Congresso Nacional

25/Junho/2015
Nota Tcnica Conjunta N 4, de 2015
Anlise das Portarias Interministeriais n 221 e 222
Execuo das programaes decorrentes de Emendas Individuais em 2015
Oramento Impositivo (art. 56 da LDO 2015 Lei n 13.080, de 2/1/2015).

Consultoria de Oramento e Fiscalizao

Financeira Cmara dos Deputados
Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e
Controle Senado Federal
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Sumrio
I. RESUMO EXECUTIVO ...................................................................................................................................... 3
II. INTRODUO ................................................................................................................................................. 5
III. ANTECEDENTES............................................................................................................................................. 5
IV. OPORTUNIDADE E UTILIDADE DAS PORTARIAS ........................................................................................... 7
V. LEGITIMAO DE AUTORIA PARLAMENTAR E APLICABILIDADE DAS PORTARIAS 221 E 222/2015 .............. 9
VI. CADASTRAMENTO DE INFORMAES NO SIOP ......................................................................................... 11
VII. CADASTRAMENTO E ANLISE DE PLANOS E PROPOSTAS NO SICONV...................................................... 12
VIII. ATUAO DA SECRETARIA DE RELAES INSTITUCIONAIS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA - SRI/PR ... 12
IX. IMPEDIMENTOS .......................................................................................................................................... 13

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I. RESUMO EXECUTIVO
1.
A Portaria n 221/2015 dispe sobre procedimentos e prazos para operacionalizao das
emendas individuais impositivas ao oramento de 2015 no Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse SINCONV, a fim de cumprir o prazo definido para envio ao Congresso
Nacional das justificativas dos eventuais impedimentos execuo.
2.
A Portaria n 222/2015 trata dos procedimentos administrativos e prazos para
apresentao e registro, no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP, das emendas
individuais com impedimentos de ordem tcnica.
3.
Preliminarmente, percebe-se que as referidas Portarias, a rigor, estabelecem tardiamente
(so ambas de 18 de junho corrente, quando a LOA 2015 de 20 de abril) procedimentos apenas
para identificar impedimentos execuo, mas nada dispem sobre mecanismos para torna-la mais
gil.
4.
A obrigatoriedade de execuo das emendas impositivas em 2015 alcana, no momento,
o valor de R$ 8,3 milhes por parlamentar. No obstante, esse valor dever ser ampliado at o
limite de R$ 12,91 milhes, caso haja descontingenciamento durante o exerccio.
5.
No mbito do SIOP, o parlamentar dever indicar as emendas selecionadas em duas
relaes: a primeira, considerado o teto de R$ 12,9 milhes por parlamentar (sem
contingenciamento), calculado com base na RCL de 2014; a segunda, que representa a priorizao,
limitada ao valor disponvel de R$ 8,3 milhes por parlamentar, aps o contingenciamento.
6.
Nos termos da Constituio Federal, o Poder Legislativo deveria ser demandado apenas
nos casos de identificao dos impedimentos, para indicar as solues. As Portarias, no entanto,
requerem a participao individualizada e formal dos parlamentares durante a execuo
oramentria.
7.
No fica claro, a partir do exame das Portarias, se parlamentares no reeleitos estariam
legitimados a acessar o SIOP para indicar beneficirios das programaes decorrentes de emendas
individuais. Assim, programaes includas na LOA 2015 por ex-parlamentares poderiam ser
bloqueadas, ante a hiptese de impedimento tcnico devido no indicao do beneficirio pelo
parlamentar autor da emenda individual.
8.
A Portaria n 221/2015 estabelece prazo at 28/6/2015 para a indicao dos
beneficirios pelos parlamentares, e at 16/7/2015 para que os proponentes (estados, municpios ou
entidades) enviem, por meio do SICONV, as propostas e os planos de trabalho. O prazo de 120 dias
para anlise das programaes pelos rgos setoriais e envio das informaes relativas aos
impedimentos ao Congresso Nacional encerra-se em 20/8/2015.
9.
So exemplos de impedimentos de ordem tcnica: (a) no indicao do beneficirio e do
valor da emenda; (b) no apresentao da proposta e plano de trabalho; (c) incompatibilidade do
objeto proposto com a finalidade da ao oramentria ou programa; (d) falta de razoabilidade do
valor proposto ou incompatibilidade com o cronograma de execuo do projeto; (e) proposta cujo

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valor impea a concluso de uma etapa til do projeto; (f) no aprovao do plano de trabalho; (g)
requisitos especficos institudos pela Portaria n 600/2015 do Ministrio da Sade, em relao ao
incremento do Teto de Mdia e Alta Complexidade e do Piso de Ateno Bsica.
10.
Os critrios fixados para a caracterizao e identificao dos impedimentos so bastante
amplos, alm de preverem a incluso de novas hipteses, a critrios dos rgos executores.
11.
As programaes includas por emendas individuais que incidirem em impedimento no
podero ser objeto de execuo at a concluso do processo legislativo de que trata o art. 59 da
LDO 2015.

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II. INTRODUO
1.
A presente Nota Tcnica tem por objetivo analisar as disposies contidas nas Portarias
Interministeriais ns 221 e 222, editadas em 18 de junho ltimo pelo Governo Federal. Essas
portarias regulamentam procedimentos preparatrios execuo de emendas individuais da Lei
Oramentria Anual (LOA) de 2015, sujeitas ao regime de execuo obrigatria (oramento
impositivo), institudo na Lei de Diretrizes Oramentrias de 2015 (LDO 2015 Lei 13.080/2015)
e, posteriormente, na Emenda Constitucional 86.
2.
Esses procedimentos preparatrios referem-se a prazos, indicao de beneficirios de
despesas, identificao de impedimentos tcnicos e utilizao do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento SIOP e do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse
SICONV.
3.
Alm disso, as referidas Portarias continuam concentrando na Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica SRI/PR a funo de coordenao poltica dos
procedimentos inerentes execuo das programaes decorrentes de emendas individuais (art. 4,
3, da Portaria n 221/2015, e arts. 1, 3 e 4 da Portaria 222/2015).

III. ANTECEDENTES
4.
A aprovao do oramento impositivo teve por premissa tornar mais efetiva a lei
oramentria e aumentar os valores executados, paralelamente ao atendimento isonmico das
iniciativas parlamentares. Nesse sentido, o oramento impositivo visou, ainda, afastar as
interferncias polticas na execuo das despesas decorrentes de emendas.
5.
A LOA 2015 foi publicada em 22/04/2015 (Lei n 13.115). Apesar disso, apenas agora,
passados cerca de dois meses, so editados normativos sobre os procedimentos a serem adotados
para identificao de eventuais impedimentos.
6.

A LDO 2015 estabeleceu:

Art. 54. O regime de execuo estabelecido nesta Seo tem como finalidade
garantir a efetiva entrega sociedade dos bens e servios decorrentes de
emendas individuais, independentemente de autoria.
Pargrafo nico. Os rgos de execuo devem adotar todos os meios e medidas
necessrios execuo das programaes referentes a emendas individuais.

7.
No se verificam nas Portarias medidas especficas para viabilizar a execuo imediata
das programaes desimpedidas. Ao contrrio, criam-se prazos e procedimentos direcionados a
parlamentares, beneficirios e gestores internos, focados na identificao de impedimentos.
8.
Em relao execuo da LOA 2014, o regime do oramento impositivo apresentou
elevao do montante de empenho em comparao com anos anteriores, com taxa de crescimento,
em relao RCL, em torno de 15%, similar a 2013/2012. Em relao aos pagamentos, tal regime
no alterou de forma substancial os montantes.

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9.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de janeiro a dezembro de 20141
indica que foram includos no oramento cerca de R$ 8,67 bilhes de programaes de emendas
individuais. A adoo da receita corrente lquida (RCL) realizada no exerccio anterior e o efeito do
contingenciamento e dos impedimentos fizeram que a dotao empenhada no final desse exerccio
atingisse apenas R$ 6,14 bilhes.
10.
Desse total empenhado, foram liquidados apenas R$ 196 milhes, e os valores pagos
ficaram em R$ 146 milhes (2,3% do empenhado). A maior parcela dos empenhos, R$ 5,945
bilhes, foi inscrita em restos a pagar no processados.
11.
A Tabela 1, com a distribuio mensal dos empenhos, mostra que, em 2014, mesmo
com a antecipao dos convnios influenciada pelo calendrio eleitoral, os empenhos mantiveramse concentrados no segundo semestre.
Tabela 1 Execuo Oramentria LOAs 2012-2014 Empenhos Mensais
R$ milhes
Ms
Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Total
Total/RCL do ano anterior (%)

2012

2013

2014

0,0
0,5
3,1
7,2
35,6
623,5
914,6
151,2
74,2
89,0
206,0
1.878,8

0,0
0,0
1,3
2,9
1,3
2,9
249,4
1.750,3
58,3
1.002,1
1.106,0
883,2

0,0
0,7
0,0
0,2
981,2
1.851,6
1.355,9
55,7
540,8
240,7
497,0
617,6

3.983,7
0,71

5.057,6
0,82

6.141,6
0,94

Fonte: CONOF/Boletim de Emendas. Tabela 11. Execuo at 31/12/2014.

12.
Quanto ao pagamento, a Tabela 2 mostra que os valores mensais pagos relativos s
emendas individuais (incluindo-se os restos a pagar) no se elevaram de forma significativa2. Ao
contrrio, reduziu-se, em percentual da RCL, o montante pago em 2014 para o atendimento de
emendas individuais.

Tabela 13 Demonstrativo de despesas discricionrias e decorrentes de emendas individuais janeiro a dezembro de

2014, includo no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria em atendimento ao inciso I, 6 , do art. 52 da LDO
2014 (DOU 30 jan. 2014, pg. 90)
2

De forma diferente do cronograma de empenho, os pagamentos mostram-se mais regulares e distribudos ao longo de
todos os meses, porque dependem da execuo fsica e de medies de milhares de convnios e contratos.

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Tabela 2 - Execuo Financeira LOAs 2012-2014 Valor pago (inclui restos a pagar)
R$ milhes
Ms
Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Total
Total/RCL ano anterior (%)

2012
65,6
44,8
165,7
183,4
213,7
225,6
274,0
84,7
172,6
203,2
136,4
740,7

2013
58,5
171,2
235,9
173,9
223,4
200,2
249,1
328,4
111,0
177,3
177,0
307,2

2014
105,0
193,9
168,5
344,3
301,3
353,9
244,0
99,3
51,9
114,5
172,8
211,4

2.510,6

2.413,3

2.360,8

0,45

0,39

0,36

Fonte: CONOF/Boletim de Emendas. Tabela 13. Execuo at 31 de dezembro de 2014.

13.
Para 2015, cada parlamentar alocou ao oramento at R$ 16,23 milhes em emendas
individuais (cdigo RP-6). Em razo da diferena entre a receita corrente lquida (RCL) prevista no
PLOA 2015 e a verificada em 2014, o montante inicial de execuo obrigatria das emendas foi
reduzido para R$ 12,91 milhes (art. 166, 9 e 11, da Constituio).
14.
Em maio, o governo editou o Decreto 8.456/2015, que estabeleceu a programao
financeira e o cronograma mensal de desembolso no mbito do Poder Executivo. Esse ato acarretou
um corte de R$ 70,9 bilhes nas despesas discricionrias (reduo de 35,34%)3. Com isso, o limite
disponvel para execuo oramentria e financeira das emendas individuais, por parlamentar, no
mbito do Poder Executivo, sofreu nova reduo, passando a R$ 8,3 milhes (art. 166, 17, da
Constituio).4
15.
Infere-se, a partir desses dados, que a obrigatoriedade imediata alcana o valor de
R$ 8,3 milhes por parlamentar, aplicada de forma isonmica. No obstante, se houver
restabelecimento da receita prevista na LOA, o Executivo poder alterar a programao financeira e
o cronograma de desembolso, de modo a ampliar o valor por parlamentar (ainda observada a
isonomia), at, eventualmente, alcanar-se novamente o limite de R$ 12,91 milhes.
IV. OPORTUNIDADE E UTILIDADE DAS PORTARIAS
16.
A LOA 2015 foi publicada em 22/04/2015 (Lei n 13.115). Apesar disso, apenas no dia
18/06/2015 foram editados normativos para disciplinar os procedimentos inerentes s programaes
decorrentes de emendas individuais.
3

Anlise pormenorizada do Decreto 8.456/2015 encontra-se no Informativo Tcnico 1/2015, da Conof/CD (disponvel
no link http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2015/Info012015.pdf - acesso em 20
jun. 2015).
4

Conforme a LDO 2015, as emendas individuais podem ter sua execuo limitada at a mesma proporo do
contingenciamento aplicado s demais despesas discricionrias (art. 62, caput).

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Por esse raciocnio, houve considervel atraso da edio das referidas Portarias, o que
fez escoar cerca de dois meses sem providncias para alavancar a execuo obrigatria. A LDO
2015, ao tratar do regime de execuo das programaes decorrentes de emendas individuais, foi
clara o suficiente ao estabelecer que os rgos de execuo devem adotar todos os meios e medidas
necessrios execuo das programaes referentes a emendas individuais5.
17.

18.
Conforme se observa, tais Portarias, em vez de fixarem regras para o imediato
desencadeamento da execuo, logo aps a publicao da LOA, conforme exigido na LDO 2015,
estabelecem apenas procedimentos para identificar empecilhos ao gasto. A verificao dos
impedimentos decorrncia lgica do processo de execuo.
19.
A despeito disso, criam-se formalidades direcionadas a parlamentares, tornando-os
cmplices ou mesmo responsveis diretos pela ocorrncia de eventuais impedimentos. Nessa linha
dispem os arts. 1, 1, I, e 4, 1 e 2, da Portaria 221/2015.
20.
Considerando-se que essa participao pessoal inexiste para a execuo das demais
despesas constantes do oramento, inclusive para as decorrentes de outros tipos de emendas, como
as de bancada, as Portarias excedem no seu poder de regulamentar. Tal participao tambm no
exigida, demonstrando sua desnecessidade, em relao a programaes no mbito dos demais
Poderes, MPU e DPU.
21.
O modelo do oramento impositivo prescinde das formalidades criadas pela Portaria
221/2015, quando demanda a participao parlamentar diretamente dos procedimentos de execuo.
A execuo deve ser desencadeada, nos termos da LDO 2015, imediatamente, pelos rgos
administrativos, apenas. Eventuais impedimentos, que no se pode antecipar ou elencar as espcies,
como pretende tal Portaria, devem ser objeto de permanente disponibilizao ao Congresso
Nacional e aos parlamentares em particular, para adotarem oportunamente:
a)

as medidas previstas no art. 4, 5 ao 7, quais sejam os remanejamentos por ato

prprio autorizados pela LOA 2015;

b) os remanejamentos autorizados no 2 do art. 39 da LDO 2015, para as alteraes

mediante projeto de lei; ou
c)

a soluo a que se refere o art. 59, II, da LDO 2015.

22.
Portanto, o processo estabelecido pela Portaria 221/2015, que aparentemente favorece
os congressistas, ao lhes conceder oportunidade de corrigir falhas nas programaes, em verdade
cria obstculos, pois (i) impede a execuo desde logo das programaes desimpedidas e (ii) toma
precioso tempo do parlamentar, que, ao invs de adotar imediatamente qualquer das solues acima
previstas, fica envolvido no cumprimento de formalidades que ao final redundaro nas mesmas
solues que as normas (LDO e LOA) j lhe oferecem desde logo.

Vale ressaltar que foi vetado o dispositivo includo pelo Congresso Nacional do PLDO 2015, nos seguintes termos:
2 Inexistindo impedimento de ordem tcnica, o rgo dever providenciar a imediata execuo oramentria e
financeira das programaes de que trata o art. 56.

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23.
Mais crtico ainda se torna, pois se estabelece um ciclo vicioso, haja vista que os
procedimentos criados, quando no atendidos, redundam em impedimentos diferentes daqueles que
decorreriam o processo de execuo. Como fica evidente, o prprio parlamentar passa a ser agente
da criao de impedimento, quando no atender disposies das Portarias.
24.
Portanto, inevitvel concluir que a Portaria 221/2015, com as normas que fixou, no
colabora com a necessidade de um processo dinmico e gil para a desejada execuo das
programaes decorrentes de emendas.
25.
O fato de se tratar de oramento impositivo no justifica a regulamentao diferenciada
da Portaria, pois despesas obrigatrias outras existem nos oramentos (que, obviamente, no sero
executadas na presena de impedimentos), mas nem por isso merecem regulamentao nos termos
ora discutidos.
26.
Temas mais urgentes e necessrios no foram disciplinados: (i) a execuo das
programaes e (ii) o local em que seriam disponibilizados os eventuais impedimentos
identificados, para que se adote, desde logo e nos termos legais, as medidas corretivas ou at que
seja iniciado o procedimento estabelecido no art. 59, I, da LDO 2015.

V. LEGITIMAO DE AUTORIA PARLAMENTAR E APLICABILIDADE DAS

PORTARIAS 221 E 222/2015
V.1. Legitimao de autoria
27.
Preliminarmente, destaca-se que as Portarias Interministeriais ns 221 e 222/2015
aplicam-se exclusivamente s programaes classificadas na LOA 2015 com o cdigo de resultado
primrio RP-6. Portanto, a execuo das programaes decorrentes de emendas coletivas ou de
relator-geral (abrangendo as indicaes dos parlamentares recm-eleitos) no regida por esses
atos, devendo observar o regime discricionrio.
28.
Nos termos da Constituio (art. 166, 14, I e II) e da LDO 2015 (art. 59, I e II), o
Poder Legislativo deve ser demandado apenas nos casos de impedimento, para indicar
remanejamentos ou medidas saneadoras. As Portarias, em procedimento que no se compatibiliza
com tais normativos, requerem a participao individualizada e formal de cada parlamentar durante
a execuo, momento este no condizente com os termos constitucionais.
29.
No fica claro, a partir do exame das Portarias, se parlamentares no reeleitos para a 55
legislatura (2015-2019) estariam legitimados a acessar o SIOP para indicar beneficirios das
programaes decorrentes de emendas individuais. Assim, programaes includas na LOA 2015
por autores que no tenham sido reeleitos (ex-parlamentares) poderiam ser consideradas impedidas,
tendo em vista que a Portaria 221/2015 (art. 2, 1, I) classifica a no indicao do beneficirio
pelo parlamentar autor da emenda individual como uma das hipteses de impedimento.
30.
Ainda nesse sentido, o art. 4, I, da Portaria n 221/2015 prev a articulao da
Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR) com os

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parlamentares autores de emendas individuais, para que estes promovam, no SIOP, as indicaes
referentes a tais emendas. Do mesmo modo, prev (art. 4, II) que os rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal devero vincular, no SICONV, os programas com a emenda
parlamentar conforme informaes recebidas dos parlamentares autores.
31.
A indicao, pelo parlamentar, do beneficirio do gasto pblico parece no encontrar
respaldo na vigente disciplina constitucional, especialmente no art. 37, caput, segundo o qual a
administrao pblica deve se guiar pelo princpio da impessoalidade e da legalidade.
32.
Observe-se que, no art. 166 da Constituio, o 11 estabelece o montante obrigatrio e
o 18 prev que a execuo das programaes impositivas deve se dar de forma igualitria e
impessoal, independentemente da autoria. Diante disso, teoricamente, o fato de o autor estar, ou
no, em exerccio de mandato no deveria interferir na execuo das programaes.
33.
No se pode transferir a responsabilidade de execuo aos parlamentares,
transformando-os numa espcie de gestor oramentrio. No modelo do oramento impositivo, cada
ministrio deveria se desincumbir de executar a parcela da programao que lhe compete, segundo
critrios objetivos, inclusive identificando e oportunamente saneando eventuais impedimentos.
V.2. Abrangncia e aplicabilidade das Portarias
34.
As programaes includas ou acrescidas por emendas individuais lei oramentria
podem assumir diferentes formas de execuo (direta ou mediante transferncia). Isso influencia a
aplicabilidade das Portarias aqui analisadas, como discriminado a seguir.
35.
A Portaria Interministerial n 222/2015 submete todas as emendas individuais s suas
disposies, no fazendo restrio quanto modalidade de aplicao da despesa. Porm, emendas
individuais que tenham includo ou acrescido programaes destinadas aplicao direta pelos
rgos e entidades, em geral, no dependem da indicao de beneficirio, e poderiam estar sendo
executadas desde a publicao da LOA 2015, em 22 de abril.
36.
De outro lado, a Portaria n 221/2015 no aplicvel s programaes de execuo
direta, pelo fato de disciplinar exclusivamente a execuo oramentria empreendida mediante
celebrao de convnios e contratos de repasse.
37.
Depois da aprovao da Lei n 13.115, de 2014 (Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil MROSC), a celebrao de convnios ficou restrita a acordos entre rgos
pblicos, uma vez que entre o setor pblico e as entidades privadas, sujeitos sempre a chamamento
pblico, somente passam a existir termo de colaborao ou termo de fomento, salvo nos casos
de contrato de gesto previstos na Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998.
38.
Isso posto, como demonstrado na Tabela 3, conclui-se que a Portaria n 222/2015
aplica-se a todas as emendas individuais incorporadas LOA 2015, a partir de sua publicao; e
que a Portaria n 221/2015 aplica-se integralmente somente s situaes em que a execuo das
emendas no envolva chamamento pblico obrigatrio, no caso de seleo de entidades privadas
sem fins lucrativos.

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Tabela 3 Aplicabilidade das Portarias Interministeriais ns 221 e 222/2015

Regime de execuo da despesa
Normativo

Portaria 221/2015
(registro de informaes no
SIOP, pelos parlamentares,
e no SICONV, pelos
rgos e entidades)

Execuo direta pela

Unio (modalidade de
aplicao 90)

Transferncia voluntria
(estados ou municpios
modalidades de aplicao
30 e 40)

Transferncia a entidades
privadas sem fins
lucrativos (modalidade de
aplicao 50)

No se aplica

Aplica-se

Deve-se observar a Lei

13.019/2014 (MROSC)

Portaria 222/2015
(registro obrigatrio de
informaes no SIOP)

Aplica-se

Fonte: Portarias Interministeriais n 221 e 222/2015. Elaborao: Conof/CD.

VI. CADASTRAMENTO DE INFORMAES NO SIOP

39.
Preliminarmente, informa-se que as datas referidas neste tpico e nos seguintes
encontram-se consolidadas nos fluxogramas e quadros constantes dos anexos desta Nota.
40.
Nos termos da Portaria n 221/2015, os parlamentares autores de emendas individuais
devero acessar o SIOP, com vistas ao registro das seguintes informaes sobre a destinao das
emendas (observncia do percentual destinado sade):
a)

nmero da emenda;

b) nome do autor/parlamentar;
c)

CNPJ do beneficirio e respectivo valor.

41.
A indicao dessas informaes pelos parlamentares deve ocorrer tempestivamente,
antes de 29/6/2015, considerando que os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal as
utilizaro para estabelecer o vnculo entre emendas e programas, no mbito do SICONV, at essa
data. A inobservncia desse prazo implicar registro de impedimento tcnico quanto s
respectivas emendas.
42.
No mbito do SIOP, obtida a senha, o parlamentar dever indicar as emendas
selecionadas em duas relaes: a) a primeira, considerado o teto de R$ 12,9 milhes por
parlamentar, calculado a partir da RCL de 2014, o qual no considera o contingenciamento; b) a
segunda, limitada ao valor disponvel de R$ 8,3 milhes por parlamentar, aps o
contingenciamento. O preenchimento dessa ltima relao representa a priorizao adotada nesse
momento.
43.
Alm disso, a Portaria n 222/2015 fixa o prazo at 13/8/2015 para que os rgos
setoriais do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal SPOF finalizem a avaliao dos
impedimentos, referentes a programaes includas ou acrescidas por emendas individuais, e para
que sejam includas, tambm no SIOP, as seguintes informaes:

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a)

classificao oramentria da despesa, com a especificao constante da LOA

2015;

b) nmero da emenda;
c)

nome do autor;

d) valor da emenda;
e)

os beneficirios da emenda;

f)

os objetos ou propostas para cada beneficirio, e seus valores.

VII. CADASTRAMENTO E ANLISE DE PLANOS E PROPOSTAS NO SICONV

44.
Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero cadastrar no SICONV,
at 29/6/2015, os programas cujas dotaes tenham sido includas ou acrescidas por emendas
parlamentares, e que dependero da realizao de transferncias voluntrias para sua execuo.
Tambm devero registrar, no mesmo sistema, a vinculao entre as emendas e os programas.
45.
A Portaria n 221/2015 estabelece prazo at 16/7/2015 para que os proponentes
(estados, municpios ou entidades) enviem, por meio do SICONV, as propostas e os planos de
trabalho, ou seja, de 30/06/2015 a 16/07/2015. Aps essa data, rgos e entidades da Administrao
Federal tero at 2/8/2015 para sua anlise. A concluso dessa anlise dever apontar a aprovao,
a reprovao ou a necessidade de complementao ou ajustes.
46.
Havendo necessidades de complementao ou ajustes na proposta ou plano de trabalho,
os proponentes devero encaminhar pelo SICONV a documentao correspondente para reanlise,
at 6/8/2015.
47.
O reexame das propostas e planos de trabalho pelos rgos e entidades dever ocorrer
at 10/8/2015, concluindo-se pela aprovao, pela reprovao ou pela existncia de impedimentos
tcnicos celebrao do instrumento, finalizando as inseres pelos rgos setoriais at 13/08/2015.
48.
Vale ressaltar que o no encaminhamento, pelo proponente, da proposta e do plano de
trabalho, tanto no prazo original (16/7) quanto para complementao ou ajustes (6/8), representa
impedimento tcnico.

VIII. ATUAO DA SECRETARIA DE RELAES INSTITUCIONAIS DA

PRESIDNCIA DA REPBLICA - SRI/PR
49.
As Portarias ns 221 e 222/2015 atribuem SRI o papel de coordenao e articulao
entre os parlamentares e os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, no sentido de
viabilizar a execuo das emendas individuais. Essa articulao envolve a disponibilizao de
senhas de acesso ao SIOP, o controle de prazos junto aos interessados, o acompanhamento do
cumprimento dos procedimentos descritos nas Portarias e as comunicaes devidas.
50.
Para tanto, garante-se SRI o acesso irrestrito ao SIOP e ao SICONV, bem como a
relatrios gerenciais desses sistemas, com vistas ao controle sistemtico em cada etapa do processo.

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51.
A Portaria n 222/2015 lista as seguintes competncias especficas da SRI, ante o
registro de impedimentos tcnicos na execuo das emendas individuais:
a)

monitorar a incluso no SIOP das justificativas dos impedimentos de ordem

tcnica;

b) consolidar as informaes referentes s emendas individuais e elaborar a

comunicao das justificativas de impedimento que dever ser encaminhada ao
Congresso Nacional;
c)

encaminhar Casa Civil, at 17/8/2015, a proposta de comunicao contendo as

justificativas de impedimento.

52.
Em relao ao exerccio de 2014, destaca-se a no utilizao do sistema eletrnico
prprio da SRI (SIGEM). O acesso direto ao SIOP, pelos parlamentares, permite maior integrao e
agilidade quanto s indicaes referentes destinao das emendas individuais.
53.
Nos termos do inciso I do art. 4, combinado com os 1 a 3, a Portaria 221 prev o
estabelecimento de uma articulao da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica (SRI/PR) com o Congresso Nacional e com os parlamentares autores de emendas
individuais, inclusive para a combinao de prazos, para que estes promovam diretamente, no
SIOP, as indicaes referentes s emendas.
54.
Tal inciso, fcil perceber, permite retomar o viciado modelo que o oramento
impositivo pretendeu acabar: a ingerncia e concentrao poltica quanto execuo das
programaes decorrentes de emendas. Concentradas as decises na SRI/PR, perde-se a presteza na
execuo que cada ministrio poderia adotar, alm de retirar a competncia especfica de cada
Ministro.
55.
Se o modelo atual de um oramento obrigatrio, que cada ministrio se desincumba de
executar a parcela da programao que lhe compete, segundo suas disponibilidades de recursos,
inclusive identificando e oportunamente disponibilizando eventuais impedimentos. A centralizao
das decises sobre emendas dificulta, inclusive, a eventual responsabilizao pelo descumprimento
da obrigatoriedade de execuo.

IX. IMPEDIMENTOS
56.
A obrigatoriedade de os rgos justificarem os impedimentos para execuo das
programaes um ponto de extrema relevncia. Passou a ser nus do rgo de execuo provar a
existncia de impedimento.
57.
O conjunto de providncias necessrias viabilizao de convnios e congneres pelos
rgos e entidades regulado pela Portaria Interministerial n 507, de 2011.
58.
O 1 do art. 2 da Portaria n 221/2015 assinala que, na anlise da proposta e do plano
de trabalho das emendas sujeitas ao regime do oramento impositivo, alm da observncia usual
dos requisitos dos arts. 25 e 26 da Portaria n 507/2011, deve-se verificar tambm se ocorre(m)
alguma(s) das seguintes situaes, o que caracterizaria o impedimento de ordem tcnica para a
execuo da emenda:

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1 Sero considerados impedimentos de ordem tcnica:

I - a no indicao do beneficirio pelo parlamentar autor da emenda individual e do valor
da emenda nos prazos estabelecidos nesta Portaria;
II - a no apresentao da proposta e plano de trabalho no prazo previsto no inciso III do
art. 4 ou a no realizao da complementao e dos ajustes solicitados no plano de
trabalho no prazo previsto no inciso V do art. 4;
III - a desistncia da proposta por parte do proponente;
IV - a incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ao oramentria;
V - a incompatibilidade do objeto proposto com o programa do rgo ou entidade
executora;
VI - a falta de razoabilidade do valor proposto, a incompatibilidade do valor proposto
com o cronograma de execuo do projeto ou proposta de valor que impea a concluso
de uma etapa til do projeto;
VII - a no aprovao do plano de trabalho; e
VIII - outras razes de ordem tcnica, devidamente justificadas.

59.
Os critrios fixados na Portaria para a caracterizao e identificao dos impedimentos
so bastante amplos, sem prejuzo de incluso de novas hipteses (item VIII).
60.
Apontar como impedimento a falta da indicao, no prazo estabelecido, do beneficirio,
valor da emenda e do plano de trabalho (incisos I e II) revela-se excessivo e no encontra respaldo
no objetivo maior da Constituio, de viabilizar maior execuo das programaes includas por
emendas individuais. A rigor, os prazos exguos seriam estritamente necessrios apenas para
garantir a participao no processo de remanejamento, na hiptese de a emenda ser considerada
impedida.
61.
O inciso VI cria subjetivismo na anlise dos valores decorrentes das emendas, que
podem ser consideradas impedidas por falta de razoabilidade, em vista da inexistncia de um
parmetro para esse conceito.
62.
No mesmo sentido, no seria possvel imaginar incompatibilidade do valor proposto
com o cronograma de execuo do projeto, uma vez que no apenas o cronograma, mas tambm os
prprios projetos podem ajustar-se ao montante programado.
63.
Lamentavelmente, a Portaria estabelece que precisam ser devidamente justificadas
apenas outras hipteses de impedimentos, que no as relacionadas. Contudo, a justificativa deve
existir para quaisquer obstculos identificados, at porque a Constituio determina que tais
justificativas sejam apresentadas ao Congresso Nacional.
64.
O art. 2, 3, da Portaria n 221/2015 firma que as condies para celebrao do
convnio ou contrato de repasse que podem ser objeto de clusula suspensiva no sero indicadas
como impedimento de ordem tcnica, para fins de cumprimento do prazo de 120 dias de que trata
o art. 166, 14, I, da CF/88.
65.
A possibilidade de celebrar convnios com clusula suspensiva prevista no art. 40 da
Portaria 507/2011. Enquanto a condio no se verificar, no ter efeito a celebrao pactuada.

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66.
Condio o evento futuro e incerto a que se submete a eficcia do pacto. Se a condio
no se satisfizer (por exemplo, se no for obtida a necessria licena ambiental), a programao
correspondente se caracterizar como impedida, no podendo ser executada.
67.
O art. 3 da Portaria n 221/2015 condiciona a celebrao de convnios e contratos de
repasse ao atendimento dos requisitos da legislao, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), a LDO 2015, o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 507/ 2011. Assim, a
realizao de convnios e congneres das emendas individuais impositivas deve se sujeitar, por
exemplo, verificao das pendncias junto ao CAUC.
68.
Entretanto, especificamente quanto necessidade de adimplncia do ente para o
recebimento de transferncias voluntrias, o art. 166, 13, da Constituio passou a considerar
como obrigatrias as transferncias decorrentes das emendas individuais, dispensando a
observncia de adimplncia do ente federativo favorecido. Afasta-se, portanto, a previso do art. 25,
1, IV, a, da LRF (que exige a comprovao, por parte do beneficirio, de que se acha em dia
quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor).
69.
O art. 2 da Portaria n 222/2015 determina que as programaes includas por emendas
individuais que incidirem em impedimento no podero ser objeto de execuo at a concluso do
processo legislativo de que trata o art. 59 da LDO/2015. Em razo disso, o pargrafo nico
determina o bloqueio pela SOF/MP das dotaes consideradas impedidas, aps a apresentao
pelos rgos das justificativas de impedimento (prazo 120 dias).
70.
O bloqueio se mostra excessivo quando a superao do impedimento depender
unicamente de providncias a cargo exclusivo do rgo executor.
71.
A Portaria n 221/2015, a pretexto de identificar impedimentos operacionais nas
programaes, obriga ao invs de simplesmente oportunizar - a identificao imediata dos
beneficirios dos convnios e contratos de repasse. O impedimento do municpio ou entidade
indicada na execuo de convnio ou contrato de repasse poder ser sanado com a substituio do
beneficirio, por intermdio do procedimento estabelecido no art. 59, II, a, da LDO 2015.
72.
Os impedimentos verificados a partir da anlise da proposta, do plano de trabalho e dos
demais documentos apresentados pelos proponentes para a execuo das emendas individuais de
execuo obrigatria sero consignados no SICONV.
73.
Por fim, ressalta-se, quanto s emendas individuais da rea da sade, a edio da
Portaria n 600/2015 pelo Ministrio da Sade, que "regulamenta a aplicao das emendas
parlamentares que adicionarem recursos Rede SUS no exerccio de 2015, para incremento do Teto
de Mdia e Alta Complexidade e do Piso de Ateno Bsica". Esse normativo estabelece requisitos
que, se no atendidos, configuraro impedimentos tcnicos (art. 3 e 4), destacando-se:
a)

para o custeio de unidades prprias de Estados, Distrito Federal e Municpios, o

conjunto das emendas parlamentares, para cada estabelecimento de sade
cadastrado no SCNES, limitado em at 50% da produo apresentada na mdia e
alta complexidade da unidade no exerccio de 2014;

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b) conforme o inciso II do art. 3 da Portaria 600/2015, para o custeio de entidades

privadas sem fins lucrativos, o conjunto das emendas parlamentares, para cada
estabelecimento de sade cadastrado no SCNES, limitado em at 50% da
produo apresentada na mdia e alta complexidade da unidade no exerccio de
2014, no podendo este valor ser superior ao Incentivo de Adeso
Contratualizao (IAC) ou ao Incentivo de Qualificao da Gesto Hospitalar
(IGH) previsto no contrato;
c)

a aplicao das emendas para incremento temporrio do Piso da Ateno Bsica

dever observar o valor mximo, por Municpio, em at 100% do valor total do
somatrio dos Pisos de Ateno Bsica Fixo e Varivel do Municpio no ano
exerccio de 2014.

Braslia, 25 de junho de 2014.

Elaborao6: Conof/CD e Conorf/SF

De acordo:

Ricardo Volpe

Luiz Fernando M. Perezino

Diretor da Consultoria de Oramento e Fiscalizao

Financeira Conof/CD

Consultor-Geral de Oramentos, Fiscalizao e

Controle Conorf/SF

Consultores designados: Eugnio Greggianin, Graciano Rocha, Jos de Ribamar P. da Silva e Tiago Almeida.

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ANEXO I
CRONOLOGIA DAS EMENDAS IMPOSITIVAS - PORTARIAS, LDO E CONSTITUIO
Recebimento da senha SIOP (distribuda
pela SRI) e indicao dos beneficirios
das emendas no SIOP (at 28/06*)
JUNHO

JULHO

Disponibilizao dos Programas no SICONV

vinculando-os s emedas individuais (at
29/06)

Proponentes devero cadastrar propostas

no SICONV (30/06 a 16/07)

Propostas devero ser analisadas pelos

rgos (17/07 a 02/08)
Diligncias devero ser atendidas no
SICONV - caso necessrio (03/08 a 06/08)

Reanalisar as propostas no SICONV e definir

pela aprovao ou existncia de impedimento
(07/08 a 10/08)
Inserem no SIOP as informaes das
emendas e se h impedimento (11/08 a
13/08)
AGOSTO

Consolida as informaes das emendas e

encaminha Casa Civil/PR a comunicao
das justificativas de impedimento (14/08 a
17/08)
Publica e envia ao CN a relao dos
impedimentos e justificativas (20/08)

- Presidente do CN recebe a relao dos

impedimentos e encaminha CMO.
- CMO:
I - Disponibiliza em at 1 dia os impedimentos;
II - Recebe as indicaes dos parlamentares, no
prazo de 10 dias;
III - Consolida as indicaes; e
IV - Encaminha as indicaes Mesa do CN em
at 5 dias aps o item III.

SETEMBRO

OUTUBRO

NOVEMBRO

- Presidente do CN indica ao Poder Executivo o

remanejamento da programao. (20/08 at
19/09)

Envia PL de crdito adicional ao CN

remanejando programao cujo impedimento
seja insupervel (at 30/09)
Na ausncia de deliberao do CN, o Executivo
promover, por ato prprio, o remanejamento
da programao conforme art. 4 da LOA 2015
(at 30/10)

Fontes: CF/88, Lei 13.080/2015, Portarias Interministeriais 221 e 222/2015 e Instruo Normativa CMO 1/2014. Elaborao: Conof/CD.

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ANEXO II

Indicar SRI/PR, via SIOP: n emenda,

autoria, CNPJ beneficirio e valor, emenda da
sade - sob pena de impedimento.

(rgos
MINISTRIOS
Setoriais)

Pode indicar remanejamentos entre

programaes do mesmo autor constantes
do PL e da LOA 2015 (at 30/Nov)

Monitorar a incluso das justificativas dos

impedimentos no SIOP, consolidar as
informaes e enviar Casa Civil/PR a proposta
de comunicao ao CN (at 17/Ago)

SRI/PR

LEGISLATIVO
(Parlamentar)

FLUXOGRAMA ORAMENTO IMPOSITIVO LDO 2015 E PORTARIAS INTERMINISTERIAIS 221 E 222/2015

Cadastrar indicaes e
informaes no SICONV,
conforme o SIOP (at 29/jun)

Apresentar SRI/PR, via SIOP, concluso das

anlises, indicando impedimentos e
justificativas (at 13/Ago)

Via Casa
Civil

Propor decreto de
remanejamento (Port.
SOF n 16/2015)

No necessita

Reanalisar propostas e
PTs e concluir pela
aprovao ou existncia
de impedimentos (at
10/Ago)

Aprovar ou reprovar propostas e PTs,

ou indicar necessidade de
complementao de documentos ou
ajustes (at 02/Ago)

Via SOF

CONGRESSO
NACIONAL

PRESIDNCIA DA REPBLICA

PROPONENTES
(CNPJ beneficirio)

Necessita compl.

Legendas:

Enviar propostas, planos de trabalho

e documentos pelo SICONV sob
pena de impedimento (at 16/Jul)

Enviar ao CN a relao dos

impedimentos e
justificativas (at 19/aGO)

SOF bloqueia
programaes
impedidas

Enviar complementao de
documentos ou ajustes sob pena
de impedimento (at 06/Ago)

Adotar atos e medidas

necessrios (30/Set)

Editar decreto de crdito

suplementar (LDO e LOA)
Publicar lei

Se necessrio, enviar
PL de crdito adic. ao
CN (at 30/Set)

Avaliar em
15 dias teis

Sano

Veto

Apreciar veto
PL aprovado

Avaliar impedimentos e indicar

atos e medidas (at 19/Set)

Arquivar
Aprovar ou rejeitar
(at 30/Out)

Port. Interm. 221, art.

4

Port. Interm. 222, arts. 1 e

Rejeitar
Veto
Manter

PL
rejeitado

LDO 2015: Art. 59

LOA 2015: Art. 4, 6

Elaborao: CONORF/SF (Ana Cludia C. Borges e Jos de Ribamar P. Silva)

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ANEXO III
LOA 2015 Procedimentos e prazos para execuo das emendas individuais (RP6) - Portarias Interministeriais 221 e 222, de 2015.
Ms/2015

Junho

Parlamentar
At dia 28/6: indicao, no
SIOP, das informaes
sobre as emendas
individuais (destinao, n,
autor, CNPJ do
beneficirio e valor), sob
pena de impedimento
tcnico.

rgo/entidade convenente

Poder Executivo

At dia 16/7: cadastramento

das propostas e planos de
trabalho no SICONV, sob
pena de impedimento
tcnico.

10 dias para indicar

medidas saneadoras
CMO, a partir da
publicao dos
impedimentos.

At dia 2/8: anlise das propostas e

planos de trabalho (aprovao,
reprovao ou necessidade de
complementao ou ajustes).
At dia 10/8: reanlise das
propostas e planos de trabalho
ajustados (aprovao ou indicao
de impedimentos).
At dia 13/8: apresentao, SRI,
das informaes relativas s
emendas individuais, inseridas no
SIOP (incluindo eventual
impedimento tcnico).

At dia 19/8: recebimento das

justificativas de impedimento tcnico para
anlise da CMO.
At dia 6/8: encaminhamento,
aos rgos e entidades, da
proposta ou plano de trabalho
ajustado, sob pena de
impedimento tcnico.

At dia 20/8: comunicao ao Legislativo

(juntamente com outros Poderes, MPU e
DPU) das justificativas de impedimento
tcnico.

Setembro

Outubro

Novembro

Congresso Nacional

At dia 29/6: cadastramento dos

programas no SICONV e respectiva
vinculao com emendas, a partir
dos dados inseridos no SIOP.

Julho

Agosto

Favorecido/Proponente

CMO (cf. IN 1/2014):

at 1 dia aps o recebimento,

disponibilizao das informaes aos
parlamentares;

sistematizao das indicaes;

at
5
dias:
encaminhar
indicaes Mesa do CN.
At dia 17/9: indicao, ao Poder
Executivo, do remanejamento de
programaes cujo impedimento seja
insupervel.

At dia 17/10: encaminhamento, ao

Legislativo, de projeto referente ao
remanejamento da programao cujo
impedimento seja insupervel.
At dia 20/11: na ausncia de deliberao
do Congresso, remanejamento, por ato
prprio, da programao cujo impedimento
seja insupervel.

Fonte: Portarias Interministeriais 221 e 222, de 2015; Constituio Federal; Instruo Normativa CMO 1/2014. Elaborao: Conof/CD.

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