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14 Norberto E.

García Reforma laboral, capacitacion y productividad 15

una sugerencia de política: se la reconoce inmediatamente, aunque sea difícil


dar una definición precisa de lo que debe entenderse por tal.
El ámbito de las sugerencias de política, en última instancia, se relaciona
con un objetivo prioritario de la creación del conocimiento: su incidencia en
la modificación de situaciones y conductas, aquí y ahora, en la sociedad en la
que nos toca vivir y compartir. Por detrás de ello se encuentra una hipótesis
esencial: que la producción de nuevas ideas o nuevas maneras de ver y ac-
tuar sobre una realidad es una fuerza que contribuye significativamente a
cambiar esa realidad. Aunque sea en unos pocos milímetros, pero en la direc-
ción correcta.
Lo anterior es uno –entre otros muchos motivos– por el que considero
un privilegio haber tenido la oportunidad de compartir objetivos comunes
con el CIES, institución en la que la preocupación por el aporte a políticas de REFORMA LABORAL, CAPACITACION
la actividad de investigación se percibe apenas uno atraviesa sus puertas.
Otro motivo por el cual me siento privilegiado de participar en la Red Y PRODUCTIVIDAD
es haber compartido con mis colegas, que sin limitaciones, en un clima de
amistad y respeto, me transmitieron mucho de su conocimiento sobre el
Perú, indispensable para la Red. Felizmente, y a pesar de las diferencias de
opinión, esta relación se ha mantenido hasta hoy, y espero que continúe en
el futuro.
Juan Chacaltana J.
Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento al Ministerio de Trabajo Norberto E. García
y Promoción del Empleo de Perú, y a la Organización Internacional del Tra-
bajo por haber patrocinado y apoyado los trabajos de la Red.

Norberto E. García
Investigador Asociado del IEP
Investigador Líder de la Red de Políticas de Empleo
16 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 17

Índice

1. Antecedentes 19
1.1. Contenido del trabajo 19
1.2. El contexto internacional 21
1.3. Productividad y costos laborales 22

2. Reforma laboral y mercado de trabajo 26


2.1. Breve síntesis de la reforma 26
2.2. Cambios observados en el mercado de trabajo 30

3. Cambios en la capacitación y productividad


en las empresas 33
3.1. Reforma laboral y mercados internos de trabajo 34
3.2. Efectos sobre la capacitación de los trabajadores 38
3.3. Efectos sobre los niveles de la productividad aparente 45

4. Conclusiones y sugerencias 49
4.1. El modelo de negociación laboral 52
4.2. La negociación social de una mayor proporción
de empleo estable 53
4.3. Beneficios fiscales 54
4.4. Mejor acceso al Senati 55

El presente trabajo fue terminado en enero de 2002. Ha sido elaborado con el Bibliografía 57
auspicio de la Organización Internacional del Trabajo. Los autores agradecen la
autorización de la OIT-Lima para su publicación en este libro y el apoyo de Anexo 59
María Polo y Milagros Villón en el procesamiento de la información.
18 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 19

1. ANTECEDENTES

1.1. Contenido del trabajo

Durante muchos años Perú fue considerado entre los países con una de
las legislaciones laborales más rígidas de América Latina. Los mecanismos de
incorporación de personal enfrentaban numerosas restricciones y costos, en
tanto que las posibilidades de despido eran bastante limitadas. La estabilidad
laboral absoluta había adquirido rango constitucional en 19791 . Como resul-
tado de este proceso –y probablemente también debido a la cada vez menor
capacidad de la autoridad del trabajo para detectar infracciones laborales– el
mercado laboral se dividió en dos partes: una cubierta por las leyes laborales
y la otra desprotegida. Con el tiempo, la primera se fue haciendo cada vez
más reducida y la segunda creció de manera acelerada.
En este contexto, a inicios de los noventa, el Gobierno impulsó una
importante y rápida reforma laboral en el campo de los derechos colectivos e
individuales de los trabajadores. En el terreno colectivo se modificaron las
normas correspondientes a la conformación de representaciones sindicales,
la negociación colectiva y el derecho de huelga. En el terreno de los derechos
individuales se produjeron cambios en las modalidades de despido y contra-
tación de los trabajadores. En cuanto a despidos, se eliminó la estabilidad
laboral absoluta y se la reemplazó por el concepto de estabilidad “relativa”
–definida como la posibilidad de despedir arbitrariamente a cambio de una
indemnización–; paralelamente se impulsó una importante ampliación en el

1 Una síntesis de la reforma laboral puede ser encontrada en Chacaltana (1999).


20 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 21

número de las causas “justas” de despido. En cuanto a la incorporación de tividad de las empresas. Como consecuencia, un incremento en los niveles
mano de obra, se fomentaron los denominados contratos “flexibles”, como de rotación laboral tiende a reducir la productividad en las empresas. Esto
los contratos a plazo fijo, por servicios, a través de intermediarios, etc. Simul- plantea un serio reto a los formuladores de política. Por un lado se sabe que
táneamente, la capacidad del Estado por verificar el cumplimiento de la legis- para atraer mayores niveles de inversión es necesario que exista cierta flexi-
lación laboral se fue reduciendo de manera que, en la práctica, había un bilidad en el mercado de trabajo. Sin embargo, elevados niveles de rota-
número creciente de trabajadores sin contrato. ción pueden poner en riesgo los niveles de productividad y competitividad
Después de casi una década de iniciada la reforma laboral, se han em- de las inversiones. Por tanto, es necesario buscar un adecuado balance en-
pezado a observar algunos efectos en el mercado de trabajo. Aun cuando es tre flexibilidad del mercado de trabajo e incentivos para la capacitación
difícil establecer relaciones de causalidad respecto a un proceso tan comple- laboral y productividad del trabajo.
jo, algunos estudios han destacado, por ejemplo, que la reforma ha implicado Formalmente, el documento está organizado de la siguiente manera. En
una reducción en la duración de los empleos y un incremento de la rotación lo que resta de este apartado se presenta el contexto internacional en materia
laboral. En efecto, la duración media del empleo se redujo de 8 a 4 años en de reformas laborales –dentro del cual tuvo lugar la de Perú– y una breve
la década, de manera que actualmente sólo la mitad de la PEA habitual tiene discusión sobre costos laborales y productividad para verificar la relevancia de
un empleo 12 meses seguidos (Chacaltana, 2,000). Asimismo, el 26% de la esta segunda variable para el país. En el apartado 2º se describen brevemente
Población en Edad de Trabajar (PET) experimenta por lo menos un episodio las principales características de la reforma laboral ocurrida en Perú en la
de desempleo en el año. década de los noventa y se muestran algunos hechos ocurridos paralelamente.
Lamentablemente, la mayor parte de los estudios realizados al respecto En el apartado 3º se hace un análisis empírico que trata de encontrar los
se concentran en los efectos de la reforma sobre el mercado de trabajo en su determinantes de la capacitación laboral en las empresas y seguidamente se
conjunto, y muy pocos han analizado qué cambios han podido ocurrir al estima una función de producción sencilla, a la cual se añade una variable de
interior de las empresas. Resulta evidente, sin embargo, que la naturaleza y capacitación. Finalmente, en la última sección se resumen las principales con-
magnitud de los cambios operados debe haber tenido implicancias importan- clusiones del estudio y se señalan varias de las implicaciones de política en
tes sobre las decisiones que se toman en las empresas. En particular, se de- torno al tema de estabilidad relativa, capacitación y productividad.
ben haber afectado las decisiones relacionadas con el manejo de la mano de
obra y con las políticas de recursos humanos en los mercados internos de 1.2. El contexto internacional
trabajo. Si ello es así, los niveles de productividad y competitividad de las
empresas también deben haberse visto afectados, dependiendo del tipo de En los años 80’s y 90’s los procesos de apertura y reformas económicas
decisiones adoptadas. en América Latina fueron acompañados por reformas laborales, con excep-
¿Cuáles han sido estos efectos y en qué sentido han ocurrido? En el ción de México, Honduras, Uruguay y Bolivia, países en los que no se realiza-
presente documento se intenta responder a estas interrogantes a partir de un ron reformas laborales. Con la excepción de Venezuela –país en el que la
análisis fundamentalmente empírico. Para ello se utiliza, por primera vez, in- reforma es de carácter protector– en la mayoría de las experiencias las refor-
formación sobre decisiones de capacitación laboral por parte de las empresas mas son de corte “flexibilizador”: se orientan a reducir los costos laborales de
–una de las principales variables de recursos humanos en los mercados inter- contratación y mejorar la capacidad adaptativa de las empresas a través de la
nos de trabajo– proveniente de las encuestas económicas que aplica anual- adopción de múltiples contratos laborales, la inclusión de causales económi-
mente el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Co- cas para el despido no arbitrario y la reducción del costo del despido. Salvo
merciales e Internacionales (Mitinci). contadas excepciones, las reformas no prestaron atención alguna a la mejora
Se observa que aquellas empresas que muestran mayores índices de de la capacitación y al aumento de la productividad como vías complementa-
rotación laboral en los mercados internos de trabajo tienden a capacitar rias para flexibilizar.
menos a sus trabajadores. Se muestra también que la capacitación de los Un referente directo e indirecto de las reformas laborales de América
trabajadores tiene efectos altamente positivos sobre los niveles de produc- Latina fue la realizada en España en 1983, que introduce los contratos múl-
22 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 23

tiples, o contratos atípicos o “flexibles”, como vía para reducir los costos La ecuación (2) presenta simplificadamente la definición del costo labo-
laborales. Cabe recordar que dos de las principales actividades con efectos ral por hora trabajada –o por unidad de trabajo– cuyas mediciones sirvieron
directos e indirectos sobre el empleo en España son el turismo y la construc- de base en Perú para múltiples discusiones durante la segunda mitad de los
ción, caracterizadas ambas por significativas fluctuaciones estacionales. Los 90´s. En esas discusiones, el énfasis se ponía en la necesidad de reducir los
ocupados con contratos por tiempo definido crecen en España hasta alcanzar costos laborales por unidad de trabajo –en particular los llamados sobrecostos,
en 1995 un máximo de 35% del empleo asalariado. En ese período se toma para hacer más competitiva a la economía peruana– y en especial a su sector
conciencia de que la mejora de la competitividad que impone la incorpora- industrial. No obstante, basta una mirada a la información estadística interna-
ción a la Unión Europea exige aumentos sostenidos de productividad, lo que cional para percibir que los costos laborales por hora en la industria manufac-
a su vez requiere esfuerzos de capacitación y formación laboral. Ello conduce turera de Perú no son una amenaza a la competitividad. De hecho, el cuadro
a los Acuerdos Inter Confederales de 1997, a través de los cuales las organi- Nº 1 que se presenta más adelante sugiere que Perú ha venido operando con
zaciones de trabajadores (Unión General de Trabajadores - UGT y Comisio- costos laborales por hora muy bajos en la industria manufacturera compara-
nes Obreras - CC.OO) y de empleadores (Confederación Española de Orga- dos con otros países de América Latina, y más aún cuando se los compara
nizaciones Empresariales - CEOE) se comprometen a elevar la proporción de con países de otras regiones del mundo.
empleos estables en las empresas, a mejorar la capacitación y elevar la pro- El cuadro Nº 1 sugiere que los costos laborales por hora en la industria
ductividad, y a simplificar los trámites del despido. Estos acuerdos conducen peruana se ubicaban en 1999 en aproximadamente US Dls. 2.1, una de las
a la limitación en el uso de contratos flexibles por empresa y a la eliminación magnitudes más bajas de América Latina. Compárese el contraste con un
de diversos tipos de estos contratos. En 1999 la proporción de asalariados en rango de US Dls. 5 a US Dls. 7 para la República de Corea, Taiwán, Singapur
contratos se había reducido a 31% como consecuencia de un crecimiento y Hong Kong; US Dls. 19 a US Dls. 21.0 para EE UU y Japón y entre US Dls.
económico estable y del cambio institucional introducido por los acuerdos. 20 y US Dls. 28 para los países más industrializados de Europa. La pregunta
En el mismo año, el indicador promedio para la Unión Europea –incluyendo relevante es: ¿por qué poner el énfasis en la reducción de los costos laborales
España– alcanzaba un 14%. (Los acuerdos de 1997 están menos difundidos por hora si el país ya era competitivo en este aspecto?
en América Latina que la reforma de 1983). La respuesta es que el indicador relevante no son los costos laborales
por hora (CLH) sino los costos laborales por unidad producida (CLU). Defi-
1.3. Productividad y costos laborales niendo la producción total como (Q), se tiene:

Antes de discutir la relevancia de la estabilidad laboral relativa para el CLU = CLT / Q (3)
aumento de la productividad, es importante verificar en qué medida el au-
mento de la productividad influye sobre los costos de las empresas y sobre la Dividiendo por (EH) el numerador y divisor del 2do miembro de la
competitividad. ecuación (3) se tiene:
Definiendo la relación entre costos laborales totales (CLT) y el empleo
medido en horas (EH) como el costo laboral por hora (CLH), se tiene: CLU = (CLT/EH) / (Q/EH ) (4)

CLH = CLT / EH (1) Pero CLT/EH = CLH; y Q/EH es una proxy de la productividad aparen-
te (q). Reemplazando estas definiciones en (4) se tiene:
Si se desea expresar los costos en US dólares corrientes, basta dividir
por la tasa de cambio (TC): CLU = CLH/ q (5)

CLH = CLT / EH * TC (2) La ecuación (5) muestra claramente que los (CLU) dependen positiva-
mente de los (CLH) y negativamente de la productividad aparente (q). Por lo
24 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 25

tanto, existen dos caminos para reducir los costos laborales unitarios: (a) re- De lo expuesto aparecen varias implicaciones:
ducción de costos laborales por unidad de trabajo; (b) aumento de la produc- • La productividad es una vía importante para reducir costos laborales y
tividad. La discusión que tuvo lugar en Perú en los 90’s, así como las políti- elevar competitividad, en la medida en que puedan ir difundiéndose
cas, se focalizaron sólo en el primer camino. Si se desea expresar los costos conductas proclives hacia un aumento sistemático de la misma. Su rele-
laborales unitarios en US dólares corrientes (CLUD), basta dividir por el tipo vancia se deriva del hecho de que en un contexto favorable, la produc-
de cambio (TC): tividad en transables puede crecer entre 3 y 4% anual durante muchos
años, mientras que la reducción de sobrecostos equivale a un 2 ó 3% de
CLUD = CLH / q * TC (6) una sola vez.
• El aumento de la productividad es una vía no-confrontacional para
La ecuación (6) permite entender por qué a pesar de tener un costo mejorar competitividad. La mejora de la competitividad proveniente
laboral por hora de sólo US Dls. 2.1, la industria peruana enfrenta problemas del aumento de productividad no es a expensas de la calidad de vida
de competitividad. La razón es la baja productividad relativa de la industria de los trabajadores o de los retornos de la empresa.
peruana en comparación con la de su competencia. De hecho, el atraso en • Una estrategia de competitividad basada en aumentos de productivi-
materia de productividad es un fenómeno bastante difundido en buena parte dad requiere ser precedida o acompañada por un esfuerzo permanente
de los países de América Latina. Entre 1980 y el 2000, mientras que la pro- de ampliación de mercados. De otro modo, el aumento de la producti-
ductividad creció significativamente en la industria de los JUL, en la mayor vidad sería a expensas del empleo.
parte de los países latinoamericanos lo hizo a un ritmo muy inferior, con lo • La necesidad de generar un contexto proclive y políticas en el nivel
que la brecha de productividades tendió a ampliarse. macro, meso y micro, favorables al aumento de la productividad.
• El aumento de la productividad es también una vía para mejorar la
Cuadro Nº 1
capacidad adaptativa de las empresas, en forma preventiva. Una ten-
Costos laborales por hora en la industria manufacturera. 1999.
dencia sistemática hacia el descenso de los costos unitarios –inducida
(US. Dólares.)
por políticas permanentes de aumento de la productividad– previene
de los efectos de abruptos shocks externos, como lo demuestra la expe-
EE UU 19. 2 Canadá 16.6
riencia de variados países que adoptaron esta estrategia.
Japón 20.9 R. De Corea 6. 9
• Antes de implementar cambios en la institucionalidad del mercado la-
Singapur 7.4 Hong Kong 5.4
boral para reducir costos por hora, es imprescindible verificar que di-
Taiwán 5.7 Israel 11.9
chos cambios no se transformen en un obstáculo para el crecimiento de
Australia 16.0 N. Zelandia 10.1
la productividad a mediano plazo. Como se verá, esto es lo que sucedió
Austria 21.8 Francia 18.0 México (1) 2.1
en Perú: un impulso excesivo para reducir costos por unidad de trabajo
Bélgica 22.8 Italia 16.6 Perú (1) 2.1
generó un contexto y un enfoque gerencial que inhiben el aumento di-
Dinamarca 23.0 R. Unido 16.6 Colombia (1) 2.3
fundido de la productividad.
Finlandia 21.1 Irlanda 13.6 Chile (1) 3.8
• El tema del aumento de la productividad es más relevante en este dece-
Alemania 27.5 Grecia 8.9 Brasil (1) 4.8
nio porque hoy existe la posibilidad de definir y sincronizar políticas a
Holanda 21.0 España 12.2 Argentina (1) 6.4
nivel macro, meso y micro para influenciar su ritmo. En los 60’s y 70’s el
Noruega 24.0 Portugal 5.9
aumento de la productividad era visualizado como un dato externo a la
Suecia 22.0
política económica, y dependiente del progreso técnico incorporado en
Suiza 24.0
bienes de capital. Hoy día sabemos que depende de una variedad de
Fuente: BLS, USA, y (1) estimación de los autores en base a cifras de OIT, 1998, para políticas, entre las que sobresalen las mejoras de la organización del
países de América Latina.
26 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 27

trabajo en la empresa y la capacitación del trabajador, una concepción tió la negociación por empresa u obra3 . Finalmente, se ampliaron las causas
renovada de la gerencia y un clima favorable de relaciones laborales. de cese colectivo (despidos masivos superiores al 10% de personal de la
planta sin pago de indemnización alguna), incorporándose una modalidad
Conviene tener en cuenta que por razones de simplificación se ha ex- asociada a “causas económicas”.
puesto la idea en torno al concepto de productividad laboral aparente. En la Estos cambios determinaron una reducción importante en la capacidad de
práctica el punto es relevante para todos los insumos por unidad de producto los trabajadores para organizarse y negociar de manera colectiva sus salarios y
incluidos en una función de costos, y no sólo para el insumo trabajo. condiciones de trabajo. Más aún, todo esto ocurrió en el contexto de un claro
debilitamiento de la autoridad administrativa del trabajo –el Ministerio de Tra-
bajo– cuyo personal se redujo a menos de la cuarta parte en unos pocos años.
2. REFORMA LABORAL Y MERCADO DE TRABAJO Por otro lado, en el plano de los derechos individuales se produjeron
importantes cambios en los mecanismos de despido y de contratación de traba-
La reforma laboral en Perú estuvo orientada a “crear un marco nor- jadores. Los más importantes de estos cambios se muestran en el cuadro Nº 2.
mativo que favorezca un eficiente desenvolvimiento del mercado laboral, En cuanto a los procedimientos de despido, probablemente el hecho
asegurando la flexibilidad y movilidad de la fuerza laboral, de manera que más importante haya sido la eliminación de la estabilidad laboral absoluta,
las empresas y los trabajadores puedan responder a los acelerados cambios derecho que incluso había adquirido rango constitucional en 1979. La estabi-
en la economía mundial y los recursos humanos fluyan hacia las actividades lidad laboral absoluta implicaba que era nulo el despido arbitrario; el despido
con mayor potencial de crecimiento…”2 . En el presente capítulo se resu- sólo procedía cuando existían “causas justas” demostrables judicialmente por
men las principales características de este proceso y se muestran algunos el empleador. El número de “causas justas” de despido era reducido y sólo se
fenómenos observados en el mercado de trabajo que pueden estar relacio- aplicaba en casos extremos, como por ejemplo faltas graves derivadas de la
nados con aquél. conducta del trabajador4 .
Con la reforma se creó la figura del despido arbitrario, es decir, se elimi-
2.1 Breve síntesis de la reforma nó la nulidad del despido injustificado y consecuentemente la estabilidad
laboral absoluta. Ésta fue reemplazada por el derecho a la estabilidad laboral
Una clasificación bastante gruesa de los cambios implementados permi- relativa, definida como una protección contra el despido arbitrario equivalen-
te agrupar las modificaciones en dos grupos: las referidas a los derechos co- te a una indemnización de una y media remuneración ordinaria mensual por
lectivos y las relacionadas con los derechos individuales de los trabajadores. cada año completo de servicios, sujeta a un tope de doce remuneraciones
En el terreno colectivo se modificaron las normas correspondientes a la mensuales en total. Simultáneamente se amplió el abanico de “causas justas”
conformación de representaciones de trabajadores, los procedimientos de de despido, incorporándose algunas asociadas a problemas de conducta y a
negociación y el derecho a huelga. Entre las normas más importantes en este la incapacidad productiva del trabajador5 . Probablemente debido a esto, en
sentido se puede mencionar que se impuso un límite mínimo al número de
trabajadores necesarios para constituir un sindicato: 20 trabajadores para sin- 3 El caso más notorio en este proceso fue el de los trabajadores de construcción civil,
dicato de empresa y la mitad de los trabajadores de una rama para sindicato cuyas obras en general no duran más de seis meses, con lo cual las posibilidades de organizar-
se y negociar se reducen.
de actividad. Asimismo se eliminaron los beneficios de protección frente al 4 Se exceptuaba de este beneficio a ciertos trabajadores, como por ejemplo a los que
despido (fuero sindical) de los dirigentes sindicales. Se anuló la posibilidad ocupaban puestos de confianza y a aquéllos que tenían menos de tres meses de antigüedad
de negociar beneficios de trabajadores en el nivel de ramas, y sólo se permi- en el empleo, a los cuales se les consideraba en período de prueba y cuyo número no podía
exceder el 10% del total de trabajadores permanentes de la empresa.
5 Aunque se mantuvo la duración del período de prueba en tres meses, se añadió la
posibilidad de ampliarlo a seis meses para trabajadores calificados, y a un año para personal
2 Véase MTPS. Hacia una interpretación del problema del empleo en el Perú. En: de dirección o en cargos de confianza. Paralelamente se eliminó el tope máximo del 10%
Boletín de Economía Laboral Nº 8. Lima, Abril de 1998. mencionado anteriormente.
28 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 29

ciones y requisitos exigidos para la contratación temporal de mano de obra,


proceso que hasta entonces era bastante dificultoso. Así, a las ya existentes
modalidades de contratación de naturaleza temporal o accidental, se añadió
la posibilidad de contratar por obra o servicio (contratos específicos, intermi-
tentes o de temporada), lo cual puede hacerse “cuando así lo requieran las
necesidades del mercado o mayor producción de la empresa”6 . Asimismo la
duración máxima de estos contratos temporales pasó de 2 a 5 años por tra-
bajador, aunque cuando se trata de un contrato por obra o servicio específico
no hay plazo límite.
En segundo lugar, se ampliaron las posibilidades de capacitación laboral,
que por no tener carácter laboral no obligan al pago de beneficios sociales, aun
cuando mantienen la obligación de asegurar una cobertura de salud al joven
participante. Antes de la reforma, los contratos de capacitación para el trabajo
sólo existían a través de la forma de prácticas pre profesionales (PPP), meca-
nismo aplicable sólo para estudiantes de educación superior. Con la reforma
se estableció que las prácticas pre profesionales no sólo se aplicaran para
estudiantes, sino también para egresados de educación superior. Para quienes
no tuvieran educación superior se crearon los convenios de formación laboral
juvenil (CFLJ), aplicables a jóvenes de 16 a 25 años; para los jóvenes con
formación técnica se crearon los contratos de aprendizaje (CA)7 .
En tercer lugar, se ampliaron las posibilidades de subcontratación labo-
ral. Se modificaron las normas de subcontratación a través de terceros
(intermediación). Antes se permitía la participación de trabajadores pagados
por terceros en una empresa sólo “cuando los servicios eran actividades
complementarias, como mantenimiento, limpieza, vigilancia, seguridad,
eventos temporales y otros análogos”. Con la reforma laboral (DL. 728), se
crearon las cooperativas de trabajo y fomento del empleo y las empresas de
servicios especiales (“services”); la innovación consiste en que los trabajado-
res provenientes de estos «services» o cooperativas pueden prestar no sólo

6 Con relación a los costos asociados a la contratación temporal, en la actualidad los


trabajadores de este régimen tienen los mismos derechos y beneficios que los trabajadores
con contrato indeterminado (permanentes). La única diferencia radica en que en caso de
la práctica el uso del despido arbitrario (declarado en el Ministerio de Traba- rompimiento arbitrario del contrato, el empleador está obligado a otorgar al trabajador tem-
jo) no se ha incrementado notablemente. poral una indemnización equivalente a una y media remuneración por cada mes dejado de
trabajar de acuerdo a su contrato.
En lo que se refiere a la incorporación de trabajadores, aparecieron 7 Cabe señalar que simultáneamente a la creación de estos mecanismos, se establecie-
nuevas formas de contratación con la finalidad de flexibilizar la relación labo- ron limitaciones a su uso: la duración máxima de los CFLJ y los CA es de 36 meses y es
ral. Para ello, una de las primeras acciones tomadas fue flexibilizar las condi- obligatoria su inscripción en un registro especial del MTPS, luego del pago de una tasa mínima.
30 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 31

servicios complementarios sino también temporales.8 El argumento es que


este mecanismo permite que las empresas usuarias “concentren sus recursos
en aquellas actividades que por su especialización les generen mayores be-
neficios”9 . Además, actualmente se puede subcontratar directamente –no
sólo a través de mecanismos de comisión o destajo que ya existían– a través
del uso de los denominados contratos de locación de servicios utilizando el
Registro Único de Contribuyentes (RUC). Aunque ésta no es una modalidad
laboral propiamente dicha –sino civil, y por tanto no permitida para incorpo-
rar trabajadores– ha sido una de las modalidades más utilizadas por las
empresas en los últimos 10 años.

2.2 Cambios observados en el mercado de trabajo

¿Qué efectos han tenido estos cambios en el mercado de trabajo? Casi


no existen estudios que hayan evaluado el impacto de la reforma laboral.
Tampoco es el objetivo de este ensayo desarrollar tal trabajo, dado que esto
requeriría un notable esfuerzo. Pero sí se pueden presentar algunas eviden-
cias de cambios observados en el mercado laboral que pueden estar asocia-
dos a la reforma.
Uno de los cambios más notorios es que, después de varios años de
estancamiento, a partir de 1993 el volumen de empleo en el mercado laboral
empezó a crecer como consecuencia principalmente de lo que ocurría en el
mercado de bienes (Ver gráfico Nº 1). da en los 90’s fue de 0.77. Finalmente, el tercer período se inicia en 1998 y
En general se pueden distinguir tres períodos en la década de los no- coincide con los altibajos que empezó a experimentar la economía peruana
venta. El primero abarca hasta el año 1992 y es de claro estancamiento del en ese año como consecuencia de la concurrencia de las crisis internacionales
empleo como consecuencia de la aplicación de las políticas de ajuste. En y el fenómeno de El Niño, cuyos efectos fueron alargados por el período de
pleno ajuste, curiosamente la tasa de desempleo no se incrementó; más bien inestabilidad política asociado a las elecciones presidenciales de 2000 y 2001.
se redujo en 1991. En consecuencia, el mercado de trabajo pudo haberse Esta evidencia indica que la economía peruana creó empleos en la dé-
ajustado vía incremento de informalidad, disminución de salarios reales o cada de los 90’s, aunque la principal causalidad parece haber sido la perfor-
disminución de ingresos informales. Un segundo período cubre el tramo en- mance de la economía. Sin embargo, durante todo el período los ingresos
tre 1993 y 1997; se caracteriza por un elevado crecimiento del empleo (5.4% por trabajo se mantuvieron rezagados, o en todo caso se han ido recuperan-
promedio anual). La producción había crecido a una tasa de 7.02% anual en do más lentamente. Ante ello la pregunta que surge es: ¿qué tipos de empleos
este período. Esto significa que la mayor elasticidad empleo-producto logra- se crearon?, es decir ¿cuál fue la calidad de los empleos generados?
En el cuadro Nº 3 se muestran algunos indicadores relacionados como
los índices de informalidad, la proporción del empleo asalariado y el porcen-
taje de trabajadores sin contrato. Todos estos indicadores configuran un pa-
8 Actualmente existen 4 formas posibles de intermediación: a través de empresas de
servicios complementarios, empresas de servicios temporales, cooperativas de trabajo y fo- norama según el cual se puede decir inequívocamente que la calidad del
mento del empleo y cooperativas de trabajo temporal. empleo se ha reducido.
9 Ver MTPS 1998. BEL 8.
32 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 33

Cuadro Nº 3 en 1991 a sólo 6.2 % en 2000, definiendo sindicalización como el porcen-


Indicadores de calidad del empleo taje de los asalariados cuyas empresas tenían sindicato o comité sindical.
Asimismo se ha registrado una fuerte caída en la proporción de asalariados
  1991 1993 1995 1997 1999 con contratos permanentes (de 40 a 24% entre 1991 y 1999) y la propor-
ción de asalariados sin contrato o “en negro” ha crecido de 34% en 1991 a
Sector (%) más de 45% en 1999, lo cual implica que casi la mitad de ellos trabajaban
Informal 52.4 51.1 49.6 47.5 percibiendo sólo su salario, sin protección de las leyes laborales y sin acce-
Formal 47.6 48.9 50.4 52.5 so a la seguridad social.
Tipo de empleo (%) Esto último fue un resultado claramente no buscado por las reformas
Asalariado privado 42.3 44.3 44.7 43.6 52.5 implementadas. Dado que las mismas fueron de carácter pendular, el cambio
Asalariado público 11.9 10.0 9.2 6.8 9.1 respecto a la institucionalidad previa se fue al otro extremo y se deslegitimó la
Independiente 31.7 29.4 30.6 33.0 30.8 noción de estabilidad laboral. La discusión pública y la presión de los ajustes
Resto 14.1 16.2 15.5 16.7 7.6 y apertura de la economía condujeron a que las empresas –sobre todo la
pequeña y microempresa– hicieran un uso creciente de contratos “en negro”.
Tipo de contrato (%) También influyó en ello la débil fiscalización y control de las normas laborales
Estable/contrato indefinido 41.0 33.5 28.3 25.5 24.8
que caracterizó a los años 90’s.
Comisionistas, destajo, honorarios 8.6 9.8 11.3 11.4 11.0
En síntesis, el mercado laboral se hizo más flexible y competitivo, y por
Services y cooperativa 7.1 2.7 5.4 3.8 3.0
Practicantes, formación laboral 0.2 0.3 0.5 1.3 0.8
este hecho se podría haber esperado un efecto positivo sobre el aumento de
Período de prueba 0.0 6.7 1.2 0.8 0.2 la productividad. Pero la composición del empleo cambió fuertemente en los
Eventual/plazo 9.9 12.2 15.6 16.0 14.8 90’s hacia una mayor informalidad, hacia una mayor proporción de ocupa-
Sin contrato 33.2 34.8 37.7 41.2 45.4 dos con contratos de corta duración o sin contrato y hacia un contexto más
negativo en materia de relaciones laborales; por estos factores cabría esperar
Duración del empleo (meses) 69.1 52.0 48.0 42.0 46.6 un efecto negativo sobre la productividad.
¿Qué efecto ha sido más fuerte? Para responder esta pregunta es nece-
Afiliación a sindicatos (%) 36.4 28.1 19.3 5.5 7.7
            sario analizar lo que ha sucedido al interior de las empresas. Como se verá
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Encuestas de Hogares, MTPS-INEI posteriormente, este cambio de composición fue acompañado por una fuer-
te elevación de la tasa de rotación laboral, con consecuencias negativas para
la capacitación laboral y la productividad aparente.
Se observa por un lado que la informalidad ha subido de 47.5% en
1991 a 54% en 1999 y que la duración media del empleo se ha reducido de
cerca de 70 meses en 1991 a alrededor de 40 meses en 1999. Esto no signi- 3. CAMBIOS EN LA CAPACITACION Y PRODUCTIVIDAD
fica otra cosa que la tasa de rotación en el mercado de trabajo se debe de EN LAS EMPRESAS
haber incrementado de manera notable a lo largo de la década. Al respecto,
Chacaltana (2000) ha encontrado que en 1996 sólo la mitad de los trabaja- La mayor parte de los estudios realizados en el país se ha concentrado
dores tuvo un empleo durante 12 meses seguidos. en analizar los efectos de la reforma laboral sobre el mercado de trabajo en su
Por otro lado, aun cuando la proporción de trabajadores asalariados se conjunto. Sin embargo, ¿cuáles han sido los efectos de la reforma laboral al
ha mantenido estable a lo largo de todo el período, las condiciones de traba- interior de las empresas? En esta sección intentamos aproximarnos a esta
jo de estos trabajadores parece haberse deteriorado. Los niveles de nueva dimensión, tratando de aportar en cada paso elementos empíricos
sindicalización a los que dichos trabajadores tuvieron acceso pasó de 33% provenientes de encuestas a empresas.
34 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 35

3.1. Reforma laboral y mercados internos de trabajo Cuadro Nº 4


Asalariados privados según modalidad contractual
Quizás el efecto más importante de la reforma laboral sobre los merca- y tamaño de establecimiento (1991-2000)
dos internos de trabajo ha ocurrido en la composición de la dotación de (En porcientos)
personal de las firmas. De hecho, las empresas han ido adoptando gradual-
mente los nuevos mecanismos de contratación de mano de obra existentes Lima 1991 Lima 2000 Perú Urbano 2000
en la legislación. Para observar este efecto empíricamente, se puede analizar
-Con contrato estable 41.0 24.8 21.3
el empleo asalariado privado según tipo de contrato y su distribución por
-Con contrato no estable 25.8 29.8 31.9
tamaño de establecimiento sobre la base de la información de la Enaho, ter-
-Sin contrato (1) 33.2 45.4 46.8
cer trimestre10 . Los datos se presentan en el cuadro Nº 4.
- Total 100.0 100.0 100.0
Del cuadro se infiere que en un decenio se puede observar una fuerte
tendencia decreciente en el uso de contratos permanentes (indefinidos), un Tamaño/Contratos (2000) Estable No estable Sin contrato (1)
significativo aumento en la proporción de ocupados con contratos flexibles
y un fuerte aumento de la proporción de ocupados sin contrato en el total 1. <10 ocupados 24.4 19.3 72.6
de asalariados privados. La proporción de asalariados privados con contra- 2. 10 a 49 ocupados 18.3 27.2 20.1
tos “no estables” se eleva desde un 25.8% en 1991 a un 31.9% en 2000. 3. 50 a 99 ocupados 9.5 11.4 2.6
Más importante aún, la proporción de asalariados privados sin contrato 4. 100 y más ocupados 47.8 42.1 4.6
aumenta desde un 33% en 1991 hasta un 46.8% en 2000. Ambas tenden- Total 100.0 100.0 100.0
cias explican por qué la proporción de asalariados privados con contratos Fuente: INEI, MTPS; Enaho, 3er trimestre de cada año.
estables decrece desde un 41.0% en 1991 hasta un 21.3% en 2000. Por (1) Sin contrato: definidos como aquellos asalariados privados que la identifica como Enaho
consiguiente, hacia el año 2000 un 78.7% de los asalariados privados no sin contrato y que simultáneamente no registran cotización a la seguridad social.
tenía un contrato estable.
Cuando en la segunda parte del Cuadro Nº 4 se analiza la distribución
de los salariados según tipo de contrato por tamaño de establecimiento, sur- En el grafico Nº 2 se descompone el uso de contratos flexibles (no per-
gen varias conclusiones. Hacia el 2000, un 73% de los asalariados privados manentes de acuerdo a tamaño de empresa). Se observa que en el decenio
sin contrato se ubicaba en establecimientos muy pequeños, de un tamaño analizado las pequeñas y micro empresas utilizaban una menor proporción
inferior a 10 ocupados. A la inversa, un 80% de los asalariados privados con de contratos flexibles que las empresas de mayor tamaño. Esto se puede
contratos “flexibles” no estables se ubicaba en establecimientos con un tama- explicar porque las pequeñas y micro empresas suelen utilizar relaciones labo-
ño de 10 ocupados y más. rales más directas con sus trabajadores (a veces hasta relaciones familiares).
En particular, un 53% de los asalariados privados con contratos no esta- No obstante, hay que tener cuidado con esta observación; como ya se ha
bles se ubicaba en el tamaño de 50 ocupados y más. Por consiguiente, mientras señalado, las pequeñas y micro empresas tienen una mayor proporción de
que el fenómeno del crecimiento de los sin contrato parecería esencialmente personal sin contrato que las medianas y grandes empresas11 . De hecho, los
un problema de la micro y pequeña empresa, el del uso de contratos flexibles resultados de las Enaho, tercer trimestre presentados en el cuadro Nº 4 sugie-
se vincularía más a empresas pequeñas, y sobre todo medianas y grandes. ren que hacia el 2000, más de un 70% de los asalariados privados sin contra-
to se hallaba en empresas de menos de 10 ocupados.
Cabe señalar que otras experiencias de América Latina –Argentina, Bra-
10 Dado que la Enaho tiene cobertura urbano-nacional a partir de 1996, en el Cua- sil, Chile, Colombia, Ecuador– registran tendencias de la misma orientación
dro Nº 4 se presenta información de Lima Metropolitana para 1999 y 2000 y de Perú Urba-
no para el 2000. 11 Véase García, Norberto (2000), Chacaltana (1999) o Chacaltana (2001).
36 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 37

–aumento en la proporción de sin contratos y de asalariados con contratos De acuerdo a la información de las Enahos en los años 90’s, la propor-
“flexibles”– pero mucho menos intensas que las registradas en Perú, que re- ción de asalariados sin contrato en la microempresa respecto al total de asa-
sulta ser un caso extremo aun para el contexto latinoamericano. lariados sin contrato se elevó desde un 53 hasta un 74%. Igualmente la pro-
porción de los asalariados sin contrato en la microempresa respecto al total
de asalariados en microempresa se elevó desde 52 a 68%. Un tercer factor
constatado en los 90’s es una relativa debilidad de las funciones de fiscaliza-
ción y control, que sin duda contribuyó a la difusión del uso de personal sin
contrato. Durante el nuevo Gobierno de Transición, el Ministerio de Trabajo
y Promoción Social (MTPS), con plena conciencia de lo acaecido, dedicó
nuevos y mayores esfuerzos a estas funciones, validando explícitamente el
diagnóstico previo.
En el segmento de empresas formales el fenómeno más importante
fue el uso de contratos flexibles. Así, otro fenómeno simultáneo a la mayor
incorporación de trabajadores no permanentes ha sido el incremento en las
tasas de rotación laboral al interior de las empresas. Con una mayor facili-
dad para incorporar y despedir trabajadores, la rotación laboral debió
incrementarse inmediatamente después del período de reformas. Eviden-
cia de esto se encuentra en la reducción de la duración media del empleo
mencionada líneas arriba.
Con la finalidad de identificar este fenómeno de manera precisa, en las
encuestas de establecimientos disponibles se optó por definir un índice de
rotación de la siguiente manera:

__

Ri = Li − Li / Li
98 97

donde Lt y Lt-1 representan la suma total del empleo en el periodo t y t-1


El significativo aumento en la proporción de los asalariados sin contra- respectivamente; L es el número total de trabajadores y el índice i se refiere
to no es un resultado deliberadamente buscado por la reforma laboral. Entre a cada empresa individual.
otras, pueden plantearse al respecto dos hipótesis vinculadas. Una es que la En el gráfico Nº 3 se muestra el comportamiento de la rotación laboral
discusión y enfoque de la reforma hizo demasiado énfasis en las bondades para los años 1997-2001. Lamentablemente, los niveles de rotación sólo pue-
de la no-estabilidad, lo que estimuló un clima contrario a la estabilidad que den ser calculados con datos de establecimientos desde 1998, año en que la
fue aprovechado por conductas desregulatorias. En este sentido, no hay duda encuesta de variación de empleo se extendió al ámbito nacional. A pesar de
de que los cambios registrados en el mercado laboral fueron pendulares. La ello, aun cuando en los últimos años se presenta una ligera tendencia decre-
segunda es que la proporción del empleo en micro y pequeña empresa creció ciente, se puede observar que las tasas de rotación mensual de mano de obra
significativamente en los 90’s. De hecho, es el segmento en el que se concen- son todavía elevadas, alrededor de 5 a 6% mensual. Llevando este indicador
tra el crecimiento del empleo. Esto también contribuyó al aumento de los sin a un período anual se puede concluir que en el transcurso de un año las empre-
contrato, ya que fue en la micro y pequeña empresa donde se difundió más el sas podrían estar rotando entre dos tercios y tres cuartas partes de su personal.
uso de esta modalidad.
38 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 39

dustria y Turismo. Estas encuestas se aplican a empresas de más de 5 trabaja-


dores del sector industrial peruano.

• ¿Cuánto capacitan las empresas?

Aun cuando la capacitación proporcionada por empresas a nivel mun-


dial es probablemente la principal fuente a través de la cual los trabajadores
obtienen incrementos en su capital humano, en Perú no se ha estudiado este
fenómeno de manera empírica. Las Encuestas Económicas del Ministerio de
Industrias (Mitinci) recién incorporan un módulo de capacitación de la mano
de obra a partir de 1997, y recién en el año 2001 el Ministerio de Trabajo ha
lanzado una encuesta específica para medir esta variable. No obstante, una
característica de estas iniciativas es que se concentran en la medición de la
capacitación formal, es decir, la organizada a través de cursos, programas o
tutorías estructuradas, en tanto que para la capacitación informal –la principal
fuente de aprendizaje en las empresas– aún no existen mediciones.
En cualquier caso, utilizando información de las Encuestas del Mitinci
para el año 1998, se procedió a analizar tanto la incidencia como la intensi-
dad de la capacitación formal en Perú. Como se muestra en el gráfico Nº 4,
la incidencia de la capacitación –definida como la proporción de empresas
que capacitan a su personal– asciende a aproximadamente un 23% de las
En resumen, la reforma laboral ha afectado a los mercados internos de empresas industriales, porcentaje que es claramente más alto en empresas de
trabajo de las empresas formales por lo menos a través de dos grandes vías: mayor tamaño. Esto es previsible, en la medida en que en las empresas de
de un mayor uso de contratos flexibles (no permanentes), y de una mayor mayor tamaño hay aparentemente más incentivos para capacitar a sus traba-
rotación en el empleo. Aunque ambos efectos no dejan de estar influenciados jadores, probablemente porque tienen mayor capacidad para establecer polí-
entre sí, lo cierto es que estos fenómenos deben de haber tenido efectos ticas de recursos humanos.
importantes sobre otras variables relevantes al interior de las empresas, en De cualquier modo, resulta preocupante encontrar que una proporción
particular las referidas al manejo de los recursos humanos. muy alta de empresas (86.8%) no proporciona ningún tipo de capacitación
formal a sus trabajadores, lo cual es especialmente crítico en las empresas de
3.2. Efectos sobre la capacitación de los trabajadores menor tamaño.
En cuanto a la intensidad –definida como el gasto anual de las empre-
Uno de los efectos probables con relación al mayor uso de contratos sas en capacitación entre las empresas que capacitan– en el cuadro Nº 5 se
flexibles y a la mayor rotación laboral observada es una reducción en los muestra que, en promedio, las empresas gastan unos 12,200 dólares en la
incentivos para proporcionar capacitación a los trabajadores de las empresas. capacitación de aproximadamente 20 trabajadores, lo cual significa que por
En esta sección se trata este aspecto en el marco de un análisis más global de cada uno de ellos gastan alrededor de 712 dólares.
los determinantes de la capacitación proporcionada por las empresas. Para Existen claras diferencias según el tamaño de las empresas. Se observa
ello se utilizan por primera vez datos sobre capacitación proporcionados por que las de mayor tamaño no sólo capacitan más a sus trabajadores, sino que
empresas, provenientes de los propios establecimientos y recogidos a través gastan más en la capacitación de cada uno de ellos, aproximadamente unos
de las Encuestas Económicas de 1997-98 aplicadas por el Ministerio de In- 8 mil dólares por trabajador al año. Las empresas más pequeñas, por el con-
40 Juan Chacaltana J. • Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 41

trario, muestran niveles de gasto bastante bajos, probablemente debido a


problemas de falta de liquidez para financiar este tipo de inversiones.
Un dato interesante es que la capacitación que se imparte en las empre-
sas se ofrece tanto en cursos de gestión como en cursos productivos. En cada
uno de los indicadores analizados, el gasto total de las empresas y por traba-
jador parece ser igualmente importante para los empresarios. Dado que los
cursos de gestión usualmente son transferibles a otras empresas, esta eviden-
cia sugiere que las empresas no sólo invierten en habilidades específicas, sino
también en habilidades generales de sus trabajadores.

• ¿Por qué las empresas no invierten más en la capacitación


de sus trabajadores?

Al observar estos datos surge la siguiente interrogante: ¿por qué capaci-


tan las empresas a sus trabajadores? En realidad, existe una amplia discusión
conceptual respecto a las condiciones bajo las cuales los empresarios encuen-
tran incentivos para capacitar a sus trabajadores. La teoría económica estándar
predice que los empresarios tienden a invertir en la capacitación de sus tra-
bajadores siempre que vayan a obtener retornos de esa inversión.
Mientras las empresas esperan que los retornos se traduzcan en incre-
mentos en la productividad, por el lado de los trabajadores se espera que
Cuadro Nº 5
haya una mejora en los ingresos. Con respecto a la productividad, el gráfico
Perú: Indicadores de capacitación laboral provista por las empresas, 1998
Nº 5 muestra la relación existente entre los niveles de capacitación de las
empresas y los niveles de productividad aparente en las mismas, definida
Micro Pequeña Mediana Grande Total
esta última como la relación entre el valor agregado y el numero de trabaja-
Incidencia de Capacitación (Porcentajes) dores. Se observa que existe una relación directa, es decir, a mayor capacita-
Capacita 9.1 18.6 39.5 63.5 23.2 ción, mayor es el nivel agregado por trabajador producido por la empresa.
No capacita 90.9 81.4 60.5 36.5 76.8 En cuanto a los retornos en términos de mejoras para los trabajadores,
Numero de trabajadores Saavedra y Chacaltana (2000) han encontrado que los retornos a la capacita-
capacitados por empresa 2.7 7.1 12.5 111.4 46.9 ción en las empresas entre trabajadores jóvenes tiene retornos de 53% en
Gestión 1.0 2.8 5.5 47.9 20.1 términos de ingresos laborales, frente a 32% de la capacitación recibida en
Producción 1.7 4.3 7.0 63.5 26.8
Institutos Superiores Tecnológicos, 22% en Centros de Formación Sectorial,
Gasto medio en Capacitación (US$) 1,656 3,710 6,966 25,095 12,181 12% en universidades y 3% en Centros de Educación Ocupacional.
Gestión 430 2,070 3,943 14,803 7,055 Ahora bien, si existe relativo consenso respecto a que la capacitación es
Producción 1,225 1,639 3,022 10,292 5,126
altamente beneficiosa –no sólo para los trabajadores sino también para las
Gasto por trabajador capacitado (US$) empresas– convendría preguntarse por qué éstas no invierten más en capaci-
Gestión 607 651 874 687 712
tación. Una pista para responder a esta interrogante la ha planteado un re-
Producción 525 484 1,259 816 770
ciente estudio del Banco Mundial (2001). En dicho estudio se ha evidencia-
Fuente: Encuesta Económica Anual, 1998 – Mitinci. do que entre las causas más importantes para una baja capacitación propor-

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