ESTUDO

O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO
PNE 2014-2024

Paulo Sena Martins

Consultor Legislativo da rea XV
Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tecnologia

ESTUDO
MAIO/2015

Cmara dos Deputados

Praa dos Trs Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

Este estudo parte da publicao Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas, disponvel no
endereo: http://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/21659

2015 Cmara dos Deputados.

Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citados(as) o(a) autor(a) e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a
reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.
Este trabalho de inteira responsabilidade de seu(sua) autor(a), no representando necessariamente a
opinio da Cmara dos Deputados.
2

O financiamento da educao no
PNE 2014-2024
Paulo Sena Martins45

Introduo
O fundamento da obrigao do poder pblico de financiar aeducao
ofato de esta constituir um direito. Este princpio, vlido para oPNE
em vigor para operodo de 2014 a2024, j era assumido pelo primeiro
PNE (2001-2010) aprovado por lei. Para assegurar esse direito, so
elaboradas as polticas pblicas educacionais, cujo pilar de sustentao
ofinanciamento. De nada adiantariam as melhores propostas emais
avanadas concepes tericas, sem meios de concretizao.
No h dvida, por exemplo, de que os vetos apostos ao PNE 2001-2010,
relacionados garantia de instrumentos de financiamento, enfraqueceram
aquela pea embora, ao contrrio de muitas opinies, no considere que
foi apenas uma carta de intenes sem qualquer efeito prtico. O PNE I,
no mnimo, constituiu uma referncia para aadoo de polticas pblicas,
no s no mbito federal, mas tambm por parte dos entes subnacionais,
alm de ser um vetor interpretativo para questes levadas aos tribunais, no
que tocou ao direito educao. Ademais, trouxe ao terreno da legislao
educacional acultura do planejamento. (MARTINS, 2010)
Assim, como instrumento para a viabilizao das metas definidas por
essa poltica setorial, de forma aabranger todos os nveis emodalidades
45 Consultor legislativo da Cmara dos Deputados na rea XV (educao, cultura e desporto). Doutor em educao pela UnB.

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

167

de ensino egarantir aos brasileiros odireito auma educao de qualidade, oPNE no poderia deixar de definir diretrizes, metas eestratgias
tambm para ofinanciamento. De sua garantia dependem aexecuo eo
sucesso de todas as outras metas.
A Emenda Constitucionaln59/2009 qualificou oPNE como um plano de Estado, eno de governo, ao constitucionalizar sua durao decenal
eatribuir-lhe os papis de articular osistema nacional de educao em regime de colaborao eassegurar amanuteno edesenvolvimento do ensino
por meio de aes integradas das diferentes esferas federativas, de forma
aconduzir aos objetivos elencados no art.214 da Constituio Federal
que foram replicados nas diretrizes do PNE (Lein13.005/2014, art.2).
No s oart.214 foi alterado pela ECn59/2009, mas tambm ao PNE
foi atribuda uma funo especfica em relao ao financiamento da educao: definir os termos da distribuio de recursos para oensino obrigatrio
que passou aser de 4 a17 anos para atender aos objetivos de universalizao, garantia de padro de qualidade eequidade (art.212, 3).
Assim, o financiamento do ensino obrigatrio indissocivel destes trs objetivos (universalizao, qualidade e equidade). A partir da
ECn59/2009, oCusto Aluno Qualidade (CAQ), como instrumento
para atingir os fins mencionados, posicionou-se no centro da interpretao desse dispositivo constitucional.
Finalmente, essa importante alterao constitucional previu que oPNE
deveria estabelecer ameta de aplicao dos recursos pblicos em educao como proporo do PIB (art.214, VI).
A trajetria deste tema e os desafios que o permeiam sero abordados
neste artigo.

168

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

Discusso no Parlamento da proposta de PNE encaminhada pelo Executivo (PLn8.035/2010)

Na Exposio de Motivosn33, que acompanhou oPLn8.035/2010,
de autoria do Poder Executivo, convertido na Lein13.005/2014, que
aprovou oPNE 2014-2024, l-se:
Por ltimo, aquesto do financiamento. A anexa proposta de PNE
advoga que oinvestimento pblico em educao seja ampliado progressivamente at atingir opatamar de 7% do produto interno bruto
do pas. Hoje, estamos em praticamente 5%. Trata-se, portanto, de
um aumento considervel, mantido oatual ritmo de crescimento do
produto interno bruto brasileiro.
claro que adisputa em torno da porcentagem adequada conhecida econsidervel. por essa razo que aprpria lei que estabelece oplano recomenda que ameta de aplicao de recursos pblicos
em educao seja avaliada em 2015, pois preciso compatibilizar
omontante de investimentos necessrios para fazer frente ao enorme
esforo que o pas precisa fazer para resgatar a dvida educacional
histrica que nos caracteriza. Com isso, se luz da evoluo da execuo do PNE for necessrio rever ameta de financiamento, haver
previso legal para tanto, afim de que aexecuo do PNE no fique
comprometida por insuficincia de recursos.

Assim, ameta 20, definida pelo PLn8.035/2010, era de 7% do PIB. As

seis estratgias que aacompanhavam foram apresentadas em formulaes
genricas. verdade que aestratgia 20.5 propunha definir ocusto-aluno-qualidade da educao bsica, mas luz da ampliao do investimento
pblico em educao oque sugeria uma espcie de trava oramentria.
No havendo indicao de prazo, valeria aregra geral do art.3, isto ,
os 7% do PIB deveriam ser atingidos ao final do decnio. A redao, sem
esclarecer anatureza do investimento se investimento direto ( poca, em 2010, de 5,1% do PIB, segundo dados do Inep) ou total (5,8%
do PIB) , no atendia aos requisitos de clareza epreciso, que devem
Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

169

nortear aredao das disposies normativas (art.11, Lei Complementarn95/1998). Na realidade, sugeria que seria adotado oinvestimento
total. O esforo proposto seria de pouco mais de 1% do PIB, em dez anos.
O corpo articulado do PL continha outros dispositivos que deveriam
nortear ofinanciamento:
a. oart.2, VIII, que inclua entre as diretrizes do PNE, oestabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em
educao como proporo do produto interno bruto, apenas
repetia oincisoVI do art.214 da Constituio Federal;
b. oart.5, com apreviso de que ameta de ampliao progressiva do investimento pblico em educao seria avaliada no
quarto ano de vigncia da lei, podendo ser revista;
c. oart.7, que previa aexecuo das metas eimplementao das
estratgias (entre as quais, as referentes meta 20) em regime
de colaborao;
d. oart.10, que adotava regra que j vinha do PNE 2001-2010,
acerca da elaborao dos PPAs, das LDOs eLOAs de todos os
entes federados, de forma aassegurar aconsignao de dotaes oramentrias compatveis com as diretrizes, metas eestratgias do PNE.
A proposta do Executivo veio desacompanhada de um diagnstico que
fundamentasse as vinte metas erespectivas estratgias eo clculo de sua
meta de financiamento. A crtica realizada pelos atores da sociedade civil encontrou eco no Parlamento.46 No dia 10 de maio de 2011, oento presidente da comisso especial, deputado Gasto Vieira, anunciou
46 Por meio do Requerimenton287/2011, de 14/3/2011, apresentado pela deputada professora
Dorinha Seabra Rezende, que solicitou oenvio pelo MEC Cmara dos Deputados do diagnstico da realidade educacional brasileira que fundamenta aproposta encaminhada.

170

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

aentrega, no propriamente de um diagnstico, mas de notas tcnicas

elaboradas pelo MEC. Alm das notas, foi encaminhada uma planilha
justificando apreviso do investimento de 7% do PIB, como ovalor necessrio para cumprir as metas propostas pelo governo.
O debate do segundo PNE aprovado por lei assemelhou-se menos ao
do primeiro PNE (2001-2010) emais ao processo de discusso do Fundeb. Enquanto naquele, aparticipao fora concretizada em discusses
que envolveram ogoverno federal, os parlamentares eos interlocutores
prioritrios47 na viso do governo de ento, odebate do Fundeb contou
com omovimento social reorganizado apartir dos congressos nacionais
de educao (Coneds), promovidos pelas entidades da comunidade educacional, edo surgimento de um novo ator que se firmou como importante catalisador: aCampanha Nacional pelo Direito Educao rede
de mobilizao eadvocacy fundada em 1999 eque teve intensa participao no processo do Fundeb, inclusive com os submovimentos, como
oFundeb pra Valer! eFraldas Pintadas. (MARTINS, 2011)
No processo do PNE, aCampanha, mais uma vez, constituiria um submovimento oPNE pra Valer!.
Em 2006, surgiu outra importante rede: foi fundado omovimento Todos
pela Educao (TPE), que rene como mantenedores institutos efundaes privadas empresariais que no atuam direto na oferta educacional
privada, mas preocupam-se com aescolaridade da populao ea melhoria
da qualidade da mo de obra, insatisfatria para as necessidades do mercado48. Essa rede influenciou aelaborao do Plano de Desenvolvimento de

47 Undime, Consed eCNTE.

48 So seus mantenedores: Fundao Ita Social, Fundao Bradesco, Fundao Telefnica, Gerdau, Instituto Camargo Correa, Instituto Unibanco, Ita BBA, Santander, Suzano, Fundao Lemann, Instituto Pennsula, DPachoal. Entre seus parceiros figuram, aFundao Santillana, Instituto Ayrton Senna, Fundao Victor Civita, McKinsey&Company, Instituto Natura, Saraiva, BID.

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

171

Educao (PDE), aponto de oDecreton6.094/2007 adotar seu nome

para estabelecer oPlano de Metas Compromisso Todos pela Educao.
No campo da chamada comunidade epistmica, tambm houve uma
novidade: em 2011 foi fundada aAssociao Nacional de Pesquisa em
Financiamento da Educao (Fineduca).
Tambm o segmento privado constituiu suas redes. Em 2008, Abmes,
Anup, Abrafi, Anaceu eSemesp de So Paulo criaram oFrum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular. Os interesses privados na rea da educao relacionados agrupos de educao de capital
aberto fundaram sua prpria associao aAbraes.
Em dezembro de 2010, em decorrncia de deliberao da Conae (2010),
foi criado (Portaria MECn1.407/2010) oFrum Nacional de Educao (FNE), espao de interlocuo entre asociedade civil eo Estado
brasileiro,eque foi institudo pela Lei do PNE.
Todos os distintos segmentos, com velhos enovos atores, frequentemente com vises, interesses e propostas distintas e conflitantes, passaram
ase preocupar com uma participao mais qualificada nos debates ena
proposio de polticas educacionais, entre elas as referentes ao financiamento. Participaram das audincias edivulgaram documentos com suas
posies ou notas tcnicas.
Este cenrio de efervescncia foi refletido no Congresso Nacional. Vrias dessas entidades encaminharam aos parlamentares suas sugestes de
emendas, que se somaram s produzidas por eles prprios muitos dos
quais com trajetria ligada educao, aspecto central de seus mandatos.
Foram gestores (secretrios de educao, reitores, prefeitos) ou dirigentes
de entidades educacionais.
Da adimenso do processo legislativo, comparvel, em alguns aspectos
ao da constituinte, com mais de 3 mil emendas, s na Cmara, se con172

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

sideradas as dirigidas ao projeto original eao primeiro substitutivo da

comisso especial.
Tabela 1 PLn8.035/2010: quantidade de emendas apresentadas
pelos partidos, na Cmara dos Deputados, aos dispositivos do PNE
referentes ao financiamento (art.5 emeta 20)
Quantidade de
Emendas

Partido

Item
alterado

DEM PCdoB PDT

PMDB PP

PPS

PR

PRB

PSB

PSC

PSDB PSOL PT

PTB

Total

Art. 5

16

25

Meta 20

10

24

10

15

16

24

112

216

Total
emendas
11
financiamento

25

11

17

17

25

128

241

Fonte: elaborao do autor, com base em quadro da Secretaria da Comisso Especial/Cenin.

De 11 de maio a9 de novembro de 2011, foram realizadas as audincias

pblicas pela Comisso Especial do PNE, antes da apresentao do primeiro relatrio do deputado ngelo Vanhoni.
Nesse perodo os atores sociais se movimentaram em torno de suas posies. Em 17 de agosto, aCampanha Nacional pelo Direito Educao
lanou anota tcnica Por que 7% do PIB para aeducao pouco? Clculo dos investimentos adicionais necessrios para onovo PNE garantir
um padro mnimo de qualidade.
Esse documento apresentava uma planilha que se contrapunha quela encaminhada pelo MEC, destacando que os valores de custo-aluno
utilizados pelo MEC, especialmente para aeducao bsica, no correspondiam realidade vivenciada pelas redes pblicas eno consideravam
anecessidade de investimento para amelhoria da qualidade. Apontava
anota, entre outros aspectos:

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

173

4. O MEC assume que no h custo para ocumprimento de metas

efetivamente custosas, como melhorar os indicadores do Ideb. Outro exemplo acintoso ano estimativa de custos da alfabetizao
de 14 milhes de jovens eadultos. A planilha governamental considera que tal esforo financeiro est embutido nos custos estimados
para dar acesso a25% dos alunos de EJA no ensino profissionalizante.
[...]
6. No foram calculados os custos da continuidade dos estudos de
pelo menos parte dos 14 milhes de jovens eadultos que sero alfabetizados na prxima dcada em polticas de EJA.
[...]
9. O valor adicional para tempo integral irrisrio. O MEC prope
um custo aluno/ano adicional de R$369,75.

Outros atores haviam se movimentado no perodo que antecedeu oenvio

da proposta de PNE. O Frum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular estabelecera uma agenda em abril de 2010, em seu
III Congresso Brasileiro da Educao Superior Particular O Setor Privado como Ator eParceiro na Construo do Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020, em que se lanara aCarta de Florianpolis, com
temas como aexpanso do Fies ea incluso de mais jovens na educao
superior. Foram apresentadas dezoito sugestes de emendas ao projeto
de lei do Plano Nacional de Educao, assumidas por alguns parlamentares da comisso especial.
Posicionamentos como esses subsidiaram as emendas apresentadas pelos
parlamentares.
Das 2.906 emendas vlidas, 241 (8,3%) foram dirigidas aos dispositivos
referentes ao financiamento, sendo 216 (7,4%) meta 20. S houve mais
emendas meta 1 (educao infantil, com 253 emendas). Note-se que

174

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

omaior volume de emendas foi apresentado pelo PT, principal partido

do governo. Estas emendas foram analisadas pelo relator, deputado ngelo Vanhoni, cujo substitutivo recebeu 449 emendas.
Nesta pea, oart.5 ganhou pargrafos eseu texto original passou aser
oart.5, 3, do substitutivo. Das trs emendas apresentadas ao art.5,
apenas uma versava sobre o 3.
J em relao meta 20, tem-se o seguinte quadro de emendas ao
substitutivo:
Quadro 1 Meta 20 Emendas ao substitutivo
Dispositivo emendado

Nmero de emendas

Enunciado da meta (percentual em relao ao PIB)

17

Estratgia 20.3 (Fundo social)

Estratgia 20.6 (CAQ)

Estratgia 20.7 (CAQi)

Novas estratgias meta 20

12

Total

39

Fonte: elaborao do autor, a partir do parecer s emendas apresentadas ao substitutivo do relator

(PES 2) ao PL n 8.035/2010, em 27-04-2012.

Entre os temas tratados nas emendas ao substitutivo referentes ao enunciado da meta figuraram: fixao do percentual do PIB (somente uma
com valor abaixo dos 10%); estabelecimento do prazo ao final do decnio
ou fixao de prazos intermedirios; diferenciao entre investimento
direto etotal; indicao de investimento na educao pblica; definio
de percentual para aeducao bsica esuperior.
Seis das sete emendas estratgia 20.3 (Fundo social) indicavam adestinao Manuteno eDesenvolvimento do Ensino (MDE) de 50% dos
recursos do Fundo Social do Pr-Sal, royalties eparticipaes especiais da
Unio, referentes ao petrleo e produo mineral (aformulao do PL

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

175

original no fixava percentual, alm de ser vaga epouco tcnica: destinar

recursos do fundo social ao desenvolvimento do ensino. Outra emenda (ESB 110) estabelecia que esse percentual deveria ser distribudo de
modo que 30% fossem direcionados Unio, para o desenvolvimento de
programas relativos ao ensino superior e profissionalizante, e 70% transferidos a estados.
Em relao s emendas estratgia 20.6, a Emenda ao Substitutivo
(ESB)n287 estabelecia os responsveis pela formulao da metodologia do CAQ: MEC, comisses permanentes responsveis pela educao
nas duas Casas do Congresso Nacional eCNE. A ESBn105 (que tambm modificava aestratgia 20.7) previa oprazo de trs anos para definio do CAQ, pelo MEC, acompanhado pelo FNE, CNE ecomisses
permanentes responsveis pela educao na Cmara dos Deputados eno
Senado Federal.
A ESBn105, ao tratar da estratgia 20.7, propunha que oCAQi fosse
fixado pela Comisso Intergovernamental do Fundeb eimplantado no prazo de um ano eprogressivamente reajustado at aimplementao do CAQ.
Entre as novas estratgias propostas para ameta 20, figuravam: excluso
das aposentadorias do clculo de MDE; definio de participao relativa
entre as esferas federativas (30% para aUnio, 35% para os estados eDF
e35% para os municpios); acrscimo de recursos na meta 20, exclusivamente pelo governo federal; fixao de prazo para aprovao da Lei de
Responsabilidade Educacional; regulamentao no prazo de dois anos, por
meio de lei complementar, da cooperao entre os entes federativos, com
cumprimento das funes supletiva eredistributiva da Unio no combate
s desigualdades regionais, especial ateno s regies Norte eNordeste.
A emenda mais impactante, que j fora apresentada ao PL original, sendo na
ocasio considerada inadequada, do ponto de vista financeiro eoramentrio, referia-se complementao da Unio para que fosse atingido oCAQ.

176

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

A comisso especial da Cmara continuou arealizar audincias pblicas

aps aapresentao do primeiro substitutivo pelo deputado Vanhoni.
Com endereo certo, foram captadas as percepes em relao a essa
pea, por parte do MEC edos atores da sociedade civil que se empenhavam em manter uma proposta robusta de financiamento.
Ao final do processo, aps aelaborao pelo Senado Federal de seu substitutivo, acomisso especial da Cmara voltou aouvir, em fevereiro de
2014, mltiplos atores, das mais distintas perspectivas eposies.
Quadro 2 Audincias pblicas do PNE na Cmara dos Deputados
nas quais foi tratado otema do financiamento
Tema/data

Participante

Entidade/qualificao

Qualidade da Educao

Cleuza Rodrigues Repulho

Undime

11/5/2011

Thiago Peixoto

Consed

Roberto Franklin Leo

CNTE

Daniel Cara

Campanha Nacional pelo

Direito Educao

Mozart Neves Ramos

Movimento Todos pela

Educao

Simon Schwartzman

Pesquisador do Instituto
de Estudos do Trabalho
eSociedade do Rio de
Janeiro

Financiamento da
Educao

Thiago Peixoto

Consed

Jorge Abraho de Castro

Pesquisador do Ipea

25/5/2011

Nelson Cardoso Amaral

Pesquisador da UFG

Jos Marcelino Rezende Pinto

Pesquisador da USP

Cleuza Rodrigues Repulho

Undime

Fernando Haddad

Ministro da Educao

Plano Nacional de
Educao
15/6/2011

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

177

Tema/data

Participante

Entidade/qualificao

Gesto eFontes
de Recursos para
oFinanciamento da
Educao

Walfrido dos Mares Guia

Conselho Administrativo
da Kroton Educacional

Mrcio Pochmann

Presidente do Ipea

Jos Roberto Afonso

Economista/especialista em
finanas pblicas

Paulo Csar Ribeiro Lima

Consultor legislativo da
Cmara dos Deputados

6/7/2011

Aps aapresentao do primeiro substitutivo

Metas eobjetivos do
MEC eperspectivas
com aimplementao
do Plano Nacional de
Educao 2011-2020
(audincia pblica
conjunta da Comisso
de Educao eda
Comisso Especial do
PLn8.035/2010)

Aloizio Mercadante Oliva

Ministro da Educao

Mauro Puerro

Conlutas

Daniel Cara

Campanha Nacional pelo

Direito Educao

Nelson Cardoso Amaral

Professor da UFG

Jos Marcelino Rezende Pinto

Professor da USP

Mozart Neves Ramos

Movimento Todos pela

Educao

14/3/2012
Debate preliminar
sobre ameta 20,
especificamente sobre
recursos einvestimentos
educacionais eCAQ
20/3/2012

178

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

Tema/data

Participante

Entidade/qualificao

Aps anlise do Senado Federal

Debate sobre oPNE
(Substitutivo do Senado
Federal ao Projeto de
Lein8.035-B, de 2010)
25/2/2014

Luiz Cludio Costa

Secretrio-executivo do
MEC

Eduardo Rolim de Oliveira

Proifes

Alssio Costa Lima

Undime

Maria Nilene Badeca da Costa

Consed

Raulino Tramontin

Anup

Celso da Costa Frauches

Anaceu

Carmem Luiza da Silva

Abmes

Daniel Cara

Campanha Nacional pelo

Direito Educao

Frederico Unterberger

Anec

Virgnia Barros

UNE

Roberto Franklin de Leo

CNTE

Julio Cesar da Silva

Crub

Vilani de Souza Oliveira

Confetam

Ambile Pacios

Fenep

Arnaldo Cardoso Freire

Abrat

Andra Barbosa Gouveia

Anpae

Jesualdo Pereira Farias

Andifes

Paulo Ziulkoski

CNM

Madalena Guasco Peixoto

Contee

Priscila Cruz

Observatrio PNE eTodos

pela Educao

Alexandre Mello

Abraes

Fonte: elaborao do autor, com base nos registros da Comisso Especial.

Em 24 de abril de 2012, foi apresentado ediscutido oparecer do relator,

deputado Angelo Vanhoni, com aanlise s emendas ao substitutivo:
Na meta 20, estamos mudando aformulao do substitutivo, estamos colocando 7,5% do PIB de investimento direto e8% de investimento total, no mnimo, at ofinal do decnio. Tnhamos trabalhado
com osubstitutivo de 8% de investimento total. Obedecendo a uma

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

179

srie de sugestes recebidas positivamente, resolvemos consignar

oque de investimento direto na educao.

Em relao complementao da Unio ao CAQ houve aaprovao das

emendas nos seguintes termos:
Emendas ao Substitutivo nos 42, 197, 304 e313 e393: propem
que caber Unio a complementao de recursos financeiros
atodos os estados, ao Distrito Federal eaos municpios que no
conseguirem atingir ovalor do CAQi e, posteriormente, do CAQ.
Aprovadas. O princpio da complementao coerente com oprincpio federativo e j reconhecido na seara educacional, com as
complementaes da Unio ao Fundeb epara que se atinja opiso
salarial.

Na reunio da comisso especial, do dia 13 de junho de 2012, foi aprovado oparecer do relator, com substitutivo nos termos da complementao
de voto, ressalvados os destaques, que foram apreciados na reunio do
dia 26 de junho de 2012. Nesta, foi aprovado, por unanimidade, oDestaquen2/2012, da bancada do PDT, com aredao que seria adotada
na Lein13.005/2014 para ameta 20.
Essa formulao atendeu apraticamente todos os atores sociais. Os termos da adoo do CAQ eCAQi representaram, especialmente, uma vitria das propostas formuladas pela Campanha Nacional pelo Direito
Educao.
Contudo, ainda havia um caminho aser percorrido no Senado Federal.
Essa redao foi modificada pelo Senado, cujo substitutivo retirava aexpresso pblica eacrescentava remisso ao art.5, 5, que previa:
5 O investimento pblico em educao aque se refere oart.214,
incisoVI, da Constituio Federal, ea meta 20 do anexo desta lei,
engloba os recursos aplicados na forma do art.212 da Constituio
Federal edo art.60 do Ato das Disposies Constitucionais Transi-

180

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

trias, bem como os recursos aplicados nos programas de expanso

da educao profissional esuperior, inclusive na forma de incentivo
eiseno fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil eno exterior, os subsdios concedidos em programas de financiamento estudantil eo financiamento de creches, pr-escolas ede educao especial na forma do art.213 da Constituio Federal.

Ao final do processo, foi mantida aredao da Cmara para ameta 20,

mas, paradoxalmente, com o 5 do art.5 proposto pelo Senado (art.5,
4, na lei aprovada). Houve destaque supressivo em relao ao novo pargrafo, mas ao final avotao foi por sua permanncia.
Assim, h contabilizao, como se fosse despesa em educao pblica,
dos recursos de isenes fiscais que financiam programas como oPrograma Universidade para Todos (Prouni) eo Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico eEmprego (Pronatec), ou dos emprstimos que compem oFies, na meta de investimento pblico em educao.
O Senado Federal havia retirado aestratgia 20.10 do texto da Cmara
dos Deputados, que previa acomplementao da Unio ao CAQi eao
CAQ. Em 2013, aFineduca lanou aNota 1/2013: Por Que aUnio
Deve Complementar oCAQi no PNE?
As questes do CAQ eCAQi foram objeto de presso por parte do governo. Chegou aser apresentado destaque no plenrio da Cmara, quando da votao final, que apreciou o substitutivo aprovado no Senado.
Prevaleceu, contudo, com oaval do relator, aproposta da Cmara.

Contedo da lei edo anexo

A meta 20 do PNE, aprovada na forma descrita no item anterior,
determina:

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

181

Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao pblica de

forma aatingir, no mnimo, opatamar de sete por cento do Produto
Interno Bruto (PIB) do pas no quinto ano de vigncia desta lei e, no
mnimo, oequivalente adez por cento do PIB ao final do decnio.

A lei pretende que essa meta seja lida em conjunto com oart.5, 4,
com acontabilizao, como se fosse despesa em educao pblica, dos
recursos de isenes fiscais que financiam oProuni, oPronatec, os emprstimos que compem oFies, ou as bolsas do programa Cincias sem
Fronteiras, na meta de investimento pblico em educao pblica.
Essa redao paradoxal eno atende aos requisitos de clareza epreciso, que devem nortear aredao das disposies normativas (Lei Complementarn95/1998, art.11). Tanto do ponto de vista do senso comum, como do tcnico-jurdico, educao pblica aproporcionada pelo
Estado, pelo setor pblico. O STF (ADIn1924-1) entende as escolas
pblicas como aquelas das pessoas jurdicas de direito pblico ou dos
entes da administrao indireta.
Alguns esclarecimentos so necessrios.
O incisoVI do art.214 prev o estabelecimento de meta de aplicao
de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno
bruto. No utiliza aexpresso educao pblica. Como h dois conceitos operacionais utilizados pelo Inep investimento direto (percentual do investimento pblico direto nas instituies pblicas de ensino)
e investimento total49 , o ideal seria utilizar, como se cogitou na verso final do substitutivo do relator na Cmara, uma meta para cada tipo
de investimento. Entretanto, como a meta estabelecida, mesmo para o
49 Compreende-se como Investimento Pblico Total em Educao os valores despendidos nas
seguintes naturezas de despesas: pessoal ativo e seus encargos sociais, ajuda financeira aos
estudantes (bolsas de estudos efinanciamento estudantil), despesas com pesquisa edesenvolvimento, transferncias ao setor privado, outras despesas correntes ede capital, ea estimativa
para ocomplemento da aposentadoria futura do pessoal que est na ativa (essa estimativa foi
calculada em 20% dos gastos com opessoal ativo).

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Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

investimento total (8%), foi considerada insuficiente, essa diferenciao

foi abandonada.
Embora no mencione que os recursos pblicos sejam dirigidos educao pblica, esse dispositivo deve ser lido em conjunto com aprimeira
parte do caput do art.213 da Constituio, que estabelece: os recursos
pblicos sero destinados s escolas pblicas. Essa aregra. A parte final
do caput, os incisos eo 1 preveem as excees:
[...] podendo ser dirigidos aescolas comunitrias, confessionais ou
filantrpicas, definidas em lei, que:
I comprovem finalidade no lucrativa eapliquem seus excedentes
financeiros em educao;
II assegurem adestinao de seu patrimnio aoutra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao poder pblico, no
caso de encerramento de suas atividades.
1 Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados
abolsas de estudo para oensino fundamental emdio, na forma
da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando
houver falta de vagas ecursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do educando, ficando opoder pblico obrigado
ainvestir prioritariamente na expanso de sua rede na localidade.

Para Jos Afonso da Silva (2009, p. 801) o texto simples. Confirma

apreferncia pelo ensino pblico, tanto que define que os recursos pblicos devem ser destinados s escolas pblicas.
Assim, ao tentar interpretar oincisoVI do art.214 da Constituio Federal, aLein13.005/2014 ofaz em contraste com oque dispe aprpria Carta Magna. O que restou de texto da lei, neste art.5, 4, de
muito m tcnica legislativa e, em minha opinio, inconstitucional.

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

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No h dvida de que os gastos com oProuni, com oFies ecom oprograma Cincias sem Fronteiras so gastos pblicos, apenas no so
como requer otexto da meta 20 gastos em educao pblica.
At poderiam ser efetuados os gastos permitidos no art.213 da Constituio oque no ocaso do emprstimo concedido via Fies ou da iseno fiscal do Prouni, quando as instituies forem lucrativas. Ademais,
oart.212, 3, claro: nos termos do PNE, adistribuio dos recursos
pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio. Assim, antes de atender ao ensino superior privado, mesmo em despesas admitidas, aprioridade deve ser do ensino obrigatrio.
A meta 20, interpretada nos termos de sua redao, sem aexcrescncia
acrescentada no art. 5, 4, no prope a excluso dos mencionados
programas, uma vez que:
aexpanso do Fies est expressamente prevista na estratgia
12.6;
aampliao do Fies edo Prouni, inclusive para cursos adistncia, est fixada na estratgia 12.20;
aestratgia 14.3 prev aexpanso do financiamento estudantil
por meio do Fies ps-graduao stricto sensu;
as estratgias 14.9 (consolidar programas, projetos eaes que
objetivem ainternacionalizao da pesquisa eda ps-graduao
brasileiras) e14.10 (promover ointercmbio cientfico etecnolgico, nacional einternacional, entre as instituies de ensino, pesquisa eextenso) abrigam oprograma Cincias sem Fronteiras.
Assim, esses custos no devem ser olvidados pelo poder pblico apenas
no constituem gastos em educao pblica, de sorte que deveriam ser
efetuados, mas no contabilizados na meta 20.

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Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

Seis tinham sido as estratgias propostas pelo Executivo. No texto final

da lei, ameta passou acontar com doze estratgias. As estratgias 20.1
a20.6 da proposta original foram adotadas, com aprimoramentos:
20.1: incluiu meno ao regime de colaborao;
20.3: fez aadequao lei especfica (Lein12.858/2013), de
forma aprever adestinao de parcela da participao no resultado ou da compensao financeira pela explorao de petrleo
egs natural eoutros recursos;
20.4: detalhou os mecanismos de transparncia e controle social (audincias pblicas, portais, capacitao dos conselheiros
dos CACs/Fundeb);
20.5: equivalente 20.6 do projeto, passou afazer referncia ao
Inep para o desenvolvimento de estudos e acompanhamento
regular dos investimentos ecustos por aluno;
20.7: ao invs de simplesmente definir, prev aimplementao
do CAQ.
As maiores inovaes contidas no texto final foram apreviso de:
implantao do CAQi no prazo de dois anos da vigncia do
PNE (junho de 2016), calculado com base nos insumos indispensveis ao processo de ensino-aprendizagem;
definio do CAQ no prazo de trs anos (junho de 2017). Observe que aestratgia se refere ao prazo para adefinio, sendo omissa quanto ao prazo para aimplementao, oque abre
espao para uma implementao gradativa. Por outro lado, so

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

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indicados, na estratgia 20.750 alguns insumos: qualificao eremunerao do pessoal docente edos demais profissionais da educao pblica; aquisio, manuteno, construo econservao
de instalaes eequipamentos necessrios ao ensino; aquisio
de material didtico-escolar, alimentao etransporte escolar;
estabelecimento do prazo de dois anos para regulamentao do
pargrafo nico do art.23 eo art.211 da Constituio Federal
(h duas propostas em tramitao na Cmara dos Deputados,
os PLPs nos 15/2011 e413/2014);
complementao da Unio aos entes subnacionais que no conseguirem atingir ovalor do CAQi e, posteriormente, do CAQ;
definio de critrios para distribuio dos recursos adicionais
dirigidos educao, que considerem aequalizao das oportunidades educacionais, avulnerabilidade socioeconmica eo
compromisso tcnico ede gesto do sistema de ensino;
aprovao, no prazo de um ano (junho de 2015), da Lei de
Responsabilidade Educacional, assegurando padro de qualidade na educao bsica.
Observe que os temas referentes ao financiamento no esto somente
na meta 20 erespectivas estratgias, constantes do anexo, mas tambm
nos catorze artigos do corpo articulado da Lein13.005/2014, que fixa
importantes normas para ofinanciamento, ao estabelecer:
entre as diretrizes (art.2), aquelas referentes universalizao
(incisoII), melhoria da qualidade (incisoIV) eequidade (incisoIII), indissociveis do financiamento;
50 A estratgia 20.7 indica insumos relacionados atrs das quatro dimenses da matriz do CAQ:
condies de infraestrutura efuncionamento, valorizao dos profissionais eacesso epermanncia. A quarta dimenso ada gesto democrtica.

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Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

 no art.5, incisos I aIV, as cinco instncias de monitoramento

e avaliao MEC; Comisso de Educao da Cmara dos
Deputados eComisso de Educao, Cultura eEsporte do Senado Federal; CNE eFNE;
a avaliao, no quarto ano, da meta progressiva do investimento pblico em educao, com possibilidade de ampliao
(art.5, 3);
adefinio de investimento pblico (art.5, 4), aque se referem ameta 20 (educao pblica) eo art.214, VI, da Constituio Federal (meta de aplicao de recursos pblicos em
educao como proporo do PIB);
adestinao (art.5, 5) MDE, daparcela da participao
no resultado ou da compensao financeira pela explorao de
petrleo ede gs natural, na forma de lei especfica (no caso,
aLein12.858/2013);
aatuao dos entes federados em regime de colaborao para
alcanar as metas eimplementar as estratgias (art.7, caput);
apreviso de instncia permanente de negociao ecooperao federativa entre as trs esferas (art.7, 5) eespao similar
em relao aos estados erespectivos municpios (art.7, 6);
aelaborao do plano plurianual, das diretrizes oramentrias
edos oramentos anuais da Unio, dos estados, do Distrito Federal edos municpios de maneira aassegurar aconsignao de
dotaes oramentrias compatveis com as diretrizes, metas
eestratgias do PNE ecom os respectivos planos de educao
(art.10);
ainstituio do Sistema Nacional de Educao (art.13).

Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

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H, ainda, temas referentes ao financiamento em outros trechos da lei,

embora no da mesma forma que no PNE I51:
7.13: financiamento compartilhado para renovao da frota
escolar, com participao da Unio proporcional s necessidades dos entes federados, visando areduzir aevaso escolar eo
tempo mdio de deslocamento apartir de cada situao local;
11.7: expanso da oferta de financiamento estudantil educao profissional tcnica de nvel mdio oferecida em instituies privadas de educao superior;
12.6: expanso do financiamento estudantil por meio Fies,
com aconstituio de fundo garantidor do financiamento, de
forma adispensar progressivamente aexigncia de fiador;
12.20: ampliao do Fies edo Prouni para estudantes regularmente matriculados em cursos superiores presenciais ou adistncia, com avaliao positiva;
14.1: expanso do financiamento da ps-graduao stricto sensu
por meio das agncias oficiais de fomento;
14.3: expanso do financiamento estudantil por meio do Fies
ps-graduao stricto sensu;
15.2: consolidao do financiamento estudantil a estudantes
matriculados em cursos de licenciatura com avaliao positiva
pelo Sinaes, inclusive aamortizao do saldo devedor pela docncia efetiva na rede pblica de educao bsica.
51 No PNE 2001-2010, alm dos objetivos emetas fixados no item 11.3.1, havia metas esparsas nos
demais captulos, oque revelava uma preocupao de cada nvel emodalidade de garantir seu
quinho de recursos: educao infantil (item 1.3, metas 12 e21), ensino fundamental (item 2.3,
metas 10 e17), educao de jovens eadultos (item 5.3, meta 26), educao adistncia etecnologias educacionais (item 6.3, meta 14), educao especial (item 8.3, meta 23) eeducao
indgena (item 9.3, meta 12).

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Plano Nacional de Educao: construo e perspectivas

Em relao ao financiamento da educao, osegundo PNE aprovado por

lei representa uma vitria da sociedade brasileira, porque adotou ocusto-aluno-qualidade, que dever contar com acomplementao da Unio.
Essa estratgia, ameu juzo, mais importante que aprpria meta aprovada (outra grande vitria inicial que dever ser acompanhada para que
se concretize), de investimento em educao pblica de 7% do PIB em
junho de 2019 e10% do PIB em 2024.

Consideraes finais
A execuo adequada do PNE traz aperspectiva de que, em regime de
colaborao, haja uma ampliao do acesso em busca da universalizao,
com qualidade eequidade em todos os nveis eetapas da educao bsica. Entretanto, muitos so os desafios relacionados ao financiamento na
execuo do PNE edos planos de educao subnacionais para que aquela
perspectiva se transforme em realidade:
aconstruo de caminhos para que as relaes federativas se
deem de forma cooperativa edemocrtica, conforme preconiza
aConstituio de 1988, com oestmulo cooperao e soluo de conflitos apartir de regras claras, impessoais, democraticamente estabelecidas enegociadas em fruns institucionalizados representativos da diversidade da federao (MARTINS,
2011), como ainstncia permanente de negociao federativa
prevista no art.7, 5;
aconsolidao do regime de colaborao, apartir da lei complementar regulamentadora do art.23 da Constituio;
adefinio eimplementao do CAQi at junho de 2016 edefinio do CAQ at junho de 2017;

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 adefinio do Fundeb cujo prazo de vigncia se esgota em

2020 como mecanismo permanente de financiamento, migrando do ADCT para ocorpo permanente da Constituio
Federal;
oalcance da meta intermediria de 7% do PIB em junho de
2019;
aimediata regulamentao da Lein12.858/2013 eo monitoramento dos recursos da parcela da participao no resultado ou da compensao financeira pela explorao de petrleo
egs natural, definidos em seus termos;
aelaborao dos planos decenais de educao dos entes subnacionais;
aharmonizao dos PPAs com os planos educacionais.
Assim, a sociedade brasileira participou da construo da lei principal
que aprovou oPNE II (Lein13.005/2014) efoi dotada dos instrumentos para acompanhar sua execuo. Outras aes so necessrias, at que
se complete oarcabouo legal requerido pelo prprio plano.
preciso, sobretudo neste momento inicial, garantir que aimplementao do PNE tenha uma trajetria que lhe d suporte econsistncia para
oprximo decnio.

Referncias
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pouco?: clculo dos investimentos adicionais necessrios para onovo
PNE garantir um padro mnimo de qualidade. Campanha Nacional pelo
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MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo eregime de colaborao. Campinas: Autores Associados, 2011. (Coleo Polticas Pblicas
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PINTO, Jos Marcelino Rezende; CARA, Daniel; ARAJO, Luiz. Por
que aUnio deve complementar oCaQi no PNE?: clculo do quanto aUnio deve complementar os recursos do Fundeb para garantir um
padro mnimo de qualidade atodos/as os/as estudantes da educao
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SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 6. ed.
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