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quoi sert la planification urbaine?

Regards croiss sur la planification urbanisme-transport Strasbourg et


Genve

par Caroline Gallez

accourcis

Rsum
Plan de l'article
Pour citer cet article

Chercheure au Laboratoire Ville Mobilit Transports


Universit Paris-Est, INRETS

oir aussi

Sur un sujet proche

et Hanja-Niriana Maksim

Doctorante au Laboratoire de Sociologie Urbaine


cole polytechnique fdrale de Lausanne (EPFL)

lux

2007/3 (n 69)

Pages : 112
Affiliation : Numros antrieurs
disponibles sur www.persee.fr

diteur : Mtropolis
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i lon sen tient aux lois qui en dfinissent le cadre et les orientations, la
planification urbaine est un outil au service dune plus grande cohrence de
laction publique. Cette capacit de mise en cohrence sentend gnralement de
diffrentes manires. En termes spatiaux tout dabord: les documents
durbanisme ont vocation tre labors au sein de larges primtres, dfinis
sur la base de critres fonctionnels et dpassant les frontires de lorganisation
administrative locale; en termes intersectoriels ensuite: le plan dfinit pour un
territoire des objectifs ou des orientations dont la mise en uvre repose sur la
coordination de plusieurs politiques sectorielles; en termes temporels enfin: la
rflexion prospective permet danticiper les besoins futurs et, plus
gnralement, dintgrer les enjeux de long terme.

La relance des procdures de planification urbaine dans les pays europens


depuis une quinzaine dannes atteste de limportance que les tats accordent
la rflexion prospective, dans un double contexte de renouvellement des
objectifs et de mutation des cadres des politiques damnagement du territoire.
Elle se rfre tout dabord la notion partage de dveloppement durable, qui
suppose une problmatisation des tensions entre les enjeux de court et de long
termes, dchelles globale et locale, tout en appelant une approche plus
transversale des problmes et des solutions. Elle est par ailleurs concomitante
dun affaiblissement relatif du pouvoir des tats au profit dautres acteurs,
politiques (Europe, Rgions, Villes) ou conomiques (marchs ou grandes
entreprises). La complexification des enjeux, la multiplication des chelles
dintervention et la diversification des systmes dacteurs tendent ds lors
assigner la planification urbaine des objectifs de nature la fois substantielle:
dfinir les orientations dun dveloppement urbain durable, et procdurale:
servir de prtexte, de support ou de cadre la mise en place dune gouvernance
urbaine.

urbaine.
Au-del dune certaine convergence des orientations et des tendances qui soustendent la refonte de la planification urbaine en Europe, des diffrences
apparaissent dans la pratique, en fonction des cultures politiques, des traditions
en matire damnagement du territoire et des contextes locaux. Dans cet
article, nous nous interrogeons sur le rle effectif de ces procdures, partir
dune analyse compare des pratiques et des contenus de la planification urbaine
Strasbourg et Genve depuis les annes 1960. Servent-elles, comme lesprent
les lgislateurs, les reprsentants de ltat ou certains experts, cadrer laction
publique locale, lorienter, voire appuyer la mise en place dun systme de
gouvernance, matre-mot de la nouvelle bote outils de lagir mtropolitain?

Le propos de cet article partait dune interrogation plus gnrale sur la mise en
cohrence des politiques de transports et durbanisme dans plusieurs villes
suisses et franaises [1] . Notre investigation se limite ici aux cas de Strasbourg et
Genve, dont le rapprochement semble intressant plusieurs titres. Ces deux
agglomrations de taille comparable prsentent en effet une tradition ancienne
en matire durbanisme, et leurs situations gographique (agglomrations
transfrontalires) et politique (Strasbourg, capitale europenne et Genve, sige
de nombreuses instances internationales) leur confrent un positionnement
particulier vis--vis des enjeux de dveloppement urbain, de fonctionnement
conomique et dorganisation des dplacements. lchelle nationale, la
comparaison avec la Suisse, tat fdral o les cantons disposent dune
autonomie ancienne en matire damnagement de lespace, permet en outre de
dplacer le regard port sur la planification urbaine la franaise, souvent
focalis sur les aspects relatifs la dcentralisation.

La comparaison sappuie sur une analyse diachronique des conditions de


production et des contenus des principaux documents de planification
intressant les champs de lurbanisme et des transports ou dplacements:
schmas directeurs puis schma de cohrence territoriale et plans de
dplacements urbains Strasbourg, plans directeurs et schmas de transport
sectoriels Genve. Lanalyse documentaire des documents de planification,
tudes gnrales ou documents administratifs a t complte par une srie
dentretiens semi-directifs mens auprs des acteurs locaux. Lintrt du recul
historique est double: dune part, il permet de comparer des processus plutt
que des images instantanes, qui risqueraient de surdterminer le poids des
variables structurelles telles que la morphologie urbaine, le systme politique ou
encore lagencement institutionnel local; dautre part, il permet de faire le lien
entre le contexte national dans lequel sinsrent ces procdures (aussi bien sur le
plan de larchitecture institutionnelle que des orientations ou des objectifs
dclins par les lois dans le domaine des politiques durbanisme et de transport)
et les contextes locaux tudis (en prenant en compte les effets de mmoire, de
distanciation vis--vis de ltat ou de traduction des enjeux par les acteurs
locaux).

Lanalyse comparative est construite en deux temps. Tout dabord, les facteurs
constitutifs des dynamiques locales ont t identifis et caractriss au regard
de plusieurs entres complmentaires: ltude des logiques institutionnelles, la
comprhension des jeux dacteurs collectifs, et les reprsentations qui soustendent la construction de doctrines daction sur la ville et sur les transports.

Les deux trajectoires urbaines dcrites ici nous conduisent relativiser ces
diffrentes hypothses, en montrant que ces procdures, aussi bien dans leur
mode de production que dans leur contenu, sont en ralit un moment (certes
particulier) du processus de production des politiques locales. Elles ne sont pas
produites en dehors, distance ou ct des politiques publiques quelles sont
censes orienter.
[1]Cet article
sinsre dans le
cadre dune
recherche...

tendent la construction de doctrines daction sur la ville et sur les transports.


Puis, en analysant le poids relatif de ces diffrents facteurs, la seconde partie de
lanalyse consiste valuer le rle de la planification urbaine dans la mise en
cohrence des politiques durbanisme et de transport Strasbourg et Genve.

hangements et continuits de la coordination


urbanisme transport

Au cours des quarante dernires annes, lhistoire de la planification urbaine

Des travaux rcents de sciences politiques ont montr lintrt de combiner,


dans lanalyse des processus daction publique, des dimensions habituellement
utilises de manire exclusive (Palier et Surel, 2005). Ce cadre danalyse dit des
trois i consiste tudier successivement, sans les hirarchiser a priori, trois
catgories dlments explicatifs, relatifs respectivement aux institutions, aux
intrts et aux ides. Dans un premier temps, cest aux logiques institutionnelles,
aux effets cumulatifs des dispositifs et des dcisions que lon accorde une
attention privilgie; dans un second temps, il sagit de rendre compte de la
dimension stratgique de laction collective, cest--dire de la manire dont les
acteurs formulent leurs intrts et en ngocient la reprsentation; dans un
troisime temps enfin, lapproche par les ides sintresse la dimension
intellectuelle, travers une analyse des valeurs, des croyances ou des normes qui
sous-tendent la formulation des problmes ou le choix des solutions. Cest
laune de ces trois sries de facteurs que nous apprcierons les changements de
la planification urbaine Strasbourg et Genve, en nous focalisant plus
spcifiquement sur les liens entre transport et urbanisme.

dans les agglomrations de Strasbourg et de Genve se caractrise par une


alternance de phases aux dynamiques contrastes (voir encadrs). Le recul
historique, qui dtermine lapprhension du changement en matire daction
publique, permet galement de mieux le spcifier (Fontaine et Hassenteufel,
2002), en identifiant notamment les lments de continuit et de rupture
propres llaboration des procdures de planification successives, mais
galement en faisant le lien entre les politiques menes aux chelles nationales
et locales.

ogiques institutionnelles

( )S

i
trasbourg protectionnisme communal et segmentation
de l expertise

En tant quancienne capitale du Reichland dAlsace-Lorraine, Strasbourg


dispose, la fin de la seconde guerre mondiale, de comptences tendues dans le
champ de lurbanisme. Tout en lui confrant une forte capacit dfendre ses
intrts en matire damnagement, cette caractristique fonde galement
certaines rgles de fonctionnement de la communaut urbaine de Strasbourg ou
de partage de lexpertise, qui contraignent les pratiques en matire de
coordination entre transport et urbanisme.

Il existe tout dabord une segmentation de fait dans lexercice des comptences
durbanisme et de transport, qui sorganise ds la mise en place de la CUS, en
1966. La cration autoritaire de cette structure intercommunale se heurte une
forte opposition des maires, lie lexcrable souvenir laiss par la fusion
communale impose durant loccupation allemande (Bachofen, 1994). Soumis
la dcision unilatrale de ltat, les lus se sont mis daccord pour sauvegarder
autant que possible lautonomie communale. En limitant volontairement la
reprsentation de la ville-centre au sein du conseil communautaire pour que
chaque commune puisse tre reprsente, Pierre Pfimlin offre un gage de bonne

10

chaque commune puisse tre reprsente, Pierre Pfimlin offre un gage de bonne
volont. La dfense des prrogatives communales en matire durbanisme
dpasse quant elle largement le plan symbolique: bien que lamnagement de
lespace fasse partie des comptences de droit des communauts urbaines,
Strasbourg, la CUS redlgue cette comptence chacune des 27 communes
membres. Chaque commune est donc matresse de son plan doccupation des
sols. Alors que le rgime dexception dont bnficie Strasbourg en matire de
construction finit par tre traduit dans le droit commun en 1992, les
consquences de ce mode de fonctionnement continuent de peser sur les
dcisions actuelles. Malgr les prconisations rcentes de la loi relative la
solidarit et au renouvellement urbains (loi SRU), il nexiste toujours pas de PLU
communautaire, et de manire plus gnrale, la demande politique pour une
vision globale de lamnagement du territoire de la CUS peine merger. Si lon
excepte le stationnement, dont la gestion reste communale, lorganisation des
dplacements en revanche, dans ses deux composantes de matrise douvrage de
la voirie et de dfinition de loffre de transports publics, relve depuis lorigine
des comptences de lagglomration. Ainsi, en dpit de lexistence dune
institution disposant selon la loi des comptences en matire de transports et
durbanisme, les logiques daction dans ces deux champs ont toujours t
dconnectes.

Strasbourg, entre culture rhnane et ambition europenne

[2]Ltat souhaite
alors favoriser,

dans les grandes


agglomrations,...

Cest dans le contexte de la planification centralise et de lmergence dune


politique nationale damnagement du territoire que se mettent en place
les principaux lments du cadre institutionnel strasbourgeois. Sous la
pression de son maire, Pierre Pfimlin (MRP), Strasbourg est lue au rang de
mtropole dquilibre, destine contrebalancer la croissance de la
mtropole parisienne. Par ailleurs, la Communaut urbaine de Strasbourg
(CUS) est cre par ltat en 1966 [2] , autour de 27 communes. Enfin, dans la
perspective de llaboration du schma directeur damnagement et
durbanisme (SDAU), une agence durbanisme (AUAS puis ADEUS) est mise
en place le 1er janvier 1968.
Expertise technique et culture politique au service dun projet prcurseur
Entre la fin des annes 1960 et le milieu des annes 1970, la production
dtudes urbaines est particulirement foisonnante. Fond sur des
hypothses de forte croissance dmographique, le SDAU, adopt en 1973,
rpartit le dveloppement urbain sur un rseau de villes priphriques, audel des limites de la CUS. Compltant et prcisant le rseau dautoroutes
et de voies rapides dessin par les plans prcdents, il prvoit la ralisation
dun transport collectif en site propre (TCSP) afin de renforcer laccs au
centre. Les tudes prliminaires dinfrastructures de transport aboutissent
en 1975 ladoption dun Dossier dagglomration. Ce document original
ralise un compromis entre la vision politique du maire de Strasbourg,
farouchement oppos lenvahissement automobile, et lapproche
fonctionnelle des ingnieurs routiers du ministre de lquipement. Le
projet damnagement du centre sarticule ainsi autour de trois grands
principes: la suppression du transit automobile rendue possible par la
construction dune rocade et de boucles de desserte locales; la
pitonisation de cet espace; la mise en circulation dun tramway.
Mise en sommeil des rflexions prospectives et retour de la logique automobile
Ds le milieu des annes 1970, la crise ptrolire et le retrait financier de
ltat entranent un report des projets de transport associs au SDAU ainsi
quune diminution de lactivit en matire de planification urbaine. La
difficult dobtenir un consensus politique et une large adhsion de la
population autour du tramway, qui sajoute au retard de construction de la
rocade, a finalement raison du projet damnagement du centre. Moins
hostile la voiture que son prdcesseur, Marcel Rudloff, lu maire (RPR)

[3]Depuis 1985, il

est question de
transfrer le
sige...

hostile la voiture que son prdcesseur, Marcel Rudloff, lu maire (RPR)


de Strasbourg en 1983, fait adopter par le conseil de la CUS un projet de
mtro automatique lger, qui prsente lavantage, pour les milieux
automobiles, de ne pas gner la circulation de surface.
La planification au service du projet politique?
En 1989, Catherine Trautmann (PS) est lue maire de Strasbourg. Dans un
contexte marqu par la remise en cause de la position europenne de
Strasbourg [3] , la nouvelle quipe lance une rflexion prospective pour
dfinir un programme politique lchelle de la CUS. Mesure phare du
projet dagglomration adopt en 1990, le tramway saffiche comme un
projet urbain au service de la solidarit dagglomration et du rayonnement
europen de Strasbourg. Lurgence de la ralisation du TCSP place les
tudes au second plan. Llection de Fabienne Keller (RPR) la mairie de
Strasbourg en 2001 ne remet pas en cause la politique intermodale.
Poursuivant les objectifs dun maillage du rseau de tramway et dun
dveloppement de liaisons ferroviaires radiales (dont un projet de tramtrain), le SCOT approuv en 2006 soutient le principe dune urbanisation
conditionne par la desserte en transports collectifs. Lambition de
mtropole europenne de Strasbourg est fortement raffirme, davantage
dans une perspective interrgionale qu lchelle de lagglomration
transfrontalire, comme en tmoigne la priorit accorde aux projets de
raccordement aux lignes grande vitesse allemandes, ractivs par larrive
imminente du TGV-Est.
Dote de services techniques tendus et qualifis, la ville de Strasbourg dispose
dune capacit dexpertise particulirement dveloppe dans le champ de
lurbanisme. Au moment de llaboration du plan du groupement durbanisme
de 1965, larchitecte dtat Pierre Vivien et Pierre Pfimlin dcident de crer un
bureau durbanisme au sein de ladministration municipale (Bachofen, 1994).
lvidence, le fonctionnement de ce service ne se limite pas la diffusion des
outils et des mthodes de lapproche fonctionnaliste laquelle le plan accorde
une large place; il permet galement au maire de Strasbourg, porteur dune
vision plus culturaliste de lamnagement urbain, de sopposer une ingrence
de ltat sur son territoire. Au moment de la cration de la CUS, des conflits
opposent les services municipaux la nouvelle administration communautaire.
Afin de les rsoudre, Pierre Pfimlin dcide en 1972 de fusionner les services;
toutefois cette dcision ne touche pas la comptence durbanisme, dont
lexercice reste une prrogative municipale. Dautres tensions vont bientt
opposer les services de la CUS lagence durbanisme. Cette dernire, depuis
llaboration du SDAU, est charge de la matrise duvre de la planification
urbaine. Cette attribution ne va pas de fait pour le service de lurbanisme, qui se
sent dessaisi dune partie de ses prrogatives antrieures. Par ailleurs, la sphre
oprationnelle reste le domaine rserv de la CUS et dune socit dconomie
mixte damnagement, la SERS. Ce strict cantonnement de lagence aux tudes
stratgiques affaiblit parfois sa crdibilit auprs des lus. Dans le contexte
actuel de redfinition des projets politiques aux diffrentes chelles, les lus de la
CUS marquent une prfrence pour la constitution dune expertise interne. La
lgitimit de lagence saffirme plutt dans sa position dindpendance vis--vis
des diffrentes collectivits locales, et dans sa capacit mettre en uvre des
analyses lchelle de la rgion urbaine, comme en tmoigne ltude que lui ont
rcemment confie la Rgion, le Dpartement, la DRE et la CUS, autour de la
notion darmature urbaine. Cest aux services techniques des collectivits que
revient cependant la traduction oprationnelle des orientations stratgiques
nonces dans le SCOT, dans un climat qui reste plus concurrentiel que
coopratif, et limite donc la porte du document durbanisme.

11

( )G

ii
enve poids des traditions et dispositifs de
lgitimation

Le gouvernement cantonal (Conseil dtat) de Genve est le principal acteur de la


politique locale damnagement du territoire. Depuis les annes 1950, cinq plans
directeurs ont t labors, dans un cadre qui a progressivement
institutionnalis le suivi et la rvision dcennale des documents de planification.
La ville de Genve na que trs peu de latitude pour faire valoir ses prfrences, y
compris en matire de transport, puisquelle nest pas matresse de la voirie
communale. Par ailleurs, le systme de dmocratie semi-directe confre un
poids important la population et aux associations dans le jeu dacteurs local.
Les initiatives et les rfrendums scandent des changements dorientation
dcisifs dans les priorits de lamnagement cantonal. Face des oppositions
parfois virulentes et au risque peu contrlable dune remise en cause sans appel
de la politique cantonale, le rle du Conseil dtat nest pas seulement dlaborer,
de coordonner et de mettre en uvre les projets damnagement; il consiste
galement arbitrer les intrts contradictoires qui peuvent sexprimer
loccasion des initiatives ou des rfrendums.

12

Le caractre intangible de la loi cantonale de 1952 portant dcision de protger la


ceinture verte agricole offre un premier exemple de la continuit des options
damnagement du territoire genevois. Aucun des plans directeurs adopts
depuis cette date na remis en cause cette dcision, sous peine de sexposer un
recours immdiat de la part des associations cologiques. Mme si la loi fdrale
damnagement du territoire modifie en 1999 prvoit un assouplissement des
contraintes durbanisation des zones agricoles, lapplication de ce principe dans
lagglomration genevoise supposerait une rforme pralable de la loi cantonale,
ce qui ne semble pas encore lordre du jour.

13

Genve, de la ville dense automobile louverture transfrontalire

[4]Cette situation
est singulire.

Dans les autres


cantons...

Il existe Genve une pratique ancienne de la planification urbaine, due


lexigut du territoire cantonal (283 km2), une pression dmographique
soutenue et la volont de prserver la ceinture verte agricole protge
depuis 1952. Le canton de Genve, qui concentre toutes les prrogatives en
matire damnagement et dorganisation des dplacements [4] , a dj
ralis plusieurs plans directeurs avant mme que la loi fdrale sur
lamnagement du territoire (LAT) de 1979 nen fasse une obligation lgale.
Un hritage moderniste revendiqu
Durant les annes 1960 et 1970, Genve droge peu au modle de la ville
moderniste, alliant la densification du centre une forte expansion de la
circulation automobile. Le plan directeur cantonal de 1966, teint
didologie techniciste, insiste sur la ncessit dadapter la ville une
mobilit prioritairement automobile, en sappuyant sur les prconisations
de ltude gnrale de la circulation publie en 1959 par lingnieur J.-L.
Biermann. Des voies express structurent la ville en alvoles, amnages
selon le principe de la sparation des fonctions (habitat, activits). Il est
prvu de dvelopper lagglomration de faon compacte et de renforcer les
ples dattraction en priphrie, afin de prserver la ceinture verte et de
maintenir les zones industrielles en dehors de lagglomration.
Affirmation de la question environnementale
Les annes 1970 marquent une prise de conscience des problmes urbains
gnrs par la croissance du trafic automobile (pollution, congestion,
dgradation de la qualit de vie). Le plan directeur de 1975 met un terme
leuphorie automobile de la priode prcdente, insistant sur la ncessit de
construire la ville sur la ville et de lutter contre la dispersion de
lurbanisation. Aprs le vote de la LAT, le canton se lance dans llaboration
dun nouveau plan directeur. Or, le dbut des annes 1980 est marqu par la

[5]En Suisse, les


citoyens peuvent
prendre part la
dcision...

[6]Depuis 1858,

une ligne de
chemin de fer relie
la gare...

dun nouveau plan directeur. Or, le dbut des annes 1980 est marqu par la
monte en puissance des proccupations environnementales, qui aboutit
la loi fdrale sur la protection de lenvironnement (LPE) de 1983. La mme
anne, une initiative populaire [5] Pour des transports publics efficaces
est dpose auprs du canton de Genve par cinq associations cologistes.
Cette initiative inaugure la relance du dveloppement de loffre de
transports collectifs ferrs lchelle de la ville et du canton, notamment le
redploiement dun rseau de tramway. Le plan directeur de 1989 entrine
ces changements tout en raffirmant les principes de densification et de
protection de la ceinture agricole.
Lamnagement transfrontalier comme objet de ngociation politique
Au dbut des annes 1990, laugmentation des dplacements pendulaires
entre la Suisse et la France sajoute aux pressions en matire durbanisation
pour faire de louverture transfrontalire une priorit. Le concept
damnagement du nouveau plan directeur, Projet 2015, met laccent sur
le principe dune urbanisation diffrencie, et prconise la diversification
des activits dans la ceinture verte. Ce faisant, il se situe dans la logique
dassouplissement des contraintes durbanisation en zone agricole qui a
donn lieu une modification de la LAT en 1999. Sur les sites porteurs de
dveloppement (dont quatre ncessitent une coopration transfrontalire),
des primtres damnagement coordonn font lobjet dune planification
attentive. En matire de transports, le projet majeur est la ralisation de la
ligne ferroviaire CEVA (Cornavin - Eaux-Vives - Annemasse) qui relie la
Suisse la France. Relanc en 2001 travers une tude de faisabilit publie
par le canton de Genve et les CFF, ce projet vieux dun sicle [6] fait lobjet
dpres ngociations financires entre les autorits publiques genevoises et
franaises. Plusieurs autres documents de planification, dont un projet
dagglomration franco-valdo-genevois, visent faire merger ce territoire
transfrontalier et conforter sa vocation internationale.
De faon plus gnrale, limportance des oppositions suscites par les plans
directeurs successifs a conduit le Conseil dtat du canton de Genve mettre en
place, depuis les annes 1960, des dispositifs visant lgitimer la politique
damnagement du territoire. Cest en particulier la vocation des commissions
sectorielles consultatives qui regroupent des reprsentants du Conseil dtat,
des experts, des oprateurs et des reprsentants du monde associatif. La
Commission durbanisme a t mise en place en 1961 pour effectuer le suivi du
plan directeur; elle donne galement un pravis sur les projets damnagement.
En 1973, le Comit Rgional Franco-Genevois (CRFG) est cr pour traiter
notamment des questions relatives aux travailleurs transfrontaliers; largies
aux problmatiques damnagement du territoire, les rflexions du CRFG sont
associes celle de la Commission sur lamnagement du territoire, cre en
1994, au moment de la rvision du plan directeur de 1989. Enfin depuis 1990, la
Commission consultative de la circulation regroupe lOCM, les TPG, des
reprsentants de la ville de Genve et dassociations actives dans le domaine des
transports. Dans la pratique, linfluence de ces diffrentes commissions se rvle
assez limite. La politique douverture du Conseil dtat visant avant tout
prvenir les manifestations intempestives dintrts divergents, les discussions
au sein des commissions nont pas vocation faire merger ni rsoudre les
contradictions. Le rle de ces instances consultatives se situe donc plutt du ct
des forces dinertie que du ct de linnovation thmatique ou mthodologique.

14

Enfin comme Strasbourg, il existe une forte sectorisation des logiques daction
relatives aux transports et lurbanisme. la diffrence de lagglomration
strasbourgeoise, cette segmentation nest pas associe un morcellement
gographique des comptences, puisque le canton de Genve concentre

15

lensemble des prrogatives dans les deux champs, y compris la gestion du


stationnement. Cette intgration des comptences na pourtant pas suffi
coordonner les politiques. En tmoigne par exemple la production, au dbut des
annes 1980, de documents de planification spcifiques pour les transports
publics et la circulation; par ailleurs, lapproche transversale du plan de
dplacements urbains na pas dquivalent Genve. Lclatement des
comptences au sein des dpartements du Conseil dtat traduit le fort
cloisonnement des cultures techniques, entre urbanistes et ingnieurs transport,
et lintrieur du champ des transports, entre spcialistes de la route et
spcialistes des transports publics. Ainsi jusquen 2005, trois Dpartements du
Conseil dtat taient concerns par les politiques damnagement et de
transports: le Dpartement de lAmnagement, de lquipement et du Logement
(DAEL), en charge de llaboration du plan directeur; le Dpartement de Justice,
de Police et des Transports (DJPT) qui intervenait, travers lOffice cantonal des
transports (OTC), sur la politique des transports routiers (y compris du
stationnement) et ferroviaires; enfin le Dpartement de lIntrieur, de
lAgriculture, de lEnvironnement et de lnergie (DIAE), qui soccupait des
politiques de protection de lenvironnement (lutte contre la pollution de lair, le
bruit, dchets et protection de la zone agricole). Par ailleurs, avant la cration de
lOffice des transports et de la circulation (OTC), en 1989, les transports
dpendaient de trois dpartements diffrents. Depuis 2005, le gouvernement
cantonal affirme nanmoins la ncessit de dcloisonner les problmatiques
durbanisme et de transports et de dtechniciser les questions relatives
lorganisation des dplacements. Le regroupement rcent des comptences
relatives lamnagement et aux transports au sein dun dpartement unique, le
Dpartement du Territoire, et la transformation de lOTC en Office cantonal de
la mobilit (OCM) en sont la traduction institutionnelle.

ntrts et jeux d acteurs

( )S

i
trasbourg de la domination du centre la juxtaposition
des visions territoriales

Dans lagglomration strasbourgeoise, limpact du processus de dcentralisation


des comptences ressort clairement travers le retrait progressif de ltat, tant
en matire de matrise douvrage des procdures de planification urbaine que
dassistance technique aux collectivits locales ou de financement des tudes et
des projets. On doit cependant se garder dune vision trop schmatique des
effets de cette rforme, qui consisterait opposer strictement deux priodes,
celle o ltat dispose de lessentiel des marges de manuvre une autre o il est
totalement absent des dmarches engages par les collectivits locales.

16

Ainsi, au moment o culmine le dirigisme tatique, entre la fin des annes 1960
et le milieu des annes 1970, la ville-centre exerce un rel contre-pouvoir face
ltat. Ses capacits ngocier les priorits damnagement sur son propre

17

territoire voluent mme au cours de la priode grce la mdiation assure par


lagence durbanisme. Cette volution ressort notamment de la comparaison
entre le SDAU approuv en 1973 et le Dossier dagglomration de 1975. Dans le
premier cas, il sagit dune procdure de planification classique, pilote par les
services de ltat, qui se concentre sur lorganisation du dveloppement urbain
priphrique et les problmes daccs au centre, en ignorant assez largement
lurbanisation existante. Cette caractristique dchelle, qui nest pas spcifique
au SDAU strasbourgeois, est renforce par lattitude protectionniste de
Strasbourg. Jusquau dbut des annes 1970, lagence durbanisme na pu
pntrer le sanctuaire strasbourgeois, qui reste le domaine rserv des
services techniques, gardiens jaloux des prrogatives municipales en matire de
[7]Voir lentretien droit des constructions [7] .

[7]Voir lentretien

[7]
avec Grard droit des constructions .
Massin, exdirecteur de... Le contexte volue avec larrive dun nouveau directeur dagence, au moment o

sengagent les tudes de programmation des infrastructures de transport. Pierre


Pfimlin, oppos au sacrifice de la ville lautomobile, comprend le parti quil peut
tirer de cette structure dtudes autonome, la fois en termes dexpertise mais
aussi daccs direct aux services de ltat. Le service durbanisme de la ville ayant
traduit sa pense politique (supprimer le transit automobile au centre), lagence
met au point la solution qui en garantit la faisabilit (raliser une rocade et des
boucles de desserte locale). En dvoyant la procdure du dossier
dagglomration, lagence dmontre galement sa capacit dpasser le conflit
qui oppose alors urbanistes et ingnieurs routiers du ministre de lquipement,
propos de la manire dapprhender les questions urbaines.

18

Il faut attendre le dbut des annes 1990 pour qu la faveur dun changement de
majorit au sein de lquipe municipale, la ville-centre raffirme son intention
politique au travers de la planification urbaine, en tant cette fois en position
dinitiatrice. Alors que la pense planificatrice des annes 1960 faisait du schma
directeur un cadre pour la mise en uvre des politiques locales, cest le projet
politique, cette fois, qui suscite la relance des procdures de planification
urbaine et sectorielle. Dans ce rapport invers entre plan et projet, lurgence
politique vient cependant limiter les ambitions stratgiques. La ralisation du
tramway passe avant celle du plan de dplacements urbains (PDU), dont la
vocation anticipatrice est ainsi affaiblie. Les rsistances locales qui sexpriment
autour de la rvision du schma directeur soulignent par ailleurs la difficult
traduire les intentions de rorganisation du pouvoir local affiches par le projet
dagglomration de 1990.

19

Dans les annes 2000, les effets de la seconde vague de dcentralisation des
comptences se manifestent sous forme dun recentrage de laction des
diffrentes collectivits, et plus spcifiquement du Dpartement et de la Rgion,
autour de leurs nouvelles responsabilits. Les consquences sont de deux ordres:
dune part, chaque collectivit redfinit ses priorits daction sur son propre
territoire; dautre part, la divergence entre ces priorits ou les recouvrements de
certains domaines dintervention engendrent des tensions politiques entre les
collectivits publiques. La Communaut urbaine nest pas directement
concerne par ce redploiement des comptences locales, mais le manque de
vision politique lchelle communautaire, notamment en matire durbanisme,
la place dans une position dlicate vis--vis du Dpartement et de la Rgion.
Pour le Dpartement, qui soccupe traditionnellement de lquipement des
communes rurales, il nest pas concevable dignorer le territoire de la CUS, qui
reprsente plus de 40% de la population du Bas-Rhin; il entend y faire valoir son
rle non pas en tant que simple financeur, mais en dfendant ses intrts. Les
dmarches de ces collectivits tendent par ailleurs scarter des procdures de
planification traditionnelles, dont la porte prescriptive est juge insuffisante.
Ainsi la Rgion a-t-elle renonc en 2002 terminer un schma rgional
damnagement et de dveloppement des transports afin dlaborer un
document stratgique sous forme de feuille de route, destin orienter
laction (Ollivier-Trigalo et Zembri-Mary, 2006). Dans ce contexte, le SCOT na
semble-t-il pas servi de scne de ngociation des enjeux locaux. Ce repli
institutionnel se traduit notamment par un manque de partage des
informations, et par lautonomie des projets de transports (chaque collectivit
dfendant le sien), qui nont pas t rediscuts ni vritablement rinscrits au
sein dune rflexion territoriale stratgique.

20

( )G

ii
enve de la conciliation des intrts internes la
ngociation avec l extrieur

Au milieu des annes 1970, la reconnaissance des problmes poss par la logique
du tout automobile a incit le Conseil dtat inscrire lordre du jour du
plan directeur lamlioration des transports collectifs. Pour autant, laccs
automobile au centre nest pas remis en question, et les investissements tardent
se concrtiser dans le domaine du transport public. Linitiative populaire de
1983 en faveur dun renouveau des transports collectifs soulve des contestations
de la part des milieux automobilistes, qui craignent les consquences ngatives
sur la circulation dun redploiement du rseau de tramway. Face cette
contradiction, le Conseil dtat mandate un bureau dtudes pour tudier un
contre-projet, qui aboutit en 1988 la loi cantonale sur les rseaux des transports
publics genevois. Le succs de ce contre-projet, adopt par 79% des votants, est
celui dun compromis. Tout en prconisant lextension du rseau de tramway, le

21

la fin des annes 1990, louverture transfrontalire tmoigne dune volution


importante dans le jeu dintrts local. En dpit de la mobilisation ancienne des
associations locales sur les questions de lamnagement transfrontalier et du
soutien apport par la Commission europenne travers les programmes
INTERREG, le rapprochement entre les autorits publiques suisses et franaises
est longtemps rest du domaine des tudes et des intentions. Il faut noter, cet
gard, que les configurations des bassins demplois de Strasbourg et de Genve
sont trs diffrentes: alors que lattraction de Strasbourg ne sexerce que
faiblement sur le territoire allemand, celle de Genve dborde largement des
limites cantonales du ct franais; selon la dfinition INSEE de laire urbaine,
70% des habitants de la couronne priurbaine genevoise rsident en France.
Depuis la fin des annes 1980, laggravation de ltalement urbain sest
accompagne dune augmentation forte des flux pendulaires entre la Suisse et la
France, provoquant un engorgement important des voies routires daccs
[8]Environ 300 Genve [8] . La ralisation dun mode de transport collectif entre la Suisse et la
000 passages
quotidiens sont France devient alors particulirement pressante. De leur ct, les collectivits
effectus... locales franaises rclament un desserrement de lemploi sur leur propre
territoire, jusque-l essentiellement concentr sur le primtre cantonal. Cest
autour de cette ngociation des intrts mutuels des diffrents partenaires que
se concrtise le changement dchelle du plan directeur cantonal. En atteste par
exemple la pression exerce par Genve sur les Dpartements de lAin et de la
Haute-Savoie pour quils investissent dans le financement des transports publics
transfrontaliers tout ou partie de la rtrocession fiscale sur les salaires des
travailleurs transfrontaliers, quelle leur verse son bon vouloir.

22

texte mnage les susceptibilits des milieux associatifs en laissant ouvertes deux
possibilits: dune part, la mise en place dun rseau express rgional, qui
remporte ladhsion des initiants, et dautre part, la ralisation dun rseau de
mtro automatique, soutenue par les dfenseurs de lautomobile.

enser le lien entre ville et transport stratification


des doctrines globales et traductions territoriales

Aborde sous langle des valeurs, des reprsentations et des normes qui soustendent laction dans les domaines des transports et de lurbanisme, lanalyse des

23

Durant les annes 1950 et 1960, lurbanisme fonctionnaliste est le modle


dominant. Lamnagement urbain repose sur des principes de sparation

24

trajectoires de la planification urbaine Strasbourg et Genve rvle


dimportantes similitudes, que nous attribuerons lexistence de doctrines
globales, largement diffuses lchelle internationale. Trois phases marquent
ainsi lvolution des rfrentiels de laction publique, auxquels les documents de
planification des agglomrations de Strasbourg et de Genve font largement
rfrence.

dominant. Lamnagement urbain repose sur des principes de sparation


fonctionnelle (habiter, travailler, se rcrer, circuler) et sur le primat accord la
fonction circulatoire, qui trouvent leur inspiration dans la Charte dAthnes
publie au dbut des annes 1940. Cette vision saccorde, Strasbourg comme
Genve, avec limage de modernit attache la voiture particulire par
opposition au caractre dsuet des tramways, dont les rseaux seront
entirement dmantels dans les deux villes. Laccessibilit automobile constitue
lenjeu majeur des politiques de transports, et lingnierie routire, utilisant des
mthodes et des modles imports des tats-Unis, est largement diffuse au sein
des institutions publiques comme des bureaux dtudes privs. Le plan de
Genve de 1966 est particulirement fidle aux thses modernistes. La
densification de lhabitat urbain constitue une orientation majeure de ce plan
directeur; localement, elle rpond au double enjeu politique de la gestion de
lespace au sein dun territoire exigu et de la protection de la ceinture verte
agricole.
Un second rfrentiel merge dans les annes 1970, issu de la remise en cause de
la logique tout automobile de la priode prcdente. Le constat principal est celui
de la congestion des rseaux routiers qui menacent laccs la ville et rendent
ncessaire le dveloppement des transports collectifs. Dautres enjeux
accompagnent la promotion des modes collectifs urbains face la voiture
individuelle: assurer lquit dans laccs la ville, garantir une meilleure qualit
de vie dans les zones urbaines ou encore maintenir lattractivit des centresvilles. Dans lagglomration strasbourgeoise, la confrontation latente des deux
logiques daction, celle de la promotion de laccessibilit urbaine porte par les
ingnieurs routiers et celle de la dfense du patrimoine et des valeurs durbanit
par la ville de Strasbourg, trouve sa pleine expression au moment de
llaboration du dossier dagglomration, en 1975. Le compromis opr par le
dossier dagglomration est territorial, soulignant bien le fait que la remise en
cause du systme automobile est circonscrite au primtre de la ville-centre.
Genve, le plan directeur de 1975 sinscrit la fois dans un contexte de rvision
la baisse des prvisions de croissance dmographique et de proccupation
lgard dune tendance la dilution de lurbanisation priphrique. La ncessit
de favoriser un dveloppement compact de lagglomration, respectant
strictement la ceinture verte se rfre la tradition historique de lamnagement
du territoire. Le lien entre transports et urbanisme nest pas explicit: le
dveloppement des transports collectifs nest envisag que pour limiter le
recours la voiture particulire, dans une vision dquilibre du march local des
dplacements non intgre une politique damnagement plus globale.

25

Une troisime tape est associe la monte des proccupations


environnementales puis, dans son prolongement, la gnralisation de la notion
de dveloppement durable. Il sagit dune nouvelle manire de poser le problme
du dveloppement urbain et des transports, mettant laccent sur la question de
lusage de ressources non renouvelables et sur les nuisances associes dune part
la croissance extensive des espaces urbaniss, et dautre part laugmentation
des circulations motorises aux abords ou dans les villes. Les solutions se posent
non seulement en termes de rquilibrage du partage modal en faveur de la
marche, du vlo et des transports publics, mais aussi en termes de
restructuration du dveloppement urbain dans les zones les mieux desservies
par les transports collectifs. La notion de dveloppement durable introduit un
degr de complexit supplmentaire en insistant sur la gestion simultane des
enjeux conomiques, environnementaux et sociaux. Applique lamnagement
des territoires urbains, elle largit le besoin de cohrence intersectorielle
lensemble des politiques urbaines (dplacements, habitat, logement, politique
sociale, etc.). Cest probablement dans cette troisime tape, caractrise par la
complexification des enjeux, que les diffrences de traduction entre les deux

26

complexification des enjeux, que les diffrences de traduction entre les deux
agglomrations sont les plus importantes.
Les enjeux environnementaux ne sont pas totalement absents des dbats
politiques dans les annes 1970, lAlsace tant lune des rgions de France o la
sensibilit cologique fait partie de la culture locale. Cependant les plus fortes
mobilisations portent sur des enjeux dchelle nationale (lutte contre le
nuclaire) ou rgionale (lutte contre limplantation des industries lourdes le long
du Rhin). La ralisation dun plan vert (qui prvoit la connexion des espaces verts
le long des cours deau) et la mise en place dune politique vlo tmoignent
nanmoins de linfluence de cette sensibilit cologique dans le projet urbain.
Les annes 1980 voient un certain effritement de la rsistance de la ville-centre
au modle automobile. Dans les annes 1990, le nouveau projet politique met en
avant les valeurs durbanit, de solidarit mais aussi dattractivit conomique
de lagglomration. La relation entre ville et transports sarticule diffrentes
chelles: pour la ville, la mise en valeur des espaces publics, le partage de la
voirie sont associs lide durbanit; la performance du rseau de transports
publics a vocation renforcer les liens de solidarit au sein de lagglomration et
son attractivit; enfin, lamlioration des liaisons internationales (TGV-Est,
dveloppement des axes autoroutiers avec lAllemagne) est lgitime par le statut
de capitale europenne de Strasbourg. Avec le SCOT, le principe dune
urbanisation prioritaire des zones bien desservies par les transports se diffuse
largement, mme si la traduction concrte de cet objectif est loin dtre acquise.
On ne peut qutre frapp, par ailleurs, de la continuit des priorits affiches en
matire de transport lchelle de la rgion urbaine. Dj envisage au moment
du SDAU en 1973, la ralisation du grand contournement ouest de Strasbourg est
dfendue comme tant plus ncessaire aujourdhui quelle ne ltait trente ans
auparavant, en raison de laugmentation continue du flux de transport routier
de marchandises. On retrouve ici lide selon laquelle le dveloppement des
infrastructures de transport accompagne lvolution de la mobilit,
largumentaire environnemental portant quant lui sur la ncessit de
dtourner le trafic de poids lourds du centre.

27

Genve, la question environnementale surgit dans le champ de lamnagement


urbain plus tt qu Strasbourg. lchelle nationale, elle est institutionnalise
presque quinze ans avant le vote de la loi sur lair et lutilisation rationnelle de
lnergie en France. lchelle locale, le rle des associations cologistes est
particulirement prgnant, la fois en faveur de la prservation des espaces
naturels ou agricoles et de la promotion de transports collectifs performants.
cette sensibilit prcoce et engage en faveur de la question environnementale
soppose toutefois une culture urbaine genevoise imprgne par lhritage
moderniste et rsolument favorable la voiture particulire, limitant de fait
lacceptabilit dune stratgie de rduction drastique de la circulation
automobile, comme celle que Berne a mise en place. Au cours des annes 1990, le
dbat sur lamnagement du territoire lchelle fdrale met laccent sur les
problmatiques urbaines, mlant des ides dinspiration librale aux principes
de dveloppement durable. Face la pression dmographique et aux problmes
poss par ltalement urbain, la Confdration helvtique prconise la fois un
assouplissement des contraintes de constructibilit des zones agricoles et une
politique foncire favorisant la densification. Une loi fdrale pour la
constitution dun fonds destin garantir une contribution financire de la
Confdration pour le financement des projets dinfrastructures de transport
(ferroviaires ou routires) dans les agglomrations a vu le jour en 2006. Le projet
2015 pour Genve tout comme le projet dagglomration franco-valdo-genevoise
reprennent cette double rhtorique du dveloppement durable et de lattractivit
territoriale. largumentaire fonctionnel qui lgitime louverture
transfrontalire par la ncessit de grer les flux de dplacements, de matriser

28

ltalement urbain ou de lutter contre les disparits sociospatiales sajoute une


dimension de porte symbolique qui situe cette ouverture dans la perspective de
ladhsion de la Suisse lUnion Europenne.

a planification urbaine outil d orientation ou


de gouvernance de l action publique

Lidentification des facteurs de continuit et de changement de la planification


urbaine Strasbourg et Genve permet de dresser un certain nombre de
constats comparatifs concernant le rle et la porte de cet instrument dans les
deux agglomrations.

29

es diffrences aux ressemblances la planification


dans le jeu politique local

Les diffrences entre les systmes politiques franais et suisse simposent en


premire lecture, lorsquon compare les modes de production dominants dans
les deux agglomrations.

30

Strasbourg, le rle des lus, et plus spcifiquement celui du maire de la villecentre, est dterminant: les premiers mandats de Pierre Pfimlin et de Catherine
Trautmann sont ainsi marqus par une volont dadapter le contenu de la
planification aux priorits ou aux enjeux politiques dfinis respectivement
lchelle de la ville-centre et celle de lagglomration; loppos, labsence
dimplication forte de Marcel Rudloff (et plus largement des lus de la CUS) en
faveur dune relance de la rflexion prospective et les incertitudes qui
caractrisent, depuis le dbut des annes 2000, les stratgies de redploiement
territorial des comptences de la CUS, du Dpartement, et de la Rgion
contribuent expliquer dans le premier cas une mise en sommeil des tudes
urbaines et dans le second cas une difficult pour les collectivits sinvestir
dans des procdures de planification classiques.

31

Par comparaison, la planification genevoise apparat fortement


institutionnalise. Le faible poids des logiques partisanes (linfluence du
Parlement et des partis politiques est limite par les modalits dlaboration des
plans), la prennisation des instances et des procdures dlaboration et de suivi
des plans directeurs tout comme la permanence de certains enjeux (usage
raisonn des sols et protection de la zone agricole) encadrent le contenu des
plans directeurs. Lessentiel parat se jouer entre le Conseil dtat - voire, plus
spcifiquement, le conseiller dtat en charge du dossier - et les associations de
riverains, de dfense de lenvironnement ou de prservation des zones vertes, ou
les reprsentants des milieux conomiques qui sopposent de manire constante
et souvent virulente aux plans directeurs comme aux schmas de transport. Ds
lors, la mise en place des commissions consultatives multiples et llargissement
de leur composition (largissement territorial, thmatique et ouverture aux
acteurs privs) servirait avant tout lgitimer laction publique en matire
damnagement du territoire et viter les blocages susceptibles de se produire
dans un systme de dmocratie directe (Joye et Kaufmann, 1998).

32

Lanalyse diachronique nous conduit cependant nuancer cette opposition. Les


logiques institutionnelles ne sont pas absentes de llaboration des documents
de planification dans lagglomration strasbourgeoise. Nous avons voqu le rle
du fonctionnement politique de la CUS, qui maintient la prminence des
prrogatives communales dans le champ de lamnagement urbain, agissant
comme un frein dans lmergence dun projet durbanisme lchelle
communautaire. La dcentralisation des comptences marque lvidence
lvolution des pratiques et la capacit des collectivits locales sapproprier les

33

lvolution des pratiques et la capacit des collectivits locales sapproprier les


enjeux locaux. Dans lagglomration genevoise, llaboration du dernier plan
directeur, Projet 2015, porte de son ct les traces dune plus forte implication
politique. La concrtisation de louverture transfrontalire travers plusieurs
documents rcents (dont le projet dagglomration franco-valdo-genevoise) et la
ralisation du projet CEVA montrent que lon est pass de lincantation ou des
bonnes intentions la mise en place dun partenariat agissant, alliant les
collectivits publiques suisses et franaises. Dans ce contexte, la planification
urbaine genevoise ne se limite plus une simple mise jour des projets
damnagement sectoriels et la vrification de leur compatibilit territoriale.
Elle est un des lments dun processus de ngociation entre un grand nombre
dacteurs publics et privs agissant des chelles diffrentes.
Par ailleurs, au-del des diffrences institutionnelles et politiques qui
caractrisent les deux villes, la planification urbaine apparat comme partie
prenante dun mouvement de recomposition des espaces de laction publique qui
privilgie lchelle dagglomration. Quelles sont les consquences de cette
affirmation de logiques daction territoriales sur le rle et la porte de la
planification urbaine et sur sa capacit mettre en cohrence les politiques de
transports et durbanisme?

34

a cohrence territoriale entre norme et projet

Telle que la dfinit la loi SRU en France, la cohrence territoriale associe au


renouvellement des procdures de planification urbaine renvoie la double
problmatique de la pertinence des primtres daction et de la coordination des
politiques sectorielles. La loi damnagement du territoire (LAT) de 1979 en
Suisse prcise quant elle que la vocation des plans directeurs cantonaux est de
coordonner toutes les activits qui ont une incidence sur lorganisation du
territoire. Lvolution rapide des enjeux associs au dveloppement et
lamnagement urbains depuis les annes 1960 nous conduit nous interroger
sur la manire dont ces questions de cohrence spatiale et intersectorielle ont t
apprhendes.

35

Genve comme Strasbourg, les schmas et plans directeurs de la fin des


annes 1960 au dbut des annes 1970 ont t construits sur la base dhypothses
dune trs forte croissance dmographique, qui justifient le recours un large
primtre dtude, englobant les espaces potentiellement concerns par le
dveloppement urbain prsum. La planification territoriale est alors en qute
dun optimum dimensionnel. Genve, la ncessit dun largissement du
primtre danalyse au-del du territoire cantonal est exprime, mais non
concrtise puisquelle se heurte lobstacle institutionnel de la coopration
transfrontalire. Le dveloppement de lagglomration strasbourgeoise,
beaucoup moins contraint par la topographie, est en revanche moins dpendant
dune ouverture transfrontalire.

36

Dans les annes 1990, la question de la cohrence spatiale est indissociable du


phnomne dtalement urbain et de son corrlat, laugmentation de la mobilit
quotidienne, lie lallongement des dplacements. Le problme de lcart entre
primtres institutionnels et primtres fonctionnels devient rcurrent, tout
particulirement en France o le morcellement communal est point comme
une cause de dysfonctionnement majeure des politiques locales. La vocation de
la planification urbaine semble ds lors tiraille entre dfinition de la norme et
organisation de la gouvernance locale: confronte aux volutions rapides et
multiples du fait urbain (globalisation des changes, talement urbain,
croissance continue des mobilits motorises, etc.), elle est plus que jamais en
qute de capacits danticipation, de critres de coordination, pour une action

37

publique que lon souponne dtre entrave par une recherche de valorisation
court terme, par des intrts locaux ou par des logiques sectorielles; en prise
directe avec le mouvement de recomposition du pouvoir local, elle constitue par
ailleurs un outil potentiellement stratgique aux mains dacteurs multiples,
impliqus directement dans la mise en valeur des territoires. Les deux
agglomrations tudies prsentent, cet gard, des dynamiques relativement
diffrentes.
Le dbut des annes 1990, Strasbourg, est caractristique dune inversion de
lembotement entre plan et action publique. Cest le projet (politique)
dagglomration qui ractive la rflexion prospective sur le logement, les
dplacements et lurbanisme, alors que dans la conception hirarchise et
centralise des annes 1970, les procdures de planification visaient encadrer
et orienter les politiques publiques. Linstrumentalisation des procdures au
profit des nouvelles intentions politiques se heurte toutefois aux tensions et aux
incertitudes du jeu politique local, expliquant les atermoiements autour de la
mise en rvision du schma directeur et les hsitations autour du choix du
primtre de SCOT. Par ailleurs la nature mme du SCOT, tout en se
dmarquant des anciens schmas directeurs marqus par une pense
planificatrice normative et centralisatrice, peine organiser la ngociation entre
les diffrents acteurs au sein de la rgion urbaine de Strasbourg. Ladhsion des
collectivits locales aux dmarches de planification est brouille par le
renforcement de leurs comptences sectorielles, qui les conduit se lgitimer
par le portage de projets de transports et de visions damnagement autonomes.

38

Genve, la prise en compte par le dernier plan directeur de louverture


transfrontalire marque laboutissement dun long processus o le poids de la
raison politique lemporte sur celui de la rationalit fonctionnelle. Cette
ouverture, qui sappuie notamment sur la ncessit de grer des flux
transfrontaliers en augmentation constante, ne fait pas lobjet de relles
dissensions lintrieur du canton: les oppositions locales les plus importantes
ont port sur les logiques librales qui conduisent plaider un assouplissement
des contraintes durbanisation de la ceinture verte agricole. Le rle majeur du
Conseil dtat est illustr par la relance du projet CEVA. Prise dans lurgence (en
raison de lexpiration imminente de la convention de 1912), la dcision de raliser
une liaison ferroviaire se fait sans aucune concertation avec les autorits
franaises, qui avaient investi depuis plusieurs annes dans les tudes de
construction dun mtro automatique lger. Le changement de mode de
transport provoque par ailleurs une recomposition de la scne dcisionnelle, au
profit de la Rgion Rhne-Alpes (autorit organisatrice des transports
ferroviaires) et au dtriment des communes (notamment Annemasse) et du
Dpartement de lAin impliqus dans lorganisation des transports urbains.
Dans ce contexte, le plan directeur genevois entrine donc les dcisions
politiques plutt quil ne les suscite, largumentaire environnemental autour du
dveloppement des transports collectifs lchelle transfrontalire servant de
lgitimation plus que dorientation laction publique. Si la ncessit de
coordonner transports et urbanisme est plusieurs fois voque par le document,
sa mise en pratique dans un contexte transfrontalier parat problmatique.
Limplantation de ples demplois du ct franais, qui fait lobjet de
ngociations entre les autorits franaises et genevoises, semble pour le moment
peu connecte aux problmatiques de dplacement.

39

a prise en compte du temps

La dimension prospective, pourtant inhrente lexercice mme de la


planification, semble peu prsente dans les pratiques locales.

40

Ni Strasbourg ni Genve, llaboration des schmas ou des plans directeurs


ne donne lieu lesquisse de divers scnarios dvolution probable, possible ou
souhaitable dans les champs de lurbanisme et des transports, et qui pourraient
servir de base un dbat. Les dmarches de planification sont la fois fortement
dpendantes des hypothses de prolongement des tendances passes (cest
particulirement vrai pour les projections de trafic qui sous-tendent la
programmation des infrastructures routires dans les annes 1960 et 1970), mais
aussi troitement lies aux projets damnagement en cours ou dont la mise en
uvre est prvue court terme. La proximit entre plan directeur et projet est
traditionnelle Genve, o llaboration rgulire du plan directeur vise tout
dabord faire une mise jour des oprations damnagement en cours ou
venir, et sassurer de leur compatibilit mutuelle ou vis--vis des grandes
options intangibles damnagement, telles que le maintien dune ceinture
verte agricole. Strasbourg, le rle de la planification parat structurellement
moins fig, en raison notamment de lambigut issue du contexte lgislatif
rcent autour de la nature et des objectifs respectifs du projet dagglomration et
du SCOT. Dans la pratique cependant, lambition anticipatrice de la
planification peut tre limite par les contingences de la mise en uvre dun
projet phare; cest particulirement vrai du plan de dplacements urbains, qui
est achev plusieurs annes aprs la mise en circulation des deux premires
lignes de tramway.

41

Lintervalle de temps retenu nous permet toutefois dlargir quelque peu cette
valuation en instantan. Dune part, nous avons pu constater que les
pratiques locales en matire de planification urbaine anticipaient parfois les
dispositions lgislatives lchelle nationale. Tel est le cas Strasbourg, lorsque
lquipe de Catherine Trautmann prend linitiative dlaborer en 1990 un projet
dagglomration, qui nest pas sans rappeler la procdure dont la loi
dorientation sur lamnagement et le dveloppement durable du territoire de
1999 organise, dix ans plus tard, la systmatisation. Le Conseil dtat de Genve,
de son ct, prcde galement la loi sur lamnagement du territoire de 1979 en
se dotant ds les annes 1960 des moyens dlaborer et de suivre les plans
directeurs cantonaux. Dautre part, la mise en uvre des projets, notamment
dans le domaine des transports, est le plus souvent largement postrieure leur
inscription dans un plan. On peut considrer quen sappuyant sur les tudes de
trac entreprises la suite du dossier dagglomration de 1975, lquipe qui
ralise le tramway de Strasbourg au dbut des annes 1990 limite la capacit
dinnovation du projet et des tudes qui laccompagnent (PDU). On peut aussi
renverser le propos, en soulignant que le projet damnagement de 1975 tait
particulirement novateur, mais quil a fallu attendre quinze ans pour que les
conditions de sa mise en uvre soient runies. En dautres termes, la capacit
danticipation du plan ne peut tre apprcie sans tenir compte des phases de
maturation ou de ralisation des projets caractristiques du processus de
construction de laction collective.

42

Cest la raison pour laquelle la manire dont le plan a t produit et dont il fait
rfrence auprs des acteurs locaux importe au moins autant que son contenu
(Offner, 2006). Le temps de la dmarche comme celui des ractions souleves par
son approbation font partie du processus dlaboration de laction publique, au
mme titre que le dessein collectif esquiss par le plan. Lexemple du SCOT
strasbourgeois nous parat cet gard clairant. Plusieurs acteurs saccordent
souligner des manques de connaissance (par exemple sur les capacits
durbanisation lintrieur de la CUS ou sur la notion darmature urbaine) qui
auraient d, dans une vision idaliste, servir llaboration du document. Or
lidentification de ces manques conduit un certain nombre dacteurs engager
des tudes, soit de manire coordonne (sur larmature urbaine), soit de faon

43

des tudes, soit de manire coordonne (sur larmature urbaine), soit de faon
autonome (pour le bilan des surfaces urbanisables) qui viendront peut-tre, a
posteriori, en discuter la mise en uvre.
Tout dpend, et cela nous conduit un dernier point, des modalits de suivi de la
mise en uvre des schmas et des plans directeurs. Nous avons pu noter que
pour Genve, le suivi et la rvision des plans taient institutionnaliss depuis
quarante ans. En France, la prennisation systmatique des structures
intercommunales qui laborent les SCOT (syndicats mixtes) a t instaure par
la loi SRU. Cest partir des conditions de fonctionnement de ces instances de
suivi, de leur capacit susciter la production dune expertise territoriale que
lon pourra valuer leur aptitude maintenir des orientations politiques dfinies
partir de la prise en compte denjeux de long terme.

44

onclusion

Au cours des quarante dernires annes, les pratiques et les contenus de la


planification urbaine Strasbourg et Genve ont sensiblement volu. Dun
ct, ces volutions rendent compte de la manire de dfinir, lchelle
nationale, les moyens dune mise en cohrence des politiques urbaines: on passe
de la qute dun optimum dimensionnel dans les annes 1960 et 1970,
lambition de coordonner diffrents acteurs au sein de primtres largis dans
les annes 1990. De lautre, elles soulignent le poids des jeux dintrts et des
logiques institutionnelles locales, et montrent que la planification sinsre dans
le processus de production de laction publique. Ces volutions saccompagnentelles dun changement des manires de penser et dagir sur le lien urbanismetransport? En rvlant une tendance la stratification de doctrines daction
dominantes, lanalyse des ides et des reprsentations qui sous-tendent
llaboration des documents de planification invite en douter. Deux hypothses
peuvent tre avances pour expliquer cette inertie.

45

La premire consiste souligner le caractre technique et le mode de production


trs institutionnalis de ces procdures. Face la complexification des enjeux et
des jeux dacteurs, ces dernires tendraient senfermer dans la recherche de
solutions plutt que de souvrir la formulation de nouveaux problmes. Ce
serait toutefois ngliger le travail de rflexion ralis en amont et en aval de
llaboration du document proprement dit, les dbats quil suscite ou les besoins
(notamment en matire dtudes) quil met en vidence. Ainsi les documents de
planification ne peuvent-ils rendre compte de la totalit des changements
luvre, parce quils se rfrent, pour tre lgitimes, aux enjeux et aux stratgies
daction les plus consensuels.

46

Une seconde hypothse consiste sinterroger de manire plus prcise sur les
consquences des volutions en cours. Dun ct, la prise de conscience des
cots sociaux de ltalement urbain (accroissement des flux de circulation,
sgrgation sociospatiale, augmentation des nuisances environnementales) et la
monte en puissance des enjeux environnementaux dchelle globale
(appauvrissement de la biodiversit, diminution des ressources nergtiques et
risques climatiques) suscitent des interventions et des rformes lchelle
nationale. La ncessit de planifier saccompagne alors dobligations lgales et de
rglementations que les collectivits locales associent souvent un mouvement
de recentralisation (particulirement en France) et vis--vis desquelles elles se
montrent rticentes. De lautre, laffirmation de lchelle dagglomration
comme catgorie daction prioritaire et son corollaire, la recomposition des
espaces politiques locaux, conduisent linvention de nouvelles formes de
planification, dont la porte est moins normative que stratgique. Ces volutions
sinscrivent dans une dynamique de globalisation des changes et

47

sinscrivent dans une dynamique de globalisation des changes et


daugmentation de la comptitivit territoriale, qui invitent logiquement les
nouveaux territoires et les acteurs qui les animent mettre laccent sur les
enjeux dattractivit et daccessibilit. Dans ce contexte, les transports sont
mobiliss au profit du renforcement des identits territoriales, tant en interne
que vis--vis du monde extrieur. Le lien entre transports et urbanisme se rduit
aux enjeux de densification de lhabitat aux abords des gares ou des stations de
transports publics. La refonte de la planification territoriale serait donc porteuse
dune forte contradiction dintrts, limitant le dveloppement durable
lnonc de normes et la lgitimation des politiques publiques plutt que de
linstaurer en tant que problme politique.

ibliographie

Bachofen Ch., 1994, Le Plan Vivien, In Strasbourg. Chroniques durbanisme, sous


la direction de F. Cuillier, Paris, ADEUS/ditions de lAube, pp.30-33.
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N
[1]

[2]

otes

Cet article sinsre dans le cadre dune recherche cofinance par le CNRS et par
lADEME, portant sur lanalyse comparative de la mise en cohrence des politiques
durbanisme et de transport en Suisse ( Berne et Genve) et en France (
Strasbourg et Bordeaux). Lquipe runit des chercheurs de lEPFL (LaSUR), de
lINRETS (LVMT) et de lInstitut durbanisme de Paris (CRETEIL).
Ltat souhaite alors favoriser, dans les grandes agglomrations, la cration de
structures intercommunales capables daborder les enjeux du dveloppement urbain

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]
[8]

structures intercommunales capables daborder les enjeux du dveloppement urbain


une chelle pertinente. La loi du 31 dcembre 1966 cre doffice quatre communauts
urbaines: Lille, Lyon, Strasbourg et Bordeaux.
Depuis 1985, il est question de transfrer le sige du Parlement europen Bruxelles,
afin dviter la dispersion des fonctionnaires. La lutte pour que Strasbourg devienne
le lieu unique du sige (environ la moiti des runions se tiennent au Luxembourg)
sera longue et laborieuse.
Cette situation est singulire. Dans les autres cantons suisses, les communes
disposent de prrogatives plus importantes, notamment en matire durbanisme (les
cantons leur dlguent gnralement llaboration de plans doccupation des sols).
En Suisse, les citoyens peuvent prendre part la dcision politique en proposant une
nouvelle loi par le biais dune initiative populaire, ou bien en sopposant une loi dj
vote par le biais dun rfrendum. Si ces motions remportent la majorit des votants
(double majorit des lecteurs et des cantons lorsquil sagit dun rfrendum
obligatoire) et sous rserve quelles ne soient pas anticonstitutionnelles, elles sont
adoptes et cela quel que soit le taux de participation au scrutin.
Depuis 1858, une ligne de chemin de fer relie la gare des Eaux-Vives, situe sur la rive
gauche du lac Lman dans le canton de Genve, Annemasse en France; pour relier
Genve la France, il faut prolonger cette ligne vers la gare de Cornavin, via la gare de
la Praille. En 1912, une convention est signe entre le canton de Genve, la compagnie
ferroviaire (CFF) et la Confdration helvtique, o chaque partie sengage, pour une
dure de cent ans, financer un tiers du raccordement manquant.
Voir lentretien avec Grard Massin, ex-directeur de lagence durbanisme de
Strasbourg, publi dans Flux, n65, juillet-septembre 2006, pp.75-81.
Environ 300 000 passages quotidiens sont effectus entre la France et la Suisse dont
seulement 3% en transports collectifs.

sum

Franais

Depuis une quinzaine dannes, on assiste dans de nombreux pays europens une relance
de la planification urbaine. Cette refonte sinscrit dans un contexte de gnralisation de
lide de dveloppement durable et dvolution de lorganisation du pouvoir local, lie la
multiplication des chelles dintervention et la diversification des acteurs locaux. Au-del
des convergences qui sous-tendent ces rformes, les pratiques rvlent des diffrences lies
aux cultures politiques, aux traditions en matire damnagement du territoire et aux
contextes locaux. En sappuyant sur les monographies de deux agglomrations
transfrontalires, Strasbourg (France) et Genve (Suisse), cet article sinterroge sur le rle
de la planification urbaine et sur son volution au cours des quarante dernires annes. Le
propos est plus particulirement centr sur les problmatiques durbanisme et de transport,
dont la mise en cohrence constitue lun des leitmotivs des lois sur lamnagement du
territoire, et un enjeu rcurrent des stratgies de dveloppement urbain durable.
Les plans ou schmas directeurs servent-ils cadrer et orienter les politiques locales,
permettent-ils dappuyer la mise en place dune gouvernance mtropolitaine? Loin de
la vision surplombante que pourraient suggrer les textes officiels, les procdures de
planification apparaissent, dans les deux exemples tudis, comme des moments
particuliers du processus de production des politiques locales. Elles ne sont pas produites en
dehors ni distance des politiques publiques quelles sont censes orienter. Lanalyse
diachronique souligne les diffrences des logiques institutionnelles et des jeux dintrts qui
prsident, dans les deux agglomrations, llaboration de ces procdures. Les manires de
penser et dagir sur la coordination entre transports et urbanisme prsentent quant elles
de fortes similitudes, associes une large diffusion des doctrines daction dominantes.
cartele entre le renouvellement des orientations de laction publique et lavnement de
nouveaux territoires, la relance de la planification urbaine apparat comme porteuse dune
forte contradiction. Limitant tour tour le dveloppement durable lnonc de normes ou
la lgitimation des projets locaux, elle ne permet pas, en particulier, de linstaurer comme
un vritable problme politique.

English

Over the last two decades, urban planning has been relaunched in several European
countries. Beyond common tendencies underlying the reform of planning procedures
(generalization of sustainable development, reorganization of local government), large
differences appear in practice, that result from differences in political cultures, planning
traditions and local contexts. Based on the case-studies of Strasbourg (France) and Geneva
(Switzerland), this article discusses the role of urban planning and its evolution over the

Switzerland), this article discusses the role of urban planning and its evolution over the
last four decades. It focuses on the coordination between transport and urban planning
policies, which is generally viewed as a major condition of success of urban sustainable
development strategies.
What are urban plans used for? Are they used to guide local policies or implement urban
governance? Both case studies show that planning procedures form a part of the policymaking process. They are not elaborated before or independently from the policies they are
supposed to guide. Comparative analysis reveals important differences in the institutional
factors and interests that govern local changes in the coordination of transport and urban
planning. However, ideas underlying those questions are mostly similar in the two urban
areas, as a result from the influence of widely spread doctrines. Torn between the renewal
of public policy goals and the outcome of new territories, the reform of urban planning is in
fact highly contradictory. Limited either to the stipulation of norms or to the legitimization
of local policies, sustainable development, especially, fails to be addressed as a real political
problem.
(

'

lan de l article

Changements et continuits de la coordination urbanisme-transport

Logiques institutionnelles
Intrts et jeux dacteurs
Penser le lien entre ville et transport: stratification des doctrines globales et traductions
territoriales

La planification urbaine, outil dorientation ou de gouvernance de laction


publique?
Des diffrences aux ressemblances: la planification dans le jeu politique local
La cohrence territoriale, entre norme et projet
La prise en compte du temps

Conclusion

our citer cet article

Gallez Caroline, Maksim Hanja-Niriana, quoi sert la planification


urbaine?.Regards croiss sur la planification urbanisme-transport Strasbourg et
Genve,Flux 3/2007 (n 69) , p.49-62
URL : www.cairn.info/revue-flux-2007-3-page-49.htm.

ages

Article prcdent

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