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Introduccin2
Este texto se propone analizar algunas de las ms recientes tendencias en la discusin sobre la reforma de la Administracin Pblica. Se busca hacer explcitos los
planteamientos y valoraciones de cada una, as como las consecuencias de elegir
una opcin sobre las dems o de intentar mezclarlas todas (como ha sido a veces
el caso). Esto proporcionar elementos de juicio para poder responder a las preguntas sobre los modelos ms convenientes para Amrica Latina.
Para empezar, se debe recordar que en los ochenta, y aun ms en los noventa,
Amrica Latina fue testigo de cmo, tras una lectura de la crisis fiscal que culpabilizaba al Estado, se consolidaba una propuesta poltica y econmica que posicionaba al mercado en el centro de la escena, a la par que demandaba la reduccin de
las intervenciones y estructuras pblicas. En el marco de esta retirada del Estado
en pro del mercado se sostena la necesidad de modernizar y recortar las Administraciones Pblicas con el objetivo explcito de hacerlas ms eficientes.
A fines del siglo XX las debilidades y fallas del paradigma neoliberal obligaron a
una revisin del diagnstico original, y tmidamente se comenz a sugerir que la
clave ya no pasaba entonces por reducir el Estado, sino por mejorar la accin del
mismo. A tono con esta relegitimacin estatal se reiteraba la necesidad de adecuar
las Administraciones Pblicas a los nuevos tiempos.
La crisis mundial iniciada en 2008 apuntal estas ltimas ideas y en numerosos
foros y espacios de debate se volvi a posicionar al Estado como actor clave en
la reformulacin del catico y anmico sistema econmico financiero. Lejos de
reclamarse un retorno a modelos de decisin e intervencin estatal verticales
y blindados que suplanten al mercado, se apuesta por esquemas de regulacin
y gestin que articulen al sector pblico con la sociedad civil y creen sinergias
entre los dos.
Agradecemos los comentarios y la lectura previa de este artculo a Manuel Villoria, Pedro
Narbondo y Blanca Olas de Lima Gete. Las insuficiencias y omisiones que hayan subsistido son de exclusiva responsabilidad de los autores.
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Como ya se ha visto abundantemente en la literatura referida a la Administracin Pblica, la Nueva Gestin Pblica (NGP) naci en la dcada de los ochenta
en los pases anglosajones, esencialmente para ofrecer una alternativa al modo,
paradigmtico hasta entonces, de gestionar la cosa pblica: el modelo JerrquicoBurocrtico. Si bien es cierto que algunos analistas ponen en duda la existencia
efectiva de un conjunto de principios y reformas que se agrupen en torno a esta
etiqueta, lo cierto es que, aun existiendo tal paradigma, la implementacin de
las reformas de corte gerencial ha variado en intensidad de acuerdo al contexto
en que se han insertado; en general, las experiencias que pueden ser catalogadas
como gerencialistas muestran una serie de principios comunes (Christensen,
2001) que ahora examinaremos. Estos principios no son neutros polticamente,
sino que van en consonancia con los postulados del paradigma neoliberal de disminucin del tamao y rol del Estado en la economa.
Brevemente, podemos decir que estos principios o caractersticas comunes, que
pretendan conformar una Administracin Pblica ms eficaz y eficiente, son, de
acuerdo a Pollitt (2009):
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propuestas se podran agrupar alrededor de la idea de dotar de una gran discrecionalidad al gerente, frente al tradicional esquema de control jerrquico vertical
de la burocracia; al tiempo que, en lo que respecta a la carrera administrativa, la
aplicacin del contrato como relacin principal entre el Estado y sus funcionarios
pretende justamente eliminar las rigideces del modelo de gestin de recursos
humanos tradicional, basado en la permanencia en el empleo.
El inmenso xito, sobre todo a nivel poltico, que esta corriente de reforma ha
tenido alrededor del mundo, se puede deber bsicamente a tres cuestiones: primero, al descrdito que exista, tanto a nivel poltico como de opinin pblica,
de la actuacin de las burocracias nacionales y locales. Este descrdito se enmarca
en la fase ms crtica de cuestionamiento del rol del Estado tanto como regulador
de la economa, como en su papel de proveedor de bienes y servicios. De esto se
podra deducir que las crticas al funcionamiento del sector pblico constituiran
parte del cuestionamiento administrativo al Estado de Bienestar occidental.
En segundo lugar, este xito se debi a la enorme presin ideolgica y financiera que llevaron adelante la mayora de las instituciones transnacionales como el
Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, para implementar este tipo
de cambios, sobre todo en regiones en desarrollo como Amrica Latina y los pases blticos (Drechsler, 2003). La razn de esta presin radicaba esencialmente
en que dichos cambios se encuentran en total sintona con el resto de reformas
estructurales, orientadas al Estado mnimo en lo social y en lo econmico que
promovan estos organismos.
Por ltimo, sin duda una de las principales fortalezas de la NGP es la habilidad
que ha tenido para presentarse a s misma como una corriente puramente tcnica
y eminentemente neutral (Narbondo y Ramos, 2003; Pierre, 2009). Esta asociacin que se consolid entre NGP y modernizacin, en contraposicin a la idea de
burocracia tradicional como sinnimo de retraso y conservadurismo, impact de
tal manera que ayud a que gobiernos que en teora presentan valores distintos a
los de la NGP, hayan adoptado medidas en esta lnea casi sin cuestionarla (Rami,
2005, Pollit y Bouckaert, 2000).
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1.2 Neoweberianismo
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c) Modernizacin del manejo de recursos dentro del Estado. Se promueven a tal fin mecanismos de evaluacin tanto ex-ante como ex-post, dndose
de este modo cierta cabida a las evaluaciones orientadas por resultados.
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Se entiende por gobernanza la direccin de la sociedad llevada a cabo tanto por el gobierno como por la sociedad y el mercado, trabajando en redes. El trmino fue aplicado
a la actividad del Estado por los organismos transnacionales, quienes lo tomaron de la
literatura de administracin de empresas, y se ha popularizado enormemente a pesar de
su imprecisin conceptual y su uso ambiguo y poco riguroso. Ver Olias de Lima, 2005;
Kooiman, 2003 y Pierre, 2009b.
El original es en ingls: when citizens are recast as consumers, they operate within an
attenuated form of democracy. Traduccin de los autores.
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prdida de eficiencia, y por esta razn no se la defiende. Pero otros autores consideran que es posible tener a la vez una administracin pblica democrtica y
eficiente, sujeta a mecanismos de control poltico.
La democracia como participacin de los ciudadanos se puede manifestar de diferentes formas en este contexto. La primera es la representacin social; lo que se
suele entender principalmente cuando se habla de democratizacin, y se refiere
a la participacin de ciudadanos en la toma de decisiones de la administracin.
Usualmente slo es factible a nivel local, en donde se han dado algunos buenos
resultados (Goldfrank, 2006; Lissidini, 2007). Sin embargo, esta alternativa conlleva ciertos problemas que han llevado una gran polmica en torno a la conveniencia de democratizar. Por una parte, la representacin social puede crear
ms asimetras en la representatividad democrtica, porque no todos pueden o
quieren participar (Pierre, 2009b)6. Usualmente participan quienes tienen los recursos (tiempo), o quienes tienen una motivacin especialmente fuerte o quieren
defender un inters particular, de forma que la toma de decisiones puede perjudicar a los dems, usualmente la mayora. Esto se podra evitar usando el sorteo
para elegir a quienes participan y dndoles incentivos para hacerlo (Maz, 2006).
Tambin se debe sealar que la participacin de base individual es mejor que la
asociativa, que puede resultar en un nuevo corporativismo y en la exclusin de
los no organizados (Cunill Grau, 2004).
La segunda forma de democratizar es la introduccin de mecanismos para que
los ciudadanos elijan entre servicios o entre alternativas predefinidas por la administracin. Esto puede equivaler a la utilizacin de votaciones o plebiscitos para
temas muy especficos, o puede ser interpretado como la versin de la NGP de
la democratizacin, en la cual en realidad no es el ciudadano sino el cliente o
consumidor quien decide acerca de la calidad de los servicios que recibe, y en
esa medida elige entre varias opciones, incluyendo las del sector privado. Se debe
notar que si bien a esto se le llama democratizacin, puede referirse a veces a
fenmenos ms cercanos al mercado que a la democracia, y propiciar una desapa6
Por otra parte, segn Pierre, la participacin de organizaciones tipo ONG tampoco est
siempre asegurada, pues resulta que muchas ONG prefieren no mezclarse con el Estado
pues eso las deslegitimara.
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ricin del ciudadano poltico con derechos y con participacin efectiva en la toma
de decisiones realmente importantes.
En realidad, segn sealan autores como Peters (2007), hay una contradiccin de
fondo entre la NGP y la idea de democratizar la administracin. Otorgar cotas de
poder a funcionarios o incluso a sectores de la sociedad civil significa reducir el poder y la discrecionalidad del gerente, quien es el actor central en la vertiente neogerencialista de la NGP (Peters, 2007). En efecto, hay una idea equivocada que
la administracin legal racional es menos democrtica que la que se basa en resultados (Arenilla, 2003), cuando en realidad puede ocurrir ms bien lo contrario.
Finalmente, el tercer mecanismo de democratizacin (Cunill Grau, 2004) es la
coproduccin pblico-privada de servicios que tradicionalmente provea la administracin pblica por s sola. Esta es la democratizacin asociada a la idea de
gobernanza, y al igual que las anteriores, se ha implementado en diversos lugares,
con algunas experiencias exitosas. Tambin existen crticas para esta propuesta:
de forma muy destacada, la advertencia sobre la necesidad de tener claro que
es el Estado quien tiene la responsabilidad mayor sobre los servicios y sobre las
decisiones acerca de los objetivos finales de los mismos, y la contraparte privada
no puede llegar a tomar ese lugar porque no comparte los valores ni las lgicas
de lo pblico, ni tiene la capacidad para asumir las consecuencias de las decisiones
y sus resultados.
Adems de esas tres formas de participacin de los ciudadanos, las corrientes
democratizadoras incluyen otros mecanismos de ejercicio de la ciudadana, como
la rendicin de cuentas (accountability) y la transparencia (Villoria, 2009). Estas
son responsabilidades de las autoridades con respecto a los ciudadanos, que les
permiten a estos ejercer sus derechos de participacin de manera informada y
controlar efectivamente a quienes toman las decisiones en su nombre.
Sin embargo, la implementacin de los anteriores postulados exige la existencia de una ciudadana involucrada en la participacin, activa y comprometida,
que contrasta con la constatacin de niveles cada vez mayores de desafeccin en
las democracias contemporneas (Arendt, 1998). Por lo tanto, este mecanismo
se antoja interesante para resolver cuestiones especficas, pero al mismo tiempo
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La no representatividad de la participacin, y
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pagar impuestos y trabajar para devolverlos a una mtica polis donde desarrollen
virtudes cvicas. En los experimentos con la democratizacin de la administracin que han sido liderados por sta, el principal obstculo ha sido este, lograr
movilizar a las personas, que no tienen tiempo ni inters y estn acostumbradas a
delegar la toma de decisiones en los polticos y funcionarios (ODonnell, 1992;
Maz, 2006; Goldfrank, 2006).
Por lo anterior, el tercer riesgo es la baja legitimidad o representatividad en la
participacin. Los ciudadanos que participan pueden ser los que tienen ms tiempo libre (plutocracia) pero que no representan a muchos otros, o pueden ser los
que tienen la capacidad de organizarse porque defienden intereses particulares
que pueden permitirse financiarlos, o los que estn especialmente motivados
porque son ms radicales que los dems. Esto remite al debate entre democracia
representativa y participativa, donde algunos consideran que la segunda desvirta
la primera y rompe con el principio de igualdad y con la representatividad que ha
resultado del diseo de las instituciones polticas democrticas.
Sin embargo, los grupos privilegiados, aquellos que no tienen dificultades para
acceder al proceso de toma de las decisiones pblicas, independientemente de los
procedimientos democrticos estndares, tienen poco que ganar con la institucionalizacin de una robusta e incluyente democracia deliberativa. Por el contrario,
es altamente probable que esos grupos se opongan a los procedimientos deliberativos, porque stos podran defender intereses contrarios a los suyos (Evans,
2003).
Por ltimo, el riesgo que preocupa ms a los defensores de la democratizacin y
a los ciudadanos activos es que los mecanismos de participacin sean objeto de
manipulacin por parte de la administracin. En muchos casos se ha adoptado
con entusiasmo el discurso de la democratizacin pero se lo ha dejado vaco, para
darle un uso legitimador de las decisiones previamente tomadas por parte de la
administracin. En otras ocasiones se abre a la participacin solo una parte mnima y poco importante de las decisiones pblicas, dejando los grandes debates sobre objetivos y prioridades a los decisores tradicionales, pero el proceso tambin
da un manto de legitimidad a todo el conjunto.
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Puede ser que este tipo de manipulacin sirva a los objetivos de polticos y funcionarios en el corto plazo, pero a la larga los ciudadanos perciben el engao y
esto genera mucha frustracin, que alimenta la apata arriba mencionada, y crea
una brecha entre los ciudadanos y la administracin que daa la democracia y la
gobernabilidad de esa comunidad.
A pesar de los riesgos sealados, que por supuesto deben ser tenidos en cuenta, la
experiencia de democratizar la administracin puede ser muy exitosa, pues tiene
una gran fortaleza, y es que puede asegurar que las metas administrativas reflejen
las reales necesidades y los deseos del ciudadano comn, y que los procesos administrativos sean transparentes y responsables (Evans, 2003).
Hasta el momento intentamos dar cuenta de los dos modelos o enfoques discutidos desde la academia (con diferente grado de aceptacin y atencin por parte
del mundo poltico) como vas de modernizacin de la gestin pblica, con el
complemento de las ideas democratizadoras, que si bien no son un enfoque en s,
son de gran relevancia en los debates contemporneos. Bajo el rtulo democratizador, tal como se ha explicado, se renen propuestas provenientes de diferentes
mbitos que, lejos de presentarse como alternativas a los modelos de organizacin Burocrtica Tradicional o de la Nueva Gestin Pblica, buscan incrementar
y fortalecer las herramientas de interaccin entre la sociedad civil y el Estado,
mejorar la trasparencia en la gestin de lo Pblico y apostar por una Administracin Pblica ms abierta.
Ms all de las fortalezas o debilidades tcnicas que se puedan encontrar en las
recomendaciones que cada enfoque propone, lo cierto es que estas lecturas se
sustentan en un particular diagnstico de la realidad y de los problemas que aquejan a la administracin pblica y no son ajenas a valoraciones y teoras. Dicho lo
cual, su combinacin resulta no siempre posible ni deseable.
Sobre estos asuntos y sobre la mayor o menor pertinencia que tienen estas reflexiones y diagnsticos en escenarios como el latinoamericano, es sobre lo que
nos proponemos tratar en el siguiente punto.
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haber quedado en muchos casos en una mera cuestin formal de elecciones medianamente competitivas cada ciertos aos, pero poco se ha avanzado en cuestiones de calidad democrtica (PNUD, 2004) que hacen a la conformacin de un
rgimen mucho ms sustantivo.
Los dos desafos recin mencionados estn ntimamente relacionados, ya que ambos se complementan para generar una situacin de gran debilidad estructural de
estos pases, que redunda en la incapacidad de construir estrategias de desarrollo
a mediano y largo plazo. Es aqu donde se entronca el tercer desafo, que muy
probablemente sea el ms dramtico en el corto plazo: el de la equidad. Amrica
Latina es hoy en da la regin ms desigual del mundo.
En lo que se refiere estrictamente a las Administraciones Pblicas latinoamericanas, tambin es posible identificar algunas caractersticas propias de la regin:
en lneas generales, Amrica Latina es una regin asociada a Estados con poca
capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de esta
debilidad se ha asociado histricamente a la falta de una burocracia de profesionales estables. La burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo, recurso
en manos del poder poltico y de los intereses corporativos, muy alejado de los
rasgos institucionales del modelo weberiano (Echebarra, 2006).
Es aqu donde aparece una primera diferencia importante entre las Administraciones Pblicas de Amrica Latina respecto al mundo desarrollado: en el primer caso
nunca se lleg a implementar efectivamente un modelo jerrquico-burocrtico.
Esta puntualizacin cobra trascendencia en el momento en que el surgimiento de
las distintas corrientes de reforma administrativa mencionadas en este trabajo se
refiri en mayor o menor medida a las crticas realizadas a un ideal de Estado y
al funcionamiento de un modo de gestionar el mismo, que en el caso de Amrica
Latina nunca llegaron a existir del todo.
Las redes informales y la fuerte presencia poltica en lo que se refiere a la gestin
de recursos humanos operantes en la realidad contrastan con el sistema de gestin
pblica meritocrtico, legal y transparente que impera en trminos formales.
De esta manera, podemos caracterizar a la regin por una sobreburocratizacin
formal a la par de una infraburocratizacin real (Echebarra, 2006). Problemas
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En este punto cabe recordar el popular trabajo de Geddes (1994), quien sugiere que uno
de los mayores problemas con las reformas administrativas es empezarlas y sostenerlas.
Resulta que asumir las reformas es tanto como asumir la creacin de un bien pblico, lo
cual nos conduce a los dilemas de accin colectiva y cooperacin. En contextos de incertidumbre ningn actor poltico est dispuesto a arriesgar e invertir su capital poltico en
reformas que solo darn beneficios a largo plazo y sobre las cuales no existe seguridad
de que todos los beneficiarios estn dispuestos a colaborar e invertir sus recursos (tpico
dilema del prisionero). Mientras los polticos necesitan algo que mostrar, la reforma
administrativa reclama tiempo y continuidad (Pollit & Bouckaert, 2000).
Con este comentario no estamos afirmando que la eficiencia no sea deseable, sino simplemente llamamos la atencin de los riesgos que acarrea priorizar la misma frente a otros
valores como la igualdad, o considerarla el nico objetivo de la modernizacin.
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Por otra parte, en materia de democracia y participacin, la historia de exclusiones de Latinoamrica hace tambin una prioridad el dar espacios y voz a los ciudadanos, no solamente en las urnas cada perodo electoral, sino en las instancias
locales que afectan su vida cotidiana, y en la administracin pblica, en la medida
en que sea posible.
Sin embargo, es preciso decidir qu instancias se quieren democratizar, y hasta
qu punto debe llegar la participacin. Este no es un tema fcil, como lo hara
creer su explosin de popularidad. No es conveniente introducir la participacin
en todas las instancias del servicio pblico, pues en algunas no hay mayor cosa
por decidir y lo importante es respetar las reglas y procedimientos. En otras, en
cambio, eso sera lo indicado, cuando se trata de acercar los servicios al ciudadano
de forma real y responder a sus preferencias y necesidades ms importantes. Pero
a veces lo que conviene a un ciudadano afecta a otros, de manera que en muchos
casos las instancias representativas pueden cumplir mejor con la articulacin de
esos intereses encontrados que un estilo ms directo de democracia.
Como se ve, quedan muchas preguntas por responder con respecto a la democratizacin. Cabe reiterar que esta implica ms que las diferentes formas de participacin, pues se refiere tambin a la rendicin de cuentas y a la transparencia de las
actuaciones pblicas. En lo atinente especficamente a la participacin, algunos de
los principales interrogantes que debera responder cada comunidad poltica son:
a) si es posible la participacin en todos los niveles territoriales o es algo que slo
cabe en instancias micro-locales, b) en qu reas estatales o ministeriales se debe
fomentar la participacin, c) en qu momentos del proceso de poltica pblica
(solo en su evaluacin ex post? En su ejecucin o implementacin? O tambin
cabe la participacin en el diseo de una poltica pblica?).
En ltima instancia, la academia no puede resolver esta discusin. Por el contrario, la misma debe formar parte del debate poltico y ser decidida democrticamente en cada pas.
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Conclusiones
Al principio del trabajo nos preguntbamos: Cmo es posible modernizar estructuras burocrticas como las latinoamericanas?.
A lo largo del texto hemos podido puntualizar que no existen recetas universales
de modernizacin que, amparadas en un tecnicismo neutral, conduzcan mgicamente a hacer las administraciones pblicas ms eficaces y efectivas.
Tampoco son recomendables las estrategias que agrupan herramientas basadas en
diferentes marcos tericos y las yuxtaponen sin un debate poltico previo, que
ponga en claro el modelo de Estado y Administracin que se persigue, y por tanto
enfatice un ncleo central y coherente de reforma.
Como hemos querido mostrar, este estilo eclctico de reforma, que se apoya en
la concepcin de las distintas estrategias de reforma como cajas de herramientas, o que se produce involuntariamente debido a la acumulacin por capas de
elementos de diferentes modelos introducidos por administraciones sucesivas,
tiene dos grandes problemas: a) al no existir un anlisis de la incompatibilidad
terica y prctica entre estas vertientes cargadas de ideologas diferentes, se termina imponiendo por la fuerza de los hechos siempre alguna de estas corrientes
y se elude el debate consciente sobre la preferida, y b) sigue pendiente de definicin el fondo del asunto (qu sociedad queremos, qu Estado queremos y por
tanto qu administracin necesitamos).
Pese a las heterogeneidades de la regin, probablemente se puedan acordar algunas pautas comunes de modernizacin y organizacin, mas cada pas debe por su
cuenta reflexionar, no solo a nivel general sino tambin en sus diferentes niveles
de organizacin y administracin, as como en las distintas unidades ministeriales
y operativas, cules son sus necesidades ms urgentes.
Entre las pautas comunes identificadas, coincidimos en la necesidad de:
Profesionalizar el cuerpo funcionarial, esto es: edificar estructuras burocrticas estables y reclutadas en base al mrito como paso lgico de una
burocracia eficaz, y condicin sine qua non para que el Estado logre concretar en la realidad las decisiones tomadas a nivel poltico.
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Integrar y activar al ciudadano, ya sea a travs de democratizar la administracin o hacerla ms abierta; lo importante es integrar nuevas herramientas que promuevan el dilogo y comunicacin entre partes y que vaya ms
all de la simple receptividad (Vigoda Gadot, 2004).
En definitiva, no se trata de que Amrica Latina se encierre en s misma o reniegue de los aportes de teoras forneas, sino que, tomando en cuenta experiencias
comparadas, cada pas se piense a s mismo desde sus particularidades y reavive
una reflexin que es intrnsecamente poltica.
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