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INTRODUCCIN
Este artculo se propone dar cuenta del enfoque terico-conceptual de las polticas de
inclusin y cohesin social del Ministerio de Inclusin Econmica y Social, en la perspectiva de
comprender y poner en prctica una poltica social renovada, en coherencia con el marco
constitucional y el plan nacional del buen vivir. Es decir, se propone provocar reflexiones
situadas desde el contexto social e institucional del Estado Ecuatoriano, y desde ah
problematizar la matriz epistmica que fundamenta las polticas sociales para la construccin de
la sociedad del Buen Vivir.
Si consideramos que el Buen Vivir se constituye en un modelo o ideal de sociedad, en un
proyecto de realizacin colectiva hacia el cual deben converger las acciones, polticas y
programas del Estado; las polticas sociales debieran estar al servicio de la construccin de la
sociedad del buen vivir, al servicio de un proyecto poltico de sociedad. Una poltica social con
poltica y con sociedad.
Como se ver ms adelante, esto implica generar polticas tanto de inclusin social (en
base a una equidad de mnimos con enfoque de derechos) como de cohesin social (en base a una
igualdad de mximos con enfoque de desarrollo social).
Se comenzar situando el marco constitucional y los enfoques sobre el desarrollo
implicados en el plan nacional del buen vivir, luego se abordar la cuestin de las polticas
1
Este artculo se elabor en el marco de una consultora de investigacin realizada para el Ministerio de
Coordinacin de Desarrollo Social de Ecuador, y su contenido es de responsabilidad nica del autor, por tanto no
pretende reflejar ni comprometer la postura de la institucin respecto a estos temas.
2
Psiclogo, Magister en Desarrollo Regional y Local, Especialista en Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(gino_grondona@yahoo.es)
sociales, y especficamente las polticas de inclusin y cohesin social, para finalmente revisar el
marco institucional y poltico-programtico del MIES, generando aportes a las orientaciones
programticas.
MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitucin del 2008 ha sido entendida como un nuevo pacto de convivencia, en el
cual las partes se comprometen a cumplir con acuerdos y aceptar restricciones (Ramrez, 2009).
Esta constitucin se proyecta como medio para dar paso a cambios estructurales en la sociedad
ecuatoriana, en cuyo contexto se plantea el fortalecimiento de la sociedad como condicin
necesaria para el Buen Vivir en comunidad, la universalizacin de los servicios sociales de
calidad para garantizar y hacer efectivos los derechos, entendidos estos de manera integral,
interdependientes y con igual jerarqua.
De esta manera, se sostiene que la realizacin del Buen Vivir est directamente
relacionada con el conjunto de derechos, y para garantizar ese conjunto de derechos se necesitan
cambios sustanciales en la estrategia de desarrollo. Por lo cual la constitucin distingue dos
campos principales de accin: el rgimen de desarrollo y el rgimen del Buen Vivir.
El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas
econmicos, polticos, socioculturales y ambientales que garantizan la realizacin del Buen Vivir.
Este Buen Vivir requiere que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen
efectivamente de sus derechos y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del
respeto a sus diversidades y de la convivencia armnica con la naturaleza.
Por otro lado, el rgimen del Buen Vivir incluye el Sistema Nacional de Inclusin y
Equidad Social, orientado a garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo.
Este Sistema Nacional de Inclusin y Equidad Social se articular con el Plan Nacional
del Buen Vivir y con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, e
incluye los mbitos de la educacin, salud, seguridad social, gestin de riesgos, cultura fsica y
deporte, hbitat y vivienda, cultura, comunicacin e informacin, disfrute del tiempo libre,
ciencia y tecnologa, poblacin, seguridad humana y transporte. A su vez, se propone generar las
condiciones para la proteccin integral de sus habitantes a lo largo del ciclo de vida, generando
acciones afirmativas hacia aquellos grupos considerados prioritarios.
BUEN VIVIR: DESARROLLO Y POSDESARROLLO
PNBV y Desarrollo
El Plan Nacional del Buen Vivir parte del hecho que el concepto dominante de desarrollo
est en crisis, no slo por el desgaste del enfoque colonialista en que se construy, sino adems
por los pobres resultados concretos que ha mostrado luego de seis dcadas de vigencia. Es decir,
los efectos que ha tenido a mediano y largo plazo cuestionan profundamente su credibilidad y
legitimidad, a la vez que generan el contexto propicio para actualizar la discusin sobre nuevos
modos de producir, consumir, organizar la vida y convivir.
La evidencia histrica ha demostrado suficientemente que los problemas y los cambios
sociales no son monocausales ni unilineales, que el crecimiento econmico es distinto del
desarrollo, y que el desarrollo y el subdesarrollo son dos caras de una misma moneda, es decir,
que el desarrollo de unos es el resultado del subdesarrollo de otros.
Es en este sentido que el Plan se identifica con y se sita en el campo de la promocin de
alternativas al desarrollo, es decir, dentro de las corrientes del llamado Posdesarrollo
(Escobar, 1998) o de las Epistemologas del Sur (De Souza Santos, 2010), las cuales cuestionan
los supuestos y la viabilidad del proyecto de modernidad dominante, y actualizan los modelos de
sociedad vigentes en los pueblos indgenas originarios de nuestra regin, como modelos de
sociedad posible y deseable, como posibilidad para la construccin colectiva de una nueva forma
de vida, una sociedad sustentada en una convivencia ciudadana, en diversidad y armona con la
naturaleza.
Aunque tambin incluye enfoques que promueven desarrollos alternativos, dentro de
los que destacan el Desarrollo a Escala Humana (Max-Neef, 1986, 1994) y el Desarrollo
Humano (Sen, 1987, 2000), las cuales comparten la idea central de que el medio y fin del
desarrollo es el ser humano, y por tanto no se le debera dar tanta importancia al PIB, sino al nivel
de vida de las personas, en relacin a la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales y
al desarrollo de sus capacidades.
Desarrollo Humano
El Desarrollo Humano tiene como propsito bsico ampliar las opciones de las personas,
las que puede ser infinitas y variables en el tiempo, a la vez que su logro no necesariamente se
reflejar en indicadores mensurables. Sin embargo, el objetivo del desarrollo es crear un
ambiente que permita a las personas disfrutar de una vida larga, saludable y llena de
creatividad (ul Haq, Mahbub, 1995:1).
Este paradigma se diferencia de las escuelas clsicas del crecimiento econmico, ya que
se centra en la ampliacin de todas las opciones humanas, ya sean econmicas, sociales,
culturales o polticas, y no slo en el ingreso econmico. Es decir, la expansin del ingreso
econmico no necesariamente se traduce en una ampliacin de las opciones humanas. Y en el
caso contrario, la expansin del ingreso econmico en un contexto de vaco social o cultural,
puede generar menos satisfaccin y alta frustracin.
En este sentido, se sostiene que la acumulacin de riqueza no siempre ser necesaria para
llevar a cabo ciertas opciones humanas. De hecho, los individuos y las sociedades eligen muchas
opciones que no necesitan riqueza para ser desarrolladas. Una sociedad no tiene que ser rica
para lograr la democracia. Una familia no tiene que ser rica para respetar los derechos de cada
uno de sus miembros. Un pas no necesita ser rico para tratar a hombres y mujeres en igualdad.
Las valiosas tradiciones sociales y culturales pueden ser -y son- mantenidas en todos los niveles
de ingreso (ul Haq, Mahbub, 1995:2 ).
El rechazo al vnculo automtico entre ampliacin del ingreso econmico y desarrollo
humano, conlleva a sostener la necesidad de polticas pblicas que se propongan traducir el
crecimiento econmico en mayores opciones humanas.
El Desarrollo Humano concibe el desarrollo como libertad, y la libertad como el conjunto
de opciones disponibles para los individuos, en trminos de sus posibilidades de ser o hacer.
Estas capacidades son entendidas como alternativas reales de vida, entre las cuales las personas
pueden optar.
Las capacidades se refieren precisamente al conjunto de opciones entre las cuales las
personas pueden elegir, y los funcionamientos son los elementos especficos contenidos
Pocas oportunidades de participacin para ser escuchados en los altos niveles de decisin.
objetos, ahora necesitamos un indicador del crecimiento cualitativo de las personas, que se refiere
a la satisfaccin de sus necesidades humanas fundamentales.
Postulado 2. Necesidades y satisfactores.
Este postulado implica establecer la distincin entre lo que son propiamente necesidades y
lo que son satisfactores de esas necesidades. Las necesidades revelan de la manera ms
apremiante el ser de las personas, el cual se revela en su doble condicin existencial, como
carencia y como potencialidad. Las necesidades actualizan la tensin constante entre carencia y
potencia, caracterstica de los seres humanos3.
Por estos motivos resulta impreciso hablar de satisfacer necesidades, sino ms bien
conviene hablar de vivir y realizar las necesidades, y de vivirlas y realizarlas de manera
continua y renovada (Max-Neef, 1994:50).
Desde esta perspectiva, los satisfactores no son los bienes econmicos disponibles sino
que estn referidos a todo aquello que, por representar formas de ser, tener, hacer y estar,
contribuye a la realizacin de necesidades humanas, de manera tal que pueden incluir formas de
organizacin, prcticas sociales, condiciones subjetivas, espacios, entre otros.
Si consideramos que un satisfactor es el modo en que se expresa y se realiza una
necesidad, los bienes son el medio por el cual el sujeto potencia los satisfactores para vivir sus
necesidades.
Este escenario obliga a repensar el contexto social de las necesidades humanas de una
manera radicalmente distinta de cmo ha sido habitualmente pensado por planificadores sociales
y por diseadores de polticas de desarrollo. Ya no se trata de relacionar necesidades solamente
con bienes y servicios que presuntamente las satisfacen, sino de relacionarlas adems con
prcticas sociales, formas de organizacin, modelos polticos y valores que repercuten sobre las
formas en que se expresan las necesidades (Max-Neef, 1994:51-52).
Como el mismo autor sostiene: Concebir las necesidades tan slo como carencia implica restringir su espectro a
lo puramente fisiolgico, que es precisamente el mbito en que una necesidad asume con mayor fuerza y claridad la
sensacin de falta de algo. Sin embargo, en la medida en que las necesidades comprometen, motivan y movilizan
a las personas, son tambin potencialidad y, ms an, pueden llegar a ser recursos. La necesidad de participar es
potencial de participacin, tal como la necesidad de afecto es potencial de afecto (Max-Neef, 1994:49-50)
En este sentido, hay que mencionar que existen al menos tres niveles o contextos diferentes
en que las necesidades se realizan:
a) En relacin con uno mismo,
b) En relacin con el grupo social, y
c) En relacin con el medio ambiente.
Postulado 3: La pobreza y las pobrezas.
Este enfoque implica una necesaria reinterpretacin del concepto de pobreza, asociado
histricamente a una nocin economicista, que se refiere exclusivamente a la situacin de
aquellas personas que pueden clasificarse por debajo de la llamada lnea de la pobreza.
Se propone hablar de pobrezas, en plural, en la consideracin de que cualquier necesidad
humana que no es adecuadamente satisfecha, a la vez revela una pobreza humana.
Pero adems de lo anterior, cada una de las pobrezas genera patologas, toda vez que
rebasa lmites crticos de intensidad y duracin. Estas patologas transitan de niveles individuales
a colectivos, y finalmente se expresan como patologas colectivas de la frustracin y patologas
colectivas del miedo. Y se sostiene que para estas patologas colectivas, los tratamientos
aplicados hasta ahora no han tenido resultados positivos.
Necesidades Humanas Fundamentales y Satisfactores
El enfoque de las necesidades humanas fundamentales combina dos criterios de
desagregacin: segn categoras existenciales y segn categoras axiolgicas.
Las necesidades existenciales se clasifican en necesidades del ser, tener, hacer y estar.
Desde esta perspectiva, en el ser se sintetiza lo inmutable (esencia eterna de las cosas) con lo
cambiante (lo actual y lo potencial). El tener remite a las objetividades de la existencia, el hacer
podra remitir al acto, al pasaje o trnsito desde la potencialidad a la actualidad, lo que exige una
transformacin de la naturaleza con la que se relaciona un sujeto tanto individual como colectivo,
y finalmente el estar, remite a determinados espacios y ambientes en que transcurre el devenir de
la existencia (Sarachu, 2004:13).
Satisfactores
Atributos personales y colectivos, que se expresan como
sustantivos
Instituciones, normas, mecanismos, herramientas (no en sentido
material), leyes, etc. que pueden ser expresados en una o ms
palabras
Acciones personales o colectivas que pueden ser expresadas
como verbos
Espacios y ambientes
Max-Neef (1986, 1994) propone distinguir, con fines analticos, entre cinco tipos se
satisfactores:
a) Violadores o destructores. Son aplicados con la intencin de satisfacer una necesidad,
pero tienen un efecto paradojal, ya que aniquilan la satisfaccin de dicha necesidad a
mediano plazo, a la vez que imposibilitan la satisfaccin de otras necesidades.
Ejemplos: el armamentismo pretende satisfacer la necesidad de proteccin, pero niega las
de afecto, subsistencia, participacin y libertad; o la censura, que pretende satisfacer la
necesidad de proteccin, pero niega las de entendimiento, libertad, identidad, creacin,
ocio.
b) Pseudo-satisfactores. Estimulan una falsa sensacin de satisfaccin de una necesidad, a la
vez que imposibilitan su satisfaccin a mediano plazo.
Ejemplos: la democracia formal aparenta satisfacer la necesidad de participacin; la
limosna pretende satisfacer la necesidad de subsistencia; o las modas la necesidad de
identidad.
c) Satisfactores inhibidores. Son aquellos que por el modo en que satisfacen (o
sobresatisfacen) una necesidad, dificultan seriamente la posibilidad de satisfacer otras
necesidades.
Ejemplos: el paternalismo pretende satisfacer la necesidad de proteccin, pero inhibe las
de entendimiento, participacin, identidad; la televisin comercial pretende satisfacer la
necesidad de ocio, pero inhibe las de entendimiento, creacin, identidad; o el mesianismo,
que pretende satisfacer la necesidad de identidad, pero inhibe las de proteccin,
entendimiento, participacin, libertad.
d) Satisfactores singulares. Son aquellos que apuntan a la satisfaccin de una sola necesidad,
siendo neutros respecto a la satisfaccin de otras necesidades.
Ejemplos: los programas de suministro de alimentos, que satisfacen exclusivamente la
necesidad de subsistencia; o el voto, que satisface exclusivamente la necesidad de
participacin.
e) Satisfactores sinrgicos. Son aquellos que por la forma en que satisfacen una necesidad,
estimulan y contribuyen a la satisfaccin simultnea de otras necesidades. Ejemplos: la
lactancia materna, que satisface simultneamente las necesidades de subsistencia,
proteccin, afecto, identidad; o la televisin pblica cultural, que satisface las necesidades
de ocio, entendimiento, identidad; o los juegos didcticos, que satisfacen las necesidades
de ocio, entendimiento, creacin.
Las necesidades axiolgicas se clasifican en nueve: Subsistencia, Proteccin, Afecto,
Entendimiento, Participacin, Ocio, Creacin, Identidad y Libertad.
Ambos tipos de necesidades se combinan en una Matriz de Satisfactores y Necesidades
Humanas Fundamentales, lo que permite identificar las convergencias entre necesidades
existenciales y axiolgicas, y los satisfactores sinrgicos que tienen mayor impacto para enfrentar
los fenmenos de exclusin/inclusin social, cohesin social, y la superacin de la pobreza, desde
la perspectiva de los propios actores.
Proteccin
Afecto
Entendimiento
Participacin
Ocio
Creacin
Identidad
Libertad
SER
TENER
HACER
ESTAR
Saludable
Equilibrado
Solidario
Sano
Cuidadoso
Autnomo
Solidario
Alimentacin
Abrigo
Trabajo
Alimentarse
Procrear
Descansar
Trabajar
Cooperar
Planificar
Defender
Prevenir
El amor
Acariciar
Expresar
Compartir
Estudiar
Investigar
Dialogar
Cooperar
Compartir
Opinar
Discrepar
Abstraerse
Soar
Relajarse
Inventar
Construir
Disear
Comprometerse
Reconocerse
Integrarse
Conocerse
Asumirse
Desobedecer
Entorno vital
Entorno social
Autoestima
Respeto
Humor
Carioso
Conciencia
Crtica
Curioso
Disposicin
Respeto
Solidaridad
Curioso
Imaginativo
Despreocupado
Intuicin
Imaginacin
Autonoma
Pertenencia
Autoestima
Asertividad
Autonoma
Rebelda
Voluntad
Seguro
Ahorro
Familia
Derechos
Amistades
Pareja
Familia
Animales o plantas
Libros
Maestros
Polticas educativas
Derechos
Responsabilidades
Atribuciones
Juegos
Fiestas
Habilidades
Mtodo
Destrezas
Smbolos
Grupos de referencia
Valores
Igualdad de derechos
Hogar
Entorno social
Privacidad
Intimidad
Hogar
Espacios de encuentro
Escuelas
Agrupaciones
Comunidades
mbitos participativos
Asociaciones
Comunidades
vecindario
Intimidad
Espacios de encuentro
Espacios pblicos
Talleres
Espacios de expresin
Agrupaciones
Entornos cotidianos
mbitos de pertenencia
mbitos sociales
Entornos cotidianos
interno, y asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. En este escenario, las
polticas sociales no formaban parte de las preocupaciones de los gobiernos, aunque se hace
hincapi en el sistema de educacin primaria, como mecanismo de transmisin de valores
nacionales y de un idioma comn.
2. Sustitucin de importaciones (desde la crisis de 1929 hasta la crisis de 1982). En este perodo
el motor es el mercado interno, por medio de la produccin de bienes manufacturados, y en el
contexto de un nuevo Estado que asume los roles de regulador, interventor, planificador,
empresarial y social. En este escenario, las polticas sociales se orientaron a la proteccin del
trabajador asalariado, ligando lo poltico-social con el mercado de trabajo, lo que contribuy a la
creacin de la clase media, asegurando la capacidad de compra de bienes producidos
localmente.
3. Posterior al ajuste (desde la crisis de 1982). En este perodo el motor vuelve a ser el mercado
externo, por medio de las exportaciones de bienes competitivos que incorporan progreso tcnico,
aunque basados muchas veces en recursos naturales; y en el contexto de un Estado regulador o
neosocial, ocupado en los equilibrios macroeconmicos, en reducir la tasa de inflacin,
modernizar el aparato pblico y en retirarse de algunas reas en que los privados seran actores
ms eficientes. En este escenario, las polticas sociales enfatizaron la inversin en capital
humano, en la perspectiva de incorporar la innovacin tecnolgica y aumentar la competitividad
en el mercado internacional.
Desde el punto de vista de las polticas sociales, Franco (1996) identifica dos paradigmas,
el dominante y el emergente, el primero originado en el contexto de la sustitucin de
importaciones y el segundo con posterioridad al ajuste. A continuacin se presenta una tabla
comparativa de ambos paradigmas.
DIMENSIN
DOMINANTE
EMERGENTE
INSTITUCIONALIDAD (I)
MONOPOLIO ESTATAL
- Financia
- Disea
- Implementa
- Controla
Funciones unificadas
PLURALIDAD DE SUBSECTORES
Estatal,
Privado (comercial),
Filantrpico (ong), e
Informal (familia)
Funciones separadas
INSTITUCIONALIDAD (II)
CENTRALISMO
DESCENTRALIZACIN
DE PROYECTOS
Asignacin competitiva.
Licitaciones
Usuario propone
"Capacidad de innovacin est
diseminada en toda
la sociedad y debe aprovecharse"
(Fondos de
inversin social)
COFINANCIACIN
"Lo que no cuesta, no vale".
Recuperacin de costos: "el que
puede, debe pagar"
SUBSIDIO A LA DEMANDA
(creacin de cuasimercados)
Competencia
Libertad de elegir
LGICA DE TOMA DE
DECISIONES
BUROCRTICA
- Estrategias macro
- "El Estado sabe"
- Asigna recursos va administrativa
- Usuario sin eleccin
FINANCIAMIENTO (I)
FUENTES DE RECURSOS
ESTATAL
FINANCIAMIENTO (II)
ASIGNACIN DE RECURSOS
DE LA OFERTA
Falta de competencia
OBJETIVO BUSCADO
UNIVERSALISMO DE LA
OFERTA
(alto costo, bajo impacto)
Oferta homognea disponible
favorece a
los informados, y organizados
UNIVERSALIDAD DE LA
SATISFACCIN
"tratar desigualmente a quienes son
desiguales
socialmente"
CRITERIOS DE PRIORIDAD Y
EXPANSIN DEL
SISTEMA
AMPLIACIN PROGRESIVA DE
ARRIBA HACIA ABAJO
(Acceso segmentado)
POBLACIN OBJETIVO
CLASE MEDIA
GRUPOS ORGANIZADOS
POBRES
ENFOQUE
EN LOS MEDIOS
- infraestructura social
- gasto corriente
INDICADOR UTILIZADO
EN LOS FINES
IMPACTO: magnitud del beneficio
que recibe P.O.,
segn objetivos buscados
RELACIN COSTO-IMPACTO
En la poca en que Franco realiz esta tipologa, se sostena que las polticas sociales
deban contribuir a la gobernabilidad y a la relegitimacin del Estado, en un escenario en que la
formacin de capital humano resultaba imprescindible para la competitividad de los pases
latinoamericanos, considerando al conocimiento como el principal factor productivo, en un
escenario de rpidos cambios y progresos tcnicos.
accin), y otras la entienden como producto de una dinmica relacional de poder (como un
campo de enfrentamiento de actores con distintos intereses).
Sin duda es un campo complejo y multidimensional, que involucra una construccin
social generada a partir de valores socialmente compartidos y de normas colectivas que orientan
la conducta, a la vez que se constituye en un mbito de luchas y enfrentamientos de diferentes
fuerzas sociales, en una lucha ideolgica que favorece la constitucin de sujetos sociales. Esto se
traduce en un aparato institucional estatal, y en la generacin de un saber-hacer especializado.
Dentro de las funciones tradicionalmente asociadas a las polticas sociales (Franco, 2002)
se encuentran las siguientes:
1. Inversin en capital humano (educacin, salud, vivienda). La inversin en capital humano
constituye un prerrequisito del crecimiento econmico, en tanto mejora la competitividad del
pas.
2. Compensacin social (redes de proteccin social). Las redes de proteccin social cobran
relevancia para la superacin de la pobreza y la indigencia, y de generar sistemas de
proteccin ante las crisis.
3. Cohesin social. Una sociedad que comparte valores y metas culturales, objetivos globales y
un sistema de normas, lo que resulta especialmente importante en sociedades multitnicas y
multiculturales.
Se han identificado tres dimensiones clave en las que se expresa la exclusin (PNUD,
2000):
1. Econmica, que incluye las limitaciones estructurales al acceso y participacin en
los mercados, lo cual, a su vez, frena el acceso a los recursos y al ingreso.
2. Poltico-Jurdica, que implica limitaciones para la participacin y al ejercicio de
los derechos ciudadanos, y por tanto para la expresin de los intereses de los
grupos ms vulnerables.
3. Social, que se refiere al desconocimiento de identidades y particularidades de
etnia, gnero, religin o a preferencias particulares.
La exclusin social implica la existencia de barreras para formar y hacer uso de la
gama de relaciones familiares, comunitarias y otras redes de apoyo ms amplias, que sirven al
individuo y a grupos como mecanismo para enfrentar la exclusin. As mismo, tambin hace
referencia al hecho que la institucionalidad social no funciona adecuadamente para prevenir o
transformar las situaciones existentes (PNUD, 2000:12-13).
El acceso diferencial a los recursos, al ejercicio de los derechos y a las relaciones sociales
se asocia a diferentes factores, dentro de los que se pueden mencionar la carencia de ingresos
econmicos (lo que afecta a todos los dems factores), la territorialidad y distribucin espacial de
la poblacin (urbano o rural), la etnicidad y la cultura (sobre todo en sociedades multitnicas y
multiculturales), el gnero (roles y relaciones), la edad (el ciclo de vida, especialmente niez,
juventud y adultos mayores).
Estos factores pueden ser entendidos como los ejes transversales que toda poltica social
inclusiva debiese considerar, ya que visibilizan las mltiples expresiones de la desigualdad y de
la exclusin social.
A continuacin se presenta una matriz ejes transversales, que permite mostrar las
diversidad de expresiones de la desigualdad y exclusin social. Cada celda representa una forma
particular de desigualdad o exclusin.
Ejes Transv.
Pobreza
Ciclo Vida
Discapacidad
Gnero
Interculturalidad
Movilidad
Humana
Nios y Nias
(0-5 aos)
Nios, Nias y Adolescentes
(6-17 aos)
Jvenes
(18-29 aos)
Adultos
(30-64 aos)
Adultos Mayores
(65 y ms aos)
Cmo se puede observar en el grfico, el espacio del mercado del trabajo y del consumo
se relaciona con la inclusin econmica y el trabajo digno. El espacio de la ciudadana se
relaciona con el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales; con la participacin y
con la proteccin social. Y el espacio de los vnculos y relaciones sociales con la comunidad, la
reciprocidad, la pertenencia, el lazo social. Estas redes sociales y familiares son un elemento
constituyente de las dinmicas de inclusin/exclusin social (Subirats, 2006).
Se sostiene que las polticas pblicas deben articular mecanismos de respuesta de
carcter comunitario que recojan los aportes de todas las estrategias y tradiciones de
intervencin para poder construir autonoma, retejer relaciones y recrear personas (Subirats,
2006:10). Por tanto la inclusin social se considera como un proceso de construccin colectiva,
que relaciona cohesin y bienestar social, y que tendra los siguientes criterios orientadores:
Criterio
Enfoque dinmico
Perspectiva comunitaria
Polticas sensibles a la diversidad
Promocin de la autonoma
Enfoque multidimensional
Enfoque proactivo (estratgico)
Enfoque orientado a las causas
Descentralizacin y fortalecimiento
poltico local
Transversalidad y coordinacin
multinivel
Corresponsabilidad y participacin
Descripcin
Focalizacin en los procesos de entrada y salida relacionados
con la precariedad
nfasis en las dimensiones comunitaria y territorial de la
exclusin
Respuestas adaptadas a situaciones territorialmente y
socialmente homogneas
Polticas destinadas a promover el desarrollo autnomo,
evitando la dependencia con las administraciones
Consideracin de todos los factores generadores de exclusin
Polticas anticipatorios y orientadas a la transformacin
estratgica del entorno
Atencin a las causas o factores generadores de la exclusin
social
Fortalecimiento, en general, de los agentes ms prximos al
territorio.
Gobiernos locales fortalecidos, con capacidad de liderazgo
poltico de redes de gobierno multi-nivel.
Coordinacin entre distintos niveles administrativos y entre
departamentos
Espacios de participacin y negociacin compartida entre
administraciones, agentes privados y tejido asociativo
Por otro lado, la cohesin de una sociedad se refleja a nivel espacial y territorial, en los
fenmenos de segregacin residencial, ya que las desigualdades sociales se materializan en el
espacio urbano (y rural por cierto) mediante la relegacin de los grupos ms pobres a barrios
con menor cobertura de bienes y servicios (por el bajo costo del suelo) y la autosegregacin de
los grupos ms privilegiados en barrios cerrados (PNUD, 2009:2). Se puede decir que la
segregacin espacial de los grupos sociales propicia contextos uniformes de socializacin, que
contribuyen a la naturalizacin y profundizacin de las diferencias.
El hbitat constituye una dimensin transversal del desarrollo humano, de hecho se sostiene
que las condiciones materiales de vida que permite la vivienda y las posibilidades de
integracin social que brinda el hbitat son claves para evaluar de manera multidimensional el
grado en que las personas y los grupos desarrollan sus capacidades y satisfacen sus necesidades
humanas con autonoma y como miembros de una comunidad econmica, social y poltica
(PNUD, 2009:4). Esta concentracin de la pobreza incide negativamente en el capital social y en
los recursos que movilizan las redes sociales, a la vez que propicia la construccin de identidades
socio-espaciales negativas, producto de la dinmica de estigmatizacin social. En este sentido, la
segregacin residencial da cuenta de la fragmentacin y polarizacin de una sociedad.
Lo anterior nos lleva a considerar la ciudad desde la perspectiva del espacio pblico,
entendido como espacio poltico, relacionado con la participacin como necesidad humana
fundamental. En este sentido, la participacin se puede considerar como una de las necesidades
ms transversales y con mayor capacidad sinrgica, que se realiza (al igual que las dems
necesidades) en el mbito de la vida cotidiana.
Se ha dicho que la participacin es el nexo que asocia lo pblico (diversidad de actores) y lo
poltico (estrategia de puesta en comn entre actores), y ello tiene su plasmacin en el territorio,
ya que la organizacin del mismo y la ordenacin de las relaciones que soporta son
inherentemente polticas (Alguacil, 2008: 204).
La ciudad ha sido entendida como el lugar, construido y apropiado por el sujeto, su hbitat, el
lugar de la encrucijada del encuentro entre la diferencia y la igualdad. La primera entendida como
diversidad sociocultural, y la segunda como acceso a recursos sociales y los derechos de
ciudadana. Es el espacio del conflicto, pero a la vez de la identidad y la pertenencia.
Por otro lado, tambin existen dos objetivos de dicho Plan, que se relacionan directamente
con la inclusin econmica y social:
El objetivo n1 se refiere a Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y
territorial en la diversidad; y propone polticas integrales que ataquen los distintos y complejos
factores de la exclusin y desigualdad econmica, y promover el ejercicio de los derechos,
especialmente a la educacin, salud, seguridad social, alimentacin, agua y vivienda. Dentro de
este objetivo se incluye el impulso a la proteccin social integral y la seguridad social solidaria
de la poblacin, con calidad y eficiencia, a lo largo del ciclo de vida; la promocin de la
inclusin social y econmica, con enfoque de gnero, intercultural e intergeneracional; y
asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio de los derechos.
El objetivo n2 se refiere a Mejorar las capacidades y las potencialidades de la ciudadana;
y comprende polticas para asegurar una alimentacin sana, nutritiva y natural, y con productos
propios del medio, para disminuir las deficiencias nutricionales.
Por ltimo, en el marco de la Agenda de Desarrollo Social, se formulan las siguientes
lneas de poltica en la materia:
Impulsar la proteccin social integral de la poblacin a lo largo del ciclo de vida con
principios de igualdad, justicia y dignidad.
En este sentido, y considerando las orientaciones para las polticas sociales en el marco
del Buen Vivir, los satisfactores sinrgicos descritos anteriormente, y las dinmicas de
inclusin/exclusin social, habra que considerar al Sistema Distrital de Desarrollo y Proteccin
Social como el eje articulador de las polticas de cohesin social.
Un sistema distrital orientado a la construccin y fortalecimiento de la comunidad, del
hbitat y de relaciones sociales que sostengan y viabilicen la sociedad del Buen Vivir. Basado en
la colectividad como eje articulador, favoreciendo el trnsito desde la accin individual a la
colectiva (y de programas individuales a colectivos), en la bsqueda de un lugar comn de
encuentro, y en la recuperacin del espacio pblico como espacio poltico.
Este sistema cumplira un rol importante en la consolidacin de un modelo de Red de
redes, con enfoque territorial, y con participacin y corresponsabilidad de la sociedad civil. Este
modelo considera a las redes como producto del desarrollo y participacin de la familia y la
comunidad, quienes promueven con su accin como ciudadanos cambios en las condiciones de
vida, para el ejercicio pleno de sus derechos, y que constituya una base real y consistente de
desarrollo y transformacin social.
Son tres los ejes de accin que definen y refuerzan el trabajo en red: el poltico, el
institucional y el comunitario. El eje poltico se refiere a las estructuras del Estado, a las polticas
pblicas, en donde las redes de proteccin social integral son fundamentales. El eje institucional
se refiere a los servicios como entidades de atencin pblicas y privadas, de los distintos sectores,
ya que las redes de proteccin integral no pueden actuar al margen de los sistemas de atencin y
servicios a nivel local y nacional. El eje comunitario se refiere al desarrollo humano y la
participacin ciudadana, ya que las redes de proteccin integral son producto de la accin de la
comunidad y forman parte de la misma.
En este sentido, respecto a cmo incorporar polticas y programa especficos de cohesin
social en el marco del sistema distrital, se sugiere incluir programas comunitarios de
recuperacin de barrios y programas de fortalecimiento de organizaciones sociales, que
complementen la proteccin social integral y la generacin de capacidades, en barrios focalizados
previamente, en la perspectiva de amplificar los impactos sociales a nivel territorial, en los
barrios y comunidades.
Por otro lado, para incorporar transversalmente la cohesin social en el marco del sistema
distrital, se sugiere incluir el enfoque psicosocial en la proteccin social integral y en la
generacin de capacidades, lo que implica complementar las intervenciones individuales y
familiares, con intervenciones psicosociales. Por ejemplo en la generacin de capacidades, la
figura de un promotor familiar, que en base a un proceso de acompaamiento psicosocial
establece una relacin personalizada orientada a restablecer el lazo social, podra ser una
posibilidad. En el caso de la proteccin social integral, adems del acompaamiento psicosocial,
la prctica de red podra ser una metodologa para apoyar la articulacin de recursos y servicios
para la inclusin social de personas y familias en situacin de exclusin y precariedad social.
Otro desafo, ya mencionado anteriormente, se relaciona con la consolidacin de las
polticas sociales del Estado Ecuatoriano, en tanto polticas sociales que aportan a la construccin
de la sociedad del Buen Vivir, que construyen sociedad y por tanto son protagonistas de los
procesos de transformacin social e institucional actualmente en curso.
Polticas sociales con poltica y con sociedad, que no slo administren problemas
sociales, sino que aporten a la generacin de condiciones favorables para el proyecto de sociedad
que se est construyendo, es el principal desafo.
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