MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

Uniwersytet Marii Curie-Skodowskiej, Lublin

Gwne reformy administracyjne w Polsce

w latach 19892009
1. Wstp
Wspczesny wiat jest aren szybkich i cigych zmian na wielu obszarach.
Uwag badaczy i praktykw przyciga m.in. problematyka zmiennoci administracji publicznej1. Tytu ksigi jubileuszowej Midzy tradycj a przyszoci w nauce
prawa administracyjnego stanowi bardzo dogodn okazj do zwizego zaprezentowania gwnych reform administracyjnych dokonywanych w Polsce w cigu minionego dwudziestolecia. Wybr zarwno tematyki naszego artykuu, jak i okrelonego w nim okresu nie jest dzieem przypadku, bowiem wrd rnych obszarw
bogatych zainteresowa naukowych Jubilata swoje miejsce znalaza rwnie problematyka reform administracyjnych2. Take wybr okresu omawianych reform
administracyjnych w Polsce wydaje si uzasadniony. Z jednej strony, w kocu lat
osiemdziesitych ubiegego wieku wystpiy w kraju pierwsze odczuwalne symptomy zmian cywilizacyjnych, zapowiadanych ju wczeniej przez zwolennikw koncepcji tzw. przejcia postindustrialnego3, z drugiej za, w roku 1989 rozpoczy si
1 Por.: J. Szreniawski, Podstawowe problemy reformowania administracji, Prace Naukowe, Prawo Nr 1, Politechnika Radomska, Radom 1998, s. 520; J. Szreniawski, Wybrane zagadnienia reorganizacji i zmian w administracji publicznej, [w:] Jako administracji publicznej. Ksiga dedykowana
Profesorowi Marcinowi Jeowickiemu, red. J. ukasiewicz, Rzeszw 2004, s. 440448; Z. Leoski, Refleksje nad reform administracji lokalnej w Polsce, [w:] Reformy administracji publicznej, Przemyl
Krasiczyn 1997, s. 2742; J. Emilewicz, A.Woek, Reformatorzy i politycy. Gra o reform ustrojow
roku 1998 widziana oczami jej autorw, Warszawa 2000; w sprawie zmian organizacyjnych patrz
take J. Supernat, Zmiana w organizacji, [w:] A. Chrisidu-Budnik i in., Nauka organizacji i zarzdzania, Wrocaw 2005, s. 370381; J. Supernat, Zarzdzanie, Wrocaw 2005, s. 98, oraz M. Stefaniuk,
Wybrane zagadnienia myli organizatorskiej, Lublin 2000, s. 87134.
2 Zob. m.in. J. Bo, Reformy, [w:] A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, Administracja publiczna, pod red.
J. Bocia, Wrocaw 2003, s. 197 i n.
3 Zwiz charakterystyk etapw tego przejcia punktu wyjcia i punktu dojcia, tzn. spoeczestwa przemysowego (industrialnego) i spoeczestwa postindustrialnego prezentuj
K. Olechnicki, P. Zacki, Sownik socjologiczny, Toru 1997, s. 200; por.: D. Markowski, Spoecze-

BOC.indb 669

2009-09-11 11:54:41

670

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

w Polsce procesy zmian politycznych, spoecznych i gospodarczych, okrelanych

jako transformacja ustrojowa. Konsekwencj obydwu wskazanych wyej rodzajw
zmian byy gbokie przeobraenia rnych instytucji spoecznych. wiadomo
zachodzcych zmian stanowia rwnie impuls do podejmowania reform administracyjnych dostosowania struktur i dziaa polskiej administracji pastwowej
(publicznej) zarwno do nowych wyzwa cywilizacyjnych, jak i nowych warunkw politycznych, spoecznych i gospodarczych.
W literaturze nauk organizacyjnych zmiana traktowana jest wspczenie
jako jedna z podstawowych metafor organizacji4. W odrnieniu od innych organizacji wystpujcych w dzisiejszych spoeczestwach administracja publiczna
ma t szczegln cech, e jest sformalizowana. Ustrj administracji publicznej
oraz tre i rodki jej dziaania, a take procedury administracyjne regulowane
s przepisami powszechnie obowizujcego prawa. W doktrynie administracyjnej znane s dwa skrajne modele formalizacji administracji publicznej model
formalizacji statycznej i model formalizacji dynamicznej. Pierwszy z nich zakada
wzgldn trwao rozwiza, przewidziany jest dla otoczenia charakteryzujcego
si jednorodnoci i maym nateniem zmian. Drugi model zakada zmienno
otoczenia. Formalizacja w tym ujciu polega zatem na dostosowywaniu ustroju
i sposobw funkcjonowania administracji publicznej do zmieniajcych si warunkw otoczenia cywilizacyjnego, spoecznego, politycznego i gospodarczego5.
Intensywno formalizacji administracji publicznej oprcz rnych innych konsekwencji powoduje konieczno dokonywania reform administracyjnych poprzez
zmian przepisw prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Moliwe
jest zatem obserwowanie postpw reform polskiej administracji publicznej w cigu minionych dwch dekad przez pryzmat dokonywanych w tym czasie zmian
w ustawodawstwie w sferze prawa administracyjnego.

2. Pojcie reformy administracyjnej

Sowo reforma w jzyku polskim oznacza: zmiana ulepszajca dotychczasowy stan rzeczy, wprowadzenie takiej zmiany; przeksztacenie jakiego systemu
instytucji pastwowych, spoecznych itp. bez naruszenia ich podstaw6. W myl
stwo postindustrialne. Studium doktryny, Rzeszw 1974; D. Bell, Nadejcie spoeczestwa postindustrialnego, Warszawa 1975; A. Toffler, Ekospazm, Warszawa 1976; Probleme der postindustriellen Gesellschaft, red. L. Kern, Knigstein 1984; M. Kostera, Postmodernizm w zarzdzaniu, Warszawa 1996,
s. 58; P. Drucker, The Post-Capitalist Society, New York 1993.
4 Zob. m.in. G. Morgan, Images of Organization, London 1986, s. 233243.
5 J. ukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastycznoci aparatu administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 126; zob. te M. Stefaniuk, Dziaanie administracji publicznej w ujciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 172185.
6 May sownik jzyka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. empicka, Warszawa 1989,
s. 690.

BOC.indb 670

2009-09-11 11:54:41

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

671

tej popularnej definicji sowo reforma moe by uywane w co najmniej dwch

znaczeniach. Pierwsze z nich, rzeczowe, dotyczy zmiany rozumianej jako wynik
okrelonych przeobrae rnicy pomidzy starym i nowym stanem rzeczy.
Drugie znaczenie, czynnociowe, oznacza sam proces przeobrae dokonywanie si tego procesu zmian lub jego przebieg7. Warto przy tym zaznaczy, e sowo
reforma interpretowane jest jako zmiana na lepsze kojarzy si z przeobraeniami zwizanymi raczej z popraw ni z pogorszeniem dotychczasowego stanu
rzeczy w okrelonej dziedzinie spraw. Sowami bliskoznacznymi do reformy
s modernizacja i reorganizacja8. Nie kada zmiana, nawet o charakterze modernizacyjnym, uwaana jest jednak za reform. W polskiej literaturze przedmiotu
za reform uznaje si tak zmian, ktra posiada do zasadniczy charakter i moe
by wartociowana pozytywnie przyczynia si do osigania postpu w jakiej
dziedzinie9. W pojciu reformy administracyjnej dostrzegano take wspzaleno aspektw strukturalnych i funkcjonalnych administracji. J. Bo definiuje reform administracyjn jako planowy i konieczny do efektywnej realizacji zmian
zasig przeksztace organizacyjnych i funkcjonalnych, w ktrych nowych struktur nie da si pogodzi z dotychczasowym rozdziaem zada i funkcjonowaniem,
a nowego funkcjonowania nie da si powierzy dotychczasowym strukturom10.
W pimiennictwie podkrela si, e proces reformowania administracji publicznej ma charakter nieunikniony i konieczny11. Reformy administracyjne mog
si jednak rni co do swego zasigu, charakteru, zakresu terytorialnego i treci.
Zasig reform moe obejmowa ca administracj w pastwie, jej cz lub tylko wybrane stanowiska pracy. Charakter reform moe dotyczy struktury admi7

Ibidem, s. 1012.
W ujciu sownikowym sowo modernizacja akcentuje czasowy aspekt zmian i oznacza
unowoczenianie, uwspczenianie czego ibidem, s. 399; sowo reorganizacja oznacza natomiast zmian organizacji czego, urzdzenie czego w inny sposb ibidem, s. 693.
9 Celem reform administracyjnych jest jednoczesne ulepszenie sytuacji ludzi i pastwa,
J. Bo, op. cit., s. 199; w pimiennictwie dotyczcym pocztkowego okresu polskiej transformacji
ustrojowej odrniono zwaszcza cechy reformy od cech reorganizacji, podkrelajc: If one takes
the view that the ultimate objective of administrative reform is to create a citizen-oriented attitude
amongst officials and, conversely, a generally positive attitude on the part of the citizens towards public administration, then what we have been witnessing over the last three years carcely qualifies as
administrative reform, at least not a succesful one. Nonetheless, change there has been, and we will
use the notion of reform in the following, bearing in mind that changes does not necessarily imply
progress W. Taras, Changes in Polish Public Administration 19891992, Public Administration.
An International Quarterly wiosna/lato 1993, t. 71, nr 1/2, s. 13.
10 J. Bo, op. cit., s. 198.
11 Administracja musi ulega nieustannym przemianom wynikajcym z przemian politycznych i ustrojowych pastwa, zmiennoci celw pastwowych, i spoecznych oczekiwa, ale take
procesw tak obiektywnych jak zjawiska demograficzne, postp techniczny i rozwj wiedzy
J. Korczak, Od programu pilotaowego do zespow metropolitalnych. Przyczyny i poytki reform administracji publicznej, [w:] Materiay z seminarium 10 lat miast na prawach powiatu z udziaem
Przedstawicieli Rad Miast Wojewdzkich, Przedstawicieli Senackiej Komisji Samorzdu Terytorialnego
i Administracji Pastwowej, red. J. Korczak, Wrocaw 1415 wrzenia 2008, s. 5.
8

BOC.indb 671

2009-09-11 11:54:41

672

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

nistracji, jej kadr lub wykorzystania nowej techniki. Zakres terytorialny reform
moe obejmowa cae pastwo lub jednostki podziau terytorialnego. Tre reform
oceniana jest przez pryzmat kryterium stopnia realizacji postulatw demokratyzacji i decentralizacji funkcji administracyjnych oraz zwizanych z nimi postulatw
partycypacji poszczeglnych obywateli, caych rodowisk i spoecznoci lokalnych
w wykonywaniu funkcji administracyjnych12.
Za czynniki przesdzajce o intensywnoci reform administracyjnych uwaa si: przemiany spoeczne i ustrojowe w pastwie, powane zmiany celw pastwowych, narodowych i spoecznych, stan inercji i spetryfikowania zmienianego
systemu, stopie degeneracji struktur i ich funkcjonowania, zasig wyksztacenia spoeczestwa, zasadniczy przeom w rozwoju techniki majcy znaczenie dla
sposobw i procedur administrowania, si, zdolnoci i zdecydowanie aktualnie
rzdzcych oraz ustalenie stopnia szkodliwoci reform dotychczasowych i stanu
pogorszenia sytuacji obywatela13.
W doktrynie charakteryzowany by rwnie problem granic moliwych
w danej sytuacji reform administracyjnych. J. Bo zaliczy do nich granice koncepcyjnych, politycznych, finansowych oraz prawnych moliwoci reformowania14. Instrumentem dokonywania reform administracyjnych s zmiany prawa
przede wszystkim polegajce na uchwalaniu aktw normatywnych rangi ustawowej. W demokratycznym pastwie prawnym normatywne zasady dokonywania takich reform s zatem uregulowane konstytucyjnie. W Polsce do zasad
reformowania administracji publicznej naley zaliczy przede wszystkim zasady
pomocniczoci, decentralizacji wadzy publicznej, unitarnoci pastwa oraz trjpodziau wadz.
Trzeba take zauway, e zarwno znaczenie, jak i stopie zainteresowania
problematyk reform administracyjnych jest rny w rnych pastwach i spoeczestwach. Jest on kadorazowo konsekwencj znaczenia administracji publicznej i szerzej pojtego sektora publicznego w danym pastwie lub spoeczestwie15.
Reformy administracyjne dotycz administracji publicznej w dwch powizanych
ze sob perspektywach. Z jednej strony, administracja publiczna jest przedmiotem
dokonywanych zmian, z drugiej strony, jest tych zmian kreatorem i wykonawc16.
Przewaga ktrej z tych perspektyw zaley od koncepcji administracji publicznej.
Pierwsza perspektywa przewaa w sytuacji, gdy administracja uwaana jest raczej
za instrument wykonywania przepisw powszechnie obowizujcego prawa, dru12

J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 16.

J. Bo, op. cit., s. 198.
14 Ibidem, s. 203204.
15 Administracja pozostaje od wielu lat najzasobniejszym inwestorem, zarzdza najrozleglejszym sektorem usugowym w gospodarce, cigle jest liczcym si pracodawc. Przeobraenia
jej struktur odbij si wic bezporednio na poziomie ycia spoeczestwa, za stopie zaspokojenia
jego potrzeb staje si miernikiem powodzenia wprowadzonych zmian W. Taras, W stron dobrej
administracji, [w:] Ustrj administracji puiblicznej, red. J. Szreniawski, Lublin 1995, s. 186187.
16 J. Szreniawski, Wprowadzenie do nauki administracji, Lublin 1997, s. 73.
13

BOC.indb 672

2009-09-11 11:54:41

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

673

ga za w sytuacji, gdy admninistracja uwaana jest za aktywny podmiot zarzdzania sprawami publicznymi.

3. Etapy reformowania polskiej administracji publicznej

w latach 19892009
Na potrzeby prezentacji reform administracyjnych w Polsce okres minionego
dwudziestolecia mona podzieli na rne etapy. W gr mog przy tym wchodzi
do rne kryteria periodyzacji. Jednym z nich mogoby by np. kryterium obowizywania ustaw zasadniczych Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
z dnia 22 lipca 1952 r.17, ustawy konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r.
o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym18 (zwanej Ma Konstytucj)
oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.19 Wad tej
periodyzacji jest jej nadmierna oglno. Inne moliwe kryterium mogoby dotyczy stopnia zaawansowania integracji europejskiej. Jego zastosowanie prowadzioby do podzielenia badanego okresu na etap przed zawarciem ukadu stowarzyszeniowego, etap midzy zawarciem ukadu stowarzyszeniowego a pocztkiem
negocjacji akcesyjnych, etap midzy pocztkiem negocjacji akcesyjnych a akcesj
oraz etap poakcesyjny. Wad tej periodyzacji jest nadmierne akcentowanie (wrcz
dominacja) zewntrznych determinant reform administracyjnych. Zastosowanie
wycznie tego kryterium mogoby rodzi wraenie, e w cigu caego badanego
okresu reformy administracyjne dokonyway si przede wszystkim, a nawet wycznie, pod wpywem czynnikw zewntrznych. W rzeczywistoci wpyw czynnikw wewntrznych i zewntrznych by zrnicowany w rnych okresach. Z tego
wzgldu najbardziej odpowiednim kryterium periodyzacji wydaje si kryterium
istotnych (zarwno w ujciu jakociowym, jak i ilociowym) zmian w ustawodawstwie. Regulacje ustawowe odzwierciedlaj wewntrzne impulsy reformatorskie,
jak rwnie czynniki zewntrzne, zakorzenione gwnie w procesach integracji
europejskiej. Trzeba zauway, e w trakcie opisywanego dwudziestolecia mona
wskaza okresy wzmoonej aktywnoci ustawodawczej wyznaczajce poszczeglne etapy dokonywanych reform administracyjnych. Stosujc to kryterium, mona
zaproponowa wyodrbnienie trzech gwnych etapw reform administracyjnych, ktre nastpiy w Polsce w opisywanym czasie. Okres 19891997 obejmuje
pocztek transformacji ustrojowej, zasadnicz zmian modelu administracji terenowej oraz reform centrum administracyjnego i gospodarczego rzdu. Okres
19982003 obejmuje reform podziau terytorialnego pastwa, samorzdu teryto17
18
19

BOC.indb 673

Tekst jedn. Dz.U. Nr 7, poz. 36.

Dz.U. Nr 84, poz. 426.
Dz.U. Nr 76, poz. 483 z pn. zm.

2009-09-11 11:54:42

674

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

rialnego i administracji rzdowej w wojewdztwie oraz korekty administracji centralnej. Okres 20042009 obejmuje reformy administracji publicznej w warunkach
czonkostwa Polski w Unii Europejskiej. Etapy te, o nierwnej dugoci, rniy si
co do spektrum, przedmiotu oraz zasadniczych determinant realizowanych wwczas w Polsce reform administracyjnych.

3.1. Lata 19891997 pocztek transformacji ustrojowej

Niektre z charakteryzowanych w niniejszym artykule reform administracji
publicznej w Polsce zostay zapocztkowane jeszcze przed rokiem 1989. Naley
do nich zaliczy np. zmiany zwizane z tzw. drugim etapem reformy gospodarczej
realizowanej w latach 19871988. Pniej w okresie 19891999 reformy byy konsekwencjami zasadniczych rozstrzygni o charakterze politycznym zwizanych
z tworzeniem adu demokratycznego, ustroju przewidujcego istnienie w Polsce
definiowanych na nowo praw i wolnoci obywatelskich. Reformy polskiej administracji publicznej rozpoczy si wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 29 grudnia
1989 r. o zmianie Konstytucji PRL20. Nadaa ona nowe brzmienie art. 1 Konstytucji, wprowadzajc zasad demokratycznego pastwa prawnego21. W wietle tego
sformuowania polska administracja publiczna rozpocza funkcjonowanie w odmiennych ni dotychczas warunkach ustrojowych pastwa prawnego22.
W wyniku takich rozstrzygni rozpoczto reformy struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej w celu dostosowania ich do zmienionych warunkw ustrojowych. Reformy te objy w pierwszym okresie administracj terenow.
W tym zakresie nastpia likwidacja systemu rad narodowych dziaajcych na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorzdu terytorialnego23 i przepisw wykonawczych do tej ustawy. W konsekwencji uchwalenia
ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rzdowej administracji oglnej24
oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorzdzie terytorialnym25 w terenie stworzony zosta dualistyczny model ustroju administracji publicznej. Skada si on
z jednej strony z administracji rzdowej, wykonywanej przez organy rzdowej administracji oglnej i specjalnej, z drugiej za z administracji lokalnej, wykonywanej
przez gminy bdce jednostkami samorzdu terytorialnego. Oglna administracja
20

Dz.U. Nr 75, poz. 444.

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pastwem prawnym, urzeczywistniajcym
zasady sprawiedliwoci spoecznej.
22 Por. . Wieczorek, Zasada demokratycznego pastwa prawnego w Konstytucji RP rozumienie i stosowanie zasady konstytucyjnej na tle orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego w dekad
uchwalenia Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Prba oceny i podsumowania
z perspektywy dziesiciolecia stosowania, red. K. Grka, T. Litwin, Krakw 2008, s. 28.
23 Dz.U. Nr 41, poz. 185.
24 Dz.U. Nr 21, poz. 123 z pn. zm.
25 Obecnie tytu ustawy brzmi o samorzdzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142,
poz. 1591 z pn. zm.
21

BOC.indb 674

2009-09-11 11:54:42

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

675

rzdowa w terenie miaa struktur dwuszczeblow. Tworzyy j urzdy wojewody

usytuowanego na szczeblu wojewdztwa oraz kierownika urzdu rejonowego usytuowanego na szczeblu rejonu administracyjnego. Gwne funkcje terenowej administracji oglnej sprawowa wojewoda, bdcy przede wszystkim przedstawicielem rzdu w terenie. Z kolei model samorzdowej administracji lokalnej opiera si
na gminie bdcej utworzon z mocy prawa wsplnot mieszkacw zamieszkujcych okrelone terytorium, wyposaon w osobowo prawn i samodzielno podlegajc ochronie sdowej. Zasady i tryb wyborw do rady gminy okrelaa ustawa
z 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin26. Nabycie przez gminy rodkw majtkowych niezbdnych do wykonywania zada publicznych nastpio
w trybie okrelonym przez ustaw z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzajce
ustaw o samorzdzie terytorialnym i ustaw o pracownikach samorzdowych27.
Podzia zada i kompetencji midzy gminami a organami administracji rzdowej
zosta uregulowany ustaw o podziale zada i kompetencji okrelonych w ustawach
szczeglnych midzy organy gminy a organy administracji rzdowej oraz o zmianie
niektrych ustaw28. Reforma samorzdowa obja rwnie sprawy doboru i zatrudnienia pracownikw samorzdowych, w taki sposb aby z jednej strony uregulowa odrbnoci stosunkw zatrudnienia tej grupy urzdnikw, z drugiej za aby
nie wprowadza zbyt wielkiego zrnicowania pomidzy rnymi grupami urzdnikw zatrudnionych w administracji publicznej29. Dokonano tego poprzez ustaw
z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzdowych30. W roku 1993 utworzona
zostaa Komisja Wsplna Rzdu i Samorzdu Terytorialnego. W tym czasie rwnie podjto pierwsze prace nad projektem ustawy powiatowej i programem pilotaowym wprowadzenia powiatw31. Trzeba podkreli, e w pocztkowym okresie
transformacji rne elementy konstrukcji i dziaania gminy podlegay procesowi
doskonalenia. Stosunkowo najpniej uchwalono przepisy regulujce zasady prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminy zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia
1996 r. o gospodarce komunalnej32.
Kompleksowa reforma centrum administracyjnego rzdu nastpia dopiero
w latach 19961997. Jej generalnym celem byo uregulowanie organizacji i trybu pracy Rady Ministrw, organw i urzdw centralnych oraz zmiany przepisw prawa dotyczcych funkcjonowania gospodarki i administracji publicznej.
26
27
28
29

Dz.U. Nr 16, poz. 96 z pn. zm.

Dz.U. Nr 32, poz. 191.
Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.
J. Korczak, Pracownicy administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Bo, Wrocaw 2000,

s. 244.
30

Dz.U. Nr 21, poz. 124 z pn. zm.

Rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie okrelenia zada i kompetencji z zakresu rzdowej administracji oglnej i specjalnej, ktre mog by przekazane niektrym
gminom o statusie miasta, wraz z mieniem sucym do ich wykonywania, a take zasad i trybu
przekazania (Dz.U. Nr 65, poz. 309 z pn. zm.).
32 Dz.U. z 2007 r., Nr 9, poz. 43 z pn. zm.
31

BOC.indb 675

2009-09-11 11:54:42

676

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

Impulsem do jej przeprowadzenia by program Reformy Centrum Gospodarczego

Rzdu, przyjty przez Sejm w poowie roku 199633. Ustaw konstytucyjn z dnia
21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach
midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym34 dokonano podziau ministrw na powoanych do kierowania okrelonym dziaem administracji rzdowej lub do wypeniania zada
wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrw. W celu przeprowadzenia reformy RM ustanowia jeszcze w 2005 r. swego penomocnika do spraw zwizanych
z realizacj takich reform35. Uchwalane wwczas ustawy dotyczyy reformowania ustroju administracji skarbowej36, gospodarczej37, spraw wewntrznych i administracji38, organizacji i trybu pracy RM oraz zakresu dziaania ministrw39,
Skarbu Pastwa40, integracji europejskiej41, studiw strategicznych42 oraz terenowych organw rzdowej administracji oglnej43. Druga cz wczesnej regulacji ustawowej odnoszcej si do reformy dotyczya zmian w obowizujcych dotychczas ustawach szczeglnych44 oraz uchwalania przepisw wprowadzajcych
reform45. W ramach reformy zlikwidowane zostay ministerstwa: Przemysu
33

Por. T. Rabska, Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rzdu a potrzeby administracji publicznej, Przegld Sejmowy 1997, nr 1, s. 924.
34 Dz.U. Nr 106, poz. 488.
35 Rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 14 marca 1995 r. w sprawie ustanowienia Penomocnika Rady Ministrw ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rzdu (Dz.U. Nr 28, poz.
144); Rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 18 lutego 1997 r. w sprawie Penomocnika Rzdu
ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rzdu (Dz.U. Nr 15, poz. 86).
36 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzdzie Ministra Finansw oraz o urzdach i izbach
skarbowych (Dz.U. Nr 106, poz. 489).
37 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzdzie Ministra Gospodarki (Dz.U. Nr 106, poz. 490).
38 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzdzie Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji
(Dz.U. Nr 106, poz. 491).
39 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrw oraz o zakresie
dziaania ministrw (Dz.U. Nr 106, poz. 492).
40 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o urzdzie Ministra Skarbu Pastwa (Dz.U. Nr 106, poz.
493) obecnie ustawa nosi tytu: o zasadach wykonywania uprawnie przysugujcych Skarbowi
Pastwa.
41 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106,
poz. 494).
42 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Rzdowym Centrum Studiw Strategicznych (Dz.U.
Nr 106, poz. 495).
43 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rzdowej administracji oglnej (Dz.U. Nr 106, poz. 498).
44 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektrych ustaw normujcych funkcjonowanie
gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 496); ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.
o zmianie niektrych ustaw zwizanych z reform funkcjonowania gospodarki i administracji
publicznej oraz o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsibiorstw pastwowych
(Dz.U. Nr 156, poz. 775).
45 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. Przepisy wprowadzajce ustawy reformujce funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 497).

BOC.indb 676

2009-09-11 11:54:42

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

677

i Handlu, Przeksztace Wasnociowych, Wsppracy Gospodarczej z Zagranic, Spraw Wewntrznych oraz Centralny Urzd Planowania i Urzd Rady Ministrw. Zorganizowane zostay ministerstwa: Spraw Wewntrznych i Administracji, Gospodarki, Skarbu Pastwa, a take Urzd Komitetu Integracji Europejskiej,
urzd Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Rzdowe Centrum Studiw Strategicznych oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrw46. Reforma z lat 19961997
ugruntowaa dwie tendencje wyranie wystpujce w polskiej administracji publicznej po 1990 r. Pierwsza z nich dotyczya rosncego znaczenia Prezesa Rady
Ministrw w systemie administracji publicznej. Druga polegaa na staej dekoncentracji zada naczelnych organw administracji (ministrw) wyraajcej si
w przekazywaniu organom centralnym coraz wikszego zakresu zada do wykonywania.
Nowe warunki ustrojowe dla administracji publicznej stworzya Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.47 Ustaw z dnia 4 wrzenia
1997 r. o dziaach administracji rzdowej48 wprowadzono podzia zakresu dziaania administracji rzdowej na 32 dziay. Do kadego z dziaw przyporzdkowano okrelone zakresy spraw. Wprowadzono zasad, e Prezes Rady Ministrw
w drodze rozporzdzenia powierza ministrowi kierowanie dziaem albo dziaami
administracji.
Od pocztku transformacji ustrojowej podjto rwnie w naszym kraju
dziaania reformatorskie na rzecz tworzenia nowoczesnego korpusu urzdniczego. Ich pierwszym wyranym efektem byo powoanie ustaw z dnia 14 czerwca
1991 r. Krajowej Szkoy Administracji Publicznej, ktrej podstawowym zadaniem
jest ksztacenie i przygotowywanie do suby publicznej kadr wyszych urzdnikw administracji Rzeczypospolitej Polskiej49. W celu zapewnienia zawodowego,
rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zada pastwa
ustaw z dnia 5 lipca 1996 r. o subie cywilnej50 powoano sub cywiln. Wykonanie tej ustawy nie spenio pokadanych w niej oczekiwa gwnie z powodu
nieprawidowoci w prowadzonych wwczas postpowaniach kwalifikacyjnych.
Pocztki regulacji antykorupcyjnych w subie publicznej zwizane byy z uchwaleniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej przez osoby penice funkcje publiczne51.
46

Tryb likwidacji i organizacji tych ministerstw i urzdw zosta uregulowany rozporzdzeniem Prezesa Rady Ministrw z dnia 11 wrzenia 1996 r. w sprawie trybu likwidacji ministerstw
i urzdw znoszonych w ramach reformy centrum administracyjno-gospodarczego Rzdu oraz
trybu organizowania ministerstw, urzdw i innych organw utworzonych w ramach tej reformy
(Dz.U. Nr 108, poz. 517).
47 Dz.U. Nr 76, poz. 483 z pn. zm.
48 Tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437.
49 J. Bo, op. cit., s. 266.
50 Dz.U. Nr 89, poz. 402 z pn. zm.
51 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 216, poz. 696 z pn. zm.

BOC.indb 677

2009-09-11 11:54:42

678

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

3.2. Lata 19982003 reforma podziau terytorialnego,

samorzdu terytorialnego i administracji rzdowej w wojewdztwie
W kocu lat dziewidziesitych ubiegego wieku podjto dziaania majce na celu dalsz decentralizacj administracji publicznej w Polsce. W roku 1998
uchwalono ustawy reformujce administracj terenow. Przepisy realizoway
program decentralizacji funkcji pastwa i reformy samorzdu terytorialnego. Reforma obja zmian podziau terytorialnego kraju z dniem 1 stycznia 1999 r.
przestaa obowizywa ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym pastwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych52. Nowa ustawa
z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trjstopniowego podziau terytorialnego pastwa53 bya instrumentem reformy zasadniczego podziau terytorialnego pastwa. W dniu 1 stycznia 1999 r. zlikwidowano 49 wojewdztw i utworzono
w to miejsce 16 nowych. Nowymi jednostkami zasadniczego podziau terytorialnego stay si rwnie powiaty. Wraz z reform zasadniczego podziau terytorialnego
zreformowano rwnie ustrj samorzdu terytorialnego, dodajc powiaty (ustawa
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym54) i wojewdztwa samorzdowe (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie wojewdztwa55). Znowelizowano ustaw z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzdowych w celu
rozszerzenia jej zakresu na pracownikw urzdw marszakowskich i starostw powiatowych. Nowelizacji poddana zostaa rwnie ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej. W pimiennictwie podkrelano, e dokonane wwczas
zmiany, poprzez wprowadzenie na szczebel powiatowy i wojewdzki mechanizmw
demokratycznego sprawowania wadzy przez wsplnoty samorzdowe, przyczyniy
si do stworzenia instytucjonalnych podstaw do wyksztacania si spoeczestwa
obywatelskiego. wczesna reforma przyczynia si take do tworzenia warunkw
do wprowadzenia w Polsce polityki regionalnej, ktrej znaczenie wzrastao wraz
z pogbianiem si integracji Polski z UE. Warto zauway, e rozwizania w ramach dokonanej reformy ustrojowej spotykay si rwnie z krytyk, a w zapisach
wczesnych dyskusji mona znale inne propozycje zmian ustrojowych56.
Zmiany ustrojowe objy rwnie terenowe organy administracji rzdowej.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie57
unormowaa ustrj i zasady dziaania wojewody i administracji zespolonej w wojewdztwie oraz organw rzdowej administracji niezespolonej. Rzeczywisty za52

Dz.U. Nr 16, poz. 91.

Dz.U. Nr 96, poz. 603.
54 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z pn. zm.
55 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z pn. zm.
56 Na przykad A. Piekara proponowa przeksztacenie 49 wojewdztw w samorzdowe powiaty, dodanie do nich liczby 48 samodzielnych powiatw miejskich i stworzenie 12 regionalnych
zwizkw wojewdzkich cyt. za W. Kieun, Polska biurokratw, Nowy Dziennik 2 maja 2000
(http://www.witoldkiezun.com.docs/nowy_dziennik _02052000.htm).
57 Dz.U. Nr 91, poz. 577.
53

BOC.indb 678

2009-09-11 11:54:43

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

679

kres decentralizacji zada publicznych okrelony zosta przepisami ustawy z dnia

24 lipca 1998 r. o zmianie niektrych ustaw okrelajcych kompetencje organw
administracji publicznej w zwizku z reform ustrojow pastwa58. Dopenieniem
zmian dokonanych na przeomie lat 1998/1999 bya ustawa z dnia 15 wrzenia
2000 r. o referendum lokalnym59, ktra rozszerzya zakres decentralizacji wadzy
publicznej wynikajcej z konstytucyjnej zasady samorzdu terytorialnego, regulujc warunki bezporedniego wypowiadania si ogu obywateli w sprawach istotnych dla wsplnoty samorzdowej60, oraz ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezporednim wyborze wjta, burmistrza i prezydenta miasta61.
Reformy objy rwnie prawo urzdnicze. Uchwalona zostaa ustawa z dnia
18 grudnia 1998 r. o subie cywilnej62. Zarzdzenie Prezesa Rady Ministrw
nr 114 z dnia 11 padziernika 2002 r. ustanowio Kodeks etyki suby cywilnej63,
oparty o kryteria wykonywania zada Pastwa w urzdach administracji rzdowej
okrelone w art. 153 Konstytucji RP oraz w art. 1 obowizujcej wwczas ustawy
z 18 grudnia 1998 o subie cywilnej64.

3.3. Lata 20042009 reformy administracji publicznej

w warunkach czonkostwa Polski w UE
W dniu 1 maja 2004 r. Polska uzyskaa czonkostwo w UE. Dokonane w zwizku z tym wydarzeniem reformy polskiej administracji publicznej wynikay przede
wszystkim z obowizku wdraania do krajowego systemu prawnego przepisw
prawnych UE65.
Ponadto uchwaa Rady Ministrw nr 13 z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie
dokoczenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym
zakresie rozstrzyga kwesti kontynuacji reform rozpocztych w latach dziewidziesitych ubiegego wieku. Zgodnie z tym dokumentem w najbliszym czasie realizowane bd trzy kierunki dziaa reformatorskich. Pierwszy z nich ma polega
na dokoczeniu reformy administracji rzdowej, w tym poprawy koordynacji naczelnych i centralnych organw administracji oraz zreformowania dziaania admi58

Dz.U. Nr 106, poz. 668; por. Z. Niewiadomski, Wstp, [w:] Kompetencje po reformie administracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektrych ustaw okrelajcych kompetencje
organw administracji publicznej w zwizku z reform ustrojow pastwa, red. Z. Niewiadomski,
Warszawa 2000, s. 78.
59 Dz.U. Nr 88, poz. 985.
60 W. Krcisz, W. Taras, Ustawa o referendum lokalnym. Wprowadzenie, Krakw 2001, s. 69.
61 Dz.U. Nr 113, poz. 984.
62 Dz.U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 z pn. zm.
63 M.P. Nr 46, poz. 683.
64 Por. J. Bo, op. cit., s. 263264, oraz J. Bo, Suba cywilna, [w:] Prawniczy sownik wyrazw
trudnych, red. J. Bo, Wrocaw 2005, s. 330.
65 Zmiany takie kompleksowo zostay wprowadzone ju ustaw z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o zmianie i uchyleniu niektrych ustaw w zwizku z uzyskaniem przez Rzeczpospolit Polsk czonkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959).

BOC.indb 679

2009-09-11 11:54:43

680

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

nistracji rzdowej na szczeblu wojewdztwa. Drugi kierunek planowanych zmian

ma dotyczy decentralizacji zada przekazywania zada realizowanych dotychczas przez administracj rzdow w kompetencj jednostek samorzdu terytorialnego. Trzeci kierunek planowanych zmian dotyczy ma przywrcenia waciwej
roli suby cywilnej i wprowadzenia skutecznych mechanizmw zarzdzania kadrami urzdniczymi. W ramach pierwszego z tych kierunkw uchwalono dotd
ustaw z dnia 10 lipca 2008 r. o zniesieniu Gwnego Inspektora Inspekcji Handlowej, o zmianie ustawy o Inspekcji Handlowej oraz niektrych innych ustaw66.
W ramach drugiego z tych kierunkw uchwalono ustaw z dnia 23 stycznia 2009 r.
o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie67 oraz ustaw z dnia
20 lutego 2009 r. o funduszu soeckim68. Przygotowano take projekty innych
ustaw dotyczcych zmian w organizacji i podziale zada administracji publicznej
w wojewdztwie69. W ramach trzeciego ze wskazanych wyej kierunkw uchwalona zostaa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdowych70
oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r o subie cywilnej71.

4. Zakoczenie
Minione dwudziestolecie w Polsce moe by miao nazwane okresem permanentnych reform administracyjnych. Reformy te dotyczyy zarwno modernizacji struktur administracyjnych (w wikszym zakresie, bardziej widoczne przez
pryzmat zmian ustawowych), jak i modernizacji sposobw dziaania administracji
(rwnie wane i intensywne, ale relatywnie mniej widoczne przez pryzmat dziaalnoci ustawodawcy i zmian w porzdku prawnym). rdem inspiracji i impulsem
do przeprowadzenia reform byy czynniki wewntrzne i zewntrzne. Czynniki
wewntrzne wynikay ze specyficznie polskich cech okolicznoci cywilizacyjnych,
spoecznych, technicznych, politycznych i gospodarczych72. Czynniki zewntrzne wynikay gwnie z procesw umidzynarodowienia administracji publicznej
w tym procesw globalizacji i europeizacji, w szczeglnoci za wymogw wynikajcych z uczestnictwa w Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej.
Od pocztku badanego okresu nie byo jednej spjnej koncepcji caociowej
reformy polskiej administracji publicznej. Tre i charakter dziaa reformator66

Dz.U. Nr 157, poz. 976.

Dz.U. Nr 31, poz. 206.
68 Dz.U. Nr 52, poz. 420.
69 Sprawozdanie z przebiegu prac objtych uchwa nr 13/2008 Rady Ministrw z 22 stycznia
2008 r. w sprawie dokoczenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym
zakresie (za okres do 30 maja 2008 r.) przedoone przez Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji, Warszawa 1 lipca 2008 r.
70 Dz.U. Nr 223, poz. 1458.
71 Dz.U. Nr 227, poz. 1505.
72 J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 15.
67

BOC.indb 680

2009-09-11 11:54:43

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

681

skich uzalenione byy czsto od biecej koniunktury politycznej. Kierunek reform administracyjnych w duej mierze uzasadniany by doktryn liberaln. Tre
reform administracyjnych w poszczeglnych etapach uzasadniano bardziej szczegowo pogldami politycznymi zawartymi w programach rzdzcych obecnie
partii czy koalicji. Pogldy te pozwalaj skojarzy reformy administracji publicznej z mechanizmem wynikajcym z zasady demokracji, o ktrej mowa w art. 2
Konstytucji RP. Co cztery lata obywatele (wyborcy), oddajc gos na okrelon
parti i prezentowany przez ni program polityczny, rozstrzygaj o podanych,
przyszych kierunkach reform administracyjnych. Dowiadczenie minionych
dwch dekad uczy jednak, e nie mona si nadmiernie sugerowa nazwami
wyborczych programw politycznych. Naley odrnia werbalne deklaracje partii politycznych kandydujcych w wyborach, nawizujce do okrelonych doktryn
politycznych i spoecznych, od dziaa reformatorskich realizowanych pniej
przez te same partie, gdy ju odnios sukces wyborczy. Innymi sowy, nie zawsze
mona stwierdzi kontynuacj pogldw deklarowanych przez in spe reformatorw w trakcie kampanii wyborczych w ich pniejszych dziaaniach reformatorskich polegajcych na uchwalaniu ustaw reformujcych administracj publiczn.
Zaleno taka najczciej moe by ustalona w najbardziej oglnym planie.
Pocztek reform i ich przebieg moe by skojarzony z generaln ide demokratyzacji ycia spoecznego i tworzenia w Polsce administracji publicznej
adekwatnej do warunkw pastwa prawnego i spoecznej gospodarki rynkowej.
Oglnie pojte reformy zmierzay do tworzenia infrastruktury administracyjnej
dla demokratycznego pastwa prawnego i modelu spoecznej gospodarki rynkowej. W pocztkowych latach transformacji reformy administracyjne dotyczyy
zwaszcza sfery modernizacji struktur administracji publicznej. W pniejszym
okresie, przede wszystkim po roku 2000, co naley tumaczy wzmoonym tempem procesw harmonizacji polskiego prawa administracyjnego z prawem europejskim, reformy strukturalne uzupeniane byy take reformami funkcjonalnymi
dotyczcymi charakterystyki dziaania administracji publicznej.
Zakres deklarowanych reform by czsto szerszy ni moliwoci ich realizacji.
Nie wszystkie ogaszane przez wadze zamierzenia reformatorskie udao si zrealizowa. Nie doszo np. do utworzenia Gwnego Urzdu Administracji Publicznej, ktrego celem miao by zapewnienie waciwego jakociowo funkcjonowania
urzdw administracji centralnej, regionalnej i lokalnej oraz formuowanie planw i programw strategicznych reform administracyjnych. Ustawa o utworzeniu
takiego urzdu uchwalona wprawdzie w dniu 21 grudnia 2000 r. przez Sejm zostaa nastpnie skutecznie zawetowana przez Prezydenta RP. W omawianym okresie
nie udao si rwnie uchwali ustawy o zasadach oglnych prawa administracyjnego, pomimo podejmowanych w tym zakresie prb73.
73

W sprawie prac nad projektem ustawy podejmowanych w latach osiemdziesitych ubiegego

wieku zob. J. Borkowski, Przepisy oglne prawa administracyjnego a porzdkowanie legislacji administracyjnej, [w:] Legislacja administracyjna. Materiay ze Zjazdu Katedr i Zakadw Prawa i Postpowania

BOC.indb 681

2009-09-11 11:54:43

682

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

W polskiej doktrynie w zasadzie nie byo gosw negujcych potrzeb reform

administracyjnych w ogle. Krytyka dotyczya natomiast poszczeglnych dziaa
reformatorskich w rnych etapach ich realizacji. Krytyka rnych etapw reform
formuowana bya w literaturze prawa administracyjnego w cigu caego dwudziestolecia. Punktem wyjcia byy najczciej rnego rodzaju przeoczenia i niespjnoci popeniane przez reformatorw. Rne etapy reform administracyjnych byy
krytykowane take z punktu widzenia oglniejszych prawidowoci obserwowanych w nauce zarzdzania74. W literaturze administracyjnej nie byy podejmowane szerzej analizy reform administracyjnych w ujciu ilociowym dotyczce
np. zwikszenia lub redukcji zatrudnienia w urzdach administracji publicznej lub
kosztw i korzyci finansowych, bdcych nastpstwem reform.
W Polsce, wbrew opiniom wyraanym w czci pimiennictwa, reformy administracji publicznej widoczne przez pryzmat dziaania ustawodawcy nie daj
podstaw do uzasadnienia pogldu w sprawie zmiany paradygmatu administracji
publicznej. W dotychczasowej polskiej praktyce ustawodawczej stosunkowo niewielki jest rwnie oddwik, z jakim spotykay si koncepcje reformatorskie popularne i modne w literaturze zagranicznej zwaszcza anglosaskiej.
Reformy polskiej administracji publicznej z pewnoci nie mog by uznane za zakoczone. Ich przyszy przebieg mona prezentowa w ujciu bardziej
perspektywicznym albo bardziej biecym. W ujciu bardziej perspektywicznym
kierunek przyszych reform zwizany jest z wprowadzaniem do polskiej administracji publicznej zaoe dobrego rzdzenia (Good Governance) kompleksu
przesiwzi reformatorskich ukierunkowanych na podwyszanie kapitau administracyjnego kraju i jakoci zarzdzania administracj publiczn75. Oglniejszym
kontekstem dla tych dziaa reformatorskich jest polityka spjnoci UE. Podstaw
Administracyjnego, red. E. Bojanowski, Gdask 1993, s. 718; prby uchwalenia ustawy zawierajcej
przepisy oglne prawa administracyjnego podejmowane byy take w poowie lat dziewidziesitych;
por. E. Ochendowski, Zagadnienia czci oglnej, prawa administracyjnego Problemy ustawy Przepisy oglne prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane
prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyl 2000,
s. 422429; charakterystyk projektw obu ustaw zawierajcych przepisy mogce speni w procesie
stosowania materialnego prawa prawa administracyjnego z 1988 r. i z 1996 r. przedstawia take D. Kijowski, Przepisy oglne prawa administracyjnego trzecie podejcie [w:] Prawo do dobrej administracji,
Biuletyn RPO. Materiay, Zeszyt nr 60, Warszawa 2008, s. 1852.
74 Np. W. Kieun, analizujc stan transformacji polskiej administracji publicznej, podkreli:
Patologicznie wrcz odbiega od aktualnych wiatowych tendencji organizacyjnych spaszczania
struktur organizacyjnych i radykalnego zmniejszania aparatu centralnego. Rozbuchana administracja centralna, olbrzymia rozbudowa maych jednostek drugiego szczebla samorzdowego, odbiegajca radykalnie od standardw Unii Europejskiej, uzasadnia tez o daleko idcej prakseologicznej
niesprawnoci reformatorskich dziaa w tym zakresie i wrcz karygodnym marnotrawstwie finansowym W. Kieun, Polska biurokratw, Nowy Dziennik 2 maja 2000 (http://www.witoldkiezun.
com.docs/nowy_ dziennik _02052000.htm).
75 Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej,
Koncepcja Good Governance Refleksje do dyskusji, Warszawa wrzesie 2008, s. 244.

BOC.indb 682

2009-09-11 11:54:43

Gwne reformy administracyjne w Polsce w latach 19892009

683

do ich realizacji tworz zarwno dokumenty UE76, jak i dokumenty wypracowane

w naszym kraju77. W ujciu bardziej biecym przysze reformy administracyjne
bd polegay na dalszych pracach nad nowymi przepisami dotyczcymi ustroju
samorzdu terytorialnego i administracji rzdowej. Sygnalizowanym celem tych
zmian jest zwikszenie kompetencji samorzdu wojewdzkiego poprzez przejcie
czci zada wykonywanych obecnie przez wojewodw, zmiany kompetencyjne
w ramach organw jednostek samorzdu terytorialnego (np. projekty wzmocnienia pozycji starosty i marszaka wojewdztwa) oraz zmiany w zakresie nadzoru
nad samorzdem terytorialnym, regulacja problematyki polityki miejskiej (obszarw metropolitalnych i zespow metropolitalnych)78. W zakresie administracji
rzdowej planowana jest likwidacja instytutw i gospodarstw pomocniczych powizanych z urzdami centralnymi, przeksztacenia w zakresie zespolenia administracyjnego sub inspekcji i stray na szczeblu wojewdztwa i powiatu, konsolidacja niektrych organw i urzdw, likwidacja delegatur urzdw wojewdzkich,
a take wzmocnienie roli wojewody w sytuacjach kryzysowych. Wraz z tymi projektowanymi reformami przewidywane s zmiany co najmniej w 25 ustawach
szczeglnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego79.
76 Najwaniejsze dokumenty UE okrelajce ksztat tak pojmowanych przyszych reform administracyjnych to strategia lizboska, Strategiczne Wytyczne Wsplnoty, Biaa Ksiga nt. Dobrego
Rzdzenia oraz Europejski kodeks dobrej administracji.
77 Dokumenty opracowane w naszym kraju to Strategia rozwoju kraju 20072015, Narodowe
Strategiczne Ramy Odniesienia, Program Operacyjny Kapita Ludzki, Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Krajowy Program Reform na lata 20052008 oraz 20082011 na rzecz Realizacji
Strategii Lizboskiej, Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz strategia
antykorupcyjna, II etap wdraania 20052009 oraz dwa projekty dokumentw Strategia wspierania
spoeczestwa obywatelskiego na lata 20092015 oraz Stategia reformy polskiej administracji publicznej 20082015.
78 Por. M. Kulesza, Koncepcja zespow metropolitalnych, [w:] J. Korczak (red.), op. cit., s. 37 i n.
79 Por. M.Wjcik, Podstawowe elementy reformy administracji publicznej. Przedsiwzicia
ju realizowane i planowane w przyszoci, prezentacja, bdw.

BOC.indb 683

2009-09-11 11:54:44