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CAPITULO II

AFILIACIÓN A PENSIONES
EN UN SISTEMA REFORMADO

Juan Chacaltana
272 Juan Chacaltana Afiliación a pensiones en un sistema reformado 273

Índice

1. Introducción 275

2. La cobertura del sistema de pensiones 1991-2000 278

2.1. Evolución de la tasa de afiliación 279
2.2. Algunos elementos que explican la evolución
en la tasa de afiliación 282
2.3. Análisis multivariado 294

3. Un análisis más agregado: evidencia

de información por cohortes 303
3.1. Construcción de las cohortes 303
3.2. La evolución del sistema según evolución por cohortes 304
3.3. Evidencia econométrica pseudo panel.
(Análisis por cohortes) 307

4. Conclusiones y recomendaciones 308

Bibliografía 313

Anexos 315

El presente trabajo fue terminado en febrero de 2002.

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1. INTRODUCCIÓN1

Se estima que actualmente hay en Perú casi dos millones de personas

(7% de la población total) que han pasado de la edad activa para trabajar, y
por tanto se encuentran en edad de jubilación2 . De ellas, sólo el 19% recibe
efectivamente una pensión, cifra que se viene reduciendo aceleradamente en
los últimos años. El resto probablemente se financie con mecanismos familia-
res o informales, que muchas veces resultan inadecuados desde el punto de
vista socioeconómico; más aún, muchos de ellos tienen que seguir trabajan-
do en edades avanzadas debido a la falta de ahorro durante la juventud.
Diversos factores contribuyen a esta situación. Éstos van desde decisio-
nes individuales en el manejo intertemporal del riesgo e ingresos de los pro-
pios individuos, hasta elementos inherentes al mercado laboral peruano, pa-
sando por características propias del sistema de pensiones que existen en el
país. En el caso peruano, como en varios países de la región, en la última
década se produjo una severa reforma del sistema de pensiones, mediante el
cual se pasó de un sistema único de reparto basado en un fondo común
administrado por el Estado, a un sistema mixto en el que conviven el fondo
común con un esquema de manejo de pensiones individual y privado, dirigi-
do por las administradoras de fondos de pensiones (AFP). La creación del

1 El autor es Investigador Principal del Centro de Estudios para el Desarrollo y la

Participación (CEDEP). Este capítulo ha sido elaborado con la colaboración de Henry Espinoza
y Lesnny Marquina.
2 Proyecciones estadísticas del INEI para 1998. Esta misma fuente estima que para el
año 2020 esta población representará alrededor de 3’704,114 personas (11% de la pobla-
ción total).
276 Juan Chacaltana
sistema privado de pensiones tuvo tres objetivos principales: a) establecer un
sistema previsional que permitiera a los trabajadores tener pensiones razona-
bles en el momento de su jubilación; b) generar una masa considerable de
recursos por invertir en mercados de capitales; y c) eliminar la ineficiencia en
el uso de recursos generados por el sistema de reparto del Sistema Nacional
de Pensiones (SNP) (Muñoz, 2001).
Existen diversas hipótesis respecto de las virtudes y limitaciones de es-
tos cambios. Para muchos, éstos han servido sólo para desincentivar la afilia-
ción (Hernández, 2000). Para otros, el cambio ha permitido hacer viable el
sistema de pensiones en general, porque el esquema anterior era inmanejable,
producía resultados inadecuados y pensiones demasiado bajas3 .
Existen muy pocos estudios que hayan analizado los resultados de estos
cambios o evaluado sus impactos, probablemente debido a que el sistema ac-
tual aún es bastante joven. Algunos de los pocos estudios realizados se han
concentrado más bien en los importantes resultados que el sistema ha tenido
en el mercado de capitales, cuyo fondo está valorizado en 13 mil millones de
3 Muñoz (2001).
Afiliación a pensiones en un sistema reformado 277
soles4 . El objetivo principal de facilitar una pensión digna es aún materia de
estudio, porque son muy pocas las cohortes de individuos pertenecientes al
nuevo sistema que están pasando al período de cobranza de pensiones.
Sin embargo, se puede decir que no ha quedado claro cuál ha sido el
efecto final que este cambio ha tenido respecto a la tasa de afiliación y los
niveles de pensiones que se espera recibir del sistema. En el presente capítulo
se intenta analizar precisamente la cobertura de los sistemas de pensiones
durante la década de los 90’s. La idea es tratar de observar qué tipo de
cambios se han producido en la afiliación en un contexto de cambio como el
descrito. Para ello, se utiliza principalmente información estadística prove-
niente de la Encuesta Nacional de Hogares5 (Enaho) 1991-2000 para Lima
Metropolitana. En los anexos se presenta información para el nivel nacional6 .
Cabe indicar que la definición de afiliación que se utiliza en estas en-
cuestas difiere sustancialmente de la utilizada en los sistemas de pensiones
que existen en el país. Para poner un ejemplo, consideremos el caso del siste-
ma privado de pensiones. Éste maneja dos conceptos: afiliados y cotizantes.
Lo que se ha observado después de hacer una conciliación de información
de ambas fuentes es que la definición de afiliados de las encuestas de hoga-
res es bastante parecida a la de cotizantes del Sistema Privado de Pensiones
(SPP). En el gráfico Nº 2, por ejemplo, se observa que el número de “afilia-
dos” según encuestas es muy similar al número de “cotizantes” que maneja
la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP).
No se han realizado estudios en el país para explicar este comporta-
miento. Sin embargo, se puede ensayar la hipótesis de que en las encuestas
de hogares se pregunta a los trabajadores si a ellos se les ha afiliado, a lo cual
responden afirmativamente, probablemente debido al hecho de que o apor-
tan o les descuentan en planilla. Eso debería ser similar a la definición de
cotizantes del sistema privado de pensiones, que precisamente cuenta a los
“afiliados activos” en las cuentas individuales. Esta hipótesis sostendría que
la diferencia entre ambas estimaciones probablemente se deba a problemas
4 Valor de la cartera administrada. Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros
(http://www.sbs.gob.pe/).
5 Elaboradas por el Ministerio de Trabajo y Promoción Social ejecutadas por el Insti-
tuto Nacional de Estadística e Informática.
6 Cabe indicar que las cifras provenientes de encuestas de hogares (Enaho) no siem-
pre son consistentes con las provenientes del Sistema, en este caso de la Superintendencia de
Entidades Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP). Existen problemas de múltiples
registros en el sistema de pensiones y de diseño de las encuestas para estimar números abso-
lutos en afiliación a sistemas de pensiones. A pesar de ello, se estima que la tasa de afiliación
es una variable que resulta significativa en estas encuestas.
278 Juan Chacaltana
de retrasos en los pagos o evasión por parte de las empresas que deben
pagar finalmente las retenciones al sistema. Sin embargo, llama la atención la
sistemática proporción constante de esta diferencia a lo largo de los años, por
lo que no se descartan otras posibles causas de este hecho. Esto tiene otra
implicancia para este estudio en particular: el análisis de la cotización y la
afiliación según Enaho tendría causales muy similares. Por todo ello, en este
capítulo se concentra la atención exclusivamente en la afiliación.
2. LA COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES 1991-2000
El derecho a una pensión para la edad de jubilación es uno de lo más
antiguos en la legislación laboral peruana. Hasta 1973 existían regímenes diver-
sos para obreros, empleados y trabajadores privados. En dicho año ocurre la
unificación de estos sistemas en lo que se denominó el Sistema Nacional de
Pensiones, que tenía la forma de un fondo común, es decir, un sistema en que
los aportes de los afiliados se repartían por igual al momento de la jubilación.
Diversos problemas se asociaron a este esquema. Una baja cotización
de cierto tipo de afiliados, la baja capacidad del sistema para recaudar o
cobrar deudas en los principales empleadores (en especial el Estado), y malas
inversiones de los fondos previsionales llevaron a este sistema a una situa-
Afiliación a pensiones en un sistema reformado 279
ción bastante precaria, pues las pensiones que podía asegurar eran bastante
bajas. Ante esta situación, en junio de 1993 se propone la Ley de Creación
de las Administradoras de Fondos de Pensiones, que introduce un esquema
de capitalización individual en las pensiones. A diferencia del sistema ante-
rior, en que la pensión no tenía relación con la aportación, en el nuevo esque-
ma esas dos dimensiones se volvieron indesligables. Una particularidad de
esta reforma fue que el nuevo sistema no reemplazó al anterior, sino que se le
concibió y planteó como complementario, de manera que aún en la actuali-
dad coexisten ambos sistemas en el país. ¿Qué ha sucedido con la tasa de
afiliación a pensiones en un contexto como el descrito?
2.1. Evolución de la tasa de afiliación
La afiliación al sistema de pensiones es obligatoria para los trabajadores
asalariados dependientes, que en Perú representan alrededor del 40% de
todos los ocupados. En el caso de los trabajadores independientes, esta afi-
liación es opcional o voluntaria. Por esta razón, la tasa de afiliación a pensio-
nes –definida como el número de afiliados entre la población económica-
mente activa– nunca sobrepasó el 50% de la PEA. Es obvio intuir que en un
país con un mercado laboral altamente informal e independiente, la naturale-
za opcional de la afiliación de independientes impuso un límite natural al
crecimiento de esta variable en el tiempo (ver capítulo I).
A inicios de la década de los noventa, la afiliación a pensiones se situaba en
el 40% de la PEA. Lo que se ha observado a partir de entonces es una sistemática
reducción en esta variable, hasta llegar a situarse en sólo 25% el año 2000.
Como se ha mencionado, en vista de esta situación y de las bajísimas
pensiones que recibían los asalariados en el país, en Junio de 1993 se esta-
bleció el régimen privado de pensiones, con la creación de las Administra-
doras de Fondos de Pensiones (AFP). El nuevo sistema previsional, produc-
to de las reformas en la década de los 90’s, fue de tipo paralelo7 : se admitía
la coexistencia de un sistema público, administrado por el Estado, y un siste-
ma privado administrado por las AFP reguladas por la Superintendencia
correspondiente.
El supuesto era que este sistema permitiría asegurar una pensión razo-
nable para la vejez, de manera que se debería esperar una reacción positiva
en la tasa de afiliación a partir de su implementación. Lo que se ha observa-
do es que, efectivamente, la tasa de afiliación al sistema privado de pensio-
7 Según la definición de Mesa Lago (2001)
280 Juan Chacaltana
nes se ha incrementado en los 7 años que lleva de creado, llegando a situarse
en alrededor de 18% actualmente. No obstante, la afiliación al SNP se ha
reducido drásticamente, pasando de 29% en 1993 a menos de 5% en 2000.
En otras palabras, a pesar del incremento observado en el Sistema Pri-
vado de Pensiones, éste no habría sido suficiente como para compensar la
caída en el Sistema Nacional de Pensiones. Dos preguntas de interés surgen
a partir de esta información.
En primer lugar, ¿el incremento en la tasa de afiliación al SPP se habría
dado a costa de la afiliación en el SNP o, en el mejor de los casos, su introduc-
ción al mercado ha producido nuevas afiliaciones de gente que hasta entonces
no estaba en el sistema. Algunas características de la forma en que fue intro-
ducido el sistema? de pensiones parece sugerir que, contrariamente a la idea
de un sistema con dos esquemas complementarios, lo que parece haber sido
la norma es la sustitución entre ambos esquemas. De hecho, desde el esquema
inicial se han utilizado diversos mecanismos para fomentar la afiliación en las
AFP y a desalentar la inscripción en el SNP. Por ejemplo, está permitido que
un trabajador pueda pasar del SNP al SPP pero no a la inversa; a los trabaja-
dores nuevos se les da en la empresa un plazo de 10 días para que opten por
Afiliación a pensiones en un sistema reformado 281
el SNP; si no lo hacen, se les afilia a alguna AFP; se han dado varios cambios
en la dirección de flexibilizar la obtención del “bono de reconocimiento”, etc.
La segunda pregunta: si ha habido sustitución –como parece despren-
derse de la conclusión anterior– ¿a qué se debe entonces que esta sustitución
haya sido imperfecta y la tasa de afiliación global siga cayendo? Aquí es
probable que intervengan algunos factores que tienen que ver con la evolu-
ción de la economía y con otros añadidos por la reforma en las pensiones.
Entre los factores económicos, se podría esperar que mientras la economía
creciera, la tasa de afiliación debería crecer en el tiempo: pues bien, en la
década de los noventa el PBI per cápita creció a diversas tasas, pero se ha
observado que la tasa de afiliación ha seguido cayendo8 .
8 Esto conduce a la hipótesis de que el tipo de crecimiento -y procesos económicos en
general- que han ocurrido en Perú en la ultima década deben haber tenido efectos negativos
en la tasa de afiliación, aspecto que trataremos con más detalle en la siguiente sección. En
particular, se argumenta que el crecimiento económico durante la década de los 90’s no se
sustentó sobre sectores intensivos en el uso de mano de obra susceptibles de ser afiliadas a un
sistema de pensiones; este factor, unido a la flexibilización de los tipos de contratación en el
mercado laboral, generan este tipo de comportamiento en los indicadores.
282 Juan Chacaltana Afiliación a pensiones en un sistema reformado 283

2.2.1. Factores asociados a características individuales

En primer lugar, se establecen algunas relaciones bivariadas entre la tasa

de afiliación y atributos individuales.
• Género. El primer atributo, directo, es la variable género. No sólo en el
mercado de trabajo hay más hombres que mujeres sino que la afiliación
a pensiones siempre ha sido superior en hombres que en mujeres. Se-
gún lo se aprecia en el grafico Nº 6, se ha observado que en la ultima
década se ha producido una caída muy parecida, aunque en niveles
diferentes en las tasas de afiliación de ambos grupos en el mercado de
trabajo. Por esta razón se podría decir que aparentemente el género
sería una variable que no tendría un impacto directo en la tasa de afilia-
ción. Si se concentra la atención específicamente en la afiliación al Siste-
ma Privado de Pensiones, se observan también diferencias por género:
el 21% de los hombres están afiliados al SPP, mientras que en las muje-
res ese porcentaje asciende sólo al 15%; más aún, del total de afiliados
al SPP, el 65% de éstos son hombres y el 34% mujeres.

• Edad. En el caso de la edad, como se menciona en el capítulo I, tam-

bién se ha observado un incremento del empleo, aunque claramente
Por otro lado, es probable también que la reforma de pensiones haya
tenido efectos negativos sobre las decisiones o posibilidades de afiliarse a un
sistema de pensiones. Entre estos elementos se podrían mencionar aspectos
generales, como una importante campaña de difusión a favor del nuevo sis-
tema privado en desmedro del sistema nacional de pensiones; o aspectos
específicos, como los asociados a los costos de pertenecer a un sistema pri-
vado de pensiones y obtener efectivamente una pensión adecuada, especial-
mente en un país con niveles de pobreza importantes9 .

2.2. Algunos elementos que explican la evolución

en la tasa de afiliación

A continuación se realiza un análisis de la tasa de afiliación a sistemas

de pensiones tratando de relacionar esta variable con algunos factores que
podrían haber influido en su evolución reciente. Para ello, se concentra la
atención en dos tipos de factores que pueden afectar la cobertura: caracterís-
ticas individuales o del hogar y características del mercado de trabajo.

9 Este aspecto es tratado con más detalle en el capítulo III de este estudio.
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mayor en el caso de los jóvenes. Este hecho contrasta con lo que ha

ocurrido en la afiliación por edades. En teoría, se debería esperar una
suerte de relación en forma de ‘U invertida’ entre estas dos variables, lo
cual sería consistente con el hecho de que en la juventud la gente no se
preocupa mucho por reservas previsionales, y cuando está ya en edad
muy avanzada no resulta rentable ahorrar, porque el período de recupe-
ración de este ahorro sería muy corto. Lo interesante del gráfico Nº 7
que sigue, es que este patrón parece confirmarse en el caso del Sistema
Privado de Pensiones, pero no en el Sistema Nacional de Pensiones. En
este último caso, la afiliación a pensiones es mayor a medida que avan-
za la edad. Casi por definición, en el caso del SPP se ha incrementado
la afiliación en adultos y en menor medida en jóvenes. Por el contrario,
en el caso de adultos mayores, la caída en la tasa de afiliación al SNP no
ha podido ser compensada por el SPP. Esto puede deberse a motivacio-
nes de los propios individuos –que ya no encontrarían incentivos para
afiliarse al SPP que requiere largos períodos de aportación para poder
recibir una pensión razonable– o a características propias del sistema
privado, que no ve en este segmento de edad un mercado con poten-
cial para el futuro. Como quiera sea el caso, la caída en la tasa de afilia-
ción de adultos mayores es una de las pérdidas más importantes aso-
ciadas a la reforma peruana.

• Educación. El nivel de educación es una de las variables que mejor

explica el hecho de estar o no afiliado al sistema privado de pensiones,
pues a mayor nivel de escolaridad mayor probabilidad de estar afiliado.
Esto es así porque un mayor nivel de educación permite a un individuo
acceder a mejores condiciones laborales, lo que repercute finalmente en
su afiliación al SPP. Esto parece ser bastante cierto en el caso del Siste-
ma Privado de Pensiones, en el cual la afiliación de personas con edu-
cación superior se ha incrementado de manera notable, mientras que la
afiliación de trabajadores con secundaria o primaria se ha mantenido
prácticamente inalterada. Esto es un cambio importante respecto al es-
quema anterior, en el que la afiliación de trabajadores con educación
secundaria o primaria fluctuaba alrededor del 20-25%. En el SPP la
afiliación de primaria no pasa del 4% y la afiliación de secundaria no
pasa del 10%. Ello se explica probablemente porque en la ultima déca- • Posición en el hogar. En el Sistema Nacional de Pensiones las tasas de
da los ingresos de trabajadores con educación superior se incrementaron, afiliación de los jefes de hogar casi duplicaban a los de los demás miem-
a pesar de que el empleo que más creció fue el no universitario. bros del hogar. En el Sistema Privado de Pensiones, en crecimiento, los
jefes de hogar siguen teniendo mayores tasas de afiliación, aunque las
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cobertura previsional10 . Otra explicación sería que el jefe de hogar ten-

ga las mayores oportunidades de empleo asalariado al interior del ho-
gar, y por tanto mayor duración en el empleo.

brechas se han reducido especialmente con relación a los hijos. No obs-

tante, esta reducción de brechas se ha producido a niveles de afiliación
más bajos. ¿Cómo explicar esta brecha? Probablemente el hecho de
que el jefe de familia esté afiliado y que de esta forma cuente con algún
tipo de seguro que cubra a los demás miembros de la familia puede ser
un desincentivo para los demás, lo que tendría incidencia en una baja 10 Hernández (2000).