ÚLTIMAS REFORMAS INSTITUCIONALES Y

POSIBLES REFORMAS FUTURAS

Laura E. Vilosio

1. Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo caracterizar el desarrollo del proceso de integración del
MERCOSUR en el plano institucional durante el período de tiempo que abarca los años 2003 y 2005 y
avizorar posibles desarrollos futuros.
Sin dudas, el MERCOSUR ha producido algunos aportes significativos a sus países miembros. En
efecto, políticamente ha favorecido a la consolidación de la democracia y la paz en la región.
No obstante, poco tiempo atrás, las diferencias entre sus principales socios en torno a las políticas
económicas internas y a las políticas externas mostraban dificultades para seguir avanzando en el
proceso de integración y hasta se llegó a hablar del fin del Mercosur. Los inconvenientes acarreados por
la devaluación de la moneda en Brasil y la crisis económica e institucional de la Argentina pusieron en
evidencia la debilidad del proceso de integración en la ausencia de acuerdos de coordinación
macroeconómica y en su escaso andamiaje institucional del al carecer, por ejemplo, mecanismos
eficaces de arbitraje interno.
En consecuencia, con la superación de la etapa más aguda de la crisis económica argentina más la
gradual recuperación económica de Brasil y el advenimiento de nueva dirigencia política en tres de los
cuatro socios, el año 2003 se inicia con condiciones propicias para la recuperación del bloque y el
Mercosur comienza una nueva etapa de relanzamiento[i].
El MERCOSUR siempre se desenvolvió en un doble recorrido: político que en sus inicios estuvo basado
en la defensa de las democracias y la creación de una zona de paz, y económico basado en el
establecimiento de un espacio económico común capaz de crear nuevas oportunidades de comercio e
inversiones, respectivamente. En el período 2003-2004, los contenidos políticos estuvieron dados
fundamentalmente por una alianza estratégica entre Argentina y Brasil destinada a la inserción
internacional que dio pie al relanzamiento del MERCOSUR. Sin embargo, tal impulso decreció durante el
año 2004 en el que los países miembros comenzaron a experimentar desacuerdos comerciales, ya
tradicionales en el ámbito del MERCOSUR. Esas dificultades no llegaron a quebrar la voluntad
integracionista de sus Miembros, pero tampoco los animó a crear niveles de decisión supranacionales
que les permitiera normatizar y dar solución a los conflictos con un mayor grado de institucionalización.
Sin embargo, durante este período se producen algunas novedades en el ámbito institucional del
MERCOSUR. Algunas de ellas constituyen avances concretos al proceso de integración, otras, en
cambio, no lograron plasmarse en la realidad y esperan decisiones políticas de sus Estados Miembros
que las pongan en funcionamiento.
2. Incorporación de las Normas Mercosur
La intergubernamentalidad que caracteriza al MERCOSUR determina la necesidad de que las normas
emanadas de sus órganos decisorios deban ser incorporadas al derecho interno de los Estados Partes
para adquirir validez. Esto ha provocado un considerable atraso en el desarrollo del esquema de
integración[ii].
El Programa de Trabajo 2004-2006 incluyó, dentro de sus objetivos, concretar el procedimiento
específico para otorgar vigencia inmediata a las normas que no requieran aprobación parlamentaria, es
decir aquellas relativas a la organización y funcionamiento del MERCOSUR y aquéllas cuyo contenido ya
esté contemplado en la legislación nacional de los Estados Partes (Dec. CMC N°23/00). En cumplimiento
de ello, en la Cumbre de Puerto Iguazú (2004), el CMC aprobó la Decisión N° 22/04 que contiene un
procedimiento para dar vigencia inmediata, en los cuatro Estados Parte, de la Normativa MERCOSUR,
es decir, las Decisiones, Resoluciones y Directivas adoptadas por los órganos del MERCOSUR con
capacidad decisoria y que no requieren aprobación legislativa. Se trata de un mecanismo que dispone la
entrada en vigencia de las Normas MERCOSUR que, una vez aprobadas y recibidas por los Ministerios
de Relaciones Exteriores, las copias certificadas por la Secretaría del MERCOSUR, deberán publicarse,
de conformidad con los procedimientos internos de cada Estado Parte, en los respectivos diarios oficiales
cuarenta días antes de la fecha prevista en ella para su entrada en vigencia. Esa publicación implicará la
incorporación de la norma en el orden jurídico nacional. Sin embargo, es importante destacar que como
1
paso previo, el procedimiento contempla la realización de consultas al interior de cada Estado y un
análisis de consistencia jurídica[iii], llevados a cabo con anterioridad a la adopción de las Normas
MERCOSUR a fin de identificar las normas nacionales que pudieran resultar derogadas. Con ello, este
procedimiento permite soslayar el problema de la posible derogación de normas internas de los Estados
en que se puede incurrir frente a la incorporación directa de la normativa emanada de órganos de
integración intergubernamentales.
Asimismo, para aquellas materias que requieran de la aprobación legislativa para ser incorporadas a los
ordenamientos jurídicos de los Estados Partes, el CMC asume el firme compromiso de consultar a la
Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (CPC) según lo establece el acuerdo interinstitucional
firmado entre ambos el 6 de octubre de 2003[iv].
3. Secretaría Técnica del MERCOSUR
La Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM) es un organismo que ha ido ampliando sus
funciones desde el momento de su creación hasta llegar a convertirse en una Secretaría Técnica. En
efecto, la medida fue concebida como un proceso de realización gradual que contempló, incluso, la
reforma del Protocolo de Ouro Preto y que se inició con la creación, a partir del mes de mayo de 2003,
de un Sector de Asesoría Técnica (Decisión CMC 30/02).
Este nuevo Sector está integrado por cuatro consultores técnicos designados a través de un sistema de
selección por concurso y reemplazan a las anteriores Jefaturas de Sector[v]. Sus funciones consisten en
dar apoyo técnico a los órganos del MERCOSUR, hacer un seguimiento y evaluación del proceso de
integración, realizar estudios de interés para el proceso de integración y hacer un control de consistencia
jurídica de los actos normativos del MERCOSUR, sin que esto signifique una condición necesaria para la
emisión de un acto jurídico o su entrada en vigor. En suma, la Secretaría se constituye en un espacio de
reflexión en torno al esquema de integración.
Como un primer producto de sus análisis, en julio de 2004, la Secretaría publicó el informe “Un foco para
el proceso de integración regional” que constituye un documento de consulta indispensable frente al
debate acerca del futuro del Mercosur[vi]. Elabora un diagnóstico de solvencia técnica, de los de los
alcances y desafíos que se plantean en el Mercosur y abarca tanto la dimensión económica y comercial,
como la institucional y jurídica. Sin embargo, Roberto Bouzas (2005) destaca el hecho de que este
Informe fue retirado de la página web oficial y re-clasificado como reservado por decisión del Grupo
Mercado Común (GMC) y el Segundo Informe Semestral que debería haberse publicado en diciembre de
2004 no llegó ni siquiera a considerarse integralmente por los órganos decisorios. El autor interpreta
estos episodios como la manifestación de la resistencia de los órganos intergubernamentales a permitir
que los órganos técnicos mejoren la transparencia, incrementen la calidad técnica de las decisiones y
provean de una “visión común” sobre el proceso de integración regional.
Bouzas agrega, además, que los gobiernos nacionales tienen reticencia a compartir responsabilidades
con organismos que no están integrados por sus propios funcionarios. Cita como ejemplo de ello a la
Resolución 16/04 por la que se estableció que las demandas de trabajo técnico que se formulen a la
Secretaría del MERCOSUR deberían someterse previamente al consenso de los órganos decisorios y no
involucrar “cuestiones que sean objeto de controversias entre los Estados Partes”.
4. El Protocolo de Olivos (PO) y la creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR)
Sin duda, la innovación más trascendente en el ámbito institucional del MERCOSUR se produjo con la
puesta en práctica del PO firmado el 18 de febrero de 2002 con el propósito de perfeccionar el
mecanismo de solución de controversias establecido por el Protocolo de Brasilia de 1991.
El nuevo mecanismo previsto para la solución de controversias conserva al Tribunal Arbitral, constituido
ad hoc, como primer instancia para resolver el caso específico.
Sin embargo, la incorporación de un TPR, instalado oficialmente el 13 de agosto de 2004 con sede en la
ciudad de Asunción, constituye el aporte más novedoso implementado por el PO. Se trata de una nueva
figura que surge como instancia de revisión de los laudos arbitrales. De manera que el TPR puede
considerar lo decidido "en primera instancia”, revisar tanto los hechos como el derecho aplicable y,
eventualmente, efectuar una diferente ponderación respecto de la decisión apelada por cualquiera de las
Partes en el conflicto (art.17).
Sin embargo, debe quedar claro que se trata de un órgano arbitral y no de un tribunal de jurisdicción
permanente al estilo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Está integrado por cinco árbitros que
duran dos años en su cargo –salvo el Presidente, cuyo período será de tres años– y que deben estar
constantemente disponibles para la función (art. 19), de ahí la denominación de “permanente”.
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De modo que no significa que todos los árbitros actúen de manera simultánea en todos los casos que se
le sometan. Por el contrario, los cinco árbitros actúan juntos sólo en aquellas controversias que
involucran a más de dos Estados. Si, por el contrario, la disputa se suscita sólo entre dos Estados,
intervienen los árbitros nacionales de cada uno de ellos, más un presidente designado mediante un
sorteo entre los árbitros restantes que no sean nacionales de los Estados Partes en la controversia.
La designación de los integrantes del TPR está a cargo de cada uno de los Estados Partes del
MERCOSUR quienes eligen a un árbitro y su suplente por un período de dos años, renovable sólo por
dos períodos consecutivos más.
El quinto árbitro ocupa el lugar del Presiente del Tribunal, es nombrado por un período de tres años no
renovable salvo acuerdo en contrario de los Estados Partes y elegido por la unanimidad de los Estados
Partes y debe tener la nacionalidad de alguno de los Estados Partes del MERCOSUR.
El PO dispone que el TPR, además de constituir una instancia de revisión de los laudos arbitrales de los
Tribunales ad hoc, puede convertirse en instancia única de resolución de controversias (art. 23). Es decir
que los Estados en conflicto, una vez cumplida la etapa de la negociación directa, pueden someterse
directamente al TPR.
Consiguientemente, es posible prever que en la mayoría de los casos se recurrirá a este Tribunal en
primera instancia con el fin de acortar los plazos y en la búsqueda de una mayor rapidez para solucionar
las disputas. Así, este órgano adquirirá una gran importancia en la contribución, a través de sus laudos,
de conceptos y principios jurídicos rectores que operarán como fundamento sustancial en la evolución
del esquema de integración.
Por otra parte, el PO contempla la posibilidad de que el nuevo Tribunal pueda emitir opiniones
consultivas (art. 3) las que, de acuerdo al Reglamento del PO [vii] (RPO) no son vinculantes ni obligatorias
(art. 11) y su solicitud (art. 2 del RPO) puede ser elevada, por:
• todos los Estados Partes del MERCOSUR actuando conjuntamente,
• los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR y
• los Tribunales Superiores de los Estados Partes con jurisdicción nacional.
El Protocolo de Olivos incluye también el mecanismo de la opción de foro que permite al Estado
reclamante, ante una controversia en condiciones de ser sometida tanto al sistema de solución
implementado para el MERCOSUR como al del la Organización Mundial del Comercio, optar por uno de
los dos mecanismos dejando automáticamente excluido el otro. Evidentemente, esta posibilidad no es
compatible con un proceso de integración pleno, dado que permite que el Derecho del MERCOSUR sea
revisado por un organismo internacional ajeno al mismo (INTAL, 70).
Si bien en este sistema de solución de controversias sigue prevaleciendo una lógica de tribunales
arbitrales, ciertamente, la creación del TPR con la posibilidad de ser consultado constituye un avance en
la seguridad jurídica y en la unidad de interpretación. Estos son requisitos indispensables para hacer
previsible cualquier sistema, lo que a su vez es una aspiración legítima por parte de quienes deciden
invertir y generar empleo en función de los mercados ampliados prometidos.
5. Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
Creada el 6 de octubre de 2003, la CRPM constituye otra novedad incluida en la estructura organizativa
del MERCOSUR durante este período.
La nueva Comisión no forma parte de los órganos principales que integran la estructura institucional del
MERCOSUR sino que se encuentra dentro de la órbita de funcionamiento del CMC, dependencia que
queda evidenciada a partir de la obligación de presentar un informe semestral de sus actividades en
ocasión de las reuniones del Consejo.
La Decisión del CMC que la crea, le otorga competencias amplias para presentar iniciativas relativas
tanto a las negociaciones externas como a las internas del propio MERCOSUR. Incluso, puede actuar
como un nexo de contacto entre sus distintos órganos. En efecto, la CRPM está destinada a asistir al
CMC y a la Presidencia pro-tempore del MERCOSUR en todas las actividades que le sean requeridas.
También puede presentar iniciativas a ese Consejo sobre materias referidas al proceso de integración,
las negociaciones externas y la conformación del Mercado Común. Además, entre sus competencias
figura la de afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el MERCOSUR,
estableciendo vínculos con la CPC, con el Foro Consultivo Económico y Social, así como con las
Reuniones Especializadas del MERCOSUR.
Asimismo, la CRPM está integrada por los representantes permanentes de cada Estado Parte y por un
Presidente. El documento exige que este último cargo sea ocupado por una personalidad política
3
destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el CMC a propuesta de los
Presidentes de los Estados Partes. Asimismo, el Presidente de este organismo ejerce sus funciones por
un período de dos años pudiendo el CMC extenderlo, antes de su término, por un año adicional. El lugar
donde debe desempeñarse es la ciudad de Montevideo.
En la práctica, la CRPM se ha transformado en un nuevo ámbito de acción intergubernamental, pero sin
un vínculo claro con el proceso de toma de decisiones. A pesar de su nombre, la CRPM no tiene
funciones similares a las del COREPER de la Unión Europea que está constituido por los representantes
permanentes de les Estados Miembros en Bruselas y constituye una instancia clave de trabajo político
preparatorio de decisiones de los órganos comunitarios. Por el contrario, “la composición y las
atribuciones de la CRPM sugieren que su creación fue una respuesta coyuntural a una demanda política,
más que un intento de racionalización y fortalecimiento de las deficientes instituciones de regional
governance del MERCOSUR” (BOUZAS, op. cit.).
Específicamente para el Presidente de la Comisión se establece que, además de conducir los trabajos
de la Comisión, podrá representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros países, grupos de
países y organismos internacionales por mandato del Consejo. De allí que muchos asocian esta figura
con la de un potencial embajador del MERCOSUR. Por otra parte, en su carácter de Presidente
participará en las reuniones del CMC y en las Reuniones de Ministros.
6. La futura creación de un Parlamento del MERCOSUR
Resulta asombroso observar la cantidad de iniciativas vinculadas con la creación del Parlamento del
MERCOSUR que fueron impulsadas por la CPC desde el año 1991[viii]. Sin embargo, en estos últimos
años el tema cobró un nuevo incentivo. En efecto, desde la Reunión llevada a cabo entre Duhalde y Lula
(Brasilia, enero de 2003) se venía hablando, en distintos ámbitos del bloque, de la posibilidad de crear un
Parlamento del MERCOSUR. Así, se lo esboza como iniciativa en el Documento de Brasilia y luego, en
la Cumbre del 18 de junio de 2003, los cuatro Presidentes de los países del MERCOSUR acordaron
considerar su creación. En la Reunión Extraordinaria del 15 de agosto –a la que también asistieron los
Presidentes del Bolivia y Chile– se pactó solicitar a la CPC la presentación de una primera propuesta en
ese sentido. Igualmente, su establecimiento figura dentro del Plan de Trabajo 2004-2006 aprobado en la
Cumbre de diciembre del 2003 que propone considerar, para el año 2004, la propuesta de la CPC y
considera como una primera etapa el Acuerdo Interinstitucional suscito entre el CMC y la CPC [ix].
Finalmente, el CMC, mediante la Decisión 49/04[x] del 16 de diciembre de 2004, previó la instalación del
Parlamento del MERCOSUR antes del 31 de diciembre de 2006. Para ello, instituyó a la CPC como
comisión preparatoria, con el objeto de que ésta, elabore un Proyecto de Protocolo Constitutivo del
Parlamento del MERCOSUR y realice todas las acciones que sean necesarias para la su instalación.
En base a tales directivas, la Comisión Parlamentaria Conjunta conformó un Grupo Técnico de Alto Nivel
(GTAN) para la redacción de un anteproyecto de Protocolo de Parlamento del MERCOSUR.
Como resultado, el Grupo Técnico presentó a la CPC un anteproyecto que fue analizado y debatido por
los parlamentarios quienes entregaron, al CMC, un informe con el estado de avance de las
negociaciones del texto definitivo correspondiente proyecto de Protocolo Constitutivo.
Sin embargo, la CPC continuó durante el segundo semestre del año 2005, profundizando los
mecanismos de diálogo político para llegar a un acuerdo que permitiese contemplar y consensuar las
posiciones de los cuatro Estados Partes. Logró así, la aprobación del documento “Bases del Acuerdo
Político para la instalación del Parlamento del MERCOSUR” y encomendó al GTAN que durante el mes
de octubre de 2005, en base a ese documento, elabore la redacción final del proyecto que entregará al
CMC.
Si bien la viabilidad de conformar este Parlamento radica para algunos autores “en el valor que se asigne
a la legitimidad democrática y en el respeto que inspiren principios esenciales presididos por dotar al
MERCOSUR de seguridad jurídica”(DREYSIN DE KLOR, 2004), para otros, como Roberto Bouzas (op.
cit.) la concesión de poderes legislativos a un órgano parlamentario regional en las presentes
condiciones no parece realista. Agrega este autor que los recursos políticos, materiales e institucionales
puestos en el desarrollo de esta propuesta podrían tener un uso alternativo más eficiente en temas en los
que la contribución al gobierno de la región fuera más importante.
7. Conclusión
Como puede apreciarse hasta aquí, el grado de avance institucional no es el esperado por quienes
pretenden del MERCOSUR un proceso de integración profunda. En efecto, el mayor adelanto estuvo
dado por el establecimiento del Tribunal Permanente de Revisión que adolece de varios problemas. Por
4
una parte, no abandonó la lógica arbitral en la solución de las controversias, además posibilita la opción
de foro permitiendo que otros organismos intervengan con la normativa MERCOSUR en los conflictos
intrazona y por último, faculta y no obliga a los Tribunales Superiores nacionales a consultar al Tribunal
Arbitral.
El Parlamento, es por ahora un proyecto y puede percibirse que, de lograr concreción hacia el 2006, no
estará dotado con todas las facultades necesarias para llevar a cabo una actividad legislativa real ni de
iniciativa ni de control. Sí, quizá pueda contarse con la posibilidad de que sea capaz de generar una
mayor conciencia ciudadana respecto del proceso de integración del MERCOSUR.
Sin embargo, el MERCOSUR es un proceso relativamente joven, llevado adelante por países en
desarrollo con economías fuertemente comprometidas y este esquema institucional es el que le permite
continuar avanzando, aunque más no sea, lentamente en el proceso de integración.

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Notas
[i]
En el 2000 también se habló de un relanzamiento del MERCOSUR que resultó frustrado frente a la crisis
argentina del 2001 y la difícil situación de Brasil en el 2002.
[ii]
Entre enero de 2000 y mayo de 2004, de un total de 107 Decisiones del CMC que necesitaban ser incorporadas a
los ordenamientos jurídicos de los cuatro Estados Parte, sólo 43 habían conseguido serlo y estaban pendientes de
incorporación 64 normas. De igual modo, de 220 Resoluciones del GMC que requerían incorporación sólo 57
habían sido incorporadas y restaban incorporarse 163. Con las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur
ocurría otro tanto, de un total de 44, se habían incorporado sólo 19 (Primer Informe Semestral de la Secretaría del
Mercosur, Julio 2004 ).
[iii]
Estas consultas internas ya estaban contempladas en la anterior Dec. CMC N° 20/02.
[iv]
En ese documento, “la CPC asume el firme compromiso de impulsar a través de sus Secciones Nacionales una
responsable labor de internalización de la normativa Mercosur, particularmente de aquella cuya adopción por el
CMC sea el resultado de un consenso con la propia CPC” (MERCOSUR/IV CMC EXT/DT Nº 15/03). Sin embargo,
a pesar de su importancia, este acuerdo está pendiente de reglamentación y no se lleva a la práctica.
[v]
Hasta ese momento, en la estructura de la SAM existía además del Director –que permanece después de la
reforma– tres Sectores: Asesoría Técnica, Normativa y Documentación, y Administración y Apoyo, cuyas jefaturas
son eliminadas.
[vi]
Su texto completo puede ser consultado en:
http://www.mrree.gub.uy/Mercosur/ConsejoMercadoComun/Reunion26/AnexoIX.pdf (disponible al día 28/07/05).
[vii]
Aprobado en diciembre de 2003 mediante la CMC/DEC. N° 37/03.
[viii]
Una recopilación de estos documentos fue realizada por la Fundación Konrad Adenauer en forma conjunta con la
CPC y se encuentra disponible, al 15/8/05 en:
cuhttp://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_5750_1.pdf
[ix]
Ver referencia N° 8.
[x]
Disponible al 10 de agosto de 2005 en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec4904s.asp