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PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I
PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL

JAIRO ENRIQUE RODRGUEZ


EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

Director HONORIO
MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico CARLOS


ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME


ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T


JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA


JAIRO ENRIQUE RODRGUEZ
EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA
Bogot D.C., Enero de 2008

CONTENIDO
Pginas

DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS


INTRODUCCIN DEL MDULO
I

ORGANIZACIONES

PBLICAS

MEDIO

AMBIENTE 9

INSTITUCIONAL
1.

Organizaciones pblicas y funcin de Estado en el siglo XX

11

1.1. Burocracias formalistas Weberianas (1900- 1940)

11

1.2. Burocracias de Bienestar (1950-1980)

12

1.3. Organizaciones pblicas flexibles (1980-2005)

20

II

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

15

BIBLIOGRAFA

17

CONCEPCIONES SOBRE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS 18


EN EL SIGLO XX

1.

Burocracia

19

1.4. La burocracia y el Estado moderno

19

1.5. Caractersticas del modelo Weberiano

20

2.

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

22

BIBLIOGRAFA

23

Organizacin

24

2.1. Principios de organizacin

25

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

28

BIBLIOGRAFA

29

Empresa pblica

30

1.6. Conceptualizacin sobre la empresa pblica

30

1.7. Empresa pblica y autoridades polticas

31

1.8. Empresa pblica y empresa privada

31

1.9. Empresa pblica en el contexto de la reforma del Estado

32

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

36

BIBLIOGRAFA

37

Organizaciones flexibles y en red: Estado hueco

38

4.

1.10. Supuestos del modelo de burocracias flexibles

38

1.11. Caractersticas de las organizaciones en Red

39

5.

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

43

BIBLIOGRAFA

44

Organizaciones pblicas supranacionales: la Unin Europea

45

1.12. Federalismo o flexibilizacin?

45

1.13. El tema de las capacidades administrativas

47

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

50

BIBLIOGRAFA

51

III. DINMICAS ORGANIZACIONALES: ESTABILIDAD, CAMBIO, 52


CRECIMIENTO
1.

Continuidad y cambio en el comportamiento organizacional

43

1.14. Continuidad de las rutinas organizacionales

53

1.15. El cambio organizativo

55

2.

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

57

BIBLIOGRAFA

59

Magnitud y crecimiento de las organizaciones pblicas

60

1.16. Causas del crecimiento de las organizaciones gubernamentales 61


bajo los Estados de Bienestar: El Gran gobierno
1.17. Consecuencias

del

crecimiento

de

las

organizaciones

65

gubernamentales
GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

67

BIBLIOGRAFA

68

GLOSARIO

DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

EspacioTiempo y
Territorio

Gestin del
Desarrollo

Oy/

Problemtica
Pblica

Y*N
^^^f

ADMINISTRACIN

^w

PBLICA

^^N

TERRITORIAL

^^

Problemtica
del Estado y
del Poder
Organizaciones
Pblicas

Economa de lo
Pblico

Formacin
General

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial, modalidad


a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos. stos, a su vez,
se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formacin que, en la
exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de contenidos
complementarios especficos.
Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el
nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea
necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en
nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del
estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio
tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo
pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.
De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el
principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en Administracin
Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante
cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacticos que
implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.

NCLEO: ORGANIZACIONES PBLICAS


El desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas pretende que el estudiante
haga una reflexin acerca de las principales caractersticas de la estructura,
funciones, comportamiento, dinmica de relacin con el entorno y problemtica de
las organizaciones pblicas como entidades institucionales creadas por una
sociedad para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de
inters general, apoyados en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la
Administracin Pblica y complementada con los enfoques sociolgicos, espacio
que histricamente ha sido aceptado. Tambin presenta las nuevas propuestas
antropolgicas, psicolgicas, histricas, culturales y administrativas como
perspectivas desarrolladas para la comprensin y la gestin de las
organizaciones.1
Para el desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas se han programado ocho
(8) asignaturas que se presentan a continuacin.

ASIGNATURAS DEL NCLEO ORGANIZACIONES CRDITOS SEMESTRE


PBLICAS
1. Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas I 2
3o
2.Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas II 2

40

3. Derecho Administrativo
4. Gestin de las Organizaciones Pblicas
5. Gerencia de Recursos Fsicos y Financieros
6. Rgimen del Servidor Pblico
7. Gerencia del Talento Humano
8. Gerencia Pblica Integral

5o
5o
7o
6o
7o
8o

3
2
3
3
3
4

EL TRABAJO DEL TUTOR


El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.

Tomado del Documento de Condiciones Iniciales Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela


Superior de Administracin Pblica. Programa a Distancia. 2004.

El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las


actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora
(incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de evaluacin del
trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de tutora
presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este
tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluacin por
parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y 4 crditos.

ENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I

PRESENTACIN
El pensamiento administrativo pblico es un tipo de saber particular 2, el cual
mediante mltiples tratados, investigaciones y debates se ha tratado de
caracterizar desde el siglo XVIII. En este orden, las organizaciones pblicas 3 son
unas formas de expresin de este saber, en estas se materializan ideas que
definen el que, como y quien, del manejo de los asuntos pblicos.
En este contexto, los mdulos de pensamiento administrativo y organizaciones
pblicas I y II partirn del supuesto de que, el saber administrativo pblico tiene un
carcter doctrinal, esto significa, que la validez de los enunciados que lo integran,
no se da con ocasin del poder explicativo de estos o de la efectividad en la
intervencin conseguida con el modelo organizacional que prescribe, sino en
funcin de la orientacin de conducta lograda con la persuasin que concita el
argumento administrativo.
El estudio de las organizaciones pblicas que se presenta a continuacin, se basa
en el anlisis de los argumentos o doctrina administrativas planteadas alrededor
de los debates sobre la configuracin y los resultados de estas, cabe recordar que
una doctrina administrativa se entender aqu como una idea o mxima especfica
acerca de lo que debe hacerse en la administracin que corresponde a lo que
William Dun llama enunciados de consejo en el anlisis de polticas pblicas-.
Los argumentos administrativos vienen acompaados de una serie de valores
organizacionales con las cuales, se busca justificar la adopcin de estas, Jackson
y Hood4, identifican tres tipos de doctrinas (tipo quien, que y como) y tres tipos de
justificaciones o valores organizacionales (sigma, teta y lambda), que juegan un rol
en los debates sobre la administracin pblica. Las doctrinas tipo quien, son ideas
referentes a la gente; Las doctrinas tipo que, se refieren a la estructura de la
organizacin y, las doctrinas tipo cmo, tratan sobre el procedimiento a seguir; Por
otra partes, las justificaciones tipo sigma, se refieren a valores que privilegian
2

El saber es considerado como lo que hace a cada uno capaz de emitir buenos enunciados
denotativos y tambin de tipo valorativo, remite por tanto a buenas actuaciones con respecto a
varios objetos del discurso: conocer , decidir , valorar y transformar.
3
Dado que con los procesos de privatizacin, concesin, asociacin entre entidades estatales y
privadas, entrega a las comunidades de la prestacin de servicios pblicos e intervencin en los
procesos de poltica pblica, se ha desestatalizado la esfera de lo pblico, se considera que hoy en
da existen organizaciones pblicas de carcter no estatal, sin embargo, a lo largo de este modulo
se denotar con esta expresin a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del
poder pblico, sin distingo del nivel al que pertenezcan (nacin o entes territoriales) y se usar
como trminos equivalentes para denotarlas las expresiones: organizaciones pblicas, burocracias,
administraciones pblicas, entidades estatales y organizaciones gubernamentales.
4
Hood, Christopher. Jackson, Michael. la argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.

la asignacin eficiente de recursos para las tareas; Las justificaciones tipo teta,
tratan sobre los valores relacionados con la justicia, la neutralidad y la
responsabilidad, que debe orientar la accin administrativa, y; las justificaciones
tipo lambda promueven valores como la adaptacin, el aprendizaje y la
resistencia5.
El siguiente mdulo esta estructurado en tres grandes unidades temticas: en la
primera, se presentan las principales dinmicas que emergen de la interaccin de
las administraciones pblicas con su medio ambiente institucional; En la segunda
unidad, se abordan los principales modelos desde los que se ha pensado y se
piensa la ordenacin y gestin de las organizaciones pblicas durante del siglo
XX, y; En la tercera unidad, se har una reflexin sobre tres procesos
organizacionales clave en su devenir: 1. La dinmica de estabilidad de las rutinas
o practicas administrativas; 2. La dinmica de cambio de stas, en que consiste
el cambio en una organizacin pblica? Y; 3. la tendencia al crecimiento de las
organizaciones pblicas, porque a pesar de toda la retrica neoliberal, la
intervencin estatal sigue creciendo?, por lo que hoy en da, es ms grande, que
hace veinte siete aos, cuando comenz el desmonte de los Estados de Bienestar
europeos y norteamericano y los desarrollistas cepalinos latinoamericanos 6.
Justificacin
La tradicional formacin en administracin pblica ha delimitado el estudio de las
organizaciones pblica a un problema de diseo tcnico, de eficiencia, de eficacia
de stas, de la cuantificacin de su desempeo, es decir, a enfoques de
instrumentales propios de las escuelas de administracin de organizaciones
privadas de Norteamrica y Europa, las cuales hacen a un lado la dimensin
poltica de las organizaciones pblicas que les da vida, con lo cual en los cursos
acadmicos, es poco o nulo la alusin al rol que juega esta en la formacin de
escuelas y tradiciones de pensamiento administrativo.
En este mdulo, se pretende introducir un enfoque alternativo al anterior, en
materia de pensamiento administrativo sobre las organizaciones pblicas, para lo
cual con el uso de la nocin de doctrina administrativa, funcin de Estado (variable
poltica) y los modelos de organizacin que actualmente se estn impulsando
(flexible o en red, supranacionales), entre otros tpicos, se pretende que el
estudiante se introduzca en una reflexin sobre los diversos procesos sociales e
histricos que juegan un rol en el diseo y desempeo de las organizaciones
pblicas y en particular en las entidades de sus regiones.

Hood, Christopher. Jackson, Michael. Op cit. Pgina 58.


Misas. Gabriel. del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI) a la
globalizacin. Contenido en Ruptura de los noventa: Del gradualismo al colapso. Universidad
Nacional de Colombia. Bogot. Colombia. 2002.
6

10

De esta manera, se espera que el desarrollo del curso, pensado desde los
anteriores supuestos, contribuya a superar el paradigma histrico lineal y centrado
en las escuelas de administracin privada, el cual no aporta suficientes
herramientas para el desarrollo de competencias argumentativas, interpretativas y
propositivas en relacin con el fenmeno administrativo pblico estatal como
campo diferenciado de saber.

11

METODOLOGIA SUGERIDA
Existe una diversidad de enfoques para abocar el estudio del pensamiento
administrativo pblico, cada uno responde a coyunturas histricas e interrogantes
sobre los problemas o dificultades a que se han visto enfrentados los grupos
humanos y los Estados. El conocimiento de la administracin pblica como mbito
disciplinar requiere el estudio de un conjunto de teoras o interpretaciones ms o
menos sistemticas con las cuales se busca demarcar la naturaleza y lmites del
objeto de estudio de la disciplina en cuestin, que en el caso de la administracin
de lo pblico, como fenmeno que puede ser objeto de conocimiento, presenta la
dificultad de encontrar una disciplina consolidada.
Estrategia pedaggica
En este contexto, esta asignatura se plantea como un espacio de reflexin,
socializacin y problematizacin sobre las trayectorias ms visibles que asumen
las organizaciones pblicas, como uno de los objetos de estudio del pensamiento
administrativo pblico. Por ende, se considera que el aula de clase debe ser un
espacio para el desarrollo simultaneo de varios procesos de formacin: por un
lado, la socializacin de una informacin sobre las organizaciones pblicas, va la
labor de lectura de la bibliografa bsica y la interaccin entre los estudiantes y de
estos con el profesor y; Por otro lado, un lugar para el desarrollo de pautas para
establecer una rutina de trabajo, en relacin con las formas de lectura, escritura y
desarrollo de controversias en materia de administracin pblica. En este sentido,
el modulo esta diseado para que permita el desarrollo de cuatro estrategias
pedaggicas:
1. El desarrollo de una experiencia de trabajo autnomo:
Dado que el programa incluye un componente importante de autoaprendizaje, se
ha establecido al final de cada captulo una serie de talleres y cuestionarios que
lleven a que el estudiante trabaje, de manera individual o grupal, la teora por su
propia cuenta. Estas actividades, buscan que el estudiante tenga un acercamiento
al conocimiento de las organizaciones ms representativas de la regin donde
vive, y de esta manera comience a problematizar su existencia y organizacin.
1.18. La construccin de un juicio personal por los estudiantes: Mediante la
socializacin de unos contenidos temticos, en los cuales, partir de una serie de
pautas para interrogar, interpretar los textos, se inducir a que los estudiantes
delimiten y construyan conceptos y por esta va se contribuya a la definicin de
una rutina de lectura y escritura, desde un enfoque de problema de investigacin.
1.19. La prctica del dialogo y la controversia entre estudiantes y de estos con el
docente:
A partir de una serie de pautas para la argumentacin en materia de
organizaciones pblicas dada por el docente, como es la referencia en las

12

argumentaciones presentadas en clase a documentos, supuestos conceptuales y


contextuales y autores administrativos.
4. El desarrollo de una experiencia de trabajo individual y en grupo:
Durante el semestre los estudiantes deben adelantar una labor de anlisis, en un
periodo histrico delimitado, de una entidad pblica colombiana de su regin, lo
cual los llevar a desarrollar e implementar instrumentos de recoleccin de
informacin, desarrollar un estilo de argumentacin en los informes del trabajo y
en particular a que conecten las temticas de la clase con lo observado
empricamente.
Sobre el trabajo no presencial o autnomo
El trabajo no presencial, se considera en este mdulo, es la oportunidad para que
los estudiantes en su trabajo por fuera desarrollen las estrategias 1, 2 y 4, para lo
cual, ejecutaran dos tipos de actividades:
1. Trabajo terico:
Consiste en la labor de lectura e interpretacin de los captulos que conforman
cada mdulo, se busca que el estudiante se informe y cuestione los captulos del
mdulo, busque en la bibliografa bsica y complementaria mayores datos y de
esta manera empiece a complejizar y problematizar las temticas de la asignatura.
2. Un trabajo de observacin y anlisis emprico:
En los captulos se plantean una serie de actividades de reflexin (cuestionarios) y
exploracin (talleres) de la realidad organizacional, se pretende que los evalen lo
planteado en el aula de clase, los captulos del mdulo y bibliografa bsica, con la
realidad de las organizaciones pblicas que operan en el mbito regional,
construyan un concepto propio, elaboren una opinin informada y socialicen en el
aula de clase, durante el tiempo de trabajo presencial, los hallazgos y reflexiones a
que haya lugar.
Frente al tiempo asignado a las socializaciones de la labor de observacin, se
recomienda que de las horas asignadas al trabajo presencial en la unidad, se
asigne un mnimo de cuatro horas para presentar los casos, sin embargo, es el
docente quien, discrecionalmente segn las dinmicas del grupo y su criterio
acadmico, el que decide si se redefine o no la intensidad horaria tanto para estas
labores como para el conjunto de las intensidades horarias que se sugieren como
programacin para cada captulo.
Sobre el trabajo presencial o en el aula de clases
Dado que la educacin a distancia implica mayores espacios de tiempo entre la
realizacin de cada sesin de clases, este mdulo, parte de una definicin del
trabajo presencial como el momento de encuentro entre docente y estudiante
frente a las problemticas que de cada mdulo establezca el estudiante durante su
trabajo autnomo, y no como el espacio de la ctedra magistral y las evaluaciones
13

parciales y finales. En este orden, el trabajo presencial es el momento idneo para


adelantar las estrategias pedaggicas 2 y 3. Todo lo anterior implica la siguiente
reconfiguracin de roles entre docentes y estudiantes:
1. Docente:
Este maneja un rol diferente al que le asigna la tradicional ctedra magistral y en
este sentido, se entiende que es ms un facilitador de procesos, por lo que se
espera que acerque al estudiante a conceptos, metodologas de investigacin
emprica, contextos de lo pblico estatal y miradas sobre las problemticas de las
organizaciones pblicas. Esto implica que se abandone el acostumbrado papel de
ser un canal de comunicacin de un saber administrativo que parece ms una
historia lineal del Estado y las teoras organizacionales.
2. Estudiantes:
En lo que se refiere a estos, el trabajo presencial se asume como el momento de
socializar unas posturas, comentar unas inquietudes, recibir orientaciones sobre el
desarrollo de su trabajo autnomo y aportar conocimiento emprico que enriquezca
el desarrollo de la clase, para lo cual, la presentacin de los resultados de los
talleres, puede ser la actividad que facilite esto ltimo.
Las presentaciones pueden ser un termmetro para que el docente desempee un
rol de coordinador de investigacin, pues al acceder a datos parciales del trabajo
de campo, puede suministrar a los estudiantes o grupos de estudio, pautas que
permitan el desarrollo de ste y as superar las eventuales dificultades que se
presenten.
Sobre las formas de evaluacin
Dada la diversidad de los contextos regionales en que se aplicar este mdulo, se
considera que es el docente, segn el tamao del grupo y las dinmicas propias
de cada curso, quien debe entrar a definir las formas de evaluacin y porcentajes
de cada una de stas. Sin embargo, se sugiere:
1.
Frente a la autoevaluacin:
Que el estudiante, va el trabajo terico, interprete los textos, construya su propio
sentido y conceptualice sobre las problemticas que fija cada unidad. En este
sentido, hay dos cuestionarios, que se sugiere al docente, sean considerados
como un medio para que el estudiante desarrolle su autoevaluacin, pues dado
que, en este texto, se enfatiza en el carcter doctrinal del pensamiento
administrativo, se busca principalmente que la labor de aprendizaje se realice por
la va de la discusin y presentacin en el aula de clase de las posturas
individuales o grupales que se vayan construyendo a lo largo del semestre sobre
los problemas y temas que configuran el pensamiento administrativo pblico.

14

2. Frente a la co-evaluacin:
La socializacin de los resultados de los talleres pueden ser organizados como
exposiciones en el aula de clase, de manera que los compaeros y el docente
accedan a los resultados (parciales o finales) de los trabajos de campo en las
entidades pblicas. Estas presentaciones pueden ser la forma de co-evaluacin y
tambin contribuir a la heteroevaluacin que realiza el docente, se deja a
discrecionalidad de este ltimo fijar esto.
3. Frente a la heteroevaluacin:
El mdulo se presta para diversas formas de evaluacin de este tipo, en este
sentido los captulos pueden permitir pruebas individuales como la exposicin por
el estudiante frente al curso de las temticas de las unidades (para esto puede ser
til, como material de respaldo para el estudiante, el material de bibliografa bsica
y obligatoria), la elaboracin de ensayos sobre un tema de discusin de las
unidades y el tradicional examen escrito parcial y final.
En trminos de evaluacin grupal, puede usarse la presentacin de un informe al
final del semestre sobre los resultados del trabajo de observacin. En este informe
se consignan los temas, problemas, posturas, marcos tericos y reflexiones del
estudiante que fueron identificados con ocasin del trabajo de los talleres
adelantados a lo largo del curso.

15

ORGANIZACIONES
PBLICAS Y MEDIO
AMBIENTE
INSTITUCIONAL

16

ORGANIZACIONES PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE INSTITUCIONAL


TIEMPO DE TRABAJO PRESENCIAL: DIEZ HORAS
Tal vez una de las realidades ms simples pero de mayor significacin en el
estudio de las organizaciones, sean estas pblicas o privadas, es que no
constituyen islas, querindose sealar con esto, que no es posible comprender
buena parte de la problemtica organizacional si no en las relaciones que
mantiene cualquier organizacin con otras y con el conjunto de realidades
sociales, econmicas, polticas y hasta demogrficas, en las cuales se encuentra
inmersa. Sin embargo esta idea a principios del siglo XX, no era clara y se asuma
que el diseo interno de las organizaciones, sus procedimientos de operacin y el
comportamiento de sus miembros se establecan al margen del entorno, es as
que desde la doctrinas tayloristas 7 se asumi que los managers podan con base
en su conocimiento sobre los procesos, modificar a voluntad las organizaciones,
que su desempeo era producto de un serie anlisis tcnicos de tiempos y
movimientos o de la aplicacin mecnica de la ley y, en particular que los
individuos que integran las organizaciones eran unidimensionales, manejan una
sola variable, la utilidad marginal, con lo cual se invisibilizaba el rol de aspectos
subjetivos como la interaccin humana en las organizaciones, la subcultura que
crea el proceso de divisin del trabajo, el rol que juega la cultura en los estilos de
direccin y en la orientacin hacia el trabajo y en particular que las organizaciones
se ven influenciadas por el desempeo de otras organizaciones y el marco de
reglas que la estructura.
En la dcada de los treinta del siglo XX, con los estudios de la escuela de las
relaciones humanas se abre la puerta para desdibujar la concepcin mecanicista y
unidimensional de las organizaciones, esta apertura se profundiza a mediados de
los cincuenta, con la introduccin de los enfoques de sistemas 8, que se traen de la
biologa, con lo cual el estudio de la interacciones de las organizaciones pblicas
empieza a analizarse en relacin con sus medios ambientes y surgen modelos
organizacionales sistmicos, de los cuales aun hay ecos en Colombia cuando se
habla del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS-, el Sistema
Nacional Ambiental o el Sistema General de Participaciones SGP-.
7

Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introduce el mtodo cientfico en el rea del trabajo. La
Administracin cientfica constituyo un nuevo enfoque general del trabajo humano y su
organizacinTaylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvo dispuesto a
aplicarlos al gobierno, por lo que dio vigor a la idea de Wilson de llegar a constituir una disciplina
cientfica cuyo objeto de conocimiento fuera la administracin pblica. Martnez-silva, Mario. En
torno al libro Clsicos de la administracin pblica. Contenido en Clsicos de la administracin
pblica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de
Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol. Mxico. 1999. Pgina 11.
8
Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el concepto de sistema.
Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.

17

A fines de la dcada de los setenta, producto de la crisis petrolera mundial se


genera una reestructuracin de la economa y las formas de manejo de las
organizaciones, adems, con la globalizacin econmica, principalmente de tipo
financiero, se crea una creciente erosin de la capacidad estatal para regular los
ciclos econmicos, la dcada de los ochenta es el tiempo de las privatizaciones de
empresas pblicas, de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina, y del
debilitamiento del pacto socialdemcrata de la segunda posguerra mundial y por
ende se activa la rotacin de doctrinas administrativas y modelos de organizacin.
OBJETIVO GENERAL
Establecer las implicaciones que trae para el anlisis de las organizaciones
pblicas, los cambios en los contextos institucionales relacionados con la funcin
de Estado, la dinmica econmica y las coyunturas polticas como las dos guerras
mundiales del siglo XX.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
1.20. Analizar cmo los diseos organizacionales de las administraciones
pblicas se ven afectadas y cambian al vaivn de los cambios en la funcin de
Estado
1.21. Establecer los tipos de organizaciones pblicas que han caracterizado a las
entidades del Estado durante el siglo XX

18

1. Organizaciones pblicas y funcin de Estado en el siglo XX


Tomando como eje de anlisis la relacin entre, configuracin de la administracin
pblica y los cambios en las funciones del Estado, es posible identificar momentos
de cambio del modelo weberiano de principios del siglo XX hasta las burocracias
flexibles de fines del siglo XX e inicios del siglo XXI. En este sentido, a continuacin
se analizaran los cambios esbozados en tres momentos histricos de la funcin de
Estado: La burocracia del estado liberal de inicios del siglo XX, las organizaciones
pblicas del Estado interventor de bienestar de mediados del siglo y las burocracia
flexibles del Estado neoregulador de fines del siglo.
1. 1. Burocracias formalistas Weberianas (1900- 1940)
Los inicios del siglo XX estn caracterizados por importantes cambios econmicos
y polticos que modifican las concepciones sobre el Estado y la sociedad, en
sentido se establecen dos procesos clave:
- La industrializacin norteamericana de inicios de siglo, que se expresa en la
electrificacin, la urbanizacin, el desarrollo de la revolucin industrial bajo las
doctrinas taylorista y fordista y la emergencia de la gran industria del automvil y el
petrleo. Aspectos estos que trascendieron las fronteras de ese pas y llevaron a
establecer nuevos estndares de vida y formas de produccin que fueron
asimiladas en otras naciones.
- Por otra parte, en el frente poltico, las principales Estados se dividan entre dos
modelos: las autocracias polticas: los imperios Austrohngaro, Alemn, Ruso y
Turco-otomano y, la democracia: monarquas constitucionales de Italia, la Gran
Bretaa, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda y Blgica y las Repblicas
Francesa y Norteamericana.
Es en este contexto de pujanza econmica y tensin poltica entre sistemas
polticos y Estados, Weber realiza el anlisis de las burocracias (tradicional,
carismtica y legal racional) y en particular seala dentro de estas, la superioridad
de las burocracias legales-racionales. En este periodo se considera entonces que
una administracin pblica es moderna y profesional cuando esta se caracteriza
por:
1.22. Aplicar un criterio jurdico-tcnico en la toma de decisiones
1.23. El mbito poltico es el que fija las funciones y tareas de la administracin,
la cual debe quedar fuera de la esfera poltica. Es en este periodo, se concibe la
dicotoma poltica y administracin.
1.24. Las burocracias se caracterizan por estructuras altamente jerarquizadas y
centralizadas.

19

4. Los servicios que proveen las burocracias estn circunscritos a campos como:
seguridad interior (polica) y exterior (ejrcitos y armadas navales), Judicial,
recaudacin de impuestos (principalmente relacionados con el comercio exterior),
sistema electoral, relaciones exteriores e instruccin y salubridad pblica.
En este periodo se maneja una concepcin mecnica de las organizaciones que
consiste en que la eficiencia y la eficacia de las organizaciones (sean stas
pblicas o privadas) es producto del diseo de los procesos y procedimientos, de
concebir las decisiones como la aplicacin de la legalidad formal y de una tica
profesional garantizada por un honor estamental y unas condiciones materiales
(estabilidad y empleo vitalicio).
1. 2. Burocracias del Estado de Bienestar (1950-1980)
A mediados del siglo pasado, por efecto de la crisis financiera del ao 29, las dos
guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y por efecto del pacto polticoeconmico de la segunda posguerra mundial, que busca hacer contrapeso a las
vas de extrema de derecha (Nazi alemana y fascista italiana ) y los totalitarismo
de izquierda (Unin de Repblicas Socialista Soviticas URSS-) en la
organizacin poltica, que emergen entre 1917 y 1933, las burocracias formalistas
Weberianas se redefinen, asumen nuevos campos de intervencin, se aumenta la
especializacin de sus funcionarios y se consolida la planificacin econmica y las
polticas pblicas.
Es entonces el tiempo de apogeo del Estado de Bienestar, de la guerra fra entre
los Estados Unidos y la URSS, del auge y crisis de la produccin fordista o en
serie, el triunfo de las forma republicanas (aun en los pases ubicados bajo la
influencia de la URSS) de gobierno, de la universalizacin de los derechos
econmicos, sociales y culturales9 y el intervensionismo de Estado en la
9

Los derechos econmicos, sociales y culturales, incorporados en la Declaracin de 1948, debido


a los cuales, el Estado de Derecho pasa a una etapa superior, es decir, a un Estado Social de
Derecho. Se demanda un Estado de Bienestar que implemente acciones, programas y estrategias,
a fin de lograr que las personas los gocen de manera efectiva, y son:
1.25. Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfaccin de los
derechos econmicos, sociales y culturales.
1.26. Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias.
1.27. Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses (libertad
sindical).
1.28. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su
familia la salud, alimentacin, vestido, vivienda, asistencia mdica y los servicios sociales
necesarios.
1.29. Toda persona tiene derecho a la salud fsica y mental.
1.30. Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a cuidados y asistencia
especiales.
1.31. Toda persona tiene derecho a la educacin en sus diversas modalidades. La educacin
primaria y secundaria es obligatoria y gratuita. Enciclopedia Wikipedia. Tres generaciones de
derechos humanos. Fecha de consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en
http://es.wikipedia.org/wiki/Tres_generaciones_de_derechos_humanos

20

regulacin de los ciclos econmicos, por ende, es la poca del debilitamiento del
liberalismo econmico y de la aplicacin del Keynesianismo 10.
En este contexto, las burocracias de bienestar se caracterizan por la aplicacin de
las doctrinas originadas en la llamada Teora de las organizaciones, segn esta
corriente de pensamiento administrativo, el anlisis de las organizaciones pblicas
debe centrarse en dos campos, el diseo organizacional y el anlisis del
desempeo. En este marco, la idea era que va la aplicacin de una serie de
principios de organizacin (en materia de especializacin, coordinacin, autoridad,
divisin del trabajo, etc.) era posible establecer modelos organizacionales
estndar que garantizaran el ptimo en la gestin pblica11.
Las burocracias de bienestar implican entonces la adopcin de la lgica de
produccin en serie fordismo- como forma de lograr proveer masivamente
servicios sociales universales a todos los habitantes de un Estado, llevando a que
se estructuren grandes organizaciones pblicas encargadas de suministrar
derechos como la educacin, la salud, la seguridad alimentara (polticas
agrcolas), el abasto de agua potable, as como la provisin va empresas
pblicas, de servicios como los transportes masivos (ferrocarriles, aerolneas,
flotas navieras), la electricidad, suministro de recursos financieros como los
subsidios al desempleo, a la industrializacin e innovacin en ciencia y tecnologa
y los sistemas de pensiones pblicos.
Se presentan entonces una creciente expansin y especializacin de los
funcionarios pblicos, dada el aumento de la complejidad de los asuntos que
tratan, se amplia el tamao de las nminas de personal, se amplan los sistemas
de carrera administrativa en el sentido weberianos y se diversifican los mbitos de
intervencin o sectores. Todo este proceso de expansin estatal y de provisin
pblica de bienes y servicios les da a los funcionarios un amplio margen de
maniobra frente a los funcionarios electos en materia de formulacin y gestin de
los asuntos a su cargo, surge la tecnocracia. Sin embargo la autonoma de que
gozan las burocracias de bienestar esta en la base de la crtica, hecha en la
10

John Maynard Keynes (1883 - 1946) fue un economista britnico cuyas ideas tuvieron un
fuerte impacto en las teoras econmicas y polticas modernas, as como tambin en las polticas
fiscales de muchos gobiernos. Es particularmente recordado por su aliento a una poltica de
intervencionismo estatal, a travs de la cual el Estado utilizara medidas fiscales y monetarias con
el objetivo de mitigar los efectos adversos de las recesiones, depresiones y perodos de auge
econmico. Los economistas lo consideran uno de los principales fundadores de la
macroeconoma moderna. Su obra central, la Teora General del Empleo, el Inters y el Dinero,
desafi el paradigma econmico imperante al momento de la publicacin en 1936. En este libro
Keynes presenta una teora basada en la nocin de demanda agregada para explicar las
variaciones del nivel general de actividad econmica, tales como las observadas durante la Gran
Depresin de los aos 30. Segn su teora, el ingreso total de la sociedad est definido por la
suma del consumo y la inversin; y en una situacin de desempleo y capacidad productiva no
utilizada, "solamente" pueden aumentarse el empleo y el ingreso total, incrementando primero los
gastos, sea en consumo o en inversin. Enciclopedia Wikipedia. John Maynard Keynes. Fecha de
consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/John_Maynard_Keynes.
11
Martnez-silva, Mario. Op cit. Pgina 17.

21

dcada de los ochenta, en relacin con la indiferencia de las administraciones


pblicas frente a las necesidades de los ciudadanos en relacin con la calidad, el
control poltico a los presupuestos incrementales que usan y los niveles de
tributacin necesarios para sostener esta expansin de este gran gobierno (Rose:
1998).
1. 3. Organizaciones pblicas flexibles (1980-2005)
La confluencia de una serie de procesos econmicos como las crisis de los
precios del petrleo en la dcada de los setenta (1972 y 1978), las modificaciones
del patrn de produccin que pasa del fordismo a la produccin deslocalizada y la
creciente segmentacin de los mercados, as como el desarrollo cientfico y
tecnolgico, que ha impulsado la globalizacin de la economa (principalmente las
finanzas) y la revolucin de las comunicaciones, se convierten en el contexto en el
cual el consenso poltico de posguerra acerca del Estado de Bienestar empieza a
erosionarse y lleva a que se produzca una ventana de oportunidad para que las
fuerzas de derecha inicien con xito un fuerte cuestionamiento a la manera de
gestin de las organizaciones pblicas, que se denota como: tradicional,
ineficiente e inadecuada a los nuevos tiempos; Se propone una oferta pblica de
servicios que debe estar ajustada a las preferencias de los ciudadanos, que ahora
se asumen como clientes y por ende se cuestiona la pretensin de proveer
coberturas universales en servicios sociales, pues estos clientes tienen
necesidades diversas que los modelos de provisin estndar del anterior periodo,
no pueden responder.
Se toma entonces para el anlisis organizacional, doctrinas relacionadas con la
prestacin de servicios, planteamientos de la nueva economa institucional
neoinstitucionalismo- y modelos de produccin deslocalizada y subcontratacin
con terceros, de partes del ciclo de prestacin de servicios. Segn Maria del
Carmen Pardo (2006), estas doctrinas se conocen como Nueva Gestin Pblica y
se soportan en dos corrientes de pensamiento:
1.32. De la Teora de la Eleccin Pblica adopt el diseo de contratos para la
prestacin de servicios pblicos y el establecimiento de incentivos adecuados para
alcanzar los objetivos deseados. Asimismo, esta teora promueve la introduccin
de mecanismos de mercado en los servicios pblicos (subcontratacin,
privatizacin, etc.), poniendo nfasis en la eficiencia y en la orientacin a
resultados.
1.33. De la Administracin de empresas adopt el desarrollo de estructuras
horizontales con lneas de mando cortas, la generacin de valor agregado y la
orientacin a resultados no a insumos. A partir de la ptica de la Administracin
de empresas, el ciudadano se asume como un cliente o usuario que exige
servicios de calidad. Finalmente, se enfatiza la importancia de que las agencias

22

tengan una mayor autonoma de gestin y que sus funcionarios gocen de mayor
libertad.12
GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL
TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: DOCE HORAS
A continuacin se presenta la Gua de Trabajo para el estudiante en desarrollo de
la Unidad temtica segunda, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.
PREPARACION DE LA SESION PRESENCIAL.
A fin de aprovechar la actividad presencial, el estudiante debe preparar las
lecturas sealadas especficamente por el Docente para la sesin
correspondiente, partiendo de la bibliografa bsica y complementaria aqu
recomendada.
TALLER No. 1
Como una forma de llevar a la prctica las ideas trabajadas tericamente y de
retroalimentar este proceso, efectu las actividades que se sealan a continuacin
con el fin de compartirlas y confrontarlas en la sesin presencial:
1.34. Seleccione dos entidades pblica de su regin, puede ser una municipal y
otra departamental o una municipal y otra nacional, pero ambas deben ser mismo
sector.
1.35. Haga en una matriz o cuadro resumen una cronologa sobre lo que han sido
en esta dcada estas organizaciones, identifique en el cuadro, que funciones han
recibido o transferido y como esto ha impactado en sus organigramas,
presupuestos y nmero de personal a su cargo.
1.36. En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control jerrquico,
subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones locales o
regionales, grafique esa relaciones.
1.37. Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a las organizaciones
elegidas.

Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la gobernanza: los servicios
civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento presentado en el XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala.
Guatemala. Noviembre de 2006. Pginas 3-4.

23

e) Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar la


calidad de los servicios prestados Grafique y analice la estructura anterior y la
actual de la empresa seleccionada y describa los ms recientes cambios
organizacionales, por ejemplo: eliminacin de unidades, que se le han presentado.
TALLER No. 2
Como una forma de llevar a la prctica las ideas trabajadas tericamente y de
retroalimentar este proceso, efectu las actividades que se sealan a continuacin
con el fin de compartirlas y confrontarlas en la sesin presencial:
1.38. Seleccione dos entidades pblica de su regin, puede ser una municipal y
otra departamental o una municipal y otra nacional, pero ambas deben ser mismo
sector.
1.39. Haga en una matriz o cuadro resumen una cronologa sobre lo que han sido
en esta dcada estas organizaciones, identifique en el cuadro, que funciones han
recibido o transferido y como esto ha impactado en sus organigramas,
presupuestos y nmero de personal a su cargo.
1.40. En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control
jerrquico, subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones
locales o regionales, grafique esa relaciones.
1.41. Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a las organizaciones
elegidas.
1.42. Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar la
calidad de los servicios prestados. Grafique y analice la estructura anterior y la
actual de la empresa seleccionada y describa los ms recientes cambios
organizacionales, por ejemplo: eliminacin de unidades, que se le han presentado.

24

BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.43. Martnez-silva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin
pblica. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie nuevas
lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en
espaol. Mxico. 1999.
1.44. Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la
gobernanza: los servicios civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento
presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala.
Noviembre de 2006.
1.45. Peters, Guy Captulo V. La Poltica de la Burocracia y; Captulo VI. La
poltica y la administracin pblica. Contenido en La poltica de la burocracia.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Fondo de
Cultura Econmica. Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles. Mxico D.F.
Mxico. 1999.
Bibliografa complementaria
1.46. Barzelay, Michael. Captulo VII. La administracin de las dependencias
"staff" enfocadas en el cliente; Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde
una perspectiva histrica. Contenidos en Atravesando la Burocracia. Una nueva
perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin en espaol. 1998.
1.47. Hood, Christopher. Jackson, Michael. Captulo I. Vamos a organizarlos;
Captulo II. Las doctrinas y la persuasin en la argumentacin administrativa;
Captulo VI. Tres ejemplos de argumentacin administrativa; Captulo VII. La
ficcin y la metfora en la argumentacin administrativa. Contenido en la
argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.

25

NIDAD

II

CONCEPCIONES SOBRE
LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS EN EL SIGLO XX

26

CONCEPCIONES SOBRE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS EN EL


SIGLO XX

TIEMPO DE TRABAJO PRESENCIAL: CATORCE HORAS


El fenmeno administrativo pblico esta atravesado por una serie de procesos del
orden poltico como las formas de intervencin del Estado, econmicos como los
formas de produccin (socialista, capitalista), acadmicos como los procesos de
emergencia, circulacin y recambio de doctrinas administrativas 13 propias del
mbito de la prctica administrativas y los enfoques organizacionales vigentes en
cada coyuntura histrica.
En este orden, esta unidad presentar un recorrido histrico por las principales
concepciones organizacionales que han influido en el pensamiento administrativo
acerca de las organizaciones pblicas durante el siglo pasado.
OBJETIVO GENERAL
Aproximarse a una serie de conceptualizaciones que han permeado la discusin
sobre el diseo y desempeo de las organizaciones pblicas durante el siglo XX e
inicios de la presente dcada. Principalmente se abordar las posturas que sobre
las organizaciones pblicas se han desplegado en el mbito europeo y
norteamericano.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
1.48. Recoger los planteamientos que sobre Burocracia realiza Max Weber, a
comienzos del siglo XX
1.49. Plantear, desde la teora de las organizaciones, el debate sobre el diseo
de la administraciones pblicas
1.50. Aproximarse al anlisis de las organizaciones pblicas desde el enfoque de
empresa pblica
4.
Analizar dos modelos contemporneos de organizacin: la organizacin
flexible (descentralizada) y la organizacin en red

Hood, Christopher. Jackson, Michael. Op cit. Pgina 58.

27

1.

Burocracia

En el siglo XX, el anlisis de las organizaciones estatales, a partir del modelo de


dominacin14 legal racional mediante una burocracia, se convertir en el referente
terico a partir del cual se estructuran los procesos de diseo, reforma y anlisis
de las organizaciones pblicas estatales. En este contexto, el siguiente captulo
buscar adentrase en los postulados bsicos del modelo burocrtico weberiano.
1.1. La burocracia y el Estado moderno
Uno de los principales referente en el anlisis de las administraciones pblicas ha
sido la conceptualizacin que sobre las burocracia moderna elabor el
economista y socilogo alemn Max Weber, este investigador realiz una
construccin terica, segn la cual el Estado moderno se soporta en una
burocracia legal racional-racional como estructura organizacional, la cual, en virtud
de la predecibilidad dado por un funcionamiento ajustado a reglas impersonalidad,
el uso de medios contables y el ingreso mediante el conocimiento de las reglas, le
da superioridad tcnica frente a otro tipo de formas de dominacin (carismticas,
tradicionales) que aseguran que sea la forma ms racional de organizacin social.
La burocrtica tiene un carcter racional: la norma, la finalidad, el medio y la
impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto, su origen y su
propagacin han influido siempre en todas partes revolucionariamente en su
sentido especial15. La administracin burocrtica significa: dominacin gracias al
saber; este representa su carcter racional fundamental y especfico 16.
En este sentido el conocimiento de la norma representa el saber que diferencia y
potencia a la burocracia frente a otros modelos de organizacin de dominacin
poltica, como por ejemplo, las burocracias de los imperios asiticos; La burocracia
moderna es una nueva tecnologa administrativa que soporta en cuerpos de
doctrina provenientes, principalmente, de la jurisprudencia contenciosaadministrativa y constitucional, la administracin de empresas y las ciencias
comerciales.

14

Debe entenderse por dominacin, la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo


determinado para mandatos especficos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda
especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros hombres. En el caso concreto
esta dominacin (autoridad), en el sentido indicado, puede descansar en los ms diversos
motivos de sumisin: desde la habituacin inconsciente hasta las consideraciones puramente
racionales con arreglo a fines. Weber, Max. III. Los tipos de de dominacin. 1. Las formas de
legitimidad. Contenido en Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica FCE-. Mxico.
Decimosexta reimpresin. 2005. Pgina 170.
15
Weber, Max. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin burocrtica. Op cit. Pgina 752.
16
Weber, Max. III. Los tipos de de dominacin. 1. Las formas de legitimidad. Op cit. Pgina 179.

28

La emergencia de la burocracia legal racional implica la constitucin de un cuerpo


especial de funcionario, el cual es diferente al noble o cortesano de los imperios
absolutistas, el burcrata moderno, maneja un cuerpo de doctrina especfico, pues
su saber no esta relacionado con un derecho feudal tradicional, sino que esta
relacionado con el conocimiento de una forma poltica y social especifica: el
Estado. Esta especializacin, lleva a que este se asuma como una de las primeras
profesiones y a que se defina una original estructura de empleo, por as decirlo:
el cargo.
El cargo, en una burocracia legal racional, implica la exigencia de conocimientos
firmemente prescritos, que casi siempre requieren una intensa actividad durante
largo tiempo, as como de pruebas especiales indispensables para la ocupacin
de este, adems al acceder a este, el funcionario se garantiza una remuneracin,
acorde a un estatuto o escalafn. El cargo, no es hereditario, no se puede comprar
no es una dignidad dada por la posicin social como en las monarquas
absolutistas, por ende significa una practica revolucionaria frente a las
burocracias absolutistas y las feudales de la edad media, pues implica la
separacin entre la posesin del cargo y la propiedad de los medios
administracin.
1.2. Caractersticas del modelo Weberiano
Weber, establece que la burocracia se caracteriza por:
1.51. Un ejercicio continuado, sujeto a la ley, de funciones que se ejecutan
dentro de una competencia
1.52. La competencia significa:
Un mbito de deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una
distribucin de funciones;
1.53. La atribucin de poderes necesarios para la realizacin de los deberes y
servicios en cuestin y;
1.54. La fijacin estricta de los medios coactivos necesarios eventualmente
admisibles y el supuesto previo de su aplicacin (174).
1.55. La aplicacin del principio de jerarqua administrativa Consiste en la
ordenacin de autoridades fijas con facultades de regulacin e inspeccin y con el
derecho de queja o apelacin ante las autoridades superiores por parte de
los inferiores.
1.56. Que la organizacin y funcionamiento de la burocracia esta sujeto al uso de
reglas, las cuales pueden ser tcnicas o normasLa aplicacin de stas exige
en ambos casos, para que se logre racionalidad (regularidad), una formacin
profesional. Normalmente slo participa en el cuadro administrativo de una
asociacin el calificado profesionalmente mediante pruebas realizadas con xito.

29

1.57. Rige el principio de separacin entre el cuadro administrativo y los medios


de administracin y produccin. Los funcionarios, empleados y trabajadores al
servicio de la administracin no son propietarios de los medios materiales de
administracin y produccin sino que reciben estos en especie o dinero y estn
sujetos a rendicin de cuentas.
1.58. La organizacin se rige el principio de atenerse al expediente: aun all
donde las declaraciones orales sean la regla o estn hasta preescritas; por lo
menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, as como
las disposiciones y ordenanzas de toda clase. En este sentido el expediente y la
actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la mdula de toda
forma de actividad17.
A partir de estos postulados se define se configura una corriente de pensamiento
administrativo La teora burocrtica, la cual concibe el funcionamiento de las
organizaciones pblicas en el marco de la relacin entrecaractersticas
organizacionales y mentalidad administrativa, comportamiento, rendimiento y
cambioUn supuesto bsico es que la racionalidad y el control son atributos de
una estructura organizacional, atributos que definen la forma en que se organiza la
administracin pblica. Otro supuesto es que dicha forma organizacional puede
desarrollarse deliberadamente18. Sin embargo, a pesar del rol fundamental de
esta conceptualizacin, no debe olvidarse que la burocracia moderna emerge en
el marco del Estado liberal y del capitalismo por lo que no debe dejar de lado el
hecho de que sus desarrollos estn inmersos en un contexto histrico social
particular.
Johan Olsen (2005) establece que la burocracia se caracteriza por:
1.59. Una estructura organizacional distintiva -el bur u oficina- con ciertos
rasgos especficos: formalizada, jerarquizada, especializada, con una clara
divisin funcional del trabajo en una jurisdiccin bien demarcada, basada en
normas estandarizadas e impersonales;
1.60. Implicar un personal administrativo profesional a dedicacin exclusiva
que tiene un empleo de por vida, con una carrera bien diseada, sus
correspondientes remuneraciones y pensiones, asignado a una determinada
oficina y recompensado en funcin de su educacin formal, el mrito y el ejercicio
de un cargo;

17

Weber, Max. Dominacin legal con administracin burocrtica. Op cit. Pgina 174-175.
OLSEN, Johan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia. En: Reforma y
Democracia. Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-.
Caracas. No. 31. (feb., 2005).
18

30

3. Una extensa estructura normativa y organizacional donde el gobierno se


fundamenta en la autoridad, esto es, en la creencia en un orden poltico racionallegal legtimo y en el derecho del Estado a definir y hacer cumplir el orden legal19.
La burocracia como modelo para pensar el diseo de las organizaciones pblicas,
lleva entonces que algunos analistas en el siglo XX:
1. Tomen al pie de la letra la conceptualizacin weberiana y lean como
desviaciones aquellos comportamientos organizacionales que no estn explcitos
en el enfoque weberiano, como el conflicto y el problema del poder, y;
1.61. Planteen un anlisis de la estructura formal, es decir, la organizacin que
esta codificada en manuales o normas de las entidades, a saber: los niveles en
que se divide, las lneas de autoridad, el grado de meritocracia para el acceso a
stas y sobre todo el anlisis de las funciones de la entidad en relacin con la ley;
1.62. Asumieran que estas funcionaba como mquinas que slo ejecuta los
designios de la ley, con lo cual se omita la reflexin sobre el rol que juega la
prctica poltica en la estructuracin y desempeo de estas.
El modelo burocrtico weberiano provey herramientas tiles en la reflexin sobre
la estructuras de los despachos pblicos, sin embargo no fue suficiente, pues en la
medida en que el Estado amplio sus funciones de regulacin social y econmica,
la complejidad de las tareas llev a los analistas a complementar el estudio sobre
las organizaciones pblicas de otras fuentes y experiencias en materia del
fenmeno organizacional como es el caso de la corriente de doctrinas sobre
diseo y administracin de las empresas fabriles que se empez a establecer en
los Estados Unidos de Norteamrica a principios del siglo XX.
GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL
TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: CUATRO HORAS
A continuacin se presenta la Gua de Trabajo para el estudiante en desarrollo de
la Unidad temtica primera, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.
PREPARACION DE LA SESION PRESENCIAL.
A fin de aprovechar la actividad presencial, el estudiante debe preparar las
lecturas sealadas especficamente por el Docente para la sesin
correspondiente, partiendo de la bibliografa bsica y complementaria aqu
recomendada.

Olsen. Op cit. Pgina 2.

31

CUESTIONARIO 1
Como una forma de analizar el grado de compresin de los conceptos, efectu el
siguiente cuestionario, a partir del texto de Weber, que se resea a continuacin, y
confronte las respuestas en la sesin presencial:
a. Por qu la conceptualizacin de Weber sobre la burocracia lleg a ser el
principals referente en el anlisis de las administraciones pblicas durante el siglo
XX?
b. Establezca las diferencias entre el modelo de burocracia propio de las
monarquas absolutistas con el modelo de burocracia legal racional
c. En que consiste la nocin de racionalidad del modelo burocrtico weberiano?
d. Qu rol juega la legalidad jurdica en la organizacin y funcionamiento de las
organizaciones pblicas en weber?

32

BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.63. Olsen, Johan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia.
Contenido en la Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo CLAD- Reforma y Democracia. No. 31. Caracas. Venezuela. Febrero
de 2005.
1.64. Oszlak, Oscar. Notas crticas para una teora de la burocracia estatal.
Contenido en Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar.
Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984
1.65. Weber, Max. Primera parte: Captulo III. Los tipos de de dominacin.
Numeral I. Las formas de legitimidad, Numeral II. La dominacin legal con
administracin burocrtica y Numeral III. Dominacin tradicional, nmero 9.
Dominacin estamental-patrimonial; Segunda parte: Captulo IX. Sociologa de la
dominacin. Numeral III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin
burocrtica. Contenidos en Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica
FCE-. Mxico. Decimosexta reimpresin. 2005.
Bibliografa complementaria
1. Lefort, Claude. Captulo 1. Que es la burocracia? Contenido en Teora de la
burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos.
Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos Aires. Argentina. Primera
edicin. 1984.

33

2.

Organizacin

En los Estados Unidos de Norteamrica, con ocasin del desarrollo de la


industrializacin, emergen unos cuerpos de doctrina que giran alrededor de los
problemas de diseo y gestin de las empresas fabriles; Estas doctrinas se
encuadran en corrientes de pensamiento administrativo denominadas
Organizacin Cientfica del Trabajo OCT-, Escuela de las Relaciones Humanas,
Administracin Contingente, Enfoque de Sistemas, entre otros, que llevan a que
entre 1900 y 1970, se configure un importante cuerpo de ideas y modelos de
organizacin que definirn el debate y la orientacin de las reformas en
administracin de organizaciones pblicas y privadas,. Estas doctrinas se
engloban bajo la expresin Teora de las Organizaciones20.
En este contexto, la doctrinas sobre la gestin en las empresas y las fbricas se
conecta con el enfoque burocrtico weberiano y configura en la dcada de los
cincuenta del siglo pasado, un modelo de organizacin denominado
Administracin burocrtica, que ser el enfoque de administracin que hasta
fines de los aos ochenta se ensear en las Escuelas de Administracin Pblica .
La Teora de las organizaciones trabaja con tres supuestos:
1.66. No existen diferencias entre la gestin de las empresas privadas y las
organizaciones pblicas.
1.67. El comportamiento de la organizacin puede ser objeto de programacin y
clculo, para esto, la aplicacin de los principios de organizacin, proveen los
criterios necesarios para definir el mejor diseo y procedimiento para estas, por
ende siempre hay un best way para llegar al ptimo econmico.
1.68. Las doctrinas de la teora de la organizacin son cientficas y por ende
detrs de ellas no hay ideologas ni se busca beneficiar a un grupo o clase social
en particular, pueden ser verificadas empricamente y tienen validez universal.
Estos postulados fueron cambiando con el tiempo, pero durante los primeros
cuarenta aos del siglo XX, eran plenamente aceptados, sin embargo, los trabajos
de la Escuela de las Relaciones Humanas sobre las dinmicas de trabajo en las
grandes organizaciones manufactureras21 y los anlisis de Herbert Simon, sobre

20

Los Estado Unidos es el lugar en donde se desarrolla la reflexin ms profusa sobre las
organizaciones, sin embargo no es el nico pas que define desarrollos, por ejemplo, en Francia
con el ingeniero Henry Farol, se establece a comienzos del siglo XX una aproximacin
complementaria a la que hace Taylor en los Estados Unidos y en la dcada de los sesenta, los
trabajo de Michel Crozier y Haroun Jamous hacen aportes en relacin con la sociologa de las
organizaciones y la toma de decisiones, por citas casos.
21
Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en Clsicos de la
administracin pblica. Op cit.

34

la naturaleza proverbial y no cientfico de los principios de organizacin 22, llev al


traste con estas pretensiones; Sin embargo, a pesar de estas crticas, con estos
principios se estructur la produccin en serie o fordismo y la organizacin de las
burocracias pblicas entre los aos 1940 a 1980.
2.1 Principios de organizacin
En razn del anlisis cientfico sobre la organizacin, se definieron a comienzos
del siglo XX una serie criterios que permiten disear organizaciones eficientes u
optimas, estos principios o doctrinas (Jackson y Hood:1997), conforman el
cuerpo de conceptos que inicialmente estructur la teora de las organizaciones,
en este orden, estos son:
1.69. La eficiencia administrativa aumenta por una especializacin entre la tarea
y el grupo
1.70. La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo
en una determinada jerrquica de autoridad
1.71. La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control, en
cualquier punto de la jerarqua, aun nmero pequeo.
1.72. La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores, con
propsitos de control, segn: a) propsito; b) proceso, c) clientela, d) lugar23
Bajo la teora de las organizaciones se plante un diseo organizacional
centralizado, basado en tres niveles de administracin: directivo, ejecutivo y
operativo. El grfico 1, muestra la distribucin de funciones en los tres niveles
bsicos de la organizacin.

22

Simon, Herbert Alexander. Captulo XVI. Los proverbios de la administracin. Contenido en


Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
23
Simon, Herbert Alexander. Op cit. Pgina 274.

35

Grfico 1. Diseo organizacional bsico: la organizacin funcional


Direccin
Departamento
\
(mbito de los managers)

operativa

1. Fo rmula la s es trategias
1.73.
Formula los planes operativos por
departamento: manuales de procedimiento ,funciones, estudio
s de tiempos y movimientos, entre otros
1.74._________________________________R
ealiza la coordinacin de las unidades adscritas a l
^
\
1. Ejecuta las actividades definidas en el manual
\ 2. Realiza la labor de inspeccin dlas actividades
^--------------------------------------------------------------------------------

Fuente: grfico elaborado a partir de los argumentos esbozados por: Stoner, James.
Freeman, Edward y Gilbert, Daniel. Administracin. Sexta edicin. Prentice-Hall
Hispanoamericana. Mxico. 1996.

Como se observa en el grfico, se instituye un modelo de organizacin, mecnico


y jerarquizado: los niveles directivo y departamental, definen las pautas de accin
y el operativo las ejecuta. Este modelo es funcional al enfoque burocrtico
weberiano, pues ambos se apoyan en una divisin jerrquica del trabajo, la
definicin mediante normas de las labores y la concepcin de que el
comportamiento administrativo poda ser entendido va las relaciones que defina
la estructura formal establecida en los manuales de operacin y las lneas de
autoridad expresada en el organigrama y la normas estatutarias de la entidad.
En la dcada de los cincuenta, se produce un cambio en las doctrinas y el enfoque
mecanicista da paso al neoracionalista o estructuralista, el cual crtica el enfoque
de racionalidad de la accin administrativa centrado en valores maximizantes (los
individuos se guan por criterios de utilidad en sus acciones) y propone un enfoque
que plantea que la toma de decisiones se desarrolla en el marco de una estructura
organizacional que restringe la informacin sobre el problema a resolver, las
alternativas de accin y las consecuencia que trae cada curso de accin valorado.
Este punto de vista es contrario al enfoque taylorista de principios de siglo XX, que
plantea que los tomadores de decisin si conocen plenamente todas la variables
que entran en juego en una decisin y que eligen la alternativa optima, es decir la
ms eficiente y eficaz y para la eleccin entre alternativa, se guan por criterios de
utilidad material. Por el contrario, Simon define que en las organizaciones no se
puede llegar al optimo, pues ante la incertidumbre que crea la estructura de
restricciones de informacin, los decisores terminan por elegir entre cursos de
accin que satisfacen sus valores, surgen entonces los conceptos de racionalidad
limitada y de hombre administrativo, como una forma de entender el
comportamiento administrativo.

36

Posteriormente con la introduccin de la nocin de entorno de la organizacin


entre los factores que influyen en la estructura y dinmica internas, se termina por
debilitar el enfoque mecanicista de las organizaciones. Las doctrinas de la teora
de las organizaciones que mermen en los cincuenta, tienen la habilidad de lograr
la sntesis de las anteriores corrientes sobre las organizaciones (OCT, Relaciones
humanas) configurando un campo de argumentos sobre la organizacin como
objeto de estudio y constituyndose en una corriente tan amplia, que en ella
convergan progresivamente la mayor parte de las investigaciones efectuadas
sobre objetos tan diversos como la empresa privada, la administracin de
hospitales y crceles y por supuesto el manejos de las organizaciones pblicas.
Segn Chevallier (1986), la teora de las organizaciones refleja con bastante
amplitud el sistema de valores de la sociedad norteamericana. Al presentar a la
organizacin como una institucin pluralista, basada en el consenso conflictual
pero real y al acentuar sus capacidades de integracin considerando por otra
parte, a la organizacin como un dato sin interrogarse jams sobre su legitimidadse sita deliberadamente en el marco de la racionalidad dominante de su poca y,
de aqu que pretenda adoptar una postura pragmtica y reformista con vista a
mejorar lo existente24
Por otra parte, Gulick plantea, que la gestin de las organizaciones se puede
agrupar en la nocin de POSDCORB, que es una expresin con la cual se
sintetizan las siguientes funciones que conforman el componte administrativos de
las organizaciones:
1.75. Planeacin, es decir, establecer en lineamientos generales las cosas que
hay que hacer y los mtodos de hacerlas para alcanzar el propsito fijado por la
empresa.
1.76. Organizacin, es decir, establecer la estructura formal de autoridad por
medio de la cual podrn hacerse las subdivisiones de trabajo, definidas y coordinadas para el objetivo definido.
1.77. Personal, es decir, la funcin de conseguir y preparar la fuerza laboral y
mantener condiciones favorables en el sitio de trabajo.
1.78. Direccin, es decir, la tarea continua de tomar decisiones y agruparlas en
rdenes e instrucciones especficas y generales, y servir al jefe de la empresa.
1.79. Co-ordinacin, es decir, el importantsimo deber de interrelacionar las
diversas partes del trabajo.

24

Chevallier, Jacques. Loschak, Daniele. "Ciencia administrativa: teora general de la institucin


administrativa". Instito Nacional de Administracin Pblica INAP-. Tomo I. Madrid. Espaa. 1986.
Pgina 39.

37

1.80. Informacin, es decir , mantener informados a todos aquellos ante quienes


el ejecutivo es responsable de lo que esta ocurriendo , lo que incluye mantenerse
informado a s mismo y a sus subordinados por medio de registros, investigacin
e inspeccin.
1.81. Presupuestacin, con todo lo que implica el presupuesto en forma d e
planeacin fiscal, contabilidad y control25.
Con ocasin de la fusin de las doctrinas de la teora de las organizaciones y los
enfoques burocrticos weberianos, emerge el modelo de Administracin
burocrtica, que ser el enfoque de gestin de las organizaciones pblicas
durante el tiempo de auge del Estado de Bienestar (entre las dcadas de 1950 a
1970). Es esta ltima corriente de pensamiento administrativo, la que ser objeto
de crticas, ya en la dcada de los ochenta por la llamada corriente de los
posburocrticos, que dar luz a la filosofa administrativa 26 denominada Nueva
Gestin Pblica27.

25

Gulick, Luther. Notas sobre la teora de la organizacin. Contenido en Clsicos de la


administracin pblica. Op cit. Pgina 204.
26
Una filosofa administrativa es un conjunto de doctrinas y justificaciones relativamente
coherentes y articuladas entre si.
27
Barzelay, Michael. Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde una perspectiva histrica.
Contenido en Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica.
Primera edicin en espaol. 1998. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. D.F. Pagina 177.

38

GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL


TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: CUATRO HORAS
A continuacin se presenta la Gua de Trabajo para el estudiante en desarrollo de
la Unidad temtica segunda, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.
PREPARACION DE LA SESION PRESENCIAL.
A fin de aprovechar la actividad presencial, el estudiante debe preparar las
lecturas sealadas especficamente por el Docente para la sesin
correspondiente, partiendo de la bibliografa bsica y complementaria aqu
recomendada.
TALLER No. 3
Como una forma de llevar a la prctica las ideas trabajadas tericamente y de
retroalimentar este proceso, efectu las actividades que se sealan a continuacin
con el fin de compartirlas y confrontarlas en la sesin presencial:
1.82. Seleccione dos entidades pblica de su regin, puede ser una municipal y
otra departamental o una municipal y otra nacional, pero ambas deben ser mismo
sector.
1.83. Haga en una matriz o cuadro resumen una cronologa sobre lo que han sido
en esta dcada estas organizaciones, identifique en el cuadro, que funciones han
recibido o transferido y como esto ha impactado en sus organigramas,
presupuestos y nmero de personal a su cargo.
1.84. En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control
jerrquico, subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones
locales o regionales, grafique esa relaciones.
1.85. Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a las organizaciones
elegidas.
1.86. Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar la
calidad de los servicios prestados Grafique y analice la estructura anterior y la
actual de la empresa seleccionada y describa los ms recientes cambios
organizacionales, por ejemplo: eliminacin de unidades, que se le han presentado.

39

BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.87. Barzelay, Michael. Captulo I. Ms all del paradigma burocrtico. Captulo
II. La necesidad de estrategias innovadoras. Contenidos en Atravesando la
Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin
en espaol. 1998. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. D.F.
1.88. Chevallier, Jacques. Loschak, Daniele. "La ciencia administrativa en los
Estados Unidos. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa". Instito Nacional de Administracin Pblica INAP-.
Tomo I. Madrid. Espaa. 1986.
1.89. Gulick, Luther. Notas sobre la teora de la organizacin. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit. Pgina 204.
1.90. Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el
concepto de sistema. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie
nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert,
compiladores. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
A.C. Universidad Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera
edicin en espaol. Mxico. 1999.
1.91. Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
1.92. Simon, Herbert Alexander. Captulo XVI. Los proverbios de la
administracin. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
Pgina 274.

40

3. Empresa pblica
Con ocasin de la creciente intervencin y regulacin del Estado sobre la
economa y la vida social de los individuos, emergen una serie de organizaciones
pblicas particulares: las empresas pblicas, estas son organizaciones
configuradas para la provisin de servicios sociales que las sectores privados no
provean y por ende se soportan en lgicas de la administracin de empresas y las
teoras de la organizacin, pero a su vez por su origen estatal, tienden a ser
analizadas tambin con las doctrinas provenientes de la ciencia poltica y el
derecho constitucional y administrativo.
En este orden, la empresa viene a configurar a mediados del siglo XX, la
expresin material del intervencionismo del Estado de Bienestar28, sin embargo no
es claro su estatuto epistemolgico, es un tipo de burocracia o es una empresa
comercial. En este orden, a continuacin se busca dar cuenta de interrogantes
como: Que es una empresa?, que la diferencia de otro tipo de organizaciones
pblicas?, que la asemeja o diferencia de las empresas privadas?, adems, en la
actualidad, el marco de los procesos de reestructuracin del Estado, es posible
hablar de la pertinencia de empresas pblicas hoy?
3.1.

Conceptualizacin sobre la empresa pblica

La naturaleza de las empresas pblicas fue un importante campo de reflexin


sobre las organizaciones pblicas desde mediados del siglo XX, pues dada la
complejidad tcnica que implicaba la provisin del bien o servicio que produca,
gozaban de amplia autonoma organizacional frente a los gobiernos y la clase
poltica ubicada en los parlamentos, a diferencia de los despachos burocrticos
tradicionales, se habla entonces de entidades semipblicas o semiautnomas 29.
La emergencia de estas llev a una interesante reflexin sobre su control y a que
se ensayaran diversas formas de controlarlas, emerge la figura del control de
tutela, es decir la obligacin de que estas se ajusten a las polticas de gobierno,
que es lo que define la figura de entidades vinculadas, en el ordenamiento jurdicoadministrativo colombiano.
28

Existen tres interpretaciones principales sobre la idea de Estado de bienestar: 1. Estado del
bienestar hace referencia a la provisin de servicios de bienestar por el Estado; 2. Un Estado del
bienestar es un modelo ideal donde el Estado asume la responsabilidad primaria del bienestar de
sus ciudadanos. Esta responsabilidad es comprensiva, porque se consideran todos los aspectos
del bienestar; un "sistema de seguridad", no es suficiente. Es universal, porque cubre a cada
persona, a la que la legislacin otorga derechos positivos; 3. Estados del bienestar puede
identificarse con sistemas generales de bienestar social. En muchos "estados del bienestar", el
bienestar no se proporciona actualmente por el Estado, sino por una combinacin de servicios
independientes, voluntarios y gubernamentales. Enciclopedia en lnea, Wikipedia. Estado del
bienestar. Fecha de consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en Internet:
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado_de_bienestar.
29
Currie, Lauchlin. Organizacin de la administracin pblica en Colombia. Contenido en
Reorganizacin de la rama Ejecutiva del Gobierno de Colombia. Informe de una misin. Imprenta
Nacional. Bogot. Colombia. 1952.

41

Guillen (1984), establece que una organizacin pblica es empresa pblica


siEs un organismo decisor vinculado por transacciones econmicas
(usualmente compras y ventas de bienes y servicios divisibles en el mercado) con
otros organismos sociales y vinculado por relaciones de poder (normalmente
asimtricas) con otro organismo decisor, que denominaremos gobierno central30.
En este orden, las empresas pblicas se mueven en dos escenarios, por un lado
un ambiente dado por la transaccin comercial, la venta de un bien o servicio a la
sociedad y por el otro su relacin de sujecin a una autoridad poltica, estos
hechos implican que el anlisis organizacional se centre en variables como: el
diseo organizacional, la distribucin de autoridad (centralizada, descentralizada),
los criterios de evaluacin del desempeo y en particular su estructura de
financiamiento, la cual tiende a estar fuertemente regulada o definido por una
autoridad administrativa.
3.2. Empresa pblica y autoridades polticas
La teora organizacional define que en la interaccin entre las empresas pblicas y
las autoridades pblicas hay cuatro supuestos:
1.93. La autoridad pblica (Presidencia de la Repblica, Ministerios, Secretarias
de despacho, entre otros) asigna de manera unilateral, los objetivos de la empresa
pblica, sea bajo la forma de establecer va una norma su funcin, por ejemplo,
maximizar beneficios, operar en favor del pblico, etc. y; bajo la forma de definir
sus parmetros de operacin, por ejemplo, cumplir metas de inversin o
coberturas definidas, etc.
1.94. La autoridad pblica, ejerce un monopolio efectivo del poder, lo que le
permite transmitir fcilmente los objetivos del gobierno a las empresas pblicas31.
1.95. Lo poltico no afecta la gestin de las empresas, dado que el gobierno
central, no introduce mayores distorsiones en el proceso de consecucin de los
objetivos, e decir no entra a definirle a la empresa como se tiene que organizar,
como operar, los criterios de nombramiento de sus empleado, etc.
1.96. Que lo poltico es algo externo a la organizacin, esta en la esfera del
gobierno y por ende la empresa pblica es un instrumento que carece en su
interior de relaciones de poder, conflictos y en particular, se desconoce que la

30

Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno Central y las empresas pblicas:
planteamiento del problema. Contenido en: Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos.
Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984.
31
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 345-346.

42

cultura organizacional asume un papel en la forma en que la organizacin


desempea los objetivos asignados y define su ordenamiento interno32.
3.3.

Empresa pblica y empresa privada

En este mbito, se asume que ambas formas son iguales, pues al ser ambas
productoras de bines o servicios, se ven enfrentadas a las mismas problemticas,
de hay que el anlisis de las organizaciones pblicas, desde este enfoque tiende a
asumirse como un problema tcnico de diseo y desempeo, por lo cual toma
prestado los principios y doctrinas de gestin y administracin desarrollados para
la empresa privada.
Dado que los fines de las empresas pblicas son definidas desde el mbito
poltico, se re-vive en la conceptualizacin administrativa la dicotoma la poltica y
administracin que plantea Wilson (1887), por lo que se considera, que la empresa
goza de autonoma para definir como configura su operacin y por ende es un
instrumento del gobierno.
La empresa pblica desde la economa poltica, maneja una serie de
caractersticas que lo asemejan a la firma de la teora clsica 33, estas
caractersticas son:
1.97. Las opciones de comportamiento que tiene la organizacin La empresa
pblica al igual que la empresa privada se caracteriza por incluir una tecnologa
que limita marcadamente las opciones disponibles, pues esta le define una funcin
de produccin (insumos necesarios, proceso de transformacin y productos con
determinadas caractersticas) y por ende una senda de profundizacin y
explotacin.
1.98. Cuales sern los estados futuros de la empresa, segn las alternativas de
accin que asume
La empresa se caracteriza por el hecho de que los efectos de sus acciones son
relativamente concentrados y no tienden a difundirse en una complicada cadena
de causa-efecto en el resto de la sociedad en la que esta se encuentra inserta.
1.99. Su funcin de preferencias es unidimensional o relativamente sencilla Se
asume que su objetivo es igual a la funcin de preferencias en la teora
econmica de la firma, a saber, la maximizacin de beneficios, con lo cual se
define una orientacin nica de su accionar.
1.100. Las relaciones con el contexto

32

Crozier, Michel. "El fenmeno burocrtico: ensayo sobre las tendencias burocrticas de los
sistemas de organizacin modernos y sus relaciones con el sistema social y cultural" Volumen 1 y
2. Amorrortu. Buenos Aires. Argentina. 1969.
33
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 354 a 361.

43

El producto de la empresa es divisible y existen otros organismos de la sociedad


que ofrecen productos iguales o similares, o en trminos econmicos, esta
organizacin pblica opera en un mercado competitivo. En razn de ello, las
transacciones con el contexto son de naturaleza econmica, y existen en ellas un
quid pro quo, es decir, no intervienen en esas transacciones elementos de poder34
En este contexto, lo pblico que diferencia a las empresas pblicas de las
privadas es:
1.101. La propiedad del capital, con el cual se conforma la empresa: por lo general
las empresas se crean por ley y con recursos del presupuesto pblico.
1.102. La interaccin con el gobierno puede modificar su comportamiento a travs
del ejerci regulatorio del poder que realiza el segundo 35.
3.4.

Empresa pblica en el contexto de la reforma del Estado

Las empresas pblicas como toda forma social, se ven afectadas por los vaivenes
de la economa domestica e internacional y por las doctrinas vigentes sobre
diseo organizacional, en este sentido, sin distingo de la situacin de utilidades o
perdidas que genere la empresas, su existencia y la estructura interna y funcional
se ve modificada por los procesos de reforma de la intervencin del sector pblico
en la economa.
Para el caso de Latinoamrica, la reforma del Estado acaecida desde la dcada
de los ochenta, cuestiona y reduce el carcter nacional y las funciones
desarrollistas de las empresas pblicas y, aquellas organizaciones que no son
privatizadas, se les impone un modelo de organizacin y provisin de bienes y
servicios pblicos segn el concepto de oferta y demanda, por lo que se deja de
lado la nocin de satisfaccin de las necesidades nacionales para el desarrollo,
de ejecucin de una funcin de Estado.
La reforma de las empresas pblicas en Latinoamrica, en las dcadas de los
ochenta y noventa, implica entonces, el fin de la direccin planeadora en el
marco de un modelo macroeconmico industrializante - para dar paso a
organizaciones con caractersticas microeconmicas, slo oferta y demanda, lo
cual modifica su estructura interna y ciertos procesos como su planeacin
34

Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 356.


La posibilidad del gobierno de disear acciones reguladoras que impacten en diseo y
desempeo es mucho mayor en el caso de la empresa pblicas que en el de la privada a la que
solamente resulta aplicable un subconjunto de las acciones reguladoras concebibles en relacin
con la empresa pblica. Lo mismo puede decirse en relacin con el rgimen aplicable de
incentivos
y sanciones, el cual, sin duda, es mucho ms amplio que en el caso de la empresa pblica
Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno Central y las empresas pblicas. Op cit.
Pgina 360.
35

44

indicativa. En este sentido, tomando como ejemplo, el caso de la reforma que vivi
la Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL- en la dcada de los
noventa, se observa que la estructura orgnica es modificada para dar paso a
una forma organizacional que fracciona el proceso industrial acumulado en
mltiples satlites dispersos en el mercado. Cada actividad industrial debe ser
concebida como empresa separada, como unidades que compiten en el mercado
y entre ellas mismas. ECOPETROL es reducida a una empresa de caractersticas
macroeconmicas, dominada por la oferta y la demanda, cuyos conceptos
econmicos implican satisfacer el deseo de los consumidores que maximizan las
utilidades y pueden pagar la mercancacon la reestructuracin, ECOPETROL
pierde su perspectiva macro de satisfacer necesidades y el consumo del sistema
econmico del pas36
Con la reestructuracin del Estado la planeacin indicativa del Estado, se
desarrolla en una gestin competitiva de los recursos. ECOPETROL realiza una
planeacin cuyo objeto es construir como mercado lo que anteriormente se
conceba como necesidad, siendo innecesaria la planeacin del desarrollo: los
planes indicativos deben proveer la suficiente informacin al mercado para que los
inversionistas realicen la asignacin de recursos 37
El Grfico 2, muestra las diferencias en materia de estructuras organizacionales
que implican el modelo de produccin masiva (fordismo) 38 y flexible en
ECOPETROL.

36

Galindo, Pedro. De una estructura integrada a una estructura flexible: el caso de las relaciones
industriales en ECOPETROL. Contenido en Globalizacin, apertura econmica y relaciones
industriales en Amrica Latina. Arango, Luz Gabriela. Lpez, Carmen Marina. Compiladoras.
Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Centro de Estudios Sociales
CES-. Bogot. Colombia. Enero de 1999.
37
Galindo, Pedro. Op cit. Pgina 392.
38
Henry Fayol (1841-1925) concibi la administracin como funcin universal de las empresas,
la cual comprenda un proceso dividido en las etapas de previsin, organizacin, direccin,
coordinacin y control. Formul 14 principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las
necesidades, aunque el nmero de principios de la administracin no tiene lmite en contraste
con desde Jackson y Hood, enfoc su inters en los puestos directivos de las empresas. Martnezsilva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin pblica.Op cit. Pgina 11.

45