar adelante la compra.
De esta forma se asegura que es posible ejecutar el proyecto desde los puntos de vista legal,
tcnico, financiero, poltico y ambiental, entre otros. Desde esa ptica es claro que
descuidar la viabilidad del proyecto pone en serio riesgo la mejor inversin de fondos
pblicos, no solo por el desgaste natural de un proceso, sino por el costo de oportunidad y
las eventuales indemnizaciones a pagar.
2) Permite conocer las necesidades que se pretenden satisfacer:
Es indispensable que de previo a iniciar cualquier procedimiento de contratacin pblica la
entidad tenga total certeza de sus necesidades, de sus posibilidades. En fin; qu se
necesita, para qu y cmo?
La certeza en cuanto a mis necesidades me permite definir un perfil tcnico, financiero y
jurdico que incide directamente en el xito de mi seleccin del contratista y en la fase de
ejecucin.
Si se conocen con claridad las necesidades reales y objetivas mnimas, la Administracin
estar en la capacidad de justificar de forma adecuada sus perfiles o especificaciones
tcnicas, de tal suerte que ante un recurso de objecin al cartel, podr defender de manera
adecuada la especificacin cuestionada.
En este punto es necesario recordar que el principio de libre concurrencia no debe y no
puede entenderse ilimitado, es decir que los procedimientos de licitacin no son una mera
oportunidad de hacer negocios en los que la Administracin est obligada a recibir todas las
opciones del mercado sin importar cules son sus necesidades reales.
Tal principio demanda un sano equilibrio entre realidades de mercado y necesidades reales
de la entidad; la nica forma de demostrar y acreditar que no se incurre en una arbitrariedad
es mediante el conocimiento de la realidad de la necesidad, es decir con la debida
planificacin.
As que la defensa de una clusula cartelaria no debiera ser algo sorpresivo o improvisado,
sino por el contrario una mera oportunidad para evidenciar las razones que previamente se
tuvieron para justificar una condicin especfica.
De igual manera, el conocer las necesidades permite contratar lo que se ocupa y por ende se
da una sana inversin de fondos pblicos.
De qu vale tramitar un excelente concurso si al final se reciben bienes y servicios que no
cumplen a cabalidad con lo que el inters pblico exige.

Es reiterada la problemtica en la que el cartel fue elaborado bajo un perfil tcnico

especfico, las ofertas se ajustan a ese cartel pero al momento de estar en la ejecucin
contractual nos damos cuenta (demasiado tarde) de que la memoria RAM del equipo no
es suficiente para que los equipos corran en nuestras plataformas, el tamao de los
muebles pedido no se ajusta al espacio fsico que tengo, o el color de los uniformes
institucionales no es el oficial.
Aqu es necesario destacar algo: cmo puedo hacer un buen cartel si no conozco realmente
los alcances reales de lo que necesito? y de igual manera, cmo puedo defender una
clusula cartelaria en el trmite de un recurso de objecin al cartel, si ni siquiera tengo idea
de por qu razn fij una determinada especificacin?
La respuesta a las anteriores interrogantes, arroja una triste realidad: muchas de las
objeciones son producto de la elaboracin de carteles sobre un desconocimiento de lo que
realmente se necesita. No es extraa la cantidad de recursos de objecin en los cuales la
Administracin simplemente se allana a la pretensin de los objetantes, lo que en alguna
medida podra reflejar que no se conocan los alcances de la necesidad.
Y es que la existencia del recurso de objecin y su respectivo trmite no es, por s mismo,
un problema. El problema est en que muchas veces obliga a suspender por ms de diez
das hbiles el curso de la licitacin mientras se resuelve y luego genera publicaciones
adicionales y prrrogas de la fecha de apertura todo por aspectos en los que la
Administracin simplemente se allana porque no conoca de sus necesidades.
De igual manera, el conocer mi necesidad se deber ver reflejado en la forma en la cual yo
estructuro el cartel, de tal suerte que tengo certeza de donde ubicar cada una de las
caractersticas, dentro de la estructura requisitos de admisibilidad-factores de
calificacin. Al conocer qu es lo que se requiere me permite definir un perfil de aspectos
mnimos que no puedo dejar de atender: ah ya me dio la luz de lo que debe ser un requisito
de admisibilidad y adicionalmente, lo que producto del verdadero conocimiento de las
necesidades, considero es una mera ventaja lo puedo incorporar en los factores de
calificacin. Solo el conocimiento claro de las necesidades me permite pulir mi cartel.
Veamos un ejemplo: la experiencia. La experiencia es un concepto sumamente amplio que
puede tener un sinnmero de matices: aos de constituida una empresa, cantidad de clientes
atendidos, volumen de ventas de un objeto, de una marca de un modelo; aos de
representacin de la marca, aos de vender bienes en general o el bien similar al que se
quiere adquirir.
Adems, presenta otros matices: tiempo de experiencia (ventas de los ltimos tres aos
versus las ventas hechas en veinte aos) origen de la experiencia (nacional/ extranjera), etc.
Pues bien, cmo se incorpora esa experiencia a un cartel depende en buena medida de saber
qu es lo que la entidad realmente necesita y eso es tan variado como mltiples son las
necesidades. Lo importante es que de previo a elaborar el cartel se responda a la pregunta.
Cul es el mnimo de experiencia que me garantiza un oferente adecuado? Cul es la
experiencia que me interesa valorar: aos, cantidad, antigedad en el mercado?
5

Esas respuestas van asociadas indudablemente al conocimiento de mi necesidad como

Institucin. Veamos ms en detalle: no es el mismo tratamiento que debe darse a la
experiencia si se trata de la compra de unos abanicos para oficina que para la concesin de
un aeropuerto, pero si yo no tengo esto claro, ello me genera distorsiones como pedir
quince aos en venta de abanicos, lo que probablemente me genere un procedimiento
infructuoso o bien pedir un ao en gestin de aeropuertos lo que pone en riesgo la
satisfaccin al recibir empresas inexpertas para tan complejo negocio.
En similar sentido, debo saber qu me interesa, si fijar un mnimo de experiencia como
requisito de admisibilidad, o considerarla como una mera ventaja comparativa que debe
incorporarse en el sistema de calificacin o una combinacin de ambas.
En resumidas cuentas es necesario conocer qu se necesita y cul es el mnimo
requerimiento para no arriesgar la satisfaccin del inters pblico. As tengo el insumo
exitoso para la confeccin de un cartel.
3) "os acerca a la realidad de mercado.
Camine, compare y compre. Este precepto bsico que manejan los expertos en asesorar a
los consumidores es lo que se debe ver reflejado en los procedimientos de contratacin.
Una licitacin no debera ser analizada como una serie de trmites engorrosos sino ms
bien como la concrecin de un anlisis comparativo del mercado.
Ahora bien, como no se trata de una compra regida por la autonoma de la voluntad, segn
la cual yo decido libremente qu compro, sino que est inmersa en los controles propios de
la legalidad a efectos de garantizar la transparencia y tica es necesario que esa
comparacin de ofertas se haga sobre bases objetivas previamente establecidas (cartel).
Por seguridad jurdica y transparencia esas reglas cartelarias no pueden cambiar
arbitrariamente una vez que se ha hecho la apertura de ofertas, de tal suerte que el cartel
debe estar lo mejor estructurado posible. Esa cercana a lo mejor posible debe enfocarse
desde dos puntos de vista bsicos, dentro del marco de legalidad: el conocimiento de la
necesidad y la realidad del mercado.
La elaboracin de un cartel no puede llevarse a cabo de manera ciega, es decir, sin conocer
la realidad del mercado. De previo a definir el perfil especfico que atiende a mis
necesidades, debo conocer cmo se encuentra el mercado, para que de esa forma, los
carteles no sean normas muertas ajenas a lo posible.
Una primera y clara consecuencia de desatender este conocimiento de mercado lo
constituye la declaratoria de infructuoso de los concursos. Si se definen objetos de difcil o
imposible cumplimiento, desatendiendo una realidad de mercado, un resultado previsible lo
es la no participacin de oferentes idneos.
Otra consecuencia, es la presentacin innecesaria de recursos de objecin. Si un cartel
incorpora requisitos que no se ajustan a la realidad del mercado hacia la cual va dirigida la
6

compra, otra posibilidad es la interposicin de recursos de objecin, que en muchas

ocasiones son simplemente atendidas por parte de la Administracin con un allanamiento,
lo cual es un retraso en los formalismos, que bien pudo haberse evitado.
Como tercer punto, podemos identificar que ese tipo de carteles inconsultos pueden
generar litigios en la fase de estudio de ofertas, ya que enfrenta a la entidad a mltiples
ofertas con incumplimientos de requisitos que no se pueden cumplir, lo que involucra
retrasos y litigios entre empresas.
Esta problemtica puede solventarse mediante conocimiento de casos anteriores, teniendo
contacto con otras Administraciones que han realizado compras similares, con estudios de
mercado y con las reuniones de precartel que establece la normativa actual.
El contacto sano, objetivo y equilibrado con los potenciales oferentes puede arrojar una
mejor contratacin pblica.
4) Constituye el pilar de xito de la ejecucin contractual y su fiscalizacin.
Tal como hemos visto, una correcta planificacin, genera mejores carteles y por ende
mejores contratos, de tal suerte que las reglas del juego para la ejecucin contractual se
definen con claridad y suponen una disminucin de discrepancias. De igual manera, al
establecerse de manera difana los derechos y obligaciones de las partes, la fiscalizacin se
supone debe llevarse a cabo de manera ms objetiva y certera.
5) Es un eslabn en la cadena de mejora constante de la gestin pblica.
El anlisis ex post, es decir, establecer los yerros y virtudes que se tuvieron en una
contratacin debiera ser el primer insumo para la planificacin de la futura compra. Los
procesos de compra debieran verse como procesos constantes de mejora y si luego de haber
realizado un proyecto de compra se determinan aspectos a mejorar, esa valiosa informacin
debiera considerarse como el primer paso para no cometer los mismos errores en esa nueva
contratacin.
Lamentablemente el aprendizaje de errores cometidos en procesos licitatorios no se valora
y en muchas ocasiones se comenten los mismos desaciertos una y otra vez.

Conclusin
La planeacin de una compra involucra conocer con claridad qu se requiere, qu ofrece el
mercado y cules son las posibilidades de la Administracin. Esa planeacin que no es
algo, per se, complejo, sino que depende del objeto contractual, ha de recoger la
experiencia ya vivida y ha de conceptualizarse como la piedra angular para la elaboracin
de un buen cartel que, a su vez, debe generar un contrato adecuado y una eficiente y eficaz
ejecucin contractual.