Experiencias de adaptacin al cambio climtico en Bolivia y recomendaciones para polticas pblicas

Policy Paper

Experiencias de adaptacin al cambio climtico en

Bolivia y recomendaciones para polticas pblicas

DIRK HOFFMANN
Febrero de 2015

La adaptacin al cambio climtico en Bolivia est todava en sus inicios y an no

existe una conciencia generalizada de que la adaptacin es una prioridad para
los prximos aos y dcadas.
Hay grandes vacos de informacin y conocimiento sobre los impactos
esperados del cambio climtico y las potenciales medidas de adaptacin
necesarias, lo que limita las iniciativas de adaptacin al cambio climtico.
La coyuntura econmica actual favorable constituye un impedimento para la
adaptacin al cambio climtico en el rea rural, en la medida en que una
importante parte de los ingresos ya no dependen de la agricultura y por tanto
ya no dependen del clima.
En Bolivia no existe una poltica nacional de cambio climtico ni de adaptacin,
aunque ya se encuentran en fase de elaboracin a cargo de la Autoridad
Plurinacional de la Madre Tierra.
Se constata una profunda crisis de las polticas pblicas, que se expresa
principalmente a travs de un fuerte proceso de desinstitucionalizacin,
tendencias de re-centralizacin, inestabilidad poltica y prdida de hbitos de
planificacin.

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En el presente vivimos en un mundo nuevo y desconocido, con un clima

en constante cambio.
Con la actual trayectoria de emisiones, el mundo se encuentra en camino a un
calentamiento global promedio de ms de 4 C hasta fines del siglo cifra que
casi se duplica para el territorio boliviano. Algunos investigadores1 han sealado
que las medidas de adaptacin que seran apropiadas para un aumento de 2 C,
con un aumento de 4 C podran ser completamente insuficientes. Adaptarse a un
mundo de cuatro grados ms caliente ser un proceso sustancial y
transformacional.
Con un aumento de temperatura de 4 C, Bolivia ser otra ya en pocas dcadas2.
Los desafos para el pas comienzan con la necesidad de asumir la magnitud del
reto que significa el cambio climtico para la adaptacin, que todava no est
siendo plenamente entendida.
Hay una falta de conciencia sobre la dimensin de los impactos del cambio
climtico, que dificulta tomarlos en cuenta adecuadamente en la planificacin de
las inversiones y proyectos, especialmente en el sector de agua, agricultura,
energa y medio ambiente; tanto de sistemas naturales como de sistemas
humanos.
Esto significa, en resumen, que en el momento que Bolivia se prepara para definir
polticas nacionales, departamentales y municipales de adaptacin al cambio
climtico, los enfoques tradicionales sobre medidas de adaptacin corren peligro
de quedar obsoletos desde el momento de su concepcin.
Debido a la inercia del sistema climtico, el clima no hallar un nuevo equilibrio,
sino que ingresar a un proceso continuo de cambio; eso necesita un proceso de
adaptacin continua.
La coyuntura econmica actual constituye un impedimento para la
adaptacin al cambio climtico en el rea rural.
La bonanza econmica experimentada actualmente en Bolivia tiene mltiples
impactos en relacin al cambio climtico y ms especficamente respecto a la
adaptacin. Por una parte, est disminuyendo la dependencia econmica
relacionada a las actividades agropecuarias de los pequeos productores, sobre
todo en el Altiplano y los Valles. En consecuencia, eventos meteorolgicos
1

Stafford-Smith, M. et al. (2011). Rethinking Adaptation for a 4 C world. Philosophical

Transactions of the Royal Society. Oxford, Gran Bretaa
2 Hoffmann, D. y C. Requena (2012). Bolivia en un mundo 4 grados ms caliente. Escenarios
sociopolticos ante el cambio climtico para los aos 2030 y 2060 en el altiplano norte. La Paz,
Bolivia

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adversos, como suelen estar en aumento con el cambio climtico, aunque tengan
los mismos efectos, ya no impactan en las economas de las familias rurales de la
misma manera.
Se puede decir que la diversificacin de fuentes de ingreso a sectores no
directamente relacionados al clima se convierte en estrategia de adaptacin. En
resumen, se observa un inters solamente modesto de dedicarse o invertir en
procesos y medidas de adaptacin.
En base a los datos demogrficos y el anlisis de la economa campesina, se
constata que Bolivia ya no es un pas predominantemente rural. Adems, hay que
despedirse de la visin de campesinos de tiempo completo, ya que los ingresos
provenientes de rubros no-agrcolas ocupan cada vez mayor volumen.
Este hecho debe tener consecuencias para enfocar las estrategias de ACC. Para
muchas regiones, especialmente en el Altiplano, podra significar cambiar una
visin productiva por una visin de guardianes del paisaje, garantes de los
servicios ecosistmicos de una determinada regin.

No existe una poltica nacional de cambio climtico.

Actualmente, Bolivia no cuenta con una poltica nacional de adaptacin al cambio
climtico, tampoco con estrategias de adaptacin o mitigacin. Recin con la
conformacin de la Autoridad de la Madre Tierra (APMT) en marzo de 2014, se ha
retomado el tema de la adaptacin al cambio climtico en el marco del ejercicio en
curso de formular una poltica nacional de cambio climtico. Despus de la
iniciativa prometedora con la formulacin del Mecanismo Nacional de Adaptacin
al Cambio Climtico (MNACC) entre 2005 y 2007 desde el nivel del gobierno
central no ha habido ningn impulso hacia la ACC.
Los programas de ACC a nivel nacional, apoyados por la cooperacin
internacional, muestran avances interesantes, especialmente en el nivel municipal,
pero carecen de una institucionalidad contraparte funcional a nivel de gobierno.
En consecuencia, las experiencias obtenidas han tenido poca divulgacin y no han
sido transversalizadas hacia otros sectores del aparato estatal. En resumen, los
ltimos 10 aos han sido una dcada perdida para la adaptacin del pas a los
impactos del cambio climtico.
El departamento del Beni muestra mayores avances en la ACC que la
regin del Altiplano norte.
A nivel de la Gobernacin del departamento de La Paz, no existen ni polticas ni
programas enfocados a la adaptacin al cambio climtico. La presencia
institucional del tema cambio climtico en su estructura es muy dbil.
3

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En el Beni, como consecuencias de la ocurrencia de dos inundaciones fuertes

durante los ltimos aos (2008/09 y 2014), la Gobernacin cuenta con una
estructura para la atencin de desastres. Al parecer, los desastres tienen el
potencial de fomentar procesos de aprendizaje y de iniciar ciertas actividades.
Los municipios del rea rural tanto del Altiplano norte como del Beni- de manera
general muestran dificultades de comprender y atender los impactos del cambio
climtico de forma adecuada. Generalmente carecen de estructuras especficas y
personal calificado en el tema.
Las estructuras supra-municipales, las Asociaciones de Municipios parecen haber
perdido toda vigencia, cuando es en realidad es a travs de sus estructuras que se
debera organizar el intercambio de experiencias y la capacitacin del personal
municipal.
En el nivel de las comunidades hemos podido constatar mayor conciencia y un
mayor nmero de iniciativas y actividades de encontrar formas de enfrentar los
impactos del cambio climtico.

Hay una profunda crisis de las polticas pblicas a nivel de pas.

Existe una profunda crisis de las polticas pblicas en el pas que dificulta el diseo
y la implementacin de polticas, programas y proyectos de adaptacin al cambio
climtico. Esta realidad se manifiesta a travs de un proceso fuerte de
desinstitucionalizacin, tendencias de re-centralizacin, que no necesariamente
respetan la institucionalidad formal y una prdida de cultura y costumbre de
planificacin, que desde la implementacin de la Participacin Popular haba
tenido notables avances.
El proceso de desinstitucionalizacin es caracterizado por la falta de polticas
pblicas bien definidas y el poco respeto por vas formales en el relacionamiento
entre niveles poltico-administrativos y grupos de inters para la atencin a la
poblacin. Se constata tambin un bajo grado de respeto a normas y
procedimientos
establecidos.
Predominan
relaciones
asistencialistas
y
paternalistas. Ejemplos incluyen la donacin de semillas o la perforacin de pozos
en comunidades rurales desde la Gobernacin o el Ministerio, sin involucramiento
de los respectivos municipios, las instancias responsables del desarrollo rural de
sus jurisdicciones.
En el mbito de planificacin, es notable la inexistencia de un Plan Nacional de
Desarrollo aprobado y segn lo que se ha podido percibir, tambin es el caso del
departamento del Beni. El departamento de La Paz cuenta con su Plan de
Desarrollo Departamental, pero este no constituye un mayor referente para los
actores del departamento.

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En el caso de los municipios, se ha podido ver muy pocas evidencias de una

planificacin estratgica. Muchos municipios o no contaban con un PDM
actualizado, y mucho menos lo implementaban. En palabras del PNUD, existe un
vaco de informacin para la planificacin, que incluye, instrumentos de
planificacin (PDM, POT), el marco normativo, y los recursos tcnicos y financieros
se encuentran incompletos3. En relacin a la adaptacin al cambio climtico, esta
situacin impide la acumulacin de conocimientos de experiencias, que son
elementos esenciales para llevar adelante procesos adaptativos, porque estos
necesitan crculos de retroalimentacin y ajustes continuos.
Prevencin y manejo de conflictos se perfilan como tareas futuras
prioritarias.
El tema de la escasez o falta de acceso al agua muy probablemente llevar a un
fuerte aumento de situaciones conflictivas, tanto entre comunidades como entre
municipios, incluyendo las ciudades de La Paz y El Alto, por lo cual uno de los
temas de trabajo importantes en el futuro sern la prevencin y el manejo de
conflictos.
De manera general, apoyar el desarrollo de polticas activas y mecanismos
correspondientes para balancear intereses rurales y urbanos es un tema que debe
merecer mayor atencin.
Para el rea rural, otra estrategia consiste en el uso de mtodos participativos
para combinar conocimientos tradicionales con conocimientos cientficos. Esto
significa reconocer y estudiar las experiencias de la adaptabilidad climtica de las
poblaciones indgenas y campesinas del pas, pero tambin explorar nuevas
formas de adaptacin a los impactos del cambio climtico.
La construccin de institucionalidad es una precondicin necesaria para
el fortalecimiento de las capacidades adaptativas.
Existen ejemplos de buenas iniciativas de polticas, programas y proyectos de
adaptacin al cambio climtico que tienen el potencial de servir como puntos de
entrada para apoyar o fomentar la adaptacin al cambio climtico (ACC).
El fomento de la construccin de institucionalidad como tarea subyacente para
cualquier iniciativa de adaptacin al cambio climtico constituye una condicin
imprescindible. Sin las condiciones mnimas de gobernanza, los intentos de
adaptarse a los impactos del cambio climtico tendrn escasas posibilidades de ser

PNUD Bolivia (2011). Tras las huellas del cambio climtico en Bolivia: adaptacin en agua y
seguridad alimentaria, La Paz, Bolivia

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exitosas. Apoyar la creacin y el funcionamiento de mecanismos de coordinacin

interinstitucional y entre diferentes niveles de gobierno son tareas esenciales.
La mayora de las experiencias de ACC a nivel local han sido posibles gracias a los
aportes de diferentes ONG, ya sea en cooperacin con los gobiernos locales, o
directamente con las comunidades.
Un reto pendiente es la transversalizacin y rplica de las experiencias ya
existentes de ACC. Esto comprende la visibilizacin de estas experiencias y el
apoyo necesario para incorporarlas en los niveles superiores respectivamente.
Una de las orientaciones principales para las estrategias y acciones de ACC es el
fortalecimiento de las capacidades adaptativas, entendidas como Ajuste en
sistemas humanos o naturales en respuesta a los estmulos climticos actuales o
esperados o sus efectos, que modera los daos o explota oportunidades
beneficiosas.
Esto vale tanto para las instancias de gobierno, como para las comunidades y la
poblacin en general. Como las medidas de adaptacin al cambio climtico son
especficas al contexto, lo mismo vale para las capacidades adaptativas. Por lo
tanto, no hay una descripcin estndar de cules exactamente seran las
capacidades adaptativas de una comunidad o de un municipio.
Frente a
estrategia
diferentes
una cierta

la incertidumbre sobre el comportamiento futuro del clima, otra

es el trabajo con escenarios futuros, permitiendo la visualizacin de
enlaces en relacin a los impactos esperados del cambio climtico para
regin.

Tambin en relacin a la capacitacin se sugiere buscar nuevas formas de

capacitacin. Considerando que la ACC exige experimentacin y actualizacin
constante, las capacitaciones deberan ser diseadas de forma dinmica, para
poder acompaar procesos.
De forma idnea, el aspecto del cambio climtico tendra que verse incorporado
como tema transversal, en todos los documentos de planificacin, comenzando
con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, tanto a nivel nacional
como a niveles departamentales como municipales.
Un tema adicional que ya se dibuja en el horizonte, es la necesidad del traslado de
asentamientos y poblaciones enteras de regiones donde las capacidades de
adaptacin se constate que han sido rebasadas, como ya es el caso de algunas
comunidades ribereas en el Beni. Estructurar una conversacin acerca de esta
temtica para evaluar las implicancias concretas en trminos de infraestructura
para la planificacin territorial y tambin ticas aparece como una tarea urgente
en este mbito.

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Consideraciones finales y orientaciones para polticas pblicas

Buenos niveles de gobernanza entendida como la interaccin fluida y oportuna
entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado- son elementos cruciales
para hacer funcionar estrategias y medidas de adaptacin al cambio climtico. Sin
el adecuado funcionamiento de las instituciones y sin su interrelacin con otras
instancias de la sociedad, como el sector acadmico o el gremial, y sin
coordinacin con la sociedad en general, ser muy difcil hacer frente a los
impactos del cambio climtico de una forma oportuna.
En la presente coyuntura tanto poltica, como econmica - la posibilidad de
trabajar el tema de ACC con las instancias pblicas es limitada. Por lo tanto se
recomienda privilegiar los niveles sub-nacionales y el trabajo travs de
organizaciones locales, indgenas, campesinas y de productores, para luego llevar
estas experiencias al nivel municipal para que sean transformadas en polticas
pblicas. Aqu la cooperacin con ONGs puede ofrecer una salida parcial al dilema.
Frente a las mltiples debilidades de la gestin departamental, resulta evidente
que para la regin del Altiplano norte una orientacin hacia los municipios, tanto
rurales como urbanos, parece ser el enfoque ms prometedor para la promocin
de la ACC mediante polticas y programas especficos. El municipio rural de
Batallas y el municipio urbano de La Paz constituyen casos interesantes por los
avances logrados en la incorporacin de la ACC en sus estructuras y procesos de
planificacin y ambos municipios podran servir de buenos ejemplos a otros de la
regin.
En el caso del departamento del Beni, se sugiere una orientacin tanto hacia la
gobernacin como hacia los municipios, siempre aplicando una lgica incluyente
con todos los actores de la jurisdiccin. En el caso de la Gobernacin existe una
base institucional de trabajo, que es el Centro de Operaciones de Emergencias
(COE).
El seguimiento acerca de los diferentes obras grandes de infraestructura en el
departamento del Beni, como ser el proyecto azucarero de San Buenaventura y la
construccin del puente sobre el Ro Beni (entre esta poblacin y Rurrenabaque, la
construccin de la carretera por el TIPNIS y los proyectos de centrales
hidroelctricas El Bala (Rurrenabaque), Cachuela Esperanza y Riberao
(Guayaramern) seran otras tareas importantes, debido a sus impactos
medioambientales y socioeconmicos esperados. La realizacin de estudios de
impacto en cooperacin con actores locales y la divulgacin de la informacin
respectiva hacia el nivel nacional seran aportes para la discusin sobre polticas
de ACC.

Experiencias de adaptacin al cambio climtico en Bolivia y recomendaciones para polticas pblicas

El presente policy paper ha sido elaborado en base al estudio sobre adaptacin

al cambio climtico en Bolivia Experiencias de adaptacin al cambio climtico en
Bolivia y recomendaciones para polticas pblicas en base a dos estudios de caso:
Altiplano norte y departamento de Beni preparado para la Fundacin Friedrich
Ebert (FES).

Sobre el autor
Dirk Hoffmann es investigador y consultor independiente. Es coordinador del
Instituto Boliviano de la Montaa BMI y editor del Klimablog
(www.cambioclimatico-bolivia.org).