UNIVERSIDADE VILA VELHA

KAROLYNE DORING SEMEDO

ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR

Vila Velha
2015
KAROLYNE DORING SEMEDO

ENTIDADES PARAESTATAIS E O TERCEIRO SETOR

Trabalho avaliativo referente ao segundo bimestre,

apresentado ao Curso de Direito da Universidade de
Vila Velha, para a disciplina Direito Administrativo I,
sob a orientao da professora Helosa Helena de
Almeida Gomes.

Vila Velha
2015
INTRODUO

As entidades paraestatais so assunto do presente trabalho que, alm de buscar

uma definio para o termo, explana sobre sua relao com o Terceiro Setor,
analisando suas caractersticas e as pessoas que a integram.
A conceituao do vocbulo no logra aceitao una, divergindo entre os
conceituados autores que tratam sobre o Direito Administrativo, tais como Maral
Justen Filho, Celso Antnio Bandeira de Melo, Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia
Di Pietro, esta a qual obra serve como referncia ao trabalho exposto, cujo utiliza
sua definio sobre o assunto. Assim, entidades paraestatais so definidas como
pessoas jurdicas de direito privado, institudas por particulares, com ou sem
autorizao legislativa, para o desempenho de atividades privadas de interesse
pblico, mediante fomento e controle pelo Estado. (Di Pietro, Maria Sylvia; 2014, p.
565).
Apesar de todo o desacordo acerca do termo, podemos afirmar que o ponto em
comum que une grande parte das definies elencadas ao longo da dissertao que
entidade paraestatal se trata de pessoa jurdica de direito privado, consoante sua

criao ser autorizada por lei. Como entes paralelos ao Estado, encontram-se em
intermdio ao direito pblico e o privado, no em subjugao Administrao
Pblica, mas atuando conjuntamente, exercendo atividades tpicas do Estado, no
exclusivas deste. A no submisso ao Estado d-se haja vista que so entes
autnomos nos mbitos financeiro e administrativo. Seu patrimnio tem carter
flexvel, podendo ser pblico ou de natureza mista.
Consoantes relacionadas ao Terceiro Setor, posto que exercem atividades cujos fins
integram-se

aos

interesses

da

coletividade,

possuindo

escopo

social

assistencialista, podemos afirmar que as entidades integrantes do supracitado Setor

so as declaradas de utilidade pblica; as que recebem certificado de fins
filantrpicos; os servios sociais autnomos SESI, SENAI, SESC, por exemplo; as
organizaes sociais; e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico; e
outras formas de associaes civis sem fins lucrativos.

ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR

1. Histrico conceitual e definio

A expresso entidade paraestatal, letra, de acordo com as palavras de Cretella
Jnior (1980, p. 140) algo que no se confunde com o Estado, porque caminha
lado a lado, paralelamente ao Estado. Apesar de no estar empregado pela
Constituio, o termo amplamente utilizado pela doutrina e pela jurisprudncia,
sem contar em leis de menor escala hierrquica, tais quais ordinrias e
complementares.
Originalmente utilizada pelo Direito Italiano o termo possui significado obtuso,
significando, para uns, ente intermedirio entre o direito pblico e privado, j para
outros, uma referncia a autarquias de base fundacional. Assim, no sendo possvel
atingir uma definio universal do termo, o carter ambguo logrou espao no Direito
brasileiro cujos doutrinadores encontram-se em divergncia quanto ao seu real
significado. Alguns defendem os entes como integrantes do direito pblico; outros
seguem o caminho oposto e colocam as entidades paraestatais como integrantes do
direito privado. H, entretanto, mais uma divergncia, entre aqueles que acreditam
ser as entidades paraestatais um hbrido das duas modalidades da administrao
pblica e privada.
Logo, em um breve histrico, no Brasil o termo era utilizado de uma forma genrica,
referindo-se a toda a Administrao Pblica Indireta. Foi a partir do Decreto-lei n
200/67 que esta conceituao se tornou obsoleta, passando a ser imprecisa. Na
lio de Cretella Jnior (1980, p. 140-141), apoiando-se em Miguel Reale, as
entidades paraestatais so como "as autarquias que conservam fortes laos de
dependncia burocrtica, possuindo, em regra, cargos criados e providos como as
demais reparties do Estado, mbito de ao coincidente com o do territrio do
Estado e participando amplamente do jus imperii" [jus imperii refere-se aos atos ou
aes de soberania em que o Estado procede como tal - entidade soberana].
Posio semelhante a de Themstocles Brando Cavalcanti, que inclui as
autarquias no conceito de entidade paraestatal onde aquelas encontram-se em
relaes de subordinao com o Estado, embora em menor escala.

Os doutrinadores que abraaram o conceito cujo identifica entidade paraestatal e

autarquia so apoiados pela doutrina italiana. Segundo lio de Maria Sylvia Di
Pietro (2014, p. 563),
Provavelmente foi essa doutrina que inspirou o legislador do Cdigo Penal
(Decreto-lei n 2848, de 7-12-40) quando, no artigo 327, equiparou a
funcionrio pblico, para fins penais, quem exerce cargo, emprego ou
funo em entidade paraestatal. quela poca, certamente, no havia a
multiplicidade de entidades que hoje compem a chamada Administrao
Indireta.

Na contramo podemos citar Celso Antnio Bandeira de Melo, Maral Justen Filho e
Hely Lopes Meirelles. Discordando da posio de que entidades paraestatais
englobam autarquias, prelecionam os ilustres autores que as pessoas jurdicas de
direito privado tm grande importncia para a definio e posterior compreenso das
chamadas entidades paraestatais.
Para Celso Antnio, a expresso abrange pessoas privadas que colaboram com o
Estado desempenhando atividade no lucrativa e qual o Poder Pblico dispensa
especial proteo, colocando a servio delas manifestaes de seu poder, como o
tributrio, por exemplo. No abrange as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas; trata-se de pessoas privadas que exercem funo tpica, embora
no exclusiva do Estado.
Maral segue raciocnio semelhante, segundo o qual entidade paraestatal ou servio
social autnomo uma pessoa jurdica de direito privado criada por lei, atuando sem
submisso Administrao Pblica, objetivando promover o atendimento de
necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias
profissionais.
Hely Lopes Meirelles, entretanto, as define como pessoas jurdicas de direito
pblico, cuja criao autorizada por lei especfica (CF, art. 37, XIX e XX), com
patrimnio pblico ou misto, para realizao de atividades, obras ou servios de
interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. No se confundem com as
autarquias nem com as fundaes pblicas, e tambm no se identificam com as
entidades estatais. Responde por seus dbitos, exercem direitos e contraem
obrigaes, so autnomas. Em discordncia a Celso Antnio, portanto, Hely
acredita que o paraestatal gnero, cujo as autarquias e as fundaes pblicas
compem a administrao indireta, e as entidades paraestatais so entes de
cooperao.

Conclui-se, portanto, que o conceito altamente obtuso e divergente, no havendo

uma concepo nica para o vocbulo. Uma definio correta inexistente,
cabendo a cada um entend-la de acordo com o doutrinador que escolher seguir.
Para Maria Sylvia Di Pietro (2014, p. 565), a qual utilizamos sua obra como
referncia para o presente trabalho, as entidades paraestatais so definidas como
pessoas jurdicas de direito privado, institudas por particulares, com ou sem
autorizao legislativa, para o desempenho de atividades privadas de interesse
pblico, mediante fomento e controle pelo Estado.

2. Caractersticas
Apesar de todo o desacordo acerca do vocbulo, podemos afirmar que o ponto em
comum que une grande parte das definies acima elencadas que a entidade
paraestatal se trata de pessoa jurdica de direito privado, consoante sua criao ser
autorizada por lei. Como entes paralelos ao Estado, encontram-se em intermdio ao
direito pblico e o privado, no em subjugao Administrao Pblica, mas
atuando conjuntamente, exercendo atividades tpicas do Estado, no exclusivas
deste. A no submisso ao Estado d-se haja vista que so entes autnomos nos
mbitos financeiro e administrativo. Seu patrimnio tem carter flexvel, podendo ser
pblico ou de natureza mista.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles as entidades estatais prestam-se a executar
atividades imprprias do poder pblico, mas de utilidade pblica, de interesse da
coletividade e, por isso, fomentadas pelo Estado, assim, sendo seus dirigentes
sujeitos ao mandado de segurana e ao popular. Por voltar-se s necessidades
coletivas relacionadas, as entidades paraestatais lidam com questes assistenciais,
educacionais e de categorias profissionais no se confundem, entretanto, com as
autarquias e nem com as fundaes pblicas. Apesar do cerne social e
assistencialista, as entidades ainda se encontram na categoria de pessoa jurdica de
direito privado, podendo lograr lucro, posto serem empresariais. Entendimento
oposto o de Celso Antnio Bandeira de Melo e Maral Justen Filho, que acreditam
que suas atividades no devem visar ao lucro.

O entendimento coincidente, entretanto, verifica-se no sentido de que, por tratar-se

de capital majoritariamente pblico e exercerem atividade de relevncia social, os
entes paraestatais so passveis de controle e ou tutela do Estado, ao passo que
no se submetem a este, para que no haja desvio de sua finalidade com escopo
social e altrusta, consoante alguns doutrinadores acreditarem que podem obter
lucro com seu exerccio. Outrossim, entende-se que sobre elas devem ser impostas
algumas regras de direito pblico: graas natureza supra individual dos interesses
atendidos e o cunho tributrio dos recursos envolvidos, esto sujeitas fiscalizao
do Estado nos termos e condies estabelecidas na legislao de cada uma
(Justen Filho, Maral. 2005).

3. Relao entre entidades paraestatais e o terceiro setor

Para que possamos compreender a relao que os entes paraestatais possuem com
o terceiro setor, faz-se mister explanar sobre os trs setores, ainda que de maneira
breve. O Primeiro Setor trata-se do Estado, em referncia ao setor pblico, cujo
responsabiliza-se,

dentre

ouros,

pelas

questes

sociais,

de

interesse

pblico/coletivo. Rege-se pelo Princpio da Supremacia do Interesse Pblico, o qual

prioriza o interesse geral em detrimento do interesse individual de cada pessoa,
devendo este submeter-se quele. O Segundo Setor trata-se de entes privados,
responsveis pelas questes de interesse individual. Tambm conhecido como setor
produtivo, representado pelo Mercado.
J o Terceiro Setor tem sua origem relacionada falncia do Estado, na qual o setor
privado deu incio a uma onda de suporte s questes sociais atravs das inmeras
instituies que compem o chamado terceiro setor. Ou seja, este constitudo por
organizaes sem fins lucrativos e no governamentais, que tem como objetivo
gerar servios de carter pblico. Assim, podemos incluir as entidades paraestatais
no terceiro setor, posto que, como explicitado no item 2 deste presente trabalho, no
se tratam do Estado e nem de atividade privada lucrativa, mas, sim, de atividades de
interesse coletivo.
Segundo leciona Di Pietro (2014, p. 565)

No mesmo sentido de entidades paralelas ao Estado, adotado por Celso

Antnio Bandeira de Mello para definir os entes paraestatais, podem ser
consideradas, hoje, alm dos servios sociais autnomos, tambm as
entidades de apoio (em especial fundaes, associaes e cooperativas),
as chamadas organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de
interesse pblico.

As entidades integrantes do terceiro setor so as declaradas de utilidade pblica; as

que recebem certificado de fins filantrpicos; os servios sociais autnomos SESI,
SENAI, SESC, por exemplo; as organizaes sociais; e as organizaes da
sociedade civil de interesse pblico; e outras formas de associaes civis sem fins
lucrativos.
Entretanto, em se tratado das espcies de entidades paraestatais, no podemos
deixar de elencar as divergncias existentes entre os doutrinadores. Hely Lopes
Meirelles acredita que elas se dividem em empresas pblicas, sociedades de
economia mista e os servios sociais autnomos, diferente de Celso Antnio
Bandeira de Mello, que diz serem as pessoas privadas que exercem funo tpica,
mas no exclusiva do Estado, como as de amparo aos hipossuficientes, de
assistncia social, de formao profissional. Para Maral Justen Filho elas so
sinnimos de servio social autnomo voltadas satisfao de necessidades
coletivas

supra

individuais,

relacionadas

com

questes

assistenciais

educacionais.
O que podemos inferir de comum ao raciocnio dos doutrinadores que devido
essas modalidades possurem vinculao com o Estado, encontram-se em
semelhante posio, compartilhando pontos em comum, como aduz Di Pietro (2014,
p. 567):
a) no so criadas pelo Estado, ainda que algumas delas sejam autorizadas
por lei ou, pelo menos, dependam de algum tipo de impulso estatal para
serem institudas; o caso dos servios sociais autnomos, especialmente
as entidades do chamado sistema S, em que houve autorizao legal para
que fossem criadas pelas respectivas Confederaes, porm a autorizao
no teve por objetivo a delegao de atividades administrativas de
titularidade do Estado (j que elas apenas desempenham atividade privada
de interesse pblico) ;
b) em regra, no desempenham servio pblico delegado pelo Estado, mas
atividade privada de interesse pblico; trata-se dos chamados servios
sociais no exclusivos do Estado; quando prestados por este, sob regime
jurdico de direito pblico, so servios pblicos; quando prestados pelo
particular, so atividades privadas de interesse pblico, que alguns chamam
de servios pblicos imprprios; elas desempenham servios no exclusivos
do Estado, mas atuam em colaborao com ele;

c) recebem algum tipo de incentivo do Poder Pblico, que pode ser tanto a
outorga de um ttulo (como o de utilidade pblica, por exemplo) como
auxlios e subvenes provenientes do oramento do Estado, cesso de
servidores pblicos, outorga para utilizao de bens pblicos;
d) muitas tm vnculos jurdicos com o Poder Pblico, por meio de convnio,
termo de parceria, contrato de gesto ou outros instrumentos congneres;
nesse caso, vinculam-se aos termos do ajuste e tm que prestar contas ao
ente da Administrao Pblica do cumprimento dos objetivos estipulados e
ao Tribunal de Contas, na hiptese de receberem recursos pblicos;
e) seu regime jurdico de direito privado, porm parcialmente derrogado
por normas de direito pblico, precisamente em decorrncia do vnculo que
as liga ao Poder Pblico;
f) integram o terceiro setor porque nem se enquadram inteiramente como
entidades privadas, nem integram a Administrao Pblica, direta ou
indireta; todas so organizaes no governamentais.

Desta maneira, conclumos que as entidades paraestatais so criadas por lei e de

competncia comum das pessoas polticas que integram a Unio a prpria Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. So fomentadas pelo Estado, pois
realizam atividades de interesse coletivo, por meio de contrato gesto, sendo esse
fomento em forma de subveno, financiamento, favores fiscais objetivando uma
repercusso coletiva e desapropriao. Quanto sua extino, se d apenas por lei
haja vista que ningum pode gerir os destinos de uma entidade criada em funo do
interesse coletivo. Ancorados, mais uma vez, nas palavras de Di Pietro (2014, p.
569-570)
O importante que todas as entidades paraestatais esto a meio caminho
entre o setor pblico e o setor privado, entre o direito pblico e o direito
privado, seja pelas atividades que exercem, voltadas para o atendimento de
necessidades coletivas, seja pelo vnculo que mantm com o Poder Pblico,
que as sujeita a algum tipo de controle no imposto s demais entidades
privadas, seja pela submisso parcial a normas de direito pblico. Todas
elas atuam ao lado do Estado, em colaborao com ele, sem integrarem a
Administrao Pblica direta ou indireta.

Consoante o que estabelece a Constituio Federal de 1988, art. 37, II, seus
empregados so contratados atravs de concurso pblico de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, ressalvadas as nomeaes para
cargo em comisso. Logo, sujeitos ao regime estipulado pela CLT.

- Servios sociais autnomos: Utilizando a definio de Hely Lopes Meirelles (2003,

p. 362),
So todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito Privado,
para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes
oramentrias ou por contribuies para fiscais. So entes paraestatais, de
cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios,
revestindo a forma de instituies particulares convencionais (fundaes,
sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas
incumbncias estatutrias. Podemos encaixar neste quadro, portanto, SESI,

SESC, SENAC, SEST, SENAI, SENAR e SEBRAE, com estrutura e

organizao especiais, genuinamente brasileiras.

Outrossim, de acordo com Di Pietro (2014, p. 574)

Essas entidades no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas
atividade privada de interesse pblico (servios no exclusivos d o Estado);
exatamente por isso, so incentivadas pelo Poder Pblico. A atuao
estatal, no caso, de fomento e no de prestao de servio pblico. Por
outras palavras, a participao do Estado, no ato de criao, se deu para
incentivar a iniciativa privada, mediante subveno garantida por meio da
instituio

compulsria

de

contribuies

para

fiscais

destinadas

especificamente a essa finalidade. No se trata de atividade que incumbisse

ao Estado, como servio pblico, e que ele transferisse para outra pessoa
jurdica, por meio do instrumento da descentralizao.
Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse pblico que o Estado
resolveu incentivar e subvencionar.

- Entidades de apoio: so pessoas jurdicas de direito privado, no possuindo fins

lucrativos, institudas por servidores pblicos em prprio nome. Assumem a forma de
fundao, associao ou cooperativa, prestando, em carter privado, servios
sociais cuja atividade no restrita ao Estado. Na explicao de Di Pietro (201, p.
575), podemos verificar caractersticas compartilhadas por tais entidades, como:
a) elas no so institudas por iniciativa do Poder Pblico, mas por
servidores pblicos de determinada entidade estatal, e com os seus prprios
recursos;
b) essas entidades, mais comumente, assumem a forma de fundao, mas
tambm podem assumir a forma de associao ou cooperativa, sempre sem
fins lucrativos e inserindo em seus estatutos objetivos iguais aos da
entidade pblica junto qual pretendem atuar;
c) em consequncia, enquanto a entidade pblica presta servio pblico
propriamente dito, a entidade de apoio presta o mesmo tipo de atividade,
porm, no como servio pblico delegado pela Administrao Pblica, mas
como atividade privada aberta iniciativa privada; ela atua mais comumente
em hospitais pblicos e universidades pblicas;
d) sendo a atividade prestada em carter privado, ela no fica sujeita ao
regime jurdico imposto Administrao Pblica; por outras palavras, os
seus contratos so de direito privado, celebrados sem licitao; os seus
empregados so celetistas, contratados sem concurso pblico; por no
serem servidores pblicos, no ficam sujeitos s normas constitucionais
pertinentes a essa categoria de trabalhadores; por no desempenharem
atividade delegada pelo Poder Pblico, no se sujeitam tutela
administrativa;
e) para poderem atuar como entidades de apoio, paralelamente
Administrao

Pblica, estabelecem um vnculo jurdico com a mesma, em regra por meio

de convnio.

- Organizaes sociais: reguladas pela Lei n 9.637/98, so pessoas jurdicas de

direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares,
recebendo delegao do Poder Pblico mediante contrato de gesto, com o escopo
de desempenhar servio pblico de carter social. Segundo Di Pietro (2014, p. 580),
nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social; a entidade criada
como associao ou fundao e, habilitando-se perante o Poder Pblico, recebe a
qualificao; trata-se de ttulo jurdico outorgado e cancelado pelo Poder Pblico.
Por conseguinte sua atuao de natureza social, pode atuar nas reas de ensino,
pesquisa cientifica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura, sade, m fim, atividades sociais de interesse da coletividade. Sua
desqualificao d-se por descumprimento do contrato de gesto.

- Organizaes da sociedade civil de interesse pblico: , pois, qualificao jurdica

dada a pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por
iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do
Estado, incentivadas e fiscalizadas pelo Poder Pblico, mediante vinculo jurdico
institudo por meio de termo de parceria. Tratando da semelhana com as
organizaes sociais, Di Pietro aduz sobre o tema (2014, p. 584):
Existe alguma semelhana com as organizaes sociais, na medida em que
ambas so entidades privadas, sem fins lucrativos, que, uma vez
preenchidos os requisitos legais, recebem uma qualificao pelo Poder
Pblico: organizao social - OS, em um caso, e organizao da sociedade
civil de interesse pblico - Oscip, em outro. A grande diferena est em que
a OS recebe ou pode receber delegao para a gesto de servio pblico,
enquanto a Oscip exerce atividade de natureza privada, com a ajuda do
Estado. No caso da Oscip, o objetivo semelhante ao que j inspirou
anteriormente a outorga do ttulo de utilidade pblica. Uma vez qualificada
pelo Poder Pblico, a entidade passa a receber algum tipo de auxlio por
parte do Estado, dentro da atividade de fomento. S que a Oscip est mais
bem estruturada, j que a lei impe requisitos mais rgidos para a obteno
da qualificao.

Ainda sobe o tema, (p. 586),

Embora haja muitos pontos comuns entre essas entidades e as
organizaes sociais, evidente que o objetivo visado pelo Governo bem
diverso nos dois casos; nas organizaes sociais, o intuito evidente o de
que elas assumam determinadas atividades hoje desempenhadas, como
servios pblicos, por entidades da Administrao Pblica, resultando na
extino destas ltimas. Nas organizaes da sociedade civil de interesse
pblico, essa inteno no resulta, implcita ou explicitamente, da lei, pois a
qualificao da entidade como tal no afeta em nada a existncia ou as
atribuies de entidades ou rgos integrantes da Administrao Pblica

(...). Trata-se, no caso, de real atividade de fomento, ou seja, de incentivo

iniciativa privada de interesse pblico. O Estado no est abrindo mo de
servio pblico (tal como ocorre na organizao social) para transferi-lo
iniciativa privada, mas fazendo parceria, ajudando, cooperando com
entidades privadas que, observados os requisitos legais, se disponham a
exercer as atividades indicadas.

REFERNCIAS
BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo:

Atlas, 2014.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22 edio, So

Paulo,1997.

WEBGRAFIA

LABATUT PEREIRA, Manoela Farracha As entidades paraestatais http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?

n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1365 <ltimo acesso em 17 de
novembro de 2015, s 20:30>