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Norberto E. García
Investigador Asociado del IEP
Investigador Líder de la Red de Políticas de Empleo
16 Juan Chacaltana J. Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 17
Índice
1. Antecedentes 19
1.1. Contenido del trabajo 19
1.2. El contexto internacional 21
1.3. Productividad y costos laborales 22
4. Conclusiones y sugerencias 49
4.1. El modelo de negociación laboral 52
4.2. La negociación social de una mayor proporción
de empleo estable 53
4.3. Beneficios fiscales 54
4.4. Mejor acceso al Senati 55
El presente trabajo fue terminado en enero de 2002. Ha sido elaborado con el Bibliografía 57
auspicio de la Organización Internacional del Trabajo. Los autores agradecen la
autorización de la OIT-Lima para su publicación en este libro y el apoyo de Anexo 59
María Polo y Milagros Villón en el procesamiento de la información.
18 Juan Chacaltana J. Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 19
1. ANTECEDENTES
Durante muchos años Perú fue considerado entre los países con una de
las legislaciones laborales más rígidas de América Latina. Los mecanismos de
incorporación de personal enfrentaban numerosas restricciones y costos, en
tanto que las posibilidades de despido eran bastante limitadas. La estabilidad
laboral absoluta había adquirido rango constitucional en 19791 . Como resul-
tado de este proceso y probablemente también debido a la cada vez menor
capacidad de la autoridad del trabajo para detectar infracciones laborales el
mercado laboral se dividió en dos partes: una cubierta por las leyes laborales
y la otra desprotegida. Con el tiempo, la primera se fue haciendo cada vez
más reducida y la segunda creció de manera acelerada.
En este contexto, a inicios de los noventa, el Gobierno impulsó una
importante y rápida reforma laboral en el campo de los derechos colectivos e
individuales de los trabajadores. En el terreno colectivo se modificaron las
normas correspondientes a la conformación de representaciones sindicales,
la negociación colectiva y el derecho de huelga. En el terreno de los derechos
individuales se produjeron cambios en las modalidades de despido y contra-
tación de los trabajadores. En cuanto a despidos, se eliminó la estabilidad
laboral absoluta y se la reemplazó por el concepto de estabilidad relativa
definida como la posibilidad de despedir arbitrariamente a cambio de una
indemnización; paralelamente se impulsó una importante ampliación en el
número de las causas justas de despido. En cuanto a la incorporación de tividad de las empresas. Como consecuencia, un incremento en los niveles
mano de obra, se fomentaron los denominados contratos flexibles, como de rotación laboral tiende a reducir la productividad en las empresas. Esto
los contratos a plazo fijo, por servicios, a través de intermediarios, etc. Simul- plantea un serio reto a los formuladores de política. Por un lado se sabe que
táneamente, la capacidad del Estado por verificar el cumplimiento de la legis- para atraer mayores niveles de inversión es necesario que exista cierta flexi-
lación laboral se fue reduciendo de manera que, en la práctica, había un bilidad en el mercado de trabajo. Sin embargo, elevados niveles de rota-
número creciente de trabajadores sin contrato. ción pueden poner en riesgo los niveles de productividad y competitividad
Después de casi una década de iniciada la reforma laboral, se han em- de las inversiones. Por tanto, es necesario buscar un adecuado balance en-
pezado a observar algunos efectos en el mercado de trabajo. Aun cuando es tre flexibilidad del mercado de trabajo e incentivos para la capacitación
difícil establecer relaciones de causalidad respecto a un proceso tan comple- laboral y productividad del trabajo.
jo, algunos estudios han destacado, por ejemplo, que la reforma ha implicado Formalmente, el documento está organizado de la siguiente manera. En
una reducción en la duración de los empleos y un incremento de la rotación lo que resta de este apartado se presenta el contexto internacional en materia
laboral. En efecto, la duración media del empleo se redujo de 8 a 4 años en de reformas laborales dentro del cual tuvo lugar la de Perú y una breve
la década, de manera que actualmente sólo la mitad de la PEA habitual tiene discusión sobre costos laborales y productividad para verificar la relevancia de
un empleo 12 meses seguidos (Chacaltana, 2,000). Asimismo, el 26% de la esta segunda variable para el país. En el apartado 2º se describen brevemente
Población en Edad de Trabajar (PET) experimenta por lo menos un episodio las principales características de la reforma laboral ocurrida en Perú en la
de desempleo en el año. década de los noventa y se muestran algunos hechos ocurridos paralelamente.
Lamentablemente, la mayor parte de los estudios realizados al respecto En el apartado 3º se hace un análisis empírico que trata de encontrar los
se concentran en los efectos de la reforma sobre el mercado de trabajo en su determinantes de la capacitación laboral en las empresas y seguidamente se
conjunto, y muy pocos han analizado qué cambios han podido ocurrir al estima una función de producción sencilla, a la cual se añade una variable de
interior de las empresas. Resulta evidente, sin embargo, que la naturaleza y capacitación. Finalmente, en la última sección se resumen las principales con-
magnitud de los cambios operados debe haber tenido implicancias importan- clusiones del estudio y se señalan varias de las implicaciones de política en
tes sobre las decisiones que se toman en las empresas. En particular, se de- torno al tema de estabilidad relativa, capacitación y productividad.
ben haber afectado las decisiones relacionadas con el manejo de la mano de
obra y con las políticas de recursos humanos en los mercados internos de 1.2. El contexto internacional
trabajo. Si ello es así, los niveles de productividad y competitividad de las
empresas también deben haberse visto afectados, dependiendo del tipo de En los años 80s y 90s los procesos de apertura y reformas económicas
decisiones adoptadas. en América Latina fueron acompañados por reformas laborales, con excep-
¿Cuáles han sido estos efectos y en qué sentido han ocurrido? En el ción de México, Honduras, Uruguay y Bolivia, países en los que no se realiza-
presente documento se intenta responder a estas interrogantes a partir de un ron reformas laborales. Con la excepción de Venezuela país en el que la
análisis fundamentalmente empírico. Para ello se utiliza, por primera vez, in- reforma es de carácter protector en la mayoría de las experiencias las refor-
formación sobre decisiones de capacitación laboral por parte de las empresas mas son de corte flexibilizador: se orientan a reducir los costos laborales de
una de las principales variables de recursos humanos en los mercados inter- contratación y mejorar la capacidad adaptativa de las empresas a través de la
nos de trabajo proveniente de las encuestas económicas que aplica anual- adopción de múltiples contratos laborales, la inclusión de causales económi-
mente el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Co- cas para el despido no arbitrario y la reducción del costo del despido. Salvo
merciales e Internacionales (Mitinci). contadas excepciones, las reformas no prestaron atención alguna a la mejora
Se observa que aquellas empresas que muestran mayores índices de de la capacitación y al aumento de la productividad como vías complementa-
rotación laboral en los mercados internos de trabajo tienden a capacitar rias para flexibilizar.
menos a sus trabajadores. Se muestra también que la capacitación de los Un referente directo e indirecto de las reformas laborales de América
trabajadores tiene efectos altamente positivos sobre los niveles de produc- Latina fue la realizada en España en 1983, que introduce los contratos múl-
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tiples, o contratos atípicos o flexibles, como vía para reducir los costos La ecuación (2) presenta simplificadamente la definición del costo labo-
laborales. Cabe recordar que dos de las principales actividades con efectos ral por hora trabajada o por unidad de trabajo cuyas mediciones sirvieron
directos e indirectos sobre el empleo en España son el turismo y la construc- de base en Perú para múltiples discusiones durante la segunda mitad de los
ción, caracterizadas ambas por significativas fluctuaciones estacionales. Los 90´s. En esas discusiones, el énfasis se ponía en la necesidad de reducir los
ocupados con contratos por tiempo definido crecen en España hasta alcanzar costos laborales por unidad de trabajo en particular los llamados sobrecostos,
en 1995 un máximo de 35% del empleo asalariado. En ese período se toma para hacer más competitiva a la economía peruana y en especial a su sector
conciencia de que la mejora de la competitividad que impone la incorpora- industrial. No obstante, basta una mirada a la información estadística interna-
ción a la Unión Europea exige aumentos sostenidos de productividad, lo que cional para percibir que los costos laborales por hora en la industria manufac-
a su vez requiere esfuerzos de capacitación y formación laboral. Ello conduce turera de Perú no son una amenaza a la competitividad. De hecho, el cuadro
a los Acuerdos Inter Confederales de 1997, a través de los cuales las organi- Nº 1 que se presenta más adelante sugiere que Perú ha venido operando con
zaciones de trabajadores (Unión General de Trabajadores - UGT y Comisio- costos laborales por hora muy bajos en la industria manufacturera compara-
nes Obreras - CC.OO) y de empleadores (Confederación Española de Orga- dos con otros países de América Latina, y más aún cuando se los compara
nizaciones Empresariales - CEOE) se comprometen a elevar la proporción de con países de otras regiones del mundo.
empleos estables en las empresas, a mejorar la capacitación y elevar la pro- El cuadro Nº 1 sugiere que los costos laborales por hora en la industria
ductividad, y a simplificar los trámites del despido. Estos acuerdos conducen peruana se ubicaban en 1999 en aproximadamente US Dls. 2.1, una de las
a la limitación en el uso de contratos flexibles por empresa y a la eliminación magnitudes más bajas de América Latina. Compárese el contraste con un
de diversos tipos de estos contratos. En 1999 la proporción de asalariados en rango de US Dls. 5 a US Dls. 7 para la República de Corea, Taiwán, Singapur
contratos se había reducido a 31% como consecuencia de un crecimiento y Hong Kong; US Dls. 19 a US Dls. 21.0 para EE UU y Japón y entre US Dls.
económico estable y del cambio institucional introducido por los acuerdos. 20 y US Dls. 28 para los países más industrializados de Europa. La pregunta
En el mismo año, el indicador promedio para la Unión Europea incluyendo relevante es: ¿por qué poner el énfasis en la reducción de los costos laborales
España alcanzaba un 14%. (Los acuerdos de 1997 están menos difundidos por hora si el país ya era competitivo en este aspecto?
en América Latina que la reforma de 1983). La respuesta es que el indicador relevante no son los costos laborales
por hora (CLH) sino los costos laborales por unidad producida (CLU). Defi-
1.3. Productividad y costos laborales niendo la producción total como (Q), se tiene:
Antes de discutir la relevancia de la estabilidad laboral relativa para el CLU = CLT / Q (3)
aumento de la productividad, es importante verificar en qué medida el au-
mento de la productividad influye sobre los costos de las empresas y sobre la Dividiendo por (EH) el numerador y divisor del 2do miembro de la
competitividad. ecuación (3) se tiene:
Definiendo la relación entre costos laborales totales (CLT) y el empleo
medido en horas (EH) como el costo laboral por hora (CLH), se tiene: CLU = (CLT/EH) / (Q/EH ) (4)
CLH = CLT / EH (1) Pero CLT/EH = CLH; y Q/EH es una proxy de la productividad aparen-
te (q). Reemplazando estas definiciones en (4) se tiene:
Si se desea expresar los costos en US dólares corrientes, basta dividir
por la tasa de cambio (TC): CLU = CLH/ q (5)
CLH = CLT / EH * TC (2) La ecuación (5) muestra claramente que los (CLU) dependen positiva-
mente de los (CLH) y negativamente de la productividad aparente (q). Por lo
24 Juan Chacaltana J. Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 25
tanto, existen dos caminos para reducir los costos laborales unitarios: (a) re- De lo expuesto aparecen varias implicaciones:
ducción de costos laborales por unidad de trabajo; (b) aumento de la produc- La productividad es una vía importante para reducir costos laborales y
tividad. La discusión que tuvo lugar en Perú en los 90s, así como las políti- elevar competitividad, en la medida en que puedan ir difundiéndose
cas, se focalizaron sólo en el primer camino. Si se desea expresar los costos conductas proclives hacia un aumento sistemático de la misma. Su rele-
laborales unitarios en US dólares corrientes (CLUD), basta dividir por el tipo vancia se deriva del hecho de que en un contexto favorable, la produc-
de cambio (TC): tividad en transables puede crecer entre 3 y 4% anual durante muchos
años, mientras que la reducción de sobrecostos equivale a un 2 ó 3% de
CLUD = CLH / q * TC (6) una sola vez.
El aumento de la productividad es una vía no-confrontacional para
La ecuación (6) permite entender por qué a pesar de tener un costo mejorar competitividad. La mejora de la competitividad proveniente
laboral por hora de sólo US Dls. 2.1, la industria peruana enfrenta problemas del aumento de productividad no es a expensas de la calidad de vida
de competitividad. La razón es la baja productividad relativa de la industria de los trabajadores o de los retornos de la empresa.
peruana en comparación con la de su competencia. De hecho, el atraso en Una estrategia de competitividad basada en aumentos de productivi-
materia de productividad es un fenómeno bastante difundido en buena parte dad requiere ser precedida o acompañada por un esfuerzo permanente
de los países de América Latina. Entre 1980 y el 2000, mientras que la pro- de ampliación de mercados. De otro modo, el aumento de la producti-
ductividad creció significativamente en la industria de los JUL, en la mayor vidad sería a expensas del empleo.
parte de los países latinoamericanos lo hizo a un ritmo muy inferior, con lo La necesidad de generar un contexto proclive y políticas en el nivel
que la brecha de productividades tendió a ampliarse. macro, meso y micro, favorables al aumento de la productividad.
El aumento de la productividad es también una vía para mejorar la
Cuadro Nº 1
capacidad adaptativa de las empresas, en forma preventiva. Una ten-
Costos laborales por hora en la industria manufacturera. 1999.
dencia sistemática hacia el descenso de los costos unitarios inducida
(US. Dólares.)
por políticas permanentes de aumento de la productividad previene
de los efectos de abruptos shocks externos, como lo demuestra la expe-
EE UU 19. 2 Canadá 16.6
riencia de variados países que adoptaron esta estrategia.
Japón 20.9 R. De Corea 6. 9
Antes de implementar cambios en la institucionalidad del mercado la-
Singapur 7.4 Hong Kong 5.4
boral para reducir costos por hora, es imprescindible verificar que di-
Taiwán 5.7 Israel 11.9
chos cambios no se transformen en un obstáculo para el crecimiento de
Australia 16.0 N. Zelandia 10.1
la productividad a mediano plazo. Como se verá, esto es lo que sucedió
Austria 21.8 Francia 18.0 México (1) 2.1
en Perú: un impulso excesivo para reducir costos por unidad de trabajo
Bélgica 22.8 Italia 16.6 Perú (1) 2.1
generó un contexto y un enfoque gerencial que inhiben el aumento di-
Dinamarca 23.0 R. Unido 16.6 Colombia (1) 2.3
fundido de la productividad.
Finlandia 21.1 Irlanda 13.6 Chile (1) 3.8
El tema del aumento de la productividad es más relevante en este dece-
Alemania 27.5 Grecia 8.9 Brasil (1) 4.8
nio porque hoy existe la posibilidad de definir y sincronizar políticas a
Holanda 21.0 España 12.2 Argentina (1) 6.4
nivel macro, meso y micro para influenciar su ritmo. En los 60s y 70s el
Noruega 24.0 Portugal 5.9
aumento de la productividad era visualizado como un dato externo a la
Suecia 22.0
política económica, y dependiente del progreso técnico incorporado en
Suiza 24.0
bienes de capital. Hoy día sabemos que depende de una variedad de
Fuente: BLS, USA, y (1) estimación de los autores en base a cifras de OIT, 1998, para políticas, entre las que sobresalen las mejoras de la organización del
países de América Latina.
26 Juan Chacaltana J. Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 27
trabajo en la empresa y la capacitación del trabajador, una concepción tió la negociación por empresa u obra3 . Finalmente, se ampliaron las causas
renovada de la gerencia y un clima favorable de relaciones laborales. de cese colectivo (despidos masivos superiores al 10% de personal de la
planta sin pago de indemnización alguna), incorporándose una modalidad
Conviene tener en cuenta que por razones de simplificación se ha ex- asociada a causas económicas.
puesto la idea en torno al concepto de productividad laboral aparente. En la Estos cambios determinaron una reducción importante en la capacidad de
práctica el punto es relevante para todos los insumos por unidad de producto los trabajadores para organizarse y negociar de manera colectiva sus salarios y
incluidos en una función de costos, y no sólo para el insumo trabajo. condiciones de trabajo. Más aún, todo esto ocurrió en el contexto de un claro
debilitamiento de la autoridad administrativa del trabajo el Ministerio de Tra-
bajo cuyo personal se redujo a menos de la cuarta parte en unos pocos años.
2. REFORMA LABORAL Y MERCADO DE TRABAJO Por otro lado, en el plano de los derechos individuales se produjeron
importantes cambios en los mecanismos de despido y de contratación de traba-
La reforma laboral en Perú estuvo orientada a crear un marco nor- jadores. Los más importantes de estos cambios se muestran en el cuadro Nº 2.
mativo que favorezca un eficiente desenvolvimiento del mercado laboral, En cuanto a los procedimientos de despido, probablemente el hecho
asegurando la flexibilidad y movilidad de la fuerza laboral, de manera que más importante haya sido la eliminación de la estabilidad laboral absoluta,
las empresas y los trabajadores puedan responder a los acelerados cambios derecho que incluso había adquirido rango constitucional en 1979. La estabi-
en la economía mundial y los recursos humanos fluyan hacia las actividades lidad laboral absoluta implicaba que era nulo el despido arbitrario; el despido
con mayor potencial de crecimiento
2 . En el presente capítulo se resu- sólo procedía cuando existían causas justas demostrables judicialmente por
men las principales características de este proceso y se muestran algunos el empleador. El número de causas justas de despido era reducido y sólo se
fenómenos observados en el mercado de trabajo que pueden estar relacio- aplicaba en casos extremos, como por ejemplo faltas graves derivadas de la
nados con aquél. conducta del trabajador4 .
Con la reforma se creó la figura del despido arbitrario, es decir, se elimi-
2.1 Breve síntesis de la reforma nó la nulidad del despido injustificado y consecuentemente la estabilidad
laboral absoluta. Ésta fue reemplazada por el derecho a la estabilidad laboral
Una clasificación bastante gruesa de los cambios implementados permi- relativa, definida como una protección contra el despido arbitrario equivalen-
te agrupar las modificaciones en dos grupos: las referidas a los derechos co- te a una indemnización de una y media remuneración ordinaria mensual por
lectivos y las relacionadas con los derechos individuales de los trabajadores. cada año completo de servicios, sujeta a un tope de doce remuneraciones
En el terreno colectivo se modificaron las normas correspondientes a la mensuales en total. Simultáneamente se amplió el abanico de causas justas
conformación de representaciones de trabajadores, los procedimientos de de despido, incorporándose algunas asociadas a problemas de conducta y a
negociación y el derecho a huelga. Entre las normas más importantes en este la incapacidad productiva del trabajador5 . Probablemente debido a esto, en
sentido se puede mencionar que se impuso un límite mínimo al número de
trabajadores necesarios para constituir un sindicato: 20 trabajadores para sin- 3 El caso más notorio en este proceso fue el de los trabajadores de construcción civil,
dicato de empresa y la mitad de los trabajadores de una rama para sindicato cuyas obras en general no duran más de seis meses, con lo cual las posibilidades de organizar-
se y negociar se reducen.
de actividad. Asimismo se eliminaron los beneficios de protección frente al 4 Se exceptuaba de este beneficio a ciertos trabajadores, como por ejemplo a los que
despido (fuero sindical) de los dirigentes sindicales. Se anuló la posibilidad ocupaban puestos de confianza y a aquéllos que tenían menos de tres meses de antigüedad
de negociar beneficios de trabajadores en el nivel de ramas, y sólo se permi- en el empleo, a los cuales se les consideraba en período de prueba y cuyo número no podía
exceder el 10% del total de trabajadores permanentes de la empresa.
5 Aunque se mantuvo la duración del período de prueba en tres meses, se añadió la
posibilidad de ampliarlo a seis meses para trabajadores calificados, y a un año para personal
2 Véase MTPS. Hacia una interpretación del problema del empleo en el Perú. En: de dirección o en cargos de confianza. Paralelamente se eliminó el tope máximo del 10%
Boletín de Economía Laboral Nº 8. Lima, Abril de 1998. mencionado anteriormente.
28 Juan Chacaltana J. Norberto E. García Reforma laboral, capacitacion y productividad 29
aumento en la proporción de sin contratos y de asalariados con contratos De acuerdo a la información de las Enahos en los años 90s, la propor-
flexibles pero mucho menos intensas que las registradas en Perú, que re- ción de asalariados sin contrato en la microempresa respecto al total de asa-
sulta ser un caso extremo aun para el contexto latinoamericano. lariados sin contrato se elevó desde un 53 hasta un 74%. Igualmente la pro-
porción de los asalariados sin contrato en la microempresa respecto al total
de asalariados en microempresa se elevó desde 52 a 68%. Un tercer factor
constatado en los 90s es una relativa debilidad de las funciones de fiscaliza-
ción y control, que sin duda contribuyó a la difusión del uso de personal sin
contrato. Durante el nuevo Gobierno de Transición, el Ministerio de Trabajo
y Promoción Social (MTPS), con plena conciencia de lo acaecido, dedicó
nuevos y mayores esfuerzos a estas funciones, validando explícitamente el
diagnóstico previo.
En el segmento de empresas formales el fenómeno más importante
fue el uso de contratos flexibles. Así, otro fenómeno simultáneo a la mayor
incorporación de trabajadores no permanentes ha sido el incremento en las
tasas de rotación laboral al interior de las empresas. Con una mayor facili-
dad para incorporar y despedir trabajadores, la rotación laboral debió
incrementarse inmediatamente después del período de reformas. Eviden-
cia de esto se encuentra en la reducción de la duración media del empleo
mencionada líneas arriba.
Con la finalidad de identificar este fenómeno de manera precisa, en las
encuestas de establecimientos disponibles se optó por definir un índice de
rotación de la siguiente manera:
__
Ri = Li − Li / Li
98 97