You are on page 1of 4

LA CUESTIÓN INSTITUCIONAL EN EL MERCOSUR: AVANCES NO SIEMPRE CONSIDERADOS*

Pedro Marotta

Una de las más frecuentes quejas con relación al MERCOSUR, en general, se basa en señalar que a lo
largo de toda su tayectoria se han llevado a cabo muy pocos avances institucionales y que habría un
“déficit democrático”. Estas afirmaciones suelen partir de una mala comparación con la situación actual
de la Unión Europea y se suele criticar en el MERCOSUR una baja participación de la socieda civil y una
poca o nula institucionalidad en el seno del esquema de integración.
Aunque sea verdad que mucho falta para concretar la institucionalidad del MERCOSUR y lograr un
óptimo desde el punto de vista académico, no se deben perder de vista los significativos logros obtenidos
en los últimos años que, muchas veces no reciben la debida divulgación o atención de la sociedad.

En ese sentido, el objetivo del presente texto es demostrar el avance de la


transparencia, la democracia y la participación de la sociedad civil en las instituciones
del MERCOSUR.
De ese modo, quiero comenzar señalando que para entender la institucionalización de un esquema de
integración puede tomarse como referencia al triángulo como una figura geométrica de tres lados que se
complementan: 1) la organización institucional propiamente dicha o estructura decisoria y administrativa;
2) el ordenamiento jurídico que conforma la normativa del proceso integración (plexo normativo u orden
jurídico MERCOSUR); y 3) el ámbito de resolución de los conflictos, los cuales a medida que aumenta la
interdependencia entre los países, se hacen más frecuentes.
En estos tres lados imaginarios o en estos tres grupos temáticos es en donde puede y debería verificarse
la fortaleza institucional y consiguiente democratización de dicho esquema: 1) primero, a través de la
participación de las sociedades en la estructura decisoria y negociadora de un esquema (en el
MERCOSUR podría verse esto en la Comisión Parlamentaria Conjunta – CPC - que sirve de enlace con
los parlamentos nacionales que son los depositarios de la legitimidad democrática y, fundamentalmente,
en el Foro Consultivo Económico y Social – FCES – ya que está integrado por ONGs y Cámaras de los
Estados Parte, 2) segundo, en la normativa de integración (allí debería reflejarse el trabajo realizado en
las etapas anteriores, durante la negociación, transparentando el trabajo y las discusiones de los órganos
y foros negociadores), y 3) tercero, permitiendo el acceso de particulares a los mecanismos de Solución
de Conflictos - Tanto en el Protocolo de Brasilia como en el de Olivos, esta participación está prevista
pero como impulsora (es decir, sin legitimación activa), ya que la acción permanece en poder de los
Estados, bajo el clásico sistema de Defensa Diplomática -.
En el primer caso, el de la estructura institucional, la Argentina ha creado a nivel interno la
Representación Especial para la Participación de la Sociedad Civil (REIPS) para lograr un nexo de
comunicación adecuado entre el Gobierno y la Sociedad Civil, es decir, para lograr una mejor y mayor
articulación entre la política exterior y las necesidades domésticas de los actores reales de la integración.
Estimular la participación de los diversos representantes sociales favorece el debate pluralista y genera
un espacio propicio para la elaboración de propuestas y alternativas que colaboran con el ejercicio de la
política exterior nacional. Esto se traduce en el MERCOSUR por el ejercicio de posiciones consensuadas
y, por ello, más sólidas. La REIPS ha sumado actores interesados (ONGs, Agrupaciones, Sindicatos,
Cámaras, etc.) y lo interesante de su funcionamiento está en que una vez que estos actores han recibido
información suficiente y han podido hacer conocer sus opiniones, el nivel de conflictividad ha bajado de
la mano de la merma del nivel de desconocimiento. Es decir, que ha sido una idea profundamente
positiva y democratizadora.
En el segundo caso, el de la normativa, la Argentina impulsó la aprobación de la Resolución GMC N°
08/05 “Carácter Público de los Proyectos de Norma MERCOSUR” que modifica el principio sentado por
la Resolución 26 del año 2001 por el cual: “ Todos los proyectos de norma negociados en el ámbito de
los órganos del MERCOSUR tendrán carácter reservado, salvo acuerdo en contrario”, por uno contrario
que prevé que: “Los proyectos de norma negociados en el ámbito de los órganos del MERCOSUR
tendrán carácter público, salvo que algún Estado Parte estime necesario atribuirle carácter reservado”.
Esto se aprobó recientemente y favorece el conocimiento público de la “cocina” del MERCOSUR (donde
se hacen las normas) porque cualquier persona podrá acceder a un proyecto de norma por Internet; y

1
esto es importante porque, como un proyecto por definición no ha sido aprobado aún, puede realizarse
un aporte que modifique un texto viciado o incluso que se deje sin efecto la aprobación de una norma
que fuera a va a causar algún perjuicio grave (lo que no ha ocurrido hasta ahora pero siempre es una
posibilidad).
En tercer lugar, en la solución de controversias, y a pesar de que el Protocolo de Olivos no ha significado
una innovación mayúscula respecto del de Brasilia, debemos indicar que se están buscando alternativas
para viabilizar la participación de particulares en el Sistema de Solución de Controversias. De hecho, el
Programa de Objetivos 2004-2006 (Dec. CMC 26/03), entre los temas institucionales, encomendó al SGT
2: “Analizar alternativas para la participación de agentes privados en el sistema de solución de
controversias”. En noviembre 2004, el SGT 2 elevó al GMC un documento de trabajo con 5 posibles
escenarios que podrían ser explorados para la participación de los particulares en el sistema de solución
de controversias del MERCOSUR, entre los cuales se mencionan: 1) ampliación de la participación en el
procedimiento de reclamaciones previsto en el POP; 2) ampliación de la participación en el
procedimiento de Reclamos de Particulares previsto en el Capítulo XI del Protocolo de Olivos; 3)
intervención a través del Foro Consultivo Económico y Social; 4) acceso directo al Grupo Mercado
Común; y 5) acceso directo de los particulares al Tribunal Permanente de Revisión. Ahora, el GMC debe
examinar dicho documento y expedirse por una de esas opciones.
En definitiva, el MERCOSUR, en su conjunto, ha trabajado y lo sigue haciendo para dotar de mayor
transparencia y dinámica democrática al proceso de integración, ya que durante los noventa el proceso
era de corte presidencialista y no presentaba fisuras (mucho menos, espacios institucionales adecuados
y formales) como para permitir la participación de las sociedades que son, al fin y al cabo, los primeros y
grandes actores de los procesos. Esto ha modificado cualitativamente su estructura institucional.
Otros cambios verificados en los últimos años que podemos mencionar y que consideramos positivos,
son aquellos destinados a lograr nuevas visiones del proceso, ya que, tratándose de una estructura
intergubernamental, es muy difícil romper con la visión nacional del proceso. Es decir, la consideración
de los intereses nacionales configura al MERCOSUR, de tal modo que la voluntad del MERCOSUR no
es propia sino que surge de la suma o la negociación articulada de las voluntades de cuatro Estados
Parte, y esto no es necesariamente bueno, aunque no decimos que sea malo (obviamente).
Para romper este sesgo se ha: 1) iniciado el proceso de transformación de la Secretaría Administrativa
del MERCOSUR (SAM) en una Secretaría Técnica (ST) con la creación de un Sector de Asesoría
Técnica conformado por cuatro profesionales surgidos de un estricto concurso público de oposición y
antecedentes, 2) dado mayor institucionalización y participación al Foro de Consulta y Concertación
Política (FCCP), 3) creado la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) que
hoy preside el Dr. Eduardo Duhalde, y 4) suscrito el Acuerdo interinstitucional entre el Consejo del
Mercado Común (CMC) y la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC). Paso a explicar cada una de estas
reformas:
1) A mediados del 2002 se inició este proceso, en el marco de la presidencia Argentina del MERCOSUR,
que terminó en diciembre de ese año con la creación de un Sector de Asesoría Técnica (SAT) que debe
trabajar pensando el MERCOSUR desde el propio MERCOSUR. Es decir, no importa lo que sea
conveniente para los Estados Parte (o sí importa, pero en un segundo plano), es hora de saber ¿qué es
lo que le conviene al MERCOSUR? en primer lugar.
2) El FCCP fue creado con un perfil específico en el año 1998, pero ha cambiado hacia febrero de 2002,
bajo la presidencia Argentina, cuando se redefinió su actuación y se enfatizó su relación con los demás
órganos del MERCOSUR. En dicha oportunidad, el Consejo dispuso que mantuviera un intenso
intercambio de información entre el Grupo Mercado Común y el FCCP y deslindó funciones de estos dos
órganos (Decisión CMC 2/02). En consecuencia, el Foro quedó a cargo de la coordinación de las
Reuniones de Ministros. La decisión de encomendar al FCCP estas tareas ha demostrado ser operativa
para aligerar la agenda de los órganos decisorios; y ha comenzado a revelar las ventajas de contar con
un órgano que, de alguna manera, centralice las tareas de las Reuniones de Ministros de aquellas
carteras cuya responsabilidad no es primordialmente económica.
3) En el marco del fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR, el Consejo creó la
Comisión de Representantes Permanentes (CRPM), integrado por cuatro (4) representantes de cada
Estado Parte ante el MERCOSUR y un (1) Presidente. La CRPM es un órgano con dependencia directa
del Consejo del Mercado Común destinado a coadyuvar con las tareas del propio CMC y que funciona
con carácter permanente en la ciudad de Montevideo.
2
Gracias a la actuación de la CRPM se ha instalado un debate muy serio en torno de los denominados
“fondos estructurales” (FOCEM) cuya integración, administración y destino está siendo establecidos y
que permitirán, seguramente, solventar las actividades de algunos órganos, permitir que representantes
de algunas ONGs tengan garantizada su participación en el FCES y encarar proyectos para combatir las
enormes asimetrías de desarrollo hacia el interior de la región (hoy Decisión CMC Nº 45/05).
4) Finalmente, el Acuerdo interinstitucional CMC/CPC y su reglamentación, permiten abrir el juego del
proceso negociador en aquellas materias que deberán tener trato legislativo en alguno o todos los
Estados Parte. Este acuerdo establece la intervención de la CPC en forma previa a la aprobación de esta
normativa y garantiza de esta forma la intervención de los parlamentos nacionales en la aprobación de
normativa de su competencia.
Algo más que debería ser mencionado es la eventual modificación del Protocolo de Ouro Preto, que
había sido encarada el año pasado y que estaba rodeada de lógicas expectativas porque habían pasado
10 años de la suscripción de ese Protocolo y la cumbre se celebró nuevamente en la ciudad de Ouro
Preto. Era natural, por lo tanto, que hubiera una enorme carga simbólica ya que se vio en él la
potencialidad de un “relanzamiento” del MERCOSUR.
Lamentablemente, el momento pasó pero eso no quiere decir que sea un objetivo abandonado, ya que
se mantiene sus esperanzas de continuar este proceso con un amplio alcance, profundizando el proceso
de integración y perfeccionando su funcionamiento para lograr un verdadero salto cualitativo.
En consecuencia, las actividades se plantean en 2 planos: I) un ajuste en el diseño institucional y
procedimental que apunte a una mayor carga de legitimidad democrática y II) un conjunto de temas que
hagan referencia a cuestiones sustantivas, que en principio se vislumbran como los más controvertidos.
En el plano de las reformas institucionales, se viene trabajando en los siguientes sentidos:
a) la consolidación del Tribunal Permanente de Revisión;
b) el fortalecimiento de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
precisando claramente su rol y funciones;
c) la definición de la Secretaría del MERCOSUR (SAM) como un organismo de apoyo técnico a todos los
órganos del MERCOSUR reforzando su presupuesto y su plantel profesional;
d) la mayor participación del Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), otorgándole poder
decisorio en los temas de su competencia;
e) un reforzamiento de los roles y el lugar institucional del Foro Consultivo Económico y Social, como
instancia para la participación activa de la sociedad en las negociaciones, de manera de hacer obligatorio
un sistema de información y consulta sistemática a esa instancia ante cada una de las fases de la
actividad de los órganos decisorios del bloque;
f) fortalecer el lugar institucional de los Municipios, Estados Federales, Provincias e Intendencias y de
Mercociudades haciendo obligatoria la consulta en las decisiones que les competan, de modo de
promover un mayor activismo de los poderes locales en el proceso de integración;
g) acordar un plazo razonable para la conformación del Parlamento del MERCOSUR por medio del voto
popular. Ésta es, naturalmente, una cuestión delicada y sensible, pero sería un gesto audaz y de gran
repercusión política porque incidiría en la representatividad democrática del proceso de integración,
tendería a crear una “dirigencia política regional” y facilitaría la creación de instancias de deliberación
transversales en las que se diferenciarían e interactuarían “familias políticas” regionales.
Esta enumeración no es excluyente de otras propuestas de reformas y sí procuran señalar lo que
podrían ser las prioridades de la propuesta argentina. La agenda temática de esta reforma macro está
siendo objeto de debate en la actualidad para que quede cerrada en el marco de la Presidencia Pro
Témpore uruguaya y que pueda negociarse y cerrarse durante la argentina en el primer semestre del
2006.
A partir de este panorama, lo que faltaría para lograr que esos avances se concreticen en acciones
reales y benéficas a todas la sociedades del MERCOSUR sería que Ouro Preto II dejase una huella
verdadera en el tejido institucional, en una dirección concentrada en dotar de anclaje político y social el
rumbo integrador.
Habiendo señalado esto y no siendo un interés particular de esta exposición el hacer una defensa del
MERCOSUR, ya que el proceso no lo necesita, lo que me importa señalar es que se han registrado
profundos avances en los tres lados del triángulo institucional del que hablaba al comienzo y que, sobre
estas bases, no resulta posible realizar una comparación con la realidad de la Unión Europea que es
extremadamente diferente y particular. El profesor brasileño Jorge Fontoura señalaba en el año 1995 que
3
“en la integración no hay modelos”, cada proceso responde a su realidad. La realidad del MERCOSUR
es buena, auspiciosa y mejora día a día.
* Las opiniones expresadas en este texto son de carácter únicamente personal y no representan la
posición oficial de la Cancillería.