Aula 07 - Atos Administrativos-ESTRATEGIA

Curso de Direito Administrativo para TRE-MG
Prof. Cyonil Borges aula 07
AULA 07: ATOS ADMINISTRATIVOS

Ol pessoal, tudo bem?
Na aula de hoje, veremos os tais atos administrativos, tema essencial
para a adequada compreenso de todos os demais itens do Edital. De
fato, quando falamos de licitao, de servidores, de servios pblicos,
falaremos sempre de algumas das espcies de atos, tema bastante
conceitual, diga-se de passagem.
Forte abrao a todos,
Cyonil Borges.
Observao: as questes de atos administrativos so as mais
simples das provas da CONSUPLAN, mas, nem por isso, podemos
dormir no ponto. O fato de as questes terem sido simples, no
significa, sobremaneira, que a rotina ser mantida.
Observao: decidi postar um arquivo final com todas as questes
da CONSUPLAN. O nmero de questes to pequeno por tpico do
Edital, que fica sem graa a resoluo da bateria de exerccios.
Portanto, teremos um arquivo da espcie simulado final, com
questes da CONSUPLAN. Fiquem tranquilas(os) que as questes
sero devidamente comentadas. Por enquanto, fique com as questes
de FCC e ESAF, mais parecidas com sua banca, exceo feita s
provas de ESAF do ano de 2012 (as provas esto atpicas, pra no
dizer Gato do Gargamel: cruel).
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1-
Introduo: os Fatos Jurdicos
Antes de passarmos ao assunto de nossa aula, interessante

trazermos um conceito que mais do Direito Civil, mas
fundamental para nossa matria: fatos jurdicos.
Em sentido amplo, fatos jurdicos so todos os eventos que
sejam relevantes e que produzam uma consequncia jurdica, o
que, convenhamos, um conceito quase do tamanho do mundo.
De fato, tem um monte de eventos NATURAIS que resultam em
consequncias jurdicas. Exemplo: cai um meteoro no fusca de Sean
Oneal, reduzindo-o (o fusca) a cinzas. Consequncias? CLARO! Foi
muito custoso a Sean comprar o veculo. O efeito jurdico? REDUO
DE PATRIMNIO, e nosso heroico Sean ter que juntar um bom
dinheiro para comprar um novo Fusquinha (...).
Ento, l no Direito Civil feita uma distino: fato jurdico
em sentido ESTRITO e ATOS JURDICOS. Todos so espcies do
gnero fato jurdico.
Fatos jurdicos ESTRITOS so eventos decorrentes da
natureza e que produzem efeitos no mundo jurdico. Exemplo
disso: catstrofes, a morte (natural), entre outros. Todavia, tais
eventos, naturais, no so to relevantes assim, para nossa matria,
a no ser que o servidor MORRA, nesse caso, temos vacncia, e para
suprimento da vaga, concurso, logo que MORRA o servidor . Vira
essa boca pra l! Sou servidor e professor e precisamos terminar bem
o curso, no verdade!
Podemos afirmar que atos jurdicos, sinteticamente, podem
ser definidos como uma manifestao da vontade humana que
importam em consequncias jurdicas.
Nessa linha, perceba que o ato administrativo tambm fruto
da manifestao humana, razo pela qual a doutrina aponta ser o
ato administrativo uma das espcies de ato jurdico, ou seja,
sempre praticado por um agente da Administrao.
(2010/ESAF CVM Agente Executivo) Assinale a assertiva
que no pode ser caracterizada como ato administrativo.1
a) Semforo na cor vermelha.
b) Queda de uma ponte.
c) Emisso de Guia de Recolhimento da Unio eletrnica.
d) Protocolo de documento recebido em rgo pblico.
B. O Semforo o item que poderia gerar dvida. No entanto, no decorrer a aula perceberemos que os
atos administrativos nem sempre so escritos, podem, por exemplo, ser luminosos.
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e) Instruo Normativa da Secretaria de Patrimnio da Unio.
Chamo ateno para o fato de que ATOS JURDICOS no se
confundem com FATOS JURDICOS em sentido ESTRITO. Estes
ltimos constituem eventos da natureza, no decorrentes da ao
humana, embora, igualmente, resultem (ou possam resultar) em
consequncias jurdicas. Esqueminha bsico, ento:
Assim, Todo ato administrativo um ato jurdico, podendo
ser visto, ainda, como fato jurdico em sentido amplo.
(2004/MRE - Oficial de Chancelaria) Assinale entre as opes

abaixo aquela que se classifica como um fato administrativo.2
a) Edital de licitao.
b) Contrato de concesso de servio pblico.
c) Morte de servidor pblico.
d) Parecer de consultor jurdico de rgo pblico.
e) Ato de poder de polcia
estabelecimento comercial.
administrativa
de
interdio
de
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2-
ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA
Todo ato praticado no exerccio da funo administrativa

pode ser chamado de ato da Administrao, correspondendo,
portanto, a figura bem mais ampla do que o conceito de ato
administrativo. Se pudssemos traduzir em linguagem matemtica,
diramos que o ato administrativo uma amostra do universo ato
da Administrao (o ato administrativo est contido no conjunto
dos atos da Administrao). Em outros termos, o ato
administrativo espcie do qual o ato da Administrao
gnero.
Bom, como j anotamos que a expresso ato da
Administrao figura mais ampla do que ato administrativo,
agora, vejamos as demais espcies de ato da Administrao. De
acordo com boa parte da doutrina, dentre os atos da
Administrao, incluem-se:
os atos de Direito Privado que so as doaes, a permuta, a
compra-e-venda, a locao, entre outros atos;
os atos materiais da Administrao que so atos os quais

envolvem apenas execuo, como a demolio de uma casa, a
apreenso de mercadoria, a realizao de um servio, varrer o piso, e
outros;
os atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor que so os

atestados, as certides, os pareceres e votos;
os atos polticos
constitucional;
so os que esto
sujeitos a regime
os contratos; e
os atos administrativos propriamente ditos.
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(2003/Esaf - Auditor do Tribunal de Contas do Estado do
Paran) Assinale no rol abaixo a relao jurdica que no pode
ser classificada, em sentido estrito, como ato administrativo.3
a) Decreto que declara determinado imvel de utilidade pblica para
fins de desapropriao.
b) Portaria da autoridade municipal que interdita estabelecimento
comercial por motivo de sade pblica.
c) Termo de permisso de servio pblico de transporte coletivo
urbano, decorrente de processo licitatrio.
d) Ato de investidura de servidor pblico em cargo pblico de
provimento em comisso.
e) Alvar de funcionamento de estabelecimento esportivo, exarado
por solicitao do particular, aps cumprir as exigncias da legislao
respectiva.
Mas qual a razo de atos de Direito Privado, contratos, e
outros no serem considerados administrativos? No so eles
emanados pela Administrao?
Isso verdade, mas para clarearmos a mente do concursando,
nosso dever apresent-los definio de ato administrativo,
informando, de antemo, que o conceito de institutos de Direito
Administrativo sempre relativamente problemtico, afinal o ramo
jurdico que estamos estudando no tem um texto nico que
consolide, em si, as principais definies da matria, ou seja, no
temos um cdigo de Direito Administrativo, como possuem o Direito
Penal e o Processual Civil, por exemplo. Mas as dificuldades fazem a
vida melhor. Ento, partamos para conceituar o ato administrativo.
C. E por que letra C? Veremos, ao longo do curso, que a permisso de servios pblicos formalizada
por meio de CONTRATOS, e contratos so bilaterais. Pescou?
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3-
CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
O conceito de ato administrativo dado de diversas maneiras

pelos doutrinadores nacionais. Para esclarecer, vamos nos socorrer
aos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, para quem ato
administrativo :
A declarao unilateral do Estado ou de quem o
represente que produz efeitos jurdicos imediatos, com
observncia da lei, sob o regime jurdico de Direito Pblico e
sujeita a controle pelo Poder Judicirio.
No tenho o costume de citar o nome dos autores, porm,
nesse caso, pedimos licena para fazer meno autora, porque
os examinadores, as bancas, adoram-na!

Vamos explorar um pouco mais o conceito, no entanto,
preferimos por uma apresentao isolada, por compartimentos,
para que o contedo seja assimilado com mais naturalidade.
I) O ATO ADMINISTRATIVO UMA DECLARAO: por
este trecho, o ato administrativo pode ser visto como uma
exteriorizao de vontade advinda de algum, que ser o agente
pblico a quem a ordem jurdica (normas) entrega a competncia
para a prtica.
De fato, per si, o Estado no faz nada, dado que um ser
abstrato. So necessrios os agentes para a materializao da
atuao estatal. Em razo desse trecho, destacamos tambm que o
ato administrativo pode ser visto como uma MANIFESTAO de
vontade. Assim, a ausncia desta (a no exteriorizao da
vontade), como o silncio (omisso) administrativo no pode
ser reputado como ato administrativo, ainda que, em algumas
hipteses possa produzir efeitos jurdicos. Em sntese: o silncio no
ato, fato, porm, pode produzir efeitos no Direito Administrativo,
constituindo-se fato administrativo.
Como exemplo de efeitos jurdicos decorrentes da omisso
podemos citar a decadncia, a prescrio, a precluso, e outros,
que so institutos, que, claro, sero vistos a seu tempo. Mas,
GUARDE A: o silncio da administrao, a despeito de no ser ato,
pode gerar consequncias jurdicas.
II)
O
ATO
ADMINISTRATIVO
PRODUZ
EFEITOS
IMEDIATOS: a atribuio de efeitos imediatos estabelece uma
distino geral entre o ato administrativo e a lei, dado que esta,
em razo de suas caractersticas de generalidade e abstrao, no
se presta, de regra, a gerar efeitos imediatos.
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Por consequncia, pelo conceito da autora (leia-se: conceito
restrito de ato administrativo) no se enquadrariam no conceito de
ato administrativo, por exemplo, os atos normativos (como
decretos e regulamentos), os quais, em seu contedo,
assemelham-se lei. Contudo, os atos normativos apenas
MATERIALMENTE
no
podem
ser
considerados
atos
administrativos, mas, FORMALMENTE, o so, pelo que, assim
como os atos materiais ou enunciativos, devem ser entendidos
como atos administrativos FORMAIS. Isso ser essencialmente
relevante quando tratarmos dos atos administrativos que tenham a
forma de parecer.
III) O ATO ADMINISTRATIVO GERADO SOB REGIME
JURDICO DE DIREITO PBLICO: a submisso do ato
administrativo a regime jurdico administrativo (de direito
pblico) evidencia que a Administrao, ao produzir atos
administrativos, apresenta-se com as prerrogativas e as restries
prprias do poder pblico. Por esse motivo, no se encaixam na
definio de ato administrativo os produzidos sob o direito privado.
IV) O ATO ADMINISTRATIVO NASCE EM OBSERVNCIA
LEI: esse trecho do conceito uma clara decorrncia do Estado de
Direito enunciado no art. 1 da CF/1988. fato, se o Estado de
Direito, ele cria a Lei para que todos a cumpram, mas, at para dar o
exemplo, o primeiro a cumpri-la. Assim, todo ato administrativo,
SEM EXCEO, contar com uma presuno de legitimidade,
ou seja, ser tido como de acordo com o Direito. Por razes bvias, a
presuno de legitimidade nos atos administrativos no
absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em conformidade com
a ordem jurdica, o ato administrativo poder (dever) ser
questionado judicialmente, desde que por algum possuidor de
prerrogativa para tanto.
V) O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER QUESTIONADO
JUDICIALMENTE: este trecho apenas para reafirmar o dito na
passagem anterior: O ato administrativo, embora manifestao da
vontade Estatal, no poderia deixar de estar submetido, quando
necessrio, ao controle pelo Poder Judicirio, regra consagrada
pelo Estado de Direito, aquilo que a doutrina costuma chamar de
princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (inc. XXXV
do art. 5 da CF/1988).
(2006/Esaf - CGU - AFC Auditoria e Fiscalizao) No conceito
de ato administrativo, arrolado pelos juristas ptrios, so
assinaladas diversas caractersticas. Aponte, no rol abaixo,
aquela que no se enquadra no referido conceito.4
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a) Provm do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas
estatais.
b) exercido no uso de prerrogativas pblicas, sob regncia do
Direito Pblico.
c) Trata-se de declarao jurdica unilateral, mediante manifestao
que produz efeitos de direito.
d) Consiste em providncias jurdicas complementares da lei, em
carter necessariamente vinculado.
e) Sujeita-se a exame de legitimidade por rgo jurisdicional, por no
apresentar carter de definitividade.
Para complementar o aprendizado, ser exposto, abaixo, o
conceito de ato administrativo oferecido pelo (pai) Hely Lopes
Meirelles, veja:
toda
manifestao
unilateral
de
vontade
da
Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria.
Perceberam a coincidncia nos conceitos apresentados?
Vejam que ambos os autores afirmam ser o ato uma manifestao
de vontade humana, ou seja, ele no surgir, claro,
espontaneamente, dependendo de algum para produzi-lo.
Uma ltima informao. Na verdade, mais uma lembrana,
respondam (rpido): apenas o Poder Executivo quem edita
atos administrativos? A resposta um sonoro NO!
J est correndo em nosso sangue: o Brasil adota a clssica
tripartio de Poderes (Executivo, Legislativo, e Judicirio art. 2
da CF/1988), a qual, diferentemente da inicialmente desenhada por
Montesquieu, no rgida (absoluta), de tal sorte a comportar
situaes em que os demais Poderes (Legislativo e Judicirio)
tambm administram (atipicamente).
Quem nega que o Legislativo tambm realiza concursos
pblicos para provimento de seus cargos? Quem nega que o
Judicirio, tendente aquisio de nova frota de veculos, se sujeita
licitao? Quem nega que todos os Poderes diante de infraes
administrativas
de
seus
servidores
instauram
processos
administrativos investigatrios?
Em suma, a exemplo do Executivo (quem edita atos
administrativos formais), os demais Poderes detm competncia
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(dever-poder) de editarem atos administrativos (atos administrativos
materiais). Mas, BIZU: OS ATOS ADMINISTRATIVOS SO TPICOS
DO PODER EXECUTIVO, uma vez que tal Poder o detentor do
encargo da realizao das tarefas administrativas de Estado, E ATOS
ADMINISTRATIVOS SO ATPICOS EM RELAO AOS DEMAIS
PODERES (JUDICIRIO e LEGISLATIVO). De fato, no
incumbncia
do
Judicirio
e
Legislativo
produzirem
atos
administrativos, os quais, portanto, se editados, so-lhes produzidos
na funo atpica administrativa.
Visto o conceito da figura principal dessa aula, vamos

decomp-lo em partes, ou seja, os seus elementos e depois
caracteriz-lo, ou seja, tratar dos seus elementos.
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4-
ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO.
As bancas adoram o presente tpico. A nomenclatura varia

bastante, portanto no se assustem de, no lugar de elementos,
deparar-se com requisitos ou pressupostos. O esquema
abaixo um abre-alas de apresentao do rol de elementos
essenciais que informam os atos administrativos. Vejamos:
(2010/FCC TRE/RS Analista Administrativo) Indique a

alternativa que completa a seguinte afirmao:5
Finalidade e motivo so ...... do ato administrativo.
(A) caractersticas.
(B) atributos.
(C) aspectos.
(D) requisitos ou elementos.
(E) modos de exteriorizao.
So cinco os elementos do ato administrativo (COM petncia;
FI nalidade; FOR rma; M otivo; OB jeto COM FI FOR M OB!), com
o detalhe de que o mnemnico j existe antes mesmo de eu iniciar
meus estudos pra concurso pblico. E olha que o tempo no perdoa
ningum!
mais um daqueles mnemnicos, palavrinhas para facilitar a
memorizao, que surgem na nossa vida. Mas cuidado com essa
coisa a, de memorizar a palavra, o mnemnico, sem ter o cuidado de
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incorporar o que ele significa. J pensou lembrar-se do mnemnico
na hora da prova sem lembrar o que ele significa?
S reforando, assinalo que h uma variao de nomenclatura
de autor para autor. que alguns preferem a utilizao do termo
elementos, outros requisitos e mesmo pressupostos. Minha
preferncia utilizar elementos, afinal assim referido na Lei
4.715/1965 (Lei da Ao Popular).
Todavia, tratando-se de concurso pblico, como sobredito,
a discusso estril, haja vistas as principais organizadoras
utilizarem requisitos ou elementos como se fossem expresses
sinnimas.
Sendo o ato administrativo uma espcie de ato jurdico
(manifestao de vontade humana que produz consequncias
jurdicas), h certa congruncia, similitude, entre os elementos de
formao dos atos administrativos em comparao com os atos de
direito privado, so eles: agente, forma e objeto. A finalidade e o
motivo somam-se a estes, que vem l do Direito Civil.
Porm, como j observado, ao lado dos trs elementos j
previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei da Ao
Popular, em seu art. 2, ao indicar os atos nulos, menciona cinco
elementos dos atos administrativos: competncia; forma;
objeto; motivo; e finalidade. V-se que aos elementos tpicos
dos atos jurdicos foram acrescidos dois: motivo e finalidade, os
diferenciais dos atos administrativos.
(2006/Esaf - IRB Brasil Resseguros Advogado) Assinale a
opo que veicula, concomitantemente, elementos do ato
administrativo e do ato jurdico lato sensu:6
a) agente/motivo/objeto
b) motivo/finalidade/forma
c) motivo/objeto/forma
d) finalidade/agente/objeto
e) agente/forma/objeto
As bancas costumam indicar que o ato que deixe de atender um
dos elementos (ou requisitos de formao) ser NULO. Prestem
ateno nisso, ok? Vai ser importante para algumas questes que
resolveremos mais adiante...
Ah! Esses tais elementos de formao podem ser
VINCULADOS ou DISCRICIONRIOS. Nos vinculados, a norma
dura, isso porque estabelece detalhadamente qual a nica sada a
6
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ser adotada, ou seja, descreve com minudncia o que se requer
quanto aos elementos. J nos elementos discricionrios, a norma
me, isso porque concede certas liberdades, flexibilidades, no
entanto, LIBERDADE COM LIMITES. Da, duas coisas:
i) a discricionariedade, para efeitos de prova de concurso,
existe em relao a DOIS ELEMENTOS MOTIVO E OBJETO. Mesmo
em atos discricionrios, os elementos COMPETNCIA; FINALIDADE
e FORMA sero elementos SEMPRE VINCULADOS. Assim, se
tivssemos que fazer uma anlise elemento a elemento para concluir
se o ato discricionrio, tal anlise estaria resumida a estes dois
elementos: MOTIVO e OBJETO; e,
ii) discricionariedade sinnimo de liberdade da
administrao, MAS NO DE ARBTRIO. Com efeito, para a
Administrao Pblica, no existe ato arbitrrio, pois a LEI
determina a vontade administrativa, com mnima liberdade
(vinculao) ou maior liberdade (discricionariedade), mas no
concede arbtrio, pelo que, pode se afirmar, PARA ADMINISTRAO
PBLICA ATO ARBITRRIO IGUAL A ATO ILEGAL!
Outra questo importante diz respeito convalidao de
eventuais vcios quanto a um elemento em anlise.
Convalidar significa, sinteticamente, corrigir, aperfeioar um
vcio, desde que este seja sanvel. Alguns vcios quanto aos
elementos, portanto, podem ser convalidados, outros, no, como
veremos. Bom, feitos esses rpidos esclarecimentos, partamos para
nossas exposies tericas.
A COmpetncia pode ser entendida como o poder atribudo pela
norma ao agente da Administrao para o exerccio legtimo de suas
atribuies. Resulta da que o ato emanado de agente
incompetente ou realizado alm dos limites de sua competncia
invlido, por faltar-lhe legitimidade. Ressalvo, desde logo, que o
vcio (problema) de competncia poder, em algumas hipteses, ser
corrigido, por intermdio do instituto da convalidao ou sanatria.
No exerccio da atividade administrativa, o desempenho da
competncia atribuda por lei no algo passvel de ser colocado de
lado pelo administrador pblico, haja vista ter dever de zelar no
por interesses prprios (nunca!), mas sim pela coisa pblica
(sempre!), patrimnio alheio, de terceiros, enfim, da coletividade,
do
que
decorre, inclusive, o
denominado
princpio da
indisponibilidade do interesse pblico (o interesse pblico no
est sujeito barganha), de tal sorte que no pode o Administrador
Pblico simplesmente renunciar a competncia atribuda pela
norma. Em sntese: competncia atribuda competncia a ser
exercida, em razo, sobretudo, do interesse pblico a ser atendido.
Outro ponto a ser realado que o exerccio da competncia,
embora seja elemento administrativo de ordem pblica, pode ser
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delegado (atribuda a outrem) e avocado (ato de trazer para si
competncia de quem lhe subordinado). Sobre o tema, a Lei
9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo no mbito federal)
estabelece:
A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os
casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
Alm dessas caractersticas (irrenunciabilidade; poder
delegada e avocada), a competncia marcada, ainda, por ser:
ser
I) intransfervel/inderrogvel: a competncia no se
transmite por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se
permite a delegao, preciso um ato formal que registre a
prtica, nos termos do art. 14 da Lei n 9.784/1999;
II) improrrogvel: no processo civil, comum ouvirmos falar
que se um determinado vcio de incompetncia relativa no for
alegado no momento oportuno, o juiz de incompetente passa a
competente, enfim, prorroga-se sua competncia. Por exemplo: o
CPC registra, por exemplo, que o domiclio para o ajuizamento das
aes matrimoniais da mulher. Porm se a mulher ingressar no
domiclio do homem, e este, no perodo de resposta, no suscitar a
incompetncia, o juiz local de incompetente passa a competente,
enfim, prorroga-se competente.
No Direito Administrativo, por sua vez, no bem isso que
acontece, pois os interesses que esto em jogo no so
particulares, como no Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo
no transmuda a incompetncia em competncia. Para a alterao da
competncia, saliente-se, necessria a edio de norma que
especifique quem agora passa a dispor da competncia; e,
III) imprescritvel: o no uso da competncia no torna o
agente incompetente. No se pode falar, portanto, em usucapio de
competncia.
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Basicamente, pode-se afirmar, com base na doutrina, que a
competncia dos agentes pblicos distribuda a partir de trs
pontos, a saber:
a) em razo da matria leva-se em conta o grau
hierrquico e a possvel delegao, como exemplo da
competncia entre os Ministrios, segundo o assunto que o
pertinente: sade, educao, transportes etc. Perceberam? Estamos
diante de uma forma de desconcentrao por matria;
b) em relao ao mbito territorial por exemplo, a
competncia das delegacias policiais que adstringem o mbito de sua
atuao a determinada circunscrio (localidade). Agora estamos
diante tambm de uma forma de desconcentrao territorial; e
c) em relao ao limite de tempo a competncia tem incio a
partir da investidura legal e trmino com o fim do exerccio da funo
pblica.
(1999/Assistente Jurdico/AGU) Com relao competncia

administrativa, no correto afirmar:7
a) inderrogvel, pela vontade da Administrao.
b) pode ser distribuda por critrios territoriais e hierrquicos.
c) decorre necessariamente de lei.
d) pode ser objeto de delegao e/ou avocao, desde que no
exclusiva.
e) pode ser alterada por acordo entre a Administrao e os
administrados interessados.
Ressalto, ainda, que a expresso competncia, dentro do
Direito Administrativo, no tem o sentido de capacidade ou habilidade
que detm um servidor pblico para editar um ato administrativo. De
outra forma, diferentemente do direito privado, a competncia,
para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM
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COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUM
que responsvel pela prtica do ato. No diz respeito, portanto,
capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como
dizem, no competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim
quem a norma determinar que .
J a Finalidade o fim pretendido pela Administrao.
Conforme parte da doutrina, a finalidade elemento sempre
vinculado e, de forma ampla, deve ser idntica para todo e qualquer
ato administrativo: a satisfao do interesse pblico. Apesar de
no gostarmos muito da afirmativa (a finalidade elemento
vinculado).
Tal objetivo (a finalidade, o interesse pblico) deve ser atingido
de maneira mediata (pro futuro) ( o que se deseja alcanar).
Difere-se, desse modo, do efeito jurdico imediato do ato
administrativo, a ser buscado por meio do objeto do ato,
traduzido este na aquisio, na transformao ou na extino de
direitos. Um exemplo deixa mais claro.
Sabe aquela licena-gestante, a qual a servidora pblica tem
direito, a partir do nono ms de gravidez? Qual seria o interesse
pblico a ser atingido? A gente gosta de dizer que o interesse pblico
comea com: . Sabe quando a gente diz: pera. Deixe-me
pensar. . Provavelmente, essa ser a finalidade do ato, que
MEDIATA. No caso da licena-gestante, alguns exemplos: proteo
da infncia, da lactncia, preservao da espcie humana, e outros.
Notem que coisa grande.
(2010/FCC
TRF/4
Tcnico
Judicirio
rea
Administrativa) A desapropriao, pelo Municpio, de imvel
pertencente a inimigo do respectivo Prefeito Municipal, com o
objeto de causar prejuzo ao desapropriado, constitui ofensa
ao elemento do ato administrativo referente:8
(A) competncia.
(B) finalidade.
(C) ao objeto.
(D) vinculao.
(E) forma.
No caso do Objeto, o resultado IMEDIATO. No caso da
licena-gestante: retirar a servidora do contato com o trabalho por
120 dias consecutivos, a partir da concesso da licena.
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Ei, a licena-gestante agora no de 180 dias? Algum j me
disse isso...Mas esses 60 dias a mais vm da Lei 11.770, de 2008 (na
Lei 8.112, de 1990, o prazo continua a ser de 120 dias).
Por enquanto, o que importa para guardarmos : ENQUANTO A
FINALIDADE O RESULTADO MEDIATO, O OBJETO DO ATO
SEU RESULTADO IMEDIATO!
Elemento
Resultado
FINALIDADE
MEDIATO
OBJETO
IMEDIATO
De modo restrito, a lei pode estabelecer objetivo especfico para

o ato administrativo a ser praticado. Por exemplo: a remoo de
ofcio de servidor pblico tem a finalidade especfica de atender a
necessidade de servio pblico. Assim, o ato de remoo, por
exemplo, no pode ser utilizado para punir quem cometera infraes
funcionais, sob pena de ser cancelado por desvio de finalidade,
situao em que o servidor competente, mas pratica o ato com
finalidade diversa da prevista na norma.
A FOrma um dos elementos do ato administrativo.
Tradicionalmente, a forma indicada como sendo um elemento
vinculado e indispensvel validade do ato administrativo. Registrese: no basta que o ato tenha forma, mas que esta seja vlida, ou
seja, em consonncia com que preceitua a norma.
Por regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita.
Porm nosso concurso no composto s de regras GERAIS. Alis, o
direito, sobretudo o Administrativo, a cincia das excees.
Portanto, no se excluem os atos administrativos praticados de forma
no escrita, consubstanciados em ordens verbais, por meio de
sinais etc. So exemplos de atos administrativos no praticados por
escrito: ordens verbais de um superior ao subordinado; sinais e
placas de trnsito (formas pictricas).
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(2010/FCC TRT/8R Tcnico) O revestimento exterior do

ato administrativo, necessrio sua perfeio, requisito
conhecido como:9
(A) objeto.
(B) forma.
(C) finalidade.
(D) motivo.
(E) mrito.
No direito pblico, do qual o Direito Administrativo um dos
ramos, impera o princpio da solenidade das formas, ao contrrio
do princpio da liberdade ou instrumentalidade das formas, diga-se de
passagem, inerente ao direito privado.
Em realidade, por se tratar de interesse pblico, o Direito
Administrativo deve preservar formas, ritos, permissivos do alcance
desse interesse. Pode-se dizer que a observncia da forma prescrita
em lei constitui verdadeira garantia jurdica para a
Administrao e para o administrado: pelo revestimento do ato
administrativo que se perceber a obteno do resultado
pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administrao,
quer pelos destinatrios, quanto ao que se realizar.
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Todavia, antecipo que o imprio da formalidade vem sendo
amenizado, moderado. Recentemente a Lei 9.784/1999, em seu art.
22, estatuiu expressamente: os atos do processo administrativo
no dependem de forma determinada, a no ser quando a lei
expressamente a exigir. Sobre o tema, a doutrina tem evoludo
exatamente para a moderao quanto s formalidades. Aponta que
para a prtica de qualquer ato administrativo devem ser exigidas to
s aquelas formalidades estritamente essenciais, desprezando-se
procedimentos
meramente
protelatrios,
procrastinatrios.
Percebemos o surgimento de um novo princpio: o do FORMALISMO
MODERADO PARA OS ATOS E PROCESSOS ADMINISTRATIVOS.
Assim, caso no se tenha forma especfica na norma para a
prtica de um ato administrativo, este poder ser praticado de mais
de uma forma (escrita, verbal, gestual e outras).
ATENO: a forma continua a ser vista, de regra, como um
elemento VINCULADO do ato administrativo, uma vez que prevalece
nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. Contudo,
como sobredito, a Lei 9.784/1999 atenuou esse entendimento
doutrinrio (mas no o afasta, por completo), ao determinar que
as formalidades para a prtica desses atos devem ser exigidas
SOMENTE QUANTO AO ESSENCIAL.
Esse o entendimento a ser mantido para fins de prova de
concurso!
Chegamos ao ponto crtico dos concursos pblicos: o estudo do
elemento Motivo. O maior nmero de questes sobre elementos,
coincidentemente, recai no requisito motivo e figuras correlatas como
as da teoria dos motivos determinantes e do mrito administrativo.
De
cara,
vamos
fazer
um
pacto:
NO
DIREITO
ADMINISTRATIVO, QUASE SEMPRE, SE TEM NOME DIFERENTE, TEM
QUE TER DIFERENAS. SE AS COISAS TM SENTIDOS IGUAIS,
DEVEM (ou DEVERIAM) TER O MESMO NOME...
Assim, de acordo com nosso pacto, tem que ter diferenas
entre motivo (ELEMENTO do ato administrativo) e a motivao
(EXPOSIO DE MOTIVOS). Vejamos.
Motivo o que leva algum a fazer alguma coisa. Exemplo: por
que os amigos esto fazendo este curso? Pelo prazer da nossa
companhia? Por que no tem muito que fazer? Ou para, finalmente,
resolver essa parada de Direito Administrativo em concursos
pblicos? Provavelmente, deve ser por causa da ltima situao, mas
ATENO: MOTIVO O QUE LEVA PRTICA DE UM ATO, ou, como
prefere o examinador, pressupostos de fato e de direito que
levam a Administrao Pblica a agir.
Motivar , em sntese, explicar, reduzir a termo, enunciar, por
no papel, enfim, EXPOR OS MOTIVOS QUE DETERMINARAM A
Prof. Cyonil Borges
18

PRTICA DE UM ATO. a exteriorizao, a formalizao, do que
levou Administrao produzir determinado ato administrativo. Um
exemplo prtico torna mais clara a situao: na punio de um
servidor, praticante de infrao funcional, o motivo (um dos
elementos dos atos administrativos) a prpria infrao, enquanto a
motivao seria a capa, a formalizao dos motivos, contida em ato
(ou atos) que indiquem as razes, a gradao da pena, o resgate a
atos precedentes e outros que permitam verificar a existncia do
motivo indicado.
(2000/Esaf - Esp. em Pol. Pblicas e Gesto Governamental
MPOG) O pressuposto de fato e de direito que serve de
fundamento ao ato administrativo denomina-se:10
a) motivao
b) objeto
c) finalidade
d) motivo
e) convenincia
H divergncia doutrinria quanto obrigatoriedade de os atos
administrativo serem ou no motivados. Mais uma vez, a
interpretao da Lei 9.784/1999 resolve a questo. S um apndice
antes de prosseguir. A Lei 9.784, de 1999, federal, mas as Leis
Locais (Estaduais e Municipais) repetem a diretriz da Lei de Processo
Federal.
Na citada norma (art. 50), expe-se determinada lista
exemplificativa de atos administrativos que, obrigatoriamente,
devero ser motivados, entre outros:
III - decidam processos administrativos de concurso ou
seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VIII - importem anulao, revogao,
convalidao de ato administrativo.
suspenso
ou
Ora, se a lei determina que, nessas hipteses, os atos

administrativos devero ser motivados, conclui-se que em outras,
evidentemente, podero deixar de ser. Assim, nem sempre a
motivao dos atos obrigatria. Embora desejvel e quase
10
Prof. Cyonil Borges
19

sempre necessria (pois um princpio da Administrao), a
motivao poder no ser expressamente exigida.
Nesse contexto, cite-se a possibilidade de exonerao ad
nutum de um servidor ocupante de cargo em comisso, para a qual
a Administrao dispensada de apresentar motivao expressa de
tal deciso. Em outros termos, embora existente o motivo, a
motivao no se faz necessria, regra geral. A homologao de
processo licitatrio outro exemplo de situao que prescinde de
motivao, uma vez que as leis no exigem para esta expressa
motivao.
(ESAF/MIN 2012) Nos termos da legislao federal vigente,
no h exigncia expressa de motivao dos atos
administrativos que11
a) dispensem licitao.
b) suspendam outros atos administrativos.
c) decorram de reexame de ofcio.
d) exonerem servidor ocupante de cargo em comisso.
e) revoguem outros atos administrativos.
Interessante ressaltar que, ainda que no obrigatria em todas
as circunstncias, a regra que haja motivao dos atos
administrativos praticados pelo Poder Pblico, j que a motivao
um princpio LEGAL contido no caput do art. 2 da Lei 9.784/1999
(mas no um princpio constitucional expresso para a
Administrao Pblica, observe-se).
Todavia, quando os motivos que levaram prtica de um ato
forem expostos, devero ser reais, existentes, amparando-se em
razes de interesse, sob pena de invalidao (anulao) do ato
amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina
conhece como Teoria dos Motivos Determinantes. Um caso
pitoresco explica melhor o que se afirma.
A dispensa do servidor ocupante de cargo em comisso uma
das, hoje, raras excees em que se dispensa a motivao
expressa do ato praticado pela Administrao, como dissemos.
Suponhamos, ento, que um ocupante de cargo em comisso tem
sua exonerao ocorrida, conforme apontado pela Administrao em
despacho fundamentado, pela sua inassiduidade habitual. O excomissionado comprova, ento, que jamais faltou um dia de
trabalho. Sua dispensa poder (e mesmo DEVER), em
conseqncia, ser invalidada com fundamento na teoria dos
motivos determinantes.
11
Prof. Cyonil Borges
20

Tal teoria preceitua que a validade do ato est adstrita aos
motivos indicados como seu fundamento e sua prtica, de maneira
que se inexistentes ou falsos os motivos, o ato ser nulo.
Assim, mesmo se a lei no exigir a motivao, caso a Administrao a
faa, estar vinculada aos motivos expostos.
Cuidado! Ao motivar o ato, no significa sobremaneira que a
Administrao esteja transformando um ato de discricionrio
em vinculado. De modo algum. O ato continua com sua mesma
natureza, desde a origem: o discricionrio mantm-se assim.
Acontece, to-somente, que ficar a Administrao, quando da
motivao, vinculada aos motivos declarados.
Ressalte-se que a Constituio no exige, direta e
expressamente, do ADMINISTRADOR, a motivao de seus atos
administrativos. Quem o faz, expressamente, indicando a motivao
como princpio a Lei 9.784/1999, no art. 2 j citado, como
decorrncia, por exemplo, de princpios constitucionais como o da
publicidade. Mas bom lembrar que hoje, PARA AS DECISES
ADMINISTRATIVAS LEVADAS A EFEITO NO MBITO DO PODER
JUDICIRIO, A NECESSIDADE DE MOTIVAO EXPRESSA NA
CF/1988. Cita-se o inc. X do art.93 da CF/1988:
As decises administrativas dos tribunais sero
motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares
tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
Portanto, hoje, a motivao no um princpio
absolutamente implcito no texto constitucional. Mas, como
sobredito, seu registro constitucional expresso diz respeito s
decises administrativas dos Tribunais Judiciais, no sendo
diretamente relacionado, portanto, aos administradores pblicos, de
modo geral.
A teoria dos motivos determinantes tem cado bastante em
prova. Normalmente o examinador faz isso:
(2007/CESPE/TCU/Tcnico) A teoria dos motivos
determinantes cria para o administrador a necessria
vinculao entre os motivos invocados para a prtica de
um ato administrativo e a sua validade jurdica.
GABARITO: CERTO
Tem razo o examinador quando afirma que os motivos
expostos para a prtica de um ato esto ligados ao plano da
VALIDADE deste, afinal os motivos no se ligam EXISTNCIA
do ato.
Nesse momento, provavelmente o amigo deve se questionar: o
que vem a ser campo da validade e da existncia? De forma sinttica,
at para no fugirmos do pragmatismo do curso, registro a existncia
Prof. Cyonil Borges
21

de trs campos nos quais voc pode analisar o ato administrativo: da
existncia, da validade, da eficcia.
O campo da existncia pode ser representado, simbolizado,

como sendo o substantivo do ato, enfim, os elementos de
constituio dos atos administrativos: sujeito, finalidade, forma,
motivo, e objeto. Na falta de qualquer dos substantivos, o ato
ser considerado inexistente. Por exemplo: o particular, ao
desempenhar funo pblica, sem que tenha ingressado de qualquer
maneira nos quadros da Administrao, pratica o crime de usurpao
da funo pblica. Percebam: no h o elemento sujeito, logo, o ato
inexistente. Outro exemplo citado o da demisso de servidor j
falecido, procurem... o elemento objeto? No h, logo, o ato
inexistente.
J o campo da validade refere-se ao campo da adjetivao.
Por exemplo: consultor do Senado Federal, em compra no Carrefour,
ao detectar determinado prazo de validade vencido, determina a
apreenso do produto e a aplicao de multa. Pergunta-se: existe o
agente (sujeito)? Sim, logo, no um caso de falta de substantivo (o
ato existe). Agora, o sujeito competente? No, incompetente
(adjetivo), portanto, adentramos no degrau do campo da validade
enfim, da LEGALIDADE do ato.
Por fim, o campo da eficcia. Diz respeito produo dos
efeitos jurdicos do ato administrativo. Surge a necessidade de serem
conhecidos, ainda que brevemente, os chamados elementos
acidentais: termo, encargo (modo) e condio. So acidentais
pelo fato de no estarem presentes em todos os atos administrativos.
Por exemplo: Decreto Presidencial com a seguinte redao esse
decreto entra em vigor daqui a 60 dias. Estamos diante de evento
Prof. Cyonil Borges
22

futuro e certo, o que a doutrina denomina termo, suspende a eficcia
do ato, no sentido de que s produzir efeitos aps o vacatio
legis.
Quando se fala de motivos determinantes, ento, estamos

nos referindo ao campo da VALIDADE, ou seja, da legalidade do
ato. No existncia, pois para analisarmos a validade necessrio
que o ato exista; no eficcia, pois os efeitos j so verificados,
ento, s pode ser VALIDADE, isto , LEGALIDADE do ato.
Tambm denominado de contedo por alguns autores, o objeto
diz respeito essncia do ato administrativo, constituindo o efeito
jurdico imediato que tal ato produz.
Ao longo da aula, tenho sinalizado para um diferena
fundamental entre finalidade e objeto, no que diga respeito ao
resultado pretendido. Com efeito, a FINALIDADE TRADUZ O
RESULTADO MEDIATO, enquanto o OBJETO REFERE-SE AO
RESULTADO IMEDIATO, ou seja, a mudana perceptvel,
rapidamente, a partir do ato. Por exemplo: o Estado X determina a
construo de Escola Pblica. O barbante de inaugurao foi cortado
em meado do ano. Porm, no havia, ainda, quadro negros,
professores, merendeiras, enfim, sem suporte para receber os
alunos. Concluso: o objeto do ato administrativo (Escola Pblica)
existe, por ser imediato, mas a finalidade pblica ainda no foi
alcanada ( algo que fica para o futuro).
Elemento
Resultado
FINALIDADE
MEDIATO
OBJETO
IMEDIATO
Sob determinadas circunstncias, o objeto do ato deve

reproduzir aquilo que desejava o legislador. Noutras palavras:
permite-se, em lei, ao agente ponderar quanto quilo que pretende
atingir com sua manifestao volitiva (de vontade). No 1 caso, temProf. Cyonil Borges
23

se ato vinculado; no segundo, ato discricionrio. preciso ter em
conta que o objeto guarda ntima relao com o motivo do ato
administrativo, constituindo, estes dois elementos, o ncleo do que a
doutrina comumente denomina de mrito do ato administrativo.
Por fim, pode-se dar como exemplo de objetos de ato
administrativo, os seguintes: uma licena para construo tem por
objeto permitir que o interessado possa edificar de forma legtima; no
ato de posse, a investidura do servidor em cargo pblico; na
aplicao de uma multa, o objeto punir o transgressor, etc. V-se
que o objeto , repisando, aquilo que se pretende de forma
imediata, enquanto que, de forma mediata, a pretenso tem a ver
com o elemento finalidade: a satisfao do interesse pblico.
(2002/Esaf - Oficial de Chancelaria - MRE) No so elementos
sempre essenciais validade dos atos administrativos em
geral, cuja preterio acarreta sua nulidade, os relativos 12
a) autoridade competente, objeto lcito e forma prpria.
b) objeto lcito, forma prpria e motivao.
c) forma prpria, motivao e finalidade de interesse pblico.
d) motivao, objeto lcito, condio e termo (inicial e/ou final).
e) condio, termo e modo.
12
Prof. Cyonil Borges
24

5-
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Pois . Esse outro daqueles temas que caem bastante em

prova: os atributos dos atos administrativos, os quais, para boa parte
da doutrina, so trs: presuno de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade. Vamos, ento, abordar
principalmente esses trs, sem prejuzo de mencionar o que alguns
autores pensam a respeito de outros eventuais atributos.
(2008/ESAF Processo Simplificado) So caractersticas dos

atos administrativos, exceto:13
a) executoriedade.
b) presuno de legitimidade.
c) discricionariedade.
d) exigibilidade.
e) imperatividade.
Ento, sem moleza, vamos comear com a presuno de
legitimidade.
A palavra presuno indica que milita no ato administrativo do
Estado a qualidade de terem sido produzidos em conformidade
com o Direito (presuno de legitimidade), e, realmente, no
poderia ser diferente. que em toda sua vida funcional, o
administrador fica preso ao cumprimento estrito da lei, ou seja, ao
princpio da legalidade (art. 37, caput, da CF/88). Alm disso, os
13
Prof. Cyonil Borges
25

fatos alegados pela Administrao para a prtica do ato tambm so
presumidos verdadeiros (presuno de veracidade).
E o amigo questiona: isso significa que no posso me opor
execuo do ato? No isso. Obviamente, o particular, ao se
sentir atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de socorrer-se
ao Poder Judicirio, utilizando, para tanto, dos remdios jurdicos
postos sua disposio, afinal, como j se disse, vigora entre ns o
princpio da Jurisdio UNA (sistema ingls), encontrado no inc.
XXXV do art. 5 da CF/1988.
Logo, pelo fato de ns particulares podermos nos opor,
possvel dizer que a presuno que estamos tratando NO
ABSOLUTA (JURE ET JURIS), mas sim RELATIVA (juris
tantum).
Surge a questo: quem deve provar a suposta ilegalidade
do ato? A Administrao que alega? Ou os particulares
(administrados) que se opem? A resposta que a presuno
de legitimidade/veracidade inverte o nus da prova, de tal
forma que o particular que tem a obrigao de demonstrar que o
ato da Administrao foi produzido em descompasso com o
direito vigente e, ainda, que os fatos alegados no so reais, no
so adequados. Que confuso no?! Vamos a um exemplo, para que
fique um pouco mais claro.
TCIO, em alta velocidade, ao ultrapassar sinal vermelho,
multado por agente de fiscalizao do Estado. Depois de determinado
prazo, chega casa de TCIO multa pela transgresso, ou seja, a
Administrao ALEGA que TCIO ultrapassou o sinal vermelho. Ser
verdadeira a alegao da Administrao? Quem alega tem de provar?
A resposta que, embora a regra seja de que quem alega
que tem de provar, tratando-se de Direito Pblico, INVERTE-SE
O NUS DA PROVA, logo, TCIO que tem de provar o equvoco da
Administrao ao mult-lo, dado que, a princpio, o ato administrativo
presumivelmente legtimo.
Destaco ainda que a presuno de legitimidade decorre do
princpio da legalidade, do prprio estado de Direito, no sendo
necessria norma infraconstitucional que a reafirme. Com
outras palavras: no preciso que uma Lei diga, por exemplo, as
licitaes so legtimas. De fato, por se tratar de uma srie de atos
administrativos, os processos licitatrios so presumidos legtimos.
Ento, anota a:
COMO VIVEMOS EM UM ESTADO DE DIREITO, UMA DAS
CONSEQUNCIAS DISSO QUE TODOS OS ATOS DO
ESTADO SO PRESUMIDOS LEGTIMOS, OU SEJA,
EM CONFORMIDADE COM A ORDEM JURDICA.
Prof. Cyonil Borges
26

Podemos afirmar que a presuno de legitimidade uma
decorrncia do Estado de Direito, mencionado logo no art. 1 da
CF/1988. De fato, se o Estado de Direito, deve ser o primeiro a
cumprir o rito legal. Logo, PRESUMIDAMENTE, os atos que venha a
produzir estaro em conformidade com o ordenamento jurdico.
A imperatividade a caracterstica pela qual os atos
administrativos se impem como obrigatrios a terceiros,
independentemente da anuncia destes, que, assim, sujeitam-se
imposio estatal.
Se o concursando tivesse de traduzir a imperatividade
em um princpio s, qual seria este? A Resposta deveria ser: O
PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O
PARTICULAR, ou seja, o Estado determina ordens, de forma
unilateral, e ns, administrados (particulares) devemos acat-las, sob
pena de sanes. Notem que a supremacia traduz uma idia de
verticalidade, de prerrogativa.
Importante perceber que os atos administrativos so to
potentes, to fortes, a ponto de seus efeitos serem sentidos por
particulares que no esto sujeitos hierarquia da
Administrao, ou seja, os atos so emitidos pelo Estado e
ultrapassam sua esfera, alcanando a esfera do particular sem
qualquer vnculo especial, enfim, extravasa o mbito interno
administrativo, aquilo que a doutrina denomina de Poder
Extroverso.
ALERTA: obviamente, nem todos os atos so dotados de
imperatividade. Para encontrarmos os atos no-imperativos s
procurarmos pelas situaes em que o Estado encontra restries
em sua atuao, eis que, como informamos, a imperatividade
traduz prerrogativa estatal. P. ex., se um servidor solicita uma
certido por tempo de servio, o Estado tem a prerrogativa de negar?
Se o Estado tem o desejo de contratar uma nova frota de veculos,
poderia forar uma concessionria ao fornecimento? A resposta, para
ambos os casos, que no. Da porque conclumos que atos
enunciativos (certides, atestados e outros) e atos negociais
(autorizao, permisso e outros), no so dotados de
imperatividade, porque funcionam como uma restrio para o
Estado e no prerrogativa.
Prof. Cyonil Borges
27

(2010/FCC
TRT/8R
administrativos, aquele que

imperatividade :14
Tcnico)
traz em
Dentre
os
atos
si o requisito da
(A) a licena.
(B) o atestado.
(C) a autorizao.
(D) o decreto.
(E) o parecer.
Terceiro
atributo
dos
atos
administrativos,
a
autoexecutoriedade a prerrogativa de que certos atos
administrativos sejam executados imediata e diretamente pela
prpria Administrao, independentemente de ordem ou
autorizao judicial. Garante-se, sobretudo, o uso moderado da
fora fsica, acaso necessria, mas, sempre e sempre, com meios
adequados, proporcionais. P. ex.: estudantes de Universidade
Federal, de forma pacfica, mantm-se instalados em determinado
bem pblico de uso especial (reitoria da Faculdade, por exemplo).
Ento, seria possvel a expulso do grupo, pela Administrao, sem a
interveno do Judicirio? claro que sim (apesar da grande timidez
dos gestores pblicos em tomar atitudes semelhantes a esta...), mas
sem
maus-tratos,
sem
violncia
desmedida,
enfim,
com
PROPORCIONALIDADE.
(2006/Esaf - IRB Brasil Resseguros - Analista-Adm.
Financeira) Assinale a opo que contempla exemplo de ato
administrativo desprovido de executoriedade.15
a) Apreenso de mercadoria.
b) Interdio de estabelecimento.
14
15
D
E
Prof. Cyonil Borges
28

c) Cassao de licena para conduzir veculo.
d) Demolio de edifcio em situao de risco.
e) Cobrana de multa administrativa.
Assim como ocorre com o atributo da imperatividade, a
autoexecutoriedade
no
existe
em
todos
os
atos
administrativos. Conforme a doutrina majoritria, s h autoexecutoriedade quando:
a)
expressamente prevista em lei; E/OU
b) tratar-se de medida urgente que, acaso no

adotada de imediato, pode ocasionar prejuzo maior
para o interesse pblico.
(ESAF/MIN 2012) Os atos administrativos, uma vez expedidos

e
independentemente
de
expressa
previso
legal,
16
apresentaro sempre o(s) seguinte(s) atributo(s):
a) presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
b) presuno
de
legitimidade
autoexecutoriedade.
veracidade,
bem
assim
c) autoexecutoriedade, apenas.
d) imperatividade e autoexecutoriedade, apenas.
e) presuno de legitimidade e veracidade, apenas.
Aproveito do momento para sinalizar que os Fiscos tem,
constitucionalmente, competncia para aplicao de multas.
Seriam elas autoexecutrias? No. semelhana das multas
aplicadas por rgos administrativos, as decises do Tribunal que
imputem multa sero executadas perante o Poder Judicirio, em
aes especficas. Ento, ANOTE: NEM TODOS OS ATOS QUE VM
16
Prof. Cyonil Borges
29

DA
ATIVIDADE
AUTOEXECUTORIEDADE.
ADMINISTRATIVA
POSSUEM
Ah, uma ltima nota: h autores que defendem outros

atributos para os atos administrativos. Por exemplo: h quem indique
o atributo da TIPICIDADE (Professora di Pietro, por exemplo). Em
razo de tal atributo, o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados.
Por este atributo afasta-se a possibilidade de produzir atos
administrativos unilaterais inominados, especialmente em
conseqncia direta do princpio da legalidade: para cada finalidade
pretendida pela Administrao existe um ato definido em lei.
Duas consequncias podem ser apontadas em razo do
princpio da tipicidade:
I) Impede que a Administrao produza atos unilaterais e
coercitivos, sem expressa previso legal, representando
verdadeira garantia ao administrado;
II) Impede a prtica de atos totalmente discricionrios,
porque a previso legal define os contornos em que a
discricionariedade poder ser exercida.
Destaque-se, por fim, que no h de se falar em tipicidade
com relao a todos os atos bilaterais, como o exemplo clssico
dos contratos administrativos, pois, em relao a estes, no h
imposio da vontade administrativa. Assim, nestes acordos de
vontades (contratos), a vontade da Administrao depender da
aceitao do particular, no havendo bices formalizao de
contratos inominados, desde que haja o melhor atendimento do
interesse pblico e do particular. Obviamente, por vezes, mesmo nos
contratos administrativos, o princpio da tipicidade se far presente,
como o caso dos contratos de concesso de servios pblicos,
j nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995, por exemplo.
Enfim,
os
atributos,
as notas peculiares, as
caractersticas, aqui apontados so os mais importantes para efeitos
de concurso. Mas nada impede que sejam citados outros, os quais,
sendo bem sinceros, dificilmente cairo na prova.
AH responda rpido a: so elementos do ato administrativo:
a imperatividade e autoexecutoriedade. Alguns talvez tenham dito
sim, isto est certo. NO T !!!! No so elementos, mas sim
ATRIBUTOS
do
ato
administrativo
imperatividade
e
autoexecutoriedade. Ento, para resumir, guarda a informao:
ELEMENTOS: so partes do
ato
Prof. Cyonil Borges
ATRIBUTOS: caractersticas
do ato
30

COMPETNCIA: Poder atribudo
FINALIDADE: interesse pblico
(de modo amplo)
FORMA: exteriorizador do ato
(como este vem ao mundo)
MOTIVO: pressupostos de fato e
de direito
OBJETO:
imediato)
6-
contedo
(resultado
Presuno de legitimidade:
sempre existe. a conformidade
do ato com a ordem jurdica
Autoexecutoriedade: permite
que a Administrao Pblica aja,
independente de autorizao
judicial
Imperatividade: em razo dela,
o destinatrio deve obedincia ao
ato, independente de
concordncia
MRITO ADMINISTRATIVO
O mrito administrativo corresponde liberdade (com

limites) de a autoridade administrativa escolher determinado
comportamento e praticar o ato administrativo correspondente,
referindo-se ao juzo de valor sobre a convenincia e a
oportunidade da prtica do ato administrativo.
Em decorrncia do mrito administrativo, a Administrao
pode decidir ou atuar valorando internamente as conseqncias ou
vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valorao dos Motivos e
na escolha do Objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida
de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia,
oportunidade e justia do ato a realizar. Em sntese, o mrito
administrativo poderia ser definido com uma espcie de liberdade
administrativa, a qual, contudo, no ilimitada.
(2010/Esaf SUSEP/Analista Tcnico) O chamado mrito
administrativo costuma ser relacionado ao(s) seguinte(s)
elemento(s) do ato administrativo:17
a) finalidade e objeto.
b) finalidade e motivo.
c) motivo e objeto.
d) finalidade, apenas.
e) motivo, apenas.
17
Prof. Cyonil Borges
31

De fato, a liberdade dada ao administrador pblico para tomar
determinadas decises no pode ser entendida como arbtrio, ou
seja, irrestrita liberdade, dado que A LEI, direta ou
indiretamente, sempre constitui limite ao exercido da atividade
administrativa.
Por consequncia da definio de mrito, observamos que este
ligado estreitamente ao ato discricionrio, assim entendido
como aquele ato em que h liberdade, margem de flexibilidade de
atuao, conferida legalmente Administrao, a qual sempre ter
limites. Para que fique mais fcil: o ato discricionrio quando h
pelo
menos
duas
alternativas
juridicamente
vlidas,
encontrando-se a Administrao Pblica apta a valorar entre
ambas, ou seja, tem pelo menos duas sadas jurdicas.
Como exemplo, tomemos a licena capacitao, prevista na Lei
8.112, de 1990, com a seguinte redao:
Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder,
no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do
cargo efetivo, com a respectiva remunerao, por at trs
meses, para participar de curso de capacitao profissional.
Sem dificuldade, percebe-se que cumpre Administrao
Pblica deferir, ou negar, o pedido da licena capacitao, conforme
tenha interesse, ou no, no curso pretendido pelo servidor pblico.
Fica a pergunta, ento: QUANDO A ATUAO DISCRICIONRIA,
E, POR CONSEQNCIA, QUANDO H MRITO NO ATO
ADMINISTRATIVO?
Basicamente,
pode-se
apontar
que
h
discricionariedade, em situaes de normalidade administrativa, em
trs casos:
I)
a prpria lei concede a possibilidade Administrao
de agir de forma discricionria, como no caso de remoo de ofcio do
servidor, para atender necessidade de servio;
II)
a lei omissa, dado que no h viabilidade de se
prever por meio de normas de cunho geral e abstrato todas as
hipteses que surgiro para a deciso administrativa. Assim, cabe
Administrao decidir, em razo do vazio da norma, sempre
tendo em conta o interesse pblico que deve ser atingido;
III) a lei prev certa competncia, mas no a conduta a
ser adotada, diante de determinada situao. Melhor exemplo a ser
dado no que se refere a ltimo caso em matria de poder de
polcia, para o exerccio do qual impossvel traar todas as condutas
possveis diante de leso ou ameaa de leso vida, segurana
pblica etc.
Sabemos que a CF/1988 consagra a separao moderada ou
flexvel das funes de Estado, quando trata da independncia dos
Prof. Cyonil Borges
32

Poderes, em seu art. 2. Com efeito, clssica a afirmativa de que
no cabe ao Judicirio rever os critrios adotados pelo
administrador, a no ser que sob a rotulao de mrito
administrativo encontre-se inserida qualquer ilegalidade resultante
de abuso ou desvio de poder ou, ainda, falta de
proporcionalidade, de razoabilidade, de adequao entre os
meios utilizados para os fins que a Administrao deseja alcanar.
(2010/Esaf SUSEP/Analista Tcnico-adaptada) No que tange
aos atos administrativos discricionrios praticados no mbito
da SUSEP, o Poder Judicirio:18
a) no pode sobre eles se manifestar, em face da liberdade que
concedida ao agente pblico na produo de tais atos.
b) pode exercer controle sobre tais atos, em todos os seus aspectos,
em vista da inafastabilidade do Poder Judicirio no exame dos atos
dos gestores pblicos.
c) somente poder exercer o controle
competncia daquele que expediu o ato.
que
diga
respeito
d) poder exercer o controle que diga respeito ao motivo de tais atos,

inclusive quanto ao mrito.
e) poder exercer o controle que diga respeito finalidade de tais
atos.
De fato, no fosse assim, seria melhor o Juiz (o Poder
Judicirio) substituir o Administrador, assumindo o papel deste.
Caberia, por exemplo, ao Juiz determinar por onde passar o nibus
e quais sero suas paradas, o que impensvel.
Todavia, a doutrina mais moderna tem apontado ser cada vez
menor a discricionariedade da Administrao, em razo da
ampliao dos fundamentos permissivos do controle judicial dos atos
administrativos. Embora permanea vlido, para fins de
concurso, que ao Poder Judicirio no dado o exame do
mrito do ato administrativo, nota-se, atualmente, forte tendncia
a reduzir-se o espao entre a legalidade e o mrito, admitindose a apreciao judicial sobre a legalidade da discricionariedade e dos
limites de opo do agente administrativo, sobremodo em face dos
novos princpios diretores da atividade administrativa e de teorias
que permitem a aferio da LEGALIDADE do ato discricionrio.
Princpios como os da razoabilidade e da proporcionalidade
e as teorias como dos motivos determinantes e do desvio de
finalidade estreitam, cada vez mais, a faixa de liberdade
18
Prof. Cyonil Borges
33

concedida Administrao Pblica, enfim, o denominado mrito
administrativo.
Assim, podemos afirmar que o controle judicial com relao
aos atos da Administrao, em especial, os discricionrios, cada
vez mais amplo, sobretudo se o administrador alegar uma suposta
discricionariedade para praticar atos desviados de sua finalidade, qual
seja, o interesse pblico.
(2008/Cespe TJ-DF/Analista Administrativo) O Poder
Judicirio poder exercer amplo controle sobre os atos
administrativos discricionrios quando o administrador, ao
utilizar-se indevidamente dos critrios de convenincia e
oportunidade, desviar-se da finalidade de persecuo do
interesse pblico.19
7-
Perfeio, validade e eficcia
Este um dos assuntos prediletos das bancas em prova. Alis,

nos j at demos uma palhinha a respeito, quando falamos dos
elementos dos atos administrativos, l no trecho em que tratamos da
teoria dos motivos determinantes. Retomemos o assunto, ento,
basicamente a partir do que pensa a doutrina majoritria.
O ato perfeito quando esgota todas as fases necessrias
sua produo, completando o ciclo necessrio sua formao,
tais como assinatura e publicao etc. No h apenas um ciclo de
formao para os atos administrativos, da por que desnecessrio
tentar saber todos. O importante o seguinte: ATO PERFEITO
AQUELE QUE J FOI PRODUZIDO, ou seja, o que j existe.
Perfeio, ento, a situao do ato cujo processo est concludo.
No se inclui no conceito de perfeio a adequao do ato s
normas jurdicas vigentes, isso se encaixa no conceito de validade.
Validade, ento, diz respeito conformao do ato com a
lei, ou seja, vlido o ato que se adequar s exigncias do sistema
normativo. Ato praticado de forma contrria lei , portanto,
invlido.
Eficcia diz respeito aptido dos atos para a produo dos
efeitos que lhe so inerentes, no estando a depender de
quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz aquele que
no dePENDE de nada para produzir efeitos. Por que ser do
destaque PENDE? Porque se o ato dePENDER de algo, para que se
torne eficaz dito PENDENTE.
19
Certo
Prof. Cyonil Borges
34

(1998/Esaf - Analista de Comrcio Exterior) O ato
administrativo que no est apto para produzir os seus efeitos
jurdicos, porque no completou todas as etapas necessrias
para a sua formao, denomina-se:20
a) ato pendente
b) ato invlido
c) ato composto
d) ato imperfeito
e) ato consumado
De acordo com tais definies podemos estabelecer quatro
combinaes possveis. Assim, o ato administrativo pode ser:
a) Perfeito, vlido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de
formao (perfeito), encontra-se em conformidade com a
ordem jurdica (vlido) e disponvel para a produo dos
efeitos que lhe so inerentes (eficaz);
b) Perfeito, invlido e eficaz: cumprido o ciclo de formao,
o ato, ainda que contrrio ordem jurdica (invlido,
portanto), encontra-se produzindo os efeitos que lhe so
inerentes. Como exemplo, vejamos o caso das LEIS
INCONSTITUCIONAIS. Destacamos que as Leis, em
sentido estrito, no constituem atos ADMINISTRATIVOS,
mas sim LEGISLATIVOS. Todavia, como caso mais
conhecido de ns, usemos de exemplo.
Imaginem que uma Lei nasceu, ou seja, foi concebida. Com
isso, ela vista como PERFEITA, to s por seu nascimento.
No texto da nossa hipottica Lei consta a seguinte
disposio: esta lei entrar em vigor na data de sua
publicao, ou seja, produzir efeitos to logo seja
publicada. Com a publicao, ento, a Lei passa a ser
EFICAZ. Todavia, imagine que esta Lei tenha um grave
problema de inconstitucionalidade, que vem a ser declarada
algum tempo depois (e s vezes esse tempo no
pequeno...). Pergunta: esta Lei um dia foi vlida? NUNCA,
pois foi produzida em desconformidade ordem jurdica.
Mas, ento, como a Lei foi tida por PERFEITA? Por ter
nascido. EFICAZ? Por ter, ao menos por um tempo, gerado
efeitos.
E por que no pode ter sido considerada vlida? Por ter
nascido com vcios na origem. Veremos que ao se anular
algo, normalmente os efeitos so ex-tunc, ou seja,
retroativos, voltando ao tempo em que o ato ilegal nasceu e
20
Prof. Cyonil Borges
35

desconstituindo-se tudo desde l. Ah ressaltamos, quanto
eficcia, que esta decorre, essencialmente, do atributo da
presuno de legitimidade, o qual resulta na produo
imediata dos efeitos dos atos administrativos, desde que no
pendentes de eventos futuros.
c) Perfeito, vlido e ineficaz: cumprido o ciclo de formao,
encontra-se em consonncia com a ordem jurdica, contudo,
ainda no se encontraria disponvel para a produo
dos efeitos que lhe so prprios, por depender de evento
futuro para lhe dar eficcia. Aqui surgem nossos amigos
elementos acidentais, l do Direito Civil: termo (fato futuro
e CERTO), condio (termo futuro e INCERTO), e
encargo ou modo (tarefa a ser desempenhada). Portaria
(que ato administrativo) editada em janeiro de um ano
para produzir efeitos em julho desse mesmo ano, no
perodo entre aquele e este ms, ineficaz;
d) Perfeito, invlido e ineficaz: cumprido o ciclo de
formao, o ato encontra-se em desconformidade com a
ordem jurdica, ao tempo que no pode produzir seus
efeitos por se encontrar na dependncia de algum evento
futuro necessrio a produo de seus efeitos, enfim, est
pendente do implemento, por exemplo, de determinada
condio suspensiva.
(2003/Esaf AFRFB) Conforme a doutrina, o ato
administrativo, quando concludo seu ciclo de formao e
estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda no se
encontra disponvel para ecloso de seus efeitos tpicos, por
depender de um termo inicial ou de uma condio suspensiva,
ou autorizao, aprovao ou homologao, a serem
manifestados por uma autoridade controladora, classifica-se
como:21
a) perfeito, vlido e eficaz
b) perfeito, vlido e ineficaz
c) perfeito, invlido e eficaz
d) perfeito, invlido e ineficaz
e) imperfeito, invlido e ineficaz
Se os amigos no perceberam, na anlise da validade e eficcia
partimos, sempre, da PERFEIO, ou seja, da existncia do ato,
em si. De fato, s pode falar de conformidade ordem jurdica
(validade) e de produo de efeitos do ato caso este j exista, isto
, seja perfeito.
21
Prof. Cyonil Borges
36

8-
ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS
Este um tema que sempre traz complicao em prova: a

classificao dos atos administrativos quanto composio ou
manifestao de vontade, pelo fato de haver fundadas divergncias
doutrinrias a respeito da matria. Uma confuso s! Mas temos o
costume de dizer, em turma, que o bom candidato em concurso
pblico o sujeito que, primeiro de tudo, quer aprender a fazer
bolinha e depois se preocupa com contedo.
,
escolher
Imagino
detalhes
amigo, melhor que aprender, passar! Se tiver que

um dos dois, qual o amigo escolheria? Passar ou aprender?
a resposta... Mas vamos ver se aprendemos mais alguns
juntos.
(2010/FCC - MP/RN - Agente Administrativo) Quanto

formao, o ato administrativo, classifica-se em:22
(A) interno e externo.
(B) de gesto e de imprio.
(C) geral e individual.
(D) vinculado e desvinculado.
(E) simples e composto.
Quanto manifestao de vontade, os atos podem ser
classificados em simples, complexos, e compostos.
Os atos simples so aqueles produzidos pela manifestao de
um nico rgo (esta a expresso-chave, nico rgo). Podem
ser simples singulares e simples colegiados. Na primeira
hiptese, os atos so produzidos por um nico rgo e
manifestao de uma nica autoridade, p. ex., habilitao para
dirigir emitida pelo DETRAN e Portaria de demisso de servidor
editada por Ministro de Estado. No segundo caso (colegiados), o ato
emanado a partir da conjugao de uma pluralidade de
vontades dos membros do colegiado, como so as decises dos
Tribunais de Contas, dos Conselhos etc. (lembrem: surgir a figura
do quorum). Veja que o segundo exemplo da banca um tpico ato
simples, porque produzido por um nico rgo, embora de natureza
colegiada.
Por sua vez, os atos complexos decorrem de duas ou mais
manifestaes de vontade independentes, mas que se
conjugam para a formao de um nico ato (esta parte final o
"bizu" a ser guardado: formao de um nico ato). Exemplos: 1)
nomeao do Presidente da Repblica de nome constante em lista
trplice elaborada por Tribunal, a partir da aprovao do nome da
22
Prof. Cyonil Borges
37

autoridade pelo Senado; 2) Ato de aposentadoria: na viso do
STF, complexo, uma vez que emitido pelo rgo de lotao do
servidor, mas se sujeita ao registro (apreciao) pelo Tribunal de
Contas respectivo (inc. III do art. 71 da CF/1988).
Agora, e se o examinador elaborasse a seguinte questo: para

PARTE da doutrina, atos sujeitos a registro, como as aposentadorias
so atos compostos. O que os amigos marcariam? DEVERIAM
MARCAR COMO CORRETO, pois para PARTE da doutrina isso
correto, em especial para a Professora Maria Sylvia.
Para afastar qualquer chance de dvidas, peo que olhem esta
questo realizada na prova para analista do Tribunal de Contas do
Acre em 2006, pelo CESPE:
O ato de aposentadoria de um servidor pblico ato
composto, conforme entendimento da melhor doutrina, visto
que opera efeitos imediatos quando de sua concesso pelo
respectivo rgo, devendo apenas o Tribunal de Contas
ratific-lo ou no. Esse entendimento, entretanto, no
seguido pelo STF, o qual entende que a hiptese revela um
ato complexo, aperfeioando-se com o referido registro do
Tribunal de Contas.
O gabarito preliminar foi CERTO. No definitivo, contudo, a
questo foi ANULADA. Vejam as justificativas tecidas pelo CESPE para
a anulao: Anulado. O emprego da expresso melhor doutrina
sugere subjetividade, o que poderia prejudicar o julgamento objetivo
do item. Ou seja, no fosse pelo uso da expresso MELHOR
DOUTRINA o item estaria CORRETO! Assim, no que diz respeito aos
atos sujeitos a registro, tais como as aposentadorias, ficamos
assim:
I) Para PARTE da doutrina COMPOSTO;
II) Para o STF ato COMPLEXO;
III) E se no citar doutrina ou STF? Sigam STF, pois, ao lado do
examinador, tambm realiza papel de guardio da Constituio.
Prof. Cyonil Borges
38

(2004/Esaf
IRB/Analista)
complexos so aqueles23
Os
atos
administrativos
a) adotados por um rgo colegiado.

b) formados por acordo das vontades de pessoas diferentes.
c) formados pela concorrncia das vontades de rgos diferentes.
d) formados pela conjugao de procedimentos sucessivos no mesmo
rgo.
e) formados por procedimentos sucessivos de autoridades do mesmo
rgo.
J os atos compostos so aqueles que resultam da
manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um
instrumental em relao de outro, que edita o ato principal,
praticando-se, em verdade, dois atos: um principal e outro
acessrio. Por exemplo, a homologao ato acessrio do
procedimento de licitao. De modo geral, os atos sujeitos a visto,
aprovao, autorizao, so entendidos, para fins de concursos
pblicos, como atos compostos.
Em sntese, nos atos compostos, a vontade do rgo que
edita o ato acessrio instrumental em relao vontade do
outro rgo que edita o ato principal, sendo, portanto, o acessrio
complemento ou pressuposto do principal (as palavras-chaves
so:
ato
principal,
ato
acessrio,
exequibilidade,
operacionalidade);
nos
complexos,
as
vontades
so
homogneas, resultando da declarao de vrios rgos de uma
mesma entidade ou entidades distintas, portanto, com identidade de
contedo e de fins.
Vamos fazer uma daquelas tabelinhas para deixar mais claro
o que queremos dizer com complexos e compostos (resumidamente):
ATOS COMPLEXOS
ATOS COMPOSTOS
Mais de uma vontade

independente, que se
conjugam para formar ATO
NICO
Vontade principal +
Exemplo: indicao de
autoridade que passa pelo
Senado (art. 52, CF); atos
23
Vontade acessria (que d

exequibilidade que d visto)
Exemplo: atos sujeitos a
visto, como as homologaes.
Prof. Cyonil Borges
39

sujeitos ao registro (art. 71,
inc. III, da CF).
Ah detalhe: incorreto dizer que atos complexos ou
compostos so sinnimos de procedimento. No so, pois os
procedimentos so SRIE DE ATOS, ou seja, vrios atos que se
somam, com vistas ao atingimento de um objetivo final. Da, um ato,
como os complexos ou compostos, no podem ser dados como
exemplos de procedimentos.
(2010/FCC TRE/AL Tcnico
administrativos, considere:24
Jud./Adm)
Sobre
atos
I Ato que resulta da manifestao de um rgo, mas cuja

edio ou produo de efeitos depende de outro ato,
acessrio.
II Ato que resulta da manifestao de dois ou mais rgos,
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para
formar um nico ato.
III Atos que a Administrao impe coercitivamente aos
administrados, criando para eles, obrigaes ou restries,
de forma unilateral.
Esses conceitos referem-se, respectivamente, aos atos
(A) compostos, externos e individuais.
(B) compostos, complexos e de imprio.
(C) de imprio, coletivos e externos.
(D) complexos, compostos e de gesto.
(E) complexos, coletivos e individuais.
9-
ATOS EM ESPCIE
A parte de classificao dos atos administrativos a mais

pegajosa em prova de concurso, mas no porque as questo sejam
difceis, porque, ns concursandos, deixamos em segundo plano.
Para o estudo dos atos administrativos em espcie, vou-me
socorrer dos ensinamentos de um dos maiores estudiosos do Direito
Administrativo ptrio: Hely Lopes Meirelles.
Basicamente, so cinco as espcies de atos administrativos:
Normativos, Ordinatrios, Negociais, Enunciativos e Punitivos. Atos
administrativos em espcie NONEP, sigla formada pela inicial de
cada uma das espcies. Vejamos, uma a uma, as espcies dos atos
administrativos.
24
Prof. Cyonil Borges
40

Os atos administrativos normativos so aqueles que contm
comandos gerais e abstratos a serem aplicados a todos os
administrados, enquadrados nas situaes neles previstas.
Os atos normativos guardam semelhana com a lei (que
no so atos administrativos, mas legislativos), mas diferem
essencialmente no que se refere aos efeitos prprios de cada um:
o ato administrativo normativo, regra geral, no pode inovar no
ordenamento jurdico (no originrio, isto , no possui a
caracterstica da novidade), tendo por fim explicitar o contedo
e o alcance da lei em funo da qual foi expedido. Assim o em
razo da prpria CF/1988, a qual estabelece que ningum obrigado
a fazer ou deixar de fazer nada seno em virtude de LEI (inc. II do
art. 5 da CF/1988).
Distingue-se da Lei, portanto, por esta tratar de ato
normativo ORIGINRIO, no administrativo, tendo por
caracterstica a novidade jurdica, ou seja, traz algo diferente para
o mundo do direito (extino, criao, alienao, etc.). De outra
forma, os atos administrativos normativos no possuem
novidade jurdica, uma vez que limitados por essa, sendo atos
DERIVADOS, de regra. Por derivarem da Lei, os atos
administrativos normativos no podem ir contra ou alm da Lei,
mas sim apenas estabelecer a forma que a Lei deva ser entendida ou
cumprida.
No entanto, toda boa regra acompanhada de uma ou mais
excees, no ? Vamos a tais excees, ento.
Com a promulgao da EC 32/2001, o sistema constitucional
Brasileiro passou a admitir a existncia de decretos autnomos ou
independentes, ato administrativo normativo que retira, extrai,
sua competncia diretamente da Constituio. Noutras palavras:
diferentemente do Decreto de Execuo ou Regulamentar (inc. IV do
art. 84 da CF/1988), o qual encontra a LEI como parmetro de
explicitao, de detalhamento, os AUTNOMOS (inc. VI do art. 84 da
CF/1988) dispensam a existncia prvia de LEI, pois, em
verdade, so a prpria LEI (entenda-se: leis em sentido
MATERIAL, afinal, no foi produzido pelo Legislativo para ser
considerada FORMAL).
de suma importncia conhecer as matrias que podem ser
tratadas por tal tipo de decreto e que se encontram fixadas no inc. VI
do art. 84 da CF/1988. So elas:
a) Organizao e funcionamento da Administrao Federal,
desde que no implique aumento de despesa nem
criao/extino de rgos pblicos (a criao de rgos pblicos
matria de reserva legal - vejam o art. 88 da CF/1988); e
Prof. Cyonil Borges
41

b) Extino de cargos ou funes pblicas, desde que VAGOS
(DETALHE: cargos pblicos PREENCHIDOS s podem ser extintos
mediante LEI). Percebam que decretos de extino de cargos
pblicos VAGOS no possuem generalidade. De outra forma:
trazem em si providncia concreta, qual seja, extino de cargo
pblico.
Alguns
exemplos
de
atos
normativos:
decretos
regulamentares (atos privativos dos chefes dos Executivos
Presidente da Repblica, Governador de Estado e Prefeito);
regulamentos, Instrues normativas.
(2010/FCC TRE/RS Analista) NO se inclui entre os atos
normativos emanados do Poder Executivo:25
(A) os regimentos.
(B) os decretos regulamentares.
(C) as circulares.
(D) as resolues.
(E) as portarias de contedo geral.
Segunda
espcie
de
atos
administrativos,
os
atos
ordinatrios. Decorrem da hierarquia com que age a Administrao
ao se auto-organizar. So de ordem interna e tm por objetivo
disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta de
seus agentes. O prprio nome j denuncia o seu conceito,
ordinatrio provm de ordem.
Os atos ordinatrios, por serem internos, no obrigam, nem
atingem os particulares, EM REGRA, tampouco outros servidores
que no estejam submetidos hierarquicamente quele que
25
Prof. Cyonil Borges
42

expediu o ato, o qual, normalmente, no cria direito para o
administrado.
(2010/FCC TRE/AM Tcnico Administrativo) Atos
administrativos
internos,
endereados
aos
servidores
pblicos, que veiculam determinaes referentes ao adequado
desempenho de suas funes so atos:26
(A) punitivos.
(B) determinativos.
(C) normativos.
(D) enunciativos.
(E) ordinatrios.
Questo interessante diz respeito possibilidade de os atos
ordinatrios atingirem particulares: possvel sim, mesmo que
tais particulares no estejam submetidos hierarquia administrativa.
Vejamos um exemplo.
Suponha que o Senado Federal funcione de oito da manh at
catorze horas de cada dia. O Presidente baixa ordem de servio
mudando tal horrio de funcionamento, que passa a ser de treze s
dezenove horas. Isso atinge o particular? Aqueles que desejarem
obter alguma informao do Senado Federal, por exemplo, sim, uma
vez que s podero ir ao rgo nesse novo horrio de funcionamento.
Hierarquicamente, os atos ordinatrios so inferiores lei,
ao decreto, ao regulamento e ao regimento. assim porque os
atos NORMATIVOS (a Lei normativa, s no ato administrativo)
destinam-se ao regramento GERAL por parte do Estado, refletindo
interesse pblico em sentido amplo. J os ordinatrios destinam-se
ao regramento de situaes ESPECFICAS de atuao
administrativa.
Como exemplo dos atos ora tratados podem ser citados:
portarias, circulares, avisos, ordens de servio.
26
Prof. Cyonil Borges
43

J atos negociais so aqueles nos quais ocorre coincidncia da
pretenso do particular com relao ao interesse da Administrao
Pblica, havendo interesse recproco entre as partes, sem,
contudo, constituir contrato, que ato bilateral. De toda maneira,
estabelecem efeitos jurdicos entre a Administrao e os
administrados, impondo a ambos a observncia de seu contedo e o
respeito s condies de sua execuo.
Como se percebe, no h que se falar em imperatividade
em tal tipo de ato, vista da coincidncia da vontade
administrativa com a do particular. Apontemos essa tal coincidncia
de vontades.
Os amigos que ora se preparam para o concurso do Senado.
Certamente, os amigos iro obter xito em certames pblicos.
Pergunta: a nomeao IMPOSTA ao aprovado no concurso? Claro
que no! Ela ocorre porque conta com o interesse de ambos que
concorrem para o ato: da Administrao Pblica, desejosa de um
novo servidor e do pretendente ao cargo pblico, que quer extrair a
partir do exerccio do cargo recursos e reconhecimento profissional.
Os
atos
negociais
podem
ser
discricionrios, definitivos ou precrios.
vinculados
ou
Na 1 situao (negociais vinculados), h direito subjetivo

do particular obteno do ato. Dessa forma, cumprindo com
requisitos estabelecidos em lei, o administrado ter direito
produo do ato, cabendo Administrao agir de acordo com as
disposies contidas na norma. Nessa hiptese, enquadram-se as
licenas para exerccio de atividade profissional (registro perante a
Ordem dos Advogados do Brasil, por exemplo) ou a admisso em
instituio pblica de ensino, aps a aprovao em exame vestibular
(este ltimo ato conhecido por ADMISSO).
Quando discricionrios, os atos negociais podero ou no
ser praticados pela Administrao, a qual agir sob juzo de
convenincia e oportunidade. No h, assim, direito do
particular obteno do ato. Nesse sentido, os exemplos clssicos
so: i) a autorizao para prestao de servios de utilidade pblica,
como referentes ao servio de txi, muitas vezes objeto de
autorizao e a autorizao de porte de arma; e, ii) permisso de uso
de bens pblicos, tal como para se utilizar um espao em praa para
montagem de banca de revistas.
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precrios ou
definitivos.
Precrios so os atos negociais em que predomina o
interesse do particular, porm, no geram direito adquirido ao
administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo. Mais
uma vez a autorizao pode ser citada. Por exemplo: um sujeito
deseja colocar um circo numa praa pblica de um municpio
Prof. Cyonil Borges
44

qualquer. Para isso, demanda autorizao do Poder Pblico, que se
reserva o direito de revogar a autorizao quando bem entender.
Definitivos so os atos produzidos com base em direito
individual do requerente, e que no podem, DE MODO GERAL,
serem revogados.
CUIDADO: Ainda que definitivos, os atos dessa natureza,
excepcionalmente, podem ser revogados, desde que interesse
pblico superveniente d margem a isso. Ressalte-se que essa
revogao de carter excepcional (em razo da definitividade do
ato) e limitada: caso o ato tenha gerado direito adquirido ao
destinatrio surgir direito de indenizao quele que tenha sofrido
prejuzo com o desfazimento do ato. Por exemplo: o Poder Pblico
emite uma licena para um particular iniciar uma obra, um edifcio.
Com esta em andamento, a Administrao Pblica percebe a referida
edificao restringir o arejamento de uma praa ao lado. Pode
revogar o ato? PODE, em carter excepcional, dado que a licena
para construir ato vinculado. Mas certamente a Administrao ter
o dever de indenizar o particular pelos prejuzos que lhe foram
causados. Ressalto que, na viso do STF, salutar que a revogao,
nesse caso concreto, concretize-se antes do incio de qualquer
edificao pelo particular.
No sabemos se os amigos perceberam, mas, basicamente,
demos trs exemplos mais contundentes de atos negociais: as
licenas, as autorizaes e as permisses. Vamos resumi-los,
ento, juntando outras informaes que ainda no vimos.
LICENAS
PERMISSES
AUTORIZAES
Tem por objeto

uma atividade
material.
Tem por objeto o uso

de bens pblicos.
Tem por objeto o uso

de bens pblicos;
prestao de
servios de utilidade
pblica ou atividade
material
So vinculadas
So discricionrias
(de regra)
So discricionrias
(de regra)
NO so
revogveis
(de regra)
So revogveis
So revogveis
Prof. Cyonil Borges
45

(2007/Esaf SEFAZ/CE) Assinale a opo que expressa
corretamente a natureza jurdica da autorizao de servios
pblicos.27
a) Contrato administrativo.
b) Ato administrativo complexo.
c) Ato administrativo simples.
d) Ato administrativo composto.
e) Convnio.
Claro que a tabelinha acima, como sempre, para facilitar a
vida dos amigos, mas cabem algumas consideraes:
I)
A licena tem por objeto uma atividade material. Aqui tem
um bizu bsico: o objeto da licena um verbo, ou seja, algo
dinmico. Olhem s: TRABALHAR para as profisses que so
regulamentadas por conselhos de fiscalizao profissional, como
mdicos, engenheiros, fisioterapeutas e outras, precisam de LICENA
para desempenho de atividade. DIRIGIR a carteira de motorista
uma LICENA. CONSTRUIR temos a licena de construo. Enfim,
LICENA, enquanto ato administrativo, tem por objeto uma
ATIVIDADE MATERIAL (um verbo).
II)
A licena ato vinculado e DEFINITIVO, no podendo ser
revogada, de modo geral. Bom, a licena ato vinculado mesmo.
Mas, EM CONDIES EXCEPCIONAIS, pode ser revogada, como
explicado mais acima.
III) As permisses, COMO ATOS ADMINISTRATIVOS, tem por
objeto o uso de bem pblico. Da, algum se pergunta: e as
permisses que tem por objeto a prestao de servios pblicos? Pois
, veremos ainda, tal matria. Mas, adiantamos: PERMISSES DE
SERVIO PBLICO SO FORMALIZADAS POR CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS. Vejam o que diz o art. 40, da Lei 8.987/1995,
nossa Lei Geral de Concesses e Permisses de Servio Pblico:
Art. 40. A permisso de servio pblico ser
formalizada mediante contrato de adeso, que
observar os termos desta Lei, das demais normas
pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto
precariedade e revogabilidade unilateral do contrato
pelo poder concedente.
27
Prof. Cyonil Borges
46

IV) A autorizao pode ter por objeto o uso de bem pblico,
servio de utilidade pblica ou atividades materiais. Esse um
dos problemas da autorizao, que o mais geral desses atos
negociais que estamos analisando, pois a que cabe no maior
nmero de hipteses.
De sua parte, os atos enunciativos so aqueles que atestam
ou certificam uma situao preexistente, sem, contudo, haver
manifestao de vontade estatal, propriamente dita. Constituem,
portanto, atos administrativos em sentido formal (mas no
material), que apenas trazem uma informao ou contm uma
opinio de algum a respeito de algo que lhe fora submetido
apreciao, por esse motivo que o STF, acompanhando parte da
doutrina, entende serem os atos enunciativos meros atos da
Administrao e no propriamente atos administrativos. Os atos
enunciativos mais conhecidos so as certides, atestados, e
pareceres.
(2002/Esaf - Procurador do Municpio de Fortaleza CE) Entre
os atos administrativos abaixo, aquele que se caracteriza
como ato enunciativo o(a):28
a) visto
b) homologao
c) licena
d) aprovao
e) permisso
As certides so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas
extradas de livros, processos ou documentos em poder da
Administrao e de interesse do administrado requerente.
Destacamos, por correlato nossa matria, que a obteno de
certides em reparties pblicas direito constitucionalmente
assegurado, conforme se v no inc. XXXIV do art. 5 da CF.
No havendo prazo, as certides tero de ser expedidas no
prazo de 15 dias, improrrogveis, contados da data do registro do
pedido, sob pena de responsabilidade da autoridade omissa quanto
emisso do ato.
Os atestados constituem uma declarao da Administrao
referente a uma situao de que tem conhecimento em razo de
atividade de seus rgos. A diferena essencial com relao
certido que o fato ou situao constante do atestado no
consta de livro ou arquivo da administrao.
28
Prof. Cyonil Borges
47

J o parecer constitui manifestao de rgo tcnico, de
carter, regra geral, meramente opinativo, sobre assuntos
submetidos a sua manifestao. De regra, no vincula a
Administrao ou os particulares, enquanto no aprovado por outro
ato subsequente. Para determinados processos, a emisso de parecer
obrigatria e, excepcionalmente, at vinculantes. Para outros,
no. Vamos explorar um pouco mais os pareceres, uma vez que se
trata de assunto que vem sendo objeto de discusso no mbito do
STF, que mudou sua posio, de tempos pra c. Vejamos.
Os pareceres podem ser obrigatrios ou facultativos. No
primeiro caso (obrigatrios), a autoridade obrigada a demandar a
opinio do parecerista, em virtude de disposio da norma nesse
sentido. o que acontece, por exemplo, em processos licitatrios,
nos quais a autoridade responsvel deve, obrigatoriamente,
demandar a opinio da rea jurdica do rgo a respeito da legalidade
das minutas de editais (pargrafo nico do art. 38 da Lei n
8.666/1993). Os pareceres facultativos, de outra forma, permitem
autoridade competente demand-los ou no.
De regra, os pareceres no vinculam a autoridade
responsvel pela tomada de deciso. Todavia, em alguns casos, o
parecer pode contar com efeito vinculante. o caso, por exemplo,
da hiptese de aposentadoria por invalidez. Para esta, a
Administrao Pblica dever seguir a opinio da junta mdica oficial,
a qual, portanto, produz parecer vinculante.
ATENO: OS PARECERES OBRIGATRIOS NO SO,
NECESSARIAMENTE, VINCULANTES. Alis, trouxemos tona essa
questo porque ela muito pertinente em concursos para os
Tribunais de Contas, sobretudo em razo da jurisprudncia recente
do STF, como dissemos. Vamos ao caso paradigmtico.
Em uma licitao promovida por empresa estatal, o TCU
resolveu responsabilizar, solidariamente, a autoridade responsvel
pelo processo (como no poderia deixar de ser) e um parecerista
jurdico que houvera opinado pela contratao direta (sem licitao),
multando este ltimo, pela irregularidade ocorrida. O STF, naquele
tempo, tinha posio de que o parecerista, ao fim, no poderia ser
responsabilizado.
Todavia,
o
Supremo
Tribunal
mudou
flagrantemente sua posio. Olha s a notcia do informativo do STF,
de 9/8/2007:
O Supremo Tribunal Federal (STF) finalizou nesta tarde (9)
o julgamento do Mandado de Segurana (MS) 24584,
quando, por maioria, acompanhando o voto do ministrorelator Marco Aurlio, decidiu pelo seu indeferimento. O
pedido foi feito por procuradores federais contra ato do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), que iniciou investigao
Prof. Cyonil Borges
48

para fiscalizar atos administrativos que tiveram pareceres
jurdicos favorveis.
Na mesma sesso, o Plenrio, julgando agravo regimental
interposto, decidiu aceitar o pedido de desistncia de
Cludio Renato do Canto Farg e Antnio Glaucius, que
havia sido negado pelo relator, ministro Marco Aurlio.
Assim, o julgamento prosseguiu em relao a Ildete dos
Santos Pinto e aos demais impetrantes.
Os procuradores afirmavam que o TCU, ao realizar auditoria
e fiscalizao sobre pareceres jurdicos que eles
emitiram, responsabilizou-os por manifestaes jurdicas,
proferidas no exerccio de suas atribuies profissionais
relativas a custos dos servios prestados pela Empresa de
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev)
ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), bem como
em relao a um aditivo de convnio administrativo entre o
Ministrio da Previdncia e o Centro Educacional de
Tecnologia em Administrao (CETEAD). Os impetrantes
alegaram que os atos praticados no legtimo exerccio
da advocacia no podem gerar responsabilizao.
O MS, cujo julgamento foi iniciado em novembro de 2003,
foi objeto de sucessivos pedidos de vista, culminando com o
voto-vista do ministro Gilmar Mendes, na sesso plenria
desta tarde.
Deciso
O relator do caso, ministro Marco Aurlio, indeferiu o
pedido. Ele entendeu que no seriam aplicveis os
precedentes da Corte sobre a matria (MS 24073). Segundo
Marco Aurlio, o artigo 38 da Lei 8.666/93 (Lei de
Licitaes) imporia responsabilidade solidria aos
procuradores, quando dispe que as minutas de
editais
de
licitao
devem
ser
previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da
administrao, assumindo responsabilidade pessoal
solidria pelo que foi praticado. Ainda neste sentido, os
ministros que acompanharam o voto de Marco Aurlio
determinaram que os procuradores, ao prestar as
informaes ao TCU, podero exercer o seu direito
constitucional da ampla defesa e do contraditrio.
Os destaques no constam do original, para deixar claro que,
ao menos se tratando de processos licitatrios, os pareceristas
podem ser responsabilizados por suas opinies, a despeito de,
na viso do STF, parecer no se tratar de ato administrativo. Apenas
como nota de registro, a discusso principal do processo acima dizia
respeito possibilidade de o TCU chamar ao processo os pareceristas
Prof. Cyonil Borges
49

para que formulassem seus argumentos, ante as irregularidades pelo
Tribunal. Nem isso, na viso dos pareceristas, poderia ser feito. S
que o STF, como dito, disse ser possvel, e, en passant, deu
possibilidade de, sendo caso, serem responsabilizados os
pareceristas.
Ainda sobre o tema, reproduzimos, abaixo, trechos do MS
24631, em que assim se manifestou o STF:
(i) quando a consulta facultativa, a autoridade no se
vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de deciso
no se altera pela manifestao do rgo consultivo;
(ii) quando a consulta obrigatria, a autoridade
administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido
consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se
pretender praticar ato de forma diversa da apresentada
consultoria, dever submet-lo a novo parecer;
(iii) quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de
parecer vinculante, essa manifestao de teor jurdico deixa
de ser meramente opinativa e o administrador no poder
decidir seno nos termos da concluso do parecer ou,
ento, no decidir.
O parecer em licitaes, exigido pelo pargrafo nico do art. 38
da Lei 8.666, se enquadra na segunda hiptese: obrigatrio e no
vinculante, e pode, na viso do STF, levar responsabilizao de
quem o emite.
Bom, para esta questo, ficamos assim, ento: para parte da
doutrina (e at mesmo para o STF) os pareceres no so atos
administrativos, mas sim atos da administrao. Assim os so,
porque os atos opinativos, como os pareceres, so meras opinies de
algum a respeito de algo que lhe fora submetido apreciao, no
produzindo efeitos tpicos dos atos administrativos. Mesmo sendo
atos de Administrao, podem levar responsabilizao daqueles que
os emitem. Para tanto, claro, deve-se demonstrar que houve culpa,
em sentido amplo, do emissor, do parecerista, que pode, por
exemplo, ser alcanado pelo TCU.
Por fim, os atos punitivos. So aqueles que contm sanes
a serem aplicadas a servidores ou a particulares, em decorrncia
de infraes legais, regulamentares ou ordinatrias. Podem ser de
ordem interna ou externa.
Os atos punitivos internos so aplicados queles submetidos
hierarquia administrativa, ou seja, organizao interna
corporis do rgo ou entidade da administrao. Como exemplo de
atos punitivos internos podem ser citados a advertncia, a suspenso
(at 90 dias), e a demisso.
Prof. Cyonil Borges
50

Ah particulares, no integrantes da Administrao Pblica,
podem, ao menos por certo tempo, se submeter s punies internas
administrativas, ou seja, s vias disciplinares? SIM. Exemplo disso: o
contratado, que, com base na Lei 8.666/1993, pode sofrer as sanes
constantes do art. 87 da referida norma. E a cerejinha do bolo em
provas do Senado.
Os atos punitivos externos so aqueles aplicados aos
administrados em geral e se fundamentam no Poder de Imprio
que possui o Estado. So exemplos de atos punitivos externos os
decorrentes do exerccio do Poder de Polcia: multas, interdio
de atividades e outros.
(2010/FCC
TRF/4
Administrativa) Analise:29
Tcnico
Judicirio
rea
I. Atos administrativos, endereados aos servidores pblicos,

que
veiculam
determinaes
atinentes
ao
adequado
desempenho
de
suas
funes,
e
no
atingem
os
administrados, no criando para estes direitos ou obrigaes.
II. Atos administrativos que declaram, a pedido do
interessado, uma situao jurdica preexistente relativa a um
particular, mas no contm uma manifestao de vontade da
Administrao Pblica.
Nesse casos, so conhecidos, respectivamente, como espcies
de atos
(A) punitivos e declaratrios.
(B) normativos e ordinatrios.
(C) normativos e negociais.
(D) enunciativos e declaratrios.
(E) ordinatrios e enunciativos.
10-
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
Esse tpico necessrio por dois aspectos: i) para podermos

emendar o assunto atos com licitaes (que so procedimentos
administrativos); e, ii) para expormos a diferena entre processos
(ou procedimento administrativo) e atos administrativos, de
modo geral.
Os primeiros, processos administrativos, podem ser
definidos como um conjunto concatenado e ordenado de atos
produzidos visando produo de um ato final. Exemplo
29
Prof. Cyonil Borges
51

clssico de processo administrativo so os processos licitatrios, cujo
ato final, a adjudicao (em regra), culminar na SELEO DA
PROPOSTA QUE MELHOR ATENDA O INTERESSE PBLICO, que no
necessariamente coincidir com a de menor preo.
Interessante como boa parte da doutrina pe parte a
discusso quanto utilizao dos termos processo ou procedimento,
em termos administrativos. Concordamos com essa doutrina: essa
discusso estril.
Vejam s: na CF/88 a expresso processo utilizada, em
diversas ocasies, como substitutiva (sinnima) para o que seria um
procedimento administrativo, na viso dos doutrinadores mais
legalistas. Para estes, esclarea-se, o PROCESSO ligado
atividade jurisdicional, enquanto PROCEDIMENTO ou faria parte
do PROCESSO (algo material, necessrio tomada de deciso
judicial) ou teria a natureza administrativa. S que a CF/88 no
to rgida quanto os doutrinadores em questo. Veja-se, por
exemplo, o inc. LV do art. 5 da CF/88: aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos
a ela inerentes. No se faz diferena entre processos administrativos
ou judiciais, da, desnecessria a distino do significado do termo,
administrativamente.
11- EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (ou de seus
efeitos)
As formas tradicionais, corriqueiras, de desfazimento ou
extino ou retirada dos atos administrativos so a revogao e a
anulao. Entretanto, tratando-se de concurso pblico, devemos
atentar para todas as possibilidades. Em sntese, os atos
administrativos podem ser extintos:
I. pelo cumprimento de seus efeitos a forma natural de
extino. P. ex.: autorizao Municipal para festa em uma rua,
em determinado final de semana. Vencido o final de semana,
extinto estar o ato administrativo.
II. pelo desaparecimento do sujeito ou objeto da relao. P.
ex.: a Administrao permite a explorao de comrcio por
pessoa fsica, que vem a falecer (extino subjetiva
desaparecimento do SUJEITO, do destinatrio do ato). A
Administrao Municipal permite o uso privativo de espao
pblico pessoa fsica, o terreno desapropriado pela Unio,
permanece vivo o sujeito, mas o objeto (explorao do espao)
no mais possvel (extino objetiva - desaparecimento do
OBJETO);
Prof. Cyonil Borges
52

III. Contraposio: Ocorre na sobrevinda de ato com efeito
contraposto ao ato anteriormente emitido. o caso de
exonerao de servidor, que tem efeitos contrapostos
nomeao. A doutrina usa ainda do sinnimo derrubada para
simbolizar a referida forma de desfazimento do ato
administrativo.
IV. Cassao: a forma de extino do ato que se aplica quando
o beneficirio deixa de cumprir as condies que permitiam
a manuteno da situao, com os efeitos decorrentes.
exemplo de cassao: quando se concede licena a um
estabelecimento
para
que
funcione
como
hotel
e,
posteriormente, passa funcionar como casa de tolerncia.
Neste caso, a licena para funcionamento do hotel ser
cassada. Os efeitos da cassao, a exemplo da revogao, so
ex-NUNC.
V. Renncia efetuada pelo beneficirio de determinada situao
jurdica constituda por ato administrativo, p. ex., o servidor
inativo desejoso de reassumir cargo na Administrao, por
inacumulvel, abre mo da aposentadoria; e
VI. Caducidade - quando a norma jurdica posterior torna
inadmissvel a permanncia do ato, pois este passa a ir de
encontro ao ordenamento jurdico. Exemplo: o Poder Pblico
concede autorizao para que algum instale um circo, com
animais, em um terreno pblico. Logo em seguida, aprovada
uma lei que diz ser vedado o funcionamento de tal tipo de
empreendimento (circos que utilizem animais em seu
funcionamento). Assim, o ato anterior extinto por
CADUCIDADE. Pxa, mas isto no seria contraposio???!!!!
No, no no. Vejam que na contraposio um ATO posterior
antagoniza um ATO anterior. So figuras de igual status,
mas em sentidos opostos. Da o termo: contraposio. J na
caducidade uma NORMA posterior antagoniza um ATO anterior.
As figuras no esto no mesmo patamar. As duas formas de
extino so bem parecidas, afinal, mas possuem esta
diferena bsica: CONTRAPOSIO ATO POSTERIOR
ANTAGONIZA ATO ANTERIOR; CADUCIDADE NORMA
POSTERIOR ANTAGONIZA ATO ANTERIOR.
(2006/Esaf - ANEEL - Tcnico Administrativo) So formas de
extino do ato administrativo, exceto:30
a) A revogao.
b) A resciso.
c) A contraposio.
30
Prof. Cyonil Borges
53

d) A cassao.
e) A anulao.
Todas as formas apresentadas acima so as menos conhecidas
no que diz respeito extino do ato administrativo. Alm dessas,
temos as tradicionais, que so a anulao e revogao. Vamos para
elas, ento.
A anulao o desfazimento do ato por razes de
ilegalidade. No se pode, de maneira alguma, confundir-se anulao
com revogao (vista mais abaixo): a primeira, refere-se a critrios
de legalidade, e pode ser decretada pelo Judicirio ou por aquele que
expediu o prprio ato; a segunda (revogao), insere-se na esfera
de competncia apenas do Poder que expediu o ato, e diz respeito a
critrios de convenincia e de oportunidade em se manter um ato
legtimo no mundo jurdico. Por esse motivo, no pode o Judicirio
revogar atos de outro poder, mas to somente anul-los,
quando eivados de vcio de ilegalidade.
A propsito, cite-se a consagrada Smula/STF 473:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se
originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
(2000/Esaf
Comisso
de
Valores
Mobilirios)
A
Administrao Pblica deve anular os seus prprios atos,
quando eivados de vcios de legalidade, e pode revog-los por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.31
a) Correta a assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque tais atos s podem ser anulados
mediante deciso judicial.
c) Incorreta a assertiva, porque a anulao e a revogao no
precisam respeitar direitos adquiridos.
d) Incorreta a assertiva, porque a anulao depende dos motivos de
convenincia e oportunidade.
e) Incorreta a assertiva, porque o vcio de legalidade que justifica a
revogao do ato.
31
Prof. Cyonil Borges
54

H profunda divergncia entre os autores brasileiros quanto
atitude a ser adotada pela Administrao Pblica ao verificar a
ilegalidade de um ato que praticou: seu dever anul-lo ou mera
faculdade?
O melhor entendimento que se faz o seguinte: a
Administrao, ao verificar ilegalidade em ato que praticara tem o
DEVER de anul-lo. Contudo, tal obrigao poder ser flexibilizada.
que, em determinados casos, a Administrao poder deixar de
anular determinados atos, ainda que ilegais. O que explica a
situao a prevalncia do princpio do interesse pblico sobre a
legalidade estrita. Voltaremos ao assunto logo abaixo, ao falarmos
da convalidao dos atos administrativos.
De qualquer forma, a regra que os atos nulos no geram
efeitos, com a anulao produzindo efeitos ex tunc, dizer,
retroagindo origem do ato viciado, fulminando o que j ocorreu, no
sentido de que se negam agora os efeitos de antes. Protegem-se,
ressalte-se, os efeitos decorrentes do ato posteriormente anulado: no
caso de atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente
surtiro efeitos junto a terceiros de boa-f, ainda que o desempenho
das funes do servidor ilegalmente investido no cargo tenha sido
ilegtimo.
(2010/FCC TRE/AC Tcnico) Sobre a anulao do ato
administrativo, considere:32
I. A anulao a declarao de invalidao de um ato administrativo
ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder
Judicirio.
II. Em regra, a anulao dos atos administrativos vigora a partir da
data da anulao, isto , no tem efeito retroativo.
III. A anulao feita pela Administrao depende de provocao do
interessado.
Est correto o que se afirma APENAS em
(A) I.
(B) I e II.
(C) II.
(D) II e III.
(E) III.
Isso no implica dizer que os efeitos do ato nulo se
perpetuaro, podendo ser estendidos a terceiros. No se pode, ao
amparo de ilegalidade, dar origem a outra ilegalidade. Garante-se o
que j se verificou, mas no situaes futuras. Deve a Administrao,
32
Prof. Cyonil Borges
55

sob o fundamento do princpio da legalidade, proceder anulao
do ato viciado, evitando que novas ilegalidades sejam perpetradas.
Quando o ato a ser anulado atingir direitos individuais
dever ser aberto o contraditrio aos atingidos pela anulao,
conforme j decidiu o STF, em razo dos princpios do contraditrio
e da ampla defesa. Como exemplo de tal situao, pode-se citar o
3 do art. 49 da Lei n 8.666/1993, o qual determina a instaurao do
contraditrio antes da produo do ato administrativo que
determinar o desfazimento do processo licitatrio por anulao.
Com relao ao direito da Administrao de anular atos
ilegais que tenham produzido efeitos favorveis a terceiros (de
boa-f), o prazo decadencial, na esfera federal, de 5 anos
contados da prtica do ato, salvo comprovada m-f por parte do
destinatrio do ato. Exemplifique-se essa ltima situao.
Suponha que um servidor apresente para a sua aposentadoria
uma certido de tempo servio em atividade rural, que, 6, 7 anos
depois, ou at mais, descobriu-se DOLOSAMENTE falsificada pelo
beneficirio do ato, o servidor aposentado. Nesse caso, no ocorreria
a decadncia, em razo da m f subjetiva do servidor. Assim, este
prazo decadencial no ser absoluto: em alguns casos (m-f do
destinatrio), o prazo de 5 anos no importar decadncia do direito
da Administrao anular o ato ilegal. Ah! Em concursos locais, peo
sua ateno para o prazo de decadncia, pode ser diferente do
previsto na Legislao Federal (art. 54 da Lei 9.784, de 1999). Por
exemplo: em So Paulo, a Lei de Processo estabelece o prazo
decadencial de 10 anos.
J na Revogao a retirada do ato administrativo do mundo
jurdico se d por razes de oportunidade e de convenincia. Na
revogao, um ato administrativo, legtimo e eficaz (gerador de
efeitos), suprimido pela Administrao e somente por ela por
no mais lhe convir sua existncia.
(1998/Esaf - Auditor de Fortaleza) O ato administrativo pelo
qual a Administrao extingue o ato vlido, por motivos de
convenincia e oportunidade, denomina-se:33
a) convalidao
b) invalidao
c) revogao
d) anulao
e) notificao
33
Prof. Cyonil Borges
56

A revogao pressupe, portanto, um ato legal, perfeito e
eficaz, mas que se tornou inconveniente ao interesse pblico,
sendo certo que inerente ao poder discricionrio da
Administrao. A revogao do ato opera da data em diante, ou
seja, tem efeitos ex nunc (proativos). O ato administrativo deve ser
eficaz, achar-se apto produo de efeitos jurdicos, caso contrrio,
teremos uma MERA RETIRADA. Por exemplo: o Municpio autoriza
festas beneficentes, aos finais de semana, na Praa da Cidade.
Porm, em determinado evento, h confuso generalizada, e a Praa,
portanto, sofre os reflexos danosos. O Municpio, diante desse
cenrio, decide por cancelar os atos de autorizao vindouros. Para
parte da doutrina, como tais atos so ineficazes, teramos uma MERA
RETIRADA e no propriamente REVOGAO.
Destaco que h categorias de atos ditos irrevogveis, desde
o seu nascedouro, ou assim se tornam por circunstncias
supervenientes sua edio, a exemplo dos que geram direitos
subjetivos ou adquiridos aos destinatrios; os que exaurem,
desde logo, os seus efeitos (chamados de consumados ou exauridos,
por alguns autores); e os que transpem prazos dos recursos
internos, decaindo a Administrao do poder de modific-los ou
revog-los (espcie de precluso administrativa).
Sob esse aspecto, alis, de se ressaltar que entendimento
pacfico da doutrina e na jurisprudncia que a correta interpretao
da Smula 473 da Smula do STF (A Administrao pode anular
seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial) leva
concluso de que no pode ser revogado unilateralmente ato do
qual resultaram direitos adquiridos.
Pensem a na seguinte indagao: o Poder Judicirio tem
legitimidade para promover a revogao dos atos administrativos de
outros poderes? NO, dado que s a Administrao pode
promover a revogao de um ato administrativo.
Mas analisemos outra afirmativa: O PODER JUDICIRIO NO
PODE, DE NENHUMA MANEIRA, REVOGAR UM ATO ADMINISTRATIVO.
ERRADO, pelo fato de que o Judicirio pode estar, atipicamente, no
desempenho da funo administrativa. Neste caso, s o Judicirio
quem poder revogar tal ato, no como Estado-juiz, mas sim como
Estado-administrador.
Segue uma tabelinha resumo, para facilitar a vida dos amigos:
Prof. Cyonil Borges
57

Quem faz?
Em razo de:
REVOGAO
ANULAO
Quem editou o ato
Quem editou o ato ou o

Judicirio
Convenincia/Oportunidade Ilegalidade controle de

Mrito
legalidade
Ex nunc
Ex tunc
Fundamento
Poder Discricionrio
Princpio da Legalidade
Observaes
H atos irrevogveis (ver

abaixo)
Em regra, obrigatria.
Contudo, alguns atos
podem ser convalidados.
Efeitos
OBSERVAES:
I)
Certos atos so irrevogveis: os que exauriram seus

efeitos; atos vinculados (vide licena para exerccio de
atividade
profissional);
os
que
geram
direitos
adquiridos, gravados como garantia constitucional; os
que integram procedimento, medida que ocorrem
atos novos e os meros atos administrativos (como os atos
enunciativos).
II)
Regra geral: a anulao um dever e a revogao

uma faculdade (ver art. 53, Lei 9.784/99)
(ESAF/MDIC 2012) O ato de autorizao de uso de um bem

pblico cujo prazo j tenha expirado e os atos que integram
um procedimento administrativo que j tenha chegado ao seu
fim possuem em comum o seguinte:34
a) so atos administrativos vinculados.
b) so atos administrativos anulveis.
c) so atos administrativos viciados.
d) so atos administrativos irrevogveis.
e) so atos administrativos conversveis.
34
Prof. Cyonil Borges
58

12-
CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Este ltimo tema trata de um importante instituto para

Administrao: a convalidao dos atos administrativos.
Inicialmente, antes de maiores detalhes, podemos entender a
convalidao como uma situao a partir da qual o vcio de um ato
corrigido, mantendo-se tal ato no mundo jurdico, a despeito de
conter um vcio.
A convalidao de atos viciados ocorre, sobretudo, em razo de
segurana jurdica, sendo realizada com efeitos retroativos (exTUNC, como na anulao). A convalidao pode derivar de um ato da
Administrao, como fato comum, ou de um ato do particular
afetado pelo provimento viciado (quando recebe o nome de
saneamento, cuidado!).
Desta forma, a convalidao se d, em regra, por meio de
ao administrativa, em que se edita um segundo ato, remetendo-se,
retroativamente, ao ato invlido para legitimar seus efeitos
pretritos. J a convalidao por um ato do particular afetado ocorre
quando a manifestao deste era um pressuposto legal para a
expedio de ato administrativo anterior que fora editado com
violao dessa exigncia.
(2004/Esaf AFC/CGU) A convalidao de ato administrativo
decorre de certos pressupostos. No se inclui entre estes
pressupostos:35
a) no acarretar leso ao interesse pblico.
b) no causar prejuzo a terceiros.
c) o defeito ter natureza sanvel.
d) juzo de convenincia e oportunidade da autoridade competente.
e) autorizao judicial quando se tratar de matria patrimonial.
Consideramos oportuno registrar que h certa divergncia entre
os autores ptrios quanto possibilidade ou no de aplicao do
instituto da convalidao em caso de ilegalidade de um ato
administrativo, oportunidade em que surgem duas teorias: a
monista e a dualista.
Conforme a primeira (monista), se o ato est eivado de vcio,
no h como cogitar de sua correo, defendendo-se, portanto, a
nulidade de quaisquer atos, sem a possibilidade de
convalidao (ato nulo ato insanvel, irremedivel).
35
Prof. Cyonil Borges
59

J para a segunda (dualista), como o prprio nome denuncia,
defende a existncia de atos nulos (vcios insanveis), porm,
no se afasta a possibilidade de correo de determinados vcios
(sanveis atos anulveis), em atendimento ao princpio da
segurana jurdica. Perceberemos, a seguir, que a teoria monista
no adotada, totalmente, no Direito Administrativo Moderno, sendo
vlida a dualista, especialmente para fins de concurso pblico.
A convalidao recebe o nome de ratificao, quando

decorre da mesma autoridade que produziu o ato; recebe o nome de
confirmao, se procede de outra autoridade.
A pergunta que no quer calar: todo vcio sujeito
correo, a saneamento, ratificao? Com certeza no.
A Lei de Processo Federal (Lei n 9.784/1999) estabelece, no
art. 55, que s poder ser convalidado o ato que no acarretar
leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros. Esse um
pressuposto para que se cogite da possibilidade de convalidar um ato
administrativo, pelo que est correta a ltima parte do item (...em
deciso em que se evidencie no serem acarretados prejuzos a
terceiros ou ao interesse pblico).
Agora, quando se isola os elementos dos atos para que possa
tratar da convalidao, vemos que nem sempre esta ser possvel.
Resumidamente, podemos apontar as seguintes situaes quanto aos
elementos dos atos administrativos e a possibilidade de convalidao:
I) Competncia: praticado um ato por autoridade
incompetente, o mesmo pode ser convalidado pela autoridade que
detenha competncia para tanto. Contudo, atos de competncia
exclusiva que tenham sido praticados por outras autoridades no
podem ser convalidados. De fato, se a norma jurdica atribuiu, DE
FORMA EXCLUSIVA, competncia a algum somente aquele que
detm tal autorizao poder praticar o ato;
II) Forma: O vcio de forma pode ser objeto de convalidao,
desde que ela no seja essencial validade do ato. Por forma
essencial entenda-se forma necessria validade do ato e
determinada pela norma;
Prof. Cyonil Borges
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III) Motivo: a doutrina prevalente no sentido de que no se
admite convalidao de ato viciado quanto aos motivos. A
razo visvel: o motivo o que leva a algum a agir. Ou ocorreu ou
no ocorreu. Como corrigir algo que, por exemplo, no ocorreu?
Fazendo ocorrer no passado um motivo qualquer j em momento
futuro? H uma impossibilidade ftica de convalidao de vcio de
motivo, como se v. Por isso, inconvalidvel vcio de motivo.
IV) Objeto: no pode ser convalidado, porque tambm
invivel, tal como no motivo. Expliquemos: imagine que uma matria
qualquer (no importa a natureza) tivesse que ter sido objeto de uma
autorizao. Todavia, a Administrao edita, equivocadamente, uma
permisso. Percebido o erro, a Administrao aproveita o ato de
permisso transformando-o em autorizao. Mesmo que se aceitasse
essa duvidosa transformao, esta no poderia ser vista como
convalidao, mas sim converso de um ato em outro; e
V) Finalidade: no possvel convalidao. De fato, um
ato administrativo praticado visando a fins outros que no sejam
o interesse pblico dever ser anulado, responsabilizando-se
quem deu causa nulidade.
(2000/Esaf - AFC/STN) Tratando-se de convalidao do ato
administrativo correto afirmar, exceto:36a) o ato de
convalidao classifica-se como ato discricionrio
b) os efeitos da convalidao retroagem data da prtica do ato
convalidado
c) factvel a convalidao quando se tratar de vcio quanto ao
motivo
d) no se admite convalidao quando o ato est viciado por
incompetncia em razo da matria
e) a convalidao de ato viciado quanto forma possvel, desde
que esta no seja essencial validade do ato.
Com tudo o que foi exposto, o item estaria resolvido: a
convalidao s possvel quanto a vcios SANVEIS, sendo
que possui efeitos retroativos, a ocorrer to s com relao a ato
que no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a
terceiros.
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Prof. Cyonil Borges
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Todavia, no podemos nos furtar de tratar de uma questo

espinhosa: a convalidao ato discricionrio ou vinculado?
Ao examinarmos a questo luz da Lei de Processo
Administrativo Federal (Lei n 9.784/1999), seramos levados
assertiva de que a convalidao ato discricionrio, vejam a
redao do art. 55:
Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados
pela prpria Administrao.
Entretanto, este no tem sido o raciocnio de algumas principais
bancas de concurso, em razo de teses doutrinrias. De acordo com
entendimentos de vrios autores de peso do Direito Administrativo
Brasileiro, a Administrao no tem discrio administrativa que
lhe permita escolher com liberdade se convalida um ato viciado ou se
deixa de faz-lo. Para estes, sempre que a Administrao esteja
perante ato suscetvel de convalidao e que NO haja sido
impugnado pelo interessado ou decado/prescrito, estar na
obrigao de convalid-lo (ato vinculado).
Entretanto, a convalidao poder ser discricionria
quando se tratar de vcio de competncia em ato de contedo
discricionrio, pois, nesta situao, cabe ao superior hierrquico
decidir se confirma ou no o ato praticado por um subordinado que
no poderia faz-lo, ante a falta de competncia. discricionria a
convalidao, neste ltimo caso, pois a autoridade competente
dever analisar se adotaria o mesmo comportamento do subordinado
que no dispunha da competncia para agir.
Mais tabela de resumo. L vai...
ELEMENTO
VCIO CONVALIDVEL?
Competncia
SIM, desde que no se trate de vcio
Prof. Cyonil Borges
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quanto competncia exclusiva.
Finalidade
NO
Forma
SIM, desde que se no se trate de forma

expressamente prevista em lei.
Motivo
NO
Objeto
NO
E assim, amigas(os), chegamos ao cabo de mais um encontro de

Direito Administrativo.
Forte abrao a todos,
Cyonil Borges.
Prof. Cyonil Borges
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