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8
cult

Teorias & Polticas da Cultura


Polticas Culturais no Brasil
Polticas Culturais na Ibero-Amrica
Estudos de Cultura do Brasil e de Portugal
Transversalidades da Cultura
Polticas Culturais no Governo Lula
Polticas Culturais para as Cidades

O projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura busca investigar, estimular debates e subsidiar a atuao democrtica dos
conselhos no campo das polticas culturais. Ele congrega: uma pesquisa, um seminrio e diversos produtos, dentre eles este oitavo livro da
Coleo CULT. O projeto resulta da cooperao entre o Ministrio da
Cultura, o Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (CULT) e o
Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade
(Ps-Cultura) da Universidade Federal da Bahia.

coleo

outros ttulos da coleo cult

co l e o c u lt

Polticas Culturais, Democracia


& Conselhos de Cultura
Antonio Albino Canelas Rubim
Taiane Fernandes
Iuri Rubim (Org.)

A Coleo Cult, uma iniciativa do


Centro de Estudos Multidisciplinares
em Cultura da ufba. Ela tem como
objetivo publicizar reflexes na
rea de cultura, em uma perspectiva
multidisciplinar, ampliando o
intercmbio entre os estudiosos
da cultura e contribuindo para
consolidar esta rea de estudos.

Poltic a s cultur ais , D emocr acia e Conselhos de Cultur a

univ ersidade feder al da bahia


reitor a Dora Leal Rosa
vice reitor Luiz Rogrio Bastos Leal

editor a da u niv ersidade feder al da bahia


diretor a Flvia Goullart Mota Garcia Rosa
conselho editorial

A ngelo Szaniecki Perret Serpa


Caiuby Alves da Costa
Charbel Nin El-Hani
Dante Eustachio Lucchesi Ramacciotti
Jos Teixeira Cavalcante Filho
conselheiros suplentes
Evelina de Carvalho S Hoisel
Cleise Furtado Mendes
Maria Vidal de Negreiros Camargo

centro de est udos multidisciplinares em cultur a (cult)


coordenao Linda Rubim
vice-coordenao Leandro Colling
progr ama multidisciplinar de ps-gr aduao em cultur a e
sociedade (ps-cultur a)
coordenao Paulo Miguez
vice-coordenao Edilene Matos
editor da coleo cult Antonio Albino Canelas Rubim

col eo cult

Poltic a s cultur ais , D emocr acia e Conselhos de Cultur a

Antonio Albino Canelas Rubim,


Ta i a n e F e r n a n d e s

& Iur i R ubim (Orgs .)

edufba
s a lva d o r , 2 0 1 0

2010 by autores
Direitos para esta edio cedidos edufba.
Feito o depsito legal.

coordenao editorial e reviso Flvia Goullart Mota Garcia Rosa


normalizao Susane Barros
foto da capa Flvia Goullart Mota Garcia Rosa
editor ao eletrnica Gabriela Nascimento & Alana G. C. Martins

sistema de bibliotecas ufba


Polticas culturais, democracia e conselhos de cultura / Albino Rubim, Taiane
Fernandes & Iuri Rubim, organizadores ; apresentao Albino Canelas
Rubim. - Salvador : edufba, 2010.
400 p. il. - (Coleo cult)
isbn 978-85-232-0738-0
1. Poltica cultural. 2. Brasil - Poltica cultural. 3. Conselho de cultura. I.
Rubim, Antonio Albino Canelas. II. Fernandes, Taiane. III Rubim, Iuri.
cdd - 306

edufba Rua Baro de Jeremoabo, s/n Campus de Ondina,


Salvador Bahia cep 40170 290 tel/fax 71 3283 6164
www.eduf ba.uf ba.br eduf ba@uf ba.br

O Sentido da Mudan a
Os desafios do novo papel poltico do estado e
da sociedade civil no campo cultural

Estamos vivendo um perodo de grande renovao no campo


da poltica cultural, e isto acontece pela atualizao dos papis
desempenhados por Estado e Sociedade Civil neste segmento to complexo, e diverso, da atividade humana. Ao longo do
governo Lula e no decorrer das gestes de Gilberto Gil e Juca
Ferreira, o Ministrio da Cultura (MinC) vem implementando
uma srie de aes que j esto transformando a forma de se
fazer e pensar, as polticas pblicas executadas no Brasil neste
setor. Para ilustrar esta afirmao, cito trs aes em curso que
so exemplos destas significativas mudanas: o Plano Nacional de Cultura (pnc), o Conselho Nacional de Poltica Cultural
(cnpc) e o procultura, este ltimo , na verdade, a nova proposta de poltica de financiamento para a cultura, apresentada

consulta pblica pelo MinC no fim de maro de 2009 e entregue ao Congresso Nacional no incio de 2010.
O pnc uma demanda histrica do setor cultural e foi apresentado como projeto de lei por trs deputados federais do Partido dos Trabalhadores (pt) em 2006: Gilmar Machado, Iara
Bernardi e Paulo Rubem Santiago (hoje ptb). A partir desta
proposta inicial, e levando em conta a experincia de gesto do
nosso governo, os materiais produzidos nos espaos de interao com a sociedade (como as Cmaras Setoriais) e a 1 Conferncia Nacional de Cultura levamos consulta pblica, por
meio de 27 seminrios estaduais, diretrizes de polticas pblicas culturais para os prximos dez anos. O processo foi marcado por uma rica e intensa participao social. Cerca de 4,2 mil
pessoas contriburam para a elaborao de um documento de
altssimo grau de complexidade, que incorpora a pluralidade e a
diversidade, elementos-chave da cultura brasileira. Este planejamento, consolidado em bases democrticas, com diretrizes
e aes de curto, mdio e longo prazo para Estado e sociedade
civil, fundamental para garantirmos continuidade nas polticas pblicas. Serve no apenas para proteger, mas tambm para
incentivar o pleno desenvolvimento cultural de nosso pas.
Este novo marco legal tambm apresenta nao uma proposta de construo de pacto poltico indito no campo cultural, pois coloca em um patamar equnime estado e sociedade
civil. Transforma-os em atores polticos com a mesma importncia na capacidade de formulao, implantao e avaliao de
polticas pblicas para o segmento. Quando todo o trmite legislativo estiver concludo, e isto ocorrer em breve, o pas ter
sua primeira, e to sonhada, pea de planejamento de longo
prazo para a cultura brasileira.
O funcionamento do cnpc tambm uma dinmica indita e relevante na vida poltica da cultura brasileira. A diferena bsica deste conselho em relao ao Conselho Nacional

de Cultura, constitudo durante a gesto fhc, que o cnpc incorpora, de forma efetiva e pela primeira vez na histria deste
pas, a sociedade civil. Em seu plenrio, a Sociedade tem maior
presena quando comparado ao Estado. Representantes do governo federal, dos estados e dos municpios dividem assentos
com representantes dos Colegiados Setoriais do Circo, Dana,
Msica, Teatro, Artes Visuais, Livro, Leitura e Literatura, Cultura Popular, Cultura Indgena, Moda e tantos outros segmentos, entidades e atores polticos que compem a diversidade do
campo cultural brasileiro.
O cnpc tem contribudo muito com o debate dos rumos das
polticas pblicas culturais do pas, da mesma forma que tem
tido papel relevante no apoio gesto do MinC, por seu carter tambm decisrio. Delibera sobre pautas especficas, como
a aprovao do pnc, planos de trabalho do Ministrio e regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura. Seu papel
de instncia consultiva mais ampla do Sistema MinC pode ser
medido pela influncia, decisiva, na elaborao de importantes
polticas desenvolvidas pelo governo, como a reformulao da
poltica de financiamento da cultura procultura, a nova
proposta de Lei do Direito Autoral e o Programa Mais Cultura.
O Conselho vem se tornando, desde a data de sua instalao,
em dezembro de 2007, uma referncia para a participao poltica no campo cultural, institucionalizando o canal de interao
entre Estado e sociedade civil sob patamares democrticos. No
primeiro trimestre de 2010, alcanamos outro feito digno de
nota, quando realizamos o primeiro processo de renovao
completa dos representantes da Sociedade Civil do cnpc. Seus
novos membros, que compem tanto o plenrio quanto os colegiados setoriais, foram escolhidos em um momento especfico dentro da II Conferncia Nacional de Cultura, voltado s
especificidades das linguagens culturais: as Pr-Conferncias
Setoriais.

O ltimo ponto deste artigo diz respeito proposta apresentada pelo Ministrio da Cultura em 2009, que reformula a
Lei n. 8.313, de 1991, conhecida como Lei Rouanet. O texto proposto pelo governo Lula, no pl n. 6.722/2010 - procultura
reformula a poltica de financiamento atividade cultural vigente, atualizando o papel do Estado neste campo ao mesmo
tempo em que estabelece novos desafios ao chamado mecenato. A renovao do marco legal da poltica de fomento atende
necessidade, premente, de superar a saturao dos mecanismos
atuais e consolidar novos parmetros de atuao para atores
polticos to importantes no campo cultural, como Estado e
Sociedade Civil.
Com esta proposta, criaremos novas fontes de recursos, ampliando o volume total aplicado na cultura, e estabeleceremos
regras mais claras e equilibradas para seu uso, a partir de critrios pactuados com a sociedade e que visam, acima de tudo,
democratizao ao acesso do fundo pblico que, reformulado
e ampliado, ser protagonista no fomento s artes. Queremos
uma melhor distribuio regional e social dos investimentos, a
fim de contemplar nossa diversidade cultural e superar as desigualdades de acesso produo cultural, elemento fundamental na formao de qualquer cidado.
Tambm nossa preocupao reposicionar o Estado no campo cultural, pois entendemos que sua atuao poltica fundamental para garantir um direito social inalienvel: o direito
cultura.
Durante o perodo de funcionamento da legislao atual, o
mecenato por ela fomentado caracterizou-se por ser altamente concentrador, tanto do ponto de vista regional quanto de
renda, repetindo as perverses do modelo socioeconmico
vigente no pas. A maior parte dos recursos captados por esse
caminho foi investido em apenas dois estados, Rio de Janeiro
e So Paulo sendo que, mesmo no caso deles, pouco ou quase

nada foi aplicado nas cidades do interior ou mesmo nas regies


perifricas das capitais.
Outro ponto a ressaltar o baixo valor de recursos privados agregados iseno fiscal. Apesar de se constituir como
preocupao na prpria Rouanet, a legislao atual mostrou-se
ineficaz neste quesito. O balano feito pelo MinC mostra que
apenas 10% (um dcimo) dos recursos aplicados via mecenato
vm das empresas financiadoras, sendo os outros 90% derivados da renncia fiscal, ou seja, valor de imposto que a Unio
deixa de receber e permite que a empresa invista em iniciativas
culturais. Os dados evidenciam que a prtica vigente feita
base de dinheiro pblico, pura e simplesmente.
A nova proposta, apresentada para discusso pblica em
abril de 2009 e, agora, tramitando na Comisso de Educao e
Cultura da Cmara dos Deputados, passa novamente pelo debate pblico. Parte do diagnstico acima citado e prope novas
medidas que tero grande impacto na vida cultural brasileira.
Representar uma grande renovao no prprio marco de financiamento das polticas pblicas atualmente existentes.
O PL n. 6.722/2010 prev ainda a criao de nove fundos
setoriais Fundo das Artes Visuais; Fundo das Artes Cnicas; Fundo da Msica; Fundo do Patrimnio e Memria; Fundo do Livro, da Leitura, da Literatura e Humanidades; Fundo
do Acesso e da Diversidade; Fundo do Audiovisual; Fundo de
Aes Transversais e Equalizao e o Fundo do Incentivo Inovao no Audiovisual , todos eles ligados ao Fundo Nacional
de Cultura (fnc) que, renovado, transformar-se- na principal
fonte de financiamento da atividade cultural brasileira. Fundos
pblicos, irrigados com dinheiro oramentrio e regidos por
regras e critrios claros, transparentes e amplamente discutidos pela sociedade.
O procultura foi desenvolvido de forma a articular mecanismos oramentrios e incentivados de fomento e, com

isto, ampliar o montante total de recursos aplicados na cultura. A esta inovao soma-se outra: o modelo de participao e
controle social que permeia esta nova proposta de poltica de
fomento.
Cada fundo setorial criado ficar sob a superviso de espaos
institucionais de participao social prprios, intitulados Comits Tcnicos, que tero como funo bsica acompanhar a
aplicao dos recursos pblicos e privados, luz das diretrizes
consolidadas no Plano Nacional de Cultura e dos seus respectivos Planos Setoriais. Alm de consolidar diretrizes e metas
de curto, mdio e longo prazo, estes espaos tero como meta
garantir uma distribuio de recursos mais democrtica aos
estados e municpios e, desta forma, democratizar o acesso ao
financiamento para as linguagens artsticas.
O ponto que ressalto em toda esta reforma que ela traz,
em seu bojo, a atualizao do papel da sociedade civil na gesto desta nova poltica de financiamento cultura. Com isto,
faz-se necessrio retomar e renovar o debate em torno da participao poltica, h muito relegado a segundo plano nos debates acadmicos. De nada adianta a renovao do fnc estar
associada renovao de todas as esferas de participao social,
que passam a ter funes claras, atreladas a um planejamento
indito no campo cultural e com grande impacto no cotidiano
administrativo do Ministrio da Cultura, se no dermos continuidade aos fruns, acadmicos e de gesto, de avaliao desta
e de tantas outras reformas em curso que tm como um de seus
eixos centrais a participao social ativa.
Este , inclusive, um dos novos desafios a serem debatidos
sobre o sentido da participao social hoje. premente aferir
o real poder de interferncia que Conselhos e estruturas afins
possuem na vida de rgos governamentais de modo geral, no
s federal, mas tambm de estados e municpios. Esta anlise
passa, necessariamente, pelo desenvolvimento de indicadores,

qualitativos e quantitativos, que possam servir de instrumentos eficazes na avaliao das reais contribuies dos rgos colegiados nos rumos das polticas pblicas.
Outro ponto a ser tratado a capacitao de conselheiros e
conselheiras. Muito se diz sobre a importncia do processo de
formao destes atores, mas de fato h pouca informao sistematizada sobre o assunto, como manuais, por exemplo, que tratam desde temas como os direitos e deveres de conselheiros(as)
at o abc do oramento pblico. Consolidar um entendimento
simples e sucinto, na forma de materiais didticos, de oramento, procedimentos burocrticos, processos legais e estrutura
administrativa do Estado, entre outros tpicos, fundamental
para que no haja perda na qualidade de atuao destes atores
polticos. Ao abordarmos este assunto enfrentamos, ao menos,
duas questes recorrentes no cotidiano dos colegiados: tanto a
renovao peridica dos Conselhos quanto o aumento dos espaos participativos trazem consigo, de imediato, o problema
da qualidade da interveno de seus membros.
Mais um ponto para o debate sobre participao: preciso
incentivar o trabalho em rede, no presencial e colaborativo,
nos conselhos. A existncia de redes nacional, estaduais e municipais de conselheiros e conselheiras (supra temtica, por vezes) ir possibilitar o aumento do fluxo de trabalho e de troca
de conhecimento entre eles. fundamental que esta rede se
configure tambm em um espao de articulao poltica, que
discuta temas amplos e possibilite uma atuao mais orgnica em outros espaos que no apenas os Conselhos, como as
agendas polticas transversais. A prpria valorizao da participao social, em si, um exemplo de tema a ser constantemente
incentivado.
No caso especfico do campo cultural, ressalto, ainda, dois
tpicos especficos que necessitam ser arduamente trabalhados. O primeiro desafio, que j vem sendo enfrentado, a ta-

refa de articular cada vez mais o cnpc aos conselhos estaduais e


municipais de cultura. A criao do Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Cultura conecta um exemplo exitoso
de um processo de articulao dos conselhos estaduais. Mas
no h, por exemplo, organizaes nacionais que articulem
conselhos municipais. A construo desta rede de conselhos,
e conselheiros, fundamental para ampliarmos a capilaridade
das organizaes culturais, do campo cultural como um todo,
da mesma forma que consolidamos, neste mesmo esforo, estruturas polticas com maior envergadura.
O ltimo ponto que tratarei neste artigo diz respeito ao esforo de se criar parmetros comuns, de um marco legal unificado, para os conselhos de cultura no pas. Esta uma etapa
vital no processo de consolidao da prtica participativa neste
segmento, e de fundamental importncia para a vida democrtica do pas.
Muito j foi feito neste sentido. possvel encontrar algumas
experincias exitosas de conselhos municipais e estaduais que
j avanaram rumo ao que pode ser considerado como padro
republicano de prtica conselhista, qual seja: processo eleitoral, amplamente divulgado, para escolha dos representantes
da sociedade civil que tero mandato previamente estipulado;
legislao prpria que estabelece as competncias do Conselho
e, tanto melhor, articule a participao social ao sistema de cultura (plano, conselho e fundo).
Apesar das inmeras experincias progressistas, ainda existem, no mbito dos conselhos brasileiros, exemplos de prticas arcaicas. Uma a ser destacada o fato ainda, de sobreviver,
atualmente, colegiados de cultura com conselheiros que no
passam por qualquer processo eletivo, e pior, onde pode-se
encontrar conselheiros com mandato vitalcio, como o caso
do Conselho Estadual de Cultura de Pernambuco (cec). Outro mal que ronda os colegiados de cultura a persistncia de

plenrios majoritariamente indicados pelo chefe do executivo.


Candidaturas e plataformas polticas, enfim, todo o processo
eleitoral s faz aumentar, a meu ver, a legitimidade no apenas
do representante, mas do prprio conselho.
Concluo enfatizando a atualidade do debate pblico em torno do tema da participao social no campo da cultura. Apesar
de incipiente, este assunto de extrema importncia e precisa
ser discutido de forma contnua, para que a atualizao de nossas estruturas colegiadas ocorra de forma rpida e profunda.
Precisamos intensificar a vida participativa no campo cultural.
A democratizao do Estado e o aumento da participao social no ciclo das polticas pblicas culturais a garantia de, em
um futuro prximo, tambm do ponto de vista social tenhamos um pas desenvolvido, socialmente justo e efetivamente
democrtico.
Gustavo Vidigal
Secretrio-Geral do cnpc e Diretor de Programas da Secretaria Executiva
do Ministrio da Cultura

Apr esent a o
O processo de democratizao do Estado nas sociedades contemporneas tem, de acordo com vasta bibliografia internacional e nacional existente, como um de seus dispositivos dinamizadores a existncia de conselhos. Eles aparecem como
instncias de acompanhamento e controle pblico do Estado e
de participao cidad na elaborao das polticas pblicas. Por
conseguinte, como momentos vitais para a democratizao do
Estado e da sociedade na contemporaneidade.
A redemocratizao da sociedade brasileira fez emergir um
conjunto de conselhos que tem desempenhado um relevante papel na histria recente do pas, inclusive neste processo de construo democrtica. Portanto, a existncia de conselhos e seu
vinculo com a democratizao tm adquirido lugar significativo
no panorama contemporneo brasileiro, abarcando muitas reas
sociais, nas quais esto sendo desenvolvidas polticas pblicas.

O campo cultural, por certo, no est margem desta dinmica poltica. Tambm ele sofreu profundo impacto do processo de democratizao, mesmo considerando todas as limitaes
desta trajetria. Mas a cultura e seus conselhos apresentam
neste processo muitas singularidades. Este projeto busca refletir sobre conselhos de cultura no Brasil; seu complexo itinerrio e sua circunstncia atual.
Com as polticas do Ministrio da Cultura, desencadeadas
desde 2003, o tema dos conselhos foi colocado vivamente em
cena, seja atravs da revitalizao do Conselho Nacional de Polticas Culturais (cnpc), seja atravs da gestao do Plano Nacional de Cultura (pnc) e, em especial, do Sistema Nacional de
Cultura (snc). O pnc e o snc aparecem como momentos fundamentais para a conformao de uma poltica de Estado no campo cultural, que transcenda os humores de governos e traga
um grau de estabilidade indito para o setor no pas.
Os conselhos de cultura desempenham papel relevante para
a execuo qualificada do pnc, na medida em que so, por excelncia, locais de interface entre governo e sociedade. Alm de
exercerem o papel de fiscalizar e debater as polticas pblicas
propostas no pnc, so importantes canais de expresso de demandas; pactuao de consensos e construo democrtica de
polticas pblicas de cultura.
J o snc exige, para o seu funcionamento consistente, a
constituio de uma complexa estrutura organizativa de execuo e acompanhamento das polticas culturais. Um de seus
pressupostos democrticos o fortalecimento de instncias
coletivas de construo e fiscalizao. Alis, a assinatura de seu
protocolo de adeso requer a criao de conselhos municipais e
estaduais de cultura. Para que o snc se concretize, no apenas os
conselhos de cultura precisam funcionar, mas tambm operar
de forma articulada; colaborativa e radicalmente democrtica.
Por extenso, os conselheiros necessitam de formao perma-

nente para cumprir de modo eficiente sua essencial funo de


conectar Estado e sociedade.
A realizao de um conjunto de atividades pblicas, rigorosas e qualificadas de pesquisa e de extenso sobre os conselhos
de cultura em sua relao imanente com as polticas culturais e
a democracia imprescindvel para que este conjunto recente
de conselhos possam efetivamente desempenhar suas atividades, essenciais para a democracia, as polticas culturais e a cultura na sociedade brasileira contempornea.
A Universidade Federal da Bahia, atravs do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (www.cult.uf ba.br), dedicado pesquisa e extenso em cultura, props a realizao,
em colaborao com o Ministrio da Cultura, do projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. A ufba,
alm do cult, mantm nesta rea de estudos: o Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade (www.
poscultura.uf ba.br), doutorado e mestrado, com linhas de pesquisa em Cultura e Desenvolvimento e em Cultura e Identidade; o curso de graduao em Produo Cultural e as bacharelados interdisciplinares em Artes e em Humanidades, ambos
com habilitao em Polticas e Gesto Culturais.
O projeto tem como seus objetivos gerais: 1. Realizar uma investigao sobre o papel dos conselhos de cultura no Brasil atual,
inclusive acerca de suas necessrias relaes com as polticas culturais e a democratizao da sociedade brasileira; 2. Possibilitar que as
informaes, anlises e debates acerca do tema cheguem ao maior
nmero de membros dos conselhos de cultura existentes no pas
e de pessoas envolvidas com o campo da cultura, em especial com
as polticas culturais e 3. Subsidiar a atuao ativa e qualificada dos
membros dos conselhos de cultura existentes no pas, inclusive
com a produo de materiais de apoio sua atuao qualificada.
Dentre os objetivos especficos do projeto, podem ser destacados: 1. Elaborar diagnstico preliminar da situao dos

conselhos de cultura no Brasil; 2. Promover um encontro, com


transmisso on-line para todo o pas, entre especialistas da
rea e conselheiros para apresentar e validar o diagnstico; 3.
Registrar o encontro e produzir um vdeo a partir dele; 4. Publicar livro contendo o estudo e artigos de especialistas sobre
o tema - inclusive em verso digital, para ser disponibilizado
em cd e na internet; 5. Distribuir o vdeo e o livro em todo o
Brasil, em especial para os membros dos conselhos de cultura e
participantes do campo cultural e 6. Formar rede nacional dos
membros de conselhos de cultura no Brasil.
Para realizar estes objetivos gerais e especficos, o projeto compreendeu trs etapas de trabalho: 1. Diagnstico da situao dos conselhos, atravs de pesquisa piloto; 2. Seminrio
com a participao de conselheiros e especialistas em polticas
culturais, realizado em Salvador nos dias 31 de agosto e 01 de
setembro de 2010 e 3. Elaborao de produtos, visando tornar
informaes e debates disponveis para ativistas de conselhos e
para a comunidade interessada em temas culturais.
Este livro um dos resultados mais significativos do projeto. Ele est composto pelo diagnstico, revisto a partir das contribuies do encontro presencial; por relevantes artigos dos
especialistas convidados e por outros materiais significativos
derivados do processo de trabalho. Todo esse contedo ser
tambm disponibilizado on-line.
O livro busca ser uma referncia para estudiosos e ativistas
dos conselhos de cultura. Ele pretende subsidiar intervenes
polticas e acadmicas, objetivando aprofundar a democratizao dos conselhos e do campo cultural no pas. Ele est composto por quatro mdulos. O primeiro comporta reflexes
de estudiosos sobre a temtica dos conselhos de polticas pblicas no Brasil: trajetria; funcionamento e desafios atuais.
O segundo os materiais produzidos pelas investigaes desenvolvidas no processo; por um relato sucinto do seminrio e por

uma bibliografia comentada, que visa subsidiar as pessoas interessadas na questo dos conselhos. O terceiro mdulo abarca
reflexes de estudiosos convidados sobre conselhos, democracia e polticas pblicas de cultura no Brasil. Por fim, o quarto
bloco abrange a anlise de algumas experincias especficas de
conselho no pas.
Albino Canelas Rubim

sumrio

Conselhos de Polticas Pblicas no Brasil


27

O s C o n s e lh o s e a C o n s t r u o d a D e m o c r a c i a n o B r a s il : um
r p i d o b a l a n o d e du a s d c a d a s d e p a r t i c ip a o
c o n s e lhi s t a
L u c i a n a Ta t a g i b a

51
C o n s e lh o s d e P o lt i c a s P b li c a s : o f a l s o dil e m a e nt r e
in s t it u c i o n a liz a o e d e m o c r at iz a o d a g e s t o
p b li c a
Soraya Crtes

71
C o n s e lh o s G e s t o r e s d e P o lt i c a s P b li c a s e D e m o c r at iz a o
d o E s t a d o : r e f l e x e s a p a r t ir d o s c o n s e lh o s d e
s a d e
Jos Ivo Pedrosa

91
C o n s e lh o s n o V i g e nt e M o d e l o C o n s t it u c i o n a l d o B r a s il :
p a r a di g m a p a r a a c o n s t r u o d o s c o n g n e r e s
c ul t ur a i s
Humberto Cunha

Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura


111
P o lt i c a s Cul t ur a i s , D e m o c r a c i a e C o n s e lh o s d e Cul t ur a
Iuri Rubim, Juan Brizuela, Renata Leahy

145
C o n s e lh o s d e Cul t ur a : at r ib ui e s , c a r t e r, c o mp o s i o e
democracia
Albino Rubim

165
C o n s e lh o s E s t a du a i s d e Cul t ur a n a I nt e r n e t : um d e s a f i o p a r a a
e f e t i v i d a d e , a t r a n s p a r n c i a e a p a r t i c ip a o
Ta i a n e F e r n a n d e s

189
S e min r i o L a n a O lh a r e s e P r ovo c a e s e m To r n o d o s
C o n s e lh o s d e Cul t ur a

195
I n di c a e s d e L e it ur a S o b r e C o n s e lh o s
Ceclia Soto

Reflexes sobre Conselhos de Cultura


211
C o n s e lh o s d e Cul t ur a e D e m o c r at iz a o d o E s t a d o n o B r a s il
Ber nardo Novais da Mata-Machado

235
C o n s e lh o s d e Cul t ur a e D e m o c r a c i a : d e s a f i o s
c o nt e mp o r n e o s
Alexandre Barbalho

253
P a r t i c ip a o P o lt i c a e C o n s e lh o s d e Cul t ur a : um a p r o p o s t a
Ber nardo Novais da Mata-Machado

265
C o n s e lh o s d e Cul t ur a : n o vo s e a nt i g o s d e s a f i o s d a c i d a d a ni a
c ul t ur a l
Hamilton Faria

287
C o n s e lh o s d e Cul t ur a n o B r a s il : a l g um a s qu e s t e s
Lia Calabre

Conselhos de Cultura: estudos de caso


305
O P a p e l d o s C o l e g i a d o s n a D e f ini o d o s I n c e nt i vo s P b li c o s
Cul t ur a
Humberto Cunha

325
C o n c in e 1 9 7 6 a 1 9 9 0
Anita Simis

351
D i ve r s i d a d e Cul t ur a l e C o n s e lh o s d e Cul t ur a : um a
a p r o x im a o c o n c e it u a l e e mp r i c a
Giselle Lucena
Jos Marcio Bar ros

377
O r i e nt a n d o a Cul t ur a : o c o n s e lh o d e c ul t ur a d o C e a r n o s
a n o s 1 9 6 0 -7 0
Alexandre Barbalho

Conselhos de Polticas Pblicas no Brasil

Os Conselhos e a Constr u o da D emocr acia


no Br a sil: um r pido balano de dua s dc ada s
de par ticipa o conselhist a
L u c i a n a Ta t a g i b a 1

Int roduo

Os movimentos sociais no Brasil, e em diversos


pases da Amrica Latina, atuam em cenrios caracterizados por uma ampliao sem precedentes das
oportunidades para a participao, principalmente
a partir da criao de novos espaos para o dilogo
e a negociao com o Estado. Principalmente a partir dos anos 1990, a sociedade civil tem sido chamada a participar de um conjunto de novos espaos
de deliberao e gesto das polticas, em diversas

1
Luciana Tatagiba professora do
Departamento de Cincia Poltica
da Unicamp, onde desenvolve
pesquisas sobre os temas da
democracia participativa,
movimentos sociais e ao coletiva.

reas e a partir de diferentes modelos institucionais. No Brasil,


a ampliao da participao emergiu como resultado da presso
da sociedade civil, no decorrer da luta pela redemocratizao
do regime.
A partir do final da dcada de 1970, o agravamento dos problemas sociais e a crise do setor pblico abriram espao para o questionamento do padro centralizador, autoritrio e excludente
que marcara a relao entre as agncias estatais e os beneficirios
das polticas pblicas, assim como para o reconhecimento da incapacidade do Estado de responder s demandas sociais. O tema
da participao incorporava as expectativas em relao democracia a ser construda: uma democracia para todos, a partir da
ativao da mobilizao e do poder das classes populares.
Esperava-se que por meio da participao fosse possvel reverter o padro de planejamento e execuo das polticas pblicas no Brasil. A mudana desse padro seria possvel porque
a participao provocaria uma mudana nas agncias estatais,
tornando-as mais transparentes e mais responsveis. Os mecanismos de participao obrigariam o Estado a negociar suas
propostas com outros grupos sociais, dificultando a usual
confuso entre interesse pblico e os interesses dos grupos
que circulam em torno do poder estatal e costumam exercer influncia direta sobre ele. Esperava-se, ainda, que a participao
tivesse um efeito direto sobre os prprios atores que participavam atuando assim como um fator educacional na promoo
da cidadania. Ou seja, o tema da participao incorporava expectativas que apontavam para a democratizao do Estado e
da sociedade.
Nesse contexto se insere a aposta feita por vrios movimentos sociais brasileiros, em estreita conexo com determinados
atores da arena poltico-institucional, na luta por dentro do
Estado como estratgia de transformao social. Uma aposta
que gerou lutas longas, e no geral rduas, mas que resultaram

2 8 l u c i a n a t a t a g i b a

na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania que


mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam
passar a operar desde ento. Refiro-me aqui aos diversos mecanismos de participao direta e semidireta institudos pela
Constituio de 1988, como complemento democracia representativa.
Uma das expresses mais evidentes desse processo de inovao no campo da participao popular foram os conselhos
gestores de polticas pblicas. Os conselhos de polticas esto
entre as principais inovaes institucionais que acompanham
e particularizam o processo de redemocratizao no Brasil, por
isso, em sua dinmica atual so espelhos pelos quais se podem
ler registros das dimenses contraditrias de que se revestem
nossas experincias democrticas recentes.
Hoje, aps 21 anos de participao conselhista busca-se compreender at onde foi possvel avanar nessa estratgia participativa e quais seus limites e potencialidades futuras. essa
questo que busco tratar nesse artigo.

Os conselhos de polticas pblicas como


inovao institucional

Os conselhos tm uma histria longa que no comea com a


redemocratizao. H registros de conselhos atuando ainda
no perodo ditatorial, nos diversos nveis da federao, principalmente nas reas de cultura, transporte e educao .(gonh,
2003; doimo, 1990) Podemos distinguir trs fases, ou momentos distintos, na histria recente dos conselhos. A primeira fase,
ainda no contexto da ditadura, onde os conselhos cumpriam
uma funo meramente decorativa, face o cerceamento da arena
decisria. No geral eram conselhos formados por notveis que
tinham como misso principal o aconselhamento do executivo.

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
2 9

2
Sobre o processo de
articulao do
movimento de sade e
criao dos conselhos
populares de Sade em
So Paulo, conferir o
estimulante registro
oferecido por Sacardo e
Castro (2002).

A segunda fase localizada no contexto da abertura poltica,


onde a presso da sociedade pela democratizao do Estado
gerava novos formatos participativos, principalmente no nvel
local. Um bom exemplo so os conselhos comunitrios,
criados no governo de Reynaldo de Barros, em So Paulo, em
1979, que teriam como funes, dentre outras: criar canais de
comunicao entre o povo e o governo, garantir legitimidade
ao governo local e transformar a ao tecnocrata da municipalidade em uma ao participada (Decreto n 16.1000/79).
Na prtica, esses conselhos seriam utilizados como forma de
cooptao das lideranas e manipulao das demandas populares. (gonh,2003, p. 73) Nessa segunda fase, os conselhos
eram ainda muito atrelados aos executivos, sofrendo, como as
demais polticas e programas implementados, descontinuidades em funo das mudanas decorrentes da alternncia do
poder. Em oposio a essa instrumentalizao da participao,
os movimentos organizados nas Comunidades Eclesiais de
Base (ceb) passavam a investir suas energias em novos espaos
de participao, cujo foco estava na defesa da autonomia dos
movimentos em relao ao Estado. (gonh, 2003; ttora;
chaia, 2004) Esse era o terreno de criao dos Conselhos
Populares, no final dos anos 1970 e meados de 1980. Em So
Paulo, o mais conhecido foi o Conselho de Sade da Zona Leste2 , que influenciou fortemente a direo das lutas na Constituinte.
E, por fim, a terceira fase inaugurada pela Constituio de
1988, redefine a posio e funo dos conselhos a partir de uma
nova arquitetura jurdica-poltica que lhes conferiria maior legitimidade, fora e permanncia. Nessa fase na qual nos encontramos os conselhos apresentam-se como peas centrais
no processo de reestruturao das polticas, legitimados pelos
novos princpios constitucionais da participao e da descentralizao poltico-administrativa. Os casos exemplares aqui

3 0 l u c i a n a t a t a g i b a

so os conselhos de sade, criana e adolescncia e assistncia


social. Definidos pela Constituio de 1988 como obrigatrios
em vrios nveis de definio das polticas foram considerados
legalmente indispensveis para o repasse de recursos federais
para Estados e municpios. Esses conselhos se transformaram
em referncia para os demais que se multiplicaram rapidamente em todo o Brasil nos anos seguintes, nas mais diversas reas de poltica a partir de um conjunto diversificado de regras
de funcionamento e composio. Dados da munic/ibge, de
2001, mostram que mais de 90% dos municpios brasileiros
registravam a presena de conselhos nas reas da sade, assistncia e criana e adolescente. Nos ltimos anos, outras reas
de polticas tambm foram priorizando a criao de conselhos,
como no campo das polticas urbanas e habitacionais, segurana, direitos humanos, segurana alimentar, cultura, reas que
buscam se estruturar como sistemas nacionais com a criao
de conselhos, conferncias, fundos e planos. No caso da cidade de So Paulo pesquisa realizada em 2005, apontava de 40
conselhos de polticas pblicas, distribuda numa diversidade
enorme de secretarias. (tatagiba, 2008) Mas, esse no um
processo restrito as grandes capitais. Pesquisa realizada no estado do Rio Grande do Norte indicava, em 1998, a existncia de
302 conselhos s na rea social. Tendo em vista esse mapa da arquitetura da participao, podemos hoje falar num exrcito de
conselheiros espalhados pelos quatro cantos do Brasil. Cunha,
em trabalho realizado em 2004, estima que aproximadamente
1,5 milhes de pessoas atuem como conselheiros, um nmero
que supera a quantidade atual de vereadores. No plano nacional
destaca-se nas ltimas duas gestes o forte ritmo de criao dos
conselhos num conjunto muito diversificado de reas de polticas, com impactos tambm sobre os demais nveis da federao. Em 2007, h registros do funcionamento de 40 conselhos
nacionais, 11 deles criados na gesto Lula, com participao de

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
3 1

440 entidades no governamentais. (silva, 2009)


O que torna esses conselhos experimentos participativos
inditos e potencialmente democratizantes, quando comparados com os conselhos das fases anteriores, so os princpios
sobre os quais se assentam. Os movimentos sociais exerceram
uma forte influncia no processo constituinte, resultando dessa influncia tanto a criao dos conselhos quanto definio
de alguns princpios que deveriam ser observados quando da
implementao desses espaos. Quais sejam:
1. Composio plural e paritria. Nos conselhos as organizaes da sociedade civil e agncias do Estado, portadores de interesses e valores no apenas distintos, mas
por vezes antagnicos deveriam se fazer representar. Os
conselhos seriam espaos para a expresso da diversidade (abers; keck, 2008), que no se relaciona apenas
dicotomia Estado/sociedade, mas se reflete tambm nas
clivagens internas aos referidos campos. A pluralidade
na composio seria o elemento que responde pela natureza pblica e democrtica desses novos arranjos deliberativos. Por isso, um dos grandes desafios presente
nessas experincias integrar os diferentes interesses e
ao mesmo tempo permitir aos diferentes atores envolvidos nos processos deliberativos, principalmente queles
em situao de desvantagem, expressar e sustentar publicamente sua diferena, de tal forma que todos tenham
a expectativa de influenciar nos resultados da deliberao. A possibilidade de que os representantes da sociedade civil sejam escolhidos em fruns prprios, e no
indicados pelo chefe do executivo, emerge aqui como
dimenso fundamental.
2. A natureza pblica dos acordos. Os conselhos deveriam
ter no processo dialgico o instrumento privilegiado de

3 2 l u c i a n a t a t a g i b a

resoluo dos conflitos inerentes diversidade dos interesses em jogo. A publicidade aqui o elemento que
diferencia a construo dos acordos nos processos deliberativos no interior dos conselhos, distinguindo-o da
troca de favores, das prticas clientelistas, da cooptao
etc. Os argumentos usados para balizar os acordos devem ser possveis de ser sustentados publicamente, a
partir de princpios ticos elementares relacionados
vida pblica.
3. A competncia deliberativa. Os conselhos deveriam
funcionar como instncias deliberativas com competncia legal para formular polticas e fiscalizar sua implementao, apontando no sentido da democratizao da
gesto. Os conselhos deveriam interferir de forma direta
nos modos de atuao dos rgos governamentais e no-governamentais responsveis pela execuo das polticas, a cujas reas esto ligados, induzindo o Estado
ao e impondo mecanismos de responsabilizao do
Estado perante a sociedade. (moreira, 1999; carvalho, 1998) A competncia legal de deliberar sobre as polticas pblicas a principal fora dos conselhos enquanto espaos potencialmente capazes de induzir reforma
democrtica do Estado.
Se essas caractersticas transformaram os conselhos gestores em arranjos institucionais inditos, o que se busca hoje
saber at que ponto foi possvel efetiv-los na prtica.

Calibrando as expectativas

Para avanar na avaliao, preciso calibrar as expectativas.


Uma coisa reconhecer os princpios gerais que conferem o carter inovador desses novos arranjos; outra coisa supor que

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
3 3

eles tenham fora para se materializar nas experincias concretas a despeito do contexto, da correlao de foras e das oportunidades ou constrangimentos que a conjuntura lhes oferece.
Os conselhos so espaos de disputas pelo poder que, por
sua vez, esto inseridos em redes de produo das polticas pblicas nas quais recursos simblicos e materiais so disputados
por atores os mais diversos. Os conselhos fazem parte dessa
rede e, como tal, so profundamente afetados pelas dinmicas
polticas que nela se gestam. Os conselhos no s impactam o
processo de produo das polticas em suas reas especficas;
mas tm seu perfil e dinmicas afetados pelas caractersticas
gerais que conformam a comunidade de poltica na qual esto
inseridos. Alm disso, preciso considerar que se os conselhos
tm um papel a desempenhar na democratizao da gesto
pblica, eles possuem tambm limites que lhe so inerentes,
como, por exemplo, a sua natureza setorial e fragmentada, sua
forte dependncia dos governos e uma tendncia burocratizao dos processos participativos pela prpria natureza de suas
funes. Nesse sentido, como avalia de forma precisa Dagnino
(2002, p. 298-299):
Atribuir indiscriminadamente aos espaos de participao o papel de
agentes fundamentais na transformao do Estado e da sociedade, na eliminao da desigualdade e na instaurao da cidadania, transformando as
expectativas que estimularam a luta poltica que se travou pela sua constituio em parmetros para sua avaliao, pode nos levar inexoravelmente constatao do seu fracasso [...]. Uma avaliao mais produtiva [...]
deve partir do reconhecimento da complexidade desse processo e da diversidade dos contextos [...]onde ele se d.

Feitas as ressalvas, vamos ao balano: o que podemos dizer


ento desses 21 anos de aposta na relao entre conselhos e democracia?

3 4 l u c i a n a t a t a g i b a

A relevncia dos conselhos

Em primeiro lugar parece fundamental celebrar os avanos


que a prpria criao dessa institucionalidade representa. A
disseminao das instituies participativas no Brasil, como
os conselhos, oramentos participativos e fruns evidenciam
que apesar de todas as resistncias e contramarchas, o projeto
participativo se imps como princpio na sociedade brasileira.
Embora a qualidade e resultados do processo participativo dependam da vontade poltica dos governos como uma de
suas variveis relevantes, nenhum governo independente de
sua colorao partidria e inclinao democrtica pode hoje
ignorar os conselhos nos processos de implementao da poltica. Mesmo que no tenham poder efetivo para decidir sobre
a poltica pblica, os conselhos tm poder de veto sobre as decises do governo, podendo paralisar obras, vetar convnios,
suspender o repasse de recursos etc. A tentativa dos governos
de garantir uma composio que lhes seja favorvel, muitas vezes buscando controlar os processos de eleio dos conselheiros societais, tem a ver com o reconhecimento do lugar que o
conselho ocupa na rede de produo da poltica.
Os conselhos gestores aparecem como espaos nos quais se
gesta um importante aprendizado de convivncia democrtica,
tanto para os atores da sociedade quanto do Estado, indicando a
gestao de uma tendncia contrria privatizao dos espaos
e dos assuntos pblicos, marca da constituio do Estado e da
sociedade no Brasil. Os conselhos, nesse sentido, encarnam as
ambiguidades, os desafios e as promessas de uma forma partilhada de produo polticas pblicas, erigida sob uma cultura
poltica na qual predominam referncias autoritrias, as quais
elas obviamente no esto imunes.
O exerccio da participao nos conselhos tem levado ao
questionamento, por certo ainda frgil e insuficiente, de alguns
aspectos dessa nossa tradio poltica. Tem exigido que o Estado

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
3 5

d publicidade de suas aes, apresente contas, exponha os critrios que balizam acordos; e, da sociedade civil, tem exigido que
se qualifique para essa participao, ampliando o conhecimento dos processos que envolvem a gesto pblica e construindo
novos referenciais capazes de equilibrar a defesa dos interesses
privados e corporativos das entidades e movimentos, com o reconhecimento do carter coletivo dos direitos implicados.
O reconhecimento desses avanos uma dimenso muito importante do balano desses 21 anos de aposta na luta por
dentro do Estado como estratgia para construo da cidadania
desde baixo.

Desafios e dilemas na efetivao


da participao conselhista3
3
Em 2002 realizei um
balano da bibliografia,
no qual apresento e
discuto alguns desses
principais obstculos
em relao aos
conselhos gestores de
polticas pblicas
(tatagiba, 2002). Para
uma avaliao mais
recente dessas
experincias, remeto a
Dagnino (2002) e
Dagnino e Tatagiba
(2007). Essas anlises
oferecem as bases para
a avaliao apresenta
nesse artigo.

Outra face desse balano tem necessariamente que se reportar


aos desafios e dilemas da implementao dos conselhos. Desde
os anos 1990, os estudos mostram que no so poucos os constrangimentos sua efetividade.
A partir de um conjunto de estudos de caso, temos visto que
essa nova institucionalidade participativa tem ocupado um
lugar ainda marginal nos processos decisrios que envolvem a
definio das polticas em suas reas especficas. Os conselhos
tm demonstrado um poder maior no que se refere ao controle
sobre a implementao e execuo das polticas do que propriamente na definio dos seus contornos, na efetivao de sua
vocao deliberativa. Com os avanos das pesquisas sabemos
que alguns fatores so importantes para explicar as variaes
na qualidade do processo participativa e na efetividade dos seus
resultados, tais como o desenho institucional, o projeto poltico dos governos e o padro associativo. (avritzer; wampler,
2004; luchman, 2002) Mas, como disse, ainda h muito que
se avanar na anlise dos conselhos, principalmente no que se

3 6 l u c i a n a t a t a g i b a

refere preciso dos indicadores e da abordagem comparada


entre regies do Brasil.
O c o n t ro l e d o s c o n s e l h o s p e lo g o v e r n o

Os governos tm resistido de forma mais ou menos acentuada dependendo da natureza do governo e do seu projeto poltico s novas formas de fiscalizao, controle e participao
da sociedade civil no processo de produo das polticas pblicas. Os estudos mostram que os governos tm mobilizado estratgias as mais diversas para anular o potencial deliberativo
dos conselhos, reduzindo-os, quando muito, a espaos destinados a aumentar a escuta e ampliar a audincia em torno dos
temas que compem a agenda pblica.
No era de esperar que fosse diferente. Afinal a criao dos
conselhos significa no apenas a imposio de uma nova arena
de disputa poltica, mas tambm, o empoderamento de novos
atores como interlocutores vlidos e a afirmao de novos interesses como legtimos. Isso tende a afetar o jogo poltico e tornar mais complexo o exerccio de governo. Os governos buscam conter ou ao menos manter sob seu controle esse processo,
evitando desdobramentos que lhes sejam muito desfavorveis.
Quando so bem sucedidos, os governos acabam transformando os conselhos em espaos de legitimao para suas decises
no geral tomadas longe dos olhos pblicos e perto dos seus parceiros tradicionais. Nesses contextos, o conselho acaba virando
uma instncia paralela esvaziada de poder efetivo. Em vrios
municpios brasileiros, essa tem sido a regra.
H duas formas principais pelas quais os governos tm buscado controlar os conselhos: definindo sua agenda e garantindo
uma composio que lhe seja favorvel. Est em jogo nos conselhos uma disputa constante em torno dos assuntos pertinentes ou relevantes, que ora se traduz nas tentativas de definir
o que seja formular polticas pblicas, ora aparece nos debates

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
3 7

acerca das verdadeiras atribuies dos conselhos. Claro que


os termos dessa disputa nem sempre se explicitam como um
todo orgnico e coerente, assim como no est garantido a todos, condies igualitrias para influenciar os resultados dessa
disputa. Em muitos casos, o debate e a negociao em torno dos
assuntos relevantes tm sido limitados pela imposio unilateral dos interesses temticos do governo, como afirma Cohn
(1998, p. 161): Em geral a pauta das reunies estabelecida
pelo gestor, ou pela pasta que ocupa, e, conseqentemente, acaba sendo definida a partir de necessidades advindas da racionalidade administrativa.
Outra forma de garantir que o conselho no incomode o
executivo garantir que aliados do governo ocupem a representao societal. Por isso, a autonomia da sociedade civil na
escolha dos seus representantes algo to fundamental. Uma
tendncia verificada na anlise da bibliografia, nos casos em
que os governos no conseguem compor um conselho de aliados, ou quando sua hegemonia est por ameaada, o boicote
e as tentativas de esvaziamento do conselho como estratgias
privilegiadas de convencimento. Ao lado destas, tambm se
destacaram como estratgia de desarmamento dos conflitos, as
tentativas de cooptao e manipulao. As tentativas de cooptao seguem os mais diversos caminhos, sendo em muitos casos facilitada pelo prprio fascnio pelo poder que leva alguns
conselheiros da sociedade civil a se perceberem como uma espcie de novos funcionrios pblicos.
Reconhecer a tendncia dos governos de manter o conselho
sob seu controle no significa dizer que o Estado o inimigo
dos conselhos ou que estar sempre buscando minar sua importncia e efetividade. Como dissemos, o projeto poltico do
governo uma varivel importante para entendermos como
cada executivo se posiciona em relao aos novos arranjos participativos. No Estado encontramos atores portadores de di-

3 8 l u c i a n a t a t a g i b a

ferentes interesses e projetos, com distintas vises do papel


dos conselhos, muitas vezes com posturas altamente abertas
participao da sociedade civil mesmo quando o enfoque geral
adotado pelo governo pode ser o de resistncia a essa participao. Em outros casos, pode ser o prprio governo que busca,
por meio do conselho, pautar inovaes no campo da poltica
pblica enfrentando a resistncia de grupos conservadores da
sociedade civil. preciso que as organizaes da sociedade civil
nos conselhos tenham sensibilidade para perceber essa heterogeneidade do ator estatal e que saibam explor-la politicamente, estabelecendo parcerias e costurando consensos em torno
de temas pontuais, buscando fortalecer a agenda dos direitos.
A re p re s e n t a o d a s o c i e d a d e c i v i l n o s c o n s e l h o s

Um dos desafios presentes nos conselhos refletir na sua


composio a diversidade que constitui a comunidade de interesses que se organiza em torno das polticas pblicas. Alis,
um problema para toda instituio representativa que ganha
contorno especficos no caso das instituies participativas.
Como os estudos tm demonstrado a questo da legitimidade
da representao, dos critrios para escolha dos representantes,
e de quem teria direito a ser representado so temas de difcil
soluo prtica e que suscitam relevantes debates tericos no
caso das experincias participativas 4 .
O que vemos como tendncia nos conselhos atualmente a
combinao entre diferentes formas de representao: a representao por categorias e/ou por segmentos, junto com a representao territorial. A escolha dos representantes por suas prprias entidades, ao lado de formas de escolha que passam pelo
voto dos moradores em pessoas indicadas por movimentos e/
ou organizaes. Essa experimentao algo muito positivo e
que deve ser estimulado, principalmente visando a uma composio que de fato corresponda s peculiaridades de cada rea

4
Sobre a importante
questo da
representao nas
instituies
participativas remeto a
Luchman (2007, 2008),
Lavalle, Houtzager e
Castello (2006) e
Avritzer (2006)

.
o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
3 9

de poltica e/ou contexto no qual os conselhos esto inseridos.


Nesse sentido, preciso ter muito cuidado com as frmulas
consagradas ou com os modelos porque eles podem levar a
um enrijecimento das experincias resultando no formalismo
da participao.
A c a p a c i t a o d o s c o n s e l h e i ro s

A necessidade de capacitao dos atores da sociedade civil


para o exerccio de suas funes no conselho um tema que
tem estado muito presente quando se trata de avaliar a participao nos conselhos. Esse reconhecimento caminha junto com
a defesa de programas de capacitao e com o debate sobre o
contedo desses programas. Como melhorar a qualidade da representao dos conselheiros societais sem reforar a elitizao
e a burocratizao da participao? Como construir um programa de capacitao, que permita aos conselheiros da sociedade
civil dialogar em p de igualdade com os agentes estatais, sem,
contudo, transform-los em especialistas, o que acabaria recolocando o ciclo das excluses por meio do discurso especializado? De que forma minorar os efeitos das desigualdades sociais
no processo deliberativo?
Num pas como o nosso, marcado por altos ndices de analfabetismo, essa discusso assume contornos dramticos, principalmente quando a essa caracterstica associa-se outra: a
valorizao, em nossa cultura poltica, do argumento tcnico
em detrimento de outros saberes. O problema da falta de capacitao atinge de forma diferenciada os distintos atores que
participam dos conselhos. Se o acesso s informaes e ao
conhecimento sobre o funcionamento da mquina administrativa, colocam os conselheiros governamentais em vantagem
em relao aos representantes da sociedade civil; entre esses ltimos, as diferentes capacidades tambm oferecem obstculos
igualdade de participao nos processos deliberativos.

4 0 l u c i a n a t a t a g i b a

preciso encaminhar com cautela o debate sobre a capacitao para no transformar os conselheiros em super-especialistas com uma grande capacidade para dialogar com o Estado,
e sem tempo ou condies de ouvir e traduzir essa conversa
para suas organizaes ou grupos de origem. A aposta deveria
ser em uma capacitao que articulasse o tcnico e o poltico,
trabalhando justamente o desafio dos conselheiros de atuarem
como tradutores valorizando o espao de fronteira no qual se
localizam.
A re l a o d o s c o n s e l h e i ro s c o m s u a s
ent idades de or igem

A relao dos conselhos com suas organizaes de origem


outro tema destcado nos estudos. De uma forma geral, os conselheiros no-governamentais tm encontrado pouco respaldo
e acompanhamento de suas aes por parte das entidades que
representam. No h uma via de mo dupla entre conselhos e
entidades: as pautas do conselho nem sempre so discutidas
com as entidades, e a posio das entidades nem sempre chega
ao conhecimento do conselho, de forma a influir nas deliberaes. As entidades, movimentos e ongs indicam ou elegem
seus representantes e ento tendem a se afastar do cotidiano
dos conselhos. Com isso, os conselheiros acabam emitindo sua
prpria opinio sobre determinado tema, resultado do seu acmulo pessoal ou da sua adeso s propostas defendidas no calor
do debate. Essa falta de um debate prvio com as entidades e
movimentos de origem tem se mostrado muito problemtico
principalmente no caso do segmento dos usurios que sem um
amadurecimento prvio das questes, acaba aderindo s posies defendidas por grupos com maior poder de argumentao
e influncia.
Essa ausncia de uma via de mo dupla entre os conselheiros e suas instituies de origem tambm se apresenta como

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
4 1

problema na representao governamental. No caso dos conselheiros governamentais pessoalmente comprometidos com
o conselho e sua temtica, essa fraca relao com os rgos de
origem tem se traduzido em empecilhos realizao de suas
funes. Como os estudos apontam, representantes governamentais atuantes e interessados viram sua posio fragilizada
nos conselhos por no terem condies de honrar os compromissos assumidos. Na falta de uma posio previamente debatida a ser levada ao conselho, o representante governamental
acaba defendendo uma posio pessoal, com base nela estabelece acordos e depois no consegue o respaldo de sua secretaria
ou rgo para implement-la.

Dos desaf ios f ut uros: tecer vnculos para


reconf igurar a t rama das polticas

Enfim, o balano desses 21 anos impe o reconhecimento de


que o formato conselho de poltica pblica mesmo que, talvez, de forma insuficiente canalizou desejos por mudana e
por mais democracia dando-lhes forma institucional. Foi, nesse sentido, uma inveno plena de significados que, no seu processo instituinte, ressignificou a democracia em construo.
Por isso, talvez ainda perdure como modelo de instituio
participativa apesar dos inmeros problemas. O atual ritmo de
criao de novos conselhos, principalmente na esfera nacional,
parece reforar essa tese.
Se isso verdade, a questo agora : como, dar um passo
alm? Como dotar de mais eficcia e efetividade a participao
nos conselhos? Como garantir maior grau de incidncia sobre
as polticas e maior capacidade de impactar os processos de
gesto? Que estratgias poderiam ser pensadas para ampliar a
capacidade dos conselhos de atuarem como instncias de democratizao do Estado?

4 2 l u c i a n a t a t a g i b a

Obviamente, so muitas e diferenciadas as aes para o fortalecimento dos conselhos. Mas uma delas me parece hoje de extraordinria relevncia: o fortalecimento das relaes do conselho com seu ambiente social e poltico. preciso fortalecer
a face pblica dos conselhos. Ativar as redes de comunicao,
adensar os vnculos que os conselheiros j possuem na sociedade civil e no Estado. Ao mesmo tempo preciso investir tempo
e energia na criao de novos pontos de contato explorando a
condio dos conselhos como instituies hbridas. (avritzer; pereira, 2005) Isso significa apostar na constituio de
uma audincia mais ampliada, que vai alm dos atores diretamente envolvidos com a produo da poltica e se refere esfera
pblica de uma forma mais ampla. Ao despertar a ateno do
cidado comum para os assuntos tratados, o conselho fortalece
sua insero esfera pblica, reforando sua legitimidade.
Esse parece um dos investimentos prioritrios. Sem capilaridade social os conselhos so levados ao isolamento e debilidade. Essa a condio atual de muitos conselhos, como
demonstra a bibliografia especializada. A avaliao de Moraes
sobre o Conselho Estadual de Direitos da Criana e do Adolescente (cedca) de Santa Catarina poderia ser generalizada para
muitos conselhos hoje em funcionamento no Brasil:
Houve uma centralizao da relao entre o Conselho e o Governo do Estado, ficando para o segundo plano a busca de legitimidade na relao
com a opinio pblica, especialmente a socializao de informaes e a
formao sobre os direitos da criana e do adolescente. Com isto, persistiu a gesto tradicional e o conselho foi reduzido sua existncia formal.
(moraes apud tatagiba, 2002)

As conferncias tm sido um desses momentos importante de dilogo com pblicos mais amplos e heterogneos. Mas,
o problema que esse dilogo no tem sido capaz de alimentar

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
4 3

5
E, o mais curioso, que
os estudos sobre os
conselhos parecem
tambm ter sido
contaminados por
essa tendncia,
elegendo objetos de
pesquisa que se
constroem a partir da
anlise das dinmicas
internas ao conselho,
como os problemas na
relao entre os
conselheiros
societrios e estatais, a
falta de democracia
interna, a natureza das
decises tomadas no
pleno do conselho. As
questes relativas
relao do conselho
com seu ambiente
externo foram pouco
debatidas.

o dia-a-dia do conselho ou orientar a manuteno dessa atuao para fora. O que vemos, no geral, so conselhos muito voltados sobre si mesmos, desconectados ou fracamente conectados com seu ambiente institucional e societrio mais amplo.
A bibliografia sobre os conselhos produzida nos anos 1990
j havia identificado isso. Na anlise das atas e resolues era
possvel identificar que o principal tema sobre o qual os conselheiros se debruavam dizia respeito dinmica interna do
conselho. (tatagiba, 2002) Os temas mais relacionados ao
controle social, ao desenho da poltica pblica ou as prioridades
de investimento pblico, apesar de importantes, eram menos
presentes nas pautas de discusso dos conselhos. Dentre essas
discusses mais organizacionais, ganham destaque as questes
relativas elaborao dos regimentos internos e a preparao e
eleio dos novos conselheiros, quando da mudana de gesto.
Houve um grande investimento dos movimentos, das ongs,
das universidades e do governo no sentido de que os conselhos
completassem seu processo de institucionalizao com a elaborao das suas regras internas e isso se refletiu no predomnio desses temas. No contexto dos anos 1990, isso era esperado
visto que se tratava de criar a prpria estrutura participativa.
O problema que essa tendncia a uma atuao voltada para
dentro parece no ter sido superada nas dcadas seguintes 5 .
Ao lado desses temas mais voltados consolidao dos conselhos como organizao, comum, nos conselhos da rea social principalmente, um grande investimento nas atividades
de inscrio de entidades e aprovao de projetos voltados para
o recebimento de financiamento pblico. Conselheiros da sociedade civil registram, fiscalizam entidades, avaliam projetos,
fazem parecer, enviam relatrios, pedem e avaliam prestaes
de contas. Aprovam e rejeitam pedidos. O exerccio dessa funo, sem uma estrutura de trabalho adequada, exige um considervel trabalho extra dos conselheiros e muitas vezes man-

4 4 l u c i a n a t a t a g i b a

tm os conselhos presos a um interminvel ciclo que envolve


aprovao e reviso dos registros concedidos, principalmente
em cidades de mdio e grande porte.
Essa agenda pesada tambm muito burocrtica e acaba
limitando a capacidade dos conselhos de olhar para dinmicas mais amplas e para processos de longa durao, como as
que esto implicados na definio das diretrizes das reas nas
quais atuam, na definio de parmetros mais gerais da poltica ou das prioridades de investimento. De certa forma, essa
atuao mantm a agenda dos conselhos presa ao varejo, enquanto decises importantes continuam correndo por fora,
nas tramas desconexas que conformam a rede de produo da
poltica pblica.
Para dar conta do atacado fortalecendo a capacidade do conselho de atuar como espao de formulao da poltica pblica
preciso rever o conjunto de atribuies dos conselhos. No
possvel fazer tudo ao mesmo tempo. Os recursos so escassos,
os conselheiros no so funcionrios pblicos, a infraestrutura
dos conselhos no geral no lhes permite contar com uma assessoria jurdico-administrativa necessria para a complexidade que tratam. Face ao acmulo de funes, os conselheiros
acabam abrindo mo de suas funes propriamente polticas
de proposio de temas, explicitao de conflitos, construo
de acordos e articulaes, voltando-se penosamente para atividades que os distanciam da sociedade civil e os aproximam do
Estado, como rgo burocrtico, impondo aos atores um custo
de participao cada vez mais alto.
Enfim, o que quero sugerir enfaticamente nesse artigo
pensando no futuro dessas experincias - a importncia de
levarmos adiante um debate mais profundo acerca das atribuies dos conselhos abrindo espao para que a luta institucional
possa alimentar e ser alimentada pelas lutas sociais em torno da
afirmao dos direitos.

o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
4 5

Em primeiro lugar, preciso criar vazios produtivos na


agenda dos conselhos, para que os conselheiros possam ter
tempo e energia para pensar a poltica de forma ampla e generosa, propor sadas, disput-las na esfera pblica, criar articulaes no interior dos governos, dos legislativos, comprometer
o judicirio etc. Para isso, preciso resistir conformao da
agenda dos conselhos pelos executivos que mesmo bem intencionados acabam, muitas vezes, sobrecarregando o cotidiano
dos conselhos com questes que so prioridade para os governos, mas no necessariamente para o campo de produo de
determinada poltica vista de forma ampla. Tambm preciso
resistir tendncia de usar os conselhos como espaos para realizao dos interesses das entidades e segmentos que o compe. Essa compreenso privatista tambm acaba inflacionando
a agenda dos conselhos ao impor agendas voltadas ao problema
da sobrevivncia financeira das entidades. preciso, repito,
criar vazios produtivos na agenda cotidiana dos conselhos,
para que os conselheiros possam se dedicar ao fortalecimento
dos elos de ligao com o pblico fora dos conselhos, criando
redes de solidariedade e mobilizao social em torno de temas
especficos.
Para isso preciso conhecer a rede que compe a poltica
pblica em cada rea e o lugar que o conselho ocupa nela para
ler de forma adequada sua capacidade de exercer poder ativando conexes e vnculos. Alm disso, preciso criatividade para
forjar novas formas de comunicao com a esfera pblica, traduzindo os temas dos conselhos visando criar audincias ampliadas para a agenda dos direitos. Ao apostar na constituio dessa
audincia mais ampliada, essas iniciativas podem articular de
forma interessante a luta institucional com a mobilizao societria, constituindo um crculo virtuoso promissor. Por certo,
h vrias experincias nesse sentido pelo Brasil afora. preciso
conhec-las e divulg-las no para forjar modelos a serem re-

4 6 l u c i a n a t a t a g i b a

plicados, mas para fecundar a imaginao. E, por fim, preciso


tambm senso de realidade para no esperar dos conselhos o
que eles no podem oferecer. Os conselhos no so rgos do
Estado, para dar conta das tarefas burocrtica requeridas para
a gesto das polticas; tambm no so movimentos sociais,
para realizar tarefas de ampla mobilizao. Como dissemos, os
conselhos tm limites que lhe so inerentes. Reconhecer esses
limites e avali-los luz das possibilidades e constrangimentos
que as dinmicas conjunturais apresentam fundamental para
a construo de estratgias que de fato permitam a essas novas
instituies cumprirem sua funo principal que contribuir
para a democratizao do Estado brasileiro.

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o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . .
4
9

Conselhos de Poltic a s P blic a s : o f also dilema


entr e institucionaliz a o e democr atiz a o
da g est o pblic a
Soraya Vargas Cr tes1

Int roduo

A rea da cultura vive atualmente o que podemos


denominar como a fase herica de constituio de
um sistema de poltica pblica descentralizado e
participativo. Atualmente, existem conselhos de
municipais de poltica cultural em 24,6% dos municpios do pas (1.372 em 5.565), conselhos estaduais
de cultura em 26 estados e um Conselho Nacional
de Cultura que se rene regularmente a cada dois
meses. (brasil, 2010b) Os conselhos municipais

1
Professora do Departamento e do
Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da ufrgs, Pesquisadora
do cnpq, membro do Comit de
Avaliao da Subrea de Sociologia
da capes e da Diretoria da
Sociedade Brasileira de Sociologia.

de poltica cultural tendem a se disseminar no pas, estimulados por polticas nacionais de induo que, ao estruturarem
um Sistema Nacional de Cultura, vinculam a transferncia de
recursos financeiros do Fundo Nacional da Cultura para os
municpios constituio de conselhos, dentre outras condicionalidades. (brasil, 2010a) Pode-se antever, portanto, que
haver a institucionalizao desses conselhos, semelhana do
que ocorreu na rea de sade, de assistncia social, de direitos
da criana e do adolescente, para citar como exemplo apenas os
tipos de fruns que so mais frequentemente encontrados nos
municpios do Brasil. Houve nesses casos, e est havendo na
rea da cultura, um processo de institucionalizao da participao dos cidados.
Uma crtica muito frequente a esse processo a de que ele
no apenas teria limitado o potencial de democratizao da
gesto pblica que fruns mais autnomos frente aos governos
poderiam propiciar, como provocaria o disciplinamento das
formas de organizao e de manifestao espontneas de atores
sociais provenientes da sociedade civil que passariam a se
organizar em torno dos conselhos e a canalizar suas demandas
e propostas principalmente para eles. Essa a viso no apenas
de analistas de processos participativos, mas tambm de lideranas de entidades sociais que por vezes hesitam em integrar
os fruns temendo legitimar, com sua presena, espaos polticos que consideram no-democrticos.
Embora o disciplinamento da participao ao menos em
parte tenha ocorrido, argumenta-se neste artigo que o dilema
institucionalizao versus democratizao falso. A afirmao
baseada em duas linhas de raciocnio. A primeira est relacionada ao significado que se atribui noo de institucionalizao
e ao modo como ela se realiza no caso dos conselhos de polticas pblicas. A segunda se refere avaliao de que esses fruns
colaboram para a democratizao da gesto pblica no Brasil.

5 2

s o r aya va r g a s c r t e s

O artigo ainda chama ateno para as estratgias adotadas por


atores sociais, em conselhos de polticas pblicas para reduzir
as assimetrias de poder no interior dos conselhos, ao mesmo
tempo em que alerta para possveis resultados no desejados
por aqueles que desenvolvem e aplicam essas estratgias.
Um esclarecimento conceitual importante o de que a sociedade civil e seus atores os atores sociais so diferentes do
Estado e do mercado, e de seus atores. Os atores estatais e de
mercado seriam compelidos a agir em ambientes regidos pelo
poder e pelo dinheiro. (cohen, 2003) Enquanto os atores sociais no visam tomar o poder do Estado ou organizar a produo, mas sim exercer influncia por meio da participao
em associaes e movimentos democrticos. (cohen, 2003,
p. 427) Considerando o que aponta a literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil (azevedo; abranches,
2002; crtes, 2005; dagnino, 2002), os atores estatais que
este trabalho enfoca so estritamente governamentais2 . Eles
podem ser representantes de rgos pblicos de nvel federal,
estadual ou municipal. Os atores de mercado so os prestadores privados de servios, os empreendedores, empresrios que
oferecem servios ou promovem aes lucrativas, financiam
empreendimentos recebam ou no incentivos governamentais para faz-lo. Os atores sociais seriam provenientes de organizaes de profissionais e especialistas na rea a que se vincula
cada tipo de conselho; de trabalhadores, no especificamente
daquela rea; de organizaes comunitrias, identitrias (entidades tnicas, de gnero e de portadores de patologias ou
deficincias, por exemplo), de defesa de causas pblicas ou de
interesses de grupos; movimentos sociais; organizaes no
governamentais (ongs); e de igrejas.
Nas sees seguintes so desenvolvidos esses dois eixos
de argumentao: a democratizao da gesto pblica que os
fruns institucionalizados provocam e a estratgia adotada por

2
Neste estudo utiliza-se
um conceito restrito de
atores estatais porque
esses so os
participantes tpicos da
representao
governamental nos
conselhos brasileiros.
O conceito de atores
estatais, no entanto,
no abarca unicamente
aqueles que ocupam
cargos de direo em
rgos do Executivo ou
em organizaes
governamentais. Eles
podem estar vinculados
a rgos de outros
poderes. Podem ainda,
dependendo do
conceito de Estado
adotado, ser
considerados como
participantes ativos na
construo de
consensos que mantm
a hegemonia da classe
dominante (gramsci,
2004) ou na ao
formadora de
disposies sociais
durveis, que impem e
inculcam os princpios
de hierarquizao
social. (bourdieu,
1994) Nesse sentido,
a ao estatal e,
portanto, daqueles que
dela participam
ativamente pode
ocorrer fora do Estado
formalmente
constitudo.

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
5 3

atores sociais que lideram os conselhos de polticas mais ativos


do pas, que visa reduzir as assimetrias de poder no interior dos
conselhos.

O significado da institucionalizao
dos conselhos

Para abordar a questo da institucionalizao dos conselhos,


necessrio, inicialmente, esclarecer qual o sentido que se atribui ao conceito. Instituio um termo polissmico, mas neste
artigo sua acepo a de regra comum e compartilhada. Como
afirma Ostrom (2007, p. 23), regras so:
[...] prescries compartilhadas (deve, no deve, ou pode) que so mutuamente entendidas e previsivelmente implementadas em situaes particulares por agentes responsveis por monitorar a conduta e por impor
sanses.

A existncia de conselhos em grande parte dos municpios


e estados e de conselhos nacionais funcionando regularmente
em diversas reas indica a existncia de uma regra. O conceito
significa tambm que essas regras ou instituies compelem
atores individuais e coletivos a agir de acordo com o que elas
estabelecem. Regras formais ou regras impostas externamente
so, em geral, institudas atravs de legislao. (ostrom, 2000)
Regras implcitas, que os indivduos sequer percebem que existem, tm origens variadas, mas so instituies slidas, constitudas por longos processos histricos. Estas so, sem dvida, as
mais difceis de alterar. Elas guiam e foram comportamentos
sociais que parecem aos indivduos como naturais.
No caso em questo, as regras externas fundamentais esto
na Constituio Federal (brasil, 1988), que estabelece que
deve haver participao em diversas reas de poltica pbli-

5 4

s o r aya va r g a s c r t e s

ca. Por isso to relevante a modificao da Constituio para


institucionalizar a criao de um Sistema Nacional de Cultura
descentralizado participativo. (brasil, 2005) As outras regras
externas so as leis, decretos, portarias e outros instrumentos
legais e administrativos, dos trs nveis de gesto federativa no
Pas, que afetam o funcionamento dos fruns. Tais regras no
fazem com que haja participao, mas induzem a que ela se realize, o que ocorre principalmente atravs dos conselhos. Esses
fruns institucionalizam-se, na medida em que podem se encontrados nos municpios, estados e no nvel federal de gesto,
funcionando de acordo com regras relativamente estveis. Tal
estabilidade atestada no modo como os fruns se relacionam
com o Estado e com atores estatais, sociais e de mercado e na
maneira como organizam os seus trabalhos. Constata-se que
h a formao de regras operacionais que conformam o que
seriam os conselhos tpicos de cada rea de poltica pblica.
Isso pode ser aferido por meio de quatro dimenses de anlise,
quais sejam: suas relaes com os governos; sua composio;
sobre o que deliberam; e seu modo de funcionamento.
No que tange a primeira dimenso a relao dos conselhos
com os governos preciso lembrar que eles no so constitudos pelos governos, propriamente ditos, mas pelo Estado,
uma vez que eles foram institudos por lei e sofrem a influncia marcante do arcabouo legal que os cria. Mas o modo como
funcionam tambm afetado pelas normas administrativas
que so produzidas por sucessivos governos federais, estaduais
e municipais e pelos prprios conselhos. Os governantes, por
sua centralidade na definio e na implantao das polticas
pblicas, certamente exercem influncia superior quela que
sua eventual presena limitada na composio, nas reunies,
ou nas instncias internas de direo dos fruns poderia indicar. Como os conselhos encontram-se dentro do aparelho
governamental, a infraestrutura necessria para o seu funcio-

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
55

namento depende dos gestores da rea. Na medida em que debatem aes de governos, suas agendas so majoritariamente
formadas sob o impacto do contexto da poltica, pelos eventos
e mudanas que esto ocorrendo no setor, e pela influncia dos
prprios gestores. Por um lado, a lei cria os fruns, regula quem
pode participar e como, em linhas gerais, deve se processar a
participao. Por outro, os conselhos, que integram o aparato
governamental, dependem, em grande medida, dos governos
para funcionarem com alguma autonomia em relao aos prprios dirigentes governamentais.
A segunda dimenso analtica composio dos conselhos
pode indicar como se distribui o poder entre os integrantes
dos fruns. Sabe-se que existem regras nas diversas reas de
polticas pblicas que estabelecem os tipos de participantes e
qual a proporo de cada um desses tipos sobre o total de conselheiros. Na rea da cultura, o Guia de Orientao para os
Municpios sobre o Sistema Nacional da Cultura, do Ministrio da Cultura, oferece orientaes muito detalhadas sobre a
composio que devem ter os conselhos municipais de poltica
cultural. (brasil, 2010a) Quando forem formados conselhos
de poltica cultural por vezes em substituio aos conselhos
de notveis, corporativos, ou especialistas que em muitos caos j existiam os fruns devero ser integrados de forma
paritria por representantes governamentais, de um lado, e da
sociedade civil e do mercado, de outro. A metade no governamental dever incorporar, alm dos segmentos artsticos,
representantes de entidades ligadas economia da cultura, de
organizaes identitrias (etnias, sexuais, de faixas etrias),
de associaes circunscritas a territrios (bairros, distritos e
povoados) e de organizaes no-governamentais ligadas aos
temas da cultura. No futuro ser necessrio verificar se tais regras sobre composio sero seguidas. Em reas em que a institucionalizao mais antiga, como a de sade, h indicaes

5 6

s o r aya va r g a s c r t e s

de que as prescries legais e administrativas vm sendo seguidas, embora seja possvel indagar sobre a legitimidade de
muitos conselheiros, especialmente daqueles que representam
a sociedade civil. (crtes et al., 2009a; crtes et al., 2009b)
Observe-se que as prescries legais e administrativas sobre
conselhos, no preveem a participao direta de cidados, mas
sim de representantes. As regras legais e as normas que vm
sendo produzidas pelas cmeras de vereadores, assembleias
legislativas, prefeitos, governadores, Presidncia da Repblica,
ministrios e conselhos de polticas pblicas estipulam que
entidades governamentais, sociais e de mercado devem integrar os fruns. Nos conselhos municipais h registro da existncia de representantes de organizaes da sociedade civil
que so indicados pelo gestor da rea a que est afeto o frum.
No entanto, a regra no essa, tanto que quando isso ocorre,
o fato chama ateno negativamente. A regra estabelecida pelas
prescries legais e administrativas a de que as entidades ou
fruns devem eleger (ou indicar) os seus representantes. Somente assim eles teriam legitimidade para serem conselheiros.
O no cumprimento dessa regra visto como algo que no deveria acontecer, porque foge ao que est institudo.
A terceira dimenso de anlise contedo dos debates nos
conselhos se constituiu em um indicador do papel do frum
na arena poltica setorial. As normas estabelecem suas funes
no sistema. Em geral os conselhos so deliberativos e/ou consultivos. A rea da cultura no foge a regra: eles devem propor,
formular, monitorar e fiscalizar as polticas culturais a partir
das diretrizes emanadas das Conferncias de Cultura (brasil, 2010a, p. 18), na sua rea de jurisdio. Estudos sobre conselhos em reas em que eles j esto consolidados a mais tempo
(crtes, 2007; crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho,
2004; pereira; crtes; barcelos, 2009) mostram que de
fato eles deliberam, se o sentido que atribumos ao termo o

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
57

de discutir aes, programas e polticas, construir consensos


ou explicitar divergncias, as quais, por vezes, resultam em
votaes que definem as posies oficiais dos conselhos. Se o
sentido que atribumos noo de deliberao o de deciso,
ento no exatamente isso o que os conselhos fazem. As decises polticas setoriais no so tomadas exclusivamente, nem
predominantemente, nos conselhos. Alm disso, a amplitude
de assuntos que so discutidos pelos fruns e o nvel de participao nas decises polticas setoriais de cada conselho podem
variar muito de cidade para cidade ou de estado para estado, de
rea para rea, ou conforme a poca. A variao est relacionada
ao que est em discusso, a como cada tema mobiliza diferentemente os diversos tipos de participantes, e tambm a propenso dos gestores, naquele nvel de governo a aceitar ou mesmo
estimular a participao.
A quarta dimenso aqui abordada o modo de funcionamento dos fruns auxilia na compreenso das regras que
guiam suas dinmicas de trabalho. Algumas regras so recorrentes nos conselhos: os participantes so representantes; as
reunies so peridicas e regulares (bimensais, quinzenais,
mensais, por exemplo); existe algum tipo de corpo diretivo
alm da presidncia, que pode ser uma mesa diretora, um ncleo de coordenao; e, em alguns deles, especialmente nos
conselhos nacionais, estaduais e municipais em cidades maiores, existem estruturas tcnicas de apoio e administrativas de
apoio (comisses tcnicas, secretarias executivas, por exemplo). Normalmente, a maior parte das decises tomada de
modo consensual, o que envolve, em alguns casos, discusses.
Quando assuntos tornam-se objeto de disputa h votao e
vence a posio majoritria.
Outra regra recorrente, quanto ao modo de funcionamento,
a existncia de um regimento interno, que no imutvel. Ao
contrrio, os regimentos se alteram constantemente, na maio-

5 8

s o r aya va r g a s c r t e s

ria das vezes em virtude de disputas entre as foras polticas


que integram os conselhos. Isso ocorre porque neles so denominadas as entidades ou os segmentos ou grupos sociais, dentre os grandes tipos de participantes estabelecidos por pelas
regras legais ou administrativas, e tais entidades ou segmentos
representados mudam. Os regimentos internos definem tambm o modo de atuao dos conselheiros: quem tem voz; quando possvel a manifestao oral; quais as circunstncias em
que h voto; como so conduzidas as votaes; quantas faltas
so permitidas sem perda da condio de conselheiro; e, enfim,
quem pode ser eleito ou indicado para as instncias de direo
e de assessoria e, especialmente, quem pode ser escolhido para
presidir o frum. Nas reas de em que os conselhos se disseminaram a mais tempo (crtes, 2007; crtes et al., 2009a;
lubambo; coutinho, 2004; pereira; crtes; barcelos,
2009), a disputa pela redefinio dos regimentos internos tem
mobilizado representantes de entidades sociais que procuram
reduzir o impacto de assimetrias de poder produzidas historicamente em geral estruturadas por regras sociais implcitas
sobre a dinmica de trabalho interna aos conselhos.
Essas quatro grandes dimenses expressam como as regras
externas, materializadas no arcabouo legal e administrativo
de cada rea de poltica pblica, conformam, em linhas gerais,
o funcionamento dos fruns e mostram tambm como alto
o nvel de institucionalizao dos conselhos. Entretanto, isso
no impede que eles colaborem para a democratizao da gesto estatal. Ao contrrio, os conselhos se constituem em subarenas de disputas setoriais, nas quais os representantes de entidades e segmentos (definidos legal ou administrativamente)
da sociedade civil e do mercado buscam ser ouvidos e ter suas
demandas atendidas pelos dirigentes pblicos. Mas a novidade
a participao de representantes da sociedade civil podendo
influir sobre o processo decisrio setorial, uma vez que repre-

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
59

sentantes dos interesses e valores de mercado j dispunham de


canais que lhes permitiam influir sobre as decises governamentais.
Observe-se ainda que os conselhos no esto isolados na
arena poltica setorial. Conselheiros buscam o apoio de atores
externos para conseguir atingir seus objetivos. Quando sua
posio minoritria em relao maioria que aprova certa deciso no frum podem buscar aliados na arena poltica da rea
para barrar a implementao do que foi decidido. (pereira;
crtes; barcelos, 2009) Eles podem procurar o Ministrio
Pblico, legisladores ou promover manifestaes polticas visando impedir que isso ocorra. Ou seja, a ao dos conselheiros
pode extrapolar o territrio dos conselhos. Os prprios conselhos agem sobre contexto poltico. Nem eles, nem seus participantes esto isolados, pois tambm agem em outras arenas polticas e interagem com outros atores. Alm disso, cada frum
pode ser visto como um ator que busca influenciar outros atores individuais ou coletivos.
A existncia dos conselhos induz abertura da gesto governamental ao escrutnio pblico, ainda que parcialmente. Em
suas pautas de debates esto constantemente assuntos referentes s polticas das reas a que esto afetos. (crtes, 2007;
crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira;
crtes; barcelos, 2009; silva et al., 2009) A novidade para
a gesto pblica brasileira que os fruns deliberam no sentido
de que debatem tais assuntos e os conselheiros, representando
diferentes grupos ou entidades da sociedade civil e do mercado, se informam e se posicionam sobre eles.
Talvez isso no seja o suficiente em termos do ideal normativo daqueles que lutaram pela incluso de mecanismos de participao nos dispositivos legais das diversas reas de polticas
pblicas. Para eles, a tais mecanismos cabe a tarefa de deliberar,
no sentido de decidir sobre a poltica pblica no nvel de gesto

6 0

s o r aya va r g a s c r t e s

em que os fruns se encontram. Eles de fato no alcanam esse


ideal normativo, alis, nem poderiam considerando que a histria das instituies polticas do pas marcada no apenas por
arraigadas tradies autoritrias, mas por um alto nvel de desigualdade de acesso a recursos culturais e polticos que limitam
as possibilidades dos mais pobres participarem da vida poltica
e dos processos decisrios. So essas regras implcitas, naturalizadas pelos atores polticos e mais difceis de alterar, que se
constituem nos principais empecilhos para que as relaes sociais nos conselhos que se estabeleam de mais simtrico. As
assimetrias de poder, relacionadas a recursos culturais e polticos fortemente desiguais, so geradas no ambiente societal
externo aos conselhos e penetram os fruns estruturando as
posies dos conselheiros conforme suas trajetrias pessoais e
de suas instituies naquele ambiente.
As regras que regulam o funcionamento das instituies polticas, que tambm so externas aos conselhos, afetam a sua
dinmica de trabalho. Os governos devem ser cleres ao tomar
decises. Os gestores pblicos e os governantes em geral so
pressionados por competidores polticos, de seu prprio partido ou coalizo poltica e de outros partidos ou coalizes, que
exigem que o gestor seja agente, que produza polticas novas,
que inove, que modifique aspectos da poltica setorial que so
avaliados negativamente. No seria possvel esperar para que
as decises fossem tomadas colegiadamente a cada reunio dos
fruns. Existe a presso proveniente do ambiente poltico institucional para que os gestores sejam geis, resolvam problemas
e apresentem propostas, o que faz com que, muitas vezes, os
conselhos tenham como tarefa principal reagir s propostas e
aes governamentais e ao que se apresenta na agenda conjuntural da rea de poltica pblica a qual esto vinculados.
Os conselhos, sozinhos, no seriam capazes de alterar esse
quadro institucional, mas eles podem colaborar para a sua mo-

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
6 1

dificao, pois so novidades institucionais democratizadoras.


Eles obrigam os gestores pblicos a responderem ao escrutnio
pblico; a levar em conta, em alguma medida, as demandas e
as propostas de representantes da sociedade civil e do mercado e, no caso dos conselhos nacionais e estaduais, fazem com
que os gestores considerarem as propostas e as reivindicaes
de gestores de outros nveis de administrao. Mesmo que
um conjunto de questes relacionadas poltica de cada rea
sequer entre em suas pautas de debates uma vez que o processo de deciso poltica em sociedades e estados complexos,
em contextos polticos democrticos, como o caso no Brasil,
ocorre em mltiplos espaos os fruns integram o processo
decisrio. Especialmente para os atores sociais, que historicamente tiveram acesso limitado aos canais formais e informais
que conduzem aos decisores governamentais, os conselhos so
uma novidade democratizadora de informaes e uma via fundamental para influenciar as decises dos governantes.
Ainda que se questione por que no esto em suas pautas de
debates determinados assuntos que certamente poderiam ali
estar, importante ressaltar que o ideal normativo no pode
servir de parmetro metodolgico para a anlise do funcionamento e do papel dos conselhos no processo decisrio setorial.
O confronto da realidade com tal ideal levaria necessariamente
a concluso de que eles no o atingem, o que no colabora para
a compreenso de como se estruturam as relaes sociais dos
fruns ou para o entendimento do papel que eles de fato exercem em cada rea de poltica pblica.
No entanto, os conselhos no so iguais. H aqueles que so
mais ativos, nos quais representantes da sociedade civil no
apenas podem liderar os trabalhos, como construir estratgias
para o fortalecimento de sua liderana.

6 2

s o r aya va r g a s c r t e s

Est ratgias de representantes da sociedade


civil para diminuir assimet r ias de poder no
interior dos conselhos

Embora os conselhos obedeam a regras comuns e favoream


a democratizao da gesto pblica, importante que se faa
uma distino entre eles. De um lado esto aqueles localizados
em cidades com vida poltica pouco institucionalizada e frgil
organizao da sociedade civil. Eles tendem a ser muito dependentes dos gestores para a formao das agendas de discusso
e mesmo para a definio das entidades que representam a sociedade civil. As assimetrias de poder no interior desses conselhos aparecem principalmente atravs do controle que o gestor
exerce sobre a dinmica de seu funcionamento e sobre o comportamento dos demais atores.
De outro lado esto os conselhos nacionais, estaduais, das
capitais e das cidades em que existe uma forte organizao da
sociedade civil e a vida poltica intensa. Esses fruns tendem
a ser mais atuantes, a funcionar regularmente, a ter um certo
grau de autonomia em relao ao gestor, a participar de processos de deciso e at a serem propositivos. So espaos polticos de explicitao de conflitos e de construo de alianas
polticas ou de articulaes circunstanciais de atores. De forma
mais duradoura, eles favorecem a conexo de atores pr-sistemas integrados de polticas pblicas, que tenham regulao ou
mesmo controle pblico, como o sus, na rea de sade, o suas,
na rea de assistncia social e o Sistema Nacional de Cultura,
na rea cultural. Assim, mobilizam apoios ou oposies a leis
e emendas constitucionais vistas como em acordo ou em confronto com os princpios desses sistemas.
Os representantes de organizaes da sociedade civil exercem forte influncia sobre a conduo dos trabalhos e sobre
o processo decisrio que ocorre no interior desse ltimo tipo
de frum. Um grupo relativamente pequeno de conselheiros

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
6 3

representantes de organizaes da sociedade civil tende a dominar os trabalhos, agindo interconectado a outros atores que
podem estar atuando no interior ou fora dos conselhos. Os
integrantes desse grupo so pessoas muito articuladas e bem
informadas, com um estoque razovel de capital cultural e poltico. A maior parte dela constituda por profissionais e especialistas da rea a que est afeto o conselho, mas h tambm
representantes no especialistas de organizaes sociais, que
em geral tm longa experincia de militncia poltica. Tanto
os primeiros como os ltimos so indivduos diferenciados do
ponto de vista de sua capacidade de formular discursos e argumentos e de enfrentar disputas no interior dos conselhos e na
arena decisria setorial. Nesses conselhos, em que atuam tais
especialistas e representantes de organizaes da sociedade
civil, o papel dos gestores no to decisivo. Neles, os representantes da sociedade civil participam na construo das pautas, coordenam e integram as comisses de trabalho, as mesas
diretoras e so assduos s reunies plenrias. (crtes, 2007;
crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira;
crtes; barcelos, 2009; silva et al., 2009)
Nos fruns desse tipo, o conjunto de regras incorporado aos
regimentos internos por iniciativa do grupo de conselheiros
provenientes de organizaes sociais, que podem ser especialistas e ativistas sociais, tem limitado o poder de atores estatais principalmente os gestores pblicos e societais mais
poderosos representantes dos interesses de mercado e elites
de especialistas. As assimetrias de poder institucionalizadas na
sociedade, no sistema poltico e nas reas de polticas pblicas
produzidas por regras implcitas sobre como atores individuais
e coletivos se relacionam e se hierarquizam penetram nos
conselhos, e os desenhos institucionais definidos pelo o arcabouo legal e administrativo no tm como impedir que isso
acontea. Esses lderes conselheiros ao tomarem conscincia

6 4

s o r aya va r g a s c r t e s

de que os fruns so institucionalizados e de que seu funcionamento obedece a regras que em parte so construdas no
interior dos prprios fruns podem formular estratgias com
o objetivo de modific-las e com isso reduzir o impacto das regras implcitas, geradas fora dos conselhos, sobre a dinmica de
funcionamento dos prprios conselhos.
Na rea da sade, por exemplo, a principal estratgia foi a
modificao das regras emanadas pelos regimentos internos,
que so mecanismos regulatrios que detalham como devem
funcionar os conselhos. Os conflitos e as sucessivas decises
de conferncias de sade indicam que as lideranas dos conselheiros que representam a sociedade civil tm procurado restringir o poder de gestores, de prestadores de servios de sade
e da categoria mdica no interior dos fruns.
O gestor pblico o ator que dispe dos maiores recursos de
poder e de informao. ele que pode viabilizar ou obstaculizar o funcionamento dos conselhos, marcadamente no mbito
municipal. Por isso, so recorrentes as propostas de limitao da
possibilidade dos gestores presidirem os conselhos. No mesmo
sentido so as iniciativas que visam reduo da proporo de
conselheiros que representam interesses de mercado e a elite
principal de especialistas, que na rea de sade so os mdicos.
O objetivo o de restringir o impacto de assimetrias que so estruturadas fora do ambiente dos conselhos, produtoras de desigualdades sociais e polticas, sobre suas dinmicas internas.
Os resultados desse tipo de estratgia, no entanto, podem ser
problemticos. Os gestores, ao no presidirem os conselhos, podem se afastar, designando um funcionrio de segundo escalo
para representar a gesto. Desse modo, o canal de representao
de interesses societais frente aos gestores de polticas pblicas
pode se estreitar. Se a presidncia do gestor, ele se compromete
mais. Mesmo que diminuam a participao nos fruns, representantes de interesses de mercado e de elites de especialistas

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
6 5

vo continuar influindo sobre o processo decisrio setorial,


considerando sua importncia no financiamento, produo
e distribuio dos bens sociais e culturais nas diversas reas.
A diferena que faro isso em outros espaos, provavelmente
longe do escrutnio pblico propiciado pelos conselhos.
As frequentes demandas, em diversas reas de polticas pblicas, por cursos de capacitao de conselheiros tambm tm o
objetivo de atenuar o impacto das assimetrias sociais e polticas
estruturadas fora dos conselhos em suas dinmicas de funcionamento, mas, neste caso, no h consequncias polticas problemticas como na primeira estratgia. Mesmo que do ponto de
vista normativo nos conselhos devam ser expressas preferncias
polticas e no posies sobre assuntos de natureza tcnica, a separao rgida entre de assuntos polticos e tcnicos na prtica
no existe. Alm disso, desigualdades sociais institucionalizadas no pas tambm se manifestam no acesso educao. Muitas
vezes, os representantes de entidades sociais, especialmente nos
conselhos municipais, tm dificuldades de leitura, compreenso e pouca informao sobre a organizao poltica nacional e
sobre os sistemas de polticas pblicas em que os conselhos se
inserem. Isso coloca empecilhos tomada de posio minimamente consciente durante os debates e votaes que ocorrem
nos fruns. No entendimento dos conselheiros que defendem a
capacitao, ela pode significar uma oportunidade de, no mbito
dos fruns, reduzir a influncia dessa desigualdade estruturada
pelo sistema educacional brasileiro. Atravs dos cursos os conselheiros provenientes de entidades sociais poderiam adquirir
habilidades e conhecimentos que viabilizassem sua participao
nos conselhos em relativa igualdade em termos de capacidade de
compreenso e argumentao com os representantes especialistas, governamentais ou de mercado.
A institucionalizao dos conselhos, identificada pelos atores sociais que deles participam, tem sido utilizada em favor

6 6

s o r aya va r g a s c r t e s

da democratizao do modo de funcionamento dos fruns.


A estratgia de limitar o poder de gestores, elites de especialistas e interesses de mercado tem consequncias adversas como
a diminuio da importncia dos prprios fruns na arena poltica setorial. Porm, nos conselhos em que isso ocorre, h a
reduo da influncia de desigualdades sociais e polticas duradouras geradas no ambiente societal e poltico sobre a dinmica de funcionamento dos fruns. A capacitao de conselheiros
tambm colabora para isso ao oferecer aos conselheiros provenientes de entidades da sociedade civil no-especialistas informaes bsicas sobre a rea de poltica pblica em que atuam.
Desse modo, a participao desses conselheiros na deliberao
sobre temas e questes da rea pode ocorrer em patamares minimamente igualitrios em relao aos especialistas, gestores e
representantes de interesses de mercado.

Consideraes f inais

Os conselhos de polticas pblicas so mecanismos participativos institucionalizados cujo funcionamento, em linhas gerais,
regulado por regras legais e administrativas que produziram
padres regulares e recorrentes de organizao que definem
o seu papel na arena decisria setorial. Enquanto em algumas
reas os conselhos j podem ser vistos como instituies, em
outras, como na da cultura, esto em pleno processo de institucionalizao. Da anlise das experincias j consolidadas
surgem as crticas sobre os limites da democratizao que
propiciada pelos conselhos. Os limites, no entanto, no so
dados pelo desenho institucional dos conselhos, mas sim pelo
ambiente societal e poltico no qual esto inseridos, produtor
de profundas desigualdades sociais e polticas que penetram o
interior dos conselhos.

c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
6 7

A institucionalizao no se contrape a democratizao da


gesto pblica. Os conselhos estimulam democratizao ao se
constiturem como canais estatais inovadores atravs dos quais
os interesses de organizaes da sociedade civil e do mercado so
apresentados aos gestores da rea. Os interesses de mercado e as
elites de especialistas setoriais j dispunham de canais privilegiados de interlocuo como os governos. Mas para os representantes de organizaes da sociedade civil esses fruns propiciam
acesso aos decisores, a informao e a capacitao em habilidades
indispensveis para a participao poltica. Os conselhos nacionais, os conselhos estaduais, das capitais e das cidades em que
existe uma forte organizao da sociedade civil e vida poltica intensa funcionam ainda como um espao poltico de articulao
de atores sociais e de defesa dos princpios fundadores dos sistemas de polticas pblicas aos quais se vinculam esses fruns.
No entanto, nesses mesmos conselhos, que so os mais ativos politicamente, grupos de conselheiros podem procurar diminuir o impacto sobre os conselhos das assimetrias de poder
institucionalizadas no ambiente social e poltico do pas. As
estratgias desenvolvidas por esses conselheiros podem visar
diminuir a importncia relativa de representantes de gestores,
de setores empresarias e de elites de especialistas e aumentar a
capacidade de representantes da sociedade civil se posicionarem e agirem politicamente no interior dos conselhos. Embora
o objetivo central possa ser atingido, um resultado no intencional dessa estratgia pode ser a diminuio da importncia
relativa dos conselhos como espaos de deciso poltica setorial. Gestores, representantes de setores empresarias e de elites
de especialistas permanecem como atores centrais no processo
decisrio das diversas reas de polticas pblicas, mas ao se retirarem dos fruns participativos limitam a capacidade desses
fruns realmente se constiturem como espaos de mediao
poltica e de construo de consensos na arena poltica setorial.

6 8

s o r aya va r g a s c r t e s

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c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
6
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7 0

s o r aya va r g a s c r t e s

Conselhos Gest or es de Poltic a s P blic a s e


D emocr atiz a o do E st ado: r ef le x es a par tir
dos conselhos de s ade
Jos Ivo dos Santos Pedrosa1

Int roduo

O reconhecimento da sade como direito explcito


na Constituio Federal e a institucionalizao do
Sistema nico de Sade (sus) por meio das Leis Orgnicas Federais n. 8.080/90 e 8.142/90 representam a base legal para a consolidao de mecanismos
de controle social da poltica de sade, a exemplo das
Conferncias e dos Conselhos Nacional, Estaduais e
Municipais de Sade, todos deliberativos, em cada
nvel de governo.

1
Mdico. Doutor em Sade Coletiva.
Professor Adjunto da ufpi.

Nesse contexto, a participao da sociedade mostra-se como


possibilidade para democratizao do Estado brasileiro, considerando que na dinmica da participao se constri a conscincia cidad, entendida como reconhecimento do direito
individual intrinsecamente relacionado ao interesse da coletividade. Segundo Berlinguer (1983) a conscincia sanitria articula e integra a ao individual e coletiva no sentido de alcanar
a sade.
Todos os municpios do Brasil tm conselhos de sade, totalizando 36.000 conselheiros usurios representando cerca
de 27.000 entidades de usurios que podem ser agrupadas em
entidades religiosas, comunitrias e portadores de patologias,
mais que o nmero de vereadores no Brasil.
Apesar dessa capilaridade possvel apontar algumas questes que caracterizam atualmente de maneira geral, os conselhos de sade no Brasil:
1. So paritrios, deliberativos, compostos por representantes dos segmentos sociais que atuam no campo da
sade, institucionalizados por Lei e atuam na deliberao
e fiscalizao da poltica de sade. Entretanto, a configurao atual da atuao dos Conselhos de Sade mantm
um distanciamento do iderio ideolgico e simblico
construdo e projetado no mbito da luta poltica das dcadas de 1960 e 1970; imagem que nos acompanhou at
o incio da dcada de 1990, quando so institucionalizados pelo Poder Executivo.
2. Passaram a ser temas de estudos e pesquisas que refletem sobre a distncia e a relao entre a funo poltica e
a funo fiscalizatria, identificando a existncia de zonas de nebulosidade sobre o papel e a relao entre controle social e controle pblico.
3. Os conselheiros tm reivindicado cursos de capacitao
desde a IX Conferncia Nacional de Sade, que demarca

7 2

jos ivo dos santos pedrosa

um redirecionamento de sua atuao e provoca rudos


na atuao tcnica e poltica do conselho nos momentos
de anlise e deciso.
4. Atualmente, apesar de existirem em 100% dos municpios brasileiros, os conselhos so invisveis para a
populao, assumindo uma forma reducionista de um
coletivo social normatizado cuja representatividade
questionada por gestores, trabalhadores, usurios, que
seriam os representados.
5. No mbito operacional os conselhos carecem de infraestrutura fsica, de informao/comunicao, apoio logstico diante da amplitude de suas atribuies e competncias definidas na Resoluo n. 333/2003.
6. O exerccio da democracia interna tambm questionado observando-se a reproduo no agir dos conselheiros
de procedimentos caractersticos da democracia procedimental, como a deciso pela maioria simples, a no
problematizao e argumentao dos temas, a inexistncia da produo de consensos qualificados e principalmente sua ineficcia deliberativa
Apesar disso os conselhos so considerados espaos dos
quais nos orgulhamos, assim como podemos considerar avanos na democracia brasileira. Hoje nossa democracia apresenta
instituies j consolidadas como o voto e parlamento (reconhecidas como legitimas e necessrias) e de novas instituies
no limitadas democracia representativa, instituies que
passam a discutir a prpria poltica pblica.
Os Conselhos em alguns casos tm tomado posies de
advocacy, afirmando os princpios do sus e deliberado sobre
polticas, particularmente, polticas de promoo da equidade
em sade (sade da populao negra, Lsbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais e Travestis lgbt, do campo e da floresta, em
situao de rua, ciganos) que no fosse o posicionamento do

c o n s e l h o s g e s t o r e s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
7 3

Conselho Nacional de Sade no teriam sido deliberadas, pelo


menos no mrito. Entretanto, a situao de no institucionalizao dessas polticas na dinmica e organizao do SUS, apontam para a fragilidade dos conselhos nos momentos de implementao da poltica.
O que parece estar acontecendo que a institucionalizao
do direito sade tem sobrevalorizado os aspectos formais
necessrios na implantao de polticas democrticas em geral. Aspectos importantes, porque asseguram os espaos e as
regras da participao da comunidade na definio desse direito, porm no devem obscurecer a relao que existe entre a
institucionalizao do direito sade e os movimentos sociais
para construo da cidadania, onde viver como cidado implica
em estar exercendo o direito sade. Em outras palavras, o que
acontece no mundo da vida deve orientar os direitos a serem
institudos.
Neste cenrio levantamos alguns pontos necessrios para
problematizar a participao da sociedade civil por meio de
conselhos gestores de polticas pblicas, na qualificao e aprofundamento da democracia brasileira.

Questes gerais

Grandes questes surgem quando se discute a democracia no


Brasil tendo como ponto de partida este sculo: o capitalismo
brasileiro e latino-americano suportam um amplo sistema de
proteo social como o Sistema nico de Sade (sus) e seus
princpios de universalidade, integralidade e equidade? Quais
as caractersticas necessrias a um projeto poltico de emancipao diante da globalizao atual se, em nosso cotidiano, nosso
potencial produtivo (que do ponto de vista global a fora de
trabalho que desperdiamos com as mulheres, os negros, os ho-

7 4

jos ivo dos santos pedrosa

mossexuais, os diferentes) minimizado pela excluso e discriminao? Como produzir polticas de promoo da equidade?
Colocando tais questionamentos como referncias para
pensamentos e aes. No plano particular da rea de sade temos que considerar uma experincia de grande potencial de
participao social, pois com a institucionalizao dos conselhos de sade a sociedade organizada passa a discutir poltica
pblica como sujeito poltico, com capacidade de interlocuo
e argumentao.
Ao analisar a participao social no iderio do Movimento
da Reforma Sanitria, (carvalho, 1997), coloca que postulando a democratizao do acesso a bens e servios propiciadores
de sade, mas tambm a democratizao do acesso ao poder,
a agenda da Reforma Sanitria sempre teve nas propostas participativas a marca de sua preocupao com os mecanismos de
funcionamento do Estado e no s com os resultados redistributivos de suas polticas.
Desta compreenso, decorreu o emprego simultneo das
consignas Democracia sade e Sade democracia, emblema da Reforma Sanitria enquanto reforma tambm da
poltica, no sentido de que o direito universal sade deve ser
acompanhado e garantido pelo direito participao no poder.
Sade como estratgia para a democracia e democracia como
estratgia para a sade.
Segundo Carvalho (1997), a reduo da participao da sociedade no setor sade ao espao institudo do controle social,
como atualmente vm ocorrendo, afasta-se da participao entendida de forma ampliada pelo Movimento Sanitrio, pois o
que se desejava era confrontar e transformar o Estado autoritrio e no a pretenso de control-lo.
A questo da democracia nas sociedades atuais um campo frtil de teorizao. Muito tem se discutido a respeito das
formas de democracia, sendo possvel perceber um qu evo-

c o n s e l h o s g e s t o r e s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
75

lucionista quando a democracia toma a forma de governo, que


tende a se instaurar de modo formal e atribuir organicidade
vida social quando atinge o estgio de deliberativa, passando
pela fase participativa.
Talvez pela nossa vivncia histrica com a democracia representativa liberal no republicana na qual a poltica e a participao social no fazem parte do dia a dia do cidado quando
pensamos em democracia parece que estamos nos referindo
a um campo do qual no fazemos parte, externo e estranho
para ns, pois pertence somente a eles, aos polticos que disputam as eleies. A concepo da naturalizao desta passagem evolutiva, s vezes, reforada at mesmo por autores mais
crticos e movimentos sociais, contribui para que a representao social de democracia seja ancorada em algo que existe fora
da sociedade, fora da vida real, ou seja, a democracia uma forma de governo definida pelo regime poltico que no interfere
e nem se comunica com a dinmica do mundo real, no qual as
relaes arcaicas, incivilidade e brutalidade sutil nas relaes
de explorao so os sustentculos.
Dessa forma, a democracia aparece limitada ao ato de votar,
uma ao focal que comea e termina no momento da urna, mesmo que o voto tenha sido manipulado, comprado, entrado nos
esquemas de corrupo, pois nossa democracia, apesar de sua
formalidade processual e ritualstica, exibe outra dinmica mais
flexvel, mais livre que percorre os corredores subter-rneos.
Esta situao visvel de tal forma que suscita campanhas
comunicacionais no sentido de reverter esse habitus, alertando o cidado/eleitor, que observe o passado e as aes civis dos
candidatos. Democracia assim, vista como algo de fora tende a
ser percebida to somente no que tem de formal, de obrigao,
de ritualstico.

7 6

jos ivo dos santos pedrosa

Questes particulares

Considerando ento que democracia no pode mais ser contemplada somente numa viso global da sociedade sem relao
com os sujeitos sociais, com o mundo da vida, Touraine (1994)
reafirma que a democracia se torna possvel quando se fundamenta sobre a limitao do poder poltico pela liberdade de escolha poltica daquele sujeito.
A democracia, isto , a livre escolha dos governantes pelos governados, s
pode existir se a liberdade dispuser de um espao indestrutvel, se o campo do poder for mais limitado que o da organizao social e o das escolhas
individuais. (touraine, 1994, p. 347)

Entretanto essa condio por si s insuficiente se os atores


sociais no se sentirem responsveis pela sua prpria liberdade, isto , uma responsabilidade construda pelos movimentos
desses atores em suas relaes
A democracia somente pode fazer parte da vida das pessoas quando se aproxima dos direitos dos sujeitos no somente
para se proteger do poder poltico ampliado e corporificado no
Estado, mas o direito do qual este sujeito protagonista e responsvel por sua significao social em determinado contexto.
Sendo a sade um direito de todos e dever do Estado o conselho de sade o lugar onde se define as formas objetivas desse
direito sob a forma de polticas. o espao no qual a sociedade
discute o significado e a extenso do direito e em nome desta
mxima o conselho marca a direcionalidade de sua atuao.
Os conselhos de sade tm como prtica o controle social
nas polticas pblicas que, em sentido amplo, assinala a participao no somente em termos de assegurar um espao mnimo
de liberdade, mas garantir que as representaes sociais que a
populao elabora a respeito de suas necessidades sejam transformadas em realidade institucional.

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Nesse sentido que os conselhos gestores de polticas pblicas


e de controle social se apresentam como estratgicos para a qualificao da democracia, ampliando a esfera pblica na qual os diferentes interesses podem ser discutidos, negociados e deliberados.
Torna-se cada vez mais evidente a necessidade de convivncia entre prticas fundadas na democracia participativa e na
democracia representativa, como nexo constituinte de garantia dos direitos de cidadania, o que exige maior porosidade das
instituies aos valores democrticos inerentes ao processo de
consolidao da sade como direito e maior qualificao da sociedade civil considerada ator protagonista e propositivo, com
capacidade de produzir argumentos.
Nesta perspectiva a relao Sociedade Civil/Estado apresenta
uma concepo dialtica, ou seja, uma unidade construda a partir da diversidade de interesses sociais e, portanto, no comporta
uma anlise pautada por uma dicotomia que se reduz radicalmente a uma nfase maniquesta de que o Estado homogneo,
absoluto, opressor, enquanto a sociedade civil, sem conflitos e
diferenas, representa a idealizao de tudo que bom.
Entendemos, assim como Pinheiro (2004) sociedade civil
no sentido gramsciano do termo, que a define como uma arena
privilegiada de luta, uma esfera do Ser Social onde se d uma
intensa luta pela hegemonia. Exatamente por isso, ela no pode
ser outro do Estado, mas, junto com a sociedade poltica,
um dos elementos constitutivos das aes deste.
O exerccio do controle social em sade decorre tanto da
necessidade de mudana da conscincia poltico-cultural da
sociedade que o gesta e o constri no seu cotidiano, quanto
da premissa bsica afirmada por Boaventura de Souza Santos
(2006) de que a opo pelas democracias requer o compromisso e o anseio de recriao dos espaos e mecanismos de participao social, institudos e instituintes, uma vez que as relaes
sociais imprimem a dinmica do processo democrtico.

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jos ivo dos santos pedrosa

Neste sentido, no conselho que tem incio o processo de


institucionalizao da concepo de sade como valor de uso
para o cidado e dessa forma no pode ser considerada mercadoria; em qualquer hiptese um direito fundamental ao ser
humano. E, em sua objetivao sade compreende ateno,
cuidado e relaes que incluem e ultrapassam o consumo de
servios, equipamentos e medicamentos. O conselho passa a
ser o lugar de afirmao do direito sade e de apresentao de
possibilidades de concretiz-la por meios de polticas econmicas e sociais tal como previsto na Lei.
Mas, qual a perspectiva de sade que domina nossos movimentos institucionais, polticos e at mesmo nosso desejo individual? A sade como consumo, desvinculada da autonomia da
constituio do sujeito cidado. Sade como consumo de servios que so produzidos segundo a lgica de mercado que orientam no mbito mundial e de forma hegemnica, a formao de
profissionais, a organizao de servios, a pesquisa, enfim a produo de procedimentos de sade e capturam as lutas de sindicatos, associaes de moradores, entidades de usurios e outras
organizaes da sociedade em torno da demanda por servios.
A sade representada por um procedimento pensado e realizado por outros, define a doena como eixo do sistema,
reduzindo a dimenso do direito sade, explcito no texto
constitucional, a um setor de governo, ou seja, ao setor da administrao pblica responsvel pela organizao da rede de
assistncia mdico hospitalar.
Esta concepo que de maneira radical se faz presente na sociedade e nos segmentos que compem os conselhos transforma estes espaos em lugar de negociao entre ofertas e demandas de servios, diferente do exerccio da ao comunicativa
entre necessidades de sade e possibilidades de resolv-las em
prol do bem da coletividade. Os conselhos gestores de polticas

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79

pblicas coletivamente construdos, apresentam a possibilidade de se transformarem em esfera pblica, pois apresentam uma
pluralidade de formas de comunicao nas quais uma vontade comum
pode se formar, no somente pela via de uma autocompreenso tica mas
tambm mediante o equilbrio de interesses e compromisso, mediante
justificaes morais e exames de coerncia jurdicos [...] A poltica dialgica e a poltica instrumental podem entrelaar-se no campo das deliberaes, quando as correspondentes formas de comunicao esto suficientemente institucionalizadas. Portanto, tudo gira em torno das condies
de comunicao e dos procedimentos que outorgam formao institucionalizada da opinio e da vontade polticas sua fora legitimadora. (habermas, 1995, p. 45, grifo do autor)

Quando se pensa em produo de sade tendo por base seu


conceito ampliado afirmamos sade como qualidade de vida
determinada socialmente e tal posio ultrapassa o setor classicamente conhecido como sade e ganha dimenso a intersetorialidade das polticas pblicas.
Intersetorialidade que, na maioria das vezes, existem somente nos princpios de polticas de projetos da gesto federal,
que buscam responder s questes iniciais, mas que passam
despercebidas no nvel local, nos municpios, nas comunidades, nos problemas ambientais, estruturais, onde os determinantes mais prximos atuam com maior visibilidade.
Mas a intersetorialidade como poltica e como imagem-objetivo dos movimentos sociais tambm no pode ser um
conceito aliengena s necessidades que a populao apresenta
tm expresso em todas as dimenses da vida, mas as respostas
institucionais as segmentam. Aproximar cada vez mais as respostas institucionais aparece como uma funo precpua desse
espao que tambm considerado como lugar de apresentao
de necessidades, demandas e interesses.

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jos ivo dos santos pedrosa

Questes mais objetivas

Diante disso surge a necessidade de revisitar velhas e persistentes perguntas que abrangem desde reflexes conceituais a
desafios que precisam ser superados: qual o papel dos conselhos de sade no contexto da Poltica Nacional de Sade consubstanciada no SUS no cenrio atual da democracia brasileira? Os conselhos de sade mostram a potencialidade de se
transformarem em espaos pblicos estratgicos para a consolidao da democracia participativa e deliberativa? Como ampliar e qualificar esses espaos pblicos para a formulao e o
controle social das polticas num contexto em que predomina a
cultura de no participao?
O fato dos conselhos terem sido criados por leis aprovadas no
Legislativo, por um lado, foi um grande incentivo mobilizao e participao social na sade, apontando para a reduo da
interferncia do Executivo nestes espaos e afirmando os conselhos como integrantes da estrutura do SUS, embora surjam
crticas a respeito da ausncia de personalidade jurdica prpria.
Por outro lado, a viso estruturada dos conselhos, impe demasiada relevncia na funo de aprovao de recursos, funo
mais precisa de fiscalizao, transformando os conse-lhos em
espaos de disputa pelos recursos no nvel local no incorporando lutas mais amplas e nacionais levantadas pelos movimentos.
Os movimentos sociais passam a discutir sade em fruns autnomos distanciando-se dos conselhos, enevoando perspectivas de intersetorialidade e integrao. Os conselhos no so
instncias com funes exclusivas de mobilizao nem instncias exclusivas de confronto. So espaos pblicos que buscam
influenciar nas decises polticas, o que requer conhecimento
e tempo, domnio de um certo saber e determinadas tcnicas.
Mas existem questes: a quem capacitar? Como capacitar?
Qual a real tipologia da composio dos conselhos? Quem seriam os usurios? Os excludos dos planos privados? Todos

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ns? Os pobres? Isto remete a questes da representatividade


diante de uma situao em que no h ilegitimidade. Mas tambm no h uma identidade coletiva.
Segundo o texto das Diretrizes Nacionais para o Processo de
Educao Permanente no Controle Social,
[...] a educao permanente trata da aprendizagem que se processa no ritmo das diferenas sociais, culturais e religiosas dos sujeitos sociais. Considera as necessidades sentidas, as condies e oportunidades dos sujeitos sociais de absorver e refletir. (brasil, 2006, p. 9)

Diante desta enunciao, surgem novas questes: como considerar o outro? Como fazer o outro deixar de ser mera paisagem? O outro tem demandas que podem no ser reconhecidas
por mim, que no so exatamente as minhas, mas so demandas reais para o outro. Dessa forma, processos educacionais que
considerem o sujeito devem favorecer a fala dos sujeitos, embora o mundo atual no favorea a vocalizao desta fala.
Ento necessrio considerar a Educao Permanente como
um enunciado do coletivo. O coletivo tem que definir o que
necessidade, negociar entre si, reconhecer o conflito e a diferena. Conflito no necessariamente problema. Fugimos
muitas vezes do conflito, ocultamos esses conflitos, enquanto que Educao Permanente no acontece sem a explicitao,
a negociao e o consenso entre os pontos conflitantes, o que
suscita a necessidade de uma relao dialtica entre os conflitos
emergentes e os pontos passveis de negociao.
A Educao Permanente para o Controle Social precisa ser
construda tendo como referncia os diferentes momentos no
ser conselheiro de sade, que o seu processo de trabalho, devendo considerar questes como:
Como este indivduo torna-se ator poltico representante de determinado segmento?

8 2

jos ivo dos santos pedrosa

Como este chega a um conselho onde se encontram diferentes e, s vezes, desiguais? Como ele se reconhece com
seus pares e com aqueles com quem disputa?
Como este conselheiro engendra propostas capazes de
serem debatidas entre os diferentes interesses?
Qual a competncia da formao de um conselheiro para
enfrentar esses desafios?
A pluralidade e a diferena de interesses tornam difcil a
elaborao conjunta nos conselhos. A reforma sanitria tendo como bandeira sade direito de todos e dever do estado, na
prtica j no aglutina to fortemente uma gerao inteira que
no se vivenciou a mobilizao em torno da democracia e do
Estado de Direito. O que poderia na atual conjuntura ser mais
aglutinador, so problemas e questes que se fazem presentes
na realidade local e que, em tese, deveriam afluir nas conferncias de sade, espao de participao social institucionalizado
no qual so apontadas diretrizes da poltica de sade a partir da
avaliao da situao vivenciada.
Atualmente a participao social tem o sentido de incluso,
ou seja, as pessoas participam para resolverem problemas que
afetam seu cotidiano e de seu grupo, diferentemente do sentido universalista da participao social nos anos 1980, voltada
para a reconstruo do Estado democrtico.
O trabalho dos conselhos, considerados coletivos constitudos por diferentes interesses, consiste em construir projetos
que sejam voltados para a populao. A busca pelo consenso
no deve significar esvaziamento de conflitos e sim uma agenda conjunta e o mais pactuada possvel.
Considerando que os conselhos so espaos de participao
da sociedade na poltica de sade preciso no momento, identificar as alteraes e a emergncia de novas formas de representatividade nas instncias de participao.

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8 3

A participao no se coloca mais como combate ao Estado,


assume o carter de compartilhamento das decises na formulao de polticas e na fiscalizao de recursos e isto requer relativizao da autonomia, implica em importantes alteraes nas
formas de participao e exige mudanas e intervenes ativas
nas organizaes. A participao social ganha o sentido de participao direta com vistas eficincia das polticas pblicas e
como ferramenta para a gesto, na busca de novas formas de governana mais sociedade e menos Estado.
Compreendemos conselhos de sade como espaos estratgicos para a consolidao da cidadania na sade, pois possuem carter de espao onde exercida a eficcia da comunicao entre os
argumentos apresentados por seus atores e a ao poltica efetiva,
Nesse sentido representam arenas onde so moldadas a vontade
coletiva e as justificativas das decises polticas acenadas previamente (pedrosa, 1998), bases para a formulao da poltica.
Alm disso, configuram-se tambm como espaos de transformao da ao poltica, no qual as vontades individuais e as
representaes sociais configuram-se como desejos construdos coletivamente por meio da ao comunicativa, que por sua
vez se expressam em termos de necessidades que imprimem
objetividade pauta da ao poltica na sade.
Contudo, existem questes que emergem e fazem parte do
prprio funcionamento dos conselhos de sade. Em relao
dinmica de sua composio observa-se a reproduo do corporativismo das categorias profissionais e grupos da sociedade
que fazem parte de seus segmentos, pautando projetos voltados para interesses particulares, gerando dificuldades na construo e consensuao de projetos polticos relevantes para a
sade da populao brasileira.
A representatividade e legitimidade continuam sendo temas
para reflexo, pois h um distanciamento dos representantes

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jos ivo dos santos pedrosa

de suas bases e a desresponsabilizao sobre a atuao do


conselheiro por parte de sua entidade ou organizao, contribuindo para o deslocamento da questo da sade da agenda
poltica dos movimentos sociais e diluindo a temtica da sade como direito por meio de relaes de poder que favorecem
o clientelismo e pem em risco o princpio da universalidade.
A autonomia dos conselhos de sade merece reflexo mais
aprofundada, pois de sua configurao depende a efetividade
do controle social, discutir o grau de autonomia necessrio para
exercer essa funo exige mais que a simples mudana na hierarquia organizacional do conselho. O movimento de tornar a
presidncia dos conselhos objeto de escolha entre os pares, representa um salto para autonomia, desde que esse movimento
no signifique o distanciamento dos gestores dos conselhos e
a desresponsabilizao com a gesto participativa e, principalmente, esteja articulado com um projeto poltico de interveno na sade orientado pela afirmao dos princpios do sus.
Vale lembrar como Testa (1992) que a luta pelo poder nas intuies de sade somente possui sentido se estiver direcionada
redistribuio do poder institucional para a sociedade, propiciando a democracia essencial no setor no sentido de apresentar
e resolver problemas complexos e no estruturados por parte
das foras polticas que frequentam o campo da sade.
Questes organizacionais como inexistncia de calendrio
permanente de encontros entre os vrios conselhos de direitos
e instncias de controle pblico implica na permanente dificuldade de atuar na perspectiva da intersetorialidade das polticas
pblicas.
O documento elaborado pelo Frum da Reforma Sanitria
(2007) aponta que apesar da forte disseminao destes espaos
institudos de participao pelo pas, fazendo parte da dinmica
poltica da rea, necessrio revitalizar tais fruns no sentido

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8 5

de viabilizar relaes sociais igualitrias entre os atores que


deles participam, explicitando as diferenas de poderes entre
gestores, prestadores, trabalhadores e usurios; apontando
a necessidade de qualificao dos processos formativos para
a rea e a intensificao da articulao entre representantes e
representados, como tambm a ampliao e legitimao destes
espaos junto s unidades e servios de sade da esfera pblica
e privada.
Nesta perspectiva que o controle social no sus pode ser entendido como o espao para a constituio de sujeitos sociais e
estratgia para a construo da cidadania.
Imprimir aos espaos institudos do exerccio do controle
social, no caso especfico dos conselhos da sade, as qualificaes acima espao de constituio de sujeitos e espao de
definio de estratgias para a consolidao da cidadania passa
pelo entendimento de cidadania como uma construo histrica, que depende das prticas e lutas concretas de cada sociedade
em dado momento especfico. Sua emergncia no Brasil como
reivindicao no campo da sade, traz consigo uma historicidade que precisa ser recuperada a fim de que se discuta o controle social em sade como estratgia de sua construo.
Em primeiro lugar, a cidadania entre ns surge em decor-rncia dos movimentos sociais, que se constituram no pas,
em busca de seus direitos, no somente aqueles vinculados
proteo ao trabalho, mas direitos voltados tanto para a busca
da igualdade (moradia, educao, transporte, lazer, assistncia
etc.) quanto para o reconhecimento das diferenas (direito das
mulheres, dos negros, dos ndios, dos homossexuais, da criana, do adolescente etc). (dagnino, 1994)
Em segundo lugar, a cultura da diferena que se verifica entre ns, cultura que definida pelo lugar diferente que se ocupa
na sociedade diferenas que se manifestam na casa, na rua, no
bairro, em tudo enfim faz com que a cidadania ultrapasse o

8 6

jos ivo dos santos pedrosa

nico significado de relao poltica entre Sociedade e Estado


e se apresente como um instrumento para transformar as relaes culturais que orientam a ao poltica.
Estas caractersticas a ao de sujeitos sociais diferentes daqueles que atuam no mbito do Estado, que se constituram na
luta desses movimentos e a possibilidade de introduzir uma
nova cultura poltica, faz da cidadania um agir revolucionrio
que est presente em prticas, discursos e valores que afetam o
modo como as desigualdades e as diferenas que existem na nossa sociedade so tratadas no cenrio poltico, assim como est
presente nos interesses e nos conflitos que se tornam pblicos.
Nessa tica, a cidadania mostra-se como uma ao poltica
constante, uma revoluo que acontece cotidianamente sem
necessariamente ser um fim em si mesma (avritzer, 2000),
um modo de sentir-se diferente e ao mesmo tempo integrado
num grupo, numa raa, num gnero, numa organizao, numa
classe, numa sociedade concreta feita de homens de carne e osso.
E os direitos de cidadania significam a expresso de como as
diferenas e os interesses so reconhecidos e como estas diferenas e desigualdades so publicamente debatidas em torno
de critrios como justia, equidade, legitimidade, liberdade e
outros princpios que mudam a cada tipo de reflexo da histria sobre si mesma.
A cidadania que se constri nesta perspectiva compreende a
participao do cidado por meio de relaes de solidariedade
em torno do bem comum, alm da definio da jurisdio do
Estado e da regulao descentralizada do mercado. Esta participao cidad, livre, responsvel e comprometida tem como
base a realizao de prticas autnomas que ocorrem nos espaos independentes da regulao da administrao pblica e das
sanes da livre concorrncia.
a participao do cidado que imprime aos direitos uma ordem jurdica que objetiva garantir a integridade do indivduo e

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8 7

suas liberdades, e assim, a integrao desse indivduo livre, em


sua comunidade.
Finalmente a historicidade da participao na rea da sade
nos leva a ressaltar o quanto necessria institucionalizao
dos espaos do Controle Social, contudo a inscrio de uma
armadura institucional como garantia do estabelecimento
de um ordenamento social pautada pela justia democrtica
mostra-se insuficiente se isolada de um processo de mobilizao maior. A efetividade prtica da democracia exige mudanas
de mentalidade poltica, ou seja, a constituio de uma nova
cultura poltica, pautada em valores, crenas e significados referenciados em direitos, e que os mesmos estejam incorporados s prticas dos sujeitos sociais.

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8 8

jos ivo dos santos pedrosa

frum da reforma sanitria brasileira. o sus


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c o n s e l h o s g e s t o r e s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . .
8
9

Conselhos no V ig ente M odelo Constitucional


do Br a sil: par adig ma par a a constr u o dos
cong ner es cultur ais
Francisco Humber to Cunha Filho1

Int roduo

A atual Constituio brasileira adjetivada como


cidad, desde o momento de sua promulgao.
Certamente, a designao metafrica e, de fato, almeja revelar que a Lei Superior possibilita o exerccio
da cidadania, por parte de quem tenha legitimidade
para tanto. (michiles, 1989) Exercer a cidadania em
regime democrtico e pluralista embute a crena de
que as decises coletivas so potencialmente melhores e invariavelmente mais legtimas que as mo

1
Bacharel (unifor), mestre (ufce) e
doutor (ufpe) em Direito. Professor
do Programa de Ps-Graduao da
Universidade de Fortaleza unifor
(Mestrado e Doutorado) e
advogado da Unio.

nocrticas, assim designadas por emanarem de nico indivduo. (chau, 2006)


Ocorre que o Brasil adota como forma de governo o chamado presidencialismo puro (sartori, 1996), caracterizado pelo
comando unipessoal e hierarquizado, exercido por autoridade
que concentra, em mbito federal, grandes poderes, como o
manuseio do oramento, a representao do pas e o controle
sobre as foras armadas. (moraes, 2004) Esta forma, enraizada se no na conscincia, ao menos na memria coletiva, j
foi diretamente confirmada pelo prprio povo em duas ocasies plebiscitrias nos anos de 1963 e 1995 (bonavides;
andrade, 2004), e se repete, simetricamente, na entranhas
do prprio poder federal (ministrios, autarquias, fundaes
etc.), bem como no mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios; do mesmo modo, replica-se nas respectivas administraes direta e indireta.
As duas realidades (1) apreo por decises coletivas, ao
lado de (2) estruturas monocrticas de poder , em princpio
antagnicas, foram constitucionalmente equilibradas de duas
maneiras: uma de natureza geral na atividade pblica; outra no
mbito do exerccio de polticas especficas. Do ponto de vista
macro, evidencia-se o domnio eminente do povo sobre todos
os assuntos do pas, diretamente (por mecanismos como plebiscito e referendo), ou por meio de seus colegiados representativos permanentes casas parlamentares s quais so conferidos grandiosos poderes como os de dispor sobre todas as
matrias de competncia do ente que representa, bem como
o de sustar os atos normativos exorbitantes e intolerveis,
eventualmente praticados pelas autoridades dos outros poderes. (brasil, 1998, Art. 49) No mbito de polticas especficas,
observa-se, com frequncia, o condicionamento do exerccio
da autoridade monocrtica prvia manifestao de colegiados, comumente designados de conselhos.

9 2

fr ancisco humberto cunha filho

Por outro lado, a Constituio no esconde a tenso que resulta do sistema participativo propiciado, v. g., pelos conselhos,
em face das estruturas de representao resultantes do voto
universal. (prelot, 1973) A tenso prpria do jogo poltico,
no qual todos tentam ampliar seu raio de poder; no caso, conselhos, com frequncia, buscam assenhorear-se de competncia constitucionalmente atribudas aos rgos ou entes a que se
vinculam; estes, em contrapartida, tentam atuar desconsiderando os papis a serem desempenhados por aqueles.
A manuteno do equilbrio , portanto, imprescindvel para
que se materialize o respeito constitucional dedicado a ambos,
aos conselhos e ao sistema de representao geral. Quando os
primeiros so afrontados, o caso de persecuo de responsabilidades criminais e polticas; se estes que extrapolam as
competncias, submetem-se diretamente e por seus responsveis a consequncias anlogas, cabendo at mesmo referncia agressora aos princpios constitucionais sensveis (silva,
2006), dentre os quais o que permite at mesmo a interveno
no ente que de alguma forma viola o sistema representativo.
A partir destas premissas, o presente estudo buscar conhecer os conselhos criados e disciplinados ou apenas referenciados
pela Constituio Federal, investigando as respectivas competncias, composies, naturezas, alm de outros elementos que
lhes sejam caractersticos para, em momento inicial, entender
a motivao do legislador ao cri-los e configurar-lhes o perfil; passo seguinte, procurar saber se h correlao e interdependncia entre os distintos elementos caracterizadores dos
conselhos, tudo com o fito de obter um parmetro de anlise
para o modelo preferencial de conselho, proposto aos entes da
federao brasileira que almejem integrar o Sistema Nacional
de Cultura (snc).

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
9
3

Etimologia e def inio

As obras de referncia estampam mltiplos significados para a


palavra conselho, quando utilizada no campo da cincia poltica; um deles corresponde ao ato de aconselhamento, que pode
ser exercido individualmente (por um conselheiro) ou coletivamente (por uma pluralidade destes) que, reunidos, constituem um rgo de designao idntica ao primeiro produto de
sua atividade: conselho.
A atuao dos conselhos, enquanto rgos, permite observar
a convergncia e aproximao das seguintes ideias: pluralidade
de pessoas, reunio, deciso e ato. Efetivamente, a etimologia
latina e est na palavra consilium, tambm multifacetada, mas
que conserva, desde a origem, os sentidos expostos.
Ao longo da histria, bem provvel que os conselheiros e
conselhos tenham, em decorrncia de sua prudncia e sapincia de opinies, amealhado prestgio e, como consequncia,
ampliado os poderes, chegando s esferas fiscalizatrias, normativas e at executivas. Esta ampliao certamente fundamentou-se em concluses quase auto-evidentes, emanadas de
pensamentos como: se bom para aconselhar, tambm capaz
de fazer, com a mesma excelncia, outras tarefas.
Qualquer que seja a natureza da atividade desenvolvida por
um conselho, nota-se que ele tem atuao acessria relativamente a outra autoridade, podendo ser em face de algum rgo
ou poder constitudo, o que mais frequente, ou at mesmo
do prprio soberano que, no caso da democracia, o povo ou a
nao. (mller, 2003)
Assim, enfatizando os elementos caractersticos acima referidos, o sentido adotado para o presente estudo, concebe conselho como um agrupamento de pessoas, formalmente constitudo por norma jurdica, para ter atuao de suporte a dada
autoridade, relacionada a determinada(s) poltica(s) pblica(s).

9 4

fr ancisco humberto cunha filho

Os conselhos na vigente constituio


do Brasil

Nossa atual Constituio Poltica privilegia sobremaneira os


conselhos, criando e at disciplinando uns, determinando
a instituio de outros e reconhecendo terceiros. De seu texto extrai-se o rol provavelmente no exaustivo dos que
esto indubitavelmente expressos: Conselho da Repblica
(cr); Conselho de Defesa Nacional (cdn); Conselho Nacional de Justia (cnj); Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(cnmp); Conselho da Justia Federal (cjf); Conselho Superior
da Justia do Trabalho (csjt); Conselho de Comunicao Social (ccs); Conselhos de Justia Militar (cjm); Conselhos de
Contas (cc); Conselho de Sade (cs); Conselho Consultivo e
de Acompanhamento de Combate Pobreza (ccacp); Colegiados dos rgos pblicos em que os interesses profissionais e
previdencirios de trabalhadores e empregadores so objeto de
discusso e deliberao; Colegiados previdencirios (de previdncia pblica e privada); Conselho Federal da OAB (cf-oab);
Conselhos de administrao e fiscal das sociedades de economia mista.
A situao dos conselhos, na Constituio, de to abundante, merece classificao, quanto a uma pluralidade de critrios,
cujos principais esto abaixo mencionados, seguidos de comentrios sobre a respectiva importncia, bem como, eventualmente, da correlao entre uns e outros:
1) Quanto insero normativa, podem ser:
- de hierarquia constitucional, quando constam da prpria
Constituio, sendo por ela criados e, em maior ou menor escala, disciplinados;
- de hierarquia legal, quando tais caractersticas emanam da
lei ou norma da mesma hierarquia, como Medidas Provisrias
ou Resolues do Congresso Nacional;

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
95

- de hierarquia infralegal, se criados e/ou disciplinados por


normas secundrias, como os Decretos, ou at mesmo de graus
ainda mais inferiores.
Por bvio, as duas ltimas espcies aparecem na Constituio como referncia ou disciplina mnima, a ser ampliada ou
incorporada pela norma criadora.
A importncia desta classificao est essencialmente na
possibilidade de observar que quanto mais elevada a norma na
qual se insere, maior a estabilidade do conselho, bem como
acentuada a sua importncia.
2) Quanto vinculao potestativa, podem se atrelar ao
Executivo, ao Legislativo, ao Judicirio ou a outras estruturas
estatais ou sociais.
A observao da vinculao dos conselhos permite constatar
se os respectivos papis se alteram segundo a mesma, sobretudo quando se faz a correlao desta classificao com a que ser
apresentada na sequncia.
3) Quanto ao produto final da atuao, podem ser:
- consultivos, quando a tarefa principal emitir sugesto
que, no entanto, no vincula a autoridade a quem dirigida;
- deliberativos, nos casos em que o resultado de sua ao vincula a autoridade destinatria;
- fiscalizatrios, quando controlam atos ou resultados de
uma autoridade, aprovando-os ou reprovando-os e, neste caso,
com o poder de adotar providncias saneadoras ou transferi-las
a outra autoridade;
- executivos, quando realizam diretamente as polticas, caso
em que mais se aproximam ou efetivamente so rgos administrativos de natureza plural.
Por bvio, nesta classificao h conselhos mistos, quando
renem ao menos mais de uma das referidas potencialidades.

9 6

fr ancisco humberto cunha filho

Esta classificao (canotilho, 1993) de suma importncia, sobretudo para a criao de novos conselhos, no momento
em que para eles se definem as competncias.
4) Quanto composio, pode ser:
- Exclusivamente pblica, quando seus integrantes so emanados dos quadros estatais.
Dentre os criados e disciplinados pela Constituio Federal
(cf) os que mais se aproximam desta composio so o Conselho de Defesa Nacional 2 e os Conselhos de Contas, ambos de
natureza preponderantemente tcnica3; isto leva concluso
de que, para este tipo de atuao, o recomendvel a norma
definir o perfil do conselheiro e que este seja ou se transforme
em agente pblico, pois a principal exigncia o conhecimento
tcnico para a respectiva atuao.
- pblico-social, quando mesclam a participao de agentes
pblicos com representantes da sociedade; neste caso, subdividem-se em:
- majoritariamente pblicos, quando preponderam os agentes estatais, e
- paritrios quando Sociedade e Estado esto igualmente representados.
So exemplos de conselhos majoritariamente pblicos, dentre os criados e disciplinados pela cf, o Conselho Nacional de
Justia (cnj) 4 e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(cnmp)5 , que tm natureza mista, em certos momentos atuando tecnicamente na averiguao do desempenho das estruturas a que se relacionam6, ora definindo polticas de interesse
social, como a que garante celeridade dos processos e, portanto,
eficiente prestao do servio jurisdicional. Por preponderarem os aspectos tcnicos, certamente determina a composio
majoritariamente pblica.

2
Os componentes do
cdn so: o VicePresidente da
Repblica; os
Presidentes da Cmara
dos Deputados e do
Senado Federal; os
Ministros da Justia,
Defesa, das Relaes
Exteriores e do
Planejamento; e os
Comandantes da
Marinha, do Exrcito e
da Aeronutica
(brasil, 1998, Art. 91).
3
A natureza inferida
das respectivas
competncias; quanto
ao cdn, este se
pronuncia sobre a
efetivao de medidas
concretas relacionadas
soberania nacional e
a defesa do Estado
democrtico;
relativamente aos
Conselhos de Contas,
no julgamento de atos
que envolvam o
patrimnio pblico
4
Ver Art. 103-B da
Constituio Federal.
5
Ver Art. 130-A da
Constituio Federal.
6
Compete ao cnj, o
controle da atuao
administrativa e
financeira do Poder
Judicirio e do
cumprimento dos
deveres funcionais dos
juzes; com as devidas
adaptaes, idnticas
competncias so
atribudas ao CNMP.

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
97

No que atine paridade, vista na composio do Conselho


da Repblica, que eminentemente poltico, e consta da prpria Constituio:
[...] dele participam: o Vice-Presidente da Repblica; o Presidente da Cmara dos Deputados; o Presidente do Senado Federal; os lderes da maioria e da minoria na Cmara dos Deputados; os lderes da maioria e da minoria no Senado Federal; o Ministro da Justia; seis cidados brasileiros
natos, com mais de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados
pelo Presidente da Repblica, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Cmara dos Deputados, todos com mandato de trs anos, vedada
a reconduo. (brasil, 1988)

Logo, conclui-se que atuaes consultivas so prprias para


dar suporte ao desempenho de polticas, e melhor se compatibilizam com a ampliao da representao social.
Dentre os conselhos criados e disciplinados pela Constituio, no h os de composio exclusiva e nem mesmo majoritariamente social; contudo h ao menos um em que a composio omitida Conselho de Comunicao , restando ao
pesquisador investigar e concluir se tal omisso redunda na
permisso de predominncia absoluta ou majoritria da sociedade em sua composio.
O aprofundamento da pesquisa leva Lei n. 8.389, de 30 de
dezembro de 1991, que institui o Conselho de Comunicao
Social, na forma do art. 224 da Constituio Federal, dandolhe o status de rgo auxiliar do Congresso Nacional, para a
realizao de estudos, pareceres, recomendaes e outras solicitaes que lhe forem encaminhadas. Trata-se, nitidamente,
de um conselho de natureza consultiva, o que certamente foi
decisivo para que o legislador definisse sua composio sem
qualquer representante estatal, como segue: um representante das empresas de rdio; um representante das empresas de

9 8

fr ancisco humberto cunha filho

televiso; um representante de empresas da imprensa escrita;


um engenheiro com notrios conhecimentos na rea de comunicao social; um representante da categoria profissional dos
jornalistas; um representante da categoria profissional dos radialistas; um representante da categoria profissional dos artistas; um representante das categorias profissionais de cinema e
vdeo; cinco membros representantes da sociedade civil7 .
5) Quanto natureza preponderante, esta pode ser:
- poltica, se tem a prerrogativa de afetar os rumos da atuao
estatal, sendo amplo o campo de atuao;
- tcnica, quando a atividade que desenvolve exige expertise
e a atuao fortemente pautada por regras tcnico-cientficas,
para cujo conhecimento se exige habilitao especfica.
Esta classificao tambm admite a forma mista (tcnicapoltica), quando so identificadas as duas outras naturezas,
mesmo que variem em intensidade.
O valor fundamental da presente classificao pode ser melhor evidenciado na correlao com outras, conforme o seguinte raciocnio: a natureza de um conselho determinante para
a definio de suas competncias, as quais, por seu turno, so
decisivas para a definio de sua composio.
Aplicando aos conselhos que de alguma forma encartam-se
na Constituio, as caractersticas expostas podem ser graficamente comparadas, do seguinte modo:
Caracterstica
Colegiado

7
Este ltimo bloco, ao se
referir a cinco
representantes da
sociedade civil, contm
uma evidente
impreciso, pois todos
os demais tambm o
so; certamente o
legislador quis
especificar a
desnecessidade de
vinculao laboral, de
interesses corporativos
ou expertise nas
matrias de atuao do
conselho.

Insero
normativa
(1)

Vinculao
potestativa
(2)

Atuao
(3)

Composio
(4)

Rol de
Competncias
(1)

Natureza
(5)

Conselho da Repblica
(CR)

Criado e
disciplinado pela
CF

P. Executivo
(Presidente)

Consultiva

Pblico-social:
paritrio

Constitucional

Poltica

- Conselho de Defesa
Nacional (CDN)

Criado e
disciplinado pela
CF

P. Executivo
(Presidente)

Consultiva

Exclusivamente
pblico

Constitucional

Tcnica

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
99

- Conselho Nacional de
Justia (CNJ)

Criado e
disciplinado pela
CF

P. Judicirio
(Atuao
autnoma)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Pblico-social:
majoritariamente
pblico

Constitucional

Mista

- Conselhos de contas
(CC)

Criado e
disciplinado pela
CF

P. Legislativo
(Prepondera
atuao
autnoma)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Exclusivamente
pblico

Constitucional
e legal

Tcnica

- Conselho Nacional do
Ministrio Pblico
(CNMP)

Criado e
disciplinado pela
CF

M. Pblico
(Prepondera
atuao
autnoma)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Pblico-social:
majoritariamente
pblico

Constitucional

Mista

- Conselho da Justia
Federal (CJF)

Referido pela
Constituio

P. Judicirio
(STJ)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Legal

Constitucional
e legal

Mista

- Conselho Superior da
Justia do Trabalho
(CSJT)

Referido pela
Constituio

P. Judicirio
(TST)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Legal

Constitucional
e legal

Mista

- Conselho Consultivo
e de Acompanhamento
de Combate Pobreza
(CCACP)

Criado pela
Constituio

P. Executivo
(Ministrio
de combate
pobreza)

Fiscalizatria
Consultiva

Legal

Constitucional
e legal

Mista

- Conselho de
Comunicao Social
(CCS)

Criado pela
Constituio

P. Legislativo
(Congresso
Nacional)

Consultiva

Legal

Constitucional
e legal

Poltica

- Conselhos de Justia
Militar (CJM)

Referido pela
Constituio

P. Judicirio
(Atuao
autnoma)

Jurisdicional

Legal

Constitucional
e legal

Tcnica

- Conselho de Sade
(CS)

Referido pela
Constituio

P. Executivo
(M. Sade)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva

Legal

Constitucional
e legal

Mista

- Colegiados dos
rgos pblicos em
que os interesses
profissionais e
previdencirios de
trabalhadores e
empregadores so
objeto de discusso e
deliberao

Referido pela
Constituio

P. Executivo
(Variados
Ministrios e
entidades)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva

Legal

Legal

Mista

- Colegiados
previdencirios (de
previdncia pblica e
privada)

Referido pela
Constituio

P. Executivo
(Previdncia
e outros)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva

Legal

Legal

Mista

- Conselho Federal da
OAB (CF-OAB)

Referido pela
Constituio

Sociedade
Civil
(OAB)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Legal

Legal

Mista

- Conselhos de
administrao e fiscal
das sociedades de
economia mista

Referido pela
Constituio

Estado e
Sociedade
Civil
(Variados)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Legal

Legal

Mista

1 0 0

fr ancisco humberto cunha filho

A situao do Conselho Nacional de Poltica


Cultural

Para no criar distino de critrios e distncia visual na comparao, o atual Conselho Nacional de Poltica Cultural, exibe
o seguinte perfil:
Caracterstica
Colegiado

Conselho Nacional de
Poltica Cultural
-CNPC

Insero
normativa
(1)

Vinculao
potestativa
(2)

Sem referncia
constitucional

P. Executivo
(M. Cultura)

Atuao
(3)

Composio
(4)

Competncia
(1)

Natureza
(5)

Fiscalizatria
Normativa
Consultiva
Executiva

Pblica-social:
majoritariamente
social

Infralegal

Poltica

As informaes mnemonicamente apresentadas emanam, essencialmente, do Decreto n. 5.520, de 24 de agosto de 2005, o qual
ao mesmo tempo em que institui o Sistema Federal de Cultura
(sfc), dispe sobre a composio e o funcionamento do Conselho
Nacional de Poltica Cultural (cnpc) do Ministrio da Cultura.
Sobre a insero normativa, no existe expressa referncia
constitucional ao cnpc, mas o colegiado de todo compatvel
e, de fato, materializa o preceito que ordena a participao da
comunidade na promoo e proteo do patrimnio cultural
brasileiro. (brasil, 1998, Art. 216, 1, cf; cunha filho, 1997)
A vinculao potestativa est definida do seguinte modo, na
parte inicial do decreto de Regncia: O cnpc, rgo colegiado
integrante da estrutura bsica do Ministrio da Cultura.
Sobre o produto final de sua atuao, a dimenso consultiva a que vem evidenciada em primeiro lugar; de acordo com a
norma, ele tem por finalidade propor a formulao de polticas
pblicas, com vistas a promover a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil organizada, para o
desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no territrio nacional. Ainda no diapaso consultivo, compete ao cnpc:
estabelecer orientaes e diretrizes, bem como propor moes

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
1 0 1

pertinentes aos objetivos e atribuies do sfc; propor e aprovar,


previamente ao encaminhamento coordenao-geral do sfc
tratada no inciso I do art. 3o, as diretrizes gerais do Plano Nacional de Cultura. Enquanto fiscalizador compete ao cnpc
acompanhar e avaliar a execuo do Plano Nacional de Cultura; fiscalizar,
acompanhar e avaliar a aplicao dos recursos provenientes do sistema
federal de financiamento da cultura e propor medidas que concorram
para o cumprimento das diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de
Cultura. (brasil, 2005)

8
Presidente do rgo, ao
qual cabe somente o
voto de qualidade, nas
votaes que resultem
em empate.
9
Os representantes da
sociedade civil
integrantes do cnpc
tero mandato de dois
anos, renovvel uma
vez, por igual perodo.

1 0 2

A dimenso normativa fica evidenciada no poder de aprovar o regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura;
e estabelecer o regimento interno do cnpc, a ser aprovado pelo
Ministro de Estado da Cultura. Em termos executivos, so
atribuies do Conselho: apoiar os acordos e pactos entre os
entes federados, com o objetivo de estabelecer a efetiva cooperao federativa necessria consolidao do sfc; estabelecer
cooperao com os movimentos sociais, organizaes no-governamentais e o setor empresarial; e incentivar a participao
democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea da cultura.
Em termos numricos, o cnpc tem 60 componentes, sendo 28 nitidamente representantes dos poderes pblicos federais, estaduais, distrital e municipal; os demais, no-estatais,
mas nem sempre da chamada sociedade civil, uma vez figurarem certas representaes em ponto intermedirio, por serem
formalmente civil, mas com atividades, financiamento e at
controle, pblicos. Do lado estatal, integram o Conselho: (1)
o Ministro de Estado da Cultura 8 , 19 (dezenove) representantes
do Poder Pblico Federal, 4 (quatro) representantes do Poder
Pblico dos Estados e Distrito Federal e 4 (quatro) representantes do Poder Pblico Municipal; do lado no-estatal9 , 1 (um) re-

fr ancisco humberto cunha filho

presentante do Frum Nacional do Sistema S, 1 (um) representante das entidades ou das organizaes no-governamentais
que desenvolvem projetos de incluso social por intermdio da
cultura, 13 (treze) representantes das reas tcnico-artsticas10,
7 (sete) representantes da rea do patrimnio cultural 11 , 3 (trs)
personalidades com comprovado notrio saber na rea cultural, 1 (um) representante de entidades de pesquisadores na rea
da cultura 12 , 1 (um) representante do Grupo de Institutos, Fundao e Empresas (gife), 1 (um) representante da Associao
Nacional das Entidades de Cultura (anec); 1 (um) representante da Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies
Federais de Ensino Superior(andifes); 1 (um) representante
do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro(ihgb) e 1(um)
representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (sbpc)13 .
De todo, perceptvel a ampla maioria da representao
no-estatal no Conselho, o que d vantagens a este segmento,
no desempenho das distintas atribuies.
O cnpc deve sua criao Lei n. 9.649, de 27 de maio de
1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica 14 mas, como visto, a ntegra de suas competncias est em
Decreto, o que o torna suscetvel a mltiplas e instantneas
variaes, porque a norma que define seus afazeres pode ser
alterada a qualquer momento e unilateralmente pelo Chefe do
Executivo.
A natureza do cnpc evidentemente poltica, no apenas
pelo que revela a sua designao, mas por cada uma e principalmente o conjunto de suas competncias, todas construdas no
sentido de interferir nos rumos pblicos adotados para a cultura. Contrastando esta concluso com a composio do conselho, na qual muitos dos seus integrantes emanam de rgos
de representao cultural, infere-se que esta opo se justifica
muito mais por questo de legitimidade que de expertise, pos-

10
Especificamente:
a)artes visuais;
b)msica popular;
c)msica erudita;
d)teatro; e)dana;
f)circo; g)audiovisual;
h) literatura, livro e
leitura; i) arte digital; j)
arquitetura e
urbanismo; k) design; l)
artesanato; e m) moda.
11
Especificamente:
a)culturas afrobrasileiras; b)culturas
dos povos indgenas;
c)culturas populares;
d)arquivos; e)museus;
f)patrimnio material;
e g)patrimnio
imaterial.
12
A ser definido, em
sistema de rodzio ou
sorteio, pelas
associaes nacionais
de Antropologia,
Cincias Sociais,
Comunicao, Filosofia,
Literatura Comparada e
Histria.
13
Alm destes, so
conselheiros
convidados, mas sem
direito a voto,
representantes: das
Academias Brasileira de
Letras e de Msica, do
Comit Gestor da
Internet no Brasil
(cgibr), do Campo da
TV Pblica, do
Ministrio Pblico
Federal, das Comisses
de Educao do Senado
e da Cmara Federal.
14
Art.16.Integram a
estrutura bsica: IV -do
Ministrio da Cultura o
Conselho Nacional de
Poltica Cultural, a
Comisso Nacional de
Incentivo Cultura, a
Comisso de Cinema e
at quatro Secretarias.

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
1 0 3

to que versam sobre polticas e no sobre tcnicas dos fazeres


das respectivas reas.

Os conselhos almejados pelo sistema


nacional de cultura em cont raste com seus
paradigmas constitucionais

Alm da atual configurao do cnpc, pode-se ter conhecimento dos conselhos almejados pelos idealizadores do Sistema Nacional de Cultura observando a clusula nona do acordo
de cooperao firmado entre a Unio/Ministrio da Cultura e
os demais entes da federao brasileira, redigida nos seguintes
termos:
Clusula nona dos conselhos

Os Conselhos de Poltica Cultural constituem espaos de


pactuao de polticas pblicas de cultura, devendo apresentar,
pelo menos, as seguintes competncias:
a. laborar e aprovar os planos de cultura a partir das orientaes aprovadas nas conferncias, no mbito das respectivas esferas de atuao;
b. Acompanhar a execuo dos respectivos planos de cultura;
c. Apreciar e aprovar as diretrizes dos Fundos de Cultura no mbito das
respectivas esferas de competncia;
d. Fiscalizar a aplicao dos recursos recebidos em decorrncia das transferncias entre os entes da federao;
e. Acompanhar o cumprimento das diretrizes e instrumentos de financiamento da cultura.
f. Pargrafo nico. Os Conselhos de Poltica Cultural tero carter deliberativo e consultivo e sero compostos por no mnimo 50% de representantes da sociedade civil, eleitos democraticamente. (brasil, 2010)

1 0 4

fr ancisco humberto cunha filho

Enquadrando os conselhos descritos no acordo de cooperao dentro dos critrios de classificao dos congneres
constitucionalmente referenciados, chega-se, em gnero, ao
seguinte perfil:
- Quanto insero normativa, esta fica indefinida e a
critrio do ente pactuante que, se seguir o exemplo da Unio,
criar e disciplinar seu conselho de poltica cultural por meio
de decreto, o que no desejvel, pela fragilidade e instabilidade da norma. So recomendveis duas atitudes, por parte da
Unio: requalificar a norma de disciplina do seu prprio cnpc,
alm de aditar o pacto, ao menos recomendando que os demais
entes adotem e disciplinem seus conselhos por meio de lei.
- Quanto vinculao potestativa, mesmo no expressa,
infere-se, pelas competncias, maior probabilidade de se atrelar a rgo executivo. Contudo, h lapsos indicativos de autonomia (Elaborar [...] os planos de cultura [...]) e de ser auxiliar, simultaneamente, de rgo de representao social ([...]
a partir das orientaes aprovadas nas conferncias [...]). Nota-se haver a necessidade de definir, com clareza, os vnculos
dos conselhos, como condio material a dar coerncia as suas
prerrogativas, para que estas no se choquem com a de outros
rgos, sobretudo quando definidas pela Constituio.
Quanto ao produto final da atuao, apesar de o pargrafo nico da clusula transcrita acentuar que os Conselhos
de Poltica Cultural tero carter deliberativo e consultivo,
observa-se, de fato, o seguinte quadro: possuem competncias
executivas (elaborar planos), normativas (aprovar planos e diretrizes) e fiscalizatrias (fiscalizar a aplicao de recursos e o
cumprimento de metas). De fato, entre as clusulas mnimas,
nenhuma se refere a competncias consultivas, que eventualmente podem aparecer por deliberao do ente pactuante. Esta
desarmonia entre os carteres declarados e os reais certamente
decorre da falta de clareza da vinculao dos conselhos.

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
1 0 5

Quanto composio, so, em princpio, pblico-social:


paritrio, podendo avanar para majoritariamente ou at exclusivamente social. A adequao e possibilidade jurdica das opes
somente podem ser aferidas diante dos ajustes acima sugeridos.
Quanto natureza preponderante, esta, segundo as competncias mnimas definidas no termo de cooperao, poltica, pois at a fiscalizao da aplicao de recursos , certamente,
relacionada ao atingimento de objetivos e metas do SNC, sob
pena de usurpao das competncias dos conselhos ou tribunais de contas, que fazem a anlise tcnica dos investimentos.

Consideraes f inais

O avano da democracia participativa impulsiona a organizao


e o ingresso da sociedade civil nos espaos pblicos, por distintas formas, sendo a participao em conselhos uma das preferenciais. Junte-se a isto o fato de que a vigente Constituio do
Brasil prdiga em reconhecer e at disciplinar conselhos, para
atuaes em diferentes segmentos.
Paralelamente, avanam em importncia as polticas culturais, com propostas ousadas, como a que almeja estruturar, para
o pas, um Sistema Nacional de Cultura, a ter funcionamento
de forma eficiente e legtima. Para tais desideratos, mais uma
vez entra em cena a ideia de que conselhos amplos em representao e robustos em competncia formam a soluo ideal.
Estas ampliaes, para serem legtimas, devem ser ponderadas dentro do quadro constitucional que ainda alberga, com
grande prestgio, o sistema representativo e o presidencialismo
puro, obrigando a que na criao de novos conselhos equacionem-se muitos valores e sopesem-se muitas variveis.
A adequada construo de um conselho de polticas culturais
de bom prestgio e regular atuao demanda insero em norma
de hierarquia que lhe garanta segurana e perenidade; tambm

1 0 6

fr ancisco humberto cunha filho

necessrio clareza de vinculao da sua atividade, como condio


indispensvel definio de suas competncias, estas que devem
ser a baliza para o recrutamento da composio respectiva.
Desconsiderar essas interconexes na criao dos conselhos
de polticas culturais leva formao de rgos disformes ou,
no mnimo dotados da compreenso invertida relativamente
ao grande papel ao mesmo tempo aglutinador e plural desempenhado pela cultura.

Referncias
brasil. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Braslia: Senado. Disponvel em: http://
www.camara.gov.br/internet/interacao/constituicoes/
constituicao_es.pdf. Acesso em: 15 mar. 2010.
brasil. Decreto n. 5.520, de 24 de agosto de 2005. Institui o
Sistema Federal de Cultura-SFC e dispe sobre a composio e o
funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural - cnpc
do Ministrio da Cultura, e d outras providncias. Disponvel
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Decreto/D5520.htm>. Acesso em: 17 nov. 2010.
brasil. Lei n. 8.389, de 30 de dezembro de 1991. Institui o
Conselho de Comunicao Social, na forma do art. 224 da
Constituio Federal e d outras providncias. Disponvel em:
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Acesso em: 31 out. 2010.
brasil. Ministrio da Cultura. Secretaria de Articulao
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Disponvel em: <http://webcache.googleusercontent.com/
search?q=cache:E_dchaWn57UJ:blogs.cultura.gov.br/snc/
files/2010/03/ACORDO_COOPERACAO_FEDERATIVA_
MUNICIPIO_01JUL20102.doc+CL%C3%81USULA+NONA+%E
2%80%93+DOS+CONSELHOS+Os+Conselhos+de+Pol%C3%A
Dtica+Cultural+constituem+espa%C3%A7os+de+pactua%C3%A
7%C3%A3o+de+pol%C3%ADticas+p%C3%BAblicas+de+cultura

c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . .
1 0 7

,+devendo+apresentar,+pelo+menos,+as+seguintes+compet%C
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1 0 8

fr ancisco humberto cunha filho

Polticas Culturais,
Democracia e Conselhos de Cultura

Poltic a s Cultur ais , D emocr acia e


Conselhos de Cultur a
Iuri Rubim1
Juan Brizuela2
Renata Leahy

Int roduo

Este texto fruto de uma pesquisa nacional sobre


os conselhos de cultura e integra o projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura 4 ,
coordenado pelo professor Antonio Albino Canelas
Rubim e realizado pelo Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (cult)5 da Universidade Federal da Bahia (ufba), com apoio do Ministrio da
Cultura.

1
Jornalista e editor de contedos
multimdia. Entre os seus trabalhos
favoritos, est o Blog das Ruas no
portal Terra (2008/2009).
Atualmente, coordena a
implantao dos Centros Juvenis de
Cincia e Cultura, pela Secretaria de
Educao da Bahia e o blog
Movimento Cultura Brasil.
2
Graduado em Relaes
Internacionais (ucc/Argentina).
Mestrando do Programa
Multidisciplinar em Cultura e
Sociedade do ihac/ufbae
pesquisador em formao sobre
polticas culturais do cult.
3
Mestranda do Programa
Multidisciplinar de Ps-Graduao
em Cultura e Sociedade e cursa o
Bacharelado Interdisciplinar em
Artes com rea de Concentrao
em Polcicas e Gesto da Cultura,
ambos pela Universidade Federal da
Bahia.
4
www.conselhosdecultura.ufba.br
5
www.cult.ufba.br

Entre julho e outubro, a equipe do cult/ufba examinou


leis, decretos e regimentos que instituem e regulamentam o
funcionamento dos conselhos estaduais de cultura do Brasil,
alm do Conselho de Cultura de Braslia e do Conselho Nacional de Poltica Cultural. A cada unidade federativa pesquisada, era preenchido um formulrio, posteriormente revisado
pelo presidente, vice-presidente ou secretrio do respectivo
conselho.
No decorrer da investigao, surgia no apenas o retrato
atual dos conselhos de cultura no pas, mas tambm uma srie de questionamentos de ordem conceitual, que acabaram por
direcionar os esforos de reflexo deste texto para questes no
muito debatidas, como os fundamentos da paridade e a legitimidade da escolha de membros da sociedade civil na composio dos conselhos.
Naturalmente, este texto tambm se baseia em produes
acadmicas recentes sobre o tema, que muito contriburam
para o aprofundamento das questes discutidas nas prximas
pginas.
A expectativa de toda a equipe que trabalhou neste projeto
que o resultado desta pesquisa, bem como de toda a publicao,
seja til no aperfeioamento e na consolidao dos conselhos
de cultura do Brasil.

6
Neste item,
agradecemos a
colaborao da
pesquisadora
Ceclia Soto.

1 1 2

Histr ico dos conselhos de cultura6

O surgimento dos conselhos de cultura no Brasil ocorre no


contexto da criao de uma srie de conselhos tcnicos de diversas reas, a maioria deles previstos na Constituio de 1934.
Em 1937, seria criado o Conselho Consultivo do Servio do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (sphan) e, um ano
mais tarde, o Conselho Nacional de Cultura (cnc).

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Entretanto, como avisa a pesquisadora Lia Calabre (2010),


no se tem informaes da existncia efetiva desse primeiro
Conselho Nacional de Cultura. Tanto que, ainda segundo a
pesquisadora, a primeira referncia posterior a criao de um
novo cnc, desta vez em 1961, durante o governo Jnio Quadros
e ligado diretamente ao presidente da repblica.
Pouco tempo depois, em 1966, o regime militar extinguiu
o cnc, sob a alegao de que realizava apenas aes pontuais,
de pouca abrangncia, e o substituiu pelo Conselho Federal de
Cultura (cfc).
Ao criar este rgo para o campo cultural, os militares mostraram uma mudana de viso que significou um reconhecimento das diferenas e especificidades entre as reas de educao e cultura, muito embora a primeira continuasse a ocupar
lugar destacado no Ministrio de Educao (silva, 2001).
O cnc tinha como prioridade poltica a recuperao das instituies de cultura nacionais sob a responsabilidade do governo federal e a institucionalizao da rea cultural no campo da
administrao pblica. Para isso, as atribuies do Conselho
Federal eram de estimular a criao dos Conselhos Estaduais
de Cultura, Secretarias de Cultura; formular a poltica cultural
do pas e elaborar o Plano Nacional de Cultura, que levasse em
considerao diversidade regional.
Para o modelo de poltica cultural autoritria dos militares,
urgia amparar e assistir as instituies culturais, a partir de
um largo plano de envergadura nacional que garantisse ao
governo federal agir de forma eficiente na defesa dos imensos
patrimnios dispersos em todo o territrio nacional e a memria nacional. (moraes, 2007) Entretanto, segundo Calabre,
ao mesmo tempo, havia uma srie de interdies legais que
limitavam a atuao dos Conselhos e muitas vezes o prprio
governo imputava ao rgo um papel que deveria ser cumprido
por uma instncia executiva. O cfc foi eficiente na atribuio

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 1 3

de fomentar a criao de Conselhos de Cultura nos outros nveis de governo, em especial, o estadual, estabelecer diversos
convnios e obter liberao de recursos para variados projetos.
Tambm era tarefa do cfc implementar as casas de cultura,
sendo a primeira inaugurada em 17 de dezembro de 1970, na cidade de Lenis, na Bahia. Em sua trajetria, o cfc apresentou
alguns planos de cultura para o governo em 1968, 69 e 73, mas
nenhum deles foi posto em prtica.
Uma das principais consequncias que esta pesquisa pode
verificar, que at 1973 foram criados mais da metade dos conselhos estaduais em atividade atualmente (ver grfico 1). Este
nmero pode at mesmo ser maior, pois h uma polmica sobre
a questo: Adonias Filho (1978 apud calabre, 2010) alega que,
Ano
dajLei
de fundao
Conselho
at 1971,
existiam
no pas 22 do
conselhos
estaduais de cultura.

Quantidade

7
6
5
4
3
2
1
0
61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

Ano
Grfico 1 Ano da Lei de fundao do conselho

Vale ressaltar pelo menos seis excees, conselhos estaduais


que precederam o Conselho Federal de Cultura. Os de So Paulo e do Estado da Guanabara, citados em artigo por Lia Calabre
(2010), e trs na regio nordeste: o do Cear, citado pelo pesquisador Alexandre Barbalho 7, e os conselhos do Piau, da Pa-

1 1 4

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

raba e de Santa Catarina, identificados pela presente pesquisa.


Marco para a disseminao e incorporao dos conselhos
pela gesto pblica, a Constituio Federal de 1988 estimulou,
alm da criao de conselhos municipais inclusive em cultura,
mas tambm reas como educao, sade e direitos da criana
e do adolescente , a incorporao de novas atribuies para os
mesmos.
Neste contexto, possvel observar as caractersticas singulares dos conselhos de cultura se comparados a colegiados de
outras reas. Se, por um lado, j havia uma forte presena de
conselhos de cultura no territrio nacional pr-constituio
(no caso, conselhos estaduais), por outro, mesmo no ps-1988,
os conselhos de cultura no eram pensados numa lgica de
abertura para que a sociedade tivesse uma interferncia efetiva
na formulao de polticas pblicas. Compostas principalmente por notveis, mas tambm por especialistas da rea, esses
conselhos eram entendidos como instncias de assessoramento, das quais as pastas de cultura poderiam dispor sempre que
necessrio, ainda que esta pesquisa tenha identificado atribuies deliberativas em diversos conselhos estaduais (inclusive naqueles anteriores constituio) 8 .
A participao social atravs de conselhos de cultura, da forma como compreendida hoje, sequer estava em questo at
bem pouco tempo. Dito de outra forma, nem o Estado tinha o
imperativo de partilhar seu poder de deciso, nem a sociedade
civil conseguia demandar a criao desses espaos de formulao de polticas pblicas.
O surgimento de conselhos de cultura pensados enquanto
espaos de dilogo entre Estado e sociedade ocorre principalmente a partir da nova poltica federal da cultura, que tem incio em 2003, com destaque para o Sistema Nacional de Cultura
(snc), quando proposto um papel mais relevante para os conselhos no campo cultural.

7
Ver o captulo
Orientando a cultura:
o Conselho de Cultura
do Cear nos anos
1960-70.

8
Muitos regimentos dos
conselhos estaduais
previam como parte de
suas funes,
a elaborao de planos
de cultura com
aplicao de recursos,
como o Conselho
Federal de Cultura, e os
conselhos de Rio
Grande do Norte ou
Sergipe.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 1 5

9
Embora tenha ocorrido
em 2010, a II
Conferncia Nacional
de Cultura foi
antecedida por um
processo que envolveu
a realizao de
conferncias
municipais e estaduais,
que teve incio em
2009.

10
O dado original da
munic 2009 revela 1372
conselhos municipais
em atividade, incluindo
o Conselho de Braslia.
Entretanto, a presente
pesquisa relaciona o
Conselho de Cultura do
Distrito Federal
juntamente com os
conselhos estaduais. O
dado fornecido pela
munic foi, portanto,
reduzido, para que no
houvesse duplicidade
na contagem dos
conselhos.

1 1 6

A demanda por institucionalizao da cultura por parte do


snc acompanhada pela realizao de conferncias nacionais da
rea, em 2005 e 2009/2010 9 , que tiveram grande poder de mobilizao tambm explica a ampliao significativa dos conselhos de cultura no pas nos anos 2000. Nas palavras da pesquisadora Lia Calabre (2010, p. 122): Dentre as condies para
a adeso ao snc, por parte dos municpios, est o compromisso
de criao de Conselhos Municipais de Poltica Cultural.
Embora os anos 90 tenham representado um avano enorme
nos nmeros de conselhos de cultura criados no pas, quando
surgiram 249 conselhos municipais (ante 60 criados at ento),
nada se compara ao que se passou nos anos 2000, quando o nmero total de conselhos mais que quintuplicou, alcanando a
marca 1371 10 em 2009, o que equivale a quase um quarto do total de municpios do pas. preciso destacar que, em paralelo
ampliao do nmero de conselhos existentes, a composio
desses colegiados tambm foi alterada, incorporando representantes de rea, dos trabalhadores, dos empresrios, de minorias
e outros segmentos sociais etc. As funes e a composio dos
conselhos, enfim, tornaram-se mais complexas.
Vale, ainda, mencionar o ocaso do cfc e a criao de um
novo conselho nacional para o campo da cultura. No final dos
anos 1970 e durante os anos 1980, o cfc teve um papel cada
vez menor na poltica pblica para o campo da cultura, possivelmente pela criao de organismos culturais a nvel federal
que vo assumindo as funes antes desempenhadas pelo cfc.
Na constituio de 1988, no aparece nenhuma meno ao cfc.
Em 1991, o governo de Fernando Collor de Mello extingue o
Ministrio da Cultura criado em 1985 e todos os rgos vinculados a ele. Um ano depois, o presidente Itamar Franco recria

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

o Ministrio da Cultura com um novo rgo colegiado na sua


estrutura, o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc).
Pouco influenciado pelas novas lgicas de participao poltica dos anos 80, este novo conselho de notveis foi paulatinamente esvaziado durante a administrao de Francisco Weffort
(1995-2002) na pasta federal para a cultura. O nmero de membros foi reduzido de 24 para nove, em 1996, at ficar completamente vazio em 2000, quando os membros do conselho so
as prprias secretarias e instituies vinculadas ao Ministrio11 .
Um dos muitos absurdos das polticas culturais aplicadas durante o neoliberalismo: um conselho nacional de cultura sem
nenhuma presena da sociedade civil, sequer de personalidades ou tcnicos como aqueles do comeo do sculo XX.
O cnpc foi reformado e refundado em 2005. Est em operao desde 2007 e composto em sua maioria por representantes da sociedade civil, indicados, em geral, pelos colegiados
setoriais e por organizaes especficas. Funcionando com regularidade, espera-se que seja uma referncia para os demais
conselhos de cultura do pas.

Quantos conselhos de cultura existem no


Brasil?

Atualmente no Brasil existem 1398 conselhos de cultura 12 . So


1371 conselhos municipais, vinte e seis relativos aos estados e
ao Distrito Federal13 e um federal o Conselho Nacional de Poltica Cultural.

11
Lia Calabre (2010)
afirma, segundo
depoimentos, que
medida que os
mandatos dos
conselhos foram-se
extinguindo no houve
reconduo dos
conselheiros ou novas
nomeaes.
12
Considerados os
conselhos de cultura
abrangentes, cujos
interesses so
sistmicos e que tratam
em geral de polticas
pblicas da rea. Esse
nmero aumentaria
consideravelmente
caso inclussemos no
levantamento
conselhos de
patrimnio ou de
linguagens.
13
Sendo que trs deles
encontram-se
atualmente
desativados: Par,
Paran e Tocantins.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 1 7

Conselhos Estaduais de Cultura - Quantidade por regio

4
(CO)

2
(S)

(SE)

9
(NE)

(N)

Sul
Sudeste
Norte
Nordeste
Centro-Oeste

Conselhos Municipais de Cultura - Quantidade por regio

Grfico 2 Conselhos Estaduais de Cultura - Quantidade por Regio

184
37 193
(NE)
(CO)
(N)

215
(S)

742
(SE)

Sul
Sudeste
Norte
Nordeste
Centro-Oeste

Grfico 3 Conselhos Municpais de Cultura - Quantidade por Regio

Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais


(munic/ibge), de 2009, enquanto os conselhos municipais
representam um quarto dos 5565 municpios existentes no
pas (um aumento de mais de 7% em relao munic de 2006),
a presena de conselhos de cultura nos estados e Distrito Federal chega a 96,30%, apesar da sempre necessria ressalva que
trs desses conselhos encontram-se temporariamente desativados o mandato do conselho anterior acabou e, at o encerramento desta etapa da pesquisa, no havia sido empossado
um novo colegiado. Portanto, para efeito de contabilizao dos
demais dados coletados, esta pesquisa considera apenas o universo dos 23 conselhos estaduais em atividade.
Conforme mencionado anteriormente, a maioria dos conselhos estaduais de cultura foi gestada acompanhando a criao
do Conselho Federal de Cultura, nas dcadas de 60 e 70, ao tempo que os municipais foram incentivados pela Constituio de
1988, e, principalmente, a realizao de conferncias nacionais

1 1 8

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

de cultura e o surgimento do Sistema Nacional de Cultura, na


primeira dcada dos anos 2000.
No campo da cultura, diferena de outros conselhos gestores
de polticas pblicas, no existem mecanismos obrigatrios de
repasse de recursos federais para os estados e municpios. (calabre, 2010) Alm da influncia j citada do Sistema Nacional de
Cultura, caso se confirme a aprovao do Pr-Cultura e da pec15014 , atualmente em tramitao no Congresso Nacional, esperase que ocorra uma nova onda de criao de conselhos municipais
de cultura, na medida em que esta ser uma contrapartida exigida para o repasse fundo a fundo previsto na nova lei e na pec.
A efet iva at uao dos conselhos

Ainda que muitos conselhos existam formalmente, muitos


deles podem estar inativos a exemplo dos conselhos estaduais
do Par, Paran e Tocantins ou possuir um funcionamento
to irregular que resulte numa atuao pouco significativa para
o campo cultural local.
Um bom parmetro para checar a efetiva atuao a existncia de reunies nos ltimos doze meses e a regularidade com
que se do as mesmas.
Todos os 23 conselhos estaduais de cultura (incluindo o Conselho de Cultura do Distrito Federal) realizaram reunies nos
ltimos 12 meses.
Atravs
do grfico
4, pode-se
verificar com
Conselhos
Estaduais
de Cultura
Regularidade
que frequncia ocorreram as reunies dos conselhos estaduais.
Quadrimestral
e semestral
2

14
Alm da vinculao
oramentria de, pelo
menos, 2% para Unio,
1,5% para Estados e 1%
para Municipios
destinados s
respectivas pastas de
cultura, a pec-150,
juntamente com o
Pr-Cultura prev que a
Unio repasse pelo
menos metade desses
recursos para os outros
entes federativos,
demandando, assim,
estruturas de gesto
para tais recursos,
como fundos e
conselhos de cultura.

Bimestral ou
trimestral
Frequncia
irregular
1

17
Mensal ou
menor
Grfico 4 Conselhos Estaduais de Cultura - Regularidade

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 1 9

Ainda segundo a munic 2009, no caso dos municpios, 1015


conselhos, de um total de 1371, reuniram-se no perodo destacado. No h informao sobre a regularidade de suas reunies.
J o Conselho Nacional de Poltica Cultural reuniu-se nos ltimos 12 meses com regularidade bimestral.

Nova inst it ucionalidade: ent re o estado e a


sociedade civil

15
O conceito de
instituies hbridas foi
trabalhado
originariamente por
Leonardo Avritzer. Ver
comentrio do mesmo
no artigo de Ceclia
Soto, includo neste
livro.

1 2 0

No Brasil, as novas formas de participao poltica, entendida


como a efetiva participao da sociedade civil na tomada de
decises, tm como base a constituio de 1988. (raichelis,
2000; tatagiba, 2002; mata-machado, 2010) Destacamse a discusso pblica realizada nesses anos; as experincias
pioneiras nas reas de Sade, Educao, Assistncia Social,
Criana e Adolescente, e a criao de inmeros conselhos a partir do ano 2000 j imbudos de uma nova viso de Estado como
uma instituio porosa e aberta participao social.
A novidade na forma institucional dos conselhos pode ser
observada na sua composio. Segundo Elenaldo Teixeira
(2000), ainda que a composio normalmente esteja definida
por lei, em geral os membros do conselho so eleitos em conferncias ou fruns em que esto representados a sociedade civil e o governo. Nesta composio se incluem diversos atores
do campo social sobre os quais no h relao de hierarquia ou
autoridade. neste sentido que alguns autores os chamam de
instituies hbridas, j que envolvem a partilha de espaos
de deliberao entre representantes estatais e entidades da sociedade civil. (pereira, 2000)15
Alguns conselhos criados nos anos 1980 eram instncias exclusivas de participao da sociedade civil como os primeiros
conselhos populares da zona leste de So Paulo, segundo Ana

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Teixeira (2005) , para logo formar parte da estrutura legal do


Estado, ocupando um espao importante na definio das polticas pblicas. Precisamente por isto, diz Teixeira, no podemos considerar estas esferas pblicas como no estatais, j que
existe uma vinculao institucional ao aparelho do Estado. Isto
resulta evidente na necessidade de homologao das decises
do conselho pelo governador ou secretrio da pasta, inclusive
do regimento interno.
Contudo, os conselhos quebram a hegemonia de velhos
atores como o governo, o parlamento, o poder judicirio ou os
grupos de presso, inserindo a sociedade dentro da esfera estatal na busca de mecanismos de persuaso para instalar uma
agenda mais sensvel a suas demandas. (telles, 1994 apud
teixeira, 2000)
No caso dos conselhos de cultura, cujos primeiros colegiados
foram criados na dcada de 1930, o novo contexto institucional implica pensar no somente na representao dos setores
culturais e da sociedade civil, mas principalmente na criao
de mecanismos concretos para que estes possam ter ingerncia
nas polticas pblicas para o campo da cultura.
Os primeiros conselhos como vimos no comeo deste
texto foram pensados como um corpo de notveis e/ou especialistas, no sendo prevista a participao de outros setores
culturais. Muito menos, claro est, foi pensado como forma de
participao poltica por parte da sociedade. O Conselho Federal de Cultura dos anos 1960 chegou a buscar maior articulao
com os artistas, mas trabalhava com uma concepo elitista da
cultura, na qual poucos podiam postular ou integrar este conselho16. Sancionada a constituio de 1988, so estabelecidos
mecanismos especficos de participao poltica que outorgam
maior poder a prticas cidads, entre elas os conselhos.
Esta transformao muito mais recente, e procura superar
os antigos conselhos de notveis, de tcnicos ou especialistas

16
Isso tambm pode ser
observado na forma de
eleio dos
conselheiros, que no
era em conferencias ou
assembleias com alta
participao cidad:
eram eleitos
diretamente pelo
presidente da nao.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 2 1

atravs de uma nova institucionalidade de gesto participativa


e de efetivo controle social que atinja uma verdadeira democratizao das polticas pblicas. (pontual, 2008)
A cogesto entre governo e sociedade civil, a deliberao participativa e o controle social so as chaves que definem a nova
institucionalidade que se procura como horizonte de possibilidades e como desafios para os conselhos de cultura no Brasil
do sculo xxi.
Composio dos conselhos

Segundo o ibge (2010), dos 1.371 conselhos municipais de


cultura do pas, 1.158 so considerados paritrios; isto , possuem equilbrio do nmero de representantes do governo e da
sociedade civil. J em relao aos Estados, a presente pesquisa
apurou que oito dos 23 conselhos em atividade possuem uma
composio
15 no possuem
paridade,
mas tm preComposio -paritria,
Conselhos eMunicipais
de Cultura
- Paridade
domnio da presena da sociedade civil.
213

No-Paritrio
Paritrio
1158

Grfico
5 Composio
- ConselhosEstaduais
Municpais de
- Paridade
Composio
- Conselhos
deCultura
Cultura
- Paridade

No-Paritrio
Paritrio

8
15

Grfico 6 Composio - Estaduais de Cultura - Paridade

1 2 2

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Os limites da par idade

Duas ideias so a base de toda a luta para que os conselhos


todos eles, e no apenas os de cultura sejam paritrios: a participao social, que ser tratada mais adiante neste texto, e o
equilbrio de foras entre o conselho e o governo, seja municipal, estadual ou federal.
Um conselho totalmente submetido ao governo, a ausncia
de autonomia para a crtica, uma negao da prpria existncia do conselho. Ou pior: uma aparncia de conselho, que
serve apenas como satisfao s demandas da sociedade, sem
que haja participao ou interferncia real nas polticas pblicas. Em suma, preciso assegurar que o conselho, sejam quais
forem suas atribuies, tenha independncia para o exerccio
pleno das mesmas.
nessa perspectiva que se fundamenta a necessidade de
limitar a participao governamental nos conselhos. Uma diviso paritria entre governo e sociedade na formao do conselho significa, pelo menos em tese, que o governo tem que
negociar com a sociedade a pauta do conselho. A luta pela paridade , pois, um ponto de partida, a garantia de patamar mnimo de dilogo a partir do qual o conselho possa, efetivamente,
cumprir o seu papel de instituio hbrida, localizada nas interseces: Estado e sociedade.
Embora fundada em bases legtimas, a paridade uma questo mais complexa do que pode parecer inicialmente e demanda uma reflexo aprofundada.
Em primeiro lugar, porque comeam a haver desdobramentos e novas interpretaes sobre esta questo. Em alguns
conselhos, como os de sade, ela pode ser entendida tambm
como uma presena igualitria dos vrios grupos de interesse
afetados pelo mesmo. Ou seja, ao invs do binmio governo x
sociedade civil, comea a existir a demanda pelo mesmo nmero de assentos para agentes pblicos, profissionais de sade e

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 2 3

usurios. Nesse sentido, a paridade deixa de ser apenas um mecanismo de controle democrtico do governo e assume o papel
de regulador desses distintos interesses.
A maior dificuldade para se trabalhar com a paridade nos
conselhos, entretanto, localiza-se na clareza do que se entende
como governo e sociedade civil.
G o v e r n o x Po d e re s L e g i s l a t i v o e J u d i c i r i o

Esta pesquisa observou que, em geral, os regimentos e leis


que instalam e determinam o funcionamento dos conselhos
estaduais de cultura no fazem uma distino clara entre governo e poder pblico, o que gera indefinies sobre a composio de foras em cada conselho.
Quando um governante eleito, ele assume um mandato
para comandar o poder executivo; isto , recebe autoridade,
investida pelo voto popular, para montar um gabinete e gerir
uma srie de estruturas estatais que prestam servios pblicos.
Em poucas linhas, isso o que chamamos governo.
J poder pblico tem um sentido mais amplo, na medida em que abrange tambm mais dois poderes da democracia
brasileira: o poder legislativo e o judicirio. Esses dois outros
poderes no apenas tm funes distintas do poder executivo
entre elas o prprio controle deste poder como seus representantes podem no estar alinhados com a base ideolgica e o
programa de governo das autoridades eleitas.

Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura de Gois, de 2003

1 2 4

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

O Conselho de Gois prev em seu regimento (extrato acima) um conselho paritrio, em que metade escolhida pelo
governo. J o Conselho do Amazonas intitula-se paritrio,
embora os representantes do governo sejam apenas uma parcela da metade reservada ao poder pblico (extrato a seguir).

Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Amazonas, de 2008

O que esta argumentao sustenta que, quando um conselho tem entre seus integrantes membros do governo (ou
escolhidos pelo governo), eles tendem a agir em bloco, pois representam o mesmo projeto e respondem a uma mesma autoridade, no caso, o governante eleito. J quando o conselho prev
cadeiras destinadas a membros do poder pblico, ele no necessariamente ter essa unidade, pois ali podem estar presentes
parlamentares de oposio e juzes ou desembargadores cujas
posies diferem daquelas do governante atual.
Em suma, a categoria governo, ao menos em tese, significa
que uma poro determinada do conselho estar alinhada com
o poder executivo, enquanto que, na categoria poder pblico,
no existe essa garantia, dado que parte de seus integrantes poder ter posies divergentes.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 2 5

Embora agreguem valor e uma diversidade de perspectivas importante para os conselhos de cultura, parlamentares e
membros do poder judicirio no podem ter a sua participao
nos colegiados entendida como semelhante aos representantes
do governo, na medida em que no se pode prever o comportamento desses integrantes do poder pblico.
Assim, a oposio governo x sociedade, base da demanda
pela paridade, no se realiza, pois existem agentes pblicos
como legisladores, membros do poder judicirio e at mesmo
do ministrio pblico que no podem facilmente ser enquadrados em nenhuma das duas categorias.
fundamental compreender as diferencias entre governo
e poder pblico nesta discusso porque permite compreender no s as demandas de participao efetiva da sociedade
civil e movimentos culturais, mas tambm as demandas das
mltiplas entidades estatais e das diversas esferas de governo
de participar nos conselhos, como veremos em seguida.
E s f e ra s v a r i a d a s d e g o v e r n o

Frequentemente, os conselhos de cultura prevem entre


seus membros autoridades ou tcnicos de rgos pblicos pertencentes a outras esferas federativas. Essa norma qualifica os
conselhos, projeta o seu campo de ao para alm de limites
mais imediatos e refora o pacto federativo.
Entretanto, em alguns conselhos de cultura entre os quais
trs dos conselhos estaduais paritrios estudados tais representantes ocupam cadeiras que poderiam ser destinadas ao governo. Se, por um lado, isto enfraquece a posio do executivo nesses colegiados; por outro, supe uma maior participao
dessas outras esferas pblicas tradicionalmente excludas dos
conselhos para a cultura.
Mesmo o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc)
agrega representantes de governos estaduais e municipais

1 2 6

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

entre seus integrantes, colocando o governo stricto sensu em


franca minoria.

Extrato do Regimento Interno do Conselho Nacional de Poltica Cultural, de 2009

Da mesma forma que no tpico anterior, aqui tambm vlido o argumento que representantes de outras esferas de governo no necessariamente estaro alinhados a um governo de
uma instncia de poder especfica.
Qual seria a motivao do presidente do Conselho de Reitores das Universidades Cearences, cuja participao est prevista no Conselho Estadual de Cultura (extrato abaixo), para
alinhar-se sempre com o governador do Estado?

Extrato do Decreto no 27.610, de 27 de outubro de 2004 (Cear)

Mais uma vez, a falta de definio sobre o posicionamento dos integrantes considerados poder pblico (neste caso,
aqueles pertencentes a outras esferas federativas) impede qualquer desenho de foras e, consequentemente, uma discusso
consistente sobre o sentido da paridade.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 2 7

Ent idades hbr idas

Se j difcil distinguir e organizar conceitualmente representantes de rgos do poder pblico, a coisa complica de vez
quando se trata de entidades hbridas.
relativamente simples categorizar representantes do executivo e membros de sindicatos, movimentos sociais e ONGs,
por exemplo. Mas como fazer essa distino com associaes
de prefeitos? Ou com representantes do Sistema S, cuja manuteno feita com dinheiro pblico e gesto privada?

Extrato do Decreto no 12.616, de 9 de agosto de 2005 (Acre)

O Conselho Estadual do Acre, por exemplo, reserva um assento para o Servio Social do Comrcio (sesc) em sua metade
governamental. J no Conselho do Maranho, prevista uma cadeira para o Frum Estadual do Sistema S, vinculada sociedade
civil (extratos a seguir). Em Alagoas, o sesc, o Servio Social da
Indstria (sesi) e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (sebrae) tambm possuem assentos no Conselho Estadual de Cultura. Porm, o regimento no explicita se o
considera como governo, poder pblico ou sociedade civil.

1 2 8

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Extrato do Decreto no 24.720, de 3 de novembro de 2008 (Maranho)

Extrato do Decreto no 3.711 de 18 de setembro de 2007 (Alagoas)

Sejam entes pblicos que adotam expedientes da sociedade


civil (como as associaes de prefeitos), sejam organizaes de
natureza nica (Sistema S), o fato que, mais uma vez, o binmio governo x sociedade civil surpreendido por arranjo institucional que dificulta sua validade. Esta a dinmica da sociedade e qualquer esquema muito formal ser sobrepujado por
sua fluidez.
Independncia

Uma vez constatada a dificuldade de se compreender a composio dos conselhos de cultura e, consequentemente, avaliar
a sua correlao de foras somente com base na paridade, eis
que preciso dar um passo alm e refletir sobre outra varivel
que influi diretamente no equilbrio de poder nesses colegiados: o direito de escolha dos membros.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 2 9

17
H variaes desses
formatos e outras
solues para
nomeao. So, porm,
casos muito restritos
da a opo deste texto
em trabalhar apenas
com as possibilidades
citadas.
18
importante destacar
que esta pesquisa foi
realizada com base nos
regimentos e leis dos
conselhos de cultura.
Dinmicas e prticas
no previstas nesses
documentos no foram
consideradas, afinal,
sua aplicao sempre
depender da
disposio de cada
gesto do Conselho.

Existem trs modalidades principais de determinar a nomeao de algum como membro de um conselho de cultura:
indicao (do governo, de outro poderes e esferas pblicas e da
sociedade civil), determinao no regimento os conselheiros
natos e eleio17. Segundo os dados levantados pela presente
pesquisa, em 12 conselhos estaduais de cultura, os membros da
sociedade civil so eleitos ou indicados pela prpria sociedade
civil.
Apenas cinco conselhos estaduais de cultura mencionam
claramente um processo eleitoral em suas normas de funcionamento. o caso do Conselho Estadual do Rio Grande do
Sul, onde os membros da sociedade civil so escolhidos atravs
de eleio18 (os outros quatro so Amazonas, Maranho, Mato
Grosso e Minas Gerais). Como o mtodo de escolha est previsto no regimento que funda e regula o Conselho, trata-se de
uma conquista permanente, cuja revogao depende de um debate pblico em fruns colegiados da sociedade gacha.

Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Rio Grande do Sul

No outro extremo, foram encontrados seis conselhos estaduais de cultura (Bahia, Paraba, Pernambuco, Rio de Janeiro,
Roraima e So Paulo) nos quais a totalidade dos membros da
sociedade civil escolhida pelo governador ou secretrio de
cultura. Nestes conselhos, a sociedade civil no tem nenhum
tipo de influncia e o poder executivo tem total liberdade para

1 3 0

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

escolher ou indicar os membros que participaro do conselho e


que representaro os diferenciados setores culturais.
A tendncia natural que o governo escolha membros da sociedade civil que sejam simpticos ao seu programa e ideologia.
Trata-se, obviamente, de uma tendncia, pois alguns governantes podem agir de forma inesperada e montar um conselho independente, ainda que totalmente escolhido pelo governador 19 .
No caso da Bahia, embora conste no regulamento do Conselho de Cultura a exigncia de indicao de membros da sociedade civil para a maioria das vagas, ele d poder absoluto ao
governador do Estado para decidir quem sero os indicados,
ainda que os nomes tenham que ser submetidos Assembleia
Legislativa. Na gesto atual, temos um conselho simptico ao
governo, mas capaz de fazer crticas. Os conselheiros foram escolhidos a partir de indicaes informais da sociedade civil,
por deciso por prprio governo. Nada garante, todavia, que
esta metodologia ou alguma forma ainda mais radical de compor o cec de forma independente seja adotada pelos prximos
gestores estaduais.

19
Note-se que, ainda
nesses casos,
dificilmente sero
convidados desafetos
do governante em
questo.

Extrato da Lei no 7.016, de 9 de dezembro de 1996 (Bahia)

O governador do Estado de So Paulo tem a mesma liberdade


para escolher os membros do conselho de cultura.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 3 1

Extrato do Decreto no 52.958, de 5 de maio e 2008 (So Paulo)

A ascendncia do governo sobre membros da sociedade civil


e/ou de outros rgos do poder pblico, na medida em que
responsvel pela seleo desses membros para o conselho de cultura, subjuga completamente o esprito de equilbrio de foras, a
base da composio paritria. Em outras palavras, quando o governo detm o poder de escolha sobre os assentos reservados
sociedade civil ou a qualquer outro rgo externo, a composio
paritria torna-se, potencialmente, um mero formalismo.
Pa r t i c i p a o p o l t i c a n o s c o n s e l h o s

Pode parecer um paradoxo, mas bastante recente a discusso sobre a participao poltica nos conselhos de cultura do
Brasil, ainda que estes existam desde a dcada de 1930. Poderamos pensar que depois da constituio de 1988, os conselhos de cultura se tornaram mais participativos, permeveis e
sensveis as demandas do campo cultural. Contudo, a realidade
indica que existem matizes, fenmenos especficos e at contraditrios destes conselhos que precisam ser analisados antes
de chegar a concluses possivelmente equivocadas.
Para comear, poderamos perguntar: como saber se existe
participao poltica da sociedade civil nos conselhos de cultura? Trabalhamos aqui com a perspectiva de Bernardo Mata

1 3 2

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Machado, para quem importante diferenciar a efetiva participao poltica daquela que seria uma participao aparente,
isto , diversas formas de cooptao ou manipulao. Para o autor, participar implica atos de tomada de decises, representando interesses coletivos - no individuais ou corporativos em
espaos pblicos de debate e deliberao20.
Segundo Ana Teixeira, a natureza deliberativa do conselho
supe que a poltica pblica ser decidida dentro do conselho
que, no mnimo, pode aprovar ou no as propostas que venham
do governo. Participar nos conselhos implicaria um princpio de
cogesto pblica partilhada entre o governo e a populao. (teixeira, 2005)21
Esta demanda da sociedade por uma efetiva participao poltica se insere numa luta frente a uma tradio profundamente elitista e autoritria que sempre marcou a relao do Estado
com a sociedade no Brasil e que tem no clientelismo o seu fenmeno mais expressivo. (pontual, 2008, p. 161) Parafraseando a Pedro Pontual, podemos pensar a participao poltica nos
conselhos de cultura como uma gesto participativa e descentralizada das polticas culturais.
To importante resulta a demanda de participao nos novos
mecanismos democrticos criados pela constituio de 1988,
que autoras como Luciana Tatagiba e Ana Teixeira definem aos
conselhos como:

20
Ver o texto de Bernardo
Mata-Machado sobre
este tema includo
neste livro.

21
Contudo, a prpria
autora reconhece que
existem conselhos que
dizem ser deliberativos
quando, na pratica, so
simplesmente
consultivos.

instituies participativas permanentes, definidas legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja funo incidir nas polticas pblicas em
reas especficas, produzindo decises [...], e que contam com a participao de representantes do Estado e da sociedade na condio de membros
com igual direito voz e a voto. (tatagiba;

teixeira ,

2007 apud

pontual ,

2008, p. 164)

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 3 3

22
Segundo Hamilton
Faria, o conselho foi
reorganizado em 1992.
Ainda assim, s se
tornou mais
participativo na gesto
pblica a partir de 2003.
Ver, neste livro, o artigo
Conselhos municipais
de cultura: cultura
participativa e
cidadania cultural.

Logo depois da constituio de 1988, observamos diversas


e at contraditrias situaes. Alguns conselhos municipais
de cultura, como o de So Paulo, foram reformulados durante os anos 90 para incorporar estas demandas de participao
poltica 22 . Vrios conselhos estaduais tambm so modificados; todavia, vrios ficaram atrelados a velha composio dos
notveis, como o caso do cec da Bahia, apesar de ter seu regimento modificado em 1996. No plano federal, o velho cfc
extinto e aparece nos anos 90 o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). A modificao na denominao pareceria
acolher a nova institucionalidade dos conselhos gestores de
polticas pblicas. Porm, como foi discutido no histrico dos
conselhos, ele desenvolveu uma trajetria errtica e descontinuada, sofrendo uma involuo at quase desaparecer e s foi
resgatado na gesto de Lula, no comeo do sculo xxi.
Ou seja, a constituio de 1988 no teve uma repercusso
imediata no campo da cultura como aconteceu em outras esferas, como a Sade ou a Educao. Todavia, o legado de experincias e bases legais para os novos mecanismos de democracia participativa em outras reas, serviu de fundamento para as
formulaes posteriores da rea cultural, mais especificamente
o Sistema Nacional de Cultura (snc).
Escolha dos membros da sociedade civil

6
5
12

Grfico 7 Escolha dos Membros da Sociedade Civil

1 3 4

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Escolhidos pelo governo


Escolhidos pela sociedade civil
Outros

A alterao fundamental para o campo cultural deriva da


proposta de implantao do snc a partir de 2005, que alenta
as mudanas de diversos conselhos de cultura, e empolga a
criao de numerosos conselhos municipais de cultura j embutidos nesta nova perspectiva de participao poltica. Afinal,
o Sistema Nacional de Cultura introduz no setor gatilhos que
colaboraram para a estruturao dos sistemas de educao e
sade: a previso em lei de mecanismos de gesto (conselhos,
fundos, dentre outros) para a ampliao do repasse de recursos
federais.
A partir destas observaes, e adiantando um pouco a discusso que teremos no final sobre as atribuies dos conselhos,
possvel afirmar que, alcanar uma efetiva participao poltica nos conselhos, implica, em tese: a) no mnimo, a metade
de seus membros seja da sociedade civil; b) que estes sejam
eleitos democraticamente em assemblias, fruns especficos
ou outros procedimentos democrticos; c) que escolham livremente o presidente do conselho; e d) que possam interferir fortemente na poltica pblica para o campo da cultura. Se fssemos testar esta hiptese, praticamente nenhum dos conselhos
teria uma participao poltica ampla e ativa.
A demanda pela efetiva participao poltica continua, portanto, sendo um desafio para a grande maioria dos conselhos
no Brasil.
A E s c o l h a d o s P re s i d e n t e s

A escolha dos presidentes a terceira perna do trip juntamente com a composio do conselho e a escolha dos integrantes da sociedade civil que pode garantir aos conselhos de
cultura uma atuao efetiva e independente.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 3 5

Conforme afirmado anteriormente neste texto, embora os


conselhos de cultura tenham nascido no Brasil nos anos 1930
do sculo passado, bastante recente o seu reconhecimento e
a sua estruturao enquanto instituies que interferem ativamente nas polticas pblicas de cultura.
Nesse sentido, a figura do presidente dos conselhos ganha
importncia, na medida em que dita o ritmo dos trabalhos,
negocia recursos para as atividades da instituio (nenhum
conselho estadual possui oramento prprio) e representa oficial e politicamente o colegiado.
A escolha dos presidentes dos conselhos estaduais de cultura , majoritariamente, feita por eleio. o caso, por exemplo,
do Conselho Estadual de Cultura do Rio de Janeiro.

Extrato do Regimento Interno do Conselho Estaduual de Cultura do Rio de Janeiro

Como vemos no grfico abaixo, em seis conselhos, os presidentes so determinados previamente na base legal que os regula. Nesses casos a exemplo inclusive do Conselho Nacional
de Poltica Cultural , identifica-se que os gestores da cultura
no governo so, na totalidade das ocasies, os indicados.

1 3 6

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Conselhos Estaduais - Escolha do Presidente

Preside o Secretrio de Cultura*


Eleio
Outra
* determinado no Regimento

Grfico 8 Conselhos Estaduais - Escolha de Presidente

Formatos diferenciados de escolha dos presidentes

Existem dois casos em que a escolha dos presidentes dos


conselhos no feita por eleio ou determinao previamente em regimento. No Amazonas, esses dois mecanismos
so fundidos: o presidente tem mandato de um ano. O cargo
necessariamente ocupado em alternncia pelo Secretrio
de Cultura (determinao em regimento) e a eleio de um
membro do conselho que represente a sociedade civil. J em
Santa Catarina, a cada gesto, o presidente indicado livremente pelo governo estadual.

Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Amazonas, de 2008

Extrato do Regimento Interno do Conselho Estadual de Santa Catarina, de 2008

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 3 7

Em mbito federal, fica estabelecido na lei de 2005 e no regimento interno que o presidente do cnpc ser o Ministro de
Cultura. Em sua ausncia, assume a presidncia o secretrioexecutivo do MinC. Na ausncia deste ltimo, assume o Secretrio Geral do cnpc, escolhido pelo Ministro de Cultura. Nem
na lei, nem no regimento, estabelecida a vice-presidncia do
conselho.

Atribuies dos conselhos

Segundo Mata-Machado (2010) Falar em Conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas atribuies, poder de deciso
e composio.
A natureza do conselho, isto , qual sua funo no municpio, estado ou no pas, est diretamente ligado aos objetivos
que se prope e pelos quais ele foi criado.
A munic de 2009 explicita no glossrio o que se entende
por cada uma destas questes. Fala que o conselho consultivo
aquele em que seus integrantes tm o papel apenas de estudar
e indicar aes ou polticas sobre sua rea de atuao. (ibge,
2010). Aqui os conselhos so rgos que, atravs de estudos e
avaliaes, ajudavam na toma de decises para diferentes reas
de governo
O conselho normativo seria aquele que estabelece normas
e diretrizes para as polticas e/ou a administrao de recursos
relativos sua rea de atuao. Observamos este papel do conselho no reconhecimento e cadastro de instituies culturais
ou na possibilidade de elaborar e aprovar normas para convnios culturais.
O conselho deliberativo aquele que efetivamente tem poder de decidir sobre a implantao de polticas e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao. Cabe ao conselho a formulao das linhas gerais, diretrizes, do que seria a

1 3 8

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

poltica cultural do governo nacional. Outro papel deliberativo


est na concesso de subsdios a instituies cadastradas ou em
decises sobre fundo de cultura.
Finalmente, a pesquisa do ibge (2010) define o conselho
fiscalizador, como aquele que fiscaliza a implementao e o
funcionamento de polticas e/ou a administrao de recursos
relativos sua rea de atuao. Como exemplo, vemos que os
primeiros conselhos estaduais de cultura, eram a garantia de
aplicao das diretrizes nacionais da poltica cultural, como os
fiscalizadores dos subsdios outorgados ou avaliando o desempenho das instituies culturais que estivessem dentro da jurisdio estadual.
A reflexo sobre estas quatro categorias, utilizadas pelo
ibge, impe, necessariamente, o questionamento acerca do
patamar de anlise em que se encontram. possvel observar
que consultivo se diferencia claramente de deliberativo
e ambas as categorias tratam do poder investido no conselho.
Porm, fiscalizador e normativo dizem respeito ao funcionamento de cada colegiado. Uma investigao mais profunda 23 ,
portanto, deve dispor de diferentes critrios para examinar as
atribuies citadas.
Nem sempre a legislao clara em relao natureza e as
atribuies do conselho, assim como a prtica consuetudinria dos mesmos que s vezes dificulta a compreenso do papel
do conselho. A pesquisa se baseou, sempre que for possvel:
a) na constituio estadual; b) nas leis da assembleia legislativa
de criao e modificao do conselho; c) nos decretos do governador que criam ou modificam o conselho; e d) no regimento
interno do mesmo.
Uma constante entre vrios regimentos internos ou leis que
regulamentam as atribuies do conselho o estabelecimento da sua natureza nos primeiros artigos da norma jurdica.

23
Antonio Albino Canelas
Rubim faz uma anlise
sobre conselhos e
atribuies
diferenciadas no artigo
Conselhos de cultura:
atribuies, carter,
composio e
democracia, includo
neste livro.

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 3
9

Todavia, existem casos que incluem outros atributos entre as


competncias do conselho, que no foram anteriormente explicitados.
Nesse sentido, ilustrativo o Conselho Estadual de Cultura
do Rio Grande do Norte, que estabelece, no marco jurdico, seu
carter consultivo, deliberativo e fiscalizador. Todavia, quando
se detalham as diversas atribuies na lei, encontramos a competncia de submeter homologao do rgo executivo, atos e
resolues de carter normativo:

Extrato da Lei no 7.072, de 28 de outubro de 1997 (Rio Grande do Norte)

Ainda assim, existem casos mais complexos, como quando


o prprio conselho no estabelece atribuies nem na lei, nem
no regimento interno, e que aparecem explicitamente na constituio estadual. No caso da Bahia, a constituio estabelece
que o cec formula a poltica estadual de cultura. Todavia, nem
na lei, nem no regimento, se especifica de que forma o conselho
vai fazer isto. O regimento se limita a colocar, no item competncias, que o conselho aprecia o Plano Estadual de Cultura.

Extrato da Lei no 7.016, de 9 de dezembro de 1996 (Bahia)

Alm disso, tem-se a questo das atribuies que no aparecem em nenhuma norma jurdica do conselho, mas que por sua
prpria dinmica podem ser assumidas. Acontece, por exem-

1 4 0

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

plo, com o papel fiscalizador do conselho, que geralmente depende da capacitao e preparao dos prprios conselheiros
para assumir essa funo.
Esta pesquisa identificou algumas similitudes e diferenas
entre os grficos (abaixo) dos conselhos estaduais e municipais.
A totalidade dos conselhos estaduais tem carter consultivo e a
maioria dos municipais tambm. Todavia, estes ltimos tendem
provavelmente influenciados pela Constituio de 1988 a ser
mais deliberativos e menos normativos que os estaduais. Tambm
observamos uma diferena nas atribuies fiscalizadoras, que
muito
mais significativa
conselhos municipais de cultura.
Conselhos
Estaduais -nos
Carter
23
18
14

16

Consultivo Deliberativo Fiscalizador Normativo

Conselhos Municipais - Carter

Grfico 9 Conselhos Estaduais - Carter

1060

1007
753
574

Consultivo Deliberativo Fiscalizador Normativo

Grfico 10 Conselhos Municpais - Carter

Para finalizar, analisaremos brevemente as atribuies do


Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). Reformulado
completamente em 2005 com a criao do Sistema Federal de
Cultura, o cnpc aprovou seu regulamento interno em maro
de 2010. Sua principal finalidade a formulao de polticas

p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 4 1

pblicas para o campo da cultura que incluam os trs nveis federativos e tambm a sociedade civil organizada.
O cnpc prope e aprova as diretrizes gerais do Plano Nacional
de Cultura (pnc), assim como prope e estabelece as diretrizes
gerais para a aplicao de recursos do Fundo Nacional de Cultura
(fnc). Cabe tambm ao conselho fiscalizar, acompanhar e avaliar tanto o PNC como o fnc. , ainda, encarregado de aprovar o
regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura.

Consideraes f inais

Esta pesquisa tentou retratar o cenrio atual em que esto inscritos os conselhos estaduais de cultura no Brasil, sempre que
possvel e oportuno, comparando os dados encontrados com
informaes disponveis referentes aos conselhos municipais
de cultura. Tais dados foram extrados da mais recente Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais do ibge, do ano de 2009.
importante, mais uma vez, ressaltar que se trata de uma pesquisa baseada nos regulamentos escritos dessas instituies. Isto,
por um lado, evidencia o funcionamento mais estvel e duradouro de tais instituies, e, por outro, eclipsa certas solues inovadoras, cujo intento escapar do aprisionamento burocrtico.
A singularidade dos conselhos de cultura frente s instituies correlatas em outras reas do Estado brasileiro, como
demonstrado no tpico histrico, faz com que seja necessria uma ateno especial a essas instituies, cuja consolidao
mostra-se fundamental para a democratizao das polticas
pblicas de cultura no pas.
Indo alm da descrio de cenrio, esta pesquisa buscou
abordar pontos centrais tanto para o funcionamento dos conselhos de cultura quanto para sua prpria concepo, em especial os limites e os diferentes entendimentos acerca da parida-

1 4 2

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

de; a efetividade da participao poltica nessas instituies e a


importncia da escolha de seus presidentes.
Conforme demonstrado ao longo deste texto, percebe-se que
a verdadeira independncia dos conselhos de cultura depender, pois, de trs fatores: a sua composio, compreendida sob
uma tima mais flexvel e complexa; o poder investido nas organizaes externas ao governo para eleio ou indicao de seus
membros; e a forma de escolha dos presidentes desses colegiados.
Nesse sentido, a discusso sobre a autonomia dos conselhos
no pode ficar concentrada exclusivamente na questo da paridade, um critrio importante, mas insuficiente para dar conta
da complexidade envolvida na composio e escolha dos membros dos conselhos, bem como de suas atribuies. Tanto a sociedade civil como o poder pblico devem amadurecer a compreenso dos atores e atividades envolvidos no funcionamento
dessas instituies hbridas que so os conselhos de polticas
pblicas, alm de ponderar como interferem neste processo as
especificidades do campo da cultura.

Referncias
calabre, l. a ao federal na cultura: o caso dos
conselhos. In: ______. Polticas culturais no Brasil: histria e
contemporaneidade. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil,
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1 4 4

iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y

Conselhos de Cultur a : atribui es ,


c ar ter, composi o e democr acia
Antonio Albino Canelas Rubim1

O movimento de emergncia e consolidao dos


conselhos associados s polticas pblicas no Brasil
est umbilicalmente ligado luta contra a ditadura militar e pela democratizao do pas. Este movimento ser potencializado, pouco depois, pelos
avanos assumidos e inscritos na Constituio Federal de 1988. (teixeira, 2008, p. 119) Ela ser um
elemento importante para estimular e mesmo consolidar os conselhos na nova conjuntura poltica e
social, instituindo uma nova dinmica de conformao do estado brasileiro. Este movimento abrange os mais diferentes campos societrios. Ele marca

1
Professor titular da Universidade
Federal da Bahia. Ex-Diretor e
docente do Instituto de
Humanidades, Artes e Cincias
Professor Milton Santos e do
Programa Multidisciplinar de
Ps-Graduao em Cultura e
Sociedade. Pesquisador do cnpq e
do Centro de Estudos
Multidisciplinares em Cultura.
Membro e ex-Presidente do
Conselho Estadual de Cultura.
Ex-Presidente da Associao
Nacional de Programas de
Ps-Graduao em Comunicao.
Ex-Diretor da Faculdade de
Comunicao do ufba, por trs
vezes. Autor de trabalhos
empolticas culturais, cultura e
poltica e comunicao e poltica.

profundamente, mesmo sem deixar de reconhecer suas muitas


limitaes, a vida, a poltica e o estado nacionais ps-ditadura
militar.
O nmero de conselhos existentes no Brasil expressa a amplitude do movimento e de sua presena como conformador do
estado brasileiro ps-ditadura. Glauco Faria fala em mais de 20
mil conselhos, conforme dados do IBGE. (faria, 2010, p. 17)
Roco Castro (2006) indica quase 27 mil conselhos, segundo
o Perfil dos Municpios Brasileiros de 2001, com informaes
referentes ao ano de 1999. A discrepncia dos nmeros no afeta a constatao da relevncia de tal movimento para se pensar
os novos traos que marcam a institucionalidade do estado no
Brasil atual.
Tambm o campo cultural ser afetado por esta dinmica
poltica. Inmeros conselhos de cultura estaduais e, principalmente, municipais derivam deste contexto social. Seu
nascimento, evoluo, atribuies, composio e reivindicaes guardam intima conexo com este novo cenrio democratizante. Nesta perspectiva, pode-se afirmar que a histria dos
conselhos de cultura no pas , em razovel medida, tributria
destas circunstncias e ser escrita pelos atores que, em luta,
constituem a histria do Brasil e dos conselhos de cultura.
Mas a relao entre movimento dos conselhos de cultura e
este rico momento histrico no deve, nem pode elucidar toda
a complexa trajetria dos conselhos de cultura em nosso pas.
Por certo, como em qualquer itinerrio setorial, existe uma
gama de outros elementos a ser lembrada, quando se busca
compreender de modo mais rigoroso os componentes singulares do desenvolvimento dos conselhos de cultura.
Um dos traos que constituem a singularidade desta trajetria a inaugurao de muitos conselhos nacionais e estaduais
antes da vigncia das dinmicas assinaladas para a conjuntura
ps-ditadura. Na contramo do que ir acontecer posterior-

1 4 6

antonio albino canelas rubim

mente, este nascimento antecipado de determinados conse-lhos guarda preocupante articulao com instantes autoritrios da histria nacional. Em 1937, em plena ditadura do Estado
Novo, nasce o Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional. (mata-machado, 2005, p.
69) Aps um ano, em 1938, foi criado o Conselho Nacional de
Cultura, ainda que ele no tenha uma vigncia mais efetiva,
como assinalou Lia Calabre (2010). Trinta anos depois, em fevereiro de 1967, novamente em plena ditadura, agora militar,
instalado o Conselho Federal de Cultura, criado em novembro de 1966, que ter vida e impacto mais ativos. Por inspirao
e atuao deliberada do Conselho Federal de Cultura, durante
os primeiros anos de ditadura militar, sero criados inmeros
conselhos estaduais de cultura em todo o pas.
Deste modo, o campo da cultura apresenta uma primeira singularidade relevante e problemtica quando se estuda a
trajetria dos seus conselhos. Parte significativa deles em especial, nacionais e estaduais antecedeu o movimento democrtico que no pas possibilitou o surgimento da maior parcela
de conselhos em outras reas societrias. Esta singularidade
aparece como essencial para a compreenso mais rigorosa da
dinmica do movimento dos conselhos na rea de cultura no
Brasil e das implicaes dela na configurao e caracterizao
dos conselhos, em particular.
Registrada esta singularidade de momentos substantivamente diferenciados no nascimento dos conselhos, torna-se
necessrio, em uma aproximao mais detalhada, entender a
constituio destes conselhos antecipados.
Com seu surgimento marcado por momentos autoritrios,
de imediato, cabe anotar o carter elitista e no democrtico
que conforma estes conselhos. Eles, em geral, so imaginados
como conselhos de notveis. Isto , compostos por personalidades que, em tese, se destacaram no campo cultural. Mas

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 4 7

como a indicao dos membros, quase sempre, prerrogativa


do poder executivo (autoritrio, nestas circunstncias), os notveis escolhidos so, em sua imensa maioria e antes de tudo,
personagens afinados com os regimes autoritrios. Ou seja,
intelectuais que compartilham tais vises conservadoras. Por
certo, existem excees, mas elas apenas servem para confirmar a regra. Deste modo, a composio destes conselhos demarca sua existncia como extenses dos estados autoritrios.
Eles, inclusive, terminam por conferir certa legitimidade aos
regimes ditatoriais.
Mas no se deve esquecer que mesmo nestes instantes dramticos podem aparecer divergncias e existir tenses, por certo, circunscritas aos rgidos limites impostos pelas ditaduras.
O texto de Renato Ortiz (1986), Estado autoritrio e cultura,
um elucidativo exemplo de como estas tenses podem se expressar em contextos determinados. Ele analisa como os intelectuais tradicionais, designados pelo regime militar para o
Conselho Federal de Cultura, e os intelectuais administrativos, acionados pela ditadura para gerir as reas mais modernas da cultura, concebem de modo desigual e at conflituoso
a cultura naqueles anos.
Nesta circunstncia, os notveis do Conselho Federal de
Cultura buscam preservar a cultura nacional em sua mestiagem e diversidade regional, tomadas como harmnicas
e sem vestgios dos conflitos sociais e de classe, e, ao mesmo
tempo, se orientam por uma viso negativa do processo de
modernizao (cultural). Eles, por exemplo, desconfiavam da
acelerada expanso da televiso e de sua cultura miditica, por
ver nela perigos para as tradies e riscos de desnacionalizao
cultural. A viso deles sobre o avano das indstrias culturais
no pas ser acida e, por vezes, contraposta aos intuitos da ditadura, ainda que tais conflitos no se expressem de modo contundente, mas se insinuem atravs de sutis subterfgios.

1 4 8

antonio albino canelas rubim

Nesta perspectiva, Renato Ortiz adverte que [...] o antagonismo das ideologias tradicional e administrativa no implica
excluso, pois o discurso do Estado autoritrio [...] procura
soldar os elementos de um pensamento tradicional no interior
de uma ideologia de mercado. (ortiz, 1986, p. 123) Adiante,
ele conclui que: No existem dois discursos governamentais
sobre a cultura, um tradicional e outro administrativo, mas um
nico que rearranja e reinterpreta as peas relativas sociedade
brasileira. (ortiz, 1986, p. 124)
Tal atitude encontra-se, em tese, na contramo de uma das
polticas realizadas com enorme nfase pela ditadura militar:
a ampliao das telecomunicaes e a modernizao das comunicaes. Inspirada na ideologia da segurana nacional, tal
poltica visava integrar e, por conseguinte controlar, simbolicamente todo territrio brasileiro, impedindo a existncia plural de imaginrios poltico-culturais e de possveis concepes
de mundo contrapostas s oficiais da ditadura militar.
Todo o sistema de comunicaes at hoje vigente no pas foi
produzido por este movimento autoritrio. Passados mais de
25 anos, infelizmente, o Brasil ainda no foi capaz de democratizar efetivamente este campo social. Os exemplos deste
carter autoritrio do sistema de comunicao no pas so evidentes em inmeros episdios e na sua constante interdio
de qualquer debate e regulao das comunicaes realizada,
paradoxalmente, em nome da liberdade de imprensa. Ou seja,
a defesa da liberdade de imprensa tem sido acionada pelos donos da grande mdia para impedir o debate livre sobre a mdia.
Alm deste carter autoritrio, que afeta a potencialidade
dos conselhos se tornarem mais plenos e efetivos, muitos dos
conselhos anteriores ao movimento democrtico possuam
atribuies ambguas. O prprio Conselho Federal de Cultura,
dada a inexistncia de uma institucionalidade prpria da rea
cultural, assumiu tarefas nitidamente executivas, como, por

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 4
9

exemplo, a anlise, aprovao e financiamento de projetos culturais e a instalao de casas de cultura em alguns pontos do
pas. (calabre, 2010, p. 75-76)
Este carter executivo, compreensvel nesta circunstncia
de ausncia de instituies federais responsveis pela cultura,
por certo, tende a inibir o funcionamento mais especfico do
conselho, em decorrncia do privilgio atribudo no Brasil ao
executivo em detrimento de instncias e funes de governo,
como a legislativa e a judiciria.
Esta ambiguidade de atribuies inespecficas faz recordar
modelos distintos de pensar os conselhos que existem em sua
longa histria. Em algumas situaes, os conselhos foram tomados como rgos de luta e de governo da sociedade em substituio s instituies existentes, por via de uma revoluo social. Por exemplo, isto foi realizado na Comuna de Paris at seu
massacre pelas classes dominantes e foi tentado nas Revolues Russas de 1905 e 1917, quando os soviets emergiram como
modalidades organizativas de luta e de gesto da nova sociedade que estava sendo construda. A deformao da revoluo vitoriosa em 1917, conforme anlise de Rosa de Luxemburgo, em
seu precioso livro intitulado A Revoluo Russa, transformou
os soviets em simulacros, em apndices do poder centralizado no partido, no comit central e, enfim, no secretrio-geral.
(luxemburgo, 1975) Outros movimentos de conselhos acontecidos no sculo XX, em conjunturas de potenciais rupturas,
tambm assumiram esta dupla face de modalidades de luta e de
governo. (adler, 1976)
Mais contemporaneamente, nublado e deprimido este horizonte de rupturas societrias, os conselhos tm sido pensados,
de modo bastante distinto, como organismos poltico-sociais
que, associados s instituies, pretendem complementar e
democratizar o estado existente, sem que isto implique em
seu desmantelamento, pelo menos imediato. Nesta perspecti-

1 5 0

antonio albino canelas rubim

va, Elenaldo Teixeira escreve: Com os conselhos no se quer


substituir o estado nem retirar-lhes as responsabilidades bsicas, mas torn-lo mais permevel e sensvel lgica da sociedade e da cidadania. (teixeira, 2000, p. 106)
O horizonte de possibilidades desta nova inscrio dos conselhos varia de uma leve e quase cosmtica democratizao
do estado at, em uma alternativa mais radical, a superao
processual do prprio estado, atravs de um reformismo revolucionrio, no qual um conjunto sistemtico de mltiplas
e potentes reformas levaria a uma superao do estado, na sua
constituio atual.
De qualquer modo, esta nova modalidade de pensar os conselhos, normalmente, nega aos conselhos uma atribuio executiva, colocando-o como instncia legislativa, ainda retenha
substantiva relevncia para o estado contemporneo. Trata-se
de imaginar os conselhos como um dos mecanismos de democratizao do estado atual, na medida do possvel: assegurando
a transparncia de suas formulaes e aes; ampliando a participao dos diferentes atores em sua governabilidade e contemplando os plurais (e muitas vezes contraditrios) interesses
presentes na sociedade.
Relembrar a trajetria singular, complexa e problemtica dos
conselhos de cultura no pas possibilita: fazer uma crtica a esta
tradio; reconhecer suas dificuldades; anotar suas limitaes;
conhecer suas tenses e imaginar as potencialidades inscritas nas
novas dinmicas deste movimento. Cabe avanar a anlise, em
especial, discutindo o carter diferenciado e as distintas atribuies possveis aos conselhos nesta nova circunstncia societria.

At r ibuies dos conselhos de cultura

A discusso sobre atribuies dos conselhos de cultura pode


ter como ponto de partida a tabela abaixo que sintetiza as res-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 5 1

ponsabilidades imaginadas para os conselhos municipais de


cultura, pressupondo que elas no sejam radicalmente distintas daquelas acionadas pelos conselhos das instncias estaduais
e nacional.
Tabela 1 - Atribuies dos conselhos municipais
Atribuies dos conselhos municipais

Percentuais

Acompanhar e avaliar a execuo de programas

76,1

Propor e referendar projetos culturais

74,5

Elaborar e aprovar planos de cultura

72,6

Pronunciar-se e emitir perecer sobre assuntos culturais

69,5

Fiscalizar a atividade do rgo gestor da cultura

54,9

Apreciar e aprovar normas de convnios

36,7

Fiscalizar e aprovar atividade de entidades culturais conveniadas

33,5

Apreciar e aprovar normas para financiamento de projeto

33,4

Elaborar normas e diretrizes para convnios

31,5

Administrar o Fundo Municipal de Cultura

17,9

Outras

15,0

Fonte: Brasil (2009).

Com exceo daquela de cunho executivo, administrar o


fundo de cultura, as atribuies elencadas podem ser sintetizadas e classificadas quanto ao seu carter (deliberativas ou
consultivas) e ao seu tipo (fiscalizadoras; normativas e propositivas).
O carter dos conselhos de culturas varia no tempo e no
espao. Mesmo uma primeira distino realizada entre conse-lhos deliberativos e consultivos pode encobrir situaes muito variadas. Um conselho pode ser meramente consultivo,
mas assumir papel relevante na definio de polticas culturais
ou, pelo contrrio, ter um carter formalmente deliberativo e

1 5 2

antonio albino canelas rubim

no deter nenhum poder efetivo de intervir na configurao


de polticas pblicas de cultura. Ou ainda, um mesmo conselho pode combinar atribuies deliberativas acerca de determinados assuntos com uma atuao consultiva sobre outros
temas. Portanto, as combinatrias possveis entre as funes
deliberativas e consultivas so mltiplas, bem como seu efetivo exerccio.
Malgrado a possibilidade de um carter deliberativo meramente formal, as distintas alternativas no podem obscurecer
a constatao que conselhos investidos do ato de deliberar possuem maior poder de interferncia na formulao e no desenvolvimento de polticas culturais. Mas este poder de interferir
s se torna efetivo quando so garantidas algumas condies.
Primeiro, que a atribuio de deliberar possua possibilidade real
de ser plenamente exercida. Segundo que ela seja abrangente,
envolvendo muitos dos temas sob jurisdio do conselho. Terceiro que o conselho goze de autonomia e independncia para
formular e intervir nas polticas culturais, mas, por certo, em
ntima conexo com a sociedade que representa.
O reconhecimento da maior capacidade de exerccio de poder acionado pelo dispositivo da deliberao no significa, no
entanto, menosprezar completamente a alternativa da atuao
consultiva dos conselhos. Entendido como elo de conexo entre
a sociedade civil, comunidade cultural e estado, um conselho
de cultura pode, mesmo em casos de dficit deliberativo, funcionar como espao pblico significativo para o debate de temas
relevantes das polticas culturais e, mais que isto, como lugar
possvel para a pactuao de muitas destas polticas de cultura.
Mas a impossibilidade de deliberao e, por conseguinte, de
compartilhamento do ato de decidir, inviabiliza a efetivao de
polticas pblicas de cultura, pois elas exigem no s um ambiente de discusso pblica, ampla e aberta, mas tambm isto
essencial a possibilidade de compartilhamento de delibera-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 5 3

es. Em suma, sem debate e deliberao pblicos no se pode


falar a rigor de polticas pblicas de cultura.
Para alm do carter deliberativo ou consultivo, os conselhos de cultura assumem tipos diferenciados de atribuies,
nomeadas como: fiscalizadoras, normativas e propositivas.
Tambm neste caso as possibilidades de combinao ou no
so variadas. Alguns conselhos realizam as trs atribuies e
outros so mais focados em algumas delas. Cabe analisar mais
detidamente cada uma das atribuies sugeridas.
Em grande medida, os conselhos normalmente tm sido
pensados e utilizados como instncias contemporneas de fiscalizao e controle do estado. Na atualidade, o estado assume
dimenses de altssima complexidade e apesar de seu carter de
classe, derivado de sua imerso em uma sociedade capitalista,
ele pode, por conta de sua amplitude, ganhar certa autonomia
e se descolar perigosamente da sociedade civil e dos cidados.
A luta pela conquista de uma sociedade e um estado democrticos impe como uma de suas premissas mais elementares a construo de dispositivos, democrticos e mltiplos, de
transparncia do estado e de sua regulao pela sociedade. Os
conselhos, em geral, e os de cultura, em particular, tm sido
tomados como um dos dispositivos que podem, a depender de
sua configurao poltica, exercer tais tarefas primordiais para
uma sociedade e um estado democrticos.
Deste modo, uma das atividades mais relevantes dos conse-lhos de cultura deve ser a fiscalizao do estado. Nesta perspectiva, o conselho deve principalmente ser capaz de acompanhar
de modo rigoroso o desenvolvimento das polticas e de projetos, bem como a utilizao dos recursos pblicos no campo da
cultura. Um exerccio competente de poltica cultural necessita
deste acompanhamento e desta avaliao crticas de modo continuado. Em suma: os conselhos podem e devem ser espaos
significativos de fiscalizao da atuao cultural do estado.

1 5 4

antonio albino canelas rubim

A quase totalidade dos conselhos de cultura possui, dentre


suas competncias, a tarefa de formular normas para a atuao
cultural do estado e para o funcionamento do campo da cultura.
Tais regulamentaes so imprescindveis para a confeco de
polticas culturais, posto que elas, na maioria das vezes, requerem uma formatao jurdica para ganharem vida, concretude e
universalidade. Esta atuao normativa dos conselhos assume,
em consequncia, um lugar privilegiado para a construo de
polticas culturais. Ela pode ter um carter deliberativo, quando os conselhos possuem o poder de deciso sobre a aprovao
final das normas, ou consultivo, quando eles formulam propostas para serem levadas a outras instncias de deliberao.
As normas emanadas dos conselhos podem assumir formataes variadas: desde pareceres at regulamentaes, que
podem ganhar a forma de decretos e leis. As normas que configuram planos de cultura e as relativas ao financiamento da
cultura, quando so atributos dos conselhos, adquirem grande
significado e colocam os conselhos no centro das polticas culturais. Desde modo a atividade normativa faz que os conselhos
de cultura possam assumir uma posio de centralidade no
mbito cultural. Para que isto seja plenamente realizado, entretanto, preciso que o conselho atue em sintonia com a sociedade civil, a comunidade cultural e mesmo o estado.
Outra atribuio dos conselhos pode ser exercida simultaneamente ou no com as anteriores. Trata-se do papel propositivo. Isto , de propor: programas, projetos e atividades ao poder
executivo e mesmo sociedade. Neste caso, a iniciativa e a criatividade dos conselhos esto em jogo. Esta atribuio interessa
particularmente para a construo compartilhada de polticas
culturais envolvendo conselho, sociedade e estado. Ela exige,
por outro, abertura do estado para considerar as proposies
apresentadas e enlace com a sociedade civil e a comunidade

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 55

cultural, no sentido de potencializar tais propostas e torn-las


representativas de seu tempo e lugar.
Estas trs atribuies, primordiais aos conselhos, para sua
realizao em plenitude reivindicam que os conselhos assumam um papel de mediao entre estado, sociedade civil e
comunidade cultural. Dada a sua peculiar inscrio no organograma institucional, os conselhos ocupam, por excelncia,
um lugar de potencial elo entre estado e sociedade, o que pode
facilitar seu acionamento como rgo de mediao entre os interesses diferenciados do estado e da sociedade na elaborao
das polticas culturais. Como estes interesses podem assumir
diversas dinmicas de complementao e/ou de conflito, tais
relaes, muitas vezes tensas, podem ter nos conselhos bons
espaos para sua expresso, possibilitando: dilogo, crtica, negociao e pactuao. Mas alguns requisitos so exigidos para
isto. Primeiro uma postura democrtica do estado e da sociedade. Segundo um conselho representativo e com autonomia
para ser capaz de mediar estas tenses.
Como j anotado o carter e as atribuies dos conselhos
comportam diferenciadas composies, dando margem a uma
infinidade de configuraes possveis, nas quais carter e atribuies combinam-se de diferentes modalidades. Assim, este
rgo que designamos como conselho de cultura pode conformar muitas e distintas realidades. Tal complexidade de modos
de existir impe uma discusso sobre a relao das atribuies
e modelos de composio dos conselhos.

Atribuies, composio e modelos de


conselhos

O debate da composio dos conselhos tem sido pautado quase sempre focando o tema da paridade, muitas vezes exclusivamente. Esta recorrncia compreensvel em decorrncia do

1 5 6

antonio albino canelas rubim

necessrio embate e combate s modalidades conservadoras de


composio dos conselhos. Como foi visto quase sempre um
conjunto de notveis indicados to somente pelo poder executivo, sem nenhuma ausculta ou participao da sociedade civil e da comunidade cultural.
Esta modalidade conservadora de composio, como bem
observou Bernardo Mata-Machado (2005, p. 69), interditava
a dimenso representativa dos conselhos e sua relao mais
consistente com a sociedade civil e a comunidade cultural. Os
notveis, escolhidos sem participao e sem nenhum compromisso com os diferenciados segmentos culturais e sociais,
no assumiam uma postura de representantes, pois estavam
nos conselhos apenas por sua distino societria e pelos laos
que mantinham com os governantes de planto.
A luta por um conselho com vnculos mais consistentes e
democrticos com a sociedade civil e a comunidade cultural
passava ento pela crtica desta maneira autoritria de compor
os conselhos e pela busca de novos parmetros para sua composio. Deste modo, a reivindicao da paridade na composio dos conselhos pode ser entendida como importante passo
para a constituio de conselhos mais democrticos e representativos da sociedade civil e da comunidade cultural.
A reivindicao da paridade visava socializar o poder de designao dos membros do conselho, destinando o percentual de metade de seus membros, pelo menos, para a escolha da
sociedade civil e comunidade cultural, com base em arranjos
negociados em cada territrio, nas quais funcionavam os conselhos. Com isto, no apenas a sociedade civil e a comunidade
cultural passavam a ter poder e a interferir substantivamente
na composio dos conselhos de cultura, como tambm estabeleciam e isto vital relaes de representao entre os
membros eleitos e as instncias organizadas da sociedade civil

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1 57

e da comunidade cultural. No resta dvida, que isto representa um ato democratizante na composio dos conselhos.
A respeito deste tema, Elenaldo Teixeira, perspicazmente,
observou que
[...] a legitimidade dos membros do conselho decorre de sua estreita vinculao sociedade atravs das entidades representadas e do processo de
interlocues que estas desenvolvem ou podem desenvolver com a populao. (teixeira, 2000 p. 105)

Deste modo, a participao passa a ser entendida, conforme


assinala Marta Porto (2006, p. 68), como tomar parte na gesto do coletivo, na coisa pblica.
Acontece que e definio da paridade no se faz sem problemas, nem algo cristalino. Como est visto no texto acerca da
pesquisa sobre os conselhos de cultura no Brasil, includo neste livro, a justa demanda de paridade necessita um aprofundamento e uma discusso mais detalhada que defina com mais
preciso sua constituio. Alm de criar condies propcias
para garantir sua realizao. Dentre elas uma autonomia e independncia, por certo relativas, dos conselhos em relao ao
estado e uma viva conexo deles com a sociedade civil e a comunidade cultural.
O prprio exerccio da paridade no se efetiva sem que sejam considerados problemas e discrepncias entre as partes
representadas nos conselhos. Elenaldo Teixeira lembra, por
exemplo, que a paridade apenas numrica, pois evidente
a assimetria nas condies participao entre a representao
do poder pblico e da sociedade. (teixeira, 2000, p. 116) Esta
assimetria pode ser medida: pelo acesso diferenciado s informaes e s estruturas de poder; pela possibilidade de tempo
de dedicao s atribuies dos conselhos; a situao, muitas
vezes frgil, das entidades representadas etc. No caso da cultu-

1 5 8

antonio albino canelas rubim

ra, o nvel de organizao; a existncia de entidades representativas e a complexidade do campo da cultura so fatores adicionais a considerar.
O tema da paridade e seu aprofundamento por mais significativo que sejam no podem apagar, nem borrar outra discusso fundamental acerca dos enlaces entre atribuies e composio dos conselhos de cultura. Ele comparece com indiscutvel
necessidade de debate.
Dada a complexidade das combinaes possveis entre atribuies, como foi observado na parte anterior do texto, no
parece sensato imaginar que todos aquelas distintas combinatrias possam ser satisfeitas de modo igualitrio por uma mesma composio dos conselhos. Ou dito de modo mais claro:
as complexas e diversas combinaes de atribuies, carter e
tipos, demandam, para sua realizao em plenitude, modalidades distintas de composio dos conselhos. Isto implica em
enfrentar uma discusso acerca de modelos distintos de composio de conselhos visando efetivar de modo mais adequado
as funcionalidades demandadas aos conselhos pela sociedade
civil e pela comunidade cultural.
Rememorar a advertncia de Bernardo Mata-Machado parece
vital neste instante da discusso. Ao descartar em seu texto um
modelo nico de conselho, o autor anotou:
[...] mesmo porque o desenho de um conselho deve levar em conta, em
primeiro lugar, a realidade social na qual ele est inserido, e os contextos
so mltiplos e variados (mata-machado, 2005, p. 71).

Pode-se acrescentar aos vitais delineamentos advindos da


singularidade da circunstncia societria, tambm os impactos
inerentes s atribuies que se deseja privilegiar na atuao dos
conselhos. Ou seja, prope-se como hiptese de trabalho que

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 59

a composio dos conselhos de cultura depende tambm das


atribuies que se pretende priorizar em termos de seu funcionamento.
Nos conselhos em que so privilegiadas as atribuies propositivas parece satisfatrio imaginar que uma composio mais
equilibrada envolvendo poder pblico e sociedade civil/comunidade cultural, a depender por certo da disposio de seus representantes, seja a adequada. Nesta situao, trata-se de construir coletiva e colaborativamente, sem abrir mo das diferenas
e das tenses sempre necessrias entre sociedade e estado: projetos, programas e qui polticas pblicas de cultura. Com esta
finalidade de um trabalho compartilhado, o conselho pode exerce em plenitude sua potencialidade de ser um hbrido institucional: um lugar de mediao, dilogo e interlocuo entre estado e
sociedade. Nada melhor que ter assegurado neste espao pblico
de negociao a presena de membros abalizados e representativos dos diferenciados interesses do estado e da sociedade. Portanto, a priorizao desta primeira atribuio sugere um modelo
de conselho de modulao paritria, desde que a inteno seja do
trabalho comum, colaborativo, mas tambm crtico.
Com relao a uma priorizao das atribuies normativas
incorporadas aos conselhos o panorama no parece to evidente, pois a presena equilibrada de representantes do estado e da
sociedade civil/comunidade cultural apresenta possibilidades
mais ambguas. Pode ocorrer um trabalho conjunto e colaborativo, mas talvez seja mais eficaz que, ainda que seja mantido
um clima de interlocuo, a elaborao das normas no se realize
estritamente de modo compartilhado. Talvez o entrave ou melhor, a dificuldade mais notvel para um trabalho efetivamente
conjunto seja os tempos poltico-institucionais diferenciados do
executivo e dos conselhos. Nesta circunstncia, as possibilidades so bem mais abertas e ambguas, no havendo, por conse-

1 6 0

antonio albino canelas rubim

guinte, um modelo mais adequado de conselho para fazer fluir


com mais adequao e agilidade tal prioridade, mesmo porque a
funo normativa comum a praticamente todos os conselhos.
Assim, no comum que ela seja assumida como prioridade.
J privilegiar a atribuio de fiscalizao parece estar na contramo de um modelo de conselho paritrio. Neste panorama
seria fcil admitir que a presena significativa de membros representantes do governo ou mesmo, em um sentido mais amplo, de outras esferas do poder pblico, poderia inibir a efetiva
capacidade fiscalizadora do conselho, posto que ela demanda
certa autonomia e independncia. Aqui a participao mais larga dos membros do governo e/ou do poder pblico seria, com
facilidade, dita contraproducente. Uma presena mais ampla
da sociedade civil e da comunidade cultural, em contraposio,
tornaria a capacidade de fiscalizao, em tese, algo mais provvel. Claro que a participao reduzida ou mesmo a ausncia
de membros do governo e/ou do poder pblico pode lev-los a
criar empecilhos ao fiscalizadora e at ignorar o conselho e
sua atuao, como tentativa de controlar sua autonomia e independncia. Mas no resta dvida que a composio mais sintonizada com um modelo de conselho focado na perspectiva fiscalizadora indica uma escolha maior de membros da sociedade
civil e da comunidade cultural.
Como foi visto anteriormente todas estas atribuies so
funcionais com a democratizao do estado na rea cultural.
A ao propositiva permite construir conjunta e colaborativamente polticas pblicas de cultura. A prioridade na elaborao de normas, alternativa mais improvvel, possibilita regulamentaes mais debatidas e aprofundadas. Por fim, a nfase
ethos fiscalizador submete o estado a uma regulao social mais
rigorosa. Um conselho, orientado pelo horizonte de democratizao radical do estado e da sociedade, rapidamente enfren-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 6 1

ta o dilema de qual atribuio priorizar. Muitos terminam por


optar por alternativas hbridas, nas quais os diversos atributos
indistintamente estejam presentes, ainda que em graus diversificados, inclusive a depender das circunstncias sociais.
Evidente que no existe uma receita pronta, como j foi visto, que se adeque a todas as mltiplas conjunturas histricas.
A sensibilidade, inteligncia e perspiccia dos agentes polticos
e culturais e sua capacidade de perceber e se conectar com os
interesses pblicos e as demandas sociais ser vital para equacionar de modo satisfatrio tais questes complexas, mas vitais para os conselhos, sua democratizao, e sua capacidade de
promover o desenvolvimento da cultura, a ampliao dos direitos culturais e a consolidao da cidadania cultural no Brasil.

Referncias
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Centelha, 1976.
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contemporaneidade. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil,
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e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundao Casa de Rui
Barbosa; So Paulo: Observatrio Ita Cultural, 2010. p. 94-101.

1 6 2

antonio albino canelas rubim

luxemburgo, Rosa. A Revoluo russa. Lisboa: Ulmeiro, 1975.


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teixeira, Elenaldo (Org.). Sociedade civil na Bahia: papel
poltico das organizaes. Salvador: edufba, 2008.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . .
1 6 3

Conselhos E st aduais de Cultur a na Internet :


um des af io par a a ef etividade , a tr anspar ncia e
a par ticipa o
Ta i a n e F e r n a n d e s 1

O ser e o estar no mundo contemporneo ganharam nova forma de realizao e expresso. Recursos
e ambientes digitais invadiram os mais diversos domnios da vida social e reconfiguraram o sentido de
existir no mundo. Nas duas ltimas dcadas, tecnologias de informao e comunicao foram responsveis por amplificar e reconstruir a dita realidade.
A comunicao e a interao pessoal, social, econmica, poltica e, consequentemente, cultural, foram
potencializadas e ganharam propores nunca antes
vistas. Exemplos so os mais variados e se encon-

1
Taiane Fernandes jornalista,
produtora cultural, mestre e
doutoranda pelo Programa de
Ps-graduao Multidisciplinar em
Cultura e Sociedade da
Universidade Federal da Bahia
(ufba). Foi assistente do Conselho
Estadual de Cultura da Bahia e
professora da Faculdade de
Comunicao da ufba.
Pesquisadora em formao do
Centro de Estudos
Multidisciplinares em Cultura,
investiga as polticas culturais e a
cultura digital.

tram por toda parte: em casa, na escola, no trabalho, no lazer,


no consumo de informaes e mercadorias e, at mesmo, no
processo poltico eleitoral. Se impe na atualidade uma nova
dimenso constitutiva da sociabilidade, que contamina o espao geogrfico e se assenta em noes de desterritorializao,
globalidade, distncia, espao planetrio, desmaterializao,
no-presencialidade, (tele)vivncia e tempo real. (rubim,
2003, p. 10)
Para alm dos variados recursos eletrnicos incorporados ao
dia a dia, a realidade contempornea se completa pela Internet.
A Internet o tecido de nossas vidas nesse momento. No
futuro. presente. (castells, 2010, p. 255) Mais do que um
meio de comunicao, ela se apresenta como um meio de organizao social, apropriada por empresas, instituies pblicas,
organizaes da sociedade civil e cidados comuns. Nela, os
atores sociais contemporneos inserem-se e garantem sua efetiva existncia. Neste ambiente, estabelecem novos interesses,
formas de organizao do trabalho e laos at ento inviveis
numa realidade contida de limites geogrficos.
A internet prope um espao de comunicao, inclusivo,
transparente e universal, que d margem renovao profunda das condies da vida pblica no sentido de uma liberdade
e de uma responsabilidade maior dos cidados. (levy, 2010
p. 367) Ao desfazer limites geogrficos e intermediaes, convergir diferentes formas de comunicao (oral, textual, imagtica, sonora e visual) e permitir a expresso pblica de atores
desiguais, individualmente ou em redes sociais, a Internet se
consolida enquanto uma nova esfera pblica.
Aparentemente, toda essa liberdade de expresso, participao e interao oferecida pela Rede desperta muito mais

1 6 6 t a i a n e f e r n a n d e s

a adeso da sociedade civil e da iniciativa privada, do que dos


governantes. Para estes ltimos, parece no estar claro que a
Internet pode ser um instrumento de informao e interao
entre a classe poltica, os governos, os partidos e os cidados em
seu conjunto. Muitos ainda confundem-na com um quadro de
anncios, onde podem expor dados considerados divulgveis.
(castells, 2010, p. 279) No entanto, para no se revelarem ineficazes, pases industrializados tendem a confluir com o movimento da economia e da sociedade civil e esto se engajando
no chamado governo eletrnico, tornando disponvel on-line
as informaes e os servios que as administraes pblicas devem aos cidados. (levy, 2010 p. 378)
Neste artigo, nos propomos a analisar a presena dos conselhos estaduais de cultura do Brasil na Internet. Consideramos
esta uma condio capital para a superao da imagem de torre
de marfim destes colegiados. Apostamos na hiptese de que
a Internet, enquanto esfera pblica,cria oportunidades para os
conselhos de cultura deste pas se reinventarem, ao investirem em, pelo menos, trs pontos chaves: a efetividade, a transparncia e a participao.

Efetividade

De acordo com a pesquisa realizada pelo Projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura, atualmente no Brasil,
23 conselhos estaduais de cultura esto ativos2 . A significativa
existncia fsica, no entanto, no encontra correspondente na
Internet. Apenas 14 dos 23 conselhos de cultura apresentam-se
no ambiente digital.

2
Consideram-se os
Conselhos de 22
estados mais o
Conselho de Cultura do
Distrito Federal.

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 6 7

Grfico 1 Comparativo de Estados, Conselhos Estaduais de Cultura e Sites no Brasil

Em termos percentuais, isso significa dizer que somente 61%


dos conselhos estaduais de cultura encontram-se formalmente
na Rede das redes. Consideramos, para fins de anlise, apenas
as aparies na internet cuja autoria seja do prprio conselho
(ou do rgo de cultura a que est vinculado) e tenha carter
duradouro. No investigamos nesta pesquisa menes eventuais ou notcias sobre estes conselhos provenientes de outras
fontes de informao.

Grfico 2 Proporo dos Conselhos Estaduais de Cultura ativos no Brasil com site

1 6 8 t a i a n e f e r n a n d e s

Sob a perspectiva do endereo web3 , identificamos trs tipos


de presena dos conselhos estaduais de cultura na Internet:
link 4 no site do rgo de cultura do estado, site5 prprio e blog6.

3
Endereo web a
identidade na Internet.
Ele nico e utilizado
para identificar e
localizar um site.

Grfico 3 Tipos de presena dos Conselhos Estaduais de Cultura na Internet

A restrio a um link no site do rgo de cultura do estado foi


a forma mais recorrente de apario dos conselhos estaduais de
cultura na Internet. Ou seja, a maioria dos conselhos (8) no
possui um endereo web prprio. Isso significa dizer que as informaes ali disponveis devem seguir ao padro do site-me,
sofrendo limitaes de tamanho, formato e funes, assim
como, passaro pela mediao de uma assessoria de comunicao (ou digital) que, normalmente, responsvel por alimentar as informaes do site do rgo. A autonomia do conselho,
portanto, tende a ficar comprometida.
Curioso notar que, dos seis conselhos que tm um endereo
especfico, apenas o de Roraima7 e o de Pernambuco8 apresentam domnios vinculados ao governo do estado. O Conselho
de Cultura do Rio Grande do Sul9 utiliza-se de um domnio

4
Link uma palavra ou
imagem que, ao ser
clicada, direciona para
um contedo
especfico em uma nova
pgina, dentro do
prprio site ou em
outro
5
Site, website, stio ou
stio eletrnico um
conjunto de pginas na
Internet.
6
Blog um site padro
que pode ser
preenchido e
configurado por
qualquer usurio de
Internet gratuitamente,
alm de ser facilmente
atualizvel e oferecer
uma srie de recursos
de interao entre o
autor e seus leitores.
7
www.cec.rr.gov.br
8
www.cec.pe.gov.br
9
www.
conselhodeculturars.
com.br

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 6 9

10
http://
conculturadoacre.
blogspot.com
11
www.
conselhodeculturaba.
wordpress.com
12
http://
conselhoculturadf.
blogspot.com
13
Para mais informaes
sobre entidades
hbridas, consulte o
texto Polticas Culturais,
Democracia e Conselhos
de Cultura, neste livro.
14
O site www.google.
com.br um dos
mecanismos de busca
na Internet mais
utilizados no Brasil
atualmente, por isso a
escolha deste recurso
para avaliar a
acessibilidade aos sites
dos conselhos estaduais
de cultura.

normalmente empregado para fins comerciais. Enquanto os


conselhos do Acre10, Bahia 11 e Distrito Federal12 aproveitam a
plataforma aberta, atualizvel e gratuita dos blogs.
O grfico 3 tambm nos traz informaes relevantes acerca
do relacionamento entre a Secult/Fundao e os conselhos.
Embora sejam entidades hbridas13 (formadas pelo estado e a sociedade civil), por fazerem parte do governo, seria natural que
tivessem um domnio .gov.br e um site independente, como
normalmente acontece com outros rgos da estrutura estatal.
Pela experincia vivida no Conselho Estadual de Cultura da
Bahia, quando ocupei o cargo de assistente, sugiro que esses
dados refletem, fortemente, as reduzidas condies de infraestruturais e oramentrias dos conselhos e o limitado reconhecimento do papel destes colegiados pela administrao pblica.
Em termos de acessibilidade, a totalidade destes conselhos de
cultura pode ser localizada atravs de sites de busca. Todos os links
ou sites foram apontados entre os primeiros resultados da busca
no Google14 . Os dois principais navegadores de internet utilizados
atualmente no Brasil, o Internet Explorer e o Firefox15 , tambm foram testados, e, neste quesito, apenas o site da Secretaria de Cultura do Amazonas, onde se encontra o link do conselho deste estado,
apresentou dificuldades de funcionamento com o Firefox.

15
O Internet Explorer
um navegador
protegido por direitos
autorais e
comercializado,
enquanto o Firefox
constitudo de cdigos
fontes abertos e
colaborativos e
gratuito.

Grfico 4 Condies de localizao e acesso aos sites


1 7 0 t a i a n e f e r n a n d e s

J as condies de acessibilidade aos sites dos conselhos atravs dos websites da Secult/Fundao no so as melhores. O
grfico a seguir aponta que apenas oito sites de rgos estaduais
de cultura apresentam um link na sua pgina inicial que deriva
para informaes sobre o conselho.
Grfico 5 Acesso ao Conselho atravs do site do rgo estadual de cultura

O desmembramento deste dado ainda mais revelador:

Grfico 6 Tipo de site dos Conselhos que so mencionados na pgina inicial do rgo estadual
de cultura

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 7 1

16
Home o mesmo que
pgina inicial.

interessante observar que apesar de oito conselhos s existirem no site da Secult/Fundao de Cultura, dois deles, o do
Rio de Janeiro e o de So Paulo, no possuem um link direto para
o seu contedo na home16 dos rgos a que esto vinculados. Enquanto os conselhos do Rio Grande do Sul e da Bahia, que se
utilizam de sites independentes, possuem links com contedos
prprios na pgina das suas respectivas Secretarias de Cultura.
Outro dado gritante que somente a Secretaria de Cultura
do Estado da Bahia direciona o internauta para o blog do Conselho. Ou seja, dos seis sites de conselhos de cultura externos,
apenas um indicado pela Secretaria. Nem mesmo os conselhos de Roraima e Pernambuco, que possuem domnio governamental, tm seu endereo web apontado. Vale a ressalva
de que a Fundao de Cultura e Comunicao Elias Mansour
(FEM), a que est subordinado o Conselho Estadual de Cultura
do Acre, no possui site, logo o blog deste Conselho no poderia ser referenciado.
Grfico 7 Direcionamento do site da Secult para o site do Conselho

1 7 2 t a i a n e f e r n a n d e s

Partindo do acesso para o contedo, podemos afirmar que


a comunicao multimdia intrnseca internet ainda no
foi descoberta pelos sites dos conselhos estaduais de cultura.
O uso do texto prevalece, enquanto os recursos audiovisuais
so escassamente empregados.

Grfico 8 Formatos de apresentao da informao no site dos Conselhos

Os contedos para baixar (download)17 esto disponveis em


pouco mais da metade dos sites, o que no se refere necessariamente a documentos, alguns sites oferecem apenas a possibilidade de baixar o prprio texto da pgina ou imprimi-la.
O contedo das pginas iniciais segue um padro de acordo
com o tipo de site. Nos casos em que se tratam de links dentro
dos sites dos rgos de cultura, apresentam informaes que
no sofrem alterao com frequncia: dados institucionais,
como definio do conselho, seu histrico, competncias e
funcionamento; ou um menu de acesso a estes dados. J os
conselhos que possuem sites prprios apresentam como informao principal nas suas homes, uma abertura de boas-vindas,
notcias ou a convocao para reunies.

17
Baixar ou fazer
download significa
salvar as informaes
que esto na Internet
no seu prprio
computador, para
utilizar quando lhe
convier.

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 7 3

Grfico 9 Principais ocorrncias de informao na pgina inicial dos sites

As informaes mais recorrentes disponveis nos sites dos


conselhos so dados institucionais bsicos. Os regimentos e legislaes de criao, alterao e reformulao destes colegiados
no so facilmente encontrados, s aparecem em pouco mais
de um tero dos sites.

Grfico 10 Principais informaes encontradas nos sites dos Conselhos

As diretrizes de funcionamento dizem respeito forma prevista em lei de organizao e funcionamento dos Conselhos,
como: plenrias, cmaras tcnicas, cmaras temticas, comis-

1 7 4 t a i a n e f e r n a n d e s

ses, secretaria executiva etc. Este dado ainda no contempla


a informao sobre como se d a rotina dos conselhos, isto ser
considerado mais adiante.
Para fechar esse bloco inicial de anlise, fundamental considerar o aspecto da atualizao e manuteno dos sites. De antemo, vlido ressaltar que a maioria das informaes sobre
os conselhos esto hospedadas no site da Secult/Fundao de
Cultura (8) e so dados que sofrem modificaes muito raramente no perodo de um mandato dos conselhos.

Links corrompidos
Dados desatualizados
Notcias desatualizadas

Grfico 11 Sites abandonados de Conselhos Estaduais de Cultura ativos

Dos 14 sites investigados nesta pesquisa, quatro (28,5%)


aparentam estar abandonados. O blog do Conselho Estadual de
Cultura do Distrito Federal tem sua ltima postagem datada de
fevereiro de 2010 e a agenda de reunies do Conselho disponvel na home se refere ao ano de 2009. A pgina do Conselho Es-

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 75

18
Tanto pelo reduzido
nvel de informaes
disponvel nos sites das
Secretarias, quanto
pela derivao para
apenas um site externo,
o do Conselho de
Cultura da Bahia.

tadual do Rio de Janeiro no site da Secretaria de Cultura est com


os links da revista trimestral O prelo e do boletim semestral O
Conselho corrompidos, ou seja, no acessveis. O site do Conselho Estadual de Cultura do Pernambuco provavelmente foi abandonado em construo, pois suas informaes so incompletas e
desatualizadas. Quanto ao site do Conselho Estadual de Cultura
de Roraima, a ausncia de manuteno e atualizao est explcita na ltima notcia postada, em maro de 2010, e nos vrios links
corrompidos, em teste ou desabilitados.
Diante do quadro apresentado at este momento, nos perguntamos: qual o grau de efetividade destes conselhos? Na
sociedade em rede em que vivemos simplesmente nove conselhos de cultura inexistem, j que apenas 14 dos 23 colegiados
formalmente nomeados no pas possuem um website ou similar. Por outro lado, o fato de 61% dos stios se restringirem
a uma pgina no site da Secretaria ou Fundao de Cultura do
estado denota a incapacidade ou a impossibilidade destas entidades em prover as informaes a seu prprio respeito. Todos
os sites nesta condio apresentavam apenas informaes bsicas sobre os conselhos e os regimentos e legislaes estavam
disponveis em apenas dois deles. Voltamos a supor que essa
existncia digital restrita, mediada e dependente dos rgos de
cultura, encontra correspondncia nas relaes tangveis estabelecidas entre conselhos e secretarias.
Sob essa hiptese, continuamos a inferir que a baixa visibilidade conferida pelos rgos de cultura s atividades dos seus
conselhos18 tambm remete a uma impresso de pouca importncia e respeitabilidade para com esses colegiados. Ser que
o descaso dos governos por estes sites reflete uma viso ainda
arraigada nos poderes pblicos de que os conselhos so instncias da sociedade civil que atrapalham a gesto governamental e no espaos de interlocuo entre governo e sociedade? (teixeira, 2000 p. 115)

1 7 6 t a i a n e f e r n a n d e s

bem verdade que existem ilustrativas excees, como os


blogs dos Conselhos Estaduais de Cultura da Bahia e do Acre,
que se apresentam autonomamente e congregam uma variedade significativa de contedos. O Conselho baiano ainda consegue ter seu blog indicado pelo site da Secretaria de Cultura do
Estado. Enquanto o stio eletrnico do Conselho do Acre ainda
maior e mais consistente, na oferta de informaes, do que o
stio eletrnico da Fundao Elias Mansour.
Mas, em sua esmagadora maioria, os conselhos estaduais de
cultura do Brasil no so efetivos. Para um conselho ser efetivo
preciso que seja um fato, que o seu funcionamento seja regular, que possa fiscalizar, capacitar e propor. (teixeira, 2000,
p. 93) A atual realidade-mundo impe novos requisitos para
essa existncia pblica. O existir fsico no suficiente e a ele
precisa ser agregado uma outra existncia, vivida na telerrealidade. Sem essa publicizao possibilitada pela telerrealidade, a
existncia social no est garantida. (rubim, 2003, p. 11)

Tr a n s p a r n c i a

Para o internauta que navega a procura de informaes sobre as


atividades rotineiras dos conselhos, os sites tm muito pouco a
oferecer. Em apenas cinco dos 14 stios possvel compreender
como funcionam os conselhos diariamente, quando e onde se
renem. A convocao para reunies s aparece em dois deles,
do Acre e da Bahia, que utilizam a plataforma blog, atravs da
qual possvel atualizar dados com maior frequncia e facilidade. Os conselhos do Cear e do Esprito Santo disponibilizam
calendrios anuais de reunies em formato de arquivos para
baixar (em pdf ), o que no garante que estejam atualizados.
As atas e os relatrios, registros formais das decises e atividades dos conselhos, dificilmente so localizados. Apenas o
blog do Conselho Estadual de Cultura do Acre disponibilizou

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 77

19
Processos fsicos que
so abertos

os dois documentos. O Conselho de Cultura da Bahia tambm


apresentou atas, mas seu relatrio de gesto, publicado impresso, no foi localizado no blog.
Apenas quatro conselhos apresentam algum documento
fruto de suas deliberaes, como pareceres, resolues, moes
em seus sites. Somente o Conselho Estadual de Cultura do Rio
Grande do Sul disponibiliza um sistema de busca de processos19 .

Grfico 12 Informaes indicativas de transparncia disponveis no site

20
Os sites foram visitados
durante todo o ms de
outubro e esta
informao foi
verificada inclusive no
ltimo dia do ms, 31.
21
Informativo ou boletim
eletrnico uma
espcie de publicao
peridica de notcias,
em formato digital, que
distribuda por e-mail
para internautas
cadastrados.

Apenas cinco dos sites analisados apresentaram sesso de


notcias, mas apenas trs estavam atualizadas no ms de outubro20. O informativo eletrnico21 , recurso amplamente difundido na internet, s aparece no site do conselho do Rio de
Janeiro como um link, mas no est acessvel. O Conselho Estadual de Cultura da Bahia tambm mantinha um informativo
trimestral, mas esta informao no se encontra em seu blog.

1 7 8 t a i a n e f e r n a n d e s

Grfico 13 Uso de recursos jornalsticos nos sites do Conselhos Estaduais de Cultura

As notcias tratam prioritariamente de temas relacionados


s aes do Conselho ou de programas da Secretaria de Cultura do Estado ou do Ministrio da Cultura. Em menor incidncia, aparecem divulgaes de eventos, projetos e espetculos
artsticos.
Entendemos as variveis consideradas neste item como indicativas de um posicionamento transparente dos conselhos
estaduais de cultura. Pois, a publicizao dos processos internos, prioridades programticas e deliberaes, em princpio,
funciona como uma garantia de que sejam feitos acordos possveis de se sustentar publicamente, evitando que se empreguem prticas clientelistas, de cooptao e troca de favores.
(tatagiba, 2010)
Conclumos, portanto, que a transparncia uma caracterstica quase ausente encontrada nos sites dos conselhos estaduais
de cultura. Eles assumem uma postura invisvel e inacessvel
na internet. Se um cidado comum um dia decidir conhecer o
conselho de cultura do seu estado, em princpio ter dificuldade em descobrir se ele existe (j que nove deles no se apresentam na internet); se o encontrar, dificilmente entender se ele

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 79

funciona ou como funciona. O que est comprometido, com a


baixa publicizao de suas prticas e a invisibilidade social, a
credibilidade e a legitimidade pblica e governamental destes
conselhos.

Participao

O acesso e a participao do cidado comum no conselho de


cultura so dificultados tanto pela via fsica quanto pela digital.
Somente 64% dos sites oferecem alguma modalidade de contato entre o conselho de cultura e a populao.

Grfico 14 Proporo dos sites de conselhos que oferecem alguma forma de contato com o
pblico

Isso significa dizer que, alm dos nove conselhos de cultura


que no possuem site, cinco conselhos que o possuem no oferecem qualquer tipo de meio de contato, nem mesmo endereo
ou telefone. A situao se agrava ainda mais ao se considerar
o acesso atravs de e-mail ou outros recursos de interao digital, como a postagem de comentrios diretamente nos sites,

1 8 0 t a i a n e f e r n a n d e s

ou a participao em grupos de e-mails. Apenas o Conselho


Estadual de Cultura do Acre disponibiliza em seu site a opo
dos internautas participarem de um grupo de e-mails do colegiado.

Grfico 15 Formas de interao com o pblico disponveis nos sites dos Conselhos

Salas de bate-papo ou atendimento on-line (chats)22 , transmisso ao vivo de reunies ou outras atividades, no foram encontrados em nenhum dos sites investigados.
A situao ainda mais precria ao tratarmos de redes sociais. Apenas os colegiados que empregam os blogs utilizam
alguma espcie de rede social. o caso do Conselho Estadual
de Cultura da Bahia, nico que apresenta interfaces no Twitter
e Orkut. Enquanto os Conselhos do Acre e do Distrito Federal
utilizam-se do Google Friend Connect. A identificao da existncia dessas redes deu-se atravs do prprio site do conselho.

22
Salas de bate-papo,
atendimento on line ou
chat so formas de
interao em tempo
real, atravs da troca de
mensagens
instantneas, entre um
interlocutor do site e
seu visitante, o
internauta.

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 8 1

Grfico 16 Uso das redes sociais pelos Conselhos Estaduais de Cultura

As redes sociais so espaos pblicos de articulao, discusso e relacionamento de pessoas por afinidades. Esses ambientes virtuais so capazes de interconectar indivduos separados
pelas barreiras geogrficas, sociais e culturais, que dificilmente
poderiam se reunir ou descobrir interesses comuns e estabelecer laos no contexto real.
Alm da interao com o usurio da internet, tambm tentamos vislumbrar como se d o relacionamento dos conselhos
com outras entidades culturais. Observamos que apenas cinco dos 14 sites investigados oferecem uma lista de sugesto de
links externos para a navegao dos internautas.

Grfico 17 Oferta de links externos nos sites dos Conselhos Estaduais de Cultura

1 8 2 t a i a n e f e r n a n d e s

De um modo geral, trata-se de indicaes de instituies


culturais, como o Ministrio da Cultura, a Secretaria de Cultura do Estado ou outros conselhos de cultura, o que pode ser
visto como uma tentativa inicial de colaborao entre estes colegiados. relevante mencionar que, embora exista um Frum
Nacional dos Conselhos Estaduais de Cultura em atividade,
este frum no possui qualquer apresentao formal na Internet, nem mesmo uma rede de e-mails constituda.
Neste momento, cabe a pergunta: O conselho um espao
de representao e participao, de deciso e partilha de poder
ou um mero canal de comunicao e informao?. (teixeira, 2000, p. 102) A resposta : nem um canal de comunicao
e informao os conselhos estaduais de cultura do Brasil tm
conseguido ser. O quadro geral apresentado nesta pesquisa no
dos mais favorveis.
Os prprios conselhos ainda no foram capazes de reconhecer a participao e a presso social como ingredientes fundamentais para o alcance da legitimidade junto sociedade e aos
poderes pblicos.
Por um lado, a interatividade pode servir como um instrumento de compensao dos limites da representatividade nos
Conselhos, sempre restrita a um nmero mximo de componentes que dificilmente do conta de representar todo o campo
cultural. Por outro lado, o uso mais regular de mecanismos discursivos mais amplos, colabora na superao do elitismo popular das ongs ou entidades profissionais no relacionamento
com os conselhos. (teixeira, 2000) Ao despertar a ateno
do cidado comum para os assuntos tratados, o conselho fortalece sua insero na esfera pblica, reforando sua legitimidade. (tatagiba, 2010, p. 9)
Se os conselhos devem funcionar como ponte entre o governo e a sociedade, locais de partilha de poder, preciso manter
estas arenas permanentemente abertas. E, para isso, existem as

c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . .
1 8 3

novas goras on-line que permitem que novos modos de informao e de deliberao poltica venham luz. (levy, 2010)

Concluses

A pesquisa apresentada neste artigo buscou esboar um panorama geral da situao atual dos sites dos conselhos estaduais
de cultura na internet. Como visto, a insero destes colegiados
nesta nova forma de organizao social contempornea ainda
restrita e desarticulada. Acreditamos, no entanto, que tal condio encontra correspondente na realidade geogrfica, onde
os Conselhos Estaduais de Cultura ainda se mantm atrelados
a formatos tradicionais, constitudos, principalmente, na dcada de 1960.
Considerando que a internet a principal fonte de informao no mundo atual, inconcebvel a constatao de uma
incidncia mediana de Conselhos na Rede (61%). A ausncia de
nove colegiados no pode ter outras motivaes seno a falta
de interesse e vontade poltica ou a resistncia atualizao,
seja dos prprios conselheiros, cuja faixa etria avanada normalmente os distancia das novas tecnologias, seja da autoridade governamental. Pois, havemos de convir que, as possibilidades de existncia virtual so as mais variadas e podem ser
gratuitas.
Mesmo nos estados em que o conselho de cultura aparece
nos sites oficiais, o descaso dos poderes governamentais est
subjacente no tratamento que dado a estes colegiados. Sem
destaque, sem informaes precisas, sem transparncia, os
conselhos so apresentados obscuramente.
Esta pesquisa ainda apontou que a maioria dos conselhos estaduais de cultura no est acessvel sociedade. Se somarmos
os nove conselhos que no possuem websites, aos cinco conselhos que possuem, mas no oferecem qualquer tipo de contato,

1 8 4 t a i a n e f e r n a n d e s

teremos nada menos do que 14 conselhos onde a interlocuo


impraticvel.
Reafirmamos, portanto que a internet possibilita aos conselhos expresso e visibilidade na esfera pblica, criao de
espaos de dilogo entre os atores envolvidos e implicados
(entidades representadas, cidado comum, outros conselhos,
poderes pblicos etc.) e reduo das restries impostas pela
geografia e representatividade. Se h no Brasil um movimento
progressivo de democratizao poltico-social, a internet representa uma oportunidade fundamental neste processo.
Cabe aos conselhos, neste momento, se reinventar e consolidar o seu papel de interlocutores entre o estado e a sociedade civil. Ao investirem em efetividade, transparncia e numa nova
cultura poltica de participao, estaro abrindo um caminho
estratgico para a legitimidade da jovem democracia brasileira.

Referncias
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em: http://www.cultura.al.gov.br/conselho-estadual. Acesso
em: 31 out. 2010.
amazonas. Secretaria Estadual de Cultura do Amazonas.
Disponvel em: http://www.culturamazonas.am.gov.br/
programas_02.php?cod=5859687 . Acesso em: 31 out. 2010.
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Disponvel em: http://conselhoculturadf.blogspot.com. Acesso
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1 8 6 t a i a n e f e r n a n d e s

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Disponvel em: http://www.polis.org.br/obras/arquivo_68.pdf
Acesso em: out. 2010.

1 8 8 t a i a n e f e r n a n d e s

Seminrio lan a olhar es e


provoc a es em t orno dos conselhos de cultur a

Com o objetivo de realizar uma investigao sobre o papel dos


conselhos de cultura no Brasil, o Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura da Universidade Federal da Bahia (cult/
ufba), em parceria com o Ministrio da Cultura (minc), reuniu
mais de 250 representantes pesquisadores, gestores e representantes de conselhos de cultura de 24 estados e do Distrito
Federal para o Seminrio Polticas Culturais, Democracia e
Conselhos de Cultura.

Perf il dos participantes

Realizado na capital baiana, em 31 de agosto e 1 de setembro,


o Seminrio reuniu representantes de todas as regies do pas:

Acre (4), Alagoas (1), Amap (1), Amazonas (3), Bahia (118), Cear, (6), Distrito Federal (16), Esprito Santo (4), Gois (4), Maranho (4), Mato Grosso do Sul (1), Minas Gerais (7), Par (6),
Paraba (2), Paran (5), Pernambuco (3), Piau (2), Rio de Janeiro
(15), Rio Grande do Norte (2), Rio Grande do Sul (7), Roraima
(3), Santa Catarina (6), So Paulo (13), Sergipe (5) e Tocantins
(1). No enviaram representantes os estados de Mato Grosso e
Rondnia, e 15 registros no indicam o local de origem.
Dentre os inscritos, marcaram presena os Representantes
de Conselhos Municipais de Cultura: eles foram 49 participantes, o equivalente a 19,75% do total de inscritos. Os Representantes do Conselho Nacional de Poltica Cultural tambm
se fizeram notar no Seminrio, somando 44 participantes ou
17,74% do total. Participaram tambm estudantes (39 inscritos, ou 15,72% do total), Representantes da Sociedade Civil (21
inscritos, ou 8,47% do total), Representantes de Conselhos Estaduais de Cultura (17 inscritos, ou 6,85% do total), alm dos
palestrantes que participaram das mesas e de pesquisadores do
assunto polticas culturais (ambas as categorias com 16 representantes cada uma, ou 6,45% do total de participantes). Entre
os participantes, 46 se inscreveram sob a categoria Outros.

Panorama das discusses no pr imeiro dia

O evento debateu questes pertinentes atual poltica cultural, no que diz respeito ao papel dos conselhos de cultura nos
trs nveis: nacional, estadual e municipal. Na mesa de abertura, estiveram presentes o Secretrio de Cultura do Estado da
Bahia, Mrcio Meirelles; a reitora da Universidade Federal da
Bahia, Dora Leal Rosa; Albino Rubim, coordenador do projeto
que deu origem ao seminrio, e Gustavo Vidigal, representante
do minc.

1 9 0 s e m i n r i o l a n a o l h a r e s e p r o v o c a e s e m t o r n o . . .

Para o Secretrio Mrcio Meirelles, este um momento mpar nas discusses de cultura, especialmente por proporcionar
a reconstruo dos hbitos e modos de fazer a prpria cultura.
Na opinio de Gustavo Vidigal, este seminrio um evento
indito por lanar um olhar para essa instncia nova que so
os conselhos de cultura. Seu papel ajudar a pensar o lugar do
conselho e propor direes.
Da mesa 1, Conselhos e Democratizao do Estado, participaram o coordenador do projeto Albino Rubim; os pesquisadores
Luciana Tatagiba (Universidade de Campinas - Unicamp); Bernardo Mata-Machado (Universidade Federal de Minas Gerais ufmg); Jos Ivo Pedrosa (Universidade Federal do Piau - ufpi)
e Soraya Corts (Universidade Federal do Rio Grande do Sul
- ufrgs).
Nesta mesa, discutiu-se que os conselhos so espaos de estabelecimento de pontes entre sociedade civil e Estado, na prtica
de controle social, proposio de polticas pblicas e sua implementao. um espao de participao poltica da sociedade,
calcada na representao e construo de direes. Contudo,
a pesquisadora da Unicamp Luciana Tatagiba explica que participao e conselhos no so a mesma coisa, visto que muitos
espaos so apenas reprodutores do pensamento do governo
vigente, nunca questionando, se opondo ou construindo um
espao crtico. J outros se tornam um espao partidrio e de extrema oposio ao governo, o que tambm no gera construo.
O professor Bernardo Mata-Machado explica que as primeiras experincias de conselhos no pas remontam ao perodo
monrquico, ainda no sculo XIX. Claro que no havia ali o
mesmo papel de controle social e construo coletiva que existe hoje, mas era j um espao de discusso, deliberao e desenvolvimento de normas. De l para c, mesmo nos momentos
autoritrios, como na ditadura de Getlio Vargas e no perodo
militar, havia instncias dessa natureza, a exemplo do Conse-

s e m i n r i o l a n a o l h a r e s e p r o v o c a e s e m t o r n o . . .
1 9
1

lho de Censura, misto entre representantes dos governos e artistas, que tinha o papel de acompanhar as ordens de censura e
rever processos. Hoje, os conselhos so parte fundamental do
processo democrtico e decisivo para implantao do Sistema
Nacional de Cultura.
Da mesa 2, Conselhos, Fundos e Planos: consolidando o
sistema nacional de cultura, realizada na tarde do dia 31, os
expositores foram Roberto Peixe (minc), Jorge Alan Pinheiro (minc), Mrcio Caetano (Frum Nacional dos Secretrios
de Cultura das Capitais), Johny Everson (Frum Nacional
dosConselhosEstaduais deCultura Conecta) e Dulce Aquino (Colegiado Setorial do Conselho Nacional de Poltica Cultural cnpc). As discusses foram a respeito do funcionamento
do sistema. Foram recorrentes as dvidas e questionamentos
da plenria a respeito de critrios de repasse de recursos para os
Fundos, das relaes entre os conselhos estaduais e municipais
em especial, os dos pequenos municpios e da composio
dos Conselhos.

Panorama das discusses no segundo dia

Os trabalhos da manh do dia 1 de setembro comearam com


a apresentao dos dados da pesquisa Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. Na oportunidade, o coordenador da pesquisa Albino Rubim apresentou as principais
questes elencadas, como a diferena regional no nmero de
conselhos (maior presena no sudeste) e diferenas de carter
entre os conselhos (que podem ser normativos, de fiscalizao,
deliberativos e/ou consultivos). Outro ponto pouco uniforme
nos conselhos de cultura a forma de escolha: alguns so feitos
com escolha da sociedade civil, outros por meio de indicao
vinda do Poder Executivo.

1 9 2 s e m i n r i o l a n a o l h a r e s e p r o v o c a e s e m t o r n o . . .

O debate teve prosseguimento com a mesa Conselhos de Cultura no Brasil: Avaliao, Modelos e Perspectivas. Coordenada
por Marcelo Veiga, do MinC, a discusso contou com as contribuies do secretrio de Cultura da Bahia Mrcio Meirelles,
representando o Frum Nacional de Secretrios Estaduais;
a pesquisadora Lia Calabre; o poeta e ativista Hamilton Faria;
Osvaldo Viegas, do Conselho de Cultura de Alagoas, e Jos
Cleto, do Conselho de Cultura de Pernambuco. Durante todo
o debate, a questo do papel do conselho de cultura foi recorrente. Na opinio de Lia Calabre, o lugar dos conselhos no
o de fazer tudo. Mas ser conciliador e companheiro, e tambm
provocador e contestador.
Na ltima mesa, coordenada por Gustavo Vidigal (minc),
a palavra manteve-se franqueada para a plenria, com o objetivo de constituir-se uma agenda para um trabalho colaborativo, dando seguimento s discusses do Seminrio. Entre as
contribuies da Plenria, apareceram muito fortemente as
questes da continuidade dos debates, por meio da realizao
de outros Seminrios, de carter itinerante; da formao dos
Conselheiros e da composio dos Conselhos, que deve respeitar a realidade local. A Mesa foi encerrada por uma fala de
Albino Rubim, coordenador do Seminrio: Esse projeto no
se esgota aqui, explicou. Est prevista a continuidade da pesquisa e a publicao de livros sobre o assunto pelo Cult. As informaes sobre o Seminrio ficaro disponveis no endereo
www.conse-lhosdecultura.uf ba.br.

Sobre o projeto e a ent idade organizadora


do evento

Este livro integra o projeto Polticas Culturais Democracia e


Conselhos de Cultura que, alm do Seminrio, prev realizao
de pesquisa abordando o funcionamento dos conselhos nacio-

s e m i n r i o l a n a o l h a r e s e p r o v o c a e s e m t o r n o . . .
1 9
3

nal, estaduais e municipais de cultura e a produo de publicaes, lanamento de um livro e material multimdia.
O cult um rgo complementar da Universidade Federal da Bahia e rene pesquisadores, professores e estudantes
da rea da cultura. Entre seus objetivos, esto os de desenvolver pesquisas multidisciplinares em cultura, consolidando-se
como referncia para as investigaes na rea dos estudos da
cultura e acompanhar criticamente os itinerrios da cultura na
Bahia, no Brasil e no mundo contemporneos. Conhea mais
sobre o Cult acessando o site www.cult.uf ba.br.

1 9 4 s e m i n r i o l a n a o l h a r e s e p r o v o c a e s e m t o r n o . . .

Indic a es de Leitur a s obr e Conselhos


Ceclia Soto1

A fim de contribuir com o debate e a pesquisa sobre a


formao dos conselhos no Brasil, em especial os da
rea de cultura, organizamos e estamos publicando
uma pequena bibliografia comentada sobre o tema.
Tais indicaes objetivam concentrar indicaes de
estudos que se encontram dispersas em vrias reas
de conhecimento e em diferentes publicaes. Deste
modo, buscamos incentivar a discusso e subsidiar
novas investigaes sobre esta relevante temtica.

1
Jornalista, mestranda do Programa
Multidisciplinar de Ps-Graduao
em Cultura e Sociedade, da
Universidade Federal da Bahia
(ufba). Foi professora substituta na
disciplina com 127 - Oficina de
Assessoria de Comunicao da
Faculdade de Comunicao
(Facom-ufba), em 2004.

Bibliograf ia bsica

albuquerque, Maria do Carmo. A participao cidad no


Brasil Hoje. Plis Papers, n. 2, 1998. Disponvel em: http://
www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=169.
Acesso em: out. 2010.
Neste artigo, a autora analisa a relao Estado e sociedade sob
o tema da participao popular com seus mltiplos significados histricos no Brasil. Na realidade, o trabalho tem origem
na sua pesquisa e Dissertao de Mestrado Eppur si mueve
Os movimentos Sociais e a construo da democracia no Brasil. Nessa trajetria histrica, Maria do Carmo pontua o papel
e atribuies dos conselhos setoriais, dos conselhos de gesto
pblica e dos Conselhos Populares. Estes ltimos entendidos
como espaos populares, classistas, como um poder popular,
paralelo ao poder do Estado, at a formulao da proposta de
canais institucionais de participao, como espaos de poder
compartilhado, de interface entre Estado e sociedade.

avritzer, Leonardo; pereira, Maria de Lourdes Dolabela.


Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria &
Sociedade, Belo Horizonte, 2005, p. 14-41.
Os autores analisam o conceito de instituies hbridas utilizado atualmente para definir o conjunto de formas ampliadas de participao poltica, a exemplo, conselhos e oramento
participativo. Esses rgos hbridos constituem-se uma nova
forma institucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre as representaes estatais e entidades da sociedade civil. So considerados, no artigo, os conselhos de polticas,
especificamente, os conselhos deliberativos oriundo de legislao federal ou local, a exemplo dos conselhos municipais na
rea do patrimnio histrico, criados a partir da Constituio
de 1988. Tambm so motivos de anlise os conselhos de sade,

1 9 6 c e c l i a s o t o

conselhos de assistncia social, os conselhos de meio ambiente


e conselhos de polticas urbanas.

botelho, Isaura. Romance de formao: Funarte e poltica


cultural 1976-1990. Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa,
2000. 182 p.
O livro de Botelho mostra o percurso histrico da Funarte,
sua construo institucional e amadurecimento enquanto rgo
gestor de polticas pblicas. A anlise da autora, atravs de documentos, alguns pessoais, mostra uma narrativa de quem testemunhou e participou ativamente desse processo de criao da
Funarte. O livro resgata essa experincia e nos mostra a discusso
presente nas instituies da rea da cultura, nos anos 1970, includa a criao e atuao do Conselho Federal de Cultura (cfc).

calabre, Lia. A ao federal na cultura: o caso dos


conselhos. In: ______. Polticas culturais no Brasil: histria e
contemporaneidade. Fortaleza: Banco do Nordeste, 2010.
p. 59-78. (Coleo Textos Nmades, 2)
A autora rene, neste livro, vrios dos seus textos publicados anteriormente que discutem a atuao federal e o papel dos
conselhos de cultura. Especificamente neste texto, a professora
parte de dois pressupostos de que as polticas culturais, no Brasil, tiveram seu auge em dois perodos: governo Vargas (19301945) e parte da ditadura militar (1966-1982). Dialoga com o
francs Philippe Urfalino, que no seu trabalho chama a ateno
sobre a contribuio dos estudos culturais para a constituio
de uma espcie de ideologia cultural do Estado. A partir desse
trabalho, Calabre reconstitui a histria da criao dos conselhos de cultura federais, a partir de 1937. Tambm analisa algumas aes e regulamentaes propostas e/ou implementadas
pelo Conselho Federal de Cultura (cfc), entre 1966 e 1990.

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
1 97

calabre, Lia. O Conselho Federal de Cultura, 1971-1974.


Estudos Histricos. Rio de Janeiro, n. 37, p. 81-98, jan./jul.
2006.
A pesquisadora Lia Calabre apresenta uma anlise das aes e
atividades do Conselho Federal de Cultura (cfc), entre os anos
de 1971 e 1974, tendo como principal fonte de pesquisa o Boletim do Conselho Federal de Cultura, uma publicao trimestral
deste colegiado. O perodo marcado tambm pelas mudanas
internas do Ministrio de Educao e Cultura, com o trmino
da gesto do ministro Jarbas Passarinho, em 1974. Intelectuais
de renome nacional nomeados pelo Presidente da Repblica
faziam parte do cfc e estavam comprometidos a colocar a rea
de cultura em iguais condies de tratamento de outras como a
educao e sade, na administrao pblica. O texto da pesquisadora resgata as atribuies do cfc e atividades desempenhadas no perodo pelos conselheiros-intelectuais.

canedo, Daniele et al. Polticas pblicas os mecanismos


de participao social. In: rubim, Antonio Albino Canelas
(Org.). Polticas culturais no Governo Lula. Salvador: edufba,
2010. p. 25-47. (Coleo Cult)
O artigo analisa dois mecanismos participativos e de dilogo na rea cultural no governo Lula: as Conferncias Nacionais
de Cultura (cnc) e o Conselho Nacional de Poltica Cultural
(cnpc). As autoras buscam entender os reflexos dessas iniciativas governamentais que incentivaram a participao da populao/atores sociais na esfera de deciso sobre as polticas
culturais. Alm disso, apresenta uma rpida reflexo sobre o
papel e atuao do cnpc e os colegiados setoriais.

1 9 8 c e c l i a s o t o

carvalho, Maria do Carmo A. A. teixeira, Ana Cludia


(Org.). Conselhos gestores de polticas pblicas. So Paulo:
Instituto Plis, 2000. 144p. (Publicaes Polis, 37). Disponvel
em: http://www.polis.org.br/obras/arquivo_68.pdf Acesso
em: out. 2010.
Esta publicao, tambm do Instituto Plis, traz uma reflexo sobre experincias baseadas nos conselhos gestores de
polticas pblicas, nas reas de sade, criana e adolescente e
assistncia social. Esses mecanismos de democracia participativa foram criados, a partir da Constituio de 1988, no perodo de redemocratizao do Brasil, e so considerados espaos
de cogesto entre Estado e sociedade, contrapondo-se a uma
tradio autoritria e excludente que caracterizou os espaos
de deciso do pas. Este trabalho resultado do seminrio sobre os conselhos gestores no Brasil, que avaliou os avanos, as
dificuldades para sua implementao e o potencial dos conselhos como instrumento de democratizao da gesto pblica.
Recomendamos o artigo do professor Elenaldo Celso Teixeira
Conselhos de Polticas Pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa? Este texto recupera historicamente
as vrias formas de conselhos existentes no Brasil e no mundo.

faria, Hamilton. Conselhos municipais de cultura:


cultura participativa e cidadania cultural. In: calabre, Lia
(Org.) Polticas culturais: reflexes sobre gesto. Processos
participativos e desenvolvimento. So Paulo: Ita Cultural,
2010. 145 p.
A Cmara dos Vereadores de So Paulo aprovou, no incio
dos anos 1990, a Lei que reorganizou o Conselho Municipal de
Cultura, criado em 1975, durante o perodo militar. De carter consultivo e normativo, o Conselho funcionou atravs de

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
1 99

comisses e representantes de comisses que formaram um


conselho-geral, alm das plenrias anuais. O conselho teve seu
pice na organizao da Conferncia Municipal de Cultura de
So Paulo, em 2003, mas a pesar disso o poeta e coordenador da
rea de cultura do Instituto Plis, Hamilton Farias, acredita na
atuao limitada do conselho diante das demandas pblicas da
cultura. Este artigo resgata essa experincia do Conselho, em
So Paulo.

faria, Hamilton; moreira, Altair; versolato, Fernanda


(Org.). Voc quer um bom conselho? Conselhos municipais de
cultura e cidadania cultural. So Paulo: Instituto Plis, 2005.
128p. (Publicaes Plis, 48).
Disponvel em: http://www.polis.org.br/obras/
arquivo_190.pdf Acesso em: out. 2010. Esta publicao do
Instituto Plis rene vrios textos de autores que participaram
ativamente na construo de conselhos municipais de cultura
em vrias cidades do Brasil, alm de mostrar experincias
de criao de conselhos em So Paulo e Porto Alegre. O
trabalho resultado de dois seminrios organizados pelo
Frum Intermunicipal de Cultura (fic), em 2001 e 2002, que
discutiram papel e atuao dos conselhos. Dessas reflexes,
os autores debatem a contribuio efetiva dos conselhos
municipais de cultura para o desenvolvimento da cultura
participativa e para a qualidade da democracia e da cidadania
cultural presentes nas cidades. O trabalho de pesquisa foi
realizado pelo Laboratrio de Desenvolvimento Cultural do
Frum Intermunicipal de Cultura, espao de elaborao de
polticas pblicas, pesquisa e interveno no Brasil.

2 0 0 c e c l i a s o t o

gohn, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao


sociopoltica. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2003.
A partir do resgate histrico da presena dos conselhos na
gesto pblica no Brasil, o texto de Maria da Gloria discute as
mudanas ocorridas nestes colegiados no contexto da construo da democracia e da participao popular. Esses conselhos
so analisados como agentes de inovao nas polticas pblicas
porque atravs da mediao entre a sociedade civil organizada
e os organismos governamentais, eles esto construindo uma
nova esfera pblica de poder e de controle social. Como tal, representam foras sociais organizadas e contribuem para o fortalecimento de novos sujeitos polticos.

maia, Tatyana de Amaral. Cardeais da cultura nacional:


o Conselho Federal de Cultura e o papel cvico das polticas
culturais na ditadura civil-militar (1967-1975). 2010. 194f. Tese
(Doutorado em Histria) - Instituto de Filosofia e Cincias
Humanas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro.
Tatyana de Amaral analisa a experincia do Conselho Federal de Cultura (cfc), investigando a importncia do civismo
na elaborao das polticas culturais entre 1967 e 1975. A autora busca compreender, na sua pesquisa, como as propostas
desses intelectuais associavam o culto ao civismo s polticas
de proteo e difuso da cultura nacional. Mesmo porque alguns dos membros do cfc se identificavam com as cor-rentes
modernistas conservadoras e reeditaram projetos executados no Estado Novo (1937-1945), incorporando aos debates
nacionalistas sobre a cultura, o culto ao civismo, este sempre
alicerado pela viso otimista quanto aos rumos da nao.
O ttulo da tese deve-se expresso cunhada por Gilberto Freyre os cardeais da cultura nacional, a fim de identificar nos

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
2 0 1

membros do cfc a autoridade conferida pela experincia e


prestgio conquistados no universo poltico e cultural.

ortiz, Renato. Estado autoritrio e cultura. In: ______.


Cultura brasileira & identidade nacional. 3.ed. So Paulo:
Brasiliense, 1998. p. 79-126.
No artigo, Ortiz analisa o discurso do Estado brasileiro
ps-64 sobre a produo e organizao da cultura. As transformaes polticas e econmicas por que passa a sociedade brasileira, neste perodo, tm consequncias imediatas no domnio cultural, desenvolvendo um mercado de bens simblicos.
O golpe de 64, ento, alm de inaugurar o perodo de represso
poltica e ideolgica, cria um mercado consumidor de bens culturais, incorporando empresas privadas e instituies governamentais. Entretanto, o Estado para desenvolver esse projeto
nacional volta-se para os intelectuais tradicionais, recrutados nos Institutos Geogrficos e nas Academias de Letras que
vo se ocupar da tarefa de traar as diretrizes do plano nacional
de cultura. Alm disso, Ortiz analisa o discurso do cfc para
compreender como se legitima uma viso de cultura brasileira.

polticas culturais em revista. Salvador: Redepcult, v. 1,


n. 1, 2008. Disponvel em: www.politicasculturaisemrevista.
uf ba.br Acesso em: out 2010.
A primeira edio do peridico eletrnico da Rede de Estudos em Polticas Culturais (redepcult), que rene pesquisadores voltados para o tema das polticas culturais, publicou cinco artigos sobre diversos aspectos dos conselhos de
cultura no Brasil. Alexandre Barbalho, Lia Calabre, Francisco
Humberto Cunha Filho, Cleodir da Conceio Moraes e Anita

2 0 2 c e c l i a s o t o

Simis, pesquisadores da redepcult, que foi criada em maio


de 2007, no III Encontro de Estudos Multidisciplinares em
Cultura, realizado em Salvador, apresentam estudos sobre experincias de conselhos estaduais no Cear e Par. Lia Calabre
analisa a atuao e aes do Conselho Federal de Cultura (cfc)
e Cunha Lima debate o papel de dois colegiados na definio de
incentivos pblicos cultura, um geral: o Conselho Nacional
de Poltica Cultural (cnpc); e um setorial Comisso Nacional
de Incentivo Cultura (cnic).

pontual, Pedro. Desafios construo da democracia


participativa no Brasil: a prtica dos conselhos de gesto das
polticas pblicas. Revista de Debates do Centro de Assessoria
e Estudos Urbanos. v. 1, n. 1, p. 160-185, dez. 2008. Disponvel
em: http://www.ongcidade.org/site/php/Revista/revista.
php?texto=pontual Acesso em: out. 2010.
Neste artigo, o autor busca fazer um balano e uma reflexo
crtica sobre as prticas dos conselhos de gesto pblica acompanhadas pelo Observatrio dos Direitos dos Cidados. Para
isso toma como base os estudos produzidos por Ana Cludia
Teixeira e Luciana Tatagiba, em 2007. Pontual, atravs do texto,
quer superar duas tendncias opostas quando se trata de abordar as questes dos conselhos: uma ufanista baseada na ideia de
que podem tudo, e a outra viso derrotista de que eles nada
podem. No texto, alm de definir o conceito de conselhos de
gesto pblica, o autor explica tambm o poder deliberativo
dos conselhos, agenda poltica e conselhos e os conselhos e a
agenda da Reforma Poltica. Em relao a este ltimo assunto,
apresentada a plataforma dos movimentos sociais para a reforma do sistema poltico.

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
2 0 3

quintella, Maria Madalena Digues. Cultura e poder ou


espelho, espelho meu: existe algum mais culto do que eu?
In: miceli, Srgio. (Org.). Estado e cultura no Brasil. So
Paulo: difel, 1984. p.113-134.
Neste artigo, a autora apresenta parte dos resultados de uma
pesquisa de campo realizada no ano de 1978 atravs do acompanhamento das sesses ordinrias do Conselho Federal de
Cultura, da Academia Brasileira de Letras e do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Dentre outras questes, Quintella mostra a relao direta existente entre essas instituies
que trabalhavam a cultura e os intelectuais que faziam dela seu
trabalho. A professora observa que um mesmo grupo (social),
com pequenas diferenas que variavam de acordo com a especificidade da instituio cultural estudada, se repete, se faz presente e se perpetua nessas trs instituies. O comportamento desses intelectuais nas reunies tende a legitimar o prprio
grupo enquanto elite cultural e leva apreenso do sistema de
representao do grupo sobre o universo cultural.

tatagiba, Luciana. Os Conselhos gestores e a democratizao


das polticas pblicas no Brasil. In: dagnino, e. (Org.).
Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e
Terra, 2002, 364 p. (v. 1)
Indicado como um livro importante para entender a trajetria dos movimentos sociais no Brasil, esta publicao rene os
trabalhos de vrios especialistas como Leonardo Avritzer, Luciana Tatagiba, Ana Cludia Teixeira, Carla Almeida Silva, dentre outros que discutem a participao e contribuio da sociedade civil para processo de democratizao no pas e tambm
em alguns pases na Amrica Latina. Os conselhos gestores de

2 0 4 c e c l i a s o t o

polticas pblicas constituem-se como experincias positivas


de democracia participativa no Brasil, aps a Constituio de
1988. Articulados desde o nvel federal, esses conselhos municipais atuam em reas como sade, educao, moradia, meio
ambiente, transporte, cultura, dentre outras, representando
uma conquista inegvel para a construo da institucionalidade democrtica. So mostradas no texto experincias, com forte
participao da sociedade civil, dos oramentos participativos,
dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, da atuao junto
ao Estado das ONGs e de movimentos sociais como o Movimento dos Sem- Terra, das mulheres e pela Reforma Urbana.

teixeira, Elenaldo Celso. Sociedade civil e participao


cidad no poder local. Salvador: edufba, 2000. 416 p. (Srie
ufba em Campo).
O professor Teixeira analisa neste livro as relaes de sociedade civil via participao cidad em espaos pblicos no poder
local. Esse poder local entendido no apenas como governo
ou administrao, mas como relao social em que a sociedade civil, como todos seus componentes (organizaes, grupos,
movimentos) um dos atores. Alm disso, a pesquisa est
orientada para a observao participante, ou seja, uma maior
insero do pesquisador na realidade que se props analisar.
Teixeira faz opo de uma metodologia denominada Investigacin-Accin-Participativa-iap, adotada na Espanha por um
grupo de pesquisadores e movimentos sociais nas relaes com
o poder local. O livro mostra tambm algumas experincias de
participao cidad em Barcelona, na Espanha, e Valente, no
Brasil.

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
2 0 5

Sites recomendados

Portal do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC)


http://www.cultura.gov.br/cnpc/
O cnpc, rgo colegiado integrante da estrutura bsica do
Ministrio da Cultura, foi reestruturado a partir do Decreto n.
5.520, de 24 de agosto de 2005. Tem como finalidade propor
a formulao de polticas pblicas, com vistas a promover a
articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento
das atividades culturais no territrio nacional. No seu portal,
o visitante pode acessar o regimento interno, atividades e aes
do cnpc. Alm das reunies do colegiado.

Projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura


http://www.conselhosdecultura.uf ba.br
O projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de
Cultura, desenvolvido em 2010, pelo Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura da Universidade Federal da Bahia
(cult/ufba), em parceira com o Ministrio da Cultura, discutiu e atualizou os debates sobre papel dos conselhos de cultura nos trs nveis: nacional, estadual e municipal. O projeto se
desenvolve em um momento de expectativas de concretizao
dos projetos e programas de polticas culturais desenvolvidos
pelo MinC nas gestes Gilberto Gil/Juca Ferreira. Indito no
formato, objetivos e metodologia, o trabalho foi desenvolvido
em trs etapas: a) a realizao do Seminrio Polticas Culturais,
Democracia e Conselhos de Cultura; b) a elaborao e divulgao de uma pesquisa nacional que aborda o funcionamento
dos conselhos nas trs esferas e c) publicao do livro Polticas
Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. Foi criado tambm um site que rene informaes sobre os conselhos, textos
e artigos de pesquisadores na rea dos conselhos e programao
do Seminrio, realizado em Salvador.

2 0 6 c e c l i a s o t o

Leitura complementar

coutinho, Carlos Nelson. Os intelectuais e a organizao da


cultura. In: ______. Cultura e sociedade no Brasil: ensaios sobre
idias e formas. Belo Horizonte: Oficina de Livros, 1990.
p. 13-31.
O autor discute neste artigo histrico-conceitual (definido
pelo prprio Coutinho) a formao dos intelectuais brasileiros
e sua relao com o Estado. Nas suas reflexes, o marxista analisa os conceitos gramscianos de sociedade civil e intelectual
orgnico, e a expresso organizao da cultura, esta ltima
pouco utilizada nos textos de Gramsci. Entretanto Coutinho
chama a ateno que no pode existir sociedade civil efetivamente autnoma e pluralista sem uma ampla rede de organismos culturais. E vice-versa, no pode existir organizao da
cultura efetivamente democrtica sem estar apoiada numa sociedade civil desse tipo.

porto, Marta. Construindo o pblico a partir da cultura:


gesto municipal e participao social. In: brasil. Ministrio
da Cultura. Oficinas do Sistema Nacional de Cultura. Braslia,
2006. p.61-78.
O artigo analisa a participao dos novos atores sociais no
espao local, na rea da cultura, a partir do processo de redemocratizao do pas. Marta Porto acredita que no espao da
cidade que se evidencia de forma mais prtica as lutas, as reivindicaes e tambm as potencialidades e oportunidades de
encontrar sadas para um desenvolvimento baseado na participao e em uma agenda compartilhada de interesses. Tenta ainda apontar caminhos para garantir uma efetiva participao da sociedade no planejamento das polticas municipais
de cultura.

i n d i c a e s d e l e i t u r a s o b r e c o n s e l h o s
2 0 7

Reflexes sobre Conselhos de Cultura

Conselhos de cultur a e democr atiz a o do est ado


no Br a sil 1
Ber nardo Novais da Mata-Machado2

Int roduo

Na cincia social brasileira contempornea, o tema


dos Conselhos , em geral, abordado a partir do marco histrico da redemocratizao do pas, em especial a Constituio de 1988, que introduziu no Brasil
instrumentos prprios da democracia participativa.
Por esse motivo, os pesquisadores nunca se perguntaram se houve, ou no, vnculo entre conselhos e
democracia em outros perodos da histria brasileira, e que fatores teriam contribudo para que haja,
atualmente, uma forte correlao entre democracia

1
Trabalho apresentado no Seminrio
Polticas Culturais, Democracia e
Conselhos de Cultura, realizado nos
dias 31 de agosto e 01 de setembro
de 2010, na cidade de Salvador ba,
promovido pela Universidade
Federal da Bahia, em parceria com o
Ministrio da Cultura do Brasil.
2
Historiador e Cientista Poltico
(ufmg), pesquisador da Fundao
Joo Pinheiro (mg) e, na ocasio,
Coordenador de Relaes
Federativas e Sociedade da
Secretaria de Articulao
Institucional do Ministrio da
Cultura do Brasil.

participativa e conselhos de polticas pblicas. A fim de cobrir


essa lacuna, o presente artigo se prope a responder a duas perguntas: (a) H na histria do Brasil criao de Conselhos fora
dos marcos da democracia participativa? (b) Quando e por que
os Conselhos so associados democracia participativa, mais
especificamente presena direta da sociedade civil na formulao e monitoramento de polticas governamentais?
Aps responder a essas questes, o artigo aborda especificamente os conselhos de cultura. Traa uma tipologia histrica
desses rgos colegiados e termina propondo um modelo que,
em tese, mais adequado dinmica da cultura contempornea
e ao esprito da democracia participativa.

Os conselhos na histr ia do Brasil


O conselho de estado no per odo imper ial

Abstraindo-se o perodo colonial, quando atuou o Conse-lho


Ultramarino rgo com sede em Portugal, composto por membros da nobreza e encarregado de regulamentar e fiscalizar a administrao e os negcios da Metrpole em suas colnias , cabe
destacar, j no Brasil independente, a atuao do Conselho de Estado, colegiado que teve presena marcante durante o Imprio.
Fundado em 1823, aps a dissoluo da Assembleia Constituinte por D. Pedro I, o Conselho de Estado teve papel proeminente na elaborao da Carta de 1824, que o oficializou como
rgo consultivo do Imperador no exerccio do Poder Moderador, que conferia ao monarca poderes quase absolutos. Os
conselheiros, em nmero de 10, eram vitalcios, originrios das
elites econmicas (proprietrios de terras e escravos, grandes
comerciantes e financistas); ocupavam cargos pblicos (senadores, deputados, magistrados e militares, a maioria pertencente s oligarquias das provncias mais poderosas do Imp-

2 1 2

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

rio); e possuam ttulos de nobreza (bares, marqueses, condes


e viscondes, alguns de nacionalidade portuguesa).
O Conselho era consultado sobre diversas matrias declarao de guerra, negociao com pases estrangeiros, nomeao
de senadores (tambm vitalcios), suspenso de magistrados,
estrutura e organizao de servios pblicos, convocao e
dissoluo da Cmara dos Deputados , excetuando-se a nomeao e demisso de ministros, atribuies exclusivas do Imperador. Aps ser extinto durante a Regncia pelo Ato Adicional de 1834, lei de carter liberal que deu maior autonomia s
Provncias, o Conselho de Estado renasce em 1841, no perodo
chamado do Regresso, quando o Imperador retoma em suas
mos a centralizao do poder. Nessa ocasio, o Conselho ressurge com outro formato, incluindo, alm do pleno, presidido
pelo Imperador, quatro sees (Justia e Estrangeiros; Imprio;
Fazenda e Marinha; Guerra) que correspondiam, em parte, s
atribuies dos ministrios. As sees eram convocadas e presididas pelos ministros e podiam tomar decises que iam diretamente para a sano do Imperador; as matrias mais polmicas eram encaminhadas ao Pleno.
Embora no possusse competncia legislativa nacional,
o Conselho tinha poder para modificar e anular a legislao
produzida pelas assembleias provinciais e chegou a redigir projetos de leis nacionais sobre diversas matrias, encaminhadas
em seguida Assembleia Geral do Imprio (Senado e Cmara dos Deputados). Dessa forma, atuou como uma espcie de
primeira cmara. 3 Com o tempo, assumiu tambm o controle da constitucionalidade das leis, funo que a rigor cabia
ao Superior Tribunal de Justia. A influncia do Conselho de
Estado estendeu-se at a proclamao da Repblica, em 1889, e
ao longo de toda sua histria passaram por ele 72 conselheiros.
Em sntese, pode-se dizer que o Conselho de Estado cumpriu dupla funo: uma de carter liberal, porque serviu de con-

3
Ver Martins (2006).

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 1 3

trapeso ao poder pessoal do Imperador, e outra de cunho marcadamente absolutista, porque ao extrapolar suas atribuies e
invadir a seara dos poderes legislativo e judicirio, incorporou
em si mesmo a essncia do Poder Moderador.

Os conselhos setoriais no estado novo

No perodo republicano, cabe destacar a atuao dos rgos


colegiados de natureza econmica, criados a partir de 1930,
particularmente aps 1937, no mbito do Regime Autoritrio
Corporativo (Estado Novo: 1937-1945). Entre eles citam-se:
Conselho Nacional do Caf (1931), Conselho Federal de Comrcio Exterior (1934), Conselho Tcnico de Economia e Finanas
(1937), Conselho Nacional do Petrleo (1938), Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (1939), Comisso de Defesa da Economia Nacional (1940), Coordenao de Mobilizao
Econmica (1942), Comisso de Financiamento da Produo
(1943), Comisso de Planejamento Econmico (1944) e Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1944).
A criao desses rgos se d numa conjuntura poltica caracterizada pela centralizao do poder no Executivo federal,
interveno estatal na economia, nacionalismo e implantao,
na administrao pblica, de arranjos corporativos cujo objetivo conciliar os interesses dos empresrios e trabalhadores
urbanos, sob a tutela governamental. O perodo marca a transio de um modelo econmico agro-exportador para outro, de
carter urbano-industrial, com base no desenvolvimento do
mercado interno.
Embora a Constituio de 1937 tenha criado um Conselho da
Economia Nacional, composto por representantes do governo,
empresrios e trabalhadores, com a atribuio de promover a
organizao corporativa da economia nacional, no h notcia
de que esse colegiado tenha chegado a funcionar. O que se con-

2 1 4

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

cretizou foram os conselhos e comisses setoriais, de carter


consultivo, onde o peso poltico maior era exercido pelo prprio governo, seguido pelas ento chamadas classes produtoras, particularmente o empresariado emergente, vinculado
indstria e ao mercado interno.
Alm de espaos de vocalizao das demandas empresariais
e de negociao entre o governo e setores da iniciativa privada,
os conselhos cumpriam outras funes, entre elas a de cooptao4 , particularmente da elite agro-industrial de So Paulo,
que se opusera Revoluo de 1930 (esse o caso do Conselho
Nacional do Caf, criado sob presso dos produtores paulistas);
de articulao poltica, com a finalidade de incorporar o empresariado no planejamento e na modernizao da economia
(caso do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial,
da Coordenao da Mobilizao Econmica e da Comisso de
Planejamento Econmico); e tcnico-executiva, j que alguns
conselhos funcionaram como estruturas paralelas de poder
que, ao contrrio da administrao tradicional, davam maior
agilidade ao fomento de setores considerados estratgicos para
o desenvolvimento econmico. Esse o caso dos conselhos de
petrleo e de guas e energia que, com o tempo, acabaram por
transformar-se em empresas estatais (Petrobras e Eletrobras).
Foi tambm no Estado Novo que se criou, em julho de 1938,
o primeiro rgo colegiado do Brasil dedicado s questes culturais, o Conselho Nacional de Cultura, subordinado ao Ministrio da Educao e Sade Pblica. Embora no se tenha notcia
a respeito do funcionamento efetivo desse Conselho, conforme
Calabre (2010, p. 62) encontram-se nos termos do Decreto que
o criou as marcas caractersticas das polticas culturais de carter autoritrio. Ressaltam as atribuies de fazer a propaganda
e a campanha em favor de causas patriticas ou humanitrias;
promover a educao cvica, atravs de toda sorte de demonstraes coletivas e difundir a educao fsica (ginstica e es-

4
Entende-se por
cooptao
o acolhimento, por
parte de um grupo
dirigente, de idias,
orientaes e
programas polticos
propostos por grupos
da oposio, com o fim
de eliminar ou reduzir
as conseqncias dos
ataques vindos de fora.
(bobbio, 2007)

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 1 5

portes). De fato, como demonstram a histria do nazismo, do


stalinismo e do maosmo, as principais funes reservadas
poltica cultural nos regimes totalitrios so, basicamente, de
legitimao e exaltao do regime (do chefe e de sua ideologia),
por meio da sustentao de uma cincia social e de uma esttica
prprias (cinema e rdio so instrumentos bastante acionados)
e da censura intransigente s manifestaes contrrias a ideologia dominante.
O no funcionamento do Conselho Nacional de Cultura
provavelmente est ligado ao fato de suas atribuies terem
sido exercidas com muito mais agilidade e eficincia pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (dip), rgo com amplos poderes criado em dezembro 1939 (um ano e meio aps
o decreto do conselho) e ao qual cabia coordenar e centralizar
a propaganda do regime, organizar manifestaes esportivas,
festas cvicas, exposies, concertos e conferncias, dirigir o
programa oficial de rdio e o cine-jornal (documentrio de exibio obrigatria antes das sesses de cinema), alm de exercer a
censura da imprensa e das diverses pblicas (incluindo msica, teatro, cinema, circo e programao radiofnica). Por outro
lado, provvel que a equipe do Ministrio da Educao e Sade Pblica, constituda por muitos intelectuais no alinhados
ao golpe de 1937, tenha se sentido sem estmulo para executar
a propaganda do novo regime. Ela estava bem mais motivada e
preparada para colocar em prtica a poltica de identificao e
proteo do patrimnio cultural do pas, por meio do Servio
do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional criado dias antes do golpe , que contava (e ainda conta) com a colaborao de
um Conselho Consultivo cuja longa histria merece registro
parte.

2 1 6

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

Conselhos no regime liberal-democrtico

A criao de conselhos voltados para o desenvolvimento econmico tem continuidade durante o governo de Juscelino Kubitscheck (1956-1960), j no mbito de um regime de democrtico, de corte liberal. Nesse perodo, destaca-se a criao do
Conselho de Desenvolvimento, rgo colegiado diretamente
subordinado ao Presidente da Repblica, encarregado de implantar um plano de econmico geral, o Plano de Metas. Embora eventualmente contasse com a participao de especialistas dos setores da economia includos no Plano, o Conselho de
Desenvolvimento era composto exclusivamente por membros
do governo: todos os ministros, os chefes dos gabinetes civil e
militar, o presidente do Banco do Brasil e o presidente do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (bnde), que era seu
secretrio-geral. O Conselho operava por meio de Grupos Executivos (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica, Grupo Executivo da Indstria Mecnica Pesada, Grupo Executivo
da Indstria de Bens de Capital e Grupo Executivo da Construo Naval), que tinham autonomia para conceder recursos ao
setor privado, sacados de fundos criados pelo bnde.
Para o nosso tema, entretanto, tem mais interesse a criao,
em 1951, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (cnpq) e, em 1961, do Conselho Nacional de
Cultura. Nos governos democrticos de orientao liberal, a
execuo de determinadas polticas como as de Cultura e Cincia e Tecnologia costuma dispensar estruturas pesadas e
ser delegada a especialistas, organizados em rgos colegiados.
Esses conselhos, em geral, so consultivos, mas tambm deliberam sobre auxlios a projetos formulados pelos seus pares
(intelectuais e artistas).
A criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, que nasce com o nome de Conselho Nacional de Pesquisa, veio no rastro da II Guerra Mundial, que

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 1 7

tornou imperativo para a segurana do pas o incentivo a investigaes na rea da energia nuclear. O cnpq sempre funcionou
como uma agncia de fomento da pesquisa bsica e aplicada, por
meio da concesso de bolsas de pesquisa e de formao e aperfeioamento de pesquisadores. Em 1974, j com o nome atual,
transformou-se numa fundao, hoje vinculada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. Embora tenha o nome de conselho, desde o incio o cnpq possui estrutura de rgo pblico
autrquico, incluindo presidncia, vice-presidncia, divises
tcnico-cientfica, administrativa e consultoria jurdica, sendo
o nvel decisrio composto por comisses de assessoramento
e pelo Conselho Deliberativo, instncia superior de deciso.
Desde a origem o Conselho Deliberativo composto por membros do governo ligados a vrios ministrios, ao Estado Maior
das Foras Armadas e por cientistas e tcnicos pertencentes s
universidades e instituies cientficas.
Em fevereiro de 1961, por meio do Decreto 50.293, criado
o segundo Conselho Nacional de Cultura, subordinado diretamente Presidncia da Repblica. A vinculao ao presidente, e
no ao Ministrio da Educao e Cultura (mec, criado em 1953),
parece sinalizar uma deferncia especial de Jnio Quadros ao
setor cultural. Entre os conselheiros aparecem nomes de expresso notria na cultura brasileira, como Oscar Niemeyer,
Srgio Buarque de Holanda, Otto Maria Carpeaux, Nelson Rodrigues e Cacilda Becker, entre outros.
O presidente Jnio Quadros, na cerimnia de instalao do Conselho Nacional de Cultura, definiu as tarefas do rgo como as de coordenar, disciplinar e traar a poltica superior dos esforos do poder federal, no campo da vitalizao da cultura, de sua popularizao e democratizao.
(calabre, 2010, p. 64)

2 1 8

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

Em maro de 1962, aps a renncia de Jnio, o Conselho redesenhado e vinculado ao mec. Segundo Calabre (2010, p. 65),
na nova composio, alm de pessoas notoriamente consagradas aos problemas da cultura, tomam assento no Conselho
membros tambm do governo (particularmente do mec). Com
o golpe militar de 1964, o cnc, ao que tudo indica, foi desativado, tendo mesmo alguns de seus membros sido perseguidos
pela ditadura militar ento instalada no Brasil. No entanto, em
1966, aps estudos comandados por uma comisso encarregada de reformular a poltica cultural do pas, o Conse-lho ressurge, agora com o nome de Conselho Federal de Cultura (cfc).
Embora criado j no perodo ditatorial, o cfc de certa forma
mantm o esprito liberal, ajustando-se ao primeiro perodo
do regime militar brasileiro, entre 1964 e 1968, no qual a ditadura pode ser considerada relativamente moderada, se comparada ao perodo imediatamente posterior. O Conselho composto por personalidades da cultura brasileira, que tm a atribuio
de assessorar o mec na formulao da poltica cultural e na
concesso de auxlios a projetos de instituies pblicas e privadas, das reas artsticas e do patrimnio cultural. Contudo, o
cfc tambm possui verbas prprias de apoio e at mesmo um
programa especfico, Casas de Cultura, inspiradas no modelo
implantado pelo Ministrio da Cultura da Frana. Em janeiro de
1973, o cfc j havia implantado, em convnio com municpios
brasileiros, 17 Casas de Cultura. (calabre, 2010, p. 75)
Entre outras personalidades da cultura brasileira, passaram
pelo Conselho Federal de Cultura: Afonso Arinos, Ariano
Suassuna, Cassiano Ricardo, Gilberto Freire, Pedro Calmon e
Rachel de Queiroz. Entre as iniciativas do cfc destaca-se o estmulo criao de conselhos estaduais de cultura, que saltam
de 2 para 22 entre 1966 e 1971. Ao longo das dcadas de 1970 e
1980, o poder do Conselho vai diminuindo gradativamente, na
mesma proporo em que aumenta o nmero de rgos gover-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 1 9

namentais vinculados s questes culturais, incluindo o prprio Ministrio da Cultura, criado em 1985.

Conselhos durante a ditadura militar

Se o Conselho Federal de Cultura, com seu corte liberal,


exemplifica o que foi a primeira fase do regime militar (ditadura disfarada), o Conselho de Segurana Nacional representa
seu perodo mais sombrio, entre 1968 e 1977 (ditadura escancarada). J o Conselho Superior de Censura corresponde etapa
conhecida como de transio lenta, gradual e segura, do poder militar ao civil (1977-1985).
O Conselho de Segurana Nacional (csn) foi criado em 1937,
mas se tornou politicamente relevante a partir da reunio que
decidiu, em dezembro de 1968, pela edio do Ato Institucional n 5 (ai-5), quando a ditadura militar assume sua face repressiva mais cruenta, marcada pela cassao de mandatos de
parlamentares e de ministros do Supremo Tribunal Federal,
suspenso do instituto jurdico do habeas corpus, censura prvia imprensa, ao teatro, ao cinema, msica e literatura, suspenso de direitos polticos, perseguio, priso, tortura, morte e desaparecimento de adversrios do regime. Integrado pelo
Presidente da Repblica e seus principais ministros, o csn foi,
nesse perodo, o principal rgo de assessoramento e deliberao do governo. Por l passaram todas as decises estratgicas
do regime, que costumavam ser publicadas com o prembulo:
O Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Segurana
Nacional... O csn foi extinto pela Constituio de 1988.
O Conselho Superior de Censura (csc) foi criado por lei em
21 de novembro de 1968, mas como no se coadunava com o
recrudescimento do regime, institudo dias depois pelo ai-5
(13 de dezembro), o csc s foi instalado efetivamente aps a revogao desse Ato Institucional (1977). Durante esse interreg-

2 2 0

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

no, os artistas e intelectuais brasileiros sofreram com os cortes


parciais ou totais de suas obras, realizados previamente pela
Diviso de Censura de Diverses Pblicas (dcdp), subordinada
ao Departamento de Polcia Federal do Ministrio da Justia. A
partir do final da dcada de 1970, portanto j na fase de transio
para a democracia, o csc funcionou como instncia de recurso contra as decises do dcdp, assinadas pelo Diretor Geral do
Departamento de Polcia Federal. O Conselho tambm tinha a
atribuio de elaborar normas de orientao do servio de censura, submetidas aprovao final do Ministro da Justia. Era
subordinado diretamente ao gabinete do Ministro e composto
por 15 membros por ele designados, sendo 8 (oito) de rgos governamentais (incluindo representantes dos conselhos federais
de cultura e educao) e 7 (sete) de entidades da sociedade civil,
entre elas a Academia Brasileira de Letras, Academia Brasileira de Imprensa, representantes dos autores de teatro, filmes e
radiodifuso, dos produtores cinematogrficos e dos artistas e
tcnicos em espetculos de diverses pblicas. Das decises
no unnimes do Conselho cabia novo recurso, diretamente ao
Ministro da Justia. Durante a transio lenta, gradual e segura para a democracia, o csc funcionou como uma espcie de
vlvula de escape nem sempre bem sucedido das decises
arbitrrias e subjetivas dos censores. (carocha, 2006)
Pelos exemplos retirados da histria brasileira, verifica-se
que a instituio denominada Conselho serviu a diferentes
regimes e exerceu diferentes funes: consultivas, deliberativas, normativas, repressivas, recursivas, de fomento, articulao poltica, cooptao e legitimao. Cabe agora investigar
como e por que essa figura institucional adaptada aos princpios da democracia participativa.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 2 1

A cr ise de credibilidade da democracia


representativa

A partir do final da dcada de 1970, comea a eclodir no plano


internacional, principalmente na Europa, uma crise do Estado
social-democrtico que se manifesta tanto no campo econmico como no poltico.
Do ponto de vista econmico, a chamada crise fiscal resulta da conjuno de trs fatores: inflao de demandas para
tudo se cobra a presena do Estado; dficit pblico, que decorre dos crescentes gastos para o atendimento dessas demandas; e reduo gradual da capacidade do Estado de fazer
investimentos. Do ponto de vista poltico, ocorre uma eroso
da credibilidade das instituies da democracia representativa
particularmente dos partidos polticos, do parlamento e do
processo eleitoral , crise que resulta da percepo pblica de
que essas instituies se tornaram incapazes de representar o
arco de interesses e ideologias presentes na sociedade. De fato,
os partidos polticos, a fim de obter ganhos eleitorais, vo, aos
poucos, descartando bandeiras extremas e se colocando o mais
prximo possvel do centro do espectro ideolgico, onde cabem posies ambguas a respeito de qualquer tema:
Para ser bem-sucedido nas eleies e na luta pelo cargo governamental, o
partido tem que orientar seu programa para as convenincias do mercado
poltico. Isso exige, primeiramente, a maximizao dos votos, por meio do
apelo ao maior nmero possvel de eleitores e, concomitantemente, a minimizao dos elementos programticos que podem criar antagonismos
dentro do eleitorado. Alm disso, vis--vis os outros partidos, tem de ter a
habilidade para fazer coalizes, o que muitas vezes envolve restringir o
mbito das propostas polticas substantivas, a fim de se enquadrar s demandas que os scios, em potencial, da coalizo esto dispostos a considerar ou a negociar. (offe, 1984, p. 363)

2 2 2

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

A combinao da crise econmica (fiscal) com a crise poltica (de credibilidade das instituies democrticas) coloca em
xeque a instituio estatal como um todo, que passa a ser alvo
de crticas de contedo liberal, que miram de modo especial as
polticas sociais, econmicas e culturais da social-democracia,
acusadas de minar as bases de sustentao do sistema capitalista: o livre mercado e a iniciativa privada.
No Brasil, a crise de credibilidade ainda maior, porque a
ditadura militar, embora reprimindo de forma brutal os opositores, mantm uma fachada de democracia, que combina a alternncia do poder entre os generais com a reduo da disputa
poltica no parlamento a apenas dois partidos admitidos pelo
regime. A consequncia que nas eleies h uma enxurrada
de votos nulos e caricatos, que evidenciam a rejeio de parte
expressiva da populao ao processo eleitoral.
Como contrapartida falta ou perda de substncia programtica dos partidos polticos, assiste-se ao aparecimento, na
cena poltica nacional e internacional, dos chamados Movimentos Sociais, que assumem as bandeiras abandonadas ou no
assumidas pelos partidos institucionalizados. Algum tempo
depois, quando o modelo neoliberal se expande pelo mundo,
ganham fora as Organizaes No-Governamentais (ongs),
que ocupam no s o espao abandonado pelos partidos, como
tambm pelas polticas sociais e culturais. Consideradas no
tpicas de Estado, essas polticas ou sofrem reduo de pessoal
e cortes oramentrios ou so simplesmente extintas e transferidas ao mercado.
Os Movimentos Sociais e as Organizaes No-Governamentais (ongs) justificam-se publicamente com base em trs
argumentos:

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 2 3

a. O espao pblico ultrapassa as fronteiras do Estado,


isto , h uma esfera pblica no-estatal onde os grupos
organizados intervm com a mesma legitimidade que
os partidos polticos nos parlamentos.
b. S tm validade as normas que resultam do debate,
pblico e deliberativo, entre os atores sociais que so
potencialmente afetados por essas mesmas normas.
A discusso parlamentar, limitada aos partidos
polticos, no suficiente para esgotar toda a gama de
interesses e argumentos envolvidos nos mltiplos
assuntos que afetam a sociedade.
c. Os procedimentos da democracia representativa, por si
ss, no so capazes de dar soluo aos problemas da
sociedade contempornea, que so cada vez maiores e
mais complexos, exigindo o concurso de especialistas e
o convencimento, adeso e participao dos cidados.
Hoje, solues para problemas que afetam todo o planeta,
como, por exemplo, nas reas de sade pblica (como as grandes
epidemias), meio ambiente (como a poluio de todos os tipos)
e segurana pblica (como o trfico de drogas), exigem atitudes,
individuais e coletivas, que a princpio podem parecer pequenas
como a coleta seletiva de lixo, a manuteno peridica de motores, a adeso a campanhas de vacinao, o uso de preservativos
e a participao em aes de segurana de um bairro ou de uma
rua , mas que hoje so fundamentais para a preservao da vida
em todos os quadrantes. A sociedade contempornea encontra-se diante de uma situao no mnimo inusitada: para manter
sua liberdade individual, as pessoas tm, necessariamente, de
cooperar entre si e com o poder pblico.
nesse novo contexto que se reivindica e at mesmo se torna
necessria a criao de conselhos pblicos inspirados nos prin-

2 2 4

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

cpios da democracia participativa. Neles a participao social


se d, basicamente, com dois objetivos: (a) solucionar problemas especficos, por meio da cooperao entre Estado e agentes sociais especializados, interessados e afetados por polticas
setoriais; (b) defender e exigir que o Estado, diuturnamente,
garanta aos cidados seus direitos civis, polticos, econmicos,
sociais e culturais.

Tipologia histr ica dos conselhos de cultura

Construir tipologias uma estratgia metodolgica das cincias sociais que consiste em dividir a realidade social em campos especficos chamados tipos ideais , que o pesquisador
destaca, focaliza e amplia para analisar com mais profundidade
a sociedade, mas que na vida concreta geralmente se acham embaralhados. Essa estratgia, aplicada aos conselhos de cultura
que surgiram ao longo da histria, permite classific-los em
trs tipos ou modelos: conselho de notveis, conselho de especialistas e conselho corporativo.
O Conselho de notveis composto por personalidades de
destaque na vida intelectual e artstica. Nesse modelo, a cultura
vista como um campo regido por leis prprias, acessveis a um
pequeno nmero de indivduos, que por mritos prprios ou
por fora do destino teriam sido revestidos de um status e uma
aura que as pessoas ditas comuns no tm. Delegar aos notveis
a formulao de polticas culturais implica o reconhecimento,
pelo Estado, de que a cultura no se adapta racionalidade burocrtica normalmente aplicada a outros setores. Trata-se de
uma rea especial, que merece tratamento tambm especial.
O Conselho de especialistas tem certa semelhana com o
de notveis, mas difere na medida em que composto por indivduos selecionados no pela notoriedade individual, mas por
sua capacidade tcnica em determinada rea. A distino entre

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 2 5

os dois tipos a mesma aplicada por Norberto Bobbio (1997) relao dos intelectuais com o poder. Nessa relao, os intelectuais
so divididos em idelogos (que fornecem aos governantes princpios-guia, tais como valores, ideais e concepes do mundo)
e especialistas (que contribuem com conhecimentos especficos,
indispensveis resoluo de problemas nos diversos setores da
administrao pblica). O conselho de notveis assemelha-se ao
primeiro tipo de relao e o conselho de especialistas enquadra-se no segundo. Na poltica cultural, o conselho de especialistas
surge particularmente na rea de proteo do patrimnio histrico e artstico, composto, em geral, por intelectuais do campo
da arquitetura, urbanismo, artes plsticas, histria, sociologia,
direito, antropologia e etnologia, entre outros.
O Conselho corporativo composto por profissionais de
segmentos artsticos, em geral os prprios artistas, organizados em sindicatos e associaes. O que os unifica so os interesses materiais em torno do oramento e de outros auxlios
pblicos destinados a fomentar e apoiar projetos culturais nas
reas de teatro, dana, circo, msica, artes visuais, audiovisual,
literatura, livro, leitura e culturas populares.
Em geral, esses trs tipos de conselhos tm atribuies apenas consultivas, so presididos pelo poder pblico e seus membros so nomeados, ou selecionados pelos governantes em listas apresentadas por associaes e sindicatos.
Como se ver adiante, esses tipos de conselhos, que na realidade concreta podem aparecer mesclados, j no so mais capazes de conter e representar a complexidade da vida cultural
contempornea.

2 2 6

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

A s t ransfor maes da cultura no Brasil e no


mundo

A partir do fim da Guerra Fria (a queda do muro de Berlim,


em 1989, pode ser tomada como marco), o mundo assistiu a
grandes transformaes, hoje conhecidas pelo nome de globalizao. No que se refere s questes da cultura, ocorreram
trs fenmenos concomitantes: (a) emergncia de conflitos
polticos que se justificam com base em valores culturais; (b)
fragmentao das identidades coletivas, como resposta s tendncias uniformizadoras da cultura global; (c) e crescimento
da produo e consumo de cultura, como resultado da valorizao econmica dos bens culturais no comrcio internacional.
Hoje, a causa dos conflitos internacionais, e tambm no interior dos Estados nacionais, ultrapassa divergncias de ordem
ideolgica, poltica ou econmica. O fim da Guerra Fria liberou
foras culturais reprimidas que se definem pela religio, idioma, histria, valores, costumes, preconceitos, instituies e
at mesmo pela autoidentificao subjetiva das pessoas. (huntington, 1997) So as culturas e as identidades que esto moldando os padres de coeso e conflito entre pessoas, grupos e
naes. O 11 de setembro de 2001 o fato mais escandaloso e
cabal que veio confirmar a tese.
Por outro lado, com o fenmeno da globalizao cultural
entendida como o fluxo mundial de mensagens e produtos,
que independe da regulamentao e das fronteiras dos Estados
nacionais , vem ocorrendo, em contrapartida, uma intensa
fragmentao das identidades. Mltiplas e poderosas expresses de identidade coletiva desafiam a globalizao e o cosmopolitismo em funo da singularidade cultural e do controle
das pessoas sobre suas prprias vidas e ambientes. (castells,
1999) Foi nessa conjuntura que surgiram ou renasceram os
fundamentalismos religiosos (islmico e cristo), os nacionalismos culturais (principalmente nas repblicas ps-soviti-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 2 7

cas) e os movimentos sociais de identidade, de natureza tnica,


territorial e de gnero.
O fenmeno da globalizao teve consequncias tambm no
mbito da economia da cultura. Frente crescente estandardizao de mercadorias e servios no comrcio internacional, os
bens culturais, que tm como caracterstica principal a singularidade, tendem a se valorizar, pois quanto mais raro um produto, maior o seu preo. Isso vale tambm para os stios de valor
histrico, artstico e paisagstico, que so fortes atrativos para
o crescente nmero de viajantes. Essa tendncia valorizao
vem contribuindo para o aumento da produo de bens e servios de consumo cultural, e tambm para o desenvolvimento
de indstrias correlatas, como as de turismo e entretenimento.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 (cf/88) em seu
artigo 216, refletindo a dinmica da sociedade, antecipou-se e
acolheu o conceito amplo de cultura, colocando em evidncia a
diversidade cultural e, como decorrncia, a valorizao da identidade, da ao e da memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, seus modos de viver, fazer e criar.
A mesma cf/88 tambm atribuiu aos Estados e Municpios
maior competncia para conduzir suas polticas de patrimnio
cultural. Se antes os bens passveis de proteo legal estavam
limitados queles de excepcional valor, que faziam referncia
a fatos memorveis da histria do Brasil, hoje a possibilidade
de proteo estende-se aos bens materiais e imateriais de regies, municpios, bairros e at mesmo s referncias pontuais
que valorizam a identidade de distintos grupos no interior da
sociedade. Por fim, compreendendo o papel da cultura na vida
econmica, emenda constitucional obrigou o Estado brasileiro
a elaborar um Plano Nacional de Cultura, estabelecendo, entre
suas prioridades, o dever de promover o desenvolvimento cultural do pas.

2 2 8

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

Nesse novo contexto nacional e internacional, o modelo do


conselho de notveis representa um tempo j superado, quando a poltica cultural era tratada como algo atinente nica e
exclusivamente s elites intelectuais e artsticas. Hoje no h
mais como desconhecer a presena de movimentos sociais de
identidade. Ressalte-se, de passagem, que a cf/88, embora cite
de forma geral os grupos formadores da sociedade brasileira,
faz referncia especial s manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras.
Com a ampliao do conceito e das competncias na rea de
patrimnio cultural, tambm o conselho de especialistas ficou
defasado. Embora fundamental, a contribuio de especialistas j no mais suficiente. Diante da crescente quantidade de
bens passveis de proteo, portadores de valores diversos e s
vezes conflitantes, torna-se indispensvel a participao ativa
das comunidades na identificao, justificao e, principalmente, na proteo desse patrimnio cultural. No por acaso
a cf/88 introduziu o dispositivo que prev a colaborao entre
poder pblico e comunidade na proteo do patrimnio.
Finalmente, o crescimento da economia da cultura tornou
ultrapassado tambm o modelo corporativo tradicional. O processo de diferenciao e especializao de funes nas diversas
cadeias produtivas da cultura, associado revoluo nas tecnologias de informao e comunicao, introduziu novos atores
na cena econmica da cultura. Novas profisses estabeleceram-se, com destaque para o produtor e o gestor cultural; pequenas
e mdias indstrias culturais foram criadas, principalmente
nas reas fonogrfica e do audiovisual, que se beneficiaram da
modernizao tecnolgica; a ampliao do conceito de cultura levou outros setores a reivindicar espao nas polticas culturais, como os de design, moda, arquitetura e cultura digital.
O artesanato, antes vinculado s polticas de turismo, trabalho
e renda, agora almeja o reconhecimento de seu valor cultural.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 2 9

Importantes elos das cadeias produtivas, como o da distribuio


de bens culturais, reivindicam estruturao e apoio.
Por tudo isso, trata-se, agora, de desenhar um novo tipo de
conselho, capaz de enfrentar os desafios postos pela contemporaneidade.

Um novo modelo de conselho de cultura

Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esse princpio, que est no pargrafo nico do art. 1
da Constituio Brasileira, introduz no pas o Estado Democrtico de Direito, que combina procedimentos da democracia representativa (eleies) e da democracia participativa (direta). Entre os instrumentos de participao direta previstos
na Constituio esto os plebiscitos, referendos e a iniciativa
popular de leis, mas a prtica poltica do pas, durante e aps
a redemocratizao, consagrou outros mecanismos, como as
audincias pblicas, conferncias, oramento participativo e os
conselhos de polticas pblicas.
Falar em conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas
atribuies, poder de deciso e composio. A literatura especializada indica que os conselhos tornam-se mais efetivos
quando tm competncia para formular diretrizes polticas,
gerir fundos e fiscalizar a execuo dos planos e programas governamentais. A efetividade torna-se ainda mais incisiva quando esses conselhos so deliberativos (ao invs de consultivos)
e paritrios, ou seja, com participao igualitria da sociedade
e do poder pblico. (boschi, 1999)
A valorizao da diversidade cultural, inscrita na Constituio de 1988, deve ser o ponto de partida para se definir a composio dos conselhos. Alm dos segmentos artsticos (artes
cnicas, artes visuais, msica, artesanato, culturas populares,

2 3 0

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

literatura, livro e leitura), podem ter assento os movimentos


sociais de identidade, entre eles os que representam etnias,
identidades sexuais e faixas etrias (movimentos de juventude,
por exemplo). Tambm devem estar representadas as circunscries territoriais (regies, bairros, distritos e povoados) e as
organizaes no governamentais ligadas aos temas da cultura.
Os setores da economia da cultura constituem outro bloco
de representantes. Nele cabem produtores culturais, pequenas, mdias e grandes indstrias culturais (editorial, fonogrfica, cinematogrfica, da moda e do design), representantes de
distribuidores e vendedores (livrarias, casas de espetculos e
outras) e a indstria da mdia (tv, rdio, jornais e revistas), que
tem papel importante na produo e difuso da cultura. No outro plo esto os representantes dos trabalhadores e tcnicos
desses setores.
No se pode dispensar a participao dos intelectuais, no
por sua notoriedade, mas na condio de especialistas e representantes de universidades (cursos de artes, cincias humanas
e biblioteconomia), associaes cientficas (cincias sociais) e
institutos de pesquisas e estudos culturais.
O conceito amplo de cultura condiciona mudanas tambm
na participao do poder pblico, que deve incluir no apenas
os rgos de cultura, mas representantes de outras polticas
que tm interface com a poltica cultural, tais como educao,
comunicao, turismo, cincia e tecnologia, meio ambiente,
esporte, sade, segurana pblica e desenvolvimento econmico e social.
Para dar contedo democrtico-participativo ao Conselho,
to ou mais importante que a composio a forma de escolha
de seus membros. Os representantes da coalizo governamental, em parte legitimados pelo processo eleitoral, so indicados
pelos rgos que integram o conselho. Os conselheiros da sociedade civil, por sua vez, so eleitos pelos respectivos segmen-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 3 1

tos. Para terem o direito de votar nos seus representantes, os


membros desses segmentos de artistas, movimentos sociais
de identidade e das cadeias produtivas da cultura , devem se
cadastrar como eleitores no rgo gestor da cultura e comprovar experincia e participao nas suas respectivas reas.
O mesmo procedimento precisa ser feito pelos cidados moradores das circunscries territoriais que, no ato do cadastramento, devem comprovar residncia.
Esses so os critrios que devem nortear a composio e a
escolha dos membros dos Conselhos de Poltica Cultural, com
base nos princpios da democracia participativa. No entanto,
a realidade da cultura de cada lugar que ir determinar quantos membros e quais segmentos tero assento no Conselho.
Essa advertncia faz-se necessria, a fim de evitar que o modelo sugerido seja aplicado sem levar em conta as especificidades
dos mltiplos e variados contextos.

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dos homens de cultura na sociedade contempornea. So Paulo:
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calabre, Lia. Polticas culturais no Brasil: histria e
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2 3 2

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

carocha, Maika Lois. A censura musical durante o regime


militar (1964-1985). Histria: questes e debates, Curitiba, n. 44,
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c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l
2 3 3

Conselhos de cultur a e democr acia : des af ios


contempor neos
Alexandre Barbalho1

relativamente consensual afirmar que no existe


um significado e, portanto, um limite definido a
piori para a democracia. Se consultarmos o verbete
democracia no Dicionrio de poltica elaborado
por Noberto Bobbio (2000) e no Dicionrio de filosofia poltica de Renato Janine Ribeiro (2010), observaremos que o seu sentido tem sido disputado ao
longo da histria. Desde quando os gregos colocaram a isonomia (de isos, igual, semelhante, e nmos,
lei), ou seja, a igualdade diante das leis, como forma
de governo alternativa aristocracia e monarquia,
tal igualdade colocava o poder nas mos do povo

1
Professor dos ppgs em Polticas
Pblicas da uece e em
Comunicao da ufc. Lder do
Grupo de Estudos e Pesquisas em
Polticas de Cultura e de
Comunicao (cult.com). Autor,
entre outros, de Relaes entre
Estado e cultura no Brasil (Uniju,
1998) e A modernizao da cultura
(ufc, 2005).

(demos) e no dos aristocratas (aristoi, detentores da arete, excelncia de carter) ou do rei.


A defesa do governo popular est inserida em parte do pensamento clssico e na prtica cotidiana de algumas cidades gregas e em Roma, no exerccio da democracia direta por meio da
assembleia. Tambm se faz presente no pensamento medieval
sobre a teoria da soberania popular onde o povo fundamenta o
poder soberano. Ideia que reverbera no Iluminismo, como na
discusso abordada por Rousseau sobre a repblica, forma de
governo na qual o democratismo (soberania popular) se encontra com o contratualismo (contrato social).
para demarcar outra posio com relao ao poder popular,
que denominou de liberdade dos antigos, que Benjamin Constant define e defende a liberdade dos modernos, o conjunto de
liberdades civis e polticas que sustenta a liberdade do indivduo
em relao ao Estado. O que deve ser promovido no mais o
sentido de coletividade que reside na assemblia dos cidados,
inclusive invivel na era moderna, segundo Constant, mas o individualismo garantido por determinados direitos fundamentais como os de liberdade de pensamento, de religio etc.
O formato poltico adequado liberdade dos modernos a
democracia liberal representativa, onde o indivduo exerce seu
papel de cidado quando convocado s eleies. Tal percepo
desinteressada da poltica e, consequentemente, da democracia
e da cidadania tem sido contestada pelos diferentes movimentos sociais, polticos e culturais que buscam avanar nas conquistas do liberalismo em torno da liberdade e da igualdade.

A cr tica ao liberalismo e a pluralidade de


poderes

No mbito da filosofia poltica, algumas das mais contundentes


crticas e, ao mesmo tempo, as proposies mais radicais de-

2 3 6 a l e x a n d r e b a r b a l h o

mocracia liberal vem sendo feitas pela pensadora belga Chantal


Mouffe (2009, 2007, 2001, 1996) em sua defesa da democracia
radical plural.
Um dos pontos centrais de sua discusso parte daquele desinteresse da poltica no pensamento racionalista, universalista
e individualista do liberalismo que, em ltima instncia, termina por extirpar a esfera do poltico das relaes sociais. Para
Mouffe, ao contrrio, o poltico constitui de forma fundamental o socius, a tal ponto que uma de suas caractersticas reside
nas disputas de poderes que lhe permeiam.
A vida social se constri na base do antagonismo, de conflitos, que exigem o tempo todo a tomada de posies e decises
que podem, desse modo, ser qualificadas propriamente de polticas. Por fazer parte de nossa condio ontolgica, por sua
imanncia em nossa existncia, que a dimenso de o poltico no pode ficar restrita a um campo especfico, profundamente formalizado, de uma quase transcendncia, que o do
Estado e o da regularidade das eleies, como pretende a tradio liberal na sua defesa da poltica. Mouffe faz uma interessante distino entre o poltico e poltica. O poltico da
ordem das disputas de poderes e seus antagonismos inerentes
a todas as relaes sociais. A poltica refere-se s instituies
e prticas que buscam ordenar [...] a coexistncia humana em
condies que so potencialmente conflitantes afetadas pelas
dimenses de o poltico. (mouffe, 2001, p.417)
Se, junto com Mouffe e outros pensadores como Michel
Foucault (2008, 1999), por exemplo, concordamos com a dimenso irredutvel dos poderes e dos antagonismos em nossas
aes cotidianas, torna-se imprescindvel qualificar coletivamente as formas de lidar com esses embates e disputas. E a nica forma de governo que possibilita fazer isso a democracia.
As outras formas at agora experimentadas nas sociedades ocidentais e ocidentalizadas levaram a regimes de exceo onde

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s

237

2
A esse respeito ver a
discusso que Derrida
(2003) faz sobre a
relao amigo/inimigo
em Carl Schmitt, em
especial no captulo 4,
O amigo aparecido
(em nome da
democracia).

a vida humana potencialmente passvel de desqualificao e


transformada em vida sem qualidade, que pode ser, portanto,
eliminada, sem maiores consequncias. (agamben, 2007)
Claro que governos democrticos tambm reproduziram,
e continuam reproduzindo, tal lgica de poder autoritrio
diante dos inevitveis antagonismos sociais da a defesa de
Mouffe de radicalizar a democracia, os seus valores e prticas.
O desafio, para ser exato, como, pressupondo as disputas de
poder, criar e, principalmente, manter uma ordem democrtica
pluralista. O que exige superar o paradigma proposto por Carl
Schmitt, em sua crtica ao liberalismo, da anttese entre amigo e inimigo2 . Para tanto, preciso qualificar o outro com
o qual se disputa, no como o inimigo a ser eliminado (como
prprio dos estados de exceo cujo instrumento mais elaborado para esse fim no sculo XX foi o campo de concentrao),
mas um adversrio.
Dessa forma, a relao de disputa de poder que se estabelece com a alteridade poltica, cultural e/ou social no se funda
propriamente na lgica do antagonismo, mas do agonismo
(agonism), porque o oponente legtimo, pois atua dentro de
um terreno comum de valores tico-polticos: o da defesa e da
promoo da liberdade e da igualdade.
Tal deslocamento de sentido fundamental para o projeto
da democracia radical pluralista. No se trata de destruir o opositor da comunidade poltica, mas de t-lo como um adversrio legtimo, com todos os direitos garantidos de defender suas
ideias, mesmo que lutemos contra elas. Claro est que preciso
estabelecer as regras do jogo por meio do consenso entre os
adversrios, de modo que h aqueles que se excluem do mbito
poltico por apregoarem ideais no-democrticos. No se trata,
portanto, de um vale-tudo que parece sustentar determinado pensamento considerado ps-moderno.

2 3 8 a l e x a n d r e b a r b a l h o

Por outro lado, nenhum consenso no pode ser tomado


como definitivo, como resultado da revelao da substncia ou
da essncia de determinada comunidade poltica. Pelo contrrio, ele deve ser continuamente avaliado e repactuado, de modo
a incorporar novos sujeitos e suas demandas. E esse processo
no se d apenas por meio de critrios racionais demandados
por indivduos em busca de seus interesses. Tal forma de entendimento procura, na realidade, ocultar que a dimenso do
poltico constituda por disputas movidas tambm pelas
paixes sustentadas por grupos e no apenas pelos clculos dos
interesses isolados de um agente.
O pluralismo agonstico (agonistic pluralism) requer exatamente a constituio de canais de expresso das paixes coletivas. Nisso se diferencia bastante do modelo de democracia
deliberativa, pois entende que o principal objetivo da democracia poltica no eliminar as paixes da esfera pblica, no
sentido de alcanar um possvel consenso racional, mas mobilizar tais paixes em direo a arranjos democrticos. (mouffe, 2009, p. 103, traduo nossa)3
Entender dessa forma o processo poltico significa qualificar
a democracia como algo de incerto e improvvel e que nunca
deve ser tida como garantia finalizada, mas uma conquista
frgil que precisa de ser defendida e aprofundada. (mouffe,
1996, p. 17) Como resultado de um conjunto de prticas contingentes, no h a possibilidade de se alcanar o arranjo democrtico definitivo. Esse limiar sempre adiado, est sempre
alm, pois a democracia um desafio interminvel.
Uma democracia pluralista e radical, sustenta Mouffe, exige posies diferenciadas de modo a possibilitar escolhas. Este
pluralismo combativo antes de ser uma ameaa democracia
o que lhe constitui, a sua condio de existncia. Toda unanimidade alm de ser burra, como qualificava Nelson Rodrigues,

3
No original: [...] the
prime task of
democracy politics is
not to eliminate
passions from the
sphere of the public, in
order to render a
rational consensus
possible, but to
mobilize those passions
towards democratic
designs.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s

239

tambm uma iluso, para no dizer uma farsa. A inexistncia


de delimitaes polticas no pode ser tomada como sinal de
maturidade poltica, mas como sintoma de uma ausncia, de
um vazio perigoso para a democracia, pois pode ser ocupado
por projetos que se colocam como pretensamente no politizados, ou mesmo como contrrios poltica e de prticas antidemocrticas.
Uma forma de expresso do pluralismo combativo a tenso clssica entre os valores da igualdade e da liberdade. Contudo, ao contrrio dos liberais que preconizam a segunda, ou dos
comunitaristas que defendem intransigentemente a primeira,
de modo que uns e outros almejam dar fim a este embate, Mouffe ressalta que tal tenso a especificidade do regime democrtico. Uma tenso que deve ser valorizada e protegida, em vez
de dissolvida. Para tanto, preciso desenvolver e multiplicar
no maior nmero possvel de relaes sociais os discursos, as
prticas, os jogos de linguagem, que produzem posies de
sujeito democrticas. E isto significa criar espao para o pluralismo de culturas, formas coletivas de vida e regimes, bem
como para o pluralismo de sujeitos, opes individuais e concepes do bem. (mouffe, 1996, p. 201)

Os direitos culturais e as polticas de


reconhecimento

Como situa Mouffe, na contemporaneidade, o pluralismo democrtico se expressa, principalmente, pelas reivindicaes
culturais por parte dos chamados novos movimentos sociais,
ou minoritrios, representados pelos movimentos tnicos, feministas, sexuais, geracionais, ecolgicos etc.
Tais movimentos, com suas reivindicaes poltico-culturais, foram a ampliao da noo de cidadania, agregando

2 4 0 a l e x a n d r e b a r b a l h o

novos valores e direitos queles j conquistados, geralmente


reconhecidos como polticos e sociais, ou de primeira e de segunda gerao. (barbalho, 2010) A cultura entendida como
direito fundamental, ou em outras palavras, os direitos culturais, como situa Alain Touraine, obriga as democracias a refletirem sobre si prprias e a se transformarem (touraine,
2006, p. 170), o que no ocorre sem conflitos e antagonismos,
como vimos.
Touraine tem uma viso limitada do alcance dos direitos culturais, pois no seu entendimento tais direitos, ao contrrio dos
polticos que devem ser universalizados, protegem determinas
parcelas da populao, aquelas que se encontram em situao
de subalternidade. H aqui duas problematizaes a serem feitas sobre essa perspectiva do socilogo francs. A primeira a
diviso rgida entre os tipos de direito (civis, polticos, sociais,
culturais etc.), quando, na realidade, eles esto profundamente
enredados. Se uns vieram primeiro que outros, isto no se deu
porque so de fato distintos e necessariamente concatenados
dentro de uma lgica evolucionista, mas porque sua conquista
ocorreu gradualmente por meio de pesadas lutas ao longo da
histria.
Mas mesmo mantendo a separao entre os direitos por uma
questo, digamos, didtica, no d para defender o carter restrito daqueles que so considerados como culturais. Eles so
to aptos a se universalizarem quanto os outros, pois eles so
fundamentais a toda coletividade, a todo extrato e classe sociais. Afinal, como afirma o prprio Touraine, os direitos culturais dizem respeito ao direito de cada um ser no como os
outros, mas de ser outro, de modo que cada um, individual
ou coletivamente, pode construir condies de vida e transformar a vida social. (touraine, 2006, p. 171)
Talvez fosse o caso de diferenciar os direitos culturais, como
algo mais amplo, das polticas de reconhecimento, estas sim

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241

relacionadas s coletividades e suas culturas que no costumam ser ouvidas e muito menos entendidas pela sociedade
abrangente. Como contextualiza Charles Taylor (1998), alguns
aspectos da poltica contempornea colocam fortemente a necessidade ou mesmo a exigncia de reconhecimento ou do reconhecimento correto de determinados grupos.
Tais polticas atuam tanto no plano ntimo quanto no plano
social, mais uma vez entendendo que estes dois planos esto
relacionados. Tanto que tem como pressuposto a compreenso
de que a identidade individual s pode ser formada (ou deformada) na relao com aquele que Taylor, recorrendo a George
Herbert Mead, denomina de outro-importante. Por sua vez,
no plano social, a referida noo de identidade como um constructo resultante da interao com a alteridade, como algo imperfeito quando avaliado por meio de um guia pr-definido,
tem contribudo para tornar a poltica do reconhecimento
mais central e mais marcante. (taylor, 1998, p. 56)
Convergindo com as colocaes feitas anteriormente acerca
do pluralismo agonstico, onde o outro visto como um adversrio, Taylor diz que o contexto das polticas de reconhecimento fez com que se aumentasse consideravelmente a jogada,
pois o reconhecimento no apenas uma situao adequada
em uma sociedade democrtica saudvel, mas uma poltica que
combate a opresso, as distores, as discriminaes, a cidadania de segunda categoria. Ou seja, uma disputa de poder.

O papel dos conselhos em uma sociedade


pluralista

As polticas de reconhecimento e suas disputas de poder pautam as polticas pblicas. Como afirma Amy Gutmann, as
instituies pblicas tm sido ultimamente objeto de duras
crticas por no reconhecerem ou respeitarem as diversas iden-

2 4 2 a l e x a n d r e b a r b a l h o

tidades culturais dos cidados. De modo que so comuns nas


sociedades democrticas contemporneas as polmicas sobre
a questo de se saber se e como as suas instituies pblicas
deveriam melhorar a capacidade de reconhecerem as identidades das minorias culturais e sociais. (gutmann, 1998, p. 21)
E polticas, acrescentaria.
Aqui entram em questo as ferramentas de governana
disponveis para um governo democrtico decidir o se e o
como. Em outras palavras, como o Estado pode ser afetado
pelas presses dos movimentos polticos, sociais e culturais no
sentido de ampliar o alcance da democracia, garantindo a participao popular e reforando a governana.
No h um consenso acerca do que seja governana, apesar
de ser possvel localizar as origens de seu uso nos documentos do Banco Mundial no incio da dcada de noventa. Ali,
o termo era utilizado para definir uma gesto financeira eficiente dos recursos pblicos ou como o Estado poderia alcanar o mximo de eficcia em suas polticas pblicas. Contudo,
posteriormente, ocorreu uma ampliao do sentido da noo,
o que comprova a quantidade de adjetivos agregados ao termo
original: governana eletrnica; governana corporativa; governana solidria; governana informacional etc. Assim, governana passou a incorporar no apenas o grau de eficincia dos resultados das polticas governamentais, dimenso que hoje seria
mais apropriada denominar de governabilidade, mas tambm
as formas de participao de diferentes setores da sociedade no
mbito de tais polticas. (boschi, 1999; gonalves, 2005)
Diante desses mltiplos sentidos, devemos definir claramente o que se entende aqui por governana: a interao entre o poder pblico e a sociedade civil com intuito de garantir
a participao popular na definio e no controle das polticas
pblicas. Retomando o que j foi dito na primeira parte deste
texto, os instrumentos de governana devem ser compreendi-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s

2 43

dos como possibilidades de ampliao dos


discursos, das prticas e dos jogos de linguagem que produzem posies de sujeito
democrticas ao criarem espaos pblicos para a expresso do
pluralismo poltico, social e cultural.
Podemos apontar alguns desses instrumentos, onde uns so
mais frequentes que outros: consultas populares, conselhos de
polticas pblicas, conferncias, planos, mapeamentos/censos,
legislaes e fundos especficos, oramentos participativos etc.
Entre eles, cabe destacar para os nossos propsitos o papel dos
conselhos como espao privilegiado do poltico (ver nota 2).
Ou seja, como espao de expresso das disputas de poderes que
permeiam o socius. Como espao hbrido entre governo e sociedade civil (avritzer; pereira, 2005), os conselhos podem
funcionar como mediao dos conflitos de interesses e das tomada de decises da poltica ou da governabilidade.
No entanto, importante observar que os conselhos no esto imunes aos valores vigentes e hegemnicos na cultura poltica na qual esto inseridos. No caso especfico brasileiro, onde
vigoram fortes traos autoritrios, clientelistas, paternalistas e
patrimonialistas, h enormes desafios para a atuao dos conselhos no sentido de romper com esses traos e no incorpor-los em suas prticas, isto tanto em governos progressistas,
quanto na utilizao de tais instrumentos em governos liberais
diante da confluncia perversa, apontada por Dagnino (2004),
entre os dois projetos (o progressista e o liberal) de democracia
e cidadania.

2 4 4 a l e x a n d r e b a r b a l h o

Os conselhos de cultura e o desaf io da


democracia pluralista

O contexto discutido acima est diretamente relacionado com


o campo das polticas pblicas de cultura 4 . A questo que se coloca nesse mbito pensar como as polticas culturais podem
passar da defesa da democratizao da cultura, ou seja, de
tornar acessvel a cultura para as massas por meio do consumo,
meta defendida por organismos governamentais a partir dos
anos 1960, para a implantao da democracia cultural, que
significa democratizar o acesso da populao a todas as etapas
do sistema cultural (formao, criao, circulao, fruio). Ou
seja, como superar as polticas culturais elaboradas a partir dos
experts e da lgica administrativa, visando prioritariamente o
indivduo consumidor, em prol de polticas que atendam s demandas dos cidados e de seus movimentos plurais.
No contexto internacional, desde o incio dos anos oitenta
que a unesco vem propondo aos pases membros que levem
em considerao a participao dos cidados no momento de
elaborao de suas polticas culturais. A Declarao do Mxico
sobre as Polticas Culturais de 1983 recomenda, explicitamente, a necessidade de multiplicar as ocasies de dilogo entre a
populao e os organismos culturais.
No Brasil, em particular, as polticas pblicas de cultura
sofrem, na definio de Albino Rubim, com suas tristes tradies, que na realidade so as tradies de nossa cultura poltica mais ampla, como vimos acima: autoritarismo, carter
tardio, descontinuidade, desateno. (rubim, 2007, p. 11)
No entanto, podemos falar de algumas experincias concretas de democracia e cidadania cultural no Brasil, desde a experincia pioneira de Mrio de Andrade no momento inicial do
Departamento de Cultura de So Paulo (1935-38). Mas, sem
dvida, se destaca nesse contexto a gesto de Marilena Chau

4
Essa parte do texto
retoma algumas
consideraes
desenvolvidas em outra
ocasio (BARBALHO,
2008) onde procedo a
uma comparao entre
conselho e oramento
participativo (OP) e
suas relaes com a
poltica cultural
municipal.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s

2 45

frente da Secretaria Municipal de Cultura (smc) de So Paulo


na administrao de Luiza Erundina (1989-1992).
A proposta de Chau partia do pressuposto da cultura como
direito dos cidados e como trabalho de criao e da negao
de trs das tristes tradies que marcam as polticas culturais no Brasil: a da cultura oficial produzida pelo Estado,
a populista e a neoliberal. (chau, 1993, p. 12) Ao final de sua
passagem pela smc, Chau avalia que a gesto cidad e democrtica da cultura garantiu quatro direitos bsicos: o direito
informao; o direito fruio cultural; o direito produo
cultural; e o direito participao.
Apesar de entender que esses direitos so complementares e
mesmo indissociveis, destacaramos aqui o ltimo deles, por
se relacionar diretamente ao tema deste artigo. Para garantir a
participao da populao na elaborao e execuo da poltica
cultural, a smc implantou colegiados de gesto em diferentes
nveis da Secretaria e de seus rgos; estimulou a auto-organizao dos agentes culturais em fruns; criou diversos conselhos; formou comisses com a participao da sociedade civil
para a execuo de programas e julgamentos de projetos a serem subvencionados com dinheiro pblico; e promoveu audincias pblicas para discutir o oramento da cultura.
Acontece que, depois de quase vinte anos, no possvel
dizer que a experincia proposta por Chau tenha se tornado
comum nas cidades brasileiras. O que se observa que as administraes estaduais e municipais investem cada vez mais no
campo cultural. No entanto, este investimento se d de forma
autoritria, desconhecendo as demandas e os interesses da populao.
Apesar desse contexto mais geral, inegvel que desde os
anos noventa muito se vem conquistando em termos de poltica cultural quando se fala em participao popular. O que se
torna possvel com a incorporao nas administraes muni-

2 4 6 a l e x a n d r e b a r b a l h o

cipais de instrumentos de governana, pressionadas que so


pelas organizaes e movimentos culturais.
Tais instrumentos, com suas limitaes, como apontam Hamilton Faria e Altair Moreira (2005), respondem a um dos mais
importante papis de uma poltica cultural, qual seja: reconhecer a diversidade de interesses e torn-la dialgica e intercultural, fazendo circularem discursos e aes dos diferentes segmentos e atores, visando ao enriquecimento cultural por meio
da afirmao das diferenas. (faria; moreira, 2005, p. 12)
Historicamente, o mais comum dentre estes recursos tem
sido, justamente, o do conselho em seus vrios formatos (cultural; de patrimnio histrico; artstico), fins (deliberativo,
consultivo, fiscal, normativo), composies (conselhos de
notveis; conselhos de especialistas; conselhos corporativos;
conselhos paritrios) e mbitos administrativos (municipais,
estaduais e federais) 5 .
Podemos situar como marcos histricos desse processo a
criao em 1937, incio do Estado Novo, do Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(sphan) e em 1966, momentos iniciais do regime militar, do
Conselho Federal de Cultura (cfc).
O Conselho do sphan respaldou, por dcadas, a poltica de
preservao da memria nacional, privilegiando os monumentos que representavam a cultura das elites coloniais. J a estrutura
e os fins do cfc serviam aos interesses dos militares em neutralizar a mobilizao poltico-cultural crtica que ocorria naquele
incio de dcada em todo o Brasil e propor um projeto cultural
baseado na integrao nacional, a partir de vis conservador.
Os contextos de criao e funcionamento do Conselho do
sphan e do cfc j expem as dificuldades existentes desde
ento dos conselhos de cultura em responder aos princpios de
uma cultura poltica democrtica por conta de sua recorrente
vinculao e dependncia do poder pblico.

5
Em termos mais
amplos, a tradio de
conselhos no Brasil
surge nos movimentos
sociais e seus conselhos
populares na dcada de
setenta. Esse
movimento de
participao popular
direta ganha flego
com a Constituio de
1988, o que leva
criao dos mais
variados tipos de
conselhos nos poderes
executivos a partir da
dcada de noventa. A
esse respeito ver
Mata-Machado (2005) e
Teixeira (2005).

c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s

2 47

O que se observa, nos dias correntes, que os conselhos de


cultura, apesar de existirem em vrios municpios brasileiros,
inclusive por conta do Sistema Nacional de Cultura em implementao pelo Governo Federal atravs do Ministrio da Cultura, se configuram muitas vezes como estruturas corporativistas e com funes meramente consultivas.
Mesmo quando atuam com fora de deliberao e representam setores mais amplos do campo artstico, a presena dos
conselheiros, por no possurem ligaes de fato com as categorias representadas, termina por atender meramente aos seus
interesses pessoais e de seus crculos de relao mais prximos o intimismo com o poder, to presente na histria das
relaes entre Estado e cultura no Brasil. (barbalho; rubim,
2007) Soma-se a esse contexto, a presena dos representantes
do poder pblico executivo, muitas vezes em maioria, que inviabiliza o conselho como espao efetivo de partilha de poder e,
portanto, de governana e de pluralismo. Como ilustrao dessas situaes, remeto pesquisa que Josie de Menezes Barros
fez sobre o funcionamento do Conselho Municipal de Cultura
de Santo Andr. Ao se valer da observao participante e de entrevistas qualitativas aplicadas aos conselheiros, alm das atas
de cada reunio do Conselho, Barros revela a permanncia de
prticas polticas tradicionais e de uma certa desmotivao na
participao por parte dos agentes culturais da cidade. (barros, 2010)
Para Faria e Moreira (2005), os conselhos de cultura devem
enfrentar dois desafios prementes, mas que podemos resumir
em uma s questo: a ampliao de sua representao. No sentido de incorporar, alm das reas artsticas tradicionais (teatro,
dana, audiovisual, literatura etc.), outras linguagens (grafite e
arte sequencial, por exemplo) e disciplinas (sociologia, histria, antropologia, filosofia), bem como os movimentos sociais
em suas mais variadas configuraes.

2 4 8 a l e x a n d r e b a r b a l h o

Entendemos que essa ampliao deva ser acompanhada pela


garantia do mandato dos conselheiros e que este deva, inclusive, ser organizado de modo que eles (os conselheiros) atuem em
duas gestes seguintes (no necessariamente ao longo de toda
a gesto), possibilitando uma certa continuidade nas polticas e
reforando a independncia do Conselho frente ao novo gestor.
Acrescentaramos, ainda, aos desafios dos conselhos de
cultura a conquista de sua efetividade, ou seja, que no sejam
apenas um espao de consulta, mas tambm de deliberao no
que diz respeito elaborao das polticas e de suas aes e de
seu oramento. fundamental tambm sua independncia financeira, garantida por lei, de modo que, mesmo financiado
pelo poder executivo, no fique merc da boa vontade do gestor em exerccio.
A questo oramentria um elemento decisivo na implantao da cidadania e da democracia culturais. No apenas porque se o setor cultural no obtiver recursos suficientes suas polticas no podero ser realizadas, mas tambm porque o parco
oramento acaba por ser negociado a partir de aes pontuais,
mantendo a poltica de balco uma das tristes tradies
das polticas culturais brasileiras.
Dessa forma, podemos concluir sobre as inmeras potencialidades dos conselhos de cultura no sentido de promover uma
democracia cultural radical e pluralista, para retomar a proposta de Chantal Mouffe. Para tanto deve combater as tristes tradies de nossa cultura poltica e da poltica cultural e impor-se
como espao privilegiado do poltico, das disputas de poderes, de transformao dos antagonismos em agonismos, de mediao no processo de constituio dos consensos provisrios
fundamentais experincia democrtica, enfim, de expresso
das paixes poltico-culturais.

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249

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2 5 2 a l e x a n d r e b a r b a l h o

P ar ticipa o poltic a e conselhos de cultur a :


uma propost a
Ber nardo Novais da Mata-Machado2

Int roduo

Este artigo est dividido em quatro partes: a primeira discute o conceito de participao poltica, comparado ao de representao poltica; a segunda examina o direito participao na vida cultural (como
formulado nos documentos da onu/Unesco), utilizando-o como referncia para definir, de forma
mais precisa, a ideia de participao; a terceira parte
debate o tema conselhos de cultura, suas caractersticas, potencialidades e limitaes; a ltima parte

1
Este artigo foi publicado
orinalmente em Faria, Moreira e
Versolato (2005).

2
Historiador e Cientista Poltico
(UFMG), pesquisador da Fundao
Joo Pinheiro (MG).

apresenta uma proposta de tipo-ideal de conselho para a rea


cultural, condizente com os desafios do mundo contemporneo.

Participao e representao poltica

No incio do segundo semestre de 2003, no curso de doutorado


em Cincias Humanas (Sociologia e Poltica) da Universidade
Federal de Minas Gerais (ufmg), o professor de Teoria Democrtica, Leonardo Avritzer, fez aos seus alunos (entre os quais
me inclua), um comentrio que soou como um desafio: dizia
ele que na Cincia Poltica o conceito de representao est
muito mais bem definido do que o de participao. Para confirmar isso, continuava, basta consultar os respectivos verbetes
no Dicionrio de Poltica, organizado por Norberto Bobbio.
De fato, no verbete sobre representao poltica est escrito
que embora o uso desse conceito seja criticado por alguns, que
chegam at mesmo a propor seu desmembramento, ele continua sendo til, sobretudo como conceito que sintetiza um fenmeno poltico que certamente complexo nos seus elementos constitutivos, mas que ao mesmo tempo unitrio em suas
finalidades e na sua lgica causal. (bobbio, 1998, p. 1106) O
verbete sobre participao poltica, por sua vez, comea dizendo que essa expresso
geralmente usada para designar uma variada srie de atividades: o ato do
voto, a militncia num partido poltico, a participao em manifestaes,
a contribuio para uma certa agremiao poltica, a discusso de acontecimentos polticos, a participao num comcio ou numa reunio, o apoio
a um determinado candidato no decorrer da campanha eleitoral, a presso exercida sobre um dirigente poltico, a difuso de informaes polticas, e por a vai. (bobbio, 1998 p. 888)

2 5 4

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

A concluso que no obstante as numerosas pesquisas realizadas, ainda no foi elaborada uma verdadeira e autntica teoria da participao poltica [...] Este o desafio embutido no
comentrio do professor L. Avritzer: necessrio definir com
maior preciso o que participao poltica. E esta problemtica que pretendo enfrentar nessa rpida comunicao.
Esse desafio terico pode parecer, a princpio, um preciosismo, algo que interessa apenas aos intelectuais da academia. Mas
no este o caso. A definio clara de um conceito importante
no s em funo de sua comunicabilidade, ou seja, para que
os interlocutores saibam do que esto falando, mas tambm
de sua operacionalidade, isto , para que possa ser colocado em
prtica. Se no h clareza quanto ao contedo do que participao poltica, corre-se o risco de interpretar como tal aes
que tm a aparncia de participao, mas que so, na verdade,
ou formas de cooptao de lideranas, ou mecanismos de ritualizao de demandas, ou prticas de desresponsabilizao do
Estado ou, at mesmo, instrumentos de manipulao. E j que
estamos utilizando o Dicionrio de poltica, vale consultar os
verbetes cooptao e manipulao, nem que seja para comear
a definir o conceito de participao poltica de forma negativa,
ou seja, por aquilo que ele no . Nos termos do verbete, cooptao designa o acolhimento, por parte de um grupo dirigente, de idias, orientaes e programas polticos propostos por
grupos da oposio, com o fim de eliminar ou reduzir as conseqncias dos ataques vindos de fora. (bobbio, 1998 p. 286)
Manipulao, por sua vez, uma
relao em que A determina um certo comportamento de B, sem que,
ao mesmo tempo, A solicite abertamente esse comportamento a B, mas
antes lhe esconda sua inteno de obt-lo, e sem que, por outro lado, B
note que seu comportamento querido por A, mas antes acredite que
ele que o escolhe livremente. (bobbio, 1998 p 727)

p a r t i c i p a o p o l t i c a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a : u m a p r o p o s t a l
2 55

O direito par ticipao na vida cultural

Para definir positivamente o conceito de participao poltica


til consultar os documentos internacionais da onu e da Unesco que se referem ao direito participao na vida cultural.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) diz,
em seu artigo 27, que toda pessoa tem o direito de participar
livremente da vida cultural da comunidade, de gozar das artes e
de se aproveitar dos progressos cientficos e dos benefcios que
deles resultam. Esse princpio foi detalhado no artigo 15 do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
pelo qual os Estados-membros da onu comprometeram-se a
respeitar a liberdade indispensvel pesquisa cientfica e atividade criadora e a adotar medidas necessrias conservao,
ao desenvolvimento e difuso da cultura. J a Recomendao sobre a Participao dos Povos na Vida Cultural (1976), da
Unesco, define duas dimenses dessa participao: a dimenso
ativa, que pode ser traduzida como o direito livre criao; e a
dimenso passiva, compreendida como direito livre fruio.
At aqui a ideia de participao tem largo alcance, mas a Declarao do Mxico sobre as Polticas Culturais (1983) restringe
o mbito do conceito ao postular a participao dos indivduos
e da sociedade no processo de tomada de decises que concernem vida cultural. Para tanto, recomenda multiplicar as ocasies de dilogo entre a populao e os organismos culturais.
A partir da Declarao do Mxico possvel apontar pelo
menos quatro caractersticas do conceito de participao: a primeira, e mais fundamental, a que reserva o uso do termo aos
atos de tomada de decises polticas; a segunda situa a participao na relao entre a sociedade e os organismos culturais,
ou seja, refere-se ao Estado; a terceira estabelece que essa relao direta e pela via do dilogo. Caso fosse indireta, estaramos diante da representao, que significa agir no lugar ou
em nome de algum. Por ltimo, quando se diz que o dilogo

2 5 6

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

com a populao, pressupe-se que o agente da participao


seja um ator social, ou seja, algum que representa interesses
coletivos.
A partir dessa anlise, pode-se definir participao poltica
como uma ao coletiva de atores sociais (indivduos, grupos,
comunidades, organizaes, classes e movimentos sociais,)
cujo objetivo influir nas decises governamentais atravs da
representao direta de interesses, materiais e ideais, em instncias deliberativas do poder pblico3 .
A prtica da participao direta, como complemento e alternativa representao poltica indireta, justifica-se por aquele
princpio que Jrgen Habermas chamou de princpio D (de
deliberao), pelo qual s tem validade as normas emanadas
do consenso obtido atravs do debate, pblico e deliberativo,
entre aqueles atores sociais potencialmente afetados por essas
mesmas normas.

3
verdade que essa
definio restringe o
conceito de
participao poltica
quelas aes nas quais
o Estado est envolvido.
Entretanto, se se pensa
o Estado na concepo
ampla defendida por
Antonio Gramsci,
sociedade poltica
mais sociedade civil,
tal restrio fica
bastante minorada.

Os conselhos de cultura

Assim definida, a participao poltica pode-se dar por intermdio de mecanismos institucionais diversos, tais como: audincias pblicas, oramento participativo, comisses e conselhos. Iremos nos deter na questo dos conselhos.
No Brasil, a criao de instncias de participao poltica,
como os conselhos, localizada, pelos estudos recentes de Raichelis (2000) e Tatagiba (2002), no perodo ps-Constituio
de 1988, admitindo-se uma pr-histria, que se inicia na
dcada de 1970, com os chamados conselhos comunitrios,
e prossegue, na dcada de 1980, como a eleio de governos
democrtico-populares, particularmente no nvel municipal.
Essa literatura, talvez porque vincule os conselhos ao processo de redemocratizao, omite todo um perodo da histria do
Brasil, que se inicia em 1930, no qual os conselhos tambm es-

p a r t i c i p a o p o l t i c a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a : u m a p r o p o s t a l
2 57

tiveram presentes. (fundao joo pinheiro, 1981) Na rea


da cultura, por exemplo, destaca-se a criao, em 1937, do Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.
Os conselhos de cultura criados a partir de ento, nos diversos nveis de governo, podem ser classificados em trs tipos:
conselhos de notveis, conselhos de especialistas e conselhos
corporativos.
Os conselhos de notveis, a rigor, no podem ser considerados como instncias de participao poltica, pois so compostos no por atores sociais, mas por personalidades individuais
de destaque na vida intelectual e artstica. Nesses conselhos,
os membros no representam nenhuma organizao coletiva.
Na verdade, no representam nada, nem mesmo a si prprios,
j que a representao, como visto acima, pressupe agir em
nome de algum.
Os conselhos de especialistas, que atuam particularmente
na proteo do patrimnio histrico e artstico, so compostos
por indivduos que representam especialidades, entre as quais a
arquitetura, o urbanismo, as artes plsticas, a histria, a sociologia, o direito, a antropologia, a etnografia e outras reas afins.
Contudo, no se poder dizer que essas pessoas agem em nome
de suas especialidades, no sentido de estarem representando
interesses e ideias de instituies profissionais, cientficas ou
artsticas. Embora possam ser indicados como representantes
de entidades que renem especialistas (como os institutos de
arquitetos, por exemplo), em geral sua atuao expressa mais o
conhecimento pessoal de determinada matria do que os interesses de suas respectivas associaes. Entretanto, se comparado ao tipo anterior, a esses conselhos pode ser atribudo um grau
maior de participao poltica, ainda que pequeno.
Os conselhos corporativos so compostos por segmentos artsticos, s vezes de uma nica arte (como o cinema, por exem-

2 5 8

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

plo). Comparado aos dois outros tipos, o conselho corporativo onde a participao poltica, em sentido estrito, est mais
presente. Em geral, tm assento nesses conselhos pessoas indicadas por entidades que congregam produtores, artistas e tcnicos dos vrios segmentos culturais. Como tal, representam
interesses de atores sociais, embora se possa dizer que esses interesses, na maioria das vezes, so de natureza apenas material
e, raramente, de carter ideal.
Diante das grandes mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, pode-se dizer que esses trs tipos de conselhos j no so
mais representativos da complexidade cultural contempornea.
De um ponto vista macro, contempla-se um quadro mundial
caracterizado pela emergncia de conflitos polticos e militares
de natureza cultural (guerras culturais), pela fragmentao das
identidades coletivas, pela imploso das tradicionais fronteiras
que dividem as artes e pelo crescimento econmico da produo
e do consumo de bens culturais. De um ponto de vista meso,
contata-se que a Constituio de 1988 (particularmente os artigos 215 e 216), abriu caminho para uma compreenso ampliada
da cultura, refletindo e induzindo a participao mais intensa
dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Na
perspectiva micro, observa-se, diante do avassalador processo
de globalizao da cultura, a emergncia de movimentos de revalorizao de tradies de grupos tnicos, religiosos e lingusticos, bem como de circunscries territoriais, como bairros, municpios e regies. Esses movimentos de identidade, sejam eles
ativos ou reativos, ambicionam o reconhecimento e a proteo.
Nesse novo contexto, o conselho de notveis representa um
tempo j superado, quando a poltica cultural era tratada como
algo atinente nica e exclusivamente s elites intelectuais e artsticas. Dava-se algum espao, na ante-sala ou no terreiro, para
o chamado folclore, desde que devidamente taxidermizado,
isto , morto e empalhado.

p a r t i c i p a o p o l t i c a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a : u m a p r o p o s t a l
2 59

A ampliao da competncia dos estados e municpios para


conduzir suas prprias polticas de patrimnio, combinada
com a adoo de um conceito lato de bem cultural, introduziu tenses e desafios que exigem, para ser enfrentados, aes
que ultrapassam as atribuies dos conselhos de patrimnio.
Antes da Constituio de 1988, os bens passveis de proteo
legal estavam limitados queles de excepcional valor e que faziam referncia a fatos memorveis da histria do Brasil. Nesse
contexto, era mais fcil justificar e obter consenso em torno do
tombamento desses bens. Mas se mesmo antes j se ressentia
de uma participao mais efetiva das comunidades atingidas,
hoje, com a possibilidade de estender-se a proteo patrimonial a bens materiais e imateriais de regies, municpios, bairros e at mesmo a referncias pontuais, no mais possvel
abrir mo da presena direta dos interessados. A contribuio
dos especialistas, embora fundamental, j no suficiente. Por
isso, foi bem-vindo o dispositivo constitucional que prev a colaborao da comunidade na promoo e proteo do patrimnio cultural brasileiro.
A ampliao do conceito de cultura, o crescimento das indstrias culturais e dos movimentos populares de cultura, bem
como a crescente hibridizao e fuso dos estilos e segmentos artsticos, tornaram ultrapassados tambm o modelo corporativo.
Trata-se, agora, de desenhar um novo tipo de conselho, capaz de
enfrentar os desafios postos pela sociedade contempornea.

Um tipo-ideal de conselho de cultura

Antes de apresentar a proposta de um novo desenho institucional para os conselhos de cultura, preciso dizer qual significado aqui atribudo ao termo tipo-ideal. Esse vocbulo empregado, na Sociologia, para designar uma construo
abstrata, sem correspondncia na realidade concreta, mas que

2 6 0

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

serve para melhor compreende-la. Por ideal no se quer dizer


melhor ou mais evoludo. Essa advertncia faz-se necessria a
fim de evitar que o modelo sugerido seja aplicado sem levar em
conta as especificidades dos mltiplos e variados contextos.
Falar em conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas
atribuies, poder de deciso e composio. A literatura especializada indica que os conselhos tornam-se mais efetivos
quando tm competncia para formular diretrizes polticas,
gerir fundos e fiscalizar a execuo dos planos e programas governamentais. A efetividade torna-se ainda mais incisiva quando esses conselhos so deliberativos (ao invs de consultivos)
e paritrios, ou seja, com participao igualitria da sociedade
e do poder pblico. Alm disso, quanto mais forte for o Estado e a prpria sociedade civil (no sentido de sua abrangncia e
representatividade social), maiores sero as chances de xito.
Isto posto, pode-se ento discutir a composio de um
tipo-ideal de conselho de cultura, capaz de fazer frente aos
desafios do mundo contemporneo. A ideia mais polmica
prope superar a tradicional diviso dos segmentos artsticos,
substituindo-a pela distino entre os campos erudito, popular
e da indstria cultural, entendidos sob novas bases prticas e
tericas. Operando uma mescla da obra de Renato Ortiz, Cultura Brasileira & Identidade Nacional, com a de Pierre Bourdieu, A Economia das Trocas Simblicas, propomos distinguir
esses campos da cultura no pelo tipo de produto, e nem tampouco pelo produtor, mas pelo objetivo principal e pela espcie
de pblico que suas respectivas obras visam a alcanar. Partindo desses critrios, entende-se por indstria cultural o campo
de produo cujo principal objetivo obter lucro; para tanto,
busca atingir o maior pblico possvel. O campo erudito, por
sua vez, aquele cujas obras destinam-se aos prprios pares, e
que objetiva o reconhecimento e a distino social dos produtores e consumidores. Por campo popular compreendem-se as

p a r t i c i p a o p o l t i c a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a : u m a p r o p o s t a l
2 6 1

manifestaes culturais que objetivam fortalecer a coeso das


comunidades s quais so dirigidas. Com base nessa classificao, pode-se distinguir, por exemplo, o cinema de tipo industrial, que inclui a maior parte da produo cinematogrfica, o
cinema erudito, que conhecemos pelo termo cinema de arte,
e o cinema popular, que aquele que visa fortalecer os laos de
identidade de uma comunidade nacional ou regional. Continuando os exemplos, pode-se distinguir o teatro de tipo industrial, que hoje chamamos comercial, o teatro erudito, hoje
denominado experimental, e o teatro popular, tipo uma encenao realizada numa festa sazonal. E assim por diante. Acreditamos que essa segmentao, embora complexa, reflete com
mais exatido a realidade atual da produo cultural. verdade
que para adot-la torna-se necessrio rever uma srie de conceitos aos quais estamos acostumados, como o que identifica
popular com determinada classe social, e o erudito e industrial
com certos tipos de produto ou produtores culturais.
Estabelecido este ncleo duro do conselho, faz-se necessrio acrescentar outros atores cuja presena traduza o conceito
amplo de cultura, tal como formulado na Constituio brasileira. Assim, sugere-se que tenham assento: representantes dos
usurios, que podem ser escolhidos no mbito das associaes
de amigos, que ultimamente se espalharam pelo pas; representantes de entidades de defesa dos direitos culturais, como as
que cuidam do direito autoral e do direito identidade cultural;
representantes dos patrocinadores de atividades culturais, que
se firmaram no mercado atravs das leis de incentivo cultura; representantes de centros de pesquisas e estudos culturais,
que tm surgido nas universidades e instituies afins; representantes de entidades difusoras da cultura, como rdios, jornais e redes de televiso; e entidades que representam, de fato,
o mundo corporativo, como os sindicatos e associaes de artistas, tcnicos e produtores culturais.

2 6 2

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

Entre os membros governamentais, alm da bvia presena


dos organismos culturais, sugere-se a participao dos rgos
de educao, turismo e comunicao, reas que atualmente
possuem interfaces mais diretas com a cultura. A lista pode ser
aumentada, mas deve-se cuidar para que os conselhos no tenham um nmero excessivo de membros, fator que pode dificultar seu funcionamento regular e efetivo.
Conclumos com uma advertncia: os conselhos, em geral,
no podem ser vistos como uma panaceia. A avaliao do funcionamento daqueles que foram institudos aps a Constituio de 1988, particularmente os mais robustos, que possuem
competncia deliberativa para gerir recursos, formular polticas e fiscaliz-las, como os conselhos de sade, assistncia
social e defesa dos direitos da criana e do adolescente, mostra
que reduzida a capacidade decisria desses espaos. (tatagiba, 2002) Isso por vrios motivos, sendo o principal deles
a resistncia e at mesmo a recusa do Estado em partilhar o
poder. Todavia, mesmo com todas as limitaes, tanto os especialistas, como tambm os conselheiros da sociedade civil,
continuam a ver nesses espaos institucionais um importante
avano na construo de formas mais democrticas de gesto
dos negcios pblicos. (tatagiba, 2002, p. 100)

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2 6 4

b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o

Conselhos de cultur a : novos e antig os des af ios


da cidadania cultur al
Hamilton Faria1

Para situar o debate: perguntas e


horizontes

Nos ltimos anos desenvolveram-se algumas experincias importantes de institucionalizao da cultura, principalmente a partir do ano 2000, quando
se multiplicaram conselhos por todo o pais, fruto
das dinmicas locais, alguns j existentes reorganizados nas mobilizaes dos segmentos culturais.
Hoje, uma nova safra de conselhos passa a surgir em
funo da criao dos sistemas de cultura, e tambm pelas oportunidades de articulao a partir de

1
Poeta, coordenador de cultura do
Instituto Plis, professor titular na
Faculdade de Artes Plsticas da
FAAP/ So Paulo, autor de ensaios e
livros sobre arte e cultura.

iniciativas nacionais ou mesmo motivados pela possibilidade


de acesso a financiamentos a cultura. As motivaes, papis e
formas de funcionamento dos conselhos so diversos, no entanto estamos entrando numa nova fase em que fica explcita
a tenso entre a necessidade de uma certa institucionalizao
da cultura e a vida cultural da localidade e do territrio. Esta
tenso desaguar em novos debates e demandas no prximo
cenrio. Parece ser evidente que criar esferas pblicas da cultura, com a participao da sociedade e do estado, poder ser
salutar para a cultura, desde que estimule a cidadania cultural e
com ela o empoderamento, a territorializao das prticas culturais, a liberdade de expresso, a democratizao do fazer cultural. Parece tambm evidente que a institucionalizao rgida
poder levar a uma cristalizao da cultura, a cultura na mo de
alguns grupos e isolada das demandas do territrio.
Vivemos hoje um enorme processo de culturalizao a partir
do fortalecimento das diversidades locais, das redes, dos grupos
culturais jovens, das culturas populares, das redes de pontos de
cultura, de uma presena maior do estado local, da multiplicao de equipamentos e da enorme dinmica gerada a partir de
iniciativas do Ministrio da Cultura. Hoje, embora ainda no
haja o reconhecimento prtico de uma centralidade da cultura
por parte de governos e da sociedade, s ver o lugar da cultura nas plataformas eleitorais, de alto a baixo, da presidncia a
deputados , h, sem dvida, uma maior presena da cultura e o
reconhecimento de que componente da qualidade de vida e do
desenvolvimento humano. Organizaes no-governamentais
(ONGs), governos municipais, ministrios etc. j no desconhecem a cultura como componente importante do debate cultural, embora muitos ainda a reconheam como instrumento
apenas de um processo de mudana maior que vir pela economia e pela poltica. No entanto, cresce a cultura da cultura. Nesse sentido, as realidades territoriais tm sido importantes para

2 6 6 h a m i l t o n f a r i a

todo este processo. Embora no fique claro para a populao em


geral a importncia de um conselho de cultura, embora passe
ao largo das demandas, o debate cultural das conferncias municipais estaduais e nacional, formado por agentes culturais de
todo o pas, identificam o conselho como lugar importante para
o fazer cultural da cidade, do estado ou do pas.
A grande questo : para que serve um conselho, qual o seu
lugar, qual o desenho que poder facilitar as dinmicas culturais, criando maiores oportunidades de criao cultural, acesso
a cultura e de participao na vida cultural?
necessrio combinar a democracia representativa dos Conselhos com o
empoderamento criativo dos grupos e expresses culturais, para que a
cultura seja de todos e no para todos, como se d tradicionalmente nas
polticas culturais. A construo de uma poltica pblica de cultura passa
necessariamente pela participao da sociedade no fazer e no processo
decisrio da cultura. Embora os conselhos sejam instrumentos limitados,
a sua existncia pode ser considerada indicador de uma governabilidade
democrtica no campo cultural; pode tambm estimular o debate pblico
e a democratizao da cultura nas cidades. E avanar para uma idia de
cultura sustentvel. (FARIAS, 2010)

Os processos participativos avanaram nos ltimos 20 anos


e trouxeram como resultado prtico um rol de politicas pblicas, muitas vezes compartilhadas. O Estado passa a ser visto
no apenas como lugar de dominao, mas como espao impulsionador da universalizao de polticas. Foram construdos
espaos comuns de trabalho entre Estado e sociedade pautados
por uma noo participativa e de direitos.
Os conselhos de cultura tm se constitudo nesses processos participativos, construindo algumas conquistas do ponto de vista do envolvimento de segmentos culturais no fazer
cultural: alguns dialogaram mais com a cidade, outros chama-

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2
Fala do poeta Srgio
Vaz em encontro de
reorganizao do
Conselho Municipal de
Cultura, convocado
pelo secretrio Carlos
Augusto Calil, da
Secretaria Municipal de
Cultura de So Paulo,
agosto 2010.

ram a ateno da centralidade da cultura, outros se descentralizaram pelo territrio incorporando temas e dinmicas mais
ativas, outros ainda interpelaram dirigentes sobre propostas
para a cultura. Mas, de maneira geral tm sido agrupamentos
de linguagens artsticas ainda operando num velho conceito de
que cultura arte, reunindo produtores culturais e artistas, em
sua maioria com interesses corporativos e pouco interesse em
alavancar polticas ou solucionar demandas. Se observarmos
os desenhos dos conselhos veremos que este processo quase
sempre operado de forma segmentada em linguagens.
Os representantes esto pouco conectados com as diversas
reas nas quais so eleitos, no existe uma representao com
fluxos entre eleitos e segmentos e muito menos conectados
com o conjunto das demandas da cidade ou da regio de abrangncia. Nesse sentido, os conselhos ainda falam para uma parte
pouco significativa da regio/municpio e desconhecem as dinmicas emergentes, principalmente nos grandes centros. H
hoje um intenso processo de culturalizao da vida cotidiana
presentes nos bairros atravs de manifestaes, eventos, redes, expresses da diversidade local que dialogam com a vida
cotidiana no territrio e que no podem ser desconhecidas dos
processo participativos. Os movimentos socioculturais tradicionais mais estruturados j no do conta das dinmicas locais. Um movimento territorial horizontaliza-se, organiza-se
em redes, pontos de cultura, organizaes, redes digitais, atividades artsticas fogem de um processo interpretativo, educao informal etc. do o tnus desta nossa primavera de Praga,
nossa Tropiclia, que s os cegos no vem e s os surdos no
ouvem, conforme afirma Srgio Vaz (informao verbal)2 . No
entanto a institucionalidade no se cola nesses processos vitais
que esto ocorrendo, no existem auscultas vivas destas vozes
do territrio, destas dinmicas que tem redesenhado regies
ou cidades inteiras. Os dilogos ainda so entre pares culturais,

2 6 8 h a m i l t o n f a r i a

no se transversalizam e no se abrem para esse processo de


culturalizao do urbano e do local. Essa cultura ainda no tem
um lugar mais claro na maioria desses espaos participativos
da localidade. Por um outro lado, os conselhos ainda se constituem como lugares que no conversam transversalmente com
outros segmentos, nem os mais eminentemente culturais
como a educao, meio ambiente, turismo, sade etc.; menos
ainda com outros mais distantes como finanas, planejamento,
transportes pblicos, habitao. O discurso pleno de transversalidades e de apelos transversalidade, mas no se realiza
ainda nesses espaos. Em, alguns lugares as secretarias de educao sequer conversam com a cultura e correm paralelas, sem
dialogo algum. Isso para no dizer que estes espaos culturais
do estado com participao da sociedade no geraram um debate pblico efetivo e permanente buscando a construo de parmetros pblicos de cultura. Exceo feita s mobilizaes de
conferncias de cultura pelos conselhos, momento importante
da cidade no debate cultural. Algumas experincias apontam
para a formulao de diretrizes de cultura que no foram apropriadas pelos segmentos culturais ou pela cidade. Finalmente,
grandes empreendimentos culturais no passaram por estes
espaos, os conselhos no acompanharam as aes da secretaria nem formularam diretrizes explcitas para ao cultural.
Assim, insistimos na pergunta:
Para que serve um conselho?
Qual o seu papel, a funo, o seu lugar na cidadania cultural?
Em 2005, a publicao do Laboratrio de Desenvolvimento
Cultural do Frum Intermunicipal de Cultura/FIC j detectava, atravs de perguntas, algumas das questes mais vitais enfrentadas pelos conselhos hoje:
o conselho deve partilhar o fazer cultural e os processos de
deciso cultural da cidade?

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2 6
9

deve ter poder deliberativo ou consultivo, ou mera expresso


da poltica cultural estabelecida ou da secretaria?
qual o seu papel real: formular, fiscalizar, executar?
deve decidir sobre os contedos e valores dos oramentos da
cultura?
deve agir de forma descentralizada? Relacionar-se com dinmicas informais, movimentos, fruns, temas?
deve ter estrutura prpria, espao, recursos, secretaria?
qual a sua insero na cultura participativa?
Somam-se a estas questes, outras mais atuais que devem
construir a nossa reflexo sobre o papel dos conselhos na cidadania cultural. Hoje, a transversalidade um fato se quisermos
tomar a cultura no como um departamento ou como ao especfica da Secretaria de Cultura. Qual o papel dos conselhos
na chamada transversalidade? Pois estamos num tempo de
transversalidade que no pode estar contido apenas na dinmica institucional do Sistema Nacional de Cultural. De um outro
lado, a relao da cultura com paradigmas de sustentabilidade, aqui entendida como viso integradora e no apenas como
sustentao econmica, nos leva a contextualizar os conselhos
numa outra chave, pois a sustentabilidade est para os tempos
atuais como a democracia estava para os anos 1990. Enfim,
possvel um dilogo mais amplo do conselho com a cidade,
a regio, o pas?
a partir destas questes que pretendo contribuir para este
debate.

O compar tilhamento do fa zer cultural

Se considerarmos a cidadania cultural como um conjunto de


direitos e responsabilidades culturais na cidade, incluindo os
direitos culturais, o direito diversidade cultural, o direito

2 7 0 h a m i l t o n f a r i a

participao, formao e informao, deciso sobre o fazer


cultural e as responsabilidades frente o ato de fazer cultura que
essencialmente multicultural, pluralista, dialgico e apoiado
na livre manifestao cultural, podemos ter um bom ponto de
partida. Ora, se o conselho pretende ser um instrumento do
fazer cidadania na cidade, ele precisa pensar alm das linguagens corporativas e incidir sobre os destinos do fazer cultural.
Assim, o conselho a reunio de interculturalidades a partir do
dilogo entre governo e sociedade, uma forma de expressar
atravs de decises os contedos do debate pblico.
Partilhar o fazer cultural significa auscultar permanentemente a sociedade, o territrio, as linguagens etc. Se realmente
o conselho tem um lugar de destaque, alm do evidente aconselhamento, entendemos que um certo partilhar dos processos culturais saudvel para a cultura e a democracia. Experincias de conselhos municipais de cultura nos mostram que,
quando o conselho funciona, pois h grande quantidade com
existncia pr-forma, para usufruir benefcios de recursos e
prestigio, h compartilhamento das aes e decises entre estado e sociedade, h impulsos notrios na construo cultural
comum. Mas o que significa compartilhar o fazer cultural?

Os processos deliberat ivos

Quase todos os conselhos so regidos por leis que estabelecem


o poder deliberativo e consultivo. Alguns destacam o fato de serem normativos e opinativos. Todos os atributos do conselho
so palatveis para os poderes locais. Mas, o atributo deliberar
interpretado conforme ventos de hegemonia, oportunidade,
grau do debate pblico, ou simplesmente maioria minoria.
Realmente, os governantes no entendem que pelo fato de
terem sido eleitos a partir de plataformas genricas, que quase
sempre no incluem a cultura com papel de destaque, no os

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isenta de uma construo comum, verdadeira razo da existncia dos conselhos. Sem dvida que os poderes locais no
desejam ser refns do esprito corporativo das linguagens, ou
de pequenos grupos militantes ou ativistas postos na sociedade civil. incomodo ceder s esses interesses e pensando no
bem pblico muitos conselhos abrem mo dessa capacidade
de incidir sobre o rumo de algumas decises culturais. Ora, deliberar sobre a cultura no significa interferir na vida diria dos
departamentos, equipamentos etc. Mas significa tomar posio no debate sobre acontecimentos culturais que interferem
na cidade: em So Paulo, toda a proposta de estabelecimento
dos Centros Educacionais Unificados (CEU), principal equipamento de carter cultural, no passou pelo conselho. Sobre a
alocao de recursos, o conselho teve noticias atravs dos jornais que havia sido diretamente enviado Cmara. Enfim, no
podem passar margem do conselho decises como: mudana
de polticas em relao a equipamentos, leis culturais, organizao de conferncias da cidade e outras aes de impacto sobre
processos culturais. Nesse sentido, necessrio definir claramente o papel do conselho nos processos de deliberao. Se o
conselho apenas destacar o seu papel consultivo perde o seu
sentido de construir uma esfera pblica onde esto presentes
estado e sociedade em processos de interao com as dinmicas
mais vitais da cidade.

F o r m u l a r, f i s c a l i z a r, e x e c u t a r

O papel do conselho de construir permanentemente parmetros pblicos para a cultura, formular ideias, propostas, indicar
caminhos, sugerir desafios, fiscalizar servios pblicos atravs
do dilogo e da escuta, muito mais do que interferncias polticas. Aqui compreendemos por fiscalizar o ato dialgico de compreender realidades, sugerir dinmicas, acompanhar processos

2 7 2 h a m i l t o n f a r i a

de trabalho e no controlar ou lobizar (criar lobbies) para interferir no servio pblico. O conselho deve estar atento execuo das polticas pblicas, se oramentos previstos e definidos
esto sendo realizados, se as polticas se capilarizam pelo territrio. Enfim, elementos importantes para construo do debate
pblico e da esfera pblica da cultura. O conselho nesse sentido
pode contribuir para ser um contraponto das politicas da secretaria, seu adensamento conceitual, sua capacidade de auscultar
as demandas e dinmicas territoriais. Na prtica do Conselho
Municipal de Cultura de So Paulo (2003-2004) o ato de dialogar diretamente com projetos da secretaria, equipamentos,
departamentos era visto com desconfiana pelo staff, acusado
de poder passar por cima da hierarquia secretarial e ingerir em
politicas internas. Sem dvida que pode levar a isso, mas no
era o caso. De outro lado, preciso ter muito claro que os conselhos so criados como lugar que qualifica a democracia cultural
do estado e da cidade. Em reunies recentes convocadas pelo
secretario municipal de cultura de So Paulo (agosto de 2010)
para repensar o conselho de cultura, foram levantadas ideias
para construir auscultas permanentes no territrio, indicaes
para criao de rede de informaes culturais do municpio,
a retomada das deliberaes das conferncias etc. Sem dvida
que para que o conselho formule, monitore, fiscalize, execute,
necessita de muitos outros qualificativos para a sua ao.

Conselhos e cultura par ticipativa

Estamos vivendo um momento de repensar a cultura participativa. A pergunta : o que resultou dos processos participativos dos
ltimos 20 anos? No ser aqui o espao para uma avaliao de
profundidade das mudanas que foram alavancadas pela participao. No h dvida de que a participao vital impulsionadora de mudanas, incidindo na qualidade das politicas pblicas e

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da prpria democracia cultural. Em todas as reas, no apenas na


cultura, mas na sade, segurana alimentar, educao, meio ambiente etc., as mudanas implementadas devem-se, em grande
parte, a cultura participativa presente no pas. No entanto existem tambm questes a serem debatidas para que este processo possa avanar: qual o papel dos interesses corporativos, das
estruturas burocrticas e polticas, dos grupos econmicos, das
velhas militncias que confundem o interesse pblico e privado?
Isso tem levado a falta de inovao participativa transformando-a em pura racionalidade de resultados, na falta de capilaridade e
transformaes visveis promovidas pela participao. Estamos
vivendo um certo cansao participativo, um certo desprezo
pela participao vista como um lcus realmente transformador. Existem muitas vezes realidades invisveis no sistema
decisrio quando percebemos que as decises so tomadas por
pequeno nmero ou nas estruturas profundas dos governos que
no aparecem nos processos. Assim so muitas decises tomadas em conselhos, que j vm prontas, embaladas e basta ao conselheiro concordar, porque muitos deles esto articulados por
fios do clientelismo cultural, que passam por fora das estruturas
dos conselhos e que no aparecem nesse processo. Na verdade a
participao cria novas culturas, desestabiliza decises, faz novos parceiros, redefine horizontes e, muitas vezes persona non
grata no processo poltico. A verdade que o conselho ser mais
vital do ponto de vista participativo quanto mais mergulhado
na cultura participativa, pois a participao um complexo que
nasce no interesse pblico do direito a expresso e nas oportunidades de dilogo na sociedade, cruza-se com instrumentos
participativos (outros conselhos, oramento participativo etc.)
auscultas socioculturais, democracia direta e processos mesmo
de desobedincia, que podem qualificar a democracia cultural.
O mundo da democracia, constitui-se no apenas daquele em
que as instituies funcionam a contento, mas aquele onde o

2 7 4 h a m i l t o n f a r i a

indivduo e as coletividades autnomas constroem a sua auto-nomos, isto , lei de si mesmo. Esta questo vital para entendermos que os conselhos so realidades dinmicas que devem
ter ligaes ntimas com o territrio e no apenas com a burocracia cristalizada; com o tempo cultural e no apenas com o tempo
burocrtico. Uma certa viso de que o estado d conta dos desafios da gesto sozinho para cima e que no necessita das articulaes para baixo, pode levar a um endurecimento paralisante dos
processos culturais. Se o conselhos esto embebidos de cultura
participativa, o Sistema de Cultura ser cada vez mais indicador
de desenvolvimento cultural e no de clientelismo estatal. E isto
necessita estar presente desde o incio na construo do Sistema. Precisamos mesmo refundar algumas ideias de participao
como pleno exerccio dos direitos culturais e da cidadania e no
como um ingrediente a mais ou a menos que se soma ou se dispensa na vida cultural.

Te n s o e n t r e e s t r u t u ra e t e r r i t r i o :
a vitalidade territorial

No podemos mais desconhecer a importncia da culturalizao do territrio, o seu redesenho enquanto um processo poltico-cultural, a presena fragmentada, mas contundente de
mltiplos atores. O territrio no apenas uma geografia, mas
dinmicas culturais vivas que ampliam potncias e fronteiras,
criam novos lugares de oportunidades econmicas, inseres e
vises de mundo.
A referncia aqui, idia de lugar enquanto um espao vivido e dotado
de significado, uma realidade intersubjetivamente construda com base
na experincia concreta de indivduos e grupos. Nesta acepo, mais especfica, lugar no , simplesmente, sinnimo de local ou um espao qualquer, delimitado segundo critrios puramente objetivos. (VAL, 2010)

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As estruturas necessitam ser criadas a partir das dinmicas


territoriais, com flexibilidade, horizontalidade, criatividade.
No mais possvel expulsar os poetas da Repblica, segundo Plato, pois a educao da Plis est cada vez mais sensvel
linguagem e ao dos poetas, tomados aqui como aqueles atores que criam sua prpria vida distantes e, muitas vezes, indiferentes s instituies. O Mapeamento realizado pelo SESC
Santo Amaro e Instituto Plis (Santo Amaro Redes de Convivncia) revela uma potente dinmica territorial de centenas
de organizaes da Zona Sul de So Paulo a partir da arte, impulsionada pelos prprios grupos, em sua grande maioria distantes de qualquer estrutura do Estado. Cremos que o basismo
X vanguardismo no mais d conta deste debate, nem autonomia, que se transformou no dizer de Pedro Pontual em dependncias equilibradas e negociadas. No entanto, basta conhecer
o territrio e observar que a natureza do seu protagonismo no
est identificada com as capilaridades das politicas pblicas, ou
seja, estas no chegam ou chegam timidamente no territrio.
As institucionalidades foram desenhadas para o tempo burocrtico no para o tempo cultural, e para as linguagens artsticas no para as potncias culturais. Sem dvida que o termo
incluso cultural equivocado quando se trata de incluir na
cultura, mas no o quando se trata de incluir as dinmicas ter-ritoriais na estrutura do estado, no para coopt-las mas para
trat-las com legitimidade e reconhecimento para a definio
de patrimnios comuns e esfera pblica da cultura. Se o Sistema Nacional de Cultura basear-se apenas nas estruturas cristalizadas e no nas dinmicas territoriais, isto , na formao de
um Sistema Local de Cultura, estar fadado a engessar culturas
politizando relaes a partir de estruturas sem permeabilidade
com as relaes territoriais. Este um grande desafio para este
momento de institucionalizao da cultura.

2 7 6 h a m i l t o n f a r i a

Polticas pblicas de cultura e polticas


culturais

Quando estamos falando de construo de polticas pblicas


de cultura estamos incluindo no rol dos atores decisivos aqueles do estado e da sociedade civil. Logo, os conselhos podem se
constituir em poderosos instrumentos de construo de polticas pblicas de cultura e no apenas aquelas decididas pelos
staffs da poltica cultural, o que tem sido comumente realizado. O conselho quase sempre consultado para a realizao das
polticas culturais decididas em sua totalidade a partir dos interesses polticos do municpio ou mesmo de pequeno nmero de gestores. Esta tenso entre uma viso mais moderna, que
incorpora a diversidade da vida cultural e seus atores e aquelas
mais tradicionais poderamos expressar em cultura por todos
x cultura para todos. (ander-egg, 1992) Estamos na verdade
considerando que as polticas pblicas de cultura realizam-se
com a participao ampla dos atores socioculturais. Assim,
precisamos considerar que devemos ter presente nos conselhos
a ampliao dos atores culturais das cidades e das prticas vigentes nas redes, dinmicas e organizaes . As polticas pblicas precisam dialogar com um espectro mais amplo de atores
para formular polticas pblicas de cultura. De um outro lado,
os conselhos como construtores de polticas pblicas necessitam ampliar o debate pblico, restrito muitas vezes a algumas
linguagens clssicas. A relao entre dilogos e auscultas permanentes (encontros locais, mapeamentos, ouvidorias etc.)
e os processos deliberativos dos conselhos podem dar elementos para a consistncia das polticas pblicas e para o apuramento das polticas j estabelecidas em promessas de governo ou na
intencionalidade das secretarias de cultura. O conselho, ao invs de ser considerado um empecilho, para as prticas culturais
poder ser um aliado forte na ampliao e aprofundamento dos
processos de construo de polticas pblicas. Neste sentido

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2 77

estar em curso a construo de esferas pblicas da cultura e


Sistemas de Cultura embasados no debate pblico e no dilogo
permanente com o territrio.

A composio do conselho, diversidade e


sntese

Quem deve participar de um conselho de cultura: notveis?


Burocratas? Tcnicos da cultura? Gestores? Agentes culturais?
especialistas? Linguagens artsticas? Corporaes? Meios de
comunicao? Empresrios? Ongs? Todos estes segmentos so
importantes para um conselho. O conselho deve comportar a
diversidade de atores, mas necessrio olhar para o conjunto
da cidade, suas transversalidades e dilogos pblicos. Vivemos
um momento de expresso da diversidade, vozes antes ausentes do mundo pblico passam a se manifestar e desejam um
lugar ao sol no sistema decisrio. No entanto, cada lugar precisar identificar as presenas fundamentais e buscar snteses
necessrias ao invs de compor o conselho com a somatria das
diversidades ou das expresses polticas de cada lugar. Este parmetro ser dado pelas auscultas, mapeamentos, debates pblicos e construo coletiva dos conselhos. Sem dvida que se
desejar ser expresso das dinmicas culturais , de uma forma
ou de outra, seja no conselho geral ou nas comisses temticas
devero estar abertos para dinmicas, redes, tradies, jovens,
minorias, linguagens, temas, interfaces, regies, expresses
religiosas, expresses da diversidade cultural como indgenas
e movimentos negros, de direitos e cultura de paz, usurios,
produtores, empresas e outras dinmicas da sociedade civil
como os pontos de cultura, movimentos de consumidor etc.
Apenas nomeei algumas dinmicas mais evidentes, presentes
principalmente nas grandes cidades. No entanto, a cultura
feita de escolhas. Estas devero ser feitas em processos abertos

2 7 8 h a m i l t o n f a r i a

de construo do conselho, se desejarmos que ele represente no


plano institucional a sociedade como um todo. Os conselhos
ainda so um lugar das corporaes artsticas de criadores ou
produtores e este novo papel poder fazer a passagem para um
sistema mais aberto e participativo conectado com a cidadania
cultural e as polticas da diversidade.

A ao cultural descent ralizada

Uma das fortes presenas no cenrio cultural brasileiro, principalmente nos anos mais recentes, so as dinmicas territoriais,
principalmente entre os mais jovens: redes de artistas, grupos
de protagonistas, instituies e pessoas que multiplicam aes
culturais, iniciativas locais, redes sociais, movimentos socioculturais etc. Estes grupos tm redesenhado dinmicas locais,
geralmente a partir de seus prprios recursos, muitas vezes
desconhecidos pelo estado. Grande parte dos conselhos, embora j reconhea estas dinmicas ainda no os tem includo em
suas aes por no saber como contempl-las. H,sem dvida,
formas de se pensar a capilaridade das aes culturais e institucionais, seja a partir da criao de comisses no territrio
(Porto Alegre, 1994) ou de comisses temticas que acolhem
dinmicas territoriais (Rio Branco, 2010). Uma das propostas
emergentes em debates atuais da cidade de So Paulo a criao de ouvidorias em dinmicas significativas e nas regies
da cidade. certo que os conselhos necessitam sair do campo
tradicional das linguagens para uma construo maior que envolva os atores presentes em toda a cidade. Como impossvel
um conselho ser a soma das diversidades, instrumentos de dilogo e ausculta podem transformar em snteses a ressonncia
das diversas vozes da cidade. O dilogo amplo e permanente
dos conselhos com as deliberaes das conferncias, das conferncias livres, dos fruns e movimentos pode gerar interaes

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significativas para que a cultura possa ser construda por todos


e no apenas para todos. A ausculta permanente e a criao de
oportunidades de dilogo o ouvir dos rumores internos das
coletividades culturais podero gerar frutos para um envolvimento cada vez mais amplo dos vrios segmentos culturais
na construo da cidadania cultural. Aqui destacamos tambm
segmentos de mercado, que se constroem, no mais das vezes, a
partir de suas prprias regras e raramente participam de dinmicas poltico-culturais com iniciativas a partir do estado. Os
conselhos no podem se estabelecer a partir de uma cultura de
cnpj ou de grupos formais, por mais que seja exigncia da formalidade da economia da cultura. A cultura sempre foi mudada, quer pelas dinmicas informais, quer por minorias ousadas
e desobedientes, com obstinao e viso de futuro. No presente
momento essas dinmicas ganham um maior vulto e podem
constituir-se como alavanca de novos horizontes, a partir das
dinmicas territoriais ou de novas linguagens presentes em redes informais de cultura.

Est r utura e recursos: a mater ializao


institucional

Um conselho que pretende ser uma expresso da institucionalidade cultural, seja do estado ou do municpio dever ter um
mnima estrutura de funcionamento. Funcionrios, secretaria, espao prprio e recursos. As tarefas so muitas entre uma
reunio e outra e a carncia de estrutura de organizao no d
conta das necessidades. Interpelar secretarias, buscar interfaces, conversar com a sociedade e com o territrio, participar de
sistemas nacional e local de cultura, dialogar com o legislativo,
diagnosticar realidades, registrar a memria de reunies, constituir-se como autoridade cultural etc no so tarefas fceis. O
processo deliberativo impe cronogramas que exige a partici-

2 8 0 h a m i l t o n f a r i a

pao dos conselheiros, muitas vezes alm do voluntariado .


Se quisermos mobilizar alm da militncia aqueles que desejam participar de forma mais isenta no mrito dos projetos culturais precisa-se levar isso em considerao. Para tanto o jeton
pode ajudar a coesionar o conselho como instrumento real de
gesto da cultura. Para o seu funcionamento ser necessrio
definir claramente o seu papel cultural e funcionar com o conselho geral, comisses de encontros peridicos e assembleias
gerais semestrais. Alm da prestao de contas do conselho em
conferncias de cultura. Grande parte dos conselhos organizada a partir das estruturas das secretarias ou rgo especfico
responsvel pelas aes culturais, do municpio ou do estado.
No entanto, h que separar as guas entre secretaria e conselho.
O conselho necessita de uma secretaria de apoio que registre os debates, convoque as reunies, facilite a atividade das
comisses, facilite encontros regionais, desenvolva pesquisas e
indicadores. necessrio tambm recursos para deslocamentos
e para remunerar a participao dos conselheiros, sua participao em pautas gerais e aes especficas, particularmente de
articulao com o territrio e com processos preparatrios de
conferncias. Atualmente a participao deve-se boa vontade
de alguns militantes e aos bolsos de alguma organizao que financia a participao dos conselheiros. Destacar recursos no oramento da cultura prprios para ao da secretaria do conselho
e ao de conselheiros pode vitalizar este espao e dar-lhe um
sentido ainda maior no processo participativo. bom destacar
que o conselho uma autoridade cultural do municpio, revestida ainda de maior funo ao ser considerada pea vital do Sistema de Cultura, fortalecendo a ao conjunta e institucional na
esfera pblica. Na abertura da primeira Conferncia Municipal
de Cultura da cidade de So Paulo, em 2004, entre o Ministro,
os secretrios estadual e municipal, representantes do legislativo, estava presente o representante do Conselho Municipal de

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Cultura apresentando a conferncia e o papel do conselho nesse


processo. evidente que se trata de valorizar esta representao
institucional e dar vida a processos pblicos da cultura.

Contedos e valores dos oramentos da


cultura

Existem regras estabelecidas para o oramento da cultura que


extrapolam a ao do conselho, no entanto, experincias recentes estabelecem dilogos do conselho com oramento, no
sentido do acompanhamento da sua execuo. No conselho
municipal de cultura de Diadema, instalado em 2010, destacou-se conselheiros para o acompanhamento do conselho do
fundo municipal. O Conselho Municipal de Cultura de So
Paulo (2003-2004) definiu rubricas, aumentou fundos para o
Programa de Valorizao das Iniciativas Culturais (vai), sugeriu aumento dos recursos do Fomento ao Teatro, dana etc.
No h dvida que grande parte da dinmica cultural ainda
passa pelos fundos e leis e o conselho deve criar mecanismos
para este acompanhamento. Os agentes culturais devem saber
o que se destina de verbas pblicas para a cultura, seu empenho, realizao etc. O conselho pode contribuir para decodificar estes oramentos e acompanhar a sua evoluo. Nesse
sentido papel de relevo poder ser exercido pelos conselhos.
Como nos recomenda Ana Cludia Teixeira (2005, p. 25):
Se voc quer saber a prioridade de um governo, olhe para como ele distribui os recursos pblicos, para o que ele est dando prioridade. Conselhos
que no discutem diretamente o oramento, que no olham para as contas pblicas, no desvendam como est sendo gasto o dinheiro pblico,
acabam falando de coisa muito genricas, muito abstratas, e, na verdade,
no tm poder de fato. Mexer com dinheiro ter poder de fato. S assim
possvel ter um bom e efetivo conselho.

2 8 2 h a m i l t o n f a r i a

Retomando o papel do conselho: nem tudo que


slido desmancha no ar

O que pretendemos com o conselho? Construir a democracia


fortalecendo a cidadania cultural e a esfera pblica da cultura?
Como? Entendendo que a institucionalidade da cultura importante, que ela precisa ter legitimidade, representatividade,
eficcia, eficincia, alm de estabelecer vnculos fortes com o
territrio, transversalidades. Que um espao desta natureza
necessita ser mais que mero lugar de consulta dos agentes culturais do estado, mas ter um lugar destacado na formulao de
politicas, no acompanhamento das aes pblicas, guardio
da tica pblica? Para tanto, necessita utilizar como metodologia de trabalho a construo e organizao de informaes e
indicadores necessrios para a ao cultural, que podem subsidiar a formulao de polticas e o dilogo pblico permanente.
Ainda como mtodo de trabalho deve construir critrios claros
de acesso ao patrimnio pblico que inviabilizem o clientelismo cultural, verdadeiro formador do tecido institucional do
acesso a recursos e polticas. O conselho por excelncia um
lugar de escuta/ausculta das demandas culturais e indicao de
prioridades. Finalmente, lugar onde se escolhe caminhos para a
construo de uma tica do cuidado com a coisa pblica.
Um conselho para uma cultura sustentvel?
Como j afirmamos os conselhos foram desenhados para
atender, em sua ampla maioria, interesses corporativos, escondidos muitas vezes atrs de uma venervel inteno de
tica pblica. Mas, o que estamos falando quando falamos de
transversalidade na cultura? No se trata apenas de ampliar e
potencializar o raio de ao de cultura, mas de ampliar conceitos, dilogos e intervenes. No que se pretende incidir? Ora se
pretende incidir sobre a classe artstica se formar um conselho
repleto de artistas e produtores culturais. Caso se deseja incidir
sobre a cidade, seus atores culturais em sentido amplo, estamos

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2 8 3

falando de um conceito mais abrangente, aquele que define a


cultura como modo de vida, onde a arte uma expresso simblica do imaginrio, no apenas a nica, nem sua totalidade.
A transversalidade pressupe o dilogo cultural, mas tambm
snteses que movam atores a desafiar vises pequenas e pensar
mais amplamente no cenrio cultural e no apenas em sua dimenso como tantas outras que se somam. Estamos falando de
uma viso sistmica que se embasa em valores e num funcionamento integrado. Assim, participando dos conselhos devero
ter componentes de reas afins que podem impulsionar este
debate e a construo de polticas pblicas sustentveis e no
apenas departamentalizadas. possvel um conselho consistente no conversar com as expresses culturais da floresta na
Amaznia? Com a vegetao, as populaes, a gua? S para
citar alguns caminhos.
interessante o conceito de florestania surgido no Acre,
criado pelo jornalista e escritor Topinho Alves em 1992, hoje
presente no debate pblico nacional e em planos de desenvolvimento local e documentos oficiais:
Florestania a unio das palavras floresta e cidadania: um termo novo,
criado para descreveros diversos jeitos de se viver na Amaznia.A Florestania uma tentativa de chamar ateno para o fato de que a humanidade
no o centro, mas parte integrante e dependente da natureza. uma
mudana de conceitos culturais, sociais e econmicos em respostaa uma
conscincia emancipadora narelao homem-meio ambiente. Da mesma
forma os territrios culturais das grandes cidades e seus sistemas locais
de cultura que envolvem a produo cultural em sentido amplo. Os seus
biomas culturais. (ALVES, 1992)

No h dvida de que a democracia cultural dever contextualizar-se no apenas em cenrios republicanos, mas tambm
em cenrios de sustentabilidade. A interao entre biodiver-

2 8 4 h a m i l t o n f a r i a

sidade e diversidade cultural, linguagens especficas marcadas pela arte e aqueles que envolvem valores e paradigmas, a
integrao de patrimnios culturais com o bem comum, como
base da construo de uma cultura colaborativa e solidria, os
dilogos com educao, tecnologias, sade, meio ambiente e
outras interfaces devero polenizar uma outra ideia de cultura mais generosa que impulsione no apenas linguagens
mas modos de vidas e processos civilizatrios. Tudo isso eivado de poticas da vida trazidas pela arte, pela gratuidade
das relaes, a dialogia e a colaborao. Antonin Artaud nos
d a chave em Teatro e seu duplo: Protesto contra a idia separada que se faz da cultura, como se de um lado estivesse a
cultura e de outro a vida, e como se a verdadeira cultura no
fosse um meio refinado de compreender e de exercer a vida.
(artaud, 1993)

Referncias
alves, Toinho. Florestania. 1992. Disponvel em: < http://
www.bibliotecadafloresta.ac.gov.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=69:florestania-toinhoalves&catid=20:digos-da-florestania-artigos-&Itemid=241>.
Acesso em: 03 nov. 2010.
ander-egg, Ezequiel. Desarrollo y poltica cultural, Buenos
Aires: ediciones Ciccus: 1992.
artaud, Antonin. O teatro e seu duplo. So Paulo: Martins
Fontes, 1993.
faria, Hamilton. Conselhos municipais de cultura: cultura
participativa e cidadania cultural. So Paulo, 2010. Mimeo.
laboratrio de desenvolvimento cultural do frum
intermunicipal de cultura. Apresentao. In: faria ,
Hamilton; moreira , Altair; versolato, Fernanda. (Org.) Voc
quer um bom conselho? Conselhos municipais de cultura e

c o n s e l h o s d e c u l t u r a : n o v o s e a n t i g o s d e s a f i o s d a c i d a d a n i a c u l t u r a l
2 8 5

cidadania cultural. So Paulo: Instituto Plis, 2005. (Publicaes


Plis, 48)

plato. A Repblica. So Paulo: Nova Cultural, 1999.


pontual, Pedro. Participao em 4.10.2010, Instituto Plis.
teixeira, Ana Cludia. Formao dos conselhos no Brasil.
Revista Polis, So Paulo, n. 48, p. 25, 2005.
val, Ana Paula do. Territrio material e imaterial, potncias
moventes no espao. Artigo apresentado em Conferncia na
Universidade de Cabo Verde, frica, julho de 2010. Mimeo.

2 8 6 h a m i l t o n f a r i a

Conselhos de cultur a no Br a sil: alg uma s


quest es
Lia Calabre1

O pas tem vivenciado, nas ltimas duas dcadas, um


processo de reconhecimento e de valorizao do papel dos vrios atores polticos que, em uma sociedade democrtica, acredita-se que devem partilhar os
espaos decisrios. A partir de 2003, assiste-se a um
contnuo processo de ampliao da participao da
sociedade civil na gesto pblica, nos mais diversos
nveis e reas de governo. Os modelos de construo
das novas estruturas necessrias para garantir o

1
Pesquisadora e chefe do Setor
de Poltica Cultural da Fundao
Casa de Rui Barbosa, professora
colaboradora nos mbas de
Gesto e Produo Cultural da
Universidade Cndido Mendes e
da Fundao Getlio Vargas-rj,
membro do cult/ufba, autora
de diversos artigos e livros sobre
polticas culturais.
liacalabre@rb.gov.br

2
Denominao utilizada
por Ana Paula Paes de
Paula.

3
Algumas dessas
questes j foram
tratadas por mim no
artigo Gesto
Democrtica da Cultura:
o caso dos conselhos,
publicado em 2010, no
livro Polticas Culturais
no Brasil: histria e
contemporaneidade.

funcionamento das sociedades hoje extrapolam os limites restritos do Estado.


Dentro de um modelo de gesto democrtica do Estado,
ou de uma administrao pblica societal 2 , existem alguns
instrumentos que podem ser utilizados pelos governos, para
propiciar a participao mais efetiva da sociedade no processo
decisrio, tais como a realizao de fruns, de conferncias, de
plebiscitos, ou a criao de cmaras e conselhos. Estes ltimos,
at mesmo por seu carter permanente, vm sendo utilizados
com frequncia, tornando-se objeto constante de discusso e
de aperfeioamento.
Os conselhos tm um importante papel dentro do quadro de
consolidao de modelos democrticos e participativos de gesto pblica no Brasil. A ideia central desse artigo a de observar
o processo de crescimento e consolidao dos conselhos municipais de cultura, pensando em uma perspectiva histrica e,
que para as questes mais contemporneas, tm como principal
fonte de pesquisa as edies de 2005 e de 2009 da Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (ibge) e mais conhecida como
munic. Esta uma pesquisa anual sobre gesto pblica municipal que, nos dois anos em questo, continha perguntas sobre
a existncia de conselhos de cultura, sobre sua constituio e
regularidade das reunies.3 Entre as questes impulsionadoras da anlise do movimento de crescimento ou retrao dos
conselhos municipais de cultural est a de tentar compreender
qual o papel efetivo do governo federal em tal conjuntura e,
ainda que de maneira incipiente, verificar se possvel identificar possveis pontos de dilogo entre os processos ocorridos
nos nveis federal e municipal de cultura.
A relao do governo federal com rgos colegiados tem origem no Brasil, na dcada de 1930, com a criao dos conselhos
tcnicos, principalmente na rea de poltica econmica.

2 8 8 l i a c a l a b r e

Previstos no Artigo n 103 da Constituio de 1934, os conselhos tcnicos


tinham por funo assessorar o Estado na formulao de polticas e na
tomada de decises referentes a diversas reas. Alguns eram dotados de
poderes normativos e deliberativos, outros exerciam apenas funes de
natureza consultiva. (diniz, 1999, p. 28)

Podemos citar como rgos desse perodo o Conselho Nacional do Caf (1931), o Conselho Federal de Comrcio Exterior
(1934), Conselho Tcnico de Economia e Finanas (1937) ou o
Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1944).
Na dcada de 1960, com o regime militar, a poltica de criao
de conselhos tcnicos foi retomada e ampliada.
Mesmo no sendo uma das reas clssicas de elaborao de
polticas de Estado, como a econmica, o governo Vargas, em
1938, buscou criar um rgo colegiado para a cultura. O Conselho Nacional de Cultura (cnc) foi institudo atravs do Decreto-Lei n. 526, de 1 de julho de 1938, como um rgo de cooperao do Ministrio da Educao e Sade (mes) que possuiria a
funo de coordenar as atividades concernentes ao desenvolvimento cultural. O cnc no se efetivou naquele momento e, foi
somente na dcada de 1960, mais especificamente em 1961, que
o pas passou a contar com um conselho de cultura em mbito
federal. O cnc se manteve em funcionamento at 1966. A histria da criao de Conselhos Municipais de Cultura, no Brasil,
tem incio na dcada de 1960, 4 perodo em que tambm foram
criados os conselhos estaduais de cultura e conselhos estaduais
e municipais de patrimnio cultural.
Em 24 de novembro de 1966, o governo federal criou atravs
do Decreto-Lei n. 74, o Conselho Federal de Cultura (cfc), em
substituio ao cnc. O novo conselho foi constitudo, inicialmente, por 24 membros diretamente nomeados pelo Presiden-

4
No suplemento de
cultura do ibge,
publicado em 2007,
houve a declarao da
criao de um conselho
municipal de cultura
em 1952, mas trata-se
de um caso isolado.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s

28
9

5
Em 1974, o conselho
passou a contar com
mais dois membros:
o diretor-geral do
Departamento de
Assuntos Culturais
(dac) e o diretor do
Instituto Nacional do
Livro (inl).

te da Repblica5 . O cfc era dividido em quatro cmaras: artes,


letras, cincias humanas, patrimnio histrico e artstico nacional, possuindo tambm uma comisso de legislao e normas que funcionava como uma quinta cmara. O rgo tinha
como princpio norteador de suas aes a institucionalizao
da rea da cultura no campo da administrao pblica. O cfc
defendia a criao imediata de secretarias e conselhos de cultura no nvel estadual. Segundo a avaliao dos conselheiros, esse
processo tenderia a ser desdobrado tambm para o nvel municipal de governo. Fato que efetivamente ocorreu ao longo das
dcadas de 1960 e 1970, como pode ser verificado no quadro 1.
ano

cidade- estado

1952

Pindamonhangaba - SP

1960

VotuporangA - SP

1967

Araatuba - SP

1967

Mirandpolis - SP

1967

Olimpia - SP

1968

Nazar - BA

1968

Ibitinga - SP

1968

Joinvile - SC

1969

Vertente - PE

1969

Catanduva - SP

1970

Barra Mansa - RJ

1970

Bom Jesus de Itabapoana - RJ

1970

Santo Antnio de Pdua - RJ

1970

Terespolis - RJ

1970

Carazinho - RS

2 9 0 l i a c a l a b r e

1971

Recife - PE

1971

Miracema - RJ

1973

Itaja - SC

1973

Alegrete - RS

1974

Angra dos Reis - RJ

1974

Orleans - SC

1976

So Bernardo do Campo - SP

1976

Bag - RS

1977

Rio do Sul - SC

1977

Uruguaiana - RS

1979

Trs Rios - RJ

1979

So Francisco do Sul - SC

1980

Blumenau - SC

Quadro 1 Conselhos Municpais no Brasil at 1980


Fonte: IBGE (2007).

Em 2006, o ibge levou a campo o suplemento de cultura


da munic, que continha algumas informaes mais detalhadas. Quando os municpios respondiam positivamente sobre
e existncia de conselhos de cultura, seguia-se uma pergunta
sobre a data da lei de criao do mesmo. O quadro acima, cujas
informaes foram extradas dessa pesquisa, nos informa sobre os conselhos municipais de cultura que foram criados nas
dcadas de 1960 e 1970 e que ainda se mantm ativos ou regidos
pela mesma lei. Tal fato no significa que outros municpios no
tenham criado conselhos de cultura naquele mesmo perodo,
mas que foram extintos ou substitudos atravs de uma nova
lei. Ainda assim interessante notar que h uma concentrao
de criao de conselhos em municpios do eixo Rio-So Paulo e
que so majoritariamente municpios de mdio e pequeno por-

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s
2 9
1

te. Dados que valeriam uma pesquisa mais aprofundada, mas


que no objeto desse artigo.
Os conselhos das dcadas de 1960, 1970 e mesmo 1980 eram,
em geral, conselhos de especialistas e notveis. Alguns deles mantiveram, ou ainda mantm tal modelo de composio
de seus membros, fato que, em geral, provoca um significativo distanciamento entre as reais necessidades e demandas do
conjunto da comunidade e os projetos de cultura submetidos
apreciao dos mesmos.
Nas dcadas de 1960 e 1970, o cfc buscou ser mais do que somente um rgo de aconselhamento do Ministro da Educao e
Cultura, executando projetos prprios e procurando elaborar e
aprovar uma poltica nacional de cultura. Havia uma enorme inquietao, por parte dos conselheiros, com a situao das instituies culturais em geral, principalmente aquelas que atuavam
nas reas mais tradicionais como as das bibliotecas, dos arquivos, dos museus, seguido por preocupaes com a rea editorial
(principalmente visando ao fortalecimento das editoras universitrias e das imprensas oficiais), com o patrimnio cultural e
ambiental e com a existncia de teatros. A proposta era a de tornar instituies de carter nacional, como a Biblioteca Nacional
por exemplo, mais presentes e ativas, fortalec-las, para que pudessem coordenar nacionalmente suas reas de atuao.
Podemos afirmar que os conselhos de cultura desse perodo,
de certa maneira, se aproximavam dos conselhos tcnicos. Esse
o momento no qual a cultura comea a ser pensada como um
campo diferenciado do da educao, necessitando de leis, polticas, aes, projetos e rgos administrativos especficos. Esse
era o caso do cfc que um conselho de notveis, sem dvida, mas
que tambm eram reconhecidos especialistas em suas respectivas reas, sendo que muitos deles possuam experincias na
rea de gesto pblica, tais como: Adonias Filho, Afonso Arinos,

2 9 2 l i a c a l a b r e

Augusto Meyer, Cassiano Ricardo, Josu Montello, Manuel Diegues Junior, Rodrigo Mello Franco, entre outros.
A partir da dcada de 1980, tivemos no Brasil a experincia
dos conselhos populares e os de polticas pblicas, principalmente nos municpios que adotaram a prtica do oramento participativo. Os conselhos de polticas pblicas, segundo
alguns autores, em seu sentido estrito, so resultado da mobilizao social e dos debates pblicos que precederam a formulao da Constituio Brasileira de 1988. Segundo a pesquisadora Juvenilda Carvalho, este tipo de conselho tem, no Brasil,
sua origem vinculada ao Movimento Sanitarista, que j havia
realizado uma primeira experincia de gesto compartilhada,
em 1981, atravs do Conselho Consultivo de Administrao da
Sade Previdenciria (conasp), de composio mista entre sociedade civil e Estado. (carvalho, 1995, p. 54) Tais conselhos
influenciaram os movimentos sociais e a Assemblia Constituinte instalada em 1987, fazendo com que, no texto constitucional, fosse introduzido o princpio da participao da sociedade civil na gesto de algumas reas das polticas pblicas.
Com a Constituio de 1988, a questo da participao do
conjunto da sociedade no processo da gesto pblica comeou
a ser pensada e praticada em novas bases. Os municpios adquiriram maior autonomia e responsabilidades sobre a elaborao
de polticas setoriais. Para algumas reas da administrao pblica, o texto constitucional previa a regionalizao dos servios, que deveria ser acompanhada por um processo de democratizao dos nveis decisrios incluindo, em alguns casos,
a prpria gesto de recursos. Na prtica, isso significava a criao
de conselhos gestores de polticas pblicas que deveriam obrigatoriamente contar com a participao da sociedade civil. Era o
incio do processo de reformulao dos antigos modelos centralizadores e autoritrios de implementao e gesto de polticas

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s
2 9
3

pblicas. A rea da cultura seus rgos e conselhos no foram


objeto de nenhum tipo de regulamentao especfica.
Nesse sentido, podemos conceituar os conselhos de polticas
pblicas nascidos nos anos 1980, como inovaes institucionais
que tiveram sua origem no processo de redemocratizao e que
tem como objetivo promover a participao da sociedade civil,
com poderes de deliberao e fiscalizao sobre o Estado. Alguns
desses rgos tm tido papel significativo na configurao das
agendas polticas. Em algumas reas, esses conselhos tm como
importante caracterstica ter natureza deliberativa. So espaos
mais efetivos de deciso poltica acerca da gesto de determinada poltica pblica, tratam da administrao de bens pblicos, do
estabelecimento de diretrizes e estratgias de ao, das definies
de prioridades (inclusive oramentrias), da regulao e da normatizao das aes pblicas e do controle pblico sobre o Estado.
No caso da cultura, o Conselho Federal de Cultura foi extinto em 1990, no governo do presidente Collor, junto com o prprio Ministrio da Cultura. Em 1992, o Ministrio foi recriado
atravs da Lei n. 8.490 de 19/11/1992, tendo como um de seus
rgos especficos o Conselho Nacional de Polticas Culturais, regulamentado atravs do Decreto n. 823 de 21/05/1993.
Apesar de recriado o conselho no teve uma forte atuao. Inicialmente formado por 24 membros, foi tendo seu nmero de
participantes reduzidos, chegando a 9 membros. J na segunda
gesto do Ministro Francisco Weffort, os mandatos dos conselheiros foram terminando, sem que ocorressem substituies
ou recondues, fazendo com que o rgo deixasse de existir,
ainda que no tivesse sido extinto por lei.
Apesar da falta de recomendaes ou regulaes constitucionais para a criao de conselhos de cultura, ou ainda da
pouca expressividade que foi tento o Conselho Nacional de Polticas Culturais ao longo da dcada de 1990, podemos verificar
um contnuo crescimento no processo de criao de conselhos

2 9 4 l i a c a l a b r e

municipais de cultura. Tal movimento pode ser verificado na


tabela 1 a seguir:
Ano de criao

nmero

1989

1990

12

1991

13

1992

12

1993

17

1994

11

1995

1996

11

1997

54

1998

42

1999

63

2000

34

Quadro 2 Conselhos Municipais de Cultura 1989 - 2000


Fonte: IBGE (2007).

Podemos ter como hiptese para tal crescimento o fato de


a Constituio de 1988 ter ampliado a autonomia dos municpios, como ao de que esse um perodo de implantao de
conselhos gestores de polticas em diversas reas pblicas. No
caso da cultura, os municpios vo buscar nos conselhos uma
espcie de respaldo poltico para as aes implementadas, ainda que a grande maioria dessas conselhos tenha seus membros
escolhidos diretamente pelo governo.

Os conselhos de cultura nos anos 2000

Em 2005, com a promulgao da Emenda Constitucional


n. 48/2005 foi institudo o Plano Nacional de Cultura. Dentro

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s
2 95

dessa mesma conjuntura, o Decreto n. 5.520 de 24/08/2005,


dispunha sobre a nova composio e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural.
Concomitantemente, o Ministrio da Cultura iniciou o processo de criao do Sistema Nacional de Cultura (snc) e de
organizao da 1 Conferncia Nacional de Cultura. A questo
central do sistema a do fortalecimento da estrutura institucional da rea da administrao pblica responsvel pelo campo da cultura, com possibilidades futuras de repasse de verbas,
entre fundos de cultura entre os diferentes nveis de governo.
No protocolo de intenes, que foi assinado pelos municpios
que participaram da Conferncia de 2005, dentre as condies
para a adeso ao snc, estava o compromisso de criao de Conselhos Municipais de Poltica Cultural.
Segundo a munic de 2005, o Brasil, naquele ano contava
com a existncia de 1169 conselhos municipais de cultura. No
suplemento de cultura que foi a campo em 2006, na pergunta
sobre a data da criao dos conselhos de cultura encontramos
que 199 destes tinham sido criados em 2005 e que 114 no ano
de 2006. O que demonstra uma resposta bastante positiva ao
chamado do Ministrio da Cultura para a criao de conselhos,
ainda mais tendo em vista que no havia nenhuma garantia de
benefcio financeiro imediato para tal ao.
importante ressaltar que os esforos realizados para a criao de conselhos de cultura no foram seguidos por nenhum
tipo de registro de tais informaes, ou de um maior acompanhamento pelo prprio Ministrio da Cultura. O projeto
de criao de um Sistema Nacional de Informaes Culturais,
previsto inclusive no Plano Nacional de Cultura (em processo de votao no legislativo), at o final do primeiro semestre
de 2010, no havia sido implementado, gerando uma ausncia
de produo de informaes mais sistemticas sobre a realidade do campo da cultura no pas. As pesquisas sobre conselhos

2 9 6 l i a c a l a b r e

de cultura municipais que desejem ter abrangncia nacional


terminam ficando limitadas aos dados coletados pelo Munic.
Como o caso das anlises aqui apresentadas.
O ibge nos informa que entre os anos de 2005 e 2009, os
conselhos municipais de cultura no Brasil cresceram 3,7%.
Como pode ser observado no grfico 1. Em 2005, o pas tinha
5564 municpios, dos quais 1169 (21%) possuam conselhos e
em 2009, temos 5565 municpios, dos quais 1373 (24,7%) com
conselhos municipais de cultura.

6000
5000
4000
Total de Municpios

3000

Total com conselhos


2000
1000
0
2005

2009

Grfico 1 - Conselhos de cultura 2005-2009


Fonte: IBGE (2006, 2010).

Ocorreu uma desacelerao no processo de crescimento dos


conselhos municipais, em nmeros absolutos temos um total
de 204 novos municpios declarando a existncia de conselhos
de cultura. Desse total de novos 204 que surgem na pesquisa de
2009, no podemos esquecer que 114 municpios declararam,
em sondagem anterior ter criado seus conselhos nos anos de
2006. Logo, o crescimento entre 2007 e 2009 foi de 90 novos
conselhos, num perodo de trs anos. Estes nmeros so inferiores, inclusive, aos anos de 2003 (67 novos conselhos) e 2004

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s
2 97

(41 novos conselhos). Podemos ter como hiptese que tal quadro se deva ao fato de que entre o final de 2007 e 2009 a ao
de implementao do Sistema Nacional de Cultura, pelo Minc
tenha ficado paralisada, gerando uma certa insegurana de direcionamento poltico por parte das administraes municipais.
Vejamos o cenrio apresentado pelo grfico anterior de uma
maneira mais detalhada. Na tabela 1 temos os nmeros absolutos e os percentuais de crescimento (ou decrscimo) dos conselhos distribudos pelas grandes regies.
2005

2009

Total de Conselhos

1169

21,0%

1373

24,7%

Norte

41

3,5%

37

2,7%

Nordeste

198

17,0%

193

14.1%

Sudeste

528

45,1%

742

54,1%

Sul

220

18,8%

215

15,6%

Centro-oeste

182

15,6%

185

13,5%

Tabela 1 - Conselhos Municpais de Cultura 2005 - 2009


Fonte: IBGE (2006, 2010).

Em um quadro aparentemente negativo de diminuio tanto


numrica quanto proporcionalmente falando da presena nacional dos conselhos importante ressaltar que, em fins de 2005,
havia uma grande dvida sobre a sustentabilidade dos inmeros
conselhos e rgos gestores que foram criados a partir da assinatura do protocolo de intenes. O quadro nos mostra um grau
significativo de manuteno dos conselhos criados. Esse resultado positivo torna-se ainda mais significativo se levarmos em
conta que, entre 2005 e 2009, ocorreram eleies municipais e
que um dos grandes desafios que o pas tem a enfrentar o da
prtica poltica de descontinuidade administrativa vivenciada a

2 9 8 l i a c a l a b r e

cada nova eleio. O baixo grau de institucionalidade das aes


e rgos pblicos permite um processo constante de busca de
reinveno administrativa a cada nova gesto.
A pesquisa de 2009 demonstra que nas regies onde houve
diminuio do nmero de conselhos, numericamente falando
ela foi muito pequena 4 no norte, 5 no nordeste, 5 no sul. Em
contrapartida o crescimento no sudeste foi significativo, foram
214 novos conselhos.
Um outra informao importante que a Munic contm a
da regularidade da reunio dos conselhos. A pesquisa indaga
aos gestores se nos ltimos 12 meses, anteriores investigao,
o conselho de cultura havia se reunido. O resultado pode ser
visualizado no grfico 2.

Grfico 2 - Conselhos Municpais de Cultura reunio nos ltimos 12 meses


Fonte: IBGE (2006, 2010).

Na mdia nacional, 74% dos conselhos de cultura realizaram


reunio nos ltimos 12 meses. Sendo que as diferenas nacionais so grandes, pois enquanto no norte somente 56,8% dos
conselhos se reuniu ao menos uma vez nos ltimos 12 meses,
esse ndice cresce para 78,2% no sudeste.

c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s
2 99

Algumas questes finais

Ao tomarmos como premissa que a presena de conselhos de


cultura, no nvel municipal, importante para o processo de
democratizao da gesto pblica, em uma anlise de carter
mais geral possvel afirmar que o quadro apresentado pela
pesquisa do ibge positivo, mas requer, por parte do Ministrio da Cultura, uma certa ateno. Tal afirmao no significa
uma defesa da interferncia do governo federal sobre as administraes locais. Referimos-nos, aqui, ao apoio em termos de
orientao e de formao dos agentes envolvidos nesses novos
modelos administrativos que pode ser fornecido pelo governo
federal, para que os mesmos possam alcanar tanto uma maior
eficincia quanto uma maior eficcia.
Faltam, na verdade informaes mais efetivas sobre o formato que esses conselhos vm tomando, se de conselhos municipais de poltica cultural ou de conselhos decorativos ou de discusses sobre as belas artes, efemrides e eventos. Se, implantar
um processo participativo um grande desafio, qualificar politicamente a discusso nesses lugares de participao encaminhando as discusses na direo da garantia dos direitos culturais torna-se uma tarefa muito importante e mais complexa.
Para o Ministrio da Cultura resta ainda o desafio de implantar o Sistema Nacional de Cultura e dentro dele o Sistema Nacional de Informaes Culturais, no qual as informaes sobre
gesto pblica recebam uma ateno destacada. Aos pesquisadores em geral impe-se o desafio de refletir sobre o papel dos
conselhos e suas possibilidades efetivas de atuao, buscando
contribuir para a elaborao de novas proposies de como
deve ocorrer a efetiva participao social e o compartilhamento das decises em uma sociedade democrtica. E para todos se
impe o desafio de criar espaos efetivamente representativos
da diversidade cultural do pas.

3 0 0 l i a c a l a b r e

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3 0 2 l i a c a l a b r e

Conselhos de Cultura: Estudos de Caso

O papel dos coleg iados na def ini o dos incentivos


pblicos cultur a
Francisco Humber to Cunha Filho1

Int roduo

O segmento cultural, na histria do Direito brasileiro, sempre constituiu uma espcie de ilha aristocrtica, o que se evidencia no fato de que, por lei, os
cargos pblicos do setor eram reservados s pessoas
de notrio saber cultural, expresso que possua o
significado de portador de elevado domnio da cultura erudita.
A ruptura normativa com tal paradigma foi estabelecida com a Constituio Federal de 1988, que foi a
primeira a trazer indicaes sobre o modus operandi

1
Doutor em Direito. Professor da
Universidade de Fortaleza.

em termos de gesto pblica da cultura, segundo o qual a proteo e promoo do patrimnio cultural tido como todos os
bens materiais e imateriais portadores de referncia formao
dos diferentes grupos componentes da nossa sociedade deve
ser feita, sempre, com a colaborao da comunidade, algo que
equivale a uma ordem de democratizao.
Num pas de dimenses continentais e de grande populao,
o exerccio da democracia se faz, no mais das vezes, por meio de
rgos representativos, geralmente de composio plural, que
genericamente podem ser chamados de colegiados. Tais colegiados podem ter competncia para atuar em todo um setor (o
cultural, por exemplo), e nesse caso recebem a designao de
colegiados gerais; tambm comum a criao de colegiados
setoriais, cuja atuao limitada a um campo especfico, como
por exemplo, dentro da cultura, o incentivo fiscal.
O presente artigo intenta refletir mais amiudemente sobre
um colegiado geral, o Conselho Nacional de Poltica Cultural
(cnpc), e sobre um colegiado setorial, a Comisso Nacional de
Incentivo Cultura (cnic), enfocando suas atuaes no campo
dos incentivos fiscais, mas sem omitir reflexes gerais atinentes ao efetivo cumprimento da misso de permitir a participao popular na gesto pblica da cultura.

Cr itr io ar istocrtico de composio dos


antigos conselhos de cultura

O primeiro Conselho Nacional de Cultura (cnc) foi criado pelo Decreto-lei n. 526, de 1 de julho de 1938; para ele, por
exemplo, somente podiam ser escolhidas pessoas notoriamente consagradas ao problema da cultura, o que significava notveis homens de cultura, segundo o conceito subjetivo do
prprio Presidente da Repblica.

3 0 6
fr ancisco humberto cu nha filho

As expresses aspeadas foram literalmente extradas da


norma, e o destaque a elas atribudo visa demonstrar que at
os tempos atuais concebe-se com dignidade para compor rgos de aconselhamento cultural apenas determinadas pessoas
aquinhoadas com formao acadmica e providas de elevado
grau de acmulo de conhecimentos. Veja-se, por exemplo, em
Quintella (1984, p. 118). Esta autora, estudando as instituies
culturais brasileiras operantes na dcada de 1970 observa que
[...] configura-se a participao de uma mesma elite nas posies de poder das diferentes instituies. [...] No temos [...] um
grupo formado a partir do Conselho Federal de Cultura, outro
da Adademia Brasileira de Letras e outro do Instituto Histrico
e Geogrfico Brasileiro que estabelecessem entre si algum tipo
de competio. O que encontramos de fato um mesmo grupo
que, com pequenas diferenas de acordo com a especificidade
da instituio, se repete, se faz presente e se perpetua nas trs
instituies analisadas., o que significava notveis homens
de cultura, segundo o conceito subjetivo do prprio Presidente da Repblica.
O Decreto n. 50.293, de 23 de fevereiro de 1961, deu nova
feio e novo conceito ao Conselho Nacional de Cultura, definindo que sua composio deveria se restringir aos presidentes
e secretrios-gerais de um apanhado de Comisses Nacionais
dedicadas a aspectos pontuais da cultura 2 , integradas por representantes de entidades de cada setor artstico ou por pessoas de
reconhecido valor cultural, mas que se situavam no campo estatal, vez que seus membros, em nmero de cinco, com mandato
de dois anos, eram nomeados pelo Presidente da Repblica.
Em nova alterao determinada pelo Decreto n. 771, de 23 de
maro de 1962, para a composio do CNC, reeditou-se o critrio de seleo dentre pessoas notoriamente consagradas aos
problemas da cultura.

2
Tais eram: Comisso
Nacional de Literatura;
Comisso Nacional de
Teatro; Comisso
Nacional de Cinema;
Comisso Nacional de
Msica e Dana;
Comisso Nacional de
Artes Plsticas; e
Comisso de Filosofia e
Cincias Sociais, esta
ltima criada pelo
Decreto n. 50.366/1961.
Alm desses membros,
tambm integravam o
CNC um representante
do Ministrio da
Educao, um do
Ministrio da Fazenda,
um do Ministrio das
Relaes Exteriores,
e um da Universidade
do Brasil.

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 0 7

3
Santos (2001, p. 490),
sobre o tema ponderou
que Desaparecido o
Conselho Federal de
Cultura, os colegiados
sobreviventes na estrutura
do Ministrio no parecem
atingir resultado positivo
nas tentativas de
interao. O Ministrio da
Cultura no se apresenta
em condies de dialogar
e interagir.
4
Eis a composio, poca,
do cnpc: os secretrios, do
Livro e Literatura; do
Patrimnio, Museus e
Artes Plsticas; da Msica
e Artes Cnicas; e do
Audiovisual e os
Presidentes do iphan e
das Fundaes Casa de Rui
Barbosa, Cultural
Palmares, Nacional de
Artes e Biblioteca
Nacional.

5
A Complexa e extensa
composio do Conselho
est definida no Decreto n.
5.520/2005, Art. 12.

O regime militar extinguiu o Conselho Nacional de Cultura


e criou o Conselho Federal de Cultura, por meio do Decreto n.
74, de 21 de novembro de 1966, estabelecendo que seus membros somente pudessem ser personalidades eminentes da
cultura brasileira e de reconhecida idoneidade. O Decreto n.
94.979, de 29 de setembro de 1997, determinou nova estruturao para o Conselho Federal de Cultura, transferindo-o para
o recm criado Ministrio da Cultura, mas conservando-lhe
os cnones tradicionais, dentre os quais estabelecia como perfil dos conselheiros o seguinte: personalidades eminentes da
cultura brasileira, ligadas s diversas reas culturais.

O Conselho de Cultura da Redemocratizao

O fim da ditadura militar veio acompanhado do desaparecimento dos conselhos de cultura, por considervel perodo (1991
a 2000), at que o Decreto n. 3.617, de 2 de outubro de 2000,
disps sobre a composio do Conselho Nacional de Poltica
Cultural do Ministrio da Cultura3 (cnpc), o qual havia sido
criado pela Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998. A investidura ,
ento, definida pela cumulatividade de outros cargos pblicos
na rea cultural 4 . Ocorre que, em 24 de agosto de 2005, foi editado o Decreto n. 5.520, que alterou e ampliou substancialmente a composio do cnpc, conservando a representao pblica
agora no mais exclusiva da rea cultural , mesclando a ela
representao da comunidade artstica e cultural, bem como de
entidades relacionadas a tais segmentos; aqui, destaque-se, no
obstante a fragilidade da espcie normativa (Decreto), omitida a exigncia expressa de eminncia cultural, como critrio
indispensvel ao integrante de um colegiado cultural pblico5 .
Especificamente para este conselho, ora vigente, impe-

3 0 8
fr ancisco humberto cu nha filho

rioso conhecer-lhe as competncias no campo dos incentivos


pecunirios cultura, com o fito de saber se estas, emanadas
que so de um colegiado geral, concorrem, contraditam ou suprem eventuais deficincias do colegiado setorial, cujo estudo
ser aprofundado adiante, a Comisso Nacional de Incentivo
Cultura (cnic).
Segundo o art. 7 do Decreto n. 5.520/2005, compete ao
cnpc, por seu rgo plenrio: [...] III - estabelecer as diretrizes
gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso relativo dos setores e modalidades do fazer cultural, descritos no art.
3 da Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991; IV - acompanhar
e fiscalizar a aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura; [...] VIII - incentivar a participao democrtica na gesto
das polticas e dos investimentos pblicos na rea cultural.

6
Note-se que a
expresso colegiado
setorial, aqui utilizada,
uma construo
doutrinria, no se
confundido, portanto,
com expresso
homnima encartada
no Decreto
n. 5.520/2005, embora
com ela tenha relao.

A democracia representativa e os colegiados


setoriais

Bem antes do Decreto n. 5.520/2005, no plano federal, a


ideia democrtica chegou primeiro a um importante colegiado setorial da cultura6 aquele que, em contraposio ao colegiado geral, tem competncia restrita para atuar em setor
ou setores especficos do segmento cultural especificamente
responsvel pela poltica de fomentos pecunirios, instituda pelo Programa Nacional de Apoio Cultura (pronac) (Lei
n. 8.313/1991), integrado por trs mecanismos: o Fundo Nacional da Cultura (fnc), constitudo com recursos pblicos; os
Fundos de Investimento Cultural e Artstico (ficart), decorrentes de recursos privados, com tributao diferenciada; e o
Mecenato Federal, fomentado a partir de renncias fiscais. Referido colegiado a Comisso Nacional de Incentivo Cultura
(cnic), que nasce, como visto, de um imperativo constitucio-

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 0
9

7
Farhat (1996, p. 971)
explica o significado da
expresso:
Prerrogativa do
presidente de uma
assemblia, cmara,
associao ou
corporao, de
desempatar votaes.
Tambm chamado de
voto de Minerva, em
aluso deusa da
Sabedoria
8
Fundao Biblioteca Nacional (fbn),
Fundao Casa de Rui
Barbosa (fcrb), Fundao Cultural Palmares
(fcp), Fundao Nacional de Artes (funart) e
Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico
Nacional (iphan).

nal que obriga a colaborao da comunidade no planejamento e


execuo das polticas pblicas de cultura.
A composio da cnic, segundo o Art.32 da Lei n. 8.313/91,
a seguinte: o Ministro da Cultura (que a preside, e nesta condio tem voto de qualidade 7), os Presidentes das entidades
supervisionadas pelo Ministrio da Cultura (em nmero de
cinco8), o Presidente da entidade nacional que congrega os
Secretrios de Cultura das Unidades Federadas, um representante do empresariado brasileiro, e seis representantes de entidades associativas dos setores culturais e artsticos de mbito
nacional. Numericamente, portanto, a cnic tem 14 membros:
seis representam a Administrao Pblica Federal, um representa as demais unidades federadas, um representa o empresariado nacional, e seis representam o setor cultural. Estes nmeros oferecem a miragem de que h perfeita paridade entre a
representao estatal e a da sociedade civil, o que seria verdadeiro, no fosse o voto de minerva de que dotado o Ministro
da Cultura. Observa-se, por conseguinte, um peso favorvel ao
Estado nas situaes que ensejam conflitos de ideias. Deve-se
admitir, contudo, que a representao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, mesmo tendo natureza pblica, no pode
ser confundida com a da Unio, pelo motivo dos frequentes antagonismos de interesses.
No aspecto da representao, a cnic possui membros natos
(os que representam o poder pblico) e membros eletivos (os
emanados da sociedade civil). Adiante, reflexes atinentes
representatividade e adequao de cada um dos componentes
da Comisso.
O Presidente da cnic o Ministro da Cultura, na condio
de membro nato. Esta sorte de atribuio, que permite a uma
autoridade executiva presidir rgos normativos ou opinativos

3 1 0
fr ancisco humberto cu nha filho

existentes na esfera de poder a que se vinculam, prtica usual em nosso pas. Do prprio texto constitucional so colhidos
exemplos: o Presidente da Repblica quem preside o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional. Percebe-se,
por conseguinte, a curiosa reiterao de um costume administrativo, mais consentneo com o regime parlamentarista, que
propriamente com o presidencialista.
Os cinco presidentes de entidades vinculadas ao Ministrio
da Cultura tambm integram a cnic na condio de membros
natos. A rigor, so servidores pblicos subordinados ao Ministro da Cultura, o que significa dizer que, nas questes prioritrias para o Governo Federal, os votos destas autoridades se
identificam com o de seu superior. No obstante, essa limitao salutar, a presena de representantes de entes pblicos da
administrao federal indireta, que lidam com a cultura, como
membros da cnic porque, na pior das hipteses, tm a possibilidade de clamar ateno para os distintos segmentos culturais
a que se vinculam.
O ltimo dos membros natos da cnic era, no dizer do inciso
III do art. 35 do Decreto n. 1.494/95, o presidente da entidade
nacional que congrega os Secretrios de Cultura dos Estados e
do Distrito Federal. Relativamente a ele constatava-se uma
deficincia de representao, se observado que o comando da
Lei n. 8.313/91 se refere ao presidente da entidade nacional que
congregar os Secretrios de Cultura das Unidades Federadas 9.
Como se sabe, a Constituio de 1988 (Art. 1 e 18) atribuiu aos
municpios brasileiros o status de unidades da Federao (bercovici, 2003; ramos, 2000), decorrendo disto que, no tendo
as edilidades representao no rgo que rene os secretrios
de cultura dos estados e do Distrito Federal, a lei no estava
adequadamente cumprida, em virtude da dimenso que lhe

9
Art. 32, III.

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 1 1

10
Esta anomalia, ora
corrigida
normativamente, j
havia sido denunciada
no meu livro. Alis,
deste livro (cunha
filho, 2004, p. 146-147),
reproduzo alguns
trechos, mas no
literalmente, posto que
afetados por novos
entendimentos e por
mudanas legislativas
posteriores sua
publicao.
11
Art. 40 do Decreto
n. 5.761, de 27 de abril de
2006.

deu o Decreto, como visto. Tal defeito10, porm, foi normativamente corrigido, com a edio, em 27 de abril de 2006, do
Decreto n. 5.671, cujo Art. 39, III, previu a representao das
unidades federadas com as mesmas letras do art. 32, III da Lei
do pronac. de grande importncia que esta nova prescrio
no se reduza ao plano redacional, mas que todos os entes federados, inclusive os municpios, tenham voz e voto na deliberao da poltica nacional de cultura, uma vez que relativamente
a ela funcionam (ou deveriam funcionar) como uma espcie de
posto avanado, no suporte s atividades culturais que acontecem por todo o pas.
Outra categoria de membros da cnic a dos indicados, com
mandato de dois anos, permitida uma reconduo. Como j referido, so em nmero de sete, sendo que um representante
do empresariado nacional, e os outros seis so representantes
de entidades associativas de setores culturais e artsticos, de
mbito nacional, a saber: a) artes cnicas; b) audiovisual; c) msica; d) artes visuais, arte digital e eletrnica; e) patrimnio cultural material e imaterial, inclusive museolgico e expresses
das culturas negra, indgena, e das populaes tradicionais; e
f ) humanidades, inclusive a literatura e obras de referncia 11 .
No pronac no se discute sobre o que efetivamente seja mbito nacional das entidades representadas na cnic, mas razovel aplicar-se, para elas, a exigncia que o Supremo Tribunal
Federal impe para conhecer a Ao Direta de Inconstitucionalidade (adi), quando intentada pelos legitimados da parte final
do inciso IX do art. 103 da Constituio Federal, sintetizada, por
Meirelles (2002, p. 311), desta forma:
Quanto ao carter nacional da entidade, enfatiza-se que no basta simples
declarao formal ou manifestao de inteno constante de seus atos
constitutivos. Faz-se mister que, alm de uma atuao transregional, tenha

3 1 2
fr ancisco humberto cu nha filho

a entidade membros em pelo menos nove Estados da Federao, nmero


que resulta da aplicao analgica da Lei Orgnica dos Partidos Polticos

Exigncia desta natureza tem o condo de mensurar a representatividade e, por conseguinte, a legitimidade da representao artstica e cultural na cnic.
Estrategicamente importante, e politicamente legtima a
participao do empresariado no rgo que delibera sobre considervel parcela da poltica cultural do pas, sobremaneira se
considerado o fato de que, em grande parte, esta mesma poltica
se baseia no incentivo fiscal, sistemtica em que os empresrios
desempenham papel de protagonistas, como doadores, patrocinadores e/ou investidores. Por seu turno, a anlise do conjunto de representantes dos setores artsticos e culturais impele
concluso de que neles reside a representao da sociedade civil,
ou nos termos constitucionais, da comunidade cultural que
colabora com o Estado na promoo e proteo da cultura.
Os nmeros de representantes do poder pblico e da sociedade civil se equilibram na formao da cnic, sendo alentador
verificar que no h polarizao apenas nestes dois segmentos,
abrigando a Comisso, representantes do empresariado e dos
poderes dos outros entes pblicos.

A s Competncias da cnic

Sendo a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic) um


rgo de representao da sociedade civil nas polticas pblicas federais de fomento cultura, a partir das competncias a
ela atribudas, far-se- a averiguao da participao popular,
o que permitir concluir se o setor cultural efetivamente divide
com o Estado este mister, ou se se trata de atuao meramente
legitimadora. Para tanto, necessrio um histrico mnimo.

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 1 3

O texto originrio da Lei n. 8.313/91 fixava que as competncias da cnic seriam definidas no respectivo regulamento, no
obstante, de forma esparsa, as mencionasse em diversos dispositivos. Por sua vez, o art. 34 do Decreto n. 1.494/95 previa, de
forma sistemtica, para a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), atribuies normativas, executivas e fiscalizatrias.
No mbito normativo, competia cnic aprovar o programa
de trabalho anual do Fundo Nacional da Cultura, alm de definir
outras aes e outros segmentos culturais, para alm dos especificados na Lei n. 8.313/91 e no Decreto n. 1.494/95, como merecedores dos incentivos pblicos; bem como, no caso de insuficincia de recursos para o atendimento de toda a demanda, definir
as prioridades para o financiamento dos projetos aprovados.
Na seara executiva, competia cnic selecionar as instituies
culturais que podiam apresentar planos anuais de atividades em
substituio a projetos especficos; e exercer outras atribuies
que lhe forem conferidas pelo Ministro de Estado da Cultura.
No plano da fiscalizao, direcionava-se atuao do Estado,
como tambm dos beneficirios do pronac, compreendendo
as seguintes atribuies da cnic: proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento dos projetos nas finalidades
e objetivos do pronac, no do mecenato federal, e funcionar
como instncia recursal na rea administrativa; julgar os recursos relacionados com prestao de contas no aprovadas pelo
Ministrio da Cultura; avaliar permanentemente o pronac,
propondo medidas para seu aperfeioamento.
Panoramicamente vista a competncia inicial da cnic,
imperioso que se faa uma anlise, com o fito de entender a
inteno do legislador, contida nas atribuies deste rgo.
Constata-se que as competncias executivas da cnic eram
praticamente inexistentes, isto porque quando o constituinte
prescreveu que Estado e sociedade partilhassem a promoo
e proteo do patrimnio cultural, certamente no quis desnaturar as atribuies peculiares de cada um. Assim, tendo a

3 1 4
fr ancisco humberto cu nha filho

modernidade afirmado o Estado como instrumento da Sociedade (miranda, 2002, p. 163) , tambm no plano do estudo
ora encetado as atividades de execuo de polticas devem ser
implementadas pela estrutura estatal especificamente organizada para tanto. Se, no caso sob anlise, ao Estado competem as
atividades executivas, quais as que remanescem para a sociedade, nesta partilha de atribuies? Por excluso bvia, as de
natureza normativa e fiscalizatria, sendo que esta ltima se
direciona especificamente para averiguar a implementao da
primeira.
Mas qual a abrangncia destas prerrogativas normatizadoras e de fiscalizao da cnic? Como visto, era ela o rgo que
aprovava o programa de trabalho anual do Fundo Nacional da
Cultura. Sabendo-se que o fnc o principal instrumento do
governo federal para intervir nas polticas culturais da Unio,
e que o programa anual de trabalho deste Fundo dependia da
chancela da cnic, este fato por si s exibe a relevncia e poder
que desfrutava a Comisso. No menos importante, nessa seara normativa originria, era a prerrogativa de definir outras
aes e outros segmentos culturais, para alm dos especificados na Lei n. 8.313/91 e respectivo regulamento, como merecedores dos incentivos pblicos. Com esta atribuio, o legislador conferiu cnic uma direta e explcita possibilidade de
ampliar a legislao parlamentar, sem necessidade de acionar
o Congresso Nacional, e ao mesmo tempo superando a prtica
de entregar esta fidcia a um rgo monocrtico, como a Presidncia da Repblica ou Chefia de um Ministrio. Tambm no
texto original da Lei n. 8.313/91 aparecia mais uma importante
competncia normativa da cnic: no caso de insuficincia de
recursos para o atendimento de toda a demanda, a de definir
as prioridades para financiamento dos projetos aprovados. Esta
prerrogativa ostentava o condo de funcionar como garantia do
princpio da impessoalidade (rocha, 1994a, p. 145), uma vez
que, sendo a cnic um rgo plural, tanto no sentido numrico
quanto na abrangncia da representao, os riscos de favorecio p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 1 5

12
Esta prerrogativa no
prevalecia, por bvio,
sobre o mister do
Tribunal de Contas da
Unio.
13
Trata-se da Medida
Provisria n. 1.589/97,
reeditada at 23 de
novembro de 1999,
quando foi convertida
na Lei n. 9.874/99.

mento ilcito ficam muito menores do que seriam, caso a definio de prioridade, na escassez de recursos, fosse prerrogativa
de autoridade monocrtica.
A anlise dos poderes de fiscalizao da cnic permite constatar a submisso do prprio Estado, incluindo o Ministro da
Cultura, s deliberaes daquela. Note-se que a ela competia
proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento
dos projetos nas finalidades e objetivos do pronac, quando
submetidos ao Mecenato Federal, e funcionar como instncia
recursal na rea administrativa. Portanto, o quadro do poder
deliberativo exibia a seguinte moldura: a aprovao ou no dos
projetos era prerrogativa do Ministro da Cultura; se a autoridade adotasse uma deciso contrria aos interesses de um dado
proponente, este poderia recorrer da deciso junto cnic, que
tinha poder, nos termos legais, de modificar a deciso ministerial. Situao similar ocorria quando da fase de prestao de
contas no mbito do Ministrio; quando este rejeitasse a contabilidade de certo projeto, caberia recurso cnic, que proferiria, ento, a deciso final 12 . Mas o papel fiscalizador da cnic
no estava adstrito s eventuais provocaes de interessados;
tinha tambm a prerrogativa de avaliar permanentemente o
pronac, propondo medidas para seu aperfeioamento.
A partir do que foi visto, o papel da comunidade cultural,
por sua representao, era de acentuada relevncia. Entretanto,
em virtude da edio da Medida Provisria n. 1589/97 13 , houve
a supresso dos poderes originariamente pertencentes cnic,
culminando com um retrocesso democrtico de elevada monta
na gerncia dos negcios da cultura, no plano do pronac, estabelecendo-se a concentrao de todos os poderes decisrios
nas mos do Ministro da Cultura, com a subsequente transformao da cnic em rgo meramente consultivo e desprovido
de poderes decisrios. Para esta comprovao, basta que se observem, em seu conjunto, as prerrogativas originrias da cnic,

3 1 6
fr ancisco humberto cu nha filho

constantes do art. 34 do Decreto n. 1.494/95, diretamente


afetado pela modificao: O texto normativo tinha a seguinte
literalidade:
Compete CNIC: I - proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento dos projetos nas finalidades e objetivos do PRONAC, no caso
do Captulo IV deste decreto, e funcionar como instncia recursal na rea
administrativa; II - aprovar o programa de trabalho anual do FNC; III - definir as aes de que trata a alnea c do inciso V do art. 3 da Lei n. 8.313, de
1991; IV - definir os segmentos culturais no previstos expressamente nos
Captulos II e IV deste decreto; V - selecionar as instituies culturais que
podero apresentar planos anuais de atividades em substituio a projetos especficos, nos termos do art. 28 deste decreto; VI - julgar os recursos
relacionados com prestao de contas no aprovadas pelo Ministrio da
Cultura, no que se refere Seo V do Captulo II deste decreto; VII - estabelecer as prioridades para financiamento dos projetos aprovados no
caso de insuficincia de recursos para o atendimento de toda a demanda;
VIII - avaliar permanentemente o PRONAC, propondo medidas para seu
aperfeioamento; IX - exercer outras atribuies que lhe forem conferidas
pelo Ministro de Estado da Cultura.

O dispositivo referido, que foi tacitamente revogado, induziu seguinte reflexo de Theo Pereira da Silva e Yber Eugnio
Veiga (1997, p. 65):
[...]por fora da MP n 1.589/97, as atribuies previstas neste artigo, com
exceo dos incisos VIII e IX, esto automaticamente prejudicadas. No
caso da competncia do inciso III, a MP referenciada determina o encaminhamento da matria em forma de consulta.

Destarte, a cnic, antes provida de importantes competncias


normativas, fiscalizatrias e at executivas, passou a ser depositria to somente das seguintes atribuies: 1) emitir ao Ministro da Cultura parecer (no vinculativo) sobre atividades cultu-

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 1 7

14
Faz-se adequada
ponderao correlata
ao tema, feita por
Rocha (1994b, p. 79) ao
ponderar: []
podemos adiantar que
no existe democracia
com verdade
(sinttico-semntica), a
democracia o lugar da
indeterminao e da
inveno (Lefort), da
possibilidade do risco
(Luhmann-De Giorgi),
pois somente o
totalitarismo fornece a
tranqilidade dos
lugares prestabelecidos.

rais no previstas na Lei como merecedoras do incentivo fiscal


cultura; 2) avaliar permanentemente o pronac, propondo medidas para seu aperfeioamento; e 3) exercer outras atribuies
que lhe forem conferidas pelo Ministro de Estado da Cultura.
As justificativas para a poda das atribuies da cnic esto na
Mensagem Presidencial n. 1.059/97 e so as seguintes: 1) atualizao legislativa ao novo perfil do Estado brasileiro; 2) simplificao de procedimentos administrativos; e 3) reconduo
da representao social ao seu verdadeiro (na Mensagem a palavra utilizada fundamental) papel de rgo consultivo. Tais
motivos ensejam a devida reflexo.
Relativamente a alegada atualizao da Lei n. 8.313/91 ao
novo perfil do Estado brasileiro, e considerando que a mensagem omite, para ele, uma definio, torna-se praticamente
invivel qualquer anlise, sem a fixao prvia do que se entende por novo perfil. Mas, qualquer que seja esta nova face,
pela supresso abrupta e autoritria da representao popular
no pronac, algo incompatvel com aquilo que constitucionalmente est definido como Estado Democrtico de Direito.
O segundo aspecto relativo simplificao de procedimentos inquestionavelmente verdadeiro, porque, tendo
havido a supresso de instncias s quais os planos, programas e projetos culturais poderiam ou deveriam ser submetidos quando de sua apreciao, logicamente torna-se, ao menos
em tese, mais clere e simples a deciso final sobre os mesmos.
Vislumbra-se, no entanto, o problema da legitimidade do meio
utilizado para este fim. Considerando que a democracia antes
de ser resultado processo igualmente democrtico14 , no se
justifica o sacrifcio de sua essncia (o direito livre participao), em nome de resultados pragmticos, no caso, a simples
celeridade de processos administrativos que, alis, pode ser
obtida sem essa amputao.
O ltimo motivo alegado, a reconduo da cnic ao papel
de rgo consultivo, pressupe a constatao de um fato, bem

3 1 8
fr ancisco humberto cu nha filho

como um exerccio hermenutico. O fato seria o de que a cnic


j fora rgo consultivo, retomando, agora, esta condio; isto
jamais ocorreu na histria do pronac. Quanto ao exerccio
hermenutico, consistiria em fixar que a colaborao da comunidade para a promoo e proteo do patrimnio cultural, constitucionalmente definida, seria meramente opinativa;
esta interpretao, como visto, no encontra, guarida em nosso
ordenamento jurdico, posto que a essncia do papel da cnic
est nos misteres normativo e fiscalizatrio.
As justificativas da deciso que eliminou a possibilidade de
efetiva participao da sociedade na definio da poltica cultural do Governo Federal, por meio da cnic, no passam de
palavras cujo contedo prtico representa exatamente o oposto
da literalidade: mero disfarce do aambarcamento autoritrio de
mais esta fatia do poder das mos do povo e de sua representao.
A sorte da cnic no foi alterada com a edio do Decreto
n. 5.761/2006, que a consolidou como rgo consultivo, competente apenas para subsidiar decises do Ministro da Cultura. No
se pode negar o fato de que a norma presidencial sofre a amarra da Lei que, como visto, j houvera suprimido a importncia
poltica da Comisso. Porm, o novo Decreto regulamentador
do pronac foi mais a fundo, de maneira tal que, at mesmo os
afazeres de competncia da cnic podem ser dispensados, posto
que o presidente da Comisso poder deliberar ad referendum
do colegiado, independentemente do oferecimento prvio dos
subsdios a que se referem este artigo15 . Decidir ad referendum
sujeitar deciso a um rgo superior que pode ou no confirm-la. (debacq, 1896, p. 13) Se a cnic apenas consultiva, mesmo
que deseje infirmar a deciso de seu presidente (o Ministro da
Cultura), poder algum ter para isso, pois os pronunciamentos
do colegiado so dirigidos, com a faculdade de serem ou no acatados, ao prprio emissor da deciso a ser referendada.

15
Decreto n.5.761/2006,
Art. 38, 81.

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 1 9

Ensaio de Restituio de Poderes


Representao da Comunidade Cultural por
meio do cnpc

H algo que talvez possa explicar a drstica mudana conceitual


da Comisso Nacional de Incentivo Cultura: a edio do Decreto n. 5.520/2005 representa um ensaio de devoluo de poderes
polticos (normativos e fiscalizatrios) comunidade cultural,
no mais atravs da cnic, que um colegiado setorial, mas por
meio do Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc), colegiado geral da cultura, no Brasil, e que, por conseguinte, tem a
capacidade de subsumir a competncia daquela. Esta convico
tem assento porque, conforme visto acima, o art. 7 do Decreto
ora referido definiu, dentre as competncias do Conselho, as de
estabelecer as diretrizes gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso
relativo dos setores e modalidades do fazer cultural, descritos no art. 3 da
Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991; acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura; e incentivar a participao democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na
rea cultural.

Poder-se-ia supor que tal ensaio no logrou xito porque, antes que o cnpc fosse efetivado, adveio o Decreto
n. 5.761/2006, que tacitamente teria revogado diversos dispositivos do Decreto n. 5.520/2005, ao atribuir as competncias
do Conselho a outros rgos, como a Comisso do Fundo Nacional da Cultura, por exemplo, a quem definiu competir, dentre outras atribuies,
avaliar e selecionar os programas, projetos e aes culturais que objetivem a utilizao de recursos do Fundo Nacional da Cultura, de modo a
subsidiar sua aprovao final pelo Ministro de Estado da Cultura; e elabo-

3 2 0
fr ancisco humberto cu nha filho

rar a proposta de plano de trabalho anual do Fundo Nacional da Cultura,


que integrar o plano anual do pronac, a ser submetida ao Ministro de
Estado da Cultura para aprovao final de seus termos 16 .

Porm, a atenta observao destas competncias, adida a uma


interpretao sistmica de ambas as normas, faz com que se perceba serem apenas complementares, no tendo havido, por conseguinte, revogao tcita das competncias do Conselho Nacional de Poltica Cultural.

16
Decreto n. 5.761/2006,
Art. 14, no qual h
outras competncia da
Comisso do Fundo
Nacional da Cultura.

Concluso

A vigente Constituio Federal determinou a participao popular na definio das polticas culturais, mas at agora, mais
de 19 anos aps este comando estar vigente, no temos, neste
sentido, um formato sequer razovel.
A primeira grande tentativa de fazer a comunidade cultural
efetivamente se imiscuir nas deliberaes estatais do setor de
seu interesse datam da criao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), gestada no mago do Programa Nacional
de Apoio Cultura (pronac). A histria da cnic exibe uma
curva descendente em termos de poderes polticos, e ascendente, em perfil tcnico, o que induz concluso do seu distanciamento face ao motivo originrio de sua criao.
O fato, no entanto, no pode ser tratado com saudosismo,
posto que por outros meios se pode democratizar a gesto cultural; um deles o de atribuir os papis normativo e fiscalizatrio a colegiados gerais da cultura, como o Conselho Nacional
de Poltica Cultural (cnpc) que, qual se apresenta construdo,
pouco passa de aceno para este desiderato. Essa fragilidade reside em alguns motivos: a competncia restrita do Conselho; a
instabilidade da norma que lhe disciplina, que um Decreto,
espcie revogvel por simples deciso individual do Chefe do

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 2 1

Executivo; as amarras da Lei do pronac; a concorrncia com


outros colegiados.
Mas nada disso deve ser motivo de desnimo, pois como
lembram os estudiosos e convictos do tema, os problemas da
democracia se resolvem com mais democracia.

Referncias
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So Paulo: Max Limonad, 2003.
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Federal de 1988: a representao de interesses e sua aplicao ao
Programa Nacional de Apoio Cultura. Rio de Janeiro: Letra
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Atualizado por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes. So
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existe algum mais culto do que eu? In: MICELI, S. Estado e
cultura no Brasil. So Paulo: DIFEL, 1984.
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santos, a. o. a. Administrao da cultura: poltica e gerncia.
In: conferncia nacional de educao, cultura e
desporto. Desafios para o sculo XXI: coletnea de textos da 1
Conferncia Nacional de Educao, Cultura e Desporto. Braslia:

3 2 2
fr ancisco humberto cu nha filho

Cmara dos Deputados; Coordenao de Publicaes, 2001. 742


p. (Ao parlamentar; n. 146).
silva, t. p.; veiga, y. e. Legislao brasileira anotada. Braslia:
minc, 1997.

o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a
3 2 3

CO NCIN E 1 97 6 A 1 9 9 0

Anita Simis1

Int roduo

Como analisar um rgo que vivenciou seus 14 anos


de existncia em dois momentos histricos diferenciados, contou com seis dirigentes, foi regido por
quatro estatutos e baixou 195 Resolues? Certamente h diferenas marcantes entre uma gesto e
outra, mas como poderamos investig-las e identific-las?
Primeiramente preciso lembrar que o Conselho Nacional de Cinema Concine foi institudo quando

1
Professora da Graduao e do
Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da Universidade
Estadual Paulista (unesp).

ainda vivamos durante o perodo autoritrio do regime militar


e, embora os ventos da distenso j estivessem soprando, prenunciando uma abertura lenta e gradual, o rgo foi estabelecido por um decreto no uma lei , de n. 77.299, em 16 de maro
de 1976, e realmente instalado s em agosto do mesmo ano.
Criado para substituir o Conselho Deliberativo e o Conselho
Consultivo do extinto Instituto Nacional de Cinema (inc), tinha como objetivo assessorar o ministro da Educao e Cultura.
Em outras palavras, coube ao Concine a formulao da poltica
de desenvolvimento do cinema nacional que, por meio de suas
atribuies de orientao normativa e de fiscalizao, passou a
disciplinar as atividades cinematogrficas em todo territrio
nacional, estas, posteriormente, definidas como a produo,
reproduo, comercializao, venda, locao, permuta, exibio, importao e exportao de obras cinematogrficas.

Do inc ao Concine

2
Tratam-se dos recursos
oriundos dos depsitos
a que se refere o art. 45
da Lei n. 4.131, de 3 de
setembro de 1962, que
ao disciplinar a
aplicao do capital
estrangeiro e as
remessas de valores
para o exterior, retinha
parte do imposto de
renda das distribuidoras
estrangeiras.

Mas, qual o significado desta substituio? No que o Concine


se diferenciou do inc?
Lembrando que a Empresa Brasileira de Filmes s/a (Embrafilme) j vinha se desenvolvendo desde 1969, quando os recursos do imposto sobre a remessa de lucros2 , bem como a carteira
de financiamento de filmes brasileiros, foram transferidos do
inc para a empresa, ao mesmo tempo que o inc se esvaziou,
a Embrafilme crescia. At que, em 1975, o Instituto extinto
(lei n. 6.281), transferindo suas atribuies para a Embrafilme e, as funes de regulao do setor cinematogrfico, para o
Concine. Mas, conforme Amancio da Silva (1989, p. 3 e 5), foi
na gesto de Roberto Farias, de 1974 a 1979, que se estabeleceu
o perodo ureo das relaes cinema x Estado, ou ainda, o
perodo em que se daro os maiores embates e se alcanaro
as mais expressivas vitrias no terreno da sedimentao de um

3 2 6
ani ta simis

mercado nacional para o filme brasileiro, a partir da efetivao


de medidas protecionistas governamentais. Pois foi justamente em meados deste perodo que ocorreu a substituio. O
objetivo era agir e intervir de forma centralizada nas atividades
comerciais ou industriais relacionadas ao cinema. Criados durante a ditadura militar estes organismos davam a sensao de
que o governo militar queria monitorar o cinema. Se de fato,
desde o inc, em 1966, o Estado assumiu explicitamente o financiamento da produo nacional de filmes ao invs de apenas recomendar, encaminhar ou propor financiamentos
produo cinematogrfica, com o Concine e a Embrafilme
acentua-se o carter da interveno.
Na verdade, como afirmou Farias (2005, p. 12), primeiro
cineasta a dirigir a Embrafilme, esses organismos eram o resultado de uma luta do cinema brasileiro, muito anterior ditadura, mas que acabaram sendo incorporados pelo governo
militar e transformados em realidade. De fato, se formos procurar propostas de criao de um rgo abrigado nas estruturas
do Estado, centralizando ou concentrando as decises sobre
a questo cinematogrfica sob o controle do setor produtor,
o projeto do ento deputado da bancada paulista do Partido Comunista Brasileiro, Jorge Amado, apresentado em 1947, talvez
seja o pioneiro.3
Aproximando nossa anlise, um aspecto muito interessante, que confirma esta ligao do setor produtor com o Estado,
diz respeito prpria composio dos Conselhos do inc e do
Concine. No primeiro projeto do inc, proposto aps 64 pelo ento ministro da Indstria e Comrcio, Paulo Egdio, a estrutura
dividia-se em: presidente, secretaria-executiva e um conselho
deliberativo, composto exclusivamente por representantes dos
rgos do governo, entre os quais um membro do Conselho de
Segurana Nacional. Afora o presidente e o Conselho de Segurana Nacional, o Conselho era formado por representados
Ministrios das Relaes Exteriores, da Justia e Negcios Inte-

3
Sobre o projeto de
Jorge Amado consultar
Simis, 1996

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 2 7

riores, da Educao e Cultura, da Indstria e Comrcio, do Planejamento e outro do Banco do Brasil. Interessante assinalar
que embora tenha sido elaborado pelo Ministrio da Indstria
e Comrcio, o inc era proposto como uma estrutura subordinada ao mec. (Cf. simis, 1996) O objetivo era garantir um poder
de interveno maior do Estado, diga-se do regime militar, no
mais como rbitro, nas atividades cinematogrficas, incluindo o setor que exercia a exportao de filmes brasileiros que
agora ficaria sujeita licena de exportao, vigiando assim
a sua promoo no exterior e impedindo que mesmo um rgo subordinado ao Estado, como o Itamaraty, pudesse indicar
oficialmente um filme como Deus e o Diabo na Terra do Sol
para representar o Brasil no xvii Festival Internacional de Cinema de Cannes, em 1964. Mas, o Decreto-lei n. 43, de 1966,
que de fato instituiu o inc, eliminou a figura do representante
do Conselho de Segurana Nacional no Conselho Deliberativo
e criou um Conselho Consultivo, composto por um representante de cada um dos seguintes setores: produo, distribuio,
exibio, crtica e um diretor de cinema, totalizando cinco
membros. Dez anos depois, com a criao do Concine, esta
composio se expande em prol dos representantes da atividade cinematogrfica. Assim, temos 13 membros conselheiros,
entre os quais sete representantes governamentais, o diretor
da Embrafilme, o diretor do mec e apenas trs representantes
de cinema (produtor, exibidor ou distribuidor, e um realizador) e no cinco, como anteriormente, ficando de fora o crtico
e s um para exibio e distribuio. Mas, por outro lado, deixa
de existir a diviso entre um conselho apenas consultivo, dos
representantes dos setores cinematogrficos, e outro atuante,
j que deliberativo, dos representantes do governo. Com isso,
d-se um passo a mais no encalo de uma fatia do poder para a
corporao cinematogrfica. A partir de 1986, em pleno regime
democrtico, em mais um movimento de expanso ampliou-

3 2 8
ani ta simis

se a composio do colegiado de 13 para 23 membros, sendo 11


representantes da sociedade civil e 12 do governo.
Poderamos pensar que houve um progressivo esvaziamento do inc com a criao da Embrafilme, mas no podemos
esquecer que o mentor do projeto de criao da Empresa foi o
ento presidente do inc, significativamente o primeiro diretor
da Embrafilme: Durval Gomes Garcia. O mesmo ocorreu com
o inc em relao ao Concine: o primeiro presidente do Concine, Alcino Teixeira de Mello, foi presidente do inc (1972-1975),
tendo realizado anteriormente uma carreira curiosa: oficial da
reserva do exrcito, bacharel em Direito, funcionrio de diversos rgos ligados migrao, assessor tcnico-administrativo
do inc. Conforme Mello explicou na poca: O Concine ter
o poder de polcia que no pode ser exercido por uma empresa
de economia mista, aplicando multas e a interdio de cinemas nos quais a atividade fiscalizadora da Embrafilme constatar irregularidade. (mello apud alencar, 1976) Os outros
dirigentes foram sucessivamente Miguel Borges (1979 a 1980),
diretor de Z da Cachorra, um dos episdios de 5 Vezes Favela
e que, posteriormente, foi secretrio adjunto de Ipojuca Pontes
na Secretaria da Cultura, durante o governo Collor; Ronaldo
Pereira Lima Lins (de 1980 a 1982), filsofo e doutor em Teoria
Literria; Sergio Santos de Oliveira (de 1982 a 1984), jornalista
e socilogo, trabalhou na revista Veja, no O Globo em So Paulo
e no O Estado de So Paulo. A partir de 1985, apenas cineastas
Gustavo Dahl (de 1985 a 1987) e Roberto Farias (de 1987-1990),
o ltimo a ocupar o cargo vo ocupar a direo agora de vicepresidente, j que com o decreto n. 91.144, de 15 de maro de
1985, o Concine se vinculou ao Ministrio da Cultura, sendo
ento presidido pelo Ministro.

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 2 9

Dois Concines distintos?

Pensando na forma de sua organizao, podemos identificar


ao menos duas fases diferenciadas nos 14 anos de existncia do
Concine: de 1976-1986 e de 1987-1990, ou seja, uma primeira
fase a partir da gesto de Alcino Teixeira de Mello e uma fase
posterior que tem incio na gesto de Gustavo Dahl.
Legalmente, essa distino est escorada no mesmo decreto,
n. 93.881, de 23/12/1986, que ampliou a composio do colegiado do Concine para 23 membros, dos quais 11 representantes
da sociedade civil, pois ele tambm responsvel pela redefinio das funes do rgo e lhe deu autonomia pessoal e oramentria. Esta autonomia oramentria estava relacionada
transferncia da codificao, fornecimento e fiscalizao dos
selos de controle para videocassetes da Embrafilme para o Concine, afora a arrecadao prpria de todas as receitas inerentes
ao rgo que antes estavam dispersas e sem repasse para o Concine.
Em 1987, foi aprovado um novo estatuto do Concine, o quarto desde a sua criao, e com ele, j na gesto de Roberto Farias,
a prioridades passaram a ser:
1. regularizar os pagamentos devidos receita federal e
Embrafilme por parte da comercializao de filmes/vdeos importados, inclusive buscando instrumentos para
acabar com as fraudes. Com isso o Concine previa que a
partir de 1991 poderia desempenhar todas suas funes
no mercado sem recursos da Unio (informao verbal);
2. informatizar a legislao, diversos dados e elaborar relatrios. Nos anos 1988 e 1989, o Concine publicou dois
relatrios sobre o mercado cinematogrfico e dois livros
(ver nas referncias) com a ntegra da legislao;
3. aumentar a fiscalizao.
No tocante fiscalizao e na tentativa de controlar o mercado de vdeo, o Concine passou, conforme o regimento, a codi-

3 3 0
ani ta simis

ficar, fornecer, fiscalizar e cobrar por um selo que deveria estar


impresso em uma etiqueta colada em cada fita de vdeo vendida
no pas. Com o tempo foram implementados controles mais rigorosos nas etiquetas, que alm do seqencial, contava com a
codificao alfanumrica indicando os nmeros da matriz e da
cpia do filme, colocao do cdigo de barra para leitura tica
atravs do computador e o nome do filme, impedindo a falsificao de etiquetas, como ocorria antes. Com isso, em 1983,
emitiu-se 4.170 etiquetas de vdeo e em 1988, j eram 1.647.155.
A partir de ento, contando com apenas 73 funcionrios espalhados pelas inspetorias de Porto Alegre, Curitiba, So Paulo,
Rio de Janeiro, Salvador, Recife, Belm e Braslia, o Concine
pode reduzir, de 1987 a 1990, em 50% a burla do direito autoral
no mercado de videocassetes, conhecida como pirataria, e regularizou os pagamentos devidos Embrafilme.
Alm disso, agilizou acordos de coproduo e da integrao
do cinema ibero-americano em um mercado comum, tendo as
estratgias europeias como pano de fundo bem como a crescente importncia dos diversos meios de difuso do audiovisual. Tais acordos previam para o final de 1989, entre outras
medidas, concesso das vantagens da nacionalidade a uma cota
anual de filmes produzidos pelos pases membros; um fundo
de financiamento produo nos moldes do existente na comunidade europeia, formas de uniformizao da legislao
dos pases membros para o audiovisual, mecanismos de distribuio e exibio para aproveitar a produo existente nos pases latino-americanos.
Assim, o Concine foi transformado no rgo forte do cinema
nacional, responsvel pela formulao, controle e cumprimento das normas e leis regentes do segmento cinematogrfica,
alm da poltica de comercializao e regulamentao do mercado, incluindo filmes publicitrios. No entanto, a conquista
de um espao significativo nas esferas da articulao poltica

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 3 1

pelo setor produtor foi paradoxalmente contraposta pela fora


do cinema norte-americano. Sobre isso Roberto Farias (2005,
p. 16-17) eloquente:

[...] quando voltamos ao regime democrtico, a influncia do cinema estrangeiro passou a ser muito mais forte. A indstria de liminares favoreceu o cinema estrangeiro contra o cinema brasileiro. Questionaram na
Justia os recursos da Embrafilme, a cota de tela, o ingresso padronizado,
enfim..., fecharam o cerco em torno da empresa. E asfixiando a Embrafilme, impedindo-a de dispor dos recursos para o desenvolvimento do cinema brasileiro, o nosso concorrente ficou muito mais livre, mais forte,
vontade para esmagar o filme brasileiro.
4
Conforme Bello (2007),
a extino do Concine
no est estabelecida
por lei, pois o Concine
no tinha personalidade
jurdica, embora tivesse
certa autonomia
administrativa e
financeira concedida
por lei. Como era um
rgo componente da
estrutura bsica do
ento Ministrio da
Cultura,quando este foi
extinto, tambm
extinguiu o Concine.
O minc foi extinto pela
medida provisria
150de 15.3.1990, que por
sua vez foi transformada
na Lei n. 8.028, de
12.4.1990, que dispe
sobre a organizao da
Presidncia da
Repblica e dos
Ministrios e d outras
providncias e cria a
Secretaria da Cultura da
Presidncia da
Repblica.

3 3 2
ani ta simis

Mesmo assim, ao final da dcada de 1980, o Concine j colhia


os frutos de sua atuao, disciplinando em grande parte o mercado de vdeo e cinema que ento movimentava quase meio bilho
de dlares. Alm disso, houve um incremento considervel da
arrecadao por meio da regularizao dos pagamentos devidos
Embrafilme. Conforme o quadro 1 abaixo, se, de 1987 a 1988, h
uma reduo de 4.551.608 para 3.530.475, a partir de junho/88
quando se introduziram mecanismos de controle mais eficazes,
a arrecadao evoluiu consideravelmente para 7.190.357,90.

Total

1987

1988

1989

1990 (janeiro)

4.551.608,68

3.530.475,56

7.190.357,90

999.873,11

Quadro 1 - Pagamentos devidos Embrafilme (valores em dlares)


Fonte: Concine (1989).

Quanto s remessas de lucros enviadas pelos representantes das empresas estrangeiras, se h um decrscimo nos valores
de 1986 a 1988 (ver tabela 1), quando o Concine foi eliminado 4
as remessas sofrem um aumento significativo do volume (ver

quadro 2) possivelmente em decorrncia da falta de uma gil


fiscalizao de rgos como a receita federal, j que no estavam equipados para isso.
Valores remetidos (US$)
1986

21.641.326,97

1987

17.840.915,08

1988

13.038.572,16

Variao % sobre o ano anterior


17,56
26,85

Tabela 1 - Remessas para o exterior Decreto-Lei n. 862/69


Fonte: Concine (1989).

unidade: mil US$


1989

30.172,1

1990

43.255,9

1991

42.559,3

1992 36.721,8
1993 37.339,3
1994

49.346,6

1995

74.681,8

1996

75.889,9

1997 76.139,4
Quadro 2 - Aluguel de Filmes Cinematogrficos - Remessas
Fonte: Banco Central, Departamento de Cmbio.

Legislao

Durante sua existncia, o Concine instituiu 195 resolues,


sob os mais diversos temas: da cota de tela para filmes nacio-

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 3 3

5
Com isso, s em 1975,
houve um aumento de
30% na arrecadao do
filme nacional, muito
embora mesmo aps a
introduo das
mquinas registradoras,
tenham sido
apreendidos cerca de
40.000 ingressos que,
ao invs de serem
rasgados como
determinava a
legislao, voltavam
bilheteria, sendo at
plastificados.

6
Outras quatro
resolues reiteram os
140 dias para o perodo
de 1980 a 1983. Parece
haver um lapso na
legislao sobre o
perodo de 1984 a 1987.
Em 1988, a Res. n. 171 j
no especifica a
programao, nem o
ano e fixa em 140 dias a
quota para salas que
funcionam os 7 dias da
semana.

nais dublagem. Na verdade, deu prosseguimento s iniciativas introduzidas pelo inc que j havia avanado em diversas
medidas, h muito reivindicadas pelos cineastas, tais como o
uso obrigatrio do ingresso nico, de border e de mquinas
registradoras, proporcionando uma garantia maior de recebimento da porcentagem real da renda dos filmes.5 Alm disso,
o inc aumentou a quota anual de exibio compulsria de filmes nacionais de 63 dias em 1969 at 112 em 1975, ano em que
extinto o rgo. Das 112 Resolues baixadas, destacam-se ainda
aquelas que concederam prmios, como o Prmio inc ou a que
concedia prmios percentuais calculados sobre a renda lquida
de bilheteria, e as medidas que procuraram fortalecer a infraestrutura do cinema, como a que obrigou a copiagem de filmes estrangeiros em laboratrios cinematogrficos brasileiros.
J durante a existncia do Concine, entre as Resolues mais
polmicas, podemos citar aquelas que fixaram as cotas de tela
para filmes de longa metragem nacionais nas casas exibidoras
de todo pas, a que fixou a cota para videocassetes nas distribuidoras e nas locadoras comerciais e a chamada Lei do Curta de
que trataremos mais adiante. Assim, a resoluo 8 reiterou os
112 dias de cota de tela para longas para o ano de 1977, em 1978,
aumentou para 133 (Res. n. 23) e em 1979 j passvamos a ter a
140 dias (cf. Res. n. 34/78), a maior quota para a exibio compulsria de filmes de longa metragem nacionais para salas que
mudassem sua programao de uma a trs vezes por semana e
funcionassem sete dias por semana6. Outra Resoluo importante e inovadora, n. 98/83, determinava que as distribuidoras
e as locadoras comerciais deveriam oferecer 25% de ttulos de
filmes nacionais gravados neste suporte sobre o total de cpias
que tivessem nas prateleiras. Mas, s a partir de 1987, no que
denominamos de segunda fase do Concine, que coincide com
o momento em que o mercado de vdeo atinge os 3 milhes de
aparelhos de videocassetes vendidos e em que temos 5 mil lo-

3 3 4
ani ta simis

cadoras, 60 distribuidoras e 2500 ttulos certificados foram


intensificadas as aes de regulamentao e fiscalizao.

Lei do curta

A Lei do Curta certamente um dos assuntos mais polmicos


e que mais persistiu no tempo. Corresponde ao artigo 13 da lei
n. 6281, de 9 de dezembro de 1975, mais as sucessivas regulamentaes efetuadas pelo Concine e inicialmente sua discusso se deu na Embrafilme, por ocasio da fuso com o inc.
possvel que aqueles que frequentaram as salas de cinema
nos anos 80 ainda se lembrem de filmes de curta metragem que
mal mereciam ser assim classificados e por conta disso eram recebidos com vaias durante sua exibio. Na verdade, com raras
excees, os exibidores sabotavam a programao dos curtas,
inclusive selecionando filmes inadequados ao tipo de pblico
dos longas-metragens em cartaz. No fim da dcada, a seleo
comeou a melhorar com a exibio de curtas como Dov Meneghetti, de Beto Brant, e Barbosa, de Jorge Furtado. Foi quando nasceu o Festival de Curtas, dirigido por Zita Carvalhosa,
hoje entre os cinco maiores do mundo e exibido com grande
sucesso em dez salas de So Paulo. E poderamos ainda citar outra iniciativa que tem assegurado a exibio de curtas-metragens brasileiros nos cinemas de Porto Alegre resultado de um
acordo firmado em setembro de 1996 entre a aptc-abd/rs 7,
o Sindicato dos Exibidores, a Cmera de Vereadores e a Prefeitura de Porto Alegre (a Secretaria Municipal de Cultura arca
com o cach de R$ 1.500,00 pago ao produtor), e que em 11 anos
j exibiu mais de 200 curtas de todo o pas.
No nossa pretenso discutir formas de apoio exibio do curta, mas

7
A abd no RS foi criada
em 8 de maio de 1985
com o nome de aptc/
rs, (Associao
Profissional de Tcnicos
Cinematogrficos),
porque a inteno era
torn-la um sindicato
profissional. Dois anos
depois, seguindo a
indicao do Conselho
Nacional das abds,
desistiu-se da entidade
pr-sindical e
adotou-se o nome
aptc-abd/rs.

sim mostrar quanto o tema foi ilustrativo do trabalho do Concine. Para

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 3 5

tanto, apresento abaixo uma retrospectiva das principais resolues e observaes sobre.

Cronologicamente, como j mencionamos, tudo tem incio


com o artigo 13 da lei n. 6.281/75 que no fala em obrigatoriedade da exibio do curta metragem nacional: nos programas
de que constar filme estrangeiro de longa metragem, ser estabelecida a incluso de filme nacional de curta metragem de natureza cultural, tcnica, cientfica ou informativa [...]. J para
os filmes de longa metragem, o artigo 14 estipula claramente
que todos os cinemas existentes no territrio nacional so obri gados a exibi-los durante determinado nmero de dias por ano.
Em seguida, e j com o Concine, temos:
Resoluo n. 4, de 22/10/1976 Aqui j h referncia ao cumprimento obrigatrio da exibio do filme nacional de curtametragem. Para tal exigncia fixada, de acordo com uma tabela
(mximo 56 dias/ano), a exibio obrigatria dos curtas portadores do Certificado de Classificao expedido pelo extinto inc
em todas as salas exibidoras do Pas e especificado o preo da
locao, at que seja regulamentado o art. 13 da lei 6.281.
Resoluo n. 18, de 24/08/1977 Quase um ano aps a resoluo 4, regulamentada a exibio compulsria do curtametragem. Define-se o que o curta, cria-se o Certificado
de Produto Brasileiro de Filme de Curta-Metragem (cpbfc)
e especifica-se a forma como concedido.
Esta resoluo deveria ter entrado em vigor em fins de 1978,
conforme Giba Assis Brasil (2007),
[...] mas os exibidores conseguiram uma liminar, com prazo de 90 dias.
Entre 01 e 15/03 o Concine autuou 60 (dos 130) cinemas de So Paulo e 52
(dos 110) do Rio pelo no cumprimento da Lei. Mesmo assim, o boicote
dos exibidores e a guerra de liminares continuou, com apenas uns alguns cinemas pequenos exibindo curtas no perodo.

3 3 6
ani ta simis

Resoluo n. 19, de 21/10/1977 Faz alteraes nas formas de


pagamento da locao.
Segundo Regina Machado (2005), que participou ativamente do processo da Lei do Curta, integrando as diretorias da Associao Brasileira de Documentaristas (abd) 8 entre 75/77,
[...] a campanha pela Lei do Curta pegou fogo entre 77/78, [...] que deslanchou o processo de reviso das resolues 18 e 19 do Concine, que contou
com ativa e atenta participao de seu presidente, Dr. Alcino Teixeira de
Mello e de sua assessoria, que acompanharam o evento minuto a minuto,
ouvindo as propostas dos documentaristas, expondo os pontos de vista
oficiais.

Resoluo n. 25, de 2/031978 fixa multas quando da interrupo da exibio do curta.


Resoluo n. 27, de 14/3/1978, inclui o filme de curta nas autuaes da Resoluo 13/77. Com isso o exibidor que no exibir o
curta ou pagar a locao em porcentagem inferior estipulada
pela lei pode ter seu cinema interditado.
Resoluo n. 35, de 4/12/1978. Prorroga, pelo prazo de dois
meses, a vigncia das Resolues 18 e 19.
Resoluo n. 37, de 15/02/1979. Regulamenta novamente para
o ano de 1979 a exibio compulsria do curta. Esta resoluo
foi fruto do acordo entre abd e exibidores e permitiu o cumprimento da Lei em novas bases, incluindo os filmes feitos em
16 mm, entre outras medidas e, a partir da, a Lei passou a ser
cumprida, mas com pelo menos duas distores, frequentemente denunciadas pela abd: os prprios exibidores passaram
a produzir curtas de baixa qualidade e comprar outros curtas a
preo fixo.

8
Sobre a abd, ver
interessante artigo de
Caetano (2001, 2002)e
de Leopoldo Nunes
(2005).
Lembramos ainda
outros nomes ligados
ao curta/documentrio:
Manoel Rangel,
ex-presidente da
abd-sp (1999/01), foi
assessor especial da
sdav hoje Ancine, Silvio
Da-Rin, hoje na sdav,
Manfredo Caldas e
Sergio Sanz (foi do
ctav). Isso sem contar
os nomes dos diretores
de ponta dos anos 80,
Brasil, Sturm, Jorge
Furtado, Tata Amaral,
Ana Luiza Azevedo,
Francisco Csar Filho,
Beto Brant e Roberto
Moreira.

Conforme Da-Rin (2007),

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 3 7

O exibidor comeou sua reao j em setembro de 1977, depositando em


juzo a renda devida ao curta. Em seguida, encomendou filmes chatssimos, feitos em escala 1x1, para ocupar o espao do curta e evitar o pagamento a terceiros. Por fim, comprou a preo irrisrio filmes de realizadores que perdiam a esperana de ter seu filme programado.

Complementando Da-Rin, Caldas (2005) afirma que


muitos realizadores, desiludidos da possibilidade de realizar um novo
curta atravs da renda de bilheteria, passaram a vender seus filmes, por
um irrisrio preo fixo, aumentando assim o estoque de ttulos nas mos
dos exibidores.

Assim, como diz Farias (2007):


O cinema brasileiro sofreu muito por causa da explorao indevida do curta no mercado. Exibidores, para no perderem percentuais de bilheteria
destinados ao curta, produziam curtas de baixssimo oramento e pssima
qualidade para cumprimento da Lei, desmoralizando o cinema nacional.

Resoluo n. 40, de 25/06/1979. Altera algumas medidas da


Resoluo 37.
Resoluo n. 45, de 30//11/1979. Prorroga a vigncia das resolues 37 e 40.
Resoluo n. 49, de 15/02/1980. Prorroga a vigncia e altera a
redao de dispositivos da Resoluo n. 37, com as alteraes
que lhe foram introduzidas pela Resoluo 40.
Resoluo n. 50, de 28/03/1980. Prorroga a vigncia da Resoluo 37, com as alteraes das Resolues 40 e 49.
Resoluo n. 52, de 30/05/1980. Nesta resoluo novamente define-se o filme de curta-metragem, regulamenta-se sua
exibio compulsria nas salas e so introduzidas mudanas,
como por exemplo, a reduo do nmero mximo de cpias por
curta de 15 para 10 e depois para 5 (resoluo 61) e um limite
mximo de arrecadao que o curta poderia atingir.

3 3 8
ani ta simis

Resoluo n. 58, de 31/10/1980. Dispensa os filmes brasileiros,


de longa e curta-metragem, da insero dos nmeros de registro na Embrafilme entre os respectivos crditos.
Resoluo n. 61, de 19/12/1980. Outra vez define o filme de
curta-metragem, regulamenta sua exibio compulsria nos
cinemas brasileiros, repetindo-se diversos itens e estabelecendo pequenas alteraes, como por exemplo, na representao
das entidades que compe a Comisso responsvel pela concesso do cpbfc.
No perodo entre 1977 e 1981, 954 curtas foram habilitados
exibio em cinemas, sendo mais de 500 deles distribudos
pela Embrafilme, que, no entanto, s conseguia programar em
poucas salas.
Resoluo n. 66, de 29/05/1981. Fixa normas para o pagamento da locao de filmes nacionais de curta e longa-metragem.
Resoluo n. 103, de 6/04/1984. Cria os certificados de Reserva de Mercado e Especial de Reserva de Mercado e estabelece
nova disciplina para exibio de filmes brasileiros de curta-metragem. Com essa resoluo deixam de ser expedidos os cpbfc
que so substitudos por Certificados de Reserva de Mercado
ou Certificado Especial de Reserva de Mercado, concedidos
trimestralmente por jri especialmente constitudo, e seus
realizadores ou produtores passaram a receber um prmio em
dinheiro pago pelo fundo, como adiantamento pelos direitos
de exibio, por no mximo 2 curtas/ano.
Resoluo n. 107, de 5/10/1984. Dispe sobre distribuio de
filmes brasileiros de curta-metragem, principalmente sobre as
formas de pagamento entre as partes envolvidas.
Resoluo n. 108, de 5/10/ 1984. Estabelece sanes ao exibidor que recolher fora do prazo o montante da renda estipulado
pela resoluo 103.
Novamente recorremos a Caldas (2005), que nos d pistas
sobre o que ocorreu:
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3 3
9

O valor do prmio correspondia a mais de 50% do custo mdio de um


curta, possibilitando ao realizador a arrancada para um novo projeto. Os
jris se reuniam a cada trs ou quatro meses, com participao das abds.
No entanto, para capitalizar o fundo que permitiria o pagamento dos prmios, o presidente do Concine fez um acordo informal com os exibidores,
segundo o qual estes, alm de pagarem um percentual da bilheteria menor que o anteriormente devido ao curta, no se comprometiam a exibi-los. Uma situao anmala, que possibilitava uma retomada da produo,
mas esvaziava a funo social dos nossos filmes ao retir-los das telas.
Ainda que a exibio em cinemas no tenha sido reconquistada, as novas
condies de produo, seleo e premiao de curtas proporcionaram,
entre 1984 e 1986, uma excepcional safra de filmes, identificada pela crtica atravs da expresso, de gosto duvidoso, Primavera do Curta.
9
Conforme Da-Rin
(2007) durante quase
um ano, entre 1986 e
1987, Gustavo Dahl,
ento diretor do
Concine, empenhou-se
na reviso da
normatizao do
curta-metragem. Foi
criado um grupo de
trabalho com a
participao de 3 abds
(eu, pelo rj; Adilson
Ruiz por sp; e Berenice
Mendes, pelo PR eIsa
Castro, representando
a cdi, distribuidora
muito interessada no
curta. Aurelino
Machado,
recentemente falecido,
que havia formulado
quase todas as
resolues do Concine,
prestava apoio tcnico
ao grupo. O resultado
deste trabalho foi a
resoluo 137.

Resoluo n. 121, de 29/11/1985. Altera disposies da resoluo 107, considerando que tais medidas, conforme a prpria
resoluo afirma, revelaram-se na prtica, inexeqveis, no
que respeita ao repasse da remunerao dos distribuidores de
filmes brasileiros de curta-metragem e que at a presente
data no foi efetuado qualquer repasse relativo distribuio
de filme de curta.
Resoluo n. 137, de 24/04/1987. Em 1987, a abd promoveu
uma sesso de filmes recentes para o ministro Celso Furtado
que se convenceu da qualidade do curta brasileiro e autorizou
o ento presidente do Concine, Gustavo Dahl, a publicar a esta
resoluo estabelecendo a volta do curta s telas, o jri para seleo e a forma de pagamento 9 . Comprovando novamente que a
partir de 1987 o Concine vive uma nova fase, a resoluo marca
o incio do perodo de melhor funcionamento da Lei do Curta,
a chamada Primavera do Curta, com vrios filmes brasileiros
recebendo prmios em festivais internacionais. Mas, com a sa-

3 4 0
ani ta simis

da de Gustavo Dahl do Concine, o sistema passa por um breve


perodo de instabilidade.
Resoluo n. 173, de 09/12/1988. Foi a ltima resoluo do
Concine a tratar da Lei do Curta, adequando a resoluo 137
recm criada Fundao do Cinema Brasileiro (fcb) que
criou o conceito de Sistema do Curta, gerido pela fcb,
ento presidida por Ruy Solberg, e por uma Comisso de
Acompanhamento formada por representantes de 3 abds.
Conforme rememora Sturm (2005):
O sistema previa que o Concine centralizaria a cobrana dos valores, realizaria os jris e premiaria os curta-metragistas. Com a sada do Gustavo
Dahl, o sistema comeou a apresentar alguns problemas. Num esforo
das abds poca, principalmente de Giba (Assis Brasil), Roberto Moreira
e eu, conseguimos transferir para a Fundao do Cinema Brasileiro a gesto desse sistema. L, sob o comando de Ruy Solberg, foi instituda nova
comisso (formada pelo Giba, eu e mais um realizador carioca, que variava
de reunio para reunio). Essa comisso acompanhava e decidia pelo Sistema do Curta. Criamos sistema de cobrana e verificao que aumentou
em quase 100% a receita, possibilitando que, no incio de 90, no ltimo
jri realizado antes da chegada daquelle!, o prmio correspondesse a
quase US$ 6,000 (valor que na poca correspondia a quase 70% do custo
de um curta).

Finalizando sua retrospectiva, Brasil (2007) complementa


Sturm:

Em 15/03/1990, com o Plano Collor, foram extintos o Concine (que fiscalizava o cumprimento da Lei) e a fcb (que operava o sistema do curta-metragem), portanto, na prtica, a Lei do Curta foi inviabilizada e os curtas pararam de ser exibidos. S em 08/03/1991, com o Pacote

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3 4 1

Audiovisual assinado pelo Secretrio Ipojuca Pontes, imediatamente


antes de ser exonerado do cargo, que a Portaria N 5 da sc/pr (Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica) revogou a Resoluo 173 do
Concine. Isso significa que, no primeiro ano do governo Collor, no s o
artigo 13 da Lei 6281, mas todo o sistema legal do curta-metragem continuavam em vigor. Em funo disso, a abd/rs entrou na Justia e conseguiu bloquear a conta bancria da fcb, que estava em liquidao, e exigir a
realizao de um ltimo jri de curtas, o 17, com os prmios aos curtas
sendo pagos pelo saldo em caixa (algo em torno de Cr$ 300 milhes), e
que terminou sendo realizado (o Jri) em 23/07/1992. Os curtas selecionados no 17 jri receberam seus prmios, mas nunca foram exibidos. Por
outro lado, como a Lei 6281 nunca foi revogada at hoje continua em vigor.
Existe inclusive parecer da Assessoria Jurdica da Cmara (pedido pela ex-deputada Esther Grossi) neste sentido. Pelo que eu sei, quando o Ministrio Pblico determinou que a Ancine regulamentasse a Lei do Curta (o
que j faz bem mais de 90 dias), a Ancine respondeu que a exibio de
curtas no seria de sua responsabilidade, mas da sav. No tenho a menor
idia de o que aconteceu depois disso.

Todo este emaranhado de resolues reflete as intensas negociaes e presses que aparentemente envolveram apenas
produtores/realizadores de curtas e exibidores. Assim, para
terminar este item, reporto-me ainda a um interessante depoimento de Farias (2007), que relata tambm ameaas de retaliaes que partiram diretamente de Jack Valenti, presidente da
Motion Picture Association, mas no chegaram a influenciar
nem a ele, quando ainda era presidente da Embrafilme, nem a
Gustavo Dahl, que dirigia o Concine, nem ao ento ministro da
Educao, Ney Braga:
Jack Valenti dizia no estar de acordo com a cobrana dos 5%. Respondi
que compreendia porqu: se aquele tipo de cobrana se alastrasse pelo
mundo, custaria para o cinema americano 350 milhes de dlares, dos 7

3 4 2
ani ta simis

bilhes que arrecadava por ano. Ele insistiu dizendo que eu mandava no
cinema brasileiro e que a Motion Pictures era contra. Na minha cabea
girava todo o histrico do cinema brasileiro, sempre considera boi de piranhano jogo de interesses comerciais. Mas eu estava seguro. O projeto
de Lei no Congresso Nacional tinha toda chance de ser aprovado, como
foi. Respondi que ele estava com uma viso equivocada a meu respeito,
aquela Lei era o desejo dos cineastas brasileiros e seria aprovada peloCongresso. Ele passou a negociar: disse que concordava com 3%. Respondi
que o dispositivo legal no estava em negociao. Como um cowboy, ele
passou s ameaas,apontou o dedo paraa minha cara e disse: No se esquea que ns somos contra. Respondi que ele j havia dito. Ele insistiu:
Quero que o senhor tome nota. Respondi que j havia anotado. Mais uma
vez, insistiu para que eu prestasse muita atenono que ele estava dizendo, levantou-se e foi embora. S ento, Ney Braga aceitou receb-lo,
masexigiu a minha presena.[...]Logo, Vallenti foi dizendo do prazer em
conhecerNey Bragaem quemele depositava grandes esperanas por se
tratar de um homem com grande trajetria poltica euma carreira ainda
mais promissora.... Ney Braga sorriu e devolveu: E o senhor, com essa
vocao poltica, por que no se candidatou a Senador nos Estados Unidos? Jack Vallenti sorriu tambm e disse que muitos amigos cobravam
isso dele, mas que a paixo pelo cinema levou-o presidncia da Motion
Pictures, logo que deixou a assessoria da presidncia dos Estados Unidos.
Ney Braga, numa fina ironia, disse entender aquela paixo, muito embora
ele mesmo, amante das artes,no tenha tido coragem de fazer o que mais
desejava na vida. Curioso, Vallenti perguntou E o que o senhor gostaria de
ser? Ney Braga deu um sorriso e respondeu: Pianista de boate...

Eplogo: em 2006 o Ministrio Pblico Federal chegou a expedir uma recomendao Agncia Nacional de Cinema (Ancine) para que o art. n. 13 fosse regulamentado, pois embora jamais revogado, estava esquecido.

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3 4 3

Crticas

Vrias foram as crticas feitas ao Concine: burocracia excessiva, falta de fiscais, lentido na emisso dos selos colados nos
videocassetes, entre outras. At a legitimidade do rgo para
controlar o mercado de videocassetes foi posta em dvida, com
o argumento de que o Concine havia sido criado para controlar
o mercado cinematogrfico e no o de vdeo. De fato, havia um
dficit de funcionrios para exercer a plena fiscalizao e as outras atribuies. Ao invs dos 73 funcionrios e 54 estagirios,
o Concine deveria ter um quadro de 414 para estar conforme ao
que estipulavam os decretos 95.682 e 95.781/88. No entanto,
o motivo para o consequente acmulo de funes dos funcionrios era o decreto-lei n. 300/87, que proibia a contratao de
funcionrios em todos os rgos do Governo, afora a falta de
equipamentos adequados. Desse modo, se em 1990, a fiscalizao nos estados de So Paulo, Mato Grosso e Mato Grosso do
Sul era realizada por apenas trs funcionrios, por outra parte,
o trabalho de confeco e aposio manual de todas as etiquetas
em videocassetes comercializados no pas era realizada, na matriz do Rio de Janeiro, por pouco mais de seis funcionrios. No
entanto, de se notar que foram feitos esforos no sentido de
aperfeioar o sistema de emisso de etiqueta de vdeo. Em maio
de 1988, foi introduzida a emisso das etiquetas por computador e implementao dos controles respectivos, como o cdigo
de barra e impresso do ttulo do filme na prpria etiqueta.
Muitas vezes as crticas eram feitas para dificultar o trabalho
do Concine seja na investigao das irregularidades na documentao da importao de filmes para cinema, vdeo e televiso que entravam ilegalmente no pas sem pagar impostos,
seja das artimanhas para burlar as normas, como a trepagem,
que ocorria quando uma fita com selo e capa de um determinado ttulo tinha o contedo de outro. Mas, segundo Farias, os

3 4 4
ani ta simis

principais problemas eram a fiscalizao e a remessa de lucros,


esta muitas vezes utilizada para lavagem de dinheiro:
Denuncieiao Diretor Geral daEmbrafilme, Moacyr [de Oliveira]um grupo que se valia de ttulos antigos como se fossem exibidos durante o ano,
pagavam a taxa Embrafilme referente ao percentual sobre a remessa a
que a empresa tinha direito por constituir uma de suas fontes de receita,
conforme a lei 6 281 e remetia dlares de rendas de bilheteria inexistentes.
(farias, 2007).

Dados do Concine indicam que, contando com a colaborao


de diversas entidades (Unio Brasileira de Vdeo, Associao
Brasileira das Empresas de Vdeo e Comunicao e Associaes
Regionais de Vdeo de diversos estados), em 1988, foram fiscalizadas 4.581 locadoras de vdeo, autuadas 1767 empresas, interditadas 17 e apreendidas 178.238 fitas em todo pas. Na verdade,
especialmente quando aumentou o comrcio de vdeos, a partir de 1987, a fiscalizao e o combate pirataria foi de extrema
importncia para as empresas distribuidoras norte-americanas
de vdeos que assim como contrapartida se viam obrigadas a
aceitarem a imposio da cota de 25% de ttulos de filmes nacionais que deveriam oferecer s locadoras. 10 A maior resistncia
coube s locadoras de vdeo e, mais adiante, aquelas que conseguiram permanecer funcionando se aliaram s distribuidoras
contra a cota. Isso no significa que os vdeos contendo ttulos nacionais no fossem interessantes comercialmente. Prova
disso foi a entrada de empresas brasileiras como a Globo Vdeo,
a Manchete Vdeo e a Abril Vdeo. Mas, com o mercado mais
disciplinado, as crticas ao do Concine se intensificaram at
que, com a sua extino, o controle comercial dos vdeos foi totalmente privatizado.
Deve-se ressaltar ainda que pouco antes de ser eliminado,
o Concine chegou a implantar um piloto informatizado das

10
Note-se que, se, em
fevereiro de 1990, um
grupo de empresas de
vdeo liderados pela
Mundial Filmes, Look
Vdeo e Sagres se
organizam para
expulsar o Concine do
mercado, discutir a
emisso de um novo
selo de controle e o fim
da obrigatoriedade do
filme nacional, a Unio
Brasileira de Vdeo, que
controlava mais de 90%
do mercado, continuava
a apoiar o Concine.
(silva, 1990).

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 4 5

bilheterias nos cinemas da cadeia de Severiano Ribeiro. Com


ele seria possvel controlar as bilheterias em tempo real. Mas o
ministro Jos Aparecido suspendeu a licitao de preos para
implantar o servio em todo pas, possivelmente por conta da
vantagem da empresa estrangeira em relao nacional. Esse
projeto seria de enorme importncia para o controle dos ingressos vendidos, beneficiando desde o prprio exibidor at o distribuidor de filmes estrangeiros e brasileiros. No entanto, era
tambm uma forma de fiscalizar com mais eficincia o border
e com isso a cota de tela, os impostos devidos e at a remessa
de lucros por parte do cinema estrangeiro. Por anos o controle de exibio de filmes e de comercializao de vdeos deixou
de existir e, conforme a instruo normativa/Ancine/65, s a
partir de junho de 2008 voltamos a ter acesso a dados oficiais
e no apenas fontes privadas. O que existe at o presente momento, mas sem divulgao, so informaes enviadas pelos
exibidores Ancine que so cotejadas por meio de jornais e
por amostragem da exibio nas oito principais praas do pas,
eventualmente por uma ao fiscalizadora externa.

Na inteno de concluir

Poderamos dizer que o Concine, embora tenha sido concebido


ainda durante o regime militar, foi aos poucos abrindo para a
participao dos representantes envolvidos com a rea cinematogrfica e, especialmente a partir de 1986, efetivamente torna-se um instrumento importante para uma poltica cultural
aberta e democrtica.
Assim, o Concine, ao longo de sua existncia, adquiriu toda
uma experincia no levantamento e na sistematizao de dados
sobre legislao, produo, distribuio e exibio e demais aspectos que envolvem a atividade cinematogrfica que, a partir
do governo Collor, foi ignorada e o rgo foi extinto. Com o fim

3 4 6
ani ta simis

da Embrafilme e de seu brao regulador, o Concine, caiu a fiscalizao para o cumprimento da legislao. Com isso, a Lei do
Curta dissipou-se e no houve mais fiscalizao sobre a remessa de lucros enviada pelos representantes das empresas estrangeiras. A agilizao dos acordos de coproduo, da integrao
do cinema ibero-americano em um mercado comum tiveram
que esperar anos para uma definio e serem implementados.
Em 2001, com a Medida Provisria 2.228-1 formou-se um
novo Conselho, o Conselho Superior de Cinema, presidido
pelo chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica e composto por cinco ministros e cinco representantes da indstria
cinematogrfica e videofonogrfica nacional que delineariam
os rumos da poltica nacional de fomento ao cinema 11 . A mesma mp tambm criou a Agncia Nacional do Cinema (Ancine),
uma agncia reguladora cujo objetivo fomentar a produo,
a distribuio e a exibio de obras cinematogrficas e videofonogrficas em seus diversos segmentos de mercado seguindo
as diretrizes do Conselho, que todavia, antes de cair no esquecimento, realizou apenas uma reunio durante o mandato de
seus representantes.
Entrementes, com a Ancine retomou-se a regulamentao
do mercado e sua fiscalizao, interrompida desde 1990.Conforme o site da agncia, a Ancine promove o combate pirataria de obras audiovisuais, aplica multas e sanes na forma
da lei, regula as atividades de fomento e proteo indstria
cinematogrfica e videofonogrfica, resguardando a livre manifestao do pensamento, da criao, da expresso e da informao, fornece Certificados de Produto Brasileiro a obras nacionais, registra as obras cinematogrficas e videofonogrficas
que sero comercializadas em todos os segmentos de mercado,
e presta (ou deveria prestar) apoio tcnico e administrativo ao
Conselho Superior de Cinema. Da mesma forma, significativo que, como j afirmamos, s recentemente tomou-se provi-

11
Conforme Laffitte, aps
presses sobre o
governo para garantir a
participao da classe
cinematogrfica nos
processos decisrios e
para viabilizar
programas de fomento
antigos e novos, ao final
de 2003, foram
nomeados os
representantes dos
Conselhos (Superior de
Cinema e Consultivo da
sdav).

c o n c i n e 1 97 6 a 1 99 0
3 4 7

12
Em outro trabalho
procurei comparar dois
perodos: o ps
ditadura Vargas e o ps
fechamento da
Embrafilme,
identificando
semelhanas e
diferenas na forma
como os cineastas se
articularam e em que
situao do mercado.
Cf. Simis, 2006.

dncias para que tenhamos novamente acesso a dados oficiais


sobre os filmes nacionais de longa-metragem lanados no mercado de salas de exibio. Por outro lado, h muitas diferenas
de gesto da poltica cinematogrfica formulada pelos os rgos da era pr-Collor e a partir da era Lula 12 . Assim, temos, por
exemplo, inovaes como a abertura de editais de apoio para a
produo, a finalizao e a distribuio de obras cinematogrficas at o desenvolvimento de projetos, as consultas pblicas
sobre assuntos relacionados legislao. Talvez seja possvel
dizer que a Ancine embora no chegue a financiar a produo
de filmes, cubra diversas funes que eram da Embrafilme,
como estimular a participao das obras cinematogrficas e
videofonogrficas de produo nacional no mercado externo,
alm de apoiar o desenvolvimento tecnolgico do setor e zelar
pelo respeito ao direito autoral sobre obras audiovisuais nacionais e estrangeiras.

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3 5 0
ani ta simis

Diver sidade cultur al e conselhos de cultur a : uma


aproxima o conceitual e empric a
Giselle Lucena1
Jos Marcio Bar ros2

Int roduo

O atual debate acerca da existncia e funcionamento


de Conselhos na sociedade brasileira e, em especial,
os Conselhos de Cultura, revela a grande importncia que os modelos e as prticas de representao,
participao e deliberao poltica assumem nas sociedades democrticas. Revela tambm, a necessidade de compreenso dos significados efetivos que
possuem e dos efeitos que causam na relao entre o

1
Jornalista e pesquisadora do
Observatrio da Diversidade
Cultural. Trabalhou na Fundao
Garibaldi Brasil em Rio Branco
Acre quando da construo do
Sistema Municipal de Cultura da
cidade.
2
Professor da puc Minas e uemg,
Coordenador do Observatrio da
Diversidade Cultural.

Estado e a Sociedade Civil, entendidos, ambos, como estruturas no homogneas e dinmicas.


Dentre alguns aspectos, podem ser destacados: a complexa
relao entre representao, participao e legitimidade; os diferentes graus de institucionalidade e sua influncia na efetividade das deliberaes junto ao Estado e a sociedade; a relao
entre o mecanismo e a experincia poltica democrtica; o reconhecimento da insuficincia e/ou a superao das instncias
representativas, bem como o acoplamento ou expanso das
instncias participativas.
Neste artigo buscamos problematizar como a estrutura, as
atribuies, a composio e o modus operandi dos Conselhos de
Cultura se relacionam com a diversidade cultural, no apenas
como objeto de suas deliberaes, mas como contexto e modelo de funcionamento. Ou, melhor: trata-se de se pensar como
a diversidade cultural apresenta desafios para os Conselhos de
Cultura, tanto como modelo de representao e participao,
quanto como objeto de deliberaes polticas. Para tanto, na
primeira parte, ser feita uma problematizao conceitual sobre a relao entre representao, participao e diversidade,
para, em seguida, examinar a experincia do Sistema Municipal de Cultura da cidade de Rio Branco, capital do Acre, evidenciando desafios concretos vividos naquele contexto.

Representao, participao e o desaf io da


diversidade

Relacionar a questo da diversidade cultural aos conselhos de


cultura nos remete a uma dupla dimenso reflexiva: a compreenso da primeira como objeto de polticas pblicas e, por consequncia, da ao dos conselhos; e, tambm, a forma como tais
conselhos expressam em sua estrutura, atribuies, composio e modus operandi tal diversidade.

3 5 2
giselle lucena e jos marcio bar ros

Como mostra a pesquisadora Lia Calabre (2008), desde a


Constituio de 1934 previa-se a criao de conselhos tcnicos
com a funo de assessoramento ao Estado brasileiro. Data, entretanto, do final dos anos 1970, com o fim da ditadura militar e
incio da redemocratizao, o processo de transformaes polticas, jurdicas e institucionais que engendraram novos modelos de relacionamento entre a sociedade civil e o Poder Publico.
Entretanto, a partir dos anos 1990 que tal processo se intensifica e adquire expresso local:
O Brasil dos anos 90 marcado por um conjunto de formas ampliadas de
participao poltica, entre as quais poderamos destacar as diferentes
formas de oramento participativo, os conselhos, alm de um conjunto de
formas consultivas e deliberativas de participao da populao no processo de tomada de deciso acerca da distribuio de bens pblicos, das
polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades oramentrias.
(avritzer; pereira, 2005, p. 17)

Vale ressaltar que nos primeiros 10 anos ps-regime militar,


a participao poltica da sociedade se d, especialmente, pelo
aumento significativo nas formas de organizao dos movimentos sociais, especialmente na criao e atuao de associaes civis. Aqui, a luta pelos direitos e a superao de carncias
marcam a atuao de associaes de carter comunitrio e temtico, que so criadas em quantidade e velocidade expressivas, e
com discurso e dinmica anti-institucional marcantes.
Com o processo constituinte no final dos anos 1980, so
inaugurados novos debates e um modelo de participao que,
segundo os autores aqui comentados, consolida uma perspectiva de participao ampliada em um conjunto de instituies
(jacobi 2000; raichellis, 1999 apud avritzer;pereira,
2005). A Constituio Federal de 1988 consolida um momento
histrico marcado por outra configurao no relacionamento

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 5 3

entre o Estado e a sociedade civil. Para alm dos movimentos


sociais, emerge ancorado no texto constitucional, a presena
mediadora de instncias institucionalizadas de representao e
participao direta, tais como conselhos e conferncias.
Estes dispositivos legais e arranjos institucionais criam outras dinmicas e prticas de participao e deliberao trazendo ao primeiro plano da cena poltica, novos atores polticos e,
consequentemente desafios inditos para o exerccio do poder
e da gesto pblica.
Essa conjuntura , entretanto, marcada por diferentes modelos de conselhos e instncias de representao, que variam e/
ou integram atribuies consultivas julgar assuntos que lhe
so propostos, normativas criar e interpretar normas vigentes, ou deliberativas tomar decises em sua rea de competncia. A essa tipologia tradicional, no perodo ps-constituio,
passaram a existir conselhos obrigatrios, com atribuies de
gerir polticas pblicas e fundos especficos. (teixeira, 2005)
Emergem nos anos 1990, conselhos que passam a ocupar papel central no modelo mais participativo de decises. As reas
mais mobilizadas por este modelo de participao foram a sade, a assistncia social, o meio ambiente e as polticas urbanas.
No que se refere rea da cultura, ao nvel federal, foi criado em 1938 o Conselho Nacional de Cultura, transformado em
1966 em Conselho Federal de Cultura e novamente alterado,
e neste caso, ampliada sua funo, estrutura e composio, para
Conselho Nacional de Polticas Culturais em 2005, mas implantado somente em 2007.
Ao nvel estadual, como mostra Calabre (2008), a criao do
Conselho Federal de Cultura impulsionou a criao de Secretarias e Conselhos Estaduais no contexto da discusso do projeto para uma Poltica Nacional de Cultura. Ao nvel municipal,
dois marcos foram importantes. O final dos anos 1980, quando do processo de descentralizao da gesto inaugurado pela

3 5 4
giselle lucena e jos marcio bar ros

nova Constituio e, especialmente meados da primeira dcada


dos anos 2000, quando do incio da discusso e implantao do
Sistema Nacional de Cultura. Entre 2004 e 2005 o nmero de
Conselhos Municipais de Cultura cresceu de 41 para 166. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do ibge aponta para o
dado de quase 25% dos municpios brasileiros terem seus Conselhos Municipais de Cultura, com as seguintes caractersticas:
Considerando as caractersticas dos Conselhos Municipais de Cultura,
20,8% dos municpios possuem conselho paritrio em 2009, onde a representao de segmentos da sociedade civil equipara-se a do governo.
Em 19,1% dos municpios os conselhos tm carter consultivo, em 18,1%
deliberativo, em 10,3% normativo, e em 13,5% poder fiscalizador. Em 18,3%
dos municpios os conselhos realizaram reunies pelo menos uma vez
nos ltimos 12 meses. Verifica-se um avano na instalao e funcionamento dos Conselhos Municipais de Cultura entre 2006 e 2009, sendo ainda
grande o seu potencial de crescimento. (ibge, 2010, p. 61)

Mas como estabelecer a relao entre conselhos de cultura e


a questo da diversidade cultural?
Em primeiro lugar, necessrio precisar o que estamos aqui
chamando de diversidade cultural. O termo composto, conforme chama a ateno Franois de Bernard (2008), comporta
duas acepes que, a despeito de parecerem convergentes so,
na verdade, complementares e potencialmente contraditrias.
Diversidade cultural na acepo latina de diversus tanto nos remete variedade e multiplicidade de formas de expresso cultural, quanto aos opostos, divergentes e contraditrios que tais
diferenas inauguram. Ou seja, a diversidade cultural tanto
expressa o direito diferena, o direito condio de eu, quanto, e por consequncia disso, desafia a construo do coletivo,
dimenso do NS. Da a pertinente percepo de Barbalho
(2009, p. 4) referente ao componente tico nesta discusso:

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 55

Isto porque a tica no pode viver de princpios universalistas. Ela tem que
ser traduzida em especificidades histricas, nas diversidades das vidas humanas em sociedades e em comunidades. Este seu grande desafio: lidar
com a igualdade e com as singularidades. A igualdade baseada na premissa de que todos ns somos seres humanos e no coisa. Esse o seu imperativo categrico, universal. Mas tal igualdade se expressa em distintas, e
muitas vezes conflituosas, formas. Este seu imperativo histrico: o direito diversidade, diferena. Da porque os elementos ticos tm que ser
continuamente renovados.

Em decorrncia, a questo da diversidade cultural nos remeteria, sempre e obrigatoriamente, para mais alm da constatao de nossas diferenas antropolgicas nossos diferentes
modos de pensar, sentir e agir tomados como patrimnio cultural para a compreenso das dimenses poltica e interacional que lhe empresta sentidos mais ativos. (barros, 2009)
Pensada desta forma, a diversidade cultural no se reduz a
uma caracterstica inata das formas de vida e das manifestaes
culturais, configurando-se como uma dinmica de interao
com a alteridade. Da porque, mesmo como elemento estruturante de identidades referenciais, a diversidade cultural nos
convoca sempre ao dilogo, troca e ao respeito mtuo.
Portanto, no se conjuga a Diversidade Cultural na primeira pessoa do singular, mas na interseco dos encontros e das
trocas entre os sujeitos, conforme o diagrama a seguir sugere:
Nesta linha de raciocnio, o desafio de articular a diversidade
cultural com modelos de representao e participao no mbito
dos Conselhos de Cultura, refere-se sua presena como contexto, como princpio, como prtica e como objeto de deliberaes.
Assim fazendo, poderamos analisar de forma cruzada e
comparativa, a estrutura, atribuies, composio e o modus
operandi dos Conselhos de Cultura luz da trplice dimenso
da diversidade cultural antropolgica, interacional e poltica:

3 5 6
giselle lucena e jos marcio bar ros

Permitiria tambm, analisar como conselhos de cultura,


tanto em seus processos, quanto nos resultados de suas aes,
reafirmam, ou no, os processos dialgicos que a diversidade
cultural demanda para se efetivar. O dilogo multicultural fruto de uma reafirmao de si, permite a interpretao de uma
cultura pela outra; o dilogo intercultural, fruto do contato e
das trocas permite a fertilizao de uma cultura pela outra; e o
dilogo transcultural, resultado da percepo da universalidade, assegura a traduo de uma cultura para vrias outras culturas, decifrando o significado que as une, embora tambm as
ultrapasse. (corra, 2005, p. 11)
Nesta perspectiva, pensar os conselhos de cultura sob a tica
da diversidade cultural significa buscar compreender como em
seu duplo papel de instncia de representao e participao
direta, que integram e interagem sociedade civil e Estado, as
demandas e perspectivas multiculturais, as possibilidades da
experincia intercultural, e a emergncia de um modelo transcultural e pluralista se evidenciam.

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 57

Para tanto, alguns variveis poderiam ser construdas de


modo a se perceber, nas quatro dimenses aqui ressaltadas estrutura, atribuies, composio e o modus operandi; e na
dimenso dos resultados de suas deliberaes, como de fato a
diversidade cultural se apresenta.
A estrutura aqui entendida como o conjunto de meios
materiais que facilitam a realizao dos fins de um conselho. Poderiam ser destacadas a existncia, a disponibilidade,
a acessibilidade, a qualidade de servios e a infraestrutura para
o funcionamento de suas atividades. Considerando as diferenas como dado na composio de tais conselhos, a infraestrutura e os servios deveriam contribuir para a minimizao dos
efeitos hierarquizadores das diferentes competncias fsicas,
cognitivas e comunicacionais de seus integrantes. Portanto,
desde a acessibilidade fsica, passando pela organizao espacial, at chegar existncia e atuao assessorias tcnicas, de
servios de pesquisa etc.
Quanto s atribuies, dada a dimenso sempre poltica da
diversidade cultural, as variveis poderiam revelar a diversificao e efetividade das funes do conselho, sejam elas consultivas, normativas, deliberativas, propositivas, polticas e de gesto.
Como nos diversos modelos de conselho de cultura, os aspectos
formais e legais respondem de forma ampla ou restrita s suas
funes de mediao entre o Estado e a sociedade civil e encontram no grau de institucionalidade uma importante varivel.
No que se refere composio, as variveis poderiam revelar
o grau efetivo de representao dos diversos setores da sociedade civil, considerando no s as diferenas simblicas e estticas,
mas a heterogeneidade dos setores representados, as diferenas
de estgios organizativos, e a diversidade de sua representao
em termos de gnero, etnia, territorialidade etc. Alm disso, as
diferentes competncias, a capacitao para a atuao conjunta
em suas diferenas, poderiam compor este indicador.

3 5 8
giselle lucena e jos marcio bar ros

O modus operandi revelaria, atravs de informaes referentes regularidade de funcionamento, ritos de participao
e modelos decisrios como, do ponto de vista de seu funcionamento, os conselhos de cultura, efetivamente configuram espaos de negociao e dilogo entre as diferenas. Em que medida se supera a exclusiva representao corporativa e setorial,
ou a produo de falsos consensos, na construo negociada e
democrtica das diferenas colocadas em tenso?
Por fim, no plano dos resultados, as resolues emanadas dos
conselhos, mostrariam a capacidade de interferncia na realidade, o grau de abertura, capilaridade, representao da diversidade cultural. Ou seja, a sua efetiva capacidade de tanto proteger
quanto promover a diversidade cultural como espao plural.
A anlise da estrutura e da composio dos conselhos poderia ser considerado uma espcie de indicador do grau de acessibilidade e incluso das diferenas no exerccio poltico de
participao. J as atribuies, modus operandi e resultados,
poderiam indicar a capacidade interacional, dialgica e a efetividade da participao na construo de polticas culturais.
Passemos agora a examinar uma realidade concreta. A experincia de Rio Branco, capital do Estado do Acre.

O Conselho Municipal de Polticas Culturais


de R io Branco (Ac re)

Um conselho sem presidente, dividido em quatro instncias de


participao, onde todo cidado pode ser conselheiro de cultura e, portanto, cogestor das polticas pblicas culturais. Esta
a experincia em curso na cidade de Rio Branco. Municpio de
300 mil habitantes, capital do Acre o ltimo estado a ser anexado ao Brasil, na fronteira com Bolvia e Peru. A cidade cresceu
e se desenvolveu a partir de seringais s margens do rio, esse
o motivo de suas ruas serem to sinuosas: j foram estradas de

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 59

seringa, longos varadouros que foram ocupados e transformados por indgenas, negros, europeus, africanos, rabes, nordestinos e outros...
H 20 anos, a Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (fgb) responsvel por gerenciar as polticas pblicas municipais nas reas de Arte, Esporte e Patrimnio Cultural, onde se
inclui tambm o Turismo. Em 1994 foi criada a Lei Municipal
de Incentivo Cultura e ao Desporto (Lei n. 1.324/99), que, at
2007, junto lei que criou a prpria fgb, constitua os nicos
instrumentos jurdicos na rea da gesto cultural de Rio Branco.
Em 2007, a fgb implantou o Sistema Municipal de Cultura
(smc), por meio das Leis n. 1.676/2007 e n. 1.677/2007, resultado do processo de mobilizao e participao da sociedade civil, iniciado em 2005, com a realizao de inmeras reunies e
encontros. Segundo Marcos Vinicius Neves, diretor-presidente da instituio, o processo significou, especialmente, a oportunidade de conhecimento e autoconhecimento das manifestaes culturais da cidade e de seus sujeitos, entendido como
pr-requisito para a construo do sistema.
preciso que elas [as manifestaes culturais] se reconheam como tal,
assim, poderemos tambm reconhec-las. Valorizar a diversidade cultural na prtica, muitas vezes, significa apenas conseguir v-la. (neves,
2008, p. 117)

Quatro mecanismos de gesto da cultura foram criados: Cadastro Cultural, Conselho Municipal de Polticas Culturais,
Fundo Municipal de Cultura e Lei do Patrimnio Cultural. No
Sistema Municipal de Cultura, os mecanismos esto integrados e se complementam, tendo como objetivo garantir a participao da sociedade civil junto ao poder pblico, permitindo
uma experincia de gesto participativa.

3 6 0
giselle lucena e jos marcio bar ros

O Cadastro Cultural a porta de entrada do smc. Toda e


qualquer pessoa fsica residente em Rio Branco e pessoas jurdicas atuantes no municpio podem se cadastrar pelo site da
prefeitura (http://www.riobranco.ac.gov.br/v4/), e compor o
Cadastro Cultural.
O Cadastro est organizado de forma a contemplar diversos
segmentos que compem a cultura e as diferentes reas de atuao3 da fgb:
I Arte:
a) artes visuais;
b) msica;
c) artesanato e artes aplicadas 4;
d) artes cnicas;
e) literatura;
f ) culturas urbanas;
g) audiovisual;
h) artes digitais;
i) arte educao;
j) agente cultural;
k) produtor cultural;
l) cidados.
II Patrimnio Cultural:
a) comunidades tradicionais5;
b) tradies populares 6;
c) culturas ayahuasqueiras 7 ;
d) culturas afro-brasileiras em suas diversas manifestaes;
e) culturas populares 8;
f ) arquivos, museus, salas de memria, centros culturais e
colees particulares;

3
A rea de esporte no
ser objeto desta
anlise. Durante a II
Conferncia Municipal
de Cultura realizada em
2009, foi aprovada a
criao de um sistema
para a rea de esportes
que est em processo
de avaliao e votao
na Cmara de
Vereadores.
4
Inclui artesos que
trabalham com
sementes, material
reciclado, couro
vegetal, madeira,
cascas, fibra, cermica,
luteria, maquetes, bem
como profissionais do
artesanato txtil.
5
Segundo os
documentos da fgb, as
Comunidades
Tradicionais so aquelas
comunidades
consideradas
referncias originais da
formao da sociedade
acreana. Essas
comunidades esto
localizadas na floresta e
no meio rural, como os
indgenas, seringueiros
e os ribeirinhos.
6
Aqui, a fgb rene
pessoas ligadas ao
saber e tcnica
construdos a partir das
experincias populares:
tarrafeiros,
tacacazeiras, canoeiros,
catraieiros, parteiras
etc.

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 6 1

Fonte: Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (2008).


3 6 2
giselle lucena e jos marcio bar ros

g) historiografia acreana, incluindo produes de outros


campos doconhecimento: hemerografia, antropologia,
geografia, sociologia etc.;
h) patrimnio material;
i) patrimnio imaterial;
j) turismo;
k) jornalismo;
l) movimentos sociais;
m) cidados.

7
Referente s culturas
que fazem uso do ch
da ayahuasca.
8
Aqui, a fgb se refere s
expresses, grupos e
movimentos que
traduzem
artisticamente as
caractersticas e
elementos da vida
cotidiana das pessoas
comuns, como o
carnaval, quadrilhas,
marujada etc.

O smc de Rio Branco possui uma caracterstica singular:


alm de artistas e grupos culturais inclui outras categorias
como jornalismo, cidado, pesquisador, o que lhe confere
perspectiva de cidadania cultural ampliada. Essa caracterstica aponta para uma concepo de poltica cultural direcionada
a toda sociedade, incluindo no s os segmentos tradicionalmente reconhecidos pelas polticas culturais, artistas, produtores e agentes culturais, como tambm fruidores, educadores,
movimentos sociais e mediadores. O Cadastro organiza e disponibiliza informaes sobre os fazeres culturais, seus agentes, diretos e indiretos, bem como sobre os espaos, reunindo
dados que auxiliam no planejamento e a avaliao da execuo
de todas as atividades, programas e projetos da instituio e
aqueles da sociedade civil, viabilizados com recursos pblicos.
Outra caracterstica fundamental do Cadastro servir de mecanismo que assegura a participao direta de pessoas fsicas e
jurdicas no Conselho. Todos com direito a voz e voto, a no ser
na Conferncia, onde cidados e usurios do sistema somente
tm direito voz. Este direito assegurado a partir da terceira
presena consecutiva nas reunies.
Ao se cadastrar, o cidado se habilita a inscrever projetos
para concorrer ao financiamento do Fundo Municipal de Cul-

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 6 3

tura e Lei Municipal de Incentivo Cultura da cidade, mas especialmente, passa a ter voz e voto nas reunies do Conselho
Municipal de Polticas Culturais (cmpc).
Suas atribuies esto assim definidas:
Art. 12 - So atribuies e competncias do cmpc:
I Representar a sociedade civil de Rio Branco, junto ao Poder Pblico
Municipal, no mbito da Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil
fgb, em todos os assuntos que digam respeito gesto cultural;
II Estabelecer diretrizes e propor normas para as polticas culturais do
municpio;
III Apresentar, discutir e dar parecer sobre projetos que digam respeito:
produo, ao acesso aos bens culturais e difuso das manifestaes
culturais da cidade de Rio Branco;
IV Estimular a democratizao e a descentralizao das atividades de
produo, formao e difuso culturais no municpio, visando garantir a
cidadania cultural como direito de acesso e fruio dos bens culturais, de
produo cultural e de preservao das memrias histrica, social, poltica, artstica, paisagstica e ambiental;
V Estabelecer condies que garantam a continuidade dos projetos culturais e que fortaleam as identidades locais;
VI Responder a consultas sobre questes normativas relacionadas s
polticas culturais do municpio;
VII Fiscalizar as aes relativas ao cumprimento das polticas culturais
do municpio, pelos rgos pblicos de natureza cultural, na forma de seu
Regimento. (rio branco, 2007)

Como se pode perceber, as atribuies so amplas e complexas e conferem carter normativo, consultivo, deliberativo e
fiscalizador ao Conselho que se organiza em quatro instncias
de participao: Cmaras Temticas, Fruns Setoriais, Comisso Executiva e Conferncia Municipal de Cultura. Esta ltima
a instncia mxima. Em seu artigo 18, a lei de criao estabe-

3 6 4
giselle lucena e jos marcio bar ros

lece que o Conselho no ter presidente. Trata-se, portanto, de


um modelo de participao direta e horizontal.
O cmpc atua diretamente na gesto do Fundo Municipal de
Cultura e da Lei de Incentivo Cultura, mas tambm define
projetos e aes propostas no interior das Cmaras Temticas
e delibera sobre criao e execuo de todos os projetos e aes
da fgb 9 .
Cada segmento do cadastro forma uma Cmara Temtica
do Conselho. As cmaras so a instncia base e primordial de
participao. A rea de Arte possui 12 Cmaras Temticas e a de
Patrimnio Cultural possui 13. As cmaras so espaos de dilogo, de pactuao e formulao das polticas pblicas para cada
segmento, e se renem pelo menos uma vez por ms sugerindo
aes e acompanhando sua execuo pelo governo. 10
As Cmaras Temticas tm autonomia para deliberar sobre
seu calendrio de reunies e metodologias. Essa autonomia
inaugura um modelo hbrido e dinmico de participao:
As diferentes maneiras como cada Cmara Temtica desenvolve sua experincia coletiva, algumas elegendo o clssico representante, outras elegendo vrios representantes simultneos, outras ainda no elegendo ningum pra nada e fazendo tudo junto e assim por diante. Mas, ainda mais
importante, a diversidade, a pluralidade, a multiplicidade em movimen-

9
Como exemplo,
podemos citar o
programa Pintura As
Cores da Cidade, o
Show Cantos da Cidade
e o projeto Batelo
Cultural todos
construdos pela fgb
com a colaborao de
todo o Conselho. Alm
disso, as cmaras
tambm elaboram
atividades especficas
prprias, como ser
comentado em outra
parte deste texto.
10
A estrutura do conselho
flexvel e busca
acompanhar a dinmica
social. Os Fruns
Setoriais podem
propor e deliberar pela
excluso, alterao ou
criao de novas
Cmaras Temticas.

to e o melhor: em permanente contato e inter-relao. (neves, 2008,


p. 125-126)

As deliberaes das Cmaras Temticas so enviadas para a


instncia seguinte: os Fruns Setoriais, que representam um
espao de articulao dos segmentos para definio de prioridades para as polticas pblicas. Os fruns so compostos por
um Colegiado, formado por um representante de cada cmara
temtica. Na reunio do colegiado, so apresentadas as prioridades de cada segmento, que so organizadas e levadas para vota-

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 6 5

11
Por capital social
entende-se um
conjunto de valores
ticos, polticos e
culturais, que permitem
a emergncia de
atitudes colaborativas,
fruto de uma confiana
construda.
12
Outros nveis de
avaliao, como faixa
etria e questes de
gnero e tnica seriam
importantes, no
entanto, ainda no
esto disponibilizados.

o em Plenria. Na reunio da Plenria, encontram-se todos


os participantes daquela rea. aqui onde os diferentes segmentos da mesma rea se encontram. No Frum Setorial de Arte,
por exemplo, devem se reunir os msicos, os poetas, os arte
educadores etc., que antes, nas Cmaras Temticas, se reuniam
apenas entre si. Aqui, definem-se as linhas de financiamento de
cada rea, de acordo com as diretrizes, prioridades e estratgias
de suas respectivas Cmaras Temticas, atravs, por exemplo,
do foco e o formato dos Editais do Fundo Municipal de Cultura.
Este modelo, ao permitir que a participao seja direta e no
vinculada a representaes institucionais e/ou por segmentos,
torna possvel a emergncia de novos sujeitos no cenrio das
decises sobre a poltica cultural, a ampliao da participao
de setores dos movimentos sociais que at ento, consideravam a cultura assunto exclusivo dos artistas, alm de permitir o enquadramento cultural de segmentos que sofrem com
o preconceito e discriminao, como os daimistas, que assim,
ampliam suas esferas de interlocuo. (neves, 2008) Assim,
o Conselho de Rio Branco, procura superar disputas setoriais
autorreferentes, se transformando em experincia poltica que
favorece uma prtica de participao baseada num capital social
coletivo11 . O Conselho permite que categorias de sujeitos ligados a manifestaes tradicionais e contemporneas que antes
sequer se conheciam atuem juntos na construo simultnea
de alternativas voltadas aos seus segmentos especficos, mas
tambm para o coletivo.
No quadro a seguir, temos um quantitativo da participao
nas diferentes instncias entre 2008 e 200912 :

3 6 6
giselle lucena e jos marcio bar ros

Instncia do CMPC

N de Participantes

Cmaras Temticas (Arte, Esporte


e Patrimnio Cultural)

236

Fruns Setoriais (Arte, Esporte


e Patrimnio Cultural)

156

Colegiados (Arte, Esporte


e Patrimnio Cultural)

28

Comisso Executiva

12

Conferncia

350

Total de Participantes

350

Fonte: Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (2008).

As diretrizes, prioridades e estratgias definidas nas Cmaras Temticas, organizadas e pactuadas nos Fruns Setoriais
so executadas por uma Comisso Executiva, composta por
seis representantes (dois de cada rea) da sociedade civil e trs
da fgb. Entre as suas atribuies, est a de executar a Lei Municipal de Incentivo Cultura e ao Desporto; gerenciar o Cadastro Cultural; compor a Comisso de Avaliao e Seleo de
projetos culturais apresentados ao Fundo Municipal de Cultura, entre outros.
Para que se tenha ideia da importncia desta atividade, entre
2005 e 2010 os recursos destinados ao financiamento da cultura passaram de R$ 452.000,00 destinados Lei de Incentivo,
para R$ 1.160.000.00, divididos entre incentivo e Fundo Municipal de Cultura, e relacionados a um quantitativo aproximado de mais de 580 projetos. 13
Para agilizar o desempenho de suas atribuies, a Comisso
Executiva pode constituir Comisses Externas a fim de realizar pesquisas, estudos, levantamentos de dados e fornecer
pareceres, podendo inclusive sugerir a contratao de consultorias especializadas para este fim. (Art.20). A fgb deve garantir toda infraestrutura, suporte tcnico, financeiro e admi-

13
Rio Branco tem uma
populao de 300 mil
habitantes. O Fundo
Municipal de Cultura,
funciona desde 2008
com oramento fixo de
R$ 300.000,00.
O recurso da Lei
Municipal de Incentivo
Cultura de 3% sob a
arrecadao do
municpio de iss e iptu.
A prefeitura repassou
para a fgb, entre 2005 e
2010, de 0,5% e 1,8% do
oramento municipal.

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 6 7

14
A construo de uma
sede para o cmpc est
em curso.
15
Durante o processo de
construo do smc, e
aps sua
institucionalizao, a
fgb produz publicaes
que consolidam a
trajetria e os
resultados dos
processos do cmpc.
Alm disso,
desenvolveu um blog
de acompanhamento e
mobilizao que pode
ser acessado em www.
culturarb.blogspot.
com.

nistrativo ao cmpc, de forma a permitir o desempenho de suas


atribuies, conforme o estabelecido nos Fruns Setoriais nas
normativas administrativa e financeira. 14
O cmpc tem assegurado pelo art. 31, o direito de usufruir
de espaos oficiais nos meios de comunicao, para publicar e
divulgar suas resolues e comunicados.15 Alm disso, a participao de tcnicos da fgb em todas as instncias do cmpc tem
prioridade sobre as demais que exercem na instituio.
A instncia mxima de participao e deliberao do cmpc
a Conferncia Municipal de Cultura, onde todas as pessoas,
fsicas e jurdicas, inscritas no Cadastro Cultural do Municpio
de Rio Branco tm direito voz e voto, exceo do cidado
usurio que, nesta instncia, possui apenas o direito de voz.
De acordo com a Lei, na Conferncia, realizada bienalmente,
feita a avaliao da estrutura e do funcionamento das demais
instncias do cmpc, bem como dos demais mecanismos e das
diretrizes e prioridades das polticas culturais do municpio.
Na conferncia, acontece, ainda, o debate e a aprovao de reformulao dos marcos legais da gesto cultural.
O quadro a seguir sintetiza o processo at 2009.
Instncia do CMPC

N de reunies realizadas
em 2008 e 2009

Cmaras Temticas (Arte, Esporte e


Patrimnio Cultural)

381

Fruns Setoriais (Arte, Esporte e


Patrimnio Cultural)

Colegiados (Arte, Esporte e Patrimnio


Cultural)

20

Comisso Executiva

28

Conferncia

TOTAL
Fonte: Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (2008).

3 6 8
giselle lucena e jos marcio bar ros

439 reunies

Na atualidade, o cmpc de Rio Branco est discutindo e construindo o Plano Municipal de Cultura, instrumento amplo e
estvel de gesto de polticas culturais que definir as prioridades para os prximos dez anos. Esta pauta central das Cmaras
Temticas convive e se equaciona com pautas especficas, definidas por cada rea, que deliberam sobre demandas e interesses
especficos e imediatos. comum a todas elas, a realizao de
encontros, fruns e seminrios para o seu segmento, o que revela uma preocupao com a informao e a capacitao de seus
membros.
Esta realidade exemplifica o processo de integrao e articulao que acontece dentro dos segmentos e suas cmaras e a
atuao mais ampla do Conselho.
Na avaliao da fgb, este processo vem permitindo que muitos segmentos socioculturais aumentem suas perspectivas e
capacidade de reflexo sobre a realidade. Como exemplo, pode
ser citado a Cmara Temtica de Culturas Ayahuasqueiras, que
realizou o I Seminrio da Ayahuasca em Rio Branco em 2010.
A iniciativa se alastrou em outros segmentos, como Msica,
que prepara o seu I Frum; o das Comunidades Tradicionais,
que est articulando o I Seminrio sobre a questo indgena na
cidade. A cmara de Humanidades e Historiografia Acreana
est discutindo a produo de uma revista.
Entretanto, ao mesmo tempo em que alguns segmentos esto
articulados e ensaiam aes mais conjuntas, outros ainda registram poucas reunies e uma forma de participao menos ativa.
O segmento de Artes cnicas tem se organizado em grupos
de trabalho que discutem processos de formao, criao e manuteno de grupos, processos de organizao social entre outros. J os conselheiros de Artes visuais reivindicam a formao
de pblico e espao para exposies. Em Literatura, discute-se
programa de formao para criao literria, bem como um
programa de criao de editoras populares. Em msica, o gru-

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 6
9

po se dividiu em temas sobre o mercado de msica no Estado,


educao musical e organizao dos profissionais do segmento.
A Cmara de Culturas Afro-descendentes registra atuao
no sentido de se construir mecanismos de gesto com o objetivo de combater o racismo, a discriminao e a intolerncia
religiosa. Na Cmara das culturas ayahuasqueiras, uma das
preocupaes com do registro do uso ritualstico e religioso
da Ayahuasca como patrimnio cultural do Brasil. A Cmara
de Culturas Populares, pouco ativa em sua atuao, padece do
auto reconhecimento de sua realidade, dada pela heterogeneidade de sua constituio, o que demanda a realizao de um
mapeamento das manifestaes para com o registro estabelecer mecanismos de proteo e promoo.
Eurilinda Figueiredo, diretora da fgb, cita como alguns dos
parmetros utilizados para definir e classificar a qualidade do
funcionamento das Cmaras: o nmero mdio de participantes nas reunies, a autonomia da Cmara no sentido de propor
pautas e de assumir a mediao das reunies, o envolvimento
dos conselheiros no sentido de agregar mais fazedores, companheiros de trabalho, e de lev-los para as reunies.
Considerando a capacidade de mobilizao e proposio pode-se representar da seguinte forma a situao de cada rea:
Na rea das Artes:
Segmento

Situao

Artes Visuais

Ativa

Arte Educao

Ativa

Artes Cnicas

Ativa

Literatura

Ativa

Msica

Ativa

Audiovisual

Parcialmente ativa

3 7 0
giselle lucena e jos marcio bar ros

Artesanato

Parcialmente ativa

Agente, Gestor e Produtor Cultural

Pouco Ativa

Culturas Urbanas

Pouco ativa

Na rea de Patrimnio Cultural:


Segmento

Situao

Comunidades Tradicionais/ Culturas Indgenas

Ativa

Culturas Ayahuasqueiras

Ativa

Culturas Afrobrasileiras

Ativa

Espaos de Memria

Parcialmente ativa

Humanidades e Historiografia Acreana

Ativa

Movimento Social

Ativa

Turismo

Parcialmente ativa

Culturas Populares

Pouco ativa

Comunicao

Pouco ativa

Fonte: Relatrio da FGB.

De acordo com a diretora da fgb, um dos grandes avanos demonstrados pela experincia na capital acreana, como j apontado, o equilbrio entre o esquema de representao e a prtica de
participao direta. Segundo Eurilinda Figueiredo (informao
verbal)16 este conselho, no preciso que algum represente,
cada um vai s reunies, assume seu discurso e a responsabilidade de suas opinies, falando em seu prprio nome.
Alm disso, a estrutura flexvel, buscando acompanhar a
dinmica social, uma vez que se pode propor e deliberar nos
Fruns Setoriais pela excluso, alterao ou criao de novas

16
Entrevista concedida
aos autores (2010).

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 7 1

Cmaras Temticas. Figueiredo destaca ainda, o fato de que o


Conselho permite ampla e irrestrita participao pblica, j
que, que para ser conselheiro, com direito a voz e voto, basta
frequentar as reunies da Cmara Temtica correspondente a
rea de atuao do fazedor/ativista cultural.

Consideraes f inais

17
[cada] eixo muito
mais o resultado da
convergncia de
interesses e
caractersticas
socioculturais do que
ponto de partida [...].
preciso reconhecer
que so reas to
diferentes que suas
especificidades, mais
do que excludentes, so
complementares entre
si. (neves, 2008, p. 124)

O funcionamento das Cmaras Temticas primordial para o


andamento do Conselho e, logo, do smc. um desafio avaliar
os trabalhos das cmaras dentro da heterogeneidade do conselho, uma vez que cada cmara temtica expressa no apenas
uma dimenso da cultura, mas um modelo, um setor e a sua
forma de organizao e expresso, assim, expressa de alguma maneira, a singularidade daquele segmento. Diante disso,
o uso de variveis tradicionais, como nmero de participantes
e de reunies e as pautas discutidas em cada encontro, devem
se somar aos indicadores sugeridos de forma a revelar se e como
o Conselho espelha, fomenta e delibera sobre a diversidade cultural. A acessibilidade, o carter inclusivo, a prtica dialgica, a
horizontalidade dos processos e a efetividade das decises se
apresentam como indicadores importantes.
Alm de uma modelo que prioriza a participao direta representao, o Conselho permite uma participao diversificada em mais de um segmento simultaneamente. O que transforma o interesse na participao neste ou naquele segmento, no
a expresso de uma representao formal e interesses corporativos, mas a articulao por convergncias. 17
A experincia do cmpc de Rio Branco aponta para transformaes significativas na gesto das polticas pblicas, especialmente por seu carter de democratizao do processo,

3 7 2
giselle lucena e jos marcio bar ros

na medida em que se configura como conselho deliberativo e,


principalmente na priorizao da participao direta.
Outra mudana significativa est ligada horizontalizao
do acesso ao financiamento que substituiu a prtica de balco, que direcionava a alguns poucos artistas e grupos os
apadrinhados todo o recurso disponvel para financiamento de projetos culturais. Depois de criado o smc, o recurso
direcionado para a conta do Fundo Municipal de Cultura, cuja
gesto feita no mbito do cmpc, num processo que comea
nas Cmaras Temticas com a discusso e encaminhamento
de propostas, passa pelos Fruns Setoriais (instncia em que
os conselheiros deliberam sobre as propostas encaminhadas
e decidem quantos Editais, quanto do recurso para cada Edital, qual o limite de recurso por projeto, que tipo de projeto
pode ser financiado em cada Edital, quais os critrios de avaliao, alm de definir a composio da Comisso de Avaliao)
O processo termina com o acompanhamento dos projetos
aprovados, incumbncia da Comisso Executiva, com o suporte de equipe da fgb. 18
Rio Branco nos coloca diante de um modelo dinmico, processual e aberto, onde a participao poltica se sobrepe representao e onde a diversidade cultural, mais que objeto de
deliberao, parece se constituir como contexto e matria-prima de sua existncia.
Mesmo considerando os limites que a falta de abordagem
direta aos conselheiros nos traz na formulao desta anlise,
o acesso aos documentos oficiais, memria de funcionamento
do Conselho e as entrevistas com os dirigentes da fgb apontam
para um exemplo rico de incorporao no s de princpios de
proteo e promoo da diversidade cultural, mas da experincia efetiva de articulao de espaos e dilogos multiculturais,

18
Nesse ponto temos
falhas decorrentes da
nossa falta de estrutura
e de pessoal, um dos
desafios a ser
enfrentado na
reestruturao da fgb,
afirma a Diretora de
Arte da instituio.

d i v e r s i d a d e c u l t u r a l e c o n s e l h o s d e c u l t u r a
3 7 3

interculturais e transculturais. E isso, parece se configurar na


riqueza maior da experincia de Rio Branco.
A anlise da estrutura e da composio dos conselhos indicam um grau de acessibilidade e incluso significativo de forma a garantir a presena das diferenas culturais no exerccio
poltico de participao. As atribuies, modus operandi e resultados apontam para uma capacidade interacional e dialgica
e uma efetiva participao da sociedade civil na construo de
polticas culturais para a cidade. E isso garante a construo da
diversidade cultural como um complexo e contnuo processo
de aprendizagem e superao.

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3 75

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3 7 6
giselle lucena e jos marcio bar ros

Orient ando a cultur a : o conselho de cultur a do


Ce ar nos anos 1 9 6 0 -70
Alexandre Barbalho1

Ao contrrio do que pensa o escritor Josu Montello (1975) quando afirma s existirem dois conselhos
estaduais de cultura quando assume o Conselho Federal de Cultura (cfc) em 1967, o de So Paulo e do
Estado da Guanabara, o Cear j tinha o seu desde
1961. Acontece que ele no tinha existncia efetiva,
o que s viria ocorrer a partir da criao da Secretaria
de Cultura do Cear (Secult) em 1966, a primeira secretaria estadual de cultura do Brasil.
O Conselho Estadual de Cultura (cec) surge no contexto da lenta constituio de um rgo especfico

1
Professor e pesquisador do
Programa de Ps-graduao em
Polticas Pblicas e Sociedade da
Universidade Estadual do Cear
(uece).

para a cultura no governo estadual. Portanto, para analisar sua


primeira dcada de existncia, em pleno Regime Militar, faz-se
necessrio compreender o surgimento da Secult e a configurao do campo intelectual cearense.

Uma secretar ia e um conselho para os


intelectuais

Um campo social qualquer no se reduz a uma populao, a um


agregado de agentes interagindo ou cooperando. Como situa
Bourdieu (1996a, 1989), para compreend-lo, antes de tudo,
necessrio construir suas relaes objetivas constituintes que
orientam as possveis foras atuantes no campo.
Percebendo a produo cultural dentro da lgica de campo,
observamos que certos intelectuais cearenses investem seu capital simblico para deter o controle sobre a produo cultural
local. A estratgia utilizada por esses agentes para impor suas
vises sobre a cultura a da nomeao oficial, operada pelo Estado, detentor do monoplio da violncia simblica legtima.
Assim, podemos entender a agitao destes intelectuais em
criar uma secretaria de governo, ou seja, um rgo legtimo de
nomeao oficial, para os assuntos na rea da cultura. A criao
da Secult pode ser vista como resultado da presso de determinado segmento organizado e respaldado pela sociedade que,
dessa forma, consegue como aponta Mendona (1995, p. 72),
aparelhar-se dentro do estado em seu sentido estrito.
Por outro lado, esta parcela de intelectuais envolvidos com o
surgimento da Secult acaba por estabelecer relaes de dependncia com os poderes polticos, apesar de ocuparem posies
de destaque na sociedade, inclusive na poltica. No toa que
possuem posies homlogas no campo cultural.
Podemos ver tambm na criao da secretaria a ampliao da
administrao pblica sobre reas, at ento, intocadas. Dessa

3 7 8
alex andr e bar balho

forma, a nova pasta vem reforar a presena do governo estadual na sociedade, somando-se aos setores onde j atua: educao,
sade, transporte, habitao etc. Nesse sentido, convm lembrar que o crescimento da burocracia na rea cultural, segundo
Adorno (1986), relaciona-se com o aumento do mundo administrado.
Se a produo artstica e intelectual cearense passa a ser uma
rea sobre a qual incide a exigncia da administrao, isto sinaliza a sua crescente complexidade e adensamento, o que
podemos observar nos diversos testemunhos sobre a poca.
A professora Mirian Carlos (informao verbal) 2 , que nas dcadas de 1960 e 1970 decidia a programao da Secult, avalia que
a criao da instituio resultou da presena dos inmeros intelectuais e artistas e das diversas manifestaes culturais existentes no Cear naquele momento. O que exigia, portanto, um
rgo para amparar, estimular e divulgar essa produo.
Por sua vez, Haroldo Serra (informao verbal)3 , diretor do
grupo de teatro Comdia Cearense e do Teatro Jos de Alencar
nos anos 1970, aponta a participao ativa dos intelectuais para
a concretizao da Secult. Na sua avaliao, a Secretaria foi uma
idia vendida ao governo. A proposta no veio de cima, e sim
dos intelectuais que pressionaram para a criao da secretaria.
A instituio no foi pensada para atender, apenas, aos objetivos maiores da cultura, mas como um atendimento reivindicao dos intelectuais.
O escritor Braga Montenegro (1967), discursando em nome
do cec na solenidade de instalao da Secult, lembra que a iniciativa resultado do ambiente propcio criado pelos intelectuais cearenses em mais de um sculo de atividade cultural, no
plano erudito.
A proximidade entre os intelectuais e os polticos, ou at
mesmo a convergncia das duas qualificaes em um s agente,
refora a presso para a criao da Secretaria.

2
Entrevista concedida ao
autor em 30 de
novembro de 1996.
3
Entrevista concedida ao
autor em 20 de abril de
1996.

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o que deduzimos das observaes do historiador Geraldo


Nobre (1979, p. 12, grifo nosso):
A espontaneidade do trabalho criador da intelectualidade provinciana
sentia-se comprimida, alm de certa medida, pela falta de recursos, o que
levava a confiar na ao governamental no campo da cultura, consciente
da indispensabilidade do mecenato oficial para abertura de um horizonte
suficientemente amplo s manifestaes do talento e da sensibilidade.
Por isso, a idia de um rgo especfico de promoo cultural foi acalentada
alguns anos antes de se positivar o interesse das autoridades, no que lhes
faltassem inteligncia e convvio com as cincias, as letras e as artes, mas por
minguarem os crditos da arrecadao de impostos e taxas geralmente
considerados abusivos.
Governantes a quem se pode qualificar de cultos em avaliao proporcional s caractersticas de uma grei semicivilizada, o Estado os possuiu em
muitas ocasies, porm no se atreveram eles de inovar o aparelho dinamizador da cultura.

A ideia de uma secretaria exclusiva para a cultura surge publicamente pela primeira vez no I Congresso Cearense de Escritores realizado em 1946, que pretende legitimar ou, pelo menos,
valorizar a classe dos escritores, tida como a mais sacrificada e
a mais esquecida, segundo o romancista e contista Fran Martins (1974). O Congresso objetiva o estudo de todos os problemas ligados aos escritores, em particular do Cear, tendo como
escopo central a defesa dos seus legtimos interesses.
Uma das 19 teses discutidas e aprovadas no Congresso a
apresentada pelo historiador Raimundo Giro e se intitula
A necessidade de uma Secretaria de Cultura.
Tem-se a o incio da luta para a criao, primeiro, do cec e,
logo aps, da Secult.

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alex andr e bar balho

Giro justifica sua tese pela ausncia de espaos culturais


pblicos e pela necessidade de sistematizao da produo cultural cearense:
E a verdade que no possumos bibliotecas seno as particulares, no
possumos arquivos documentrios seno os particulares, no possumos
museus e colees seno particulares. Vibrao dos homens de pensamento, todos querendo fazer; inrcia do governo, nada querendo fazer [...]
Diremos em termos mais claros: as atividades culturais do Cear gritam
por uma sistematizao, por um carreamento lgico. A disperso h de
ser metodizao. (giro, 1967, p. 222)

Observando a participao da categoria dos escritores cearenses, por meio de seu Congresso, na criao de um espao
possvel para o surgimento da Secretaria de Cultura, constatamos o quanto o rgo resulta das posies assumidas por diversos produtores culturais desde os anos 1940.
A Secretaria resulta, em grande parte, daquilo que Bourdieu
(1996a) denomina de estado de sistema, ou seja, do contexto
das possibilidades das posies assumidas, ou potencialmente assumidas, no campo cultural cearense daquele momento.
Posies resultantes, entre outros fatores, das relaes de fora
entre os agentes e instituies em luta para impor no campo
valores relacionados com seus interesses especficos.
A primeira reao governamental aos pedidos da intelectualidade cearense vem do governador Paulo Sarasate que, em
1957, comunica Assembleia Legislativa seu desejo de criar
um Servio de Cultura, anexo Secretaria do Interior e Justia.
O objetivo do Servio dinamizar e desenvolver a evoluo
cultural cearense. Para tanto, o rgo ser responsvel pela
coordenao de atividades literrias e artsticas, incluindo pesquisas sobre o folclore e a histria cearenses.

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4
Para uma anlise dos
aspectos
modernizadores dos
Veterados, como
ficaram conhecidos os
dois governos de
Virglio Tvora, ver
Barbalho (2005).

Na administrao seguinte, o governador Parsifal Barroso cria o Servio Estadual de Educao e Cultura que assume,
pela primeira vez, a responsabilidade do Estado de organizar e
tombar o patrimnio histrico e artstico cearense. No mesmo
governo, a Secretaria de Educao e Sade, onde se encontra
o Servio, desdobra-se e origina as Secretarias de Educao e
Cultura e de Sade e Assistncia. Nesse mesmo perodo, junto
com outros conselhos (de educao, de sade), cria-se o Conselho Estadual de Cultura.
Somente no final do governo de Virglio Tvora instituda a
Secretaria de Cultura do Cear, por meio da lei n. 8.541, de agosto de 1966. Conhecido por introduzir o planejamento na esfera
governamental, Tvora j tinha criado em 1962 a Superintendncia do Desenvolvimento Econmico e Cultural do Cear 4 .
No governo seguinte, Plcido Castelo, assessorado por Mozart Soriano, que participou do Congresso de Escritores, concretiza a lei e nomeia Raimundo Giro como Secretrio de Cultura. Com a posse do ttulo de Secretrio de Estado, Giro
passa a deter um capital simblico e social garantido pela autoridade reconhecida do poder estatal (bourdieu, 1996b, 1989).
Vale salientar que o governador membro do Instituto Histrico e Geogrfico do Cear (ihgc) e autor de pesquisas sobre
assuntos regionais. Da sua afinidade com os intelectuais e a
defesa de uma entidade cultural em seu governo ainda quando
era candidato:
O prximo governo dar aos homens de cultura do Cear o mximo que puder, a fim de que tenham meios e modos de realizar seus
estudos e pesquisas, editar seus livros, manter seu intercmbio de
idias, sem as peias das carncias, porque povo culto povo feliz e
eufrico. A cultura do esprito, ao lado do poderio econmico,
bsica na projeo e prestgio de um povo no concerto dos outros
povos. E quando falo de cultura, refiro-me cultura integral - a cul-

3 8 2
alex andr e bar balho

tura cientfica, envolvendo a tcnica, a cultura literria, a filosfica


e a artstica. (castelo apud nobre, 1979, p. 18-19)

A fala do futuro governador indica bem a concepo elitista de cultura movendo os interesses governamentais. Junto ao
elitismo est a ideia evolucionista de produo cultural: desenvolver a cultura cearense para que saia do estado de grei
semicivilizada em que se encontra. Em seu discurso de posse,
Plcido Aderaldo Castelo ressalta a importncia de se incentivar
o desenvolvimento do nosso patrimnio cultural, que passa
naquele momento por um perodo de admirvel florescncia.
Devemos lembrar que a ideia de criao de novos rgos governamentais no bem vista pela populao com medo de que
estes aumentem o errio pblico e, por conseguinte, os impostos ideia que se torna ainda mais perigosa no caso da cultura.
Dessa forma, Raimundo Giro qualifica como arrojada
a atitude de Plcido Castelo ao criar um espao para os homens
da cultura: os cientistas, os literatos e os artistas.
Tal como ocorreu com a gerao modernista mineira, que
teve acesso ao poder durante o Estado Novo por suas aproximaes com Capanema5 , a intelectualidade cearense ps-64
tambm faz valer seu intimismo com o poder. Com um governador colega de instituio intelectual (ihgc), os intelectuais cearenses veem garantida a instalao de rgos especficos
(cec e Secult) para tratarem de seus assuntos na esfera governamental.

5
Para acompanhar a
trajetria de Capanema
em Minas Gerais e sua
relao com os
intelectuais da rua
Bahia ver
Schwartzman (1982).

Dois conselhos, uma s atitude: a integrao


do Cear com o Brasil

Os representantes que podem compor o CEC, segundo o artigo que o regulamenta, sero recrutados da Universidade Fe-

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deral do Cear, do Instituto Histrico e Geogrfico do Cear,


da Academia Cearense de Letras, do Instituto do Nordeste, da
Associao Cearense de Imprensa, da Associao Cearense de
Escritores e de outras entidades que concordam em colaborar
com o governo j que os conselheiros no receberiam nenhuma remunerao por suas contribuies.
Para Geraldo Nobre, faz parte da poltica geral do governador Parsifal Barroso criar rgos consultivos para cada rea do
executivo, seguindo, o que parece, uma orientao geral da administrao pblica na poca. Contudo, como foi dito, o cec
no consegue efetivar-se, mesmo quando empossa seu primeiro conselho em 1965, cujo presidente o historiador Raimundo Giro, representante do ihgc.
Segundo Nobre (1979, p. 16), a causa da inoperncia do cec
est na sua prpria estruturao, resultado da imaturidade do
Estado no trato com a cultura:
Embora vlida a idia da criao do Conselho Estadual de Cultura, e mesmo oportuna, o Governo incorrera em inexperincia ao prever um rgo
fundamentalmente voltado para a representatividade de associaes literrias, ou acadmicas, e cujo papel se resumiria em atividade de coordenao, ou em debates inconseqentes. A indeterminao do nmero de
conselheiros, alm da indiscriminao das finalidades e, sobretudo, a falta
de uma estrutura, constituam, de antemo, causas da inocuidade daquela
providncia, que, nem por isso, deixava de constituir uma significativa tomada de posio do Governo.

Dessa forma, o cec s exerce funes a partir de 1966, ao


lado da Secult, quando so fixadas sua organizao e sua competncia. A existncia da secretaria o que, na realidade, d
aval ao Conselho. O cec, nesse novo contexto, passa a funcionar como rgo de assessoria e de planejamento, alm de servir
como elo de ligao com as demais entidades culturais do esta-

3 8 4
alex andr e bar balho

do, legitimando a atuao da Secult, como revela o secretrio


de cultura Raimundo Giro (1967 apud nobre, 1979, p. 20) em
seu discurso de posse:
A nossa confiana refora-se com o saber que a obra a realizar em grande parte atribuda ao Conselho de Cultura, com as especficas atribuies
de apreciar as questes ou assuntos relacionados com a Cultura e as atividades culturais; de elaborar o plano geral dessas atividades e as tursticas
em nosso Estado; de cooperar com as entidades culturais, com a Universidade Federal do Cear e com os rgos de divulgao escrita, falada e televisionada, a fim de obter-se maior estmulo e desenvolvimento da Cultura nordestina, especialmente a cearense, e, por fim, incentivar a criao de
novas entidades culturais e de modo geral fomentar a difuso e a popularizao da cultura.

Segundo Geraldo Nobre, o estatuto final do Conselho segue


as linhas gerais do cfc, o que bem prprio do esforo dos governos militares ps-64 em integrar as polticas estaduais de
cultura com a nacional.
Criado em 1966, com sesso inaugural aberta pelo prprio
presidente Castelo Branco, o Conselho Federal de Cultura
(cfc), vai desempenhar um papel fundamental no esforo de
integrao cultural da Nao.
O cfc rene intelectuais renomados, de perfil conservador,
escolhidos entre instituies consagradas, como o Instituto
Histrico e Geogrfico Brasileiro e a Academia Brasileira de Letras. Intelectuais bastante prximos ao poder e que participam
ativamente, inclusive, da criao do Conselho, como podemos
deduzir do testemunho de Josu Montello (1975, p. 18, grifo
nosso), um de seus fundadores e primeiro Presidente:

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Se hoje existe o Conselho Federal de Cultura, com uma larga folha de servio cultura nacional [...] isto se deve [...] ao fato de eu ter me sentado
como secretrio geral da Academia Brasileira de Letras, ao lado do Presidente Castelo Branco [...] Desde 1962, quando foi criado o Conselho Federal de Educao, eu me vinha batendo pelo outro Conselho, na diviso
natural das duas reas do Ministrio da Educao e Cultura. Em 1964 voltei
a prop-lo ao Ministro Flvio de Lacerda. Em 1966, j tendo sentido na carne, como diretor do Museu Histrico, que as verbas do Ministrio tendiam
a ser concentradas nos setores da Educao, aproveitei a vizinhana do
Presidente Castelo Branco para lhe sugerir, teimosamente, a criao do Conselho Federal de Cultura [...] Mais tarde, integrando o Grupo de Trabalho da
Reforma Administrativa [...] consegui incluir na nova estrutura do Ministrio o Departamento de Assuntos Culturais, a fim de estabelecer a dicotomia necessria: de um lado, o Conselho, como rgo normativo; de outro, o Departamento, como rgo executivo.

O alcance da ao do cfc bastante amplo, segundo a descrio de Manuel Digues Jnior (1977, p. 42), intelectual ligado ao
Departamento de Assuntos Culturais do mec:
O cfc [...] um rgo de deliberao coletiva, com a finalidade de formular a poltica cultural, baixar diretrizes e normas necessrias sua execuo e prover medidas para efetivar sua implantao. Pode ainda o Conselho conceder auxlio financeiro a instituies de cultura, pblicas ou
privadas, de utilidade pblica, visando a contribuir para a preservao do
patrimnio cultural, o incentivo criatividade no campo das letras, das
artes e das cincias humanas, a difuso de cultura brasileira acumulada, e
a educao profissional com o objetivo de formar recursos humanos especializados necessrios preservao e difuso do patrimnio cultural.

Assim, a criao do cfc corresponde necessidade do Regime de elaborar uma determinada viso de cultura mais ade-

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alex andr e bar balho

quada aos seus interesses. Em outras palavras, a funo do cfc


pode ser entendida como a de defesa da cultura legtima segundo a tica estatal contra seus concorrentes capazes de motivar prticas contestatrias.
Os intelectuais reunidos em torno do cfc optam por trabalhar dentro de um plano nacional, entendido como a melhor
forma de divulgar a cultura legtima para todo o pas, como
aponta a elaborao das Diretrizes para uma Poltica Nacional
de Cultura em 1973. As Diretrizes foram fundamentais no
longo processo de gestao que resultaria na Poltica Nacional
de Cultura (pnc) dois anos depois.
Podemos acompanhar a preocupao do Conselho com a
criao de um plano nacional de cultura atravs da imprensa,
como neste editorial do jornal O Povo:
Segundo se divulgou, o primeiro passo do Ministro Jarbas Passarinho aps
receber o relatrio do Conselho Federal de Cultura, propondo as linhas
mestras de uma poltica cultural para o Brasil, seria manter [...] entendimentos com o Ministro da Fazenda, Sr. Delfim Neto, com a finalidade de
estudar a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Cultura.
Sem recursos mais ou menos abundantes no possvel coisas como estas, previstas no Plano Nacional de Cultura [...] Da a necessidade de um
Fundo de Cultura, que englobe recursos federais, estaduais e particulares
(onde esto os mecenas?) para financiar esse intenso trabalho que se destina a dar ao nosso pas uma forte personalidade cultural ao lado de sua j
fortalecida personalidade econmica.

No sem razo, Gabriel Cohn (1984, p 88) conclui que o


Conselho representa as foras de retaguarda do Estado na luta
do campo cultural da poca:

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6
Afonso Arinos (1971,
p. 3), um de seus
membros mais
atuantes, definiu o
Conselho como uma
espcie de Senado da
cultura nacional. J o
Conselheiro Josu
Montello classifica o
Presidente do Conselho
Artur Csar Ferreira
Reis como
representante da
aristocracia de uma
nao e ressalta sua
natural capacidade de
mandar.
7
Nas palavras de Giro
(1968, p. 5) Os
componentes do
Conselho Federal [...]
so pessoas de mais
inconteste expresso
cultural de nosso Pas,
e tal foi o cuidado no
escolh-los que
dificilmente se poder
distinguir algum deles
entre os demais no que
toca ao valor intelectual
e projeo que tem no
cenrio da Cultura do
Brasil.

Esse esforo, que ganhava corpo nas reunies fechadas do Conselho Federal de Cultura do mec, representava uma espcie de ao de retaguarda
daquilo que [...] se poderia chamar de operao do Estado na rea cultural,
enquanto na linha de frente se travava uma batalha mais rdua para desbaratar as foras adversrias e neutralizar a sua produo, com vistas a assumir o controle do processo cultural no passo seguinte. A censura e a interveno nas instituies culturais tm a ver com essa face mais visvel,
apesar de tudo, de uma ao que, no entanto visava mais fundo.

Para elaborar sua ao de retaguarda na cultura, o Estado


precisa contar justamente com pensadores que respaldem sua
ao estatal. Estes so os intelectuais conservadores que desde o
incio apiam o Regime e que, reunidos, passam a atuar no cfc 6.
Estudando o cfc, Maria Madalena Quintella (1984) percebe
nessa instituio uma formao com caractersticas de grupo social, ou seja, pessoas reunidas no s burocraticamente
e aleatoriamente em torno de um trabalho, mas que possuem
unidade e coeso interna. Um grupo, aponta Quintella, define-se quando seus membros formam uma unidade. No caso de
possveis divergncias internas, elas cederiam a uma homogeneidade dominante quando em conflitos com outros grupos
ou interesses externos.
Nesse sentido, o principal elemento unificador do cfc a reverncia ao passado, legitimando e explicando a ao presente e
respaldando a posio de intelectuais dentro do Conselho. O forte apelo ao passado, com um vis conservador, fundamental na
prpria direo que o cfc d sua concepo de poltica cultural7.
Com isso, o Estado alcana tambm uma continuidade com
o passado, e o Golpe apresenta-se no como uma ruptura, mas
como a continuao com as razes de um pensamento j estabelecido sobre a cultura nacional, principalmente nos anos do Estado Novo. Ou seja, funo desses intelectuais traarem um
passado brasileiro propcio ao regime militar e transform-lo
em tradio.

3 8 8
alex andr e bar balho

Na solenidade de transmisso da presidncia do Conselho


em 1976, o Ministro Ney Braga (1977, p. 19-20) situa o papel
desempenhado pelo cfc:
Este Conselho tem oferecido ao pas uma valiosa e fecunda contribuio.
Apoiando uma poltica nacional que se afirma todos os dias, o Conselho
Federal de Cultura revela a viso prospectiva dos que o integram, ao proteger as nossas mais srias manifestaes, tanto as de origem popular
como as de criao erudita [...] o Conselho est promovendo a ascenso
cultural do homem brasileiro, cordial, espirituoso, inventivo.

Essa orientao do cfc, por sua vez, corresponde aos objetivos


da Ideologia de Segurana Nacional elaborada pelo Regime Militar. A preocupao dos militares com o nacionalismo tem como
perspectiva uma nao integrada cultural e politicamente.
Como situa Marilena Chau (1986), a Mitologia Verde-Amarela, sempre re-trabalhada pelas elites brasileiras de
acordo com o contexto, assume naquele momento o lema proteger e integrar a nao.
De fato, o Estado brasileiro preocupa-se em criar uma rede
de comunicao ligando todo o pas, ao mesmo tempo em que
a indstria cultural cresce num ritmo vertiginoso, principalmente nos anos 1970. Com isso, pretende alcanar uma uniformidade nas informaes que circulam no territrio e padronizar a cultura e seu consumo diante das diversidades regionais.
Pode-se dizer que a integrao nacional se constitui em polticas culturais do estado para o Estado.
O conceito de integrao nacional, determinante na Ideologia de Segurana Nacional, como aponta Renato Ortiz (1985),
funcionaliza a cultura como cimento de solidariedade orgnica da nao. Com essa orientao, desenvolve-se uma poltica
cultural que procura trabalhar as inevitveis diferenas regionais no mbito de ao maior dos objetivos nacionais.

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Uma forma encontrada para viabilizar a unificao da poltica cultural a promoo de encontros nacionais de cultura, dos
quais participam representantes culturais de todos os estados
da federao.
No Encontro de Secretrios de Cultura realizado em julho de
1976 em Salvador, o tema central , sugestivamente, Poltica
integrada de cultura. O que leva o Ministro da Educao e Cultura Ney Braga a afirmar em seu discurso que o evento refora a
construo da Cultura Nacional. Cultura homognea em sua
essncia, diversificada pelas contribuies recebidas, em constante transformao e, ao mesmo tempo, fiel e leal ao passado.
Raymundo Moniz de Arago (1976, p. 37, grifo nosso), ento
presidente do cfc, declara na abertura dos trabalhos do Encontro:
A tarefa de preservar e acrescer continuamente o nosso patrimnio cultural incumbe a todos, mas as aes a compreender, tm que ser aditivas, articuladas e harmnicas, orientadas e coordenadas segundo a poltica que o
Governo Federal vem de definir ou fixar. Em ltima anlise, o que se pretende a conjugao de esforos [...] num grande Sistema Nacional de Cultura.
No foi esquecida a delicada questo da cultura brasileira tomada em sua
dupla dimenso; a regional e a nacional, por forma que se logre a integrao e do mesmo passo a preservao do que especificamente nacional,
uma vez que o almejado a unidade e no a uniformidade.

Como podemos notar, o tom da unidade cultural e, portanto, nacional, perfila os discursos do Encontro Nacional de
Cultura. Nos trabalhos reunidos no documento Concluses do
Encontro de Secretrios de Cultura - 1976, Miguel Reale, relator
do 5 Tema, Integrao regional da cultura, prope caracterizar
culturalmente as regies brasileiras sem, contudo, fracionar a
unidade de cada estado ou territrio. Percebemos a a preocupao com a unidade at no contexto interno de cada regio.

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Por sua vez, Reale pergunta quais as condies mais adequadas para o planejamento de intercmbio cultural entre as
regies, pois, tratando-se de identidades estaduais e regionais, necessrio sempre fazer o vnculo com a nacional.
O vnculo entre identidades estaduais e identidade nacional assunto do 6 Tema, tendo como relator Manuel Digues
Jnior: Regionalizao e interregionalizao cultural. Respondendo ao apelo do Presidente Geisel por um federalismo solidrio, Digues prope oferecer ao governo a cultura unida,
a solidariedade entre a Unio e os estados num mesmo trabalho
de desenvolvimento cultural.
O relatrio final do Encontro, redigido por Digues Jnior
(1976, p. 270), conclui, a partir de todos os documentos apresentados:
Os documentos que aqui foram discutidos refletiram sempre esta preocupao: a de que um caminho comum pode ser encontrado; e neste caminho, o que regional pode somar-se e pode multiplicar-se no contato
entre regies; e finalmente chegar ao nacional - j agora como expresso
perfeita da mesma identidade cultural atravs da personalidade nacional
traduzida justamente por essa diversidade que, ao invs de chocar-se,
pode somar. O Brasil - pode repetir-se sempre a idia - uno justamente
pela diversidade.

Os encontros nacionais de cultura esto inseridos naquela


busca dos militares em alcanar o monoplio de interpretao
do pas, apontada por Octavio Ianni quando afirma que a doutrina de Segurana Nacional resulta numa submisso da sociedade ao poder do Estado, sendo este quem estabelece o cidado
e, logicamente, a sociedade civil:
intolervel para o governo que se proponham interpretaes e solues
diversas ou contrrias quelas adotadas oficialmente. O Estado detm o

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9 1

monoplio da nica interpretao que ele prprio considera vlida para o


conjunto da sociedade. Essa interpretao, pensam os governantes, prescinde de outras. O que no se situa no mbito da doutrina de segurana e
desenvolvimento pode ser intolervel ou reprimido [...] Mesmo porque
esse Estado precisa alimentar-se da falsa idia de estabilidade social e poltica, da perenidade do presente. Esse Estado pressupe a cristalizao
do status quo. (ianni, 1978, p. 217-218)

8
Publicadas em O povo,
em 27demaro de 1973.

Dessa forma se compreende o porqu do poder federal incentivar a criao de conselhos estaduais de cultura. Ao fim do
mandato de Josu Montello, como presidente do cfc em 1968,
j existem conselhos em quase todos os estados brasileiros. Tal
realidade possibilita uma reunio nacional de conselhos de cultura para levantar as condies culturais do pas.
Comentando o I Encontro Nacional de Conselhos Estaduais
de Cultura, Raimundo Giro (1968, p. 5), ento secretrio de
cultura e presidente do Conselho Estadual de Cultura (cec),
revela o carter normativo do Encontro ao afirmar que voltava
do encontro com uma grande soma de ensinamento e orientao e com as informaes e coordenadas indispensveis
movimentao das atividades culturais o que indica o esforo em traar uma meta em comum para as polticas culturais
estaduais e nacional.
No documento elaborado em 1969 pelo cfc propondo uma
poltica nacional de cultura, os conselhos estaduais seriam
consultores do Conselho Federal, alm de orientar e executar
os programas locais. Nas Diretrizes para uma Poltica Nacional de Cultura de 1973, tambm elaboradas pelo cfc, consta
que uma das medidas para viabilizar o Plano estimular o funcionamento dos conselhos estaduais e municipais de cultura
existentes e articular a criao destes conselhos onde ainda no
existem. As Diretrizes preveem, ainda, a criao de casas de
cultura em cidades de influncia regional8 .

3 9 2
alex andr e bar balho

Os contatos entre o cec e o cfc so to prximos que chegam ingerncia do segundo sobre o primeiro. Nobre afirma
que para receber verbas federais e assim viabilizar o Plano de
Cultura do Estado, o cec tem que aprovar um projeto de reformulao do Plano feito a partir de sugestes vindas do Conselho Federal. O cfc indica tambm nomes para ocupar cargos
no Conselho Estadual, como o caso de Mrio Barata, indicado
para ser o representante da rea de Folclore e Turismo.
A exemplo de seu congnere federal, o cec formado por
intelectuais conservadores, representantes de instituies
consagradas da cultura cearense. O conservadorismo do grupo
pode ser observado na sua viso de histria e patrimnio, uma
viso personalista e de exaltao do heri e do grande vulto.
Nesse sentido, revelador o fato da primeira sede do Conselho
ter sido a casa onde nasceu o presidente Castelo Branco comprada para abrigar o rgo e homenagear o ilustre militar e estadista, nas palavras de Geraldo Nobre.
Pensando como Quintella em seu estudo mencionado, percebe-se tambm no cec a formao de um grupo social. Podemos deduzir essa afinidade, mesmo com discordncias eventuais, atravs do relato de Dalva Stella (informao verbal) 9:
No primeiro, no segundo e no terceiro Conselho de Cultura, havia um respei-

9
Entrevista concedida ao
autor em 18 de outubro
de 1995.

to profundo entre as pessoas [...] A discusso tinha sempre um carter de


muito respeito. Eram pessoas de honorabilidade, de elegncia, em termos de
respeito aos outros. Tanto que as discusses, por mais acaloradas que fossem
elas, tinham sempre um desfecho muito amigvel [...] Mesmo que o Conselho
no tivesse uma atuao de mais fora, mas ele tinha respeito e prestgio.

O escritor Braga Montenegro (1967, p. 230-231), membro do


cec, em discurso proferido na implantao da Secretaria de
Cultura, assim define seus colegas de entidade e o conceito de
cultura do Conselho:

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3
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Antropologicamente, a cultura progressiva quanto mais aberta a aculturaes e mais se identifica com duas presenas essenciais - a inspirao
do passado e a evoluo para o futuro.
Assim nos ensinaram, assim a entendemos, assim, supomos, foi compreendida pelos idealizadores dos estatutos do Conselho de Cultura. Pessoas
da mais elevada categoria intelectual, cientfica e artstica, em nosso meio,
foram escolhidas para lhe compor os diferentes rgos, na qualidade de
titulares ou suplentes.

Mas ningum melhor do que o secretrio de cultura Raimundo Giro (apud nobre, 1979, p. 20) para definir seus companheiros na administrao oficial da cultura:
A maneira como foi constitudo esse Conselho, com a solidariedade de
nomes que, sem a menor restrio, so altas expresses de nossa vida cultural, vale por solcito aval das atitudes que vamos tomar. bem um Arepago de nobres talentos, e a sua escolha enche-nos de orgulho e da certeza de que sero pelos Srs. Conselheiros suprimidas as nossas deficincias
intelectuais.

Observando nos discursos de Stella, Montenegro e Giro,


termos como respeito profundo, pessoas de elevada categoria, altas expresses culturais, nobres talentos, entre
outros, percebemos os mesmo elementos encontrados na pesquisa de Quintella (1984, p. 121) sobre a identidade intelectual
entre os membros do cfc:

Na anlise do discurso dos informantes so encontrados certos termos


que nos parecem indicadores de uma identidade assumida entre pares.
comum encontrarmos, no estudo de grupos sociais, formas de nomeao de indivduos que por seu sentido e contexto de emprego delimitam
as fronteiras de um grupo provido de determinado ethos [...].

3 9 4
alex andr e bar balho

Se o campo um espao de relaes de poder, na cultura a


disputa gira em torno da competncia de legitimar os produtos
artsticos.
Dessa forma, a Secretaria de Cultura deve ter o respaldo de
conselheiros reconhecidos como detentores desse poder legitimador. O que obtido com o processo de composio do
Conselho atravs de listas trplices pedidas s entidades respaldadas de cada rea: msica Conservatrio de Msica Alberto Nepomuceno; literatura Academia Cearense de Letras;
folclore Comisso Cearense de Folclore etc. Os nomes so
enviados e escolhidos pelo Governador que, quando no tem
conhecimento de quem a pessoa mais adequada, consulta o
Secretrio de Cultura.
Analisando a primeira composio do Conselho, observamos que dos 12 conselheiros (titulares e suplentes), apenas cinco no pertencem ao Instituto do Cear e/ou Academia Cearense de Letras. Sendo que destes, um vem das artes plsticas
e trs da msica, reas fora do alcance das duas entidades referidas. Mesmo assim, estes cinco representantes esto ligados
a outras instituies tradicionais da cultura cearense, como o
Conservatrio de Msica e a Universidade do Cear.
Essa forma de composio afirma a ideia de grupo social para
o Conselho Estadual de Cultura na medida que aproxima pessoas de mesmos interesses e mesmos princpios de viso, elementos centrais, segundo Bourdieu (1996a, p. 51), para a consagrao de um grupo:
Dito de outro modo, o trabalho simblico de constituio ou de consagrao necessrio para criar um grupo unido (imposio de nomes, de siglas,
de signos de adeso, manifestaes pblicas etc.) tem tanto mais oportunidades de ser bem-sucedido quanto mais os agentes sociais sobre os
quais ele se exerce estejam inclinados - por sua proximidade no espao
das relaes sociais e tambm graas s disposies e interesses associa-

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dos a essas posies - a se reconhecerem mutuamente e a se reconhecerem em um mesmo projeto (poltico ou outro).

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Acervo do Museu da
Imagem e do Som do
Cear, fita n. 365.

mantida, dessa forma, uma certa homogeneidade na administrao cultural do Estado com o auxlio desses intelectuais
conservadores. Analisando as reunies do Conselho, percebemos a cordialidade e a mtua admirao entre os membros do
Conselho. A sesso de 11 de novembro de 1981, mesmo que fora
do recorte temporal deste artigo, serve para ilustrar o ritual.
Mozart Soriano (informao verbal)10 presta uma homenagem
aos 100 anos de nascimento de lvaro Weyne. Depois da conferncia, o presidente da sesso encerra a solenidade da seguinte forma:
A Presidncia se sente altamente contentada por vrios motivos, e, principalmente, por ter sido a palestra, como disse o prprio orador, feita no sentido de alegria. No foi um tipo de homenagem em que o sentimento vai s
lgrimas. O sentimento vai alegria, concordando com a personalidade da
pessoa que ns estamos reverenciando no dia de hoje, que foi o que eu
sempre digo que est se perdendo hoje, o homem cordial, era o tipo cordial brasileiro, o tipo cordial cearense. Ns estamos satisfeitssimos.

A fala aponta para a louvao do homenageado e do homenageador e acaba por homenagear o povo brasileiro, em especial o
cearense, por sua cordialidade, sentimento essencial em qualquer formao de grupo.
A diretriz geral de ao da Secretaria de Cultura traada
pelo Conselho. O prprio presidente do Conselho o Secretrio de Cultura. Contudo, como aponta Nobre, os conselheiros ressentem a falta de operacionalidade do cec e de sua indefinio regulamentar. Em 1971 criada uma comisso para
reformar a regulamentao do rgo com o intuito de definir
melhor seus objetivos, mas at 1976, quando termina o levantamento de Nobre, a tarefa no se concretiza.

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alex andr e bar balho

O papel do cec seria o de aprovar as atividades propostas pelo


Secretrio e propor atividades Secretaria, alm de colaborar no
contexto local com o Conselho Federal. Assim consta no artigo
3 do decreto que constitui o Conselho de Cultura em 1966:
Compete ao Conselho de Cultura o estudo e proposio de programas relacionados com a defesa do patrimnio cultural do Estado e promoo e
difuso da Cultura em geral [...] para tanto incumbindo-lhe, especificamente: I - apreciar as questes ou assuntos relacionados com a Cultura e as
atividades culturais que lhe sejam afetas pelo Secretrio Presidente ou por
proposta ou sugesto de qualquer dos seus membros; II - elaborar o plano
geral das atividades gerais e tursticas do estado, para a aprovao do respectivo Secretrio de Cultura, requisitando para isso dados, informaes e
sugestes das vrias Divises do Servio do Patrimnio Cultural e do Servio de Difuso da Cultura, por intermdio das chefias destes; III - acompanhar as atividades dos Servios do Patrimnio Cultural e de Difuso da
Cultura [...]; IV - cooperar, na medida de suas possibilidades e recursos com
as entidades culturais existentes no Estado [...] a fim de obter-se maior estmulo e desenvolvimento da cultura nordestina, especialmente a cearense;
V - incentivar a criao de novas entidades culturais e de modo geral fomentar a difuso e a popularizao da cultura (Aspectos, 1967, p. 239).

A exemplo do que ocorre no cfc, as atividades do Conselho


Estadual so distribudas em cmaras de trabalho. No incio, o
Conselho possuiu seis setores culturais: cincias naturais, cincias sociais, literatura, artes plsticas, artes de movimento e
msica. E o mandato dos conselheiros vlido por dois anos.
Nos anos seguintes, a estrutura do Conselho sofrer algumas
modificaes, como a criao de novos setores (patrimnio
histrico e artstico; folclore e turismo).

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Breve concluso

Atravs de seu estatuto e da sua organizao, englobando amplos setores da intelectualidade cearense, podemos concluir que
o cec funciona como elemento de legitimao das atividades da
Secretaria de Cultura dentro do campo cultural e poltico.
Como lembra Mendona (1995), a busca do consenso necessita da nica fora capaz de unificar e organizar os agentes sociais em constante luta (explcita ou latente): a cultura.
Da que o cec, legitimando a Secretaria de Cultura, permite
a esta criar em torno de si, mas tambm para o restante do poder estatal, um grau de aceitao por parte de amplos setores
sociais.
Por sua vez, o cec funciona como mais um espao de reco-nhecimento para os intelectuais conservadores, ao lado do Instituto Histrico e da Academia Cearense de Letras. Em outras
palavras, o cec e a Secretaria de Cultura mantm entre si uma
estreita relao em que um refora e legitima o outro, apontado
para a circulao da cultura em um espao fechado e elitista.

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alex andr e bar balho

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alex andr e bar balho

Este livro foi composto na edufba por


Alana G. Carvalho Martins e Gabriela Nascimento.
O projeto grfico foi desenvolvido no Estdio
Quimera por Ians Negro com o auxlio de Inara
Negro para a edufba, em Salvador.
Sua impresso foi feita no setor de Reprografia da
edufba. A capa e o acabamento foram feitos na
Bigraf, em Salvador.
A fonte de texto dtl Documenta. As legendas
foram compostas em dtl Documenta Sans, famlia
tipogrfica projetada por Frank Blokland.
O papel Alcalino 75 g/m.
1.000 exemplares.

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Polticas Culturais no Brasil
Polticas Culturais na Ibero-Amrica
Estudos de Cultura do Brasil e de Portugal
Transversalidades da Cultura
Polticas Culturais no Governo Lula
Polticas Culturais para as Cidades

O projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura busca investigar, estimular debates e subsidiar a atuao democrtica dos
conselhos no campo das polticas culturais. Ele congrega: uma pesquisa, um seminrio e diversos produtos, dentre eles este oitavo livro da
Coleo CULT. O projeto resulta da cooperao entre o Ministrio da
Cultura, o Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (CULT) e o
Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade
(Ps-Cultura) da Universidade Federal da Bahia.

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Antonio Albino Canelas Rubim
Taiane Fernandes
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Centro de Estudos Multidisciplinares
em Cultura da ufba. Ela tem como
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multidisciplinar, ampliando o
intercmbio entre os estudiosos
da cultura e contribuindo para
consolidar esta rea de estudos.