Histórico Da Previdencia Social

Previdncia Social
Captulo 2
Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia

Social no Brasil VINTE anos aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988
Leonardo Alves Rangel*
Maria Tereza Pasinato***
Fernando Gaiger Silveira*
Felix Garcia Lopez*
Joo Luis Mendona**
1 APRESENTAO
A Previdncia Social brasileira conta, atualmente, com aproximadamente 58%

da populao economicamente ativa (PEA) na condio de segurado e responsvel pelo pagamento de aproximadamente 22 milhes de benefcios, entre aposentadorias e penses do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e dos regimes prprios do funcionalismo pblico de todas as esferas de governo.1 Aps
20 anos da criao do Sistema de Seguridade Social brasileiro, do qual fazem
parte as polticas previdencirias, e dez anos da primeira de srie de emendas
constitucionais voltadas para a questo do equacionamento financeiro-atuarial
da Previdncia Social, no restam dvidas quanto sua importncia e seus
avanos institucionais. O que no significa que novos ajustes no devam ser
pensados, seno para o curto, mdio e longo prazos, pois a Previdncia Social,
como sistema fundamentado em pacto intergeneracional, precisa ser vivel e
sustentvel no curto e longo prazos. 2
Este captulo tem por objetivo apresentar os ltimos 20 anos da Previdncia Social brasileira, suas conquistas e desafios futuros. O texto est dividido em
quatro sees, alm desta breve Apresentao e Anexo contendo a sntese dos
* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
1. Em 2007, o RGPS contabilizava com 20.143 milhes de vnculos ativos referentes a aposentadorias e penses
por morte (AEPSinfologo, em 9 de abril de 2009, <http://www3.dataprev.gov.br/scripts9/netuno.cgi>), enquanto
o nmero de aposentados pelo setor pblico estimado em 2 milhes de acordo com a Secretaria de Previdncia
Social (SPS)/Ministrio da Previdncia Social (MPS). Outros benefcios, como por exemplo, auxlio acidente, salrio
maternidade etc. contabilizavam, no mesmo perodo, aproximadamente 5 milhes.
2. No se insere como propsito deste texto a discusso sobre eventuais necessidades de ajustes na Previdncia Social.
A este respeito, ver Caetano (2006) e Tafner (2007), por exemplo.
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
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debates ocorridos no Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS).3 A seo

2 apresenta a evoluo histrico-institucional da Previdncia Social. A seo 3
analisa a questo da incluso previdenciria a partir do marco constitucional e
posteriores alteraes legais. A evoluo dos contribuintes e beneficirios do sistema apresentada na seo 4. Por fim, a seo 5 procura sintetizar os avanos
promovidos pela Constituio Federal (CF) de 1988, ao mesmo tempo em que
ressalta alguns de seus atuais desafios e debates.
2 EVOLUO HISTRICO-INSTITUCIONAL DO SISTEMA
PREVIDENCIRIO BRASILEIRO
Atualmente a Previdncia Social brasileira, responsvel por assegurar a renda dos

trabalhadores e de seus dependentes quando da perda da capacidade de trabalho,
faz parte de conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade criado pela
CF/88, denominado Sistema de Seguridade Social. Ainda que o sistema proposto tenha resultado da evoluo histrica das polticas sociais no pas, a anlise
do perodo ps-constituio permite observar que sua consolidao no logrou
congregar lgica de polticas integradas com vista superao dos riscos vinculados Seguridade Social. As polticas pblicas nas reas integrantes da Seguridade previdncia, Assistncia Social e sade permaneceram fragmentadas e
encerradas em seus prprios ministrios, apresentando pouca sinergia entre suas
aes. Ressalte-se que a complexidade dos novos riscos surgidos nos ltimos anos
torna cada vez mais tnue as fronteiras entre as reas de polticas que compem
o sistema de Seguridade Social, alm de comprometer sua viabilidade futura na
ausncia de mecanismos que gerem interfaces e externalidades entre as reas.4, 5
Para melhoria do entendimento do processo constitutivo do atual aparato previdencirio, esta seo ser subdividida em trs subsees referentes: aos antecedentes
constitucionais; aprovao e implementao da CF/88; e s reformas previdencirias.
2.1 Antecedentes constitucionais
No plano previdencirio, a Lei dos Acidentes de Trabalho (Lei no 3.724, de 15 de janeiro de 1919) e a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei no 4.682, de 24 de janeiro de 1923)
3. A insero de anexo com as discusses travadas no FNPS visa destacar as principais questes previdencirias tratadas no evento, esta que foi a mais recente discusso qualificada sobre rumos desejveis para a Previdncia Social
brasileira, bem como indicar os pontos de divergncia entre atores sociais. Inmeras questes abordadas ao longo
deste captulo reaparecem no FNPS.
4. A questo do envelhecimento populacional, por exemplo, engendra o desafio de incorporar aes voltadas para
os cuidados de longa durao dos idosos com perda de autonomia e/ou independncia para lidar com as atividades
cotidianas. Para mais detalhes, ver Pasinato e Kornis (2009), Batista et al. (2008), bem como o captulo 26 de Ipea
(2009). Novos desafios tambm surgem nas inter-relaes entre as reas de sade e Previdncia Social, em funo dos
novos padres de doenas associadas ao mundo do trabalho para mais detalhes, consultar Camarano e Pasinato
(2008) e Servo et al. (2008).
5. As questes especficas do sistema de Seguridade Social brasileiro, previsto na CF/88, sero apresentadas e discutidas
em captulo especfico desta publicao.
Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...
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que estabeleceu a obrigao da criao da primeira Caixa de Aposentadorias e Penses

(CAP) para os trabalhadores de empresas ferrovirias so consideradas as primeiras
medidas legais. Porm, foi ao longo da dcada de 1930, j no perodo autoritrio do
governo Vargas, que se estruturou o Sistema Previdencirio de forma mais abrangente
com a criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), organizados por categorias profissionais.6 Cada instituio Institutos ou Caixas tinha liberdade para
o estabelecimento de seu pacote de benefcios e suas alquotas de contribuio. Esta
fragmentao perdurou at a dcada de 1960, apesar das vrias tentativas de unificao do Sistema Previdencirio com vista a corrigir a diferenciao existente.
A primeira medida implementada para diminuir a disparidade existente entre as categorias profissionais foi a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS)
Decreto no 3.807 , promulgada em 26 de agosto de 1960, aps 14 anos de
tramitao no Congresso Nacional. A importncia da LOPS residiu na uniformizao das contribuies, bem como das prestaes de benefcios dos diferentes
institutos. A alquota de contribuio dos empregados e dos empregadores ficou
estabelecida em 8% do salrio de benefcio. Alm disso, os benefcios foram uniformizados entre as vrias instituies e o Estado passou a ser encarregado do
pagamento de pessoal e dos encargos sociais correspondentes administrao
do Sistema Previdencirio e cobertura de eventuais insuficincias financeiras.
Isto significou, em termos de regime de financiamento, o traspasso de regime de
capitalizao coletiva para regime de repartio simples. A unificao institucional, porm, foi efetivada apenas em 1966 com a criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), durante o regime militar. O novo rgo, instalado no
princpio do ano seguinte, reuniu na mesma estrutura os IAPs at ento existentes. Em 1967 foram incorporados os diversos seguros de acidentes do trabalho,
anteriormente sob a tutela do mercado privado de seguros.
Nesse perodo a ateno mdico-hospitalar estava vinculada questo previdenciria, pois as polticas de sade ento vigentes caracterizavam-se por sua
dicotomia, como ser analisado no captulo dedicado sade, deste peridico.
Ao Ministrio da Sade (MS) cabiam as aes no campo da sade pblica, enquanto os IAPs, posteriormente unificados no INPSs, eram responsveis pelo
atendimento mdico-hospitalar de sua clientela segurada.
A lgica do processo constitutivo da Previdncia Social brasileira residiu, dessa forma, na adoo de modelo meritocrtico particularista segundo tipologia
adotada por Draibe (1992) , tendo resultado expanso vinculada ao mercado de
trabalho. Em funo desta vinculao, Wanderley Guilherme dos Santos (1981)
cunhou o termo cidadania regulada, pois o exerccio da cidadania acontecia via
regulamentao das profisses.
6. Estes passaram a conviver com as inicialmente estabelecidas CAPs, estruturadas por empresas.
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O aumento da cobertura do sistema viria por meio da incluso de categorias profissionais marginalizadas, como a dos autnomos, domsticos e rurais, que comearam a ocorrer no final da dcada de 1960, comeo da dcada
de 1970, como ser analisado com maior aprofundamento na seo seguinte.
A incluso da clientela rural pode ser entendida como a primeira iniciativa da
Previdncia Social brasileira para o rompimento com sua concepo contratual,
pois os trabalhadores rurais no arcavam com nenhuma contribuio direta
para o sistema. Dessa forma, em finais da dcada de 1970, praticamente a totalidade da populao trabalhadora brasileira j contava com a possibilidade legal
de filiao ao sistema pblico de Previdncia Social. Embora com benefcios e
requisitos bastante diferenciados.
Em 1974, com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) e o desdobramento do INPS em trs novos rgos, a Previdncia Social progredia em direo a maior abrangncia de sua cobertura.
Os novos rgos criados foram: o INPS, desta vez com suas funes limitadas
administrao e gesto dos benefcios previdencirios e assistenciais; o Instituto de Administrao da Previdncia Social (Iapas), responsvel pela gesto
administrativa, financeira e patrimonial do sistema; e o Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), responsvel pela administrao do Sistema de Sade Previdencirio. O processo consolida-se em
1977 com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(Sinpas). Faziam parte do Sinpas, alm dos trs rgos j criados em 1974
Iapas, INAMPS e INPS , os seguintes rgos: Legio Brasileira de Assistncia
(LBA), responsvel pelas aes relativas Assistncia Social para as populaes
carentes; a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem); a Empresa
de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV) e a Central
de Medicamentos (Ceme). Esta estrutura organizacional-institucional perduraria at a implementao dos ditames constitucionais.
A criao do Sinpas coincidiu com o perodo de retrao da economia mundial seguidos choques do preo do petrleo e aumento das taxas internacionais de
juros o qual, embora tenha tido seus reflexos postergados em funo das polticas
desenvolvimentistas internas, comearam a apresentar seus efeitos sobre os programas de proteo social no incio da dcada de 1980. A estrutura dos mecanismos
de proteo vigentes apresentava caractersticas pr-cclicas, ou seja, era fortemente
influenciada pela conjuntura econmica. Em perodos de crescimento econmico,
tais como o denominado Milagre Econmico da dcada de 1970, maior proporo de trabalhadores contribui e so menores as demandas por benefcios assistenciais, ao contrrio de momentos de conjunturas econmicas recessivas em que so
maiores as demandas por benefcios, enquanto se observa a retrao do nmero de
contribuintes em funo dos efeitos da desacelerao econmica sobre o emprego.
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Oliveira et al. (1999) ressaltam que vrios foram os mecanismos adotados

para a recuperao das receitas e a manuteno do equilbrio financeiro do sistema, entre os quais se pode citar: reduo do perodo de reteno dos recursos
arrecadados pela rede bancria; liberao do teto de contribuio para fins de
contribuio do empregador; e aumento da alquota de contribuio dos empregadores, empregados com a introduo de alquotas progressivas conforme sua
faixa de salrio e autnomos. Isto explica a recuperao das receitas no comeo
da dcada de 1980. Alm disso, pode-se ressaltar a degradao do valor real dos
benefcios durante esta dcada, por meio de reajustes persistentemente abaixo
dos ndices de inflao.
2.2 A Constituio Federal de 1988
Durante o processo de transio para a democracia na dcada de 1980, afloraram vrias demandas sociais e econmicas. Foi, porm, com a promulgao
da Constituio Cidad, como ficou conhecida a CF/88, que se deu a primeira
experincia brasileira de reconhecimento universal de direitos sociais inerentes
a cidadania. Ressalte-se que a compreenso de universal aqui diz respeito a estes
no mais se reportarem s categorias profissionais, ou quaisquer segmentaes
corporativas, uma vez que desde a dcada de 1930, direitos sociais eram entendidos como direitos bsicos de cidadania, mas no eram universais. Influenciada pelo momento poltico, perodo de redemocratizao por que passava o
Brasil, a CF/88 tinha como um dos eixos centrais o resgate da dvida social herdada do perodo militar e a necessidade de garantir direitos bsicos e universais
de cidadania (UG; MARQUES, 2005).
A CF/88, em seu ttulo VIII: Da Ordem Social, captulo II: Da Seguridade Social, seo I: Disposies Gerais, Art. 194, definiu o Sistema de Seguridade Social brasileiro como constitudo por conjunto integrado de aes
que tem por objetivo assegurar os direitos relativos sade, Previdncia e
Assistncia Social.
Dessa forma, com a promulgao da nova constituio e a introduo
do conceito de Seguridade Social, a rede de proteo social sai do contexto estritamente social-trabalhista e assistencialista, passando a adquirir conotao
de direito de cidadania. Por princpios norteadores do Sistema de Seguridade
Social, o texto constitucional estabeleceu tambm em seu Art. 194: universalizao da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos
benefcios para as clientelas urbana e rural; seletividade e distributividade na
prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor das prestaes;
equanimidade no custeio; diversificao da base de financiamento; e descentralizao e participao social na gesto.
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Especificamente no campo previdencirio, o texto constitucional avanou

no sentido de universalizao, participao social na gesto e diminuio das desigualdades socioeconmicas. Em seu Art. 201, constante da terceira seo do
captulo dedicado ao Sistema de Seguridade Social, o texto constitucional original
estabelecia a cobertura previdenciria de carter contributivo aos principais riscos
socialmente definidos idade, invalidez, morte, acidentes do trabalho, recluso
e proteo famlia , assim como assegurava a manuteno do valor real dos
benefcios e estabelecia como piso para todos os benefcios previdencirios o valor
equivalente a um salrio mnimo (SM). A redao original pouco mencionava a
questo da previdncia privada, pois alm de vedar a subveno ou o auxlio do
poder pblico s entidades de previdncia privada com fins lucrativos, mencionava apenas que estas teriam carter complementar e facultativo, devendo ser
custeada por contribuies adicionais.
A Previdncia Social pblica obrigatria para todos os trabalhadores brasileiros, quer seus vnculos de trabalho sejam com o setor pblico quer sejam com o
setor privado. Cabe esclarecer, no entanto, que a CF/88 no criou conjunto nico
de regras previdencirias para toda a populao, pois o Art. 40 do captulo VII da
Administrao Pblica versou sobre as condies de elegibilidade para os benefcios de aposentadorias e penses especficos dos servidores pblicos, das trs esferas
de governo, dotando-lhes de duas importantes caractersticas: paridade da remunerao das aposentadorias e penses em relao remunerao dos servidores em
atividade; e integralidade da ltima remunerao. Por sua vez, o Art. 39 estabelecia
regime jurdico contratual prprio aos servidores pblicos civis Regime Jurdico
nico (RJU), regulamentado no mbito da Unio, por meio da Lei no 8.112, de
1990 , diferenciado das regras vigentes para os trabalhadores do setor privado
cujos contratos so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
De acordo com Santos (1997), diferentemente da aposentadoria no setor privado,
(...) a aposentadoria no setor pblico surge como uma garantia, e at mesmo um
prmio, atribudo em razo da natureza de sua vinculao com a atividade estatal,
e do regime jurdico que lhe prprio.
At a dcada de 1990, os servidores pblicos civis da Unio contribuam apenas para o benefcio de penso por morte por intermdio de alquota de 6% sobre
sua remunerao.7 A CF/88 e o RJU (Lei no 8.112/1990, Art. 183) introduziram o
conceito de Plano de Seguridade Social do servidor pblico. O carter contributivo8 s se estendeu para outros benefcios dos planos previdencirios dos servidores
7. A alquota de contribuio quando da instituio do plano de benefcios do Instituto de Previdncia a Assistncia
dos Servidores dos Estados (Ipase) correspondia a 5%, tendo sido majorada para 6% via Decretos nos 83.081/1979
e 90.817/1985.
8. Ressalte-se que como carter contributivo, no se deve depreender automaticamente que h equilbrio financeiro
e/ou atuarial no plano de Seguridade dos servidores pblicos. Apenas que estes passam a ser tambm financiadores
de seus benefcios previdencirios.
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pblicos em 1993, com a redao conferida pela Emenda Constitucional (EC) no 3

que passou a prever o custeio das aposentadorias e penses dos servidores pblicos
federais com recursos provenientes da Unio e das contribuies dos servidores.
A extenso da cobertura do RJU para a totalidade do funcionalismo pblico federal implicou forte incremento dos gastos previdencirios da Unio, uma vez que, de
certa forma, a Unio no mais teria que arcar com as contribuies devidas ao Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS) por seus servidores celetistas quando estes comeassem a requerer seus benefcios. O valor destes corresponderia integralidade da ltima
remunerao e no mais frmula de clculo e de tetos observados para o RGPS.
No que se refere aos servidores pblicos dos estados e dos municpios, a
possibilidade de criao de regimes prprios de previdncia gerou mirade de
regras e regimes. Em momento inicial, ficou a cargo de cada ente federado o
estabelecimento de suas prprias alquotas de contribuio, a organizao e a operacionalizao dos regimes, desde que estes respeitassem a garantia constitucional
de integralidade da ltima remunerao para os benefcios. Este processo foi interrompido em 1998,9 como ser analisado na prxima seo.
Em 1991, foi aprovado o Plano de Benefcios do RGPS Lei no 8.213 ,
voltado para os trabalhadores do setor privado. O novo Plano de Benefcios consagrou os princpios estipulados pela CF/88, tendo estabelecido como segurados
obrigatrios da Previdncia Social os indivduos de acordo com as seguintes categorias (FGOLI; PAULO, 2008):

Empregados entendido como aquele que presta servio de natureza urbana

ou rural empresa, em carter no eventual, sob sua subordinao e mediante
remunerao, inclusive quando o dirigente for empregado da empresa.
Empregado domstico entendido como aquele que presta servio de

natureza contnua a pessoa ou famlia, no mbito residencial desta, em
atividades sem fins lucrativos.
Contribuinte individual entendido como aquele que presta servios de

natureza urbana ou rural, em carter eventual, a uma ou mais empresas,
sem relao de emprego; ou, aquele que exerce, por conta prpria, atividade econmica remunerada de natureza urbana, com fins lucrativos ou no.
Trabalhador avulso entendido como aquele que presta a uma ou mais

empresas, sem vnculo empregatcio, servios de natureza urbana ou
rural com intermediao de sindicatos ou de rgos gestores de mo de
obra normalmente porturios.
9. Por motivo da Lei no 9.717/1998 que disps sobre regras gerais para organizao e o funcionamento dos regimes
prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos estados, dos municpios, e do Distrito Federal, dos
militares dos estados e do Distrito Federal.
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Segurado especial o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio

rural, o pescador artesanal e o assemelhado, que exeram essas atividades individualmente ou em regime de economia familiar, ainda
que com auxlio eventual de terceiros, bem como seus respectivos
cnjuges ou companheiros e filhos maiores de 16 anos de idade ou
a eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente, com o
grupo familiar respectivo.
Alm das categorias mencionadas a legislao previu, ainda, a categoria

dos segurados facultativos, cuja participao voluntria e corresponde aos
indivduos com 16 anos ou mais de idade que se filiem ao RGPS, mediante
contribuio, desde que no estejam exercendo atividade remunerada que os
enquadrem como segurados obrigatrios ou estejam vinculados a outro regime
de Previdncia Social.
No que se refere clientela urbana, as modificaes resultantes da aprovao
do novo Plano de Benefcios residiram nos seguintes aspectos: aumento do tempo de carncia para a requisio do benefcio por idade para 180 contribuies
mensais; extenso do direito a aposentadoria por tempo de servio proporcional
tambm s mulheres aos 25 anos de trabalho e aumento do salrio de benefcio para os auxlios doena, que passa a respeitar tambm o piso equivalente a
um salrio mnimo.
As principais mudanas, no entanto, foram devidas a clientela rural, uma
vez que, por fora da constituio, estendeu-se a esta tratamento equivalente ao
da clientela urbana. Com isso, os valores dos salrios de benefcio aumentaram
para praticamente todos os riscos cobertos. A aposentadoria rural por idade,
por exemplo, nos casos em que se comprovasse 30 anos de trabalho, dobrou,
tendo passado dos anteriores 50% do maior salrio mnimo vigente na economia para 70% do salrio de benefcio, acrescido de 1% para cada grupo de
12 contribuies mensais. A aposentadoria por idade, devida clientela rural,
foi objeto de outras duas importantes mudanas: reduo da idade mnima para
requerimento do benefcio de cinco anos para os homens, com a introduo
de idade mnima diferenciada para as mulheres; e concesso do benefcio com
base no exerccio individual do trabalho no mais com base na unidade de
produo familiar, o que restringia a outorga do benefcio a nico benefcio por
unidade familiar, independentemente do nmero de indivduos.
A regulamentao dos ditames constitucionais no que concerne aos benefcios previdencirios honrou, dessa forma, os princpios norteadores da Seguridade Social referentes igualdade de tratamento entre as clientelas urbana e rural,
e universalidade da cobertura, mediante o carter obrigatrio da contribuio
para o RGPS dos trabalhadores do setor privado.
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No que tange carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao do governo e da sociedade, a Lei no 8.213/1991 instituiu
o Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), com a participao quadripartite Estado, trabalhadores, empregadores e aposentados. A atuao do
CNPS, no entanto, de acordo com Delgado et al. (2002, p. 34) transparece sua
insuficincia e/ou inadequao poltica e administrativa. Alm disso, a magnitude
do setor informal da economia resulta em limites corporativos para a atuao do
conselho, o que, por sua vez, acarreta problemas de legitimao ao formato tradicional de conselho quadripartite (loc. cit.). O carter descentralizado da gesto,
de certa forma, esbarra no vis da Previdncia Social enquanto poltica central,
a contar com regras uniformes para todo o territrio nacional, de forma a garantir
plena mobilidade dos trabalhadores. Desse modo, a reproduo da estrutura colegiada do CNPS nos estados e nos municpios foi prontamente abandonada sob o
argumento de sua baixa funcionalidade (DELGADO et al., 2002), sendo esta na
prtica entendida quase que exclusivamente como ouvidorias.10
Conjuntamente com a aprovao do Plano de Benefcios da Previdncia
Social foi aprovada a Lei no 8.212/1991, dispondo sobre a organizao da Seguridade Social, que instituiu o Plano de Custeio da Seguridade Social. Este ordenamento jurdico foi responsvel, tanto por instituir a instncia de participao
democrtica na gesto do Sistema de Seguridade Social brasileiro o Conselho
Nacional de Seguridade Social (CNSS) quanto por regulamentar a figura do
oramento da Seguridade Social. De acordo com a constituio, este contaria
com recursos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal, alm
dos recursos oriundos das contribuies sociais inicialmente sobre lucro, faturamento, folha de salrios e concursos de prognsticos. Sua regulamentao, porm
em vez de ampliar o comprometimento fiscal da Unio com o financiamento da
Seguridade Social resultou no desvio de parte dos recursos para o financiamento
dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Posteriormente, novas formas de
desvinculao das receitas da Seguridade Social foram empreendidas, tais como a
instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE) e seus congneres.
De acordo com Dain (2003), o oramento da Seguridade Social nunca se
consolidou, impossibilitando a integralidade das aes de proteo social nos campos da sade, assistncia e Previdncia Social. A falncia da atuao sistmica na
rea da Seguridade Social tambm pode ser ilustrada pela pouca relevncia poltica
ao longo dos dez anos da existncia do CNSS,11 voltada para a garantia do carter
democrtico, descentralizado e participativo da gesto administrativa do sistema
como apregoado pela CF de 1988. Na realidade, esta integrao conceitual apesar
10. Para discusso mais aprofundada do papel do CNPS, bem como o significado de sua implantao, seus caracteres
participativo e descentralizado, ver Delgado et al. (2002).
11. Institudo pela Lei no 8.212/1991 e revogado pela Medida Provisria no 2.216-037, de 31 de agosto de 2001.
50
de ter sido o princpio norteador de srie de polticas previdncia rural, Sistema

nico de Sade (SUS), bolsa famlia, entre outros , esteve aqum de suas possibilidades na conduo das polticas pblicas e no cotidiano dos cidados.
Isso deu margem aos inmeros debates e controvrsias tericas e polticas
sobre a forma mais apropriada de considerar os gastos previdencirios e seu potencial crescimento vis--vis o oramento da Seguridade Social. Um dos pomos
da discrdia refere-se questo do financiamento dos novos direitos previdencirios voltados para os segmentos de trabalhadores com pouca capacidade contributiva tipicamente rurais.12 De acordo com Malvar (1999), com a entrada
em vigor dos Planos de Benefcios e Custeio da Previdncia Social fez-se patente
a fragilidade da nova estrutura de financiamento do sistema, pois enquanto em
1988, aproximadamente 57% da receita das contribuies sobre folha eram suficientes para financiar os benefcios previdencirios e assistenciais,13 em 1992 esta
porcentagem j alcanava 87%.
O texto constitucional, no entanto, previa, em seu Art. 3o das disposies transitrias, perodo de reviso para acontecer cinco anos aps sua promulgao, ou seja, em 1993, ao longo do qual vrias questes previdencirias
poderiam ser modificados por maioria simples durante o perodo previsto para
a reviso. Foi criada, por ocasio, pela Cmara dos Deputados, a Comisso
Especial para Estudo do Sistema Previdencirio, visando ao diagnstico da situao e elaborao de novas propostas para discusso. O diagnstico elaborado
por esta comisso, que ficou conhecido pelo nome de seu relator Relatrio
Antnio Britto , era de que a Previdncia Social vivia a soma de trs crises,
que envolviam questes que abrangiam horizontes de curto, mdio e longo
prazos: circunstancial associada aos efeitos da recesso econmica, gerencial e
estrutural, caracterizada, especialmente, pela inexistncia de conceitos e limites
claros das diferenas entre Previdncia Social e Seguridade Social (OLIVEIRA;
BELTRO; MDICI, 1993). Tambm podem ser ressaltadas outras sugestes
elaboradas pela comisso, entre as quais: a vinculao das fontes de financiamento, com as receitas sobre folha de salrios custeando somente a Previdncia
Social; a Assistncia Social e a sade ficando por conta de outras fontes, com a
possibilidade de criao da contribuio sobre transaes financeiras; e possveis
alteraes no plano de benefcios dos vrios sistemas.
12. A questo especfica das aposentadorias rurais era, e talvez ainda seja, reflexo do atraso do debate sobre a extenso dos direitos previdencirios a camadas de fraca capacidade contributiva. Em detalhado panorama internacional,
Schwarzer (2000) mostra que entre os pases pesquisados, as aposentadorias rurais percebem diferentes nveis de
subsdios pblicos. Nunca so apenas autofinanciveis. A aceitao da situao particular dos trabalhadores rurais
no impede, contudo, que sejam discutidas alteraes nas regras que regem a concesso de benefcios no meio rural,
algumas das quais so mencionadas em sees posteriores deste texto.
13. Refere-se aos benefcios de Renda Mensal Vitalcia (RMV) pagos a idosos e invlidos com comprovada participao
no Sistema Previdencirio por perodo mnimo de um ano.
51
2.3 As reformas da Previdncia Social
Embora o processo de implantao do conjunto das recomendaes constantes do

Relatrio Antnio Britto no tenha sido prontamente iniciado, de modo a aproveitar
o perodo revisional, vrias das sugestes da comisso ecoaram durante as gestes
seguintes. O governo interino do presidente Itamar Franco (1992-1994) esboou
ampla gama de propostas de reformas para vrias reas, inclusive a Seguridade Social.
No entanto, observou-se grande resistncia s medidas que alterassem os direitos
relacionados Seguridade Social, capitaneadas pelos sindicatos e associaes de aposentados e pensionistas. Agregue-se ao fato ter o perodo revisional coincidido com
momento de grande turbulncia poltica e econmica ps-impeachment do Presidente Fernando Collor e incio do Plano Real.
Em 1995, foi enviada ao Congresso Nacional, pelo Poder Executivo, a
Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 33 com o objetivo de alterar o
Sistema Previdencirio brasileiro. O debate do setor previdencirio poca foi
bastante viesado pela necessidade imposta aps o Plano de Estabilizao Monetria de reequacionamento das contas do sistema via controle das despesas.
As principais questes propostas residiam no estreitamento dos vnculos contributivos e na criao de mecanismos capazes de restringir a concesso de aposentadorias precoces com idades muito inferiores ao limite estabelecido para
a aposentadoria por idade. Aps trs anos de longa e tumultuada tramitao no
Congresso Nacional, foi aprovada em 1998 a Emenda Constitucional (EC) no 20.
Vale ressaltar as seguintes medidas aprovadas pela EC no 20:

substituio do critrio de tempo de servio pelo critrio de tempo

de contribuio;
extino da aposentadoria por tempo de servio proporcional para

ambos os regimes (RGPS e RJU) e estabelecimento de limite de
idade para aposentadoria por tempo de servio integral para os
servidores pblicos;14
eliminao da aposentadoria especial dos professores universitrios.;
desconstitucionalizao da frmula de clculo dos benefcios;
unificao das regras previdencirias para Unio, estados e municpios; e
previso de criao de regimes complementares para os servidores pblicos voltados para a reposio dos proventos superiores ao teto de
benefcios vigente para o RGPS.
14. Em funo do processo poltico que envolveu a votao da matria, Destaque de Votao em Separado (DVS)
logrou derrubar os limites definitivos de idade, para as aposentadorias por tempo de servio integral, no caso do RGPS,
invalidando, portanto, tambm as regras de transio.
52
Para aqueles j em atividade, previa-se regra de transio, onde se estabelecia

como requisitos para a aposentadoria por tempo de servio proporcional, doravante contribuio:

mnimo de 53 anos para homens e 48 para mulheres, e pedgio, correspondente a adicional de 40% do tempo ainda restante para a aposentadoria, por tempo de contribuio proporcional, na data da promulgao da emenda para ambos os regimes (RGPS e RJU); e
pedgio, correspondente a adicional de 20% do tempo ainda restante

para a aposentadoria por tempo de contribuio integral para os regimes do funcionalismo pblico.
A desconstitucionalizao da frmula de clculo dos benefcios pela EC

n 20 possibilitou que, com a aprovao da Lei no 9.876, em 1999, fosse criada
nova regra de clculo para os benefcios concedidos pelo RGPS. Esta, como
posteriormente ser analisado na seo 3, introduziu fator de correo para os salrios de benefcios, denominado Fator Previdencirio, o qual relaciona o tempo
de contribuio e a idade na data da aposentadoria. Esta lei no 9.876 tambm
eliminou a escala de salrios de contribuio para os contribuintes individuais e
estendeu a estes o direito ao salrio maternidade.
o
As propostas de reforma que envolviam o transpasso da Previdncia Social

pblica RGPS para os trabalhadores do setor privado e planos prprios para
os servidores pblicos , em regime de repartio para a administrao privada
em regime de capitalizao com contas individuais, ainda que presentes nos debates ocorridos ao longo da dcada de 1990, no lograram vencer as resistncias
das associaes de trabalhadores e aposentados e, principalmente, da burocracia/tecnocracia estatal. Vale lembrar que ao contrrio dos demais pases latino-americanos que empreenderam reformas estruturais substitutivas nos anos
1990 com a introduo do regime de capitalizao em contas individuais ,
o Brasil j contava poca com expressiva participao do setor privado na rea
previdenciria. Em 1999, os ativos dos fundos de penso brasileiros Entidades
Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) correspondiam a 12,5% do produto
interno bruto (PIB) (ABRAPP, 2002). Nesse sentido, duas questes muito debatidas ao longo da dcada de 1990 merecem destaque: o teto do sistema pblico (10 SMs) e os custos de transio implcitos entre regimes repartio para
capitalizao. Em relao ao primeiro aspecto, referente ao teto de contribuio
previdencirio, seu valor foi objeto de expressiva depreciao em relao ao SM:
apesar dos reajustes pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), os
valores no acompanharam os aumentos reais concedidos ao SM, o que reduziu
o teto a patamares prximos a 6,5 SMs em maio de 2003. Em se tratando do
segundo aspecto, referente ao custo de transio implcito, aps a realizao de
53
seu clculo por instituies de reconhecida expertise no assunto e este ter sido
estimado em aproximadamente 200% do PIB, resultou na inviabilizao das
propostas de reformas estruturais que envolvessem o transpasso de partes do
sistema para a administrao privada em regime de capitalizao individual,
visto seu impacto para as contas pblicas.
No entanto, mesmo aps a EC no 20, permaneciam presentes na agenda dos
gestores pblicos os potenciais desequilbrios do sistema; e os gastos previdencirios continuaram em sua escalada ascendente. Em maro de 2003, apenas trs
meses aps o incio do novo governo, foi enviada ao Congresso Nacional nova
proposta de EC PEC 40. Com isso, em 2003, cinco anos aps a EC no 20, foi
aprovada nova EC no 41. Conforme a exposio de motivos15 encaminhada ao
Congresso Nacional quando da tramitao da proposta, seu objetivo residia na
necessidade de construo de sistema de previdencirio mais equnime, tendo
como princpios norteadores a isonomia entre o RGPS e os Regimes Prprios de
Previdncia Social (RPPSs) dos funcionrios pblicos.
Sinteticamente, pode-se dizer que a EC no 41 empreendeu modificaes pontuais nos critrios de elegibilidade e nas frmulas de clculo do
valor dos benefcios dos servidores pblicos, mas passou margem da isonomia e da eliminao das diferenas e privilgios entre os regimes, ao criar
regras mais rgidas para os servidores pblicos e se omitir nestes aspectos no
que se refere aos trabalhadores do setor privado. No que se refere ao setor
privado, a EC 41 implicou: o aumento do teto de contribuio do RGPS,
realinhando-o no patamar de dez salrios mnimos; a previso de criao do
Sistema Especial de Incluso Previdenciria, voltado para os trabalhadores
de baixa renda garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio mnimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuio (BRASIL,
2003, Art. 201, 12).
Paralelamente curta tramitao da PEC n o 40, que resultou na aprovao da EC 41, tramitou, tambm, no Congresso Nacional outra proposta
de ajuste previdencirio que resultou na aprovao, em 2005, da EC no 47.
Esta promoveu o relaxamento das regras recm-estabelecidas pela EC n o 41
no que tange aos servidores pblicos ao devolver a paridade aos reajustes e
permitir a reduo dos limites de idade para aposentadoria. Para o RGPS,
por sua vez, ampliou, ainda mais, a previso de cobertura do contingente
com insero precria no mercado de trabalho por meio da incluso daqueles
sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico
15. A Exposio de Motivos da PEC que resultou na EC no 41, fazendo meno ao Programa de Governo do Partido dos
Trabalhadores (PT) Presidncia da Repblica, reafirmava que a modernizao e reforma do sistema previdencirio
brasileiro desfruta de destaque como um dos instrumentos de um novo modelo de desenvolvimento, que englobe
crescimento, emprego e eqidade social.
54
no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo
(BRASIL, 2005, Art. 201, 12), com alquotas e carncias inferiores s
vigentes para os demais segurados do regime geral de previdncia social
(op. cit., Art. 201, 13). Estes novos direitos foram regulamentados com a
aprovao da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, que
alterou tambm alguns aspectos do Estatuto das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte Lei no 9.841, de 5 de outubro de 1999 e Decreto
n o 3.474, de 19 de maio de 2000.
Nesse sentido, pode-se dizer que medidas voltadas para a incluso de contingentes cada vez mais amplos da populao j vinham sendo adotadas desde
1996 com a aprovao da Lei no 9.317/1996 que criou o Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas
de Pequeno Porte (Simples). Este consistiu em pacote tributrio que estabeleceu
o tratamento diferenciado e simplificado, favorecendo as micro e pequenas empresas que atendessem aos critrios de elegibilidade do sistema. Posteriormente,
na presente dcada, houve o advento do Plano Simplificado de Previdncia
Social (PSPS), do Simples Nacional e mais recentemente o projeto do Microempreendedor Individual (MEI). A seo seguinte tratar especificamente da
incluso previdenciria do contingente caracterizado por insero mais precria
no mercado de trabalho.
3 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A INCLUSO PREVIDENCIRIA
Como visto na seo anterior, a CF/88 pode ser considerada como a primeira
experincia brasileira de reconhecimento da universalidade dos direitos sociais
de cidadania. Foi verdadeiro desaguadouro de vrias demandas sociais, o que no
deixa de influir nos rumos da Previdncia Social.
O texto constitucional claro, em seu Art. 194, quando se refere aos
objetivos da Seguridade Social no tocante universalizao da cobertura e do
atendimento inciso I , uniformidade e equivalncia entre populaes urbanas e rurais inciso II , irredutibilidade no valor do benefcio inciso IV ,
diversidade da base de financiamento inciso VI e carter democrtico e
descentralizado da gesto inciso VII.
A primeira vista, pensando-se em termos de Previdncia Social, universalidade da cobertura e atendimento pode significar incluir todos os segmentos da
populao at ento excludos, mas no era isto que estava previsto na CF/88.
Isto pode ser concludo a partir da redao original do Art. 201 que em seu caput
afirmava que a Previdncia Social atender populao mediante contribuio.
Ou seja, apenas os que contribuem tero direito aos benefcios.
55
Das prerrogativas da CF/88, no tocante Previdncia Social, os objetivos

que tiveram aplicabilidade mais visivelmente imediata apesar dos atrasos que
ocorreram por pendncia de legislaes infraconstitucionais foram a irredutibilidade do valor do benefcio (ou pelo menos o seu valor nominal); a diversidade
da base de financiamento contribuio patronal e dos empregados ao INSS e,
mais recentemente com o Simples, contribuio sobre faturamento; seu carter
democrtico de gesto via criao do CNPS; e, finalmente, a unificao dos
sistemas urbano e rural.
Esse ltimo objetivo, que est presente no texto original da Carta de 1988,
suscita grandes debates sobre a dualidade do papel da Previdncia Social em nosso pas. Mais especificamente, o debate entre o carter de seguro versus seguridade. Tal debate origina-se pelo fato de que, na previdncia rural, o segurado
especial pode exercer seus direitos sociais previdencirios comprovando atividade
laborativa no campo. Contudo, no meio urbano ou mesmo no agrobusiness
o trabalhador precisa comprovar tempo de contribuio ao Sistema Previdencirio.
Ora, se a Previdncia Social tem por um de seus objetivos a universalidade da incluso e do atendimento, a necessidade de contribuio pode ser interpretada como contradio intrnseca CF/88, ainda mais que grande segmento
populacional pode exercer seus direitos comprovando apenas tempo de trabalho,
no tempo de contribuio. No obstante, h de se compreender que a diferena
de tratamento que parece ser favorvel aos trabalhadores rurais existe, pois este
trabalho alm de penoso, desgastante, e de no ter necessariamente objetivos de
lucro, tambm encerra certas caractersticas de garantia de segurana alimentar.
Alm disso, em perspectiva de comparao internacional, os principais sistemas
de previdncia subsidiam suas populaes rurais (SCHWARZER, 2000), ou seja,
esta configurao no inveno brasileira.
J a previdncia urbana deve ter seu objetivo de universalidade compreendido como inexistncia de restries filiao de qualquer grupo ao sistema,
desde que comprovada a contribuio. E o papel de garantia da universalidade
da incluso deve ser observado por meio de polticas de incentivo filiao de
grupos com baixa capacidade contributiva, no necessariamente pela garantia
de direitos sem necessidade de obrigaes, em contrapartida. Portanto, se na
previdncia rural o direito social previdencirio tem como contrapartida a comprovao do tempo de trabalho no campo, no meio urbano a contrapartida deve
ser o tempo de contribuio.
Sintetizando, o carter contributivo financeiro do Sistema Previdencirio
brasileiro vale para todos, menos os segurados especiais. Para estes, por terem caractersticas de trabalho e papel social especficos, deve ser-lhes garantido o direito
Previdncia Social assentado nos princpios da Seguridade Social.
56
3.1 A expanso da cobertura para a clientela rural
Como j afirmado anteriormente, a CF/88 previu a existncia de Previdncia

Social sem distino entre trabalhadores do campo e da cidade (BRASIL, 1988,
Arts. 201 e 202) e imps regras que suprimiam muitas distines at ento existentes entre a situao dos camponeses e a dos trabalhadores urbanos. A unificao dos regimes possibilitou, inclusive, o cmputo do trabalho no campo para
aposentadoria na cidade conquista de dimenses incalculveis, tendo em vista
que a trajetria histrico-geogrfica de mais de metade da populao brasileira,
nas dcadas anteriores, caracteriza-se pela migrao rural urbana.
Na esteira das disposies constitucionais aludidas no pargrafo anterior, a
Lei do Plano de Benefcios da Previdncia Social extinguiu a Previdncia Social
Urbana e a Previdncia Social Rural, criando o RGPS. A promessa de unificao trazida pela Carta de 1988 no foi, porm, totalmente cumprida. Esta lei
atendeu-a plenamente no campo operacional e em grande medida no legislativo,
mas deixou algumas lacunas, muitas das quais ainda persistem.16
A CF/88, ao alterar os critrios de elegibilidade aposentadoria para os trabalhadores
rurais, imprimiu grande movimento de ampliao da cobertura previdenciria. Em seu
Art. 194 (BRASIL, 1988) determinou que os camponeses, pescadores, e garimpeiros que
exeram suas atividades em regime familiar fariam jus aos benefcios da Seguridade Social
nos termos da lei. Ainda no mbito do Art. 194, o inciso II estatua como princpio uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais ou seja,
qualquer benefcio previdencirio oferecido populao urbana deve ser acessvel tambm
populao rural. No campo especfico da Previdncia, o Art. 201 estabelecia abrangente
rol mnimo de eventos que esta deveria cobrir; equiparava o valor-piso dos benefcios ao
salrio mnimo 5o; e garantia a atualizao monetria da base de clculo dos proventos e
a preservao do valor real destes 2o e 3o. J o Art. 202 fixava a idade de aposentadoria,
com reduo para todos os trabalhadores rurais e todos os que trabalham em regime familiar inciso I; e garantia o direito ao cmputo do trabalho no campo para aposentadoria na
cidade e vice-versa 2o.
Mas o elemento catalisador da grande ampliao da cobertura previdenciria
advinda da CF/88 foi o fato de se permitir mais de um beneficirio por unidade
familiar. A partir de ento, todos com mais de 16 anos que trabalham sob o regime
de economia familiar passam a ser considerados como segurados especiais pela
Previdncia Social, e no apenas o chefe da famlia. Como no existe cadastro
dos segurados especiais, aos moldes da Carteira de Trabalho e Previdncia Social
(CTPS) para os segurados assalariados, a medio destes segurados feita de forma
indireta, principalmente utilizando os dados das Pesquisas Nacionais por Amostra
de Domiclios (PNADs). Os nmeros adiante mostram o comportamento, antes e
depois da CF/88, dos que passaram a ser considerados segurados especiais.
16. Para mais detalhes sobre essas lacunas, ver Magalhes (2009).
57
GRFICO 1
Percentual de segurados especiais na PEA 1981-2007

14,8%
14,5%
13,9%
No comparvel com PNADs dos anos 1980

12,8%
12,9%
10,8%
12,5%
12,1%
10,6%
10,2%
9,5% 9,5%
10,8%
10,6%
10,5%
10,3%
10,4%
9,0% 9,1%
9,6%
8,9%
7,7%
Comparvel com PNADs dos anos 1980
5,8%
5,3% 5,1% 5,1%
5,6%
4,5% 4,6% 4,7% 4,4%
7,5% 7,6%
6,9%
7,3%
6,2%
5,6%
4,0%
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: PNADs.
Obs.: A PEA considerada corresponde a pessoas de 16 a 64 anos.
Devido a mudanas metodolgicas ocorridas entre as PNADs de 1990 e 1992, optou-se por apresentar os dados das
PNADs de 1992 em diante de maneira que se possa comparar com as PNADs anteriores.
O grfico 1 mostra que h verdadeiro salto entre 1990 e 1992. H duas

explicaes para tal: mudanas metodolgicas na pesquisa da PNAD e a Lei
n o 8.213/1991. As mudanas metodolgicas na PNAD incorreram sobre o
conceito de ocupao. Quanto a alterao na legislao, cabe colocar que
apesar de a CF/88 ter alterado diversas regras quanto aos trabalhadores rurais, apenas com a citada lei os segurados rurais tiveram reconhecidos seus
novos direitos. Isto impactou na aferio de seu quantitativo apenas em
1992. Em termos percentuais, os segurados especiais vo de 4,4% para mais
de 10% ou 14% a depender do critrio utilizado da PEA em apenas dois
anos. Em termos absolutos os nmeros impressionam: de 2,5 milhes para
mais de 6 milhes ou 9 milhes. Observa-se tambm queda no percentual
nos anos seguintes, o que no significou negao dos direitos, mas o fato de
que os segurados especiais mantiveram-se por volta de 5 a 6 milhes ou
8 milhes de trabalhadores enquanto a PEA cresceu de 62 milhes, em
1992, para 90 milhes ou 92 milhes , em 2007.
58
Mas no foi apenas na cobertura previdenciria que as alteraes constitucionais impactaram. O nmero de beneficirios do Sistema Previdencirio
tambm se elevou entre 1990 e 1993. A explicao dada pela reduo da
idade para elegibilidade ao benefcio de aposentadoria rural, conjugada possibilidade de mais de um benefcio por unidade familiar. Como ser mostrado
adiante neste trabalho, mais de 1 milho de trabalhadores exerceram seu direito social ao solicitar o benefcio da aposentadoria rural entre 1991 a 1993.
Benefcios estes represados pela antiga regra de concesso.
3.2 Incluso previdenciria via incentivos econmicos
Como visto anteriormente, a incluso previdenciria, dada a lgica da formao

do Sistema Previdencirio em nosso pas, movimento que j ocorria desde
antes da Carta de 1988. J a partir de finais dos anos 1960, segmentos vinham
sendo includos, como os autnomos, os empregados domsticos e os trabalhadores rurais estes tiveram ampliada sua incluso a partir da CF/88. Ao final
dos anos 1970, podia-se afirmar que para quase a totalidade da populao havia
a possibilidade de filiao ao sistema de previdncia.
Mas o Sistema Previdencirio era e de certa forma ainda nos dias de
hoje intimamente ligado conjuntura do mercado de trabalho. Assim, com
a crise dos anos 1980 ficou claro que a simples incluso de diferentes categorias
profissionais no sistema de previdncia no era garantia plena para o acesso aos
direitos sociais previdencirios. O desemprego, alm da perda da capacidade
de gerao da renda, tambm significava a desfiliao previdenciria. Tambm
tinha este significado a atividade laboral que por algum motivo no significava
contribuio obrigatria para a Previdncia Social, notadamente, os trabalhadores informais urbanos.
A informalidade marca registrada do mercado de trabalho brasileiro.
Os dados a seguir mostram que a informalidade foi sempre superior a 30% da
PEA, ao se analisar o perodo de 1981 a 2007.
59
GRFICO 2
Percentual da informalidade na PEA 1981-2007
40,3%
39,9%40%
38,3%
38%
38%
36,4%
37,3%
38,1%
36,9%
34,5%
35,2%
34,3%
34,5%
33,7%
32,5%
36,3%
35,7%
35,2%
35,2%
35,1%
34,4%
34,6%
33,6%
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: PNADs.
Obs.: A PEA considerada corresponde a pessoas de 16 a 64 anos.
Considera-se como trabalhador informal todo aquele que exerce atividade laborativa, mas no contribui para a
Previdncia Social.
A quebra metodolgica da PNAD no resultou em alterao no percentual de trabalhadores informais.
Nota-se que a partir da efetivao das medidas previstas na CF/88, a

informalidade, como reflexo da ampliao da cobertura dos trabalhadores
rurais, reduz-se em 6 pontos percentuais. Nas dcadas de 1990 e 2000, a
informalidade alcana o mximo em 2002 e a partir de ento comea movimento descendente at 2007.
A figura do trabalhador informal em nosso pas bastante conhecida.
Caricatura da informalidade, um tanto quanto disseminada, est na figura dos
vendedores ambulantes to comuns nas grandes cidades. Mas afora as caricaturas, h grande segmento de trabalhadores que so empregados, mas tm seus
direitos sociais negados pela falta de registro do contrato de trabalho. Estes so
os trabalhadores sem carteira de trabalho assinada. Para ambos os casos aqui
descritos, foram implementadas polticas que buscavam estimular a sua formalizao perante a Previdncia Social pela via da reduo da tributao sobre
a folha de salrios para o caso das empresas que contratam informalmente
trabalhadores , e da contribuio previdenciria para os contribuintes individuais e facultativos da Previdncia Social.
60
Com relao reduo da tributao sobre os negcios, estes incentivos j estavam previstos na CF/88, no ttulo VII Da Ordem Econmica e
Financeira , captulo I Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica ,
onde fica estabelecido que:
A Unio, os estados, e distrito federal e os municpios dispensaro s microempresas
e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas,
tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por
meio de lei (BRASIL, 1988, Art. 179).
O tema da desonerao da contribuio previdenciria incidente sobre

a folha de salrios vem ganhando destaque nos debates sobre a Previdncia
Social. relativamente consensual entre atores polticos e no meio acadmico que os encargos sobre a folha de salrios no Brasil so elevados e,
ainda que por motivos diferentes, haveria necessidade de promover alguma
desonerao. Entretanto, os efeitos de possvel desonerao sobre a formalizao, o emprego e os salrios so motivos de controvrsia, j que tanto
modelos tericos quanto experincias deste tipo em outros pases apresentam resultados diversos. 17
Apesar de a literatura sobre o tema no ser consensual sobre os efeitos da
desonerao sobre a formalizao do trabalho, algumas aes no sentido de aumentar a cobertura previdenciria, por meio do estabelecimento de alquotas e
benefcios diferenciados para segmentos especficos, j vm sendo realizadas, desde a dcada de 1990. Nesse sentido, possvel subdividir as iniciativas j realizadas segundo o direcionamento dos incentivos: se voltados para as empresas ou
para os trabalhadores.
3.2.1 Incentivos voltados para as empresas
Os incentivos voltados para as empresas so basicamente no sentido de alterar a

incidncia de sua tributao previdenciria. Esta deixa de estar atrelada folha de
salrios e passa a estar relacionada ao faturamento. Alm, claro, de reduo no
montante pago.
Entre esses incentivos, destaque para a Lei no 9.317/1996, que instituiu o
Simples, e para a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006 Lei
do Super Simples. Mais recentemente, foi criada a figura do MEI. A ideia a
mesma que a do Simples, mas o objetivo oferecer incentivos ainda maiores para
os negcios de menor faturamento.
17. Para mais detalhes, conferir Rangel et al. (2008).
61
Simples
Em cumprimento ao preceito constitucional estabelecido na CF/88, e como forma de estmulo formalizao previdenciria, foi criado, em 1996, o Simples.
Esse sistema unifica, simplifica e favorece o recolhimento de tributos por micro e pequenos estabelecimentos. Com a incidncia de alquotas
reduzidas ainda que progressivas sobre mesmo fato gerador o faturamento bruto , o Simples objetiva atrair tais empreendimentos para a rbita
regular, legal e formal da economia brasileira. Como vantagens para tal, o
Simples oferece:

Tributao com alquotas favorecidas ainda que progressivas, de acordo com o faturamento bruto alcanado.
Recolhimento centralizado de impostos e contribuies federais

utilizao de nico Documento de Arrecadao da Receita Federal (DARF), que possibilita at mesmo o recolhimento de impostos estaduais e municipais desde que haja convnios com estas
instncias federativas.
Clculo simplificado do valor a ser recolhido apurado com base na

aplicao de alquotas unificadas mas progressivas , fixadas em lei e
incidentes sobre nica base: a receita bruta mensal.
Escriturao simplificada das atividades empresariais dispensa da

obrigatoriedade de escriturao para fins fiscais, desde que se mantenha
em ordem e guarda os livros caixa, o registro de inventrio e todos os
documentos que serviram de base para a escriturao.
Dispensa do pagamento de contribuies federais incluem-se as contribuies destinadas ao Servio Social do Comrcio (SESC), Servio
Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Nacional de Aprendizagem comercial (SENAC),
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e
seus congneres, bem como as relativas ao salrio educao e contribuio sindical patronal.
Dispensa de reteno de tributos e contribuies na fonte reteno

que era realizada por rgos da administrao federal direta, das autarquias e das fundaes federais.
Iseno dos rendimentos distribudos aos scios e ao titular, na fonte e

na declarao de ajuste do beneficirio com exceo dos rendimentos
de pr-labore, aluguis e servios prestados, limitado ao saldo do livro
caixa, desde que no ultrapasse o faturamento bruto.
62
Quanto ao recolhimento centralizado dos tributos federais, o Simples refere-se aos seguintes:

Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ);
Contribuio para Programa de Integrao Social (PIS) e Programa de

Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP);
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL);
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); e
Contribuies para a Seguridade Social, a cargo da pessoa jurdica, de

que tratam o Art. 22 da Lei Complementar no 8.212/1991 e o Art. 25
da Lei Federal no 8.870/1994.
Mas ressalte-se que no se refere a estes tributos:

Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou relativas a ttulos ou valores mobilirios Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF);
ndice sobre Importaes de Produtos Estrangeiros (II);
Imposto sobre a Exportao (IE), para o Exterior, de Produtos Nacionais ou Nacionalizados;
Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), relativo aos pagamentos ou

crditos efetuados pela pessoa jurdica e aos rendimentos ou ganhos
lquidos auferidos em aplicaes de renda fixa ou varivel, bem como
relativo aos ganhos de capital obtidos na alienao de ativos;
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF);
Contribuio para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); e
Contribuio para a Seguridade Social, relativa ao empregado.
Foram muitas as vantagens oferecidas para as empresas que se filiassem ao

Simples. Como resultado, segundo dados da Guia de Recolhimento do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social (GFIP)/Ministrio da Previdncia Social (MPS), o nmero de estabelecimentos optantes pelo
sistema simplificado elevou-se de pouco mais de 900 mil, em 1999, para quase
1,6 milho, em 2005. Por sua vez, o total de empregados em estabelecimentos
optantes do Simples foi de 3,6 milhes para 5,8 milhes neste perodo.18
18. Para mais detalhes sobre estas estatsticas, conferir o anexo estatstico desta publicao.
63
Super Simples
Mais recentemente, em 2006, a Lei Complementar no 123 instituiu novo tratamento tributrio simplificado, que ficou conhecido como Simples Nacional ou
Super Simples. O Simples Nacional estabelece normas gerais relativas ao tratamento tributrio diferenciado e favorecido a ser dispensado s microempresas e
empresas de pequeno porte no mbito da Unio, dos estados, dos municpios e
do Distrito Federal, mediante regime nico de arrecadao. Tal regime substituiu,
a partir de 1o de julho de 2007, o Simples Federal Lei 9.317/1996 , que foi
revogado a partir daquela data.
O Simples Nacional implica o recolhimento mensal, mediante documento
nico de arrecadao, do IRPJ, IPI, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL), Cofins, PIS, contribuio patronal ao INSS, Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e Imposto sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISS). Dessa forma, pode-se afirmar que o maior avano
do Simples Nacional foi incluir o ICMS e o ISS, tributos estadual e municipal,
respectivamente, no documento de arrecadao. Alm de ampliar a simplificao tributria, resulta, salvo algumas excees, em reduo da carga tributria
para as empresas.
Avaliar o impacto do novo sistema sobre a arrecadao previdenciria necessidade premente. Ora, a previdncia abre mo de receitas visando ao crescimento do trabalho formal. necessrio saber se compensador para o Sistema
Previdencirio esta poltica de alquotas reduzidas. H que se ponderar, de certo
mbito, a expanso na cobertura e na proteo social, e de outro, o custo fiscal
destas modalidades de contribuio subsidiadas o cuidado com a sustentabilidade destas iniciativas fundamental para sua consolidao no rol das polticas pblicas. O que se pode afirmar por hora que houve grande adeso ao novo sistema, que j conta com nmero de empresas optantes superior ao sistema antigo.19
Microempreendedor Individual
Em 2008, mais uma medida que visa incluso previdenciria via reduo e simplificao da tributao foi criada. Trata-se da Lei Complementar no 128/2008
que, entre outros, cria a figura do MEI, com vigncia a partir de 1o de julho
de 2009. Esta lei trata especificamente dos micronegcios, tanto que seu limite
de faturamento de R$ 3 mil mensais.
Considera-se MEI o empresrio individual a que se refere o Art. 966 da
Lei no 10.406/2002 que tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$ 36.000,00, optante pelo Simples Nacional.
19. Para mais detalhes, conferir o captulo Previdncia Social de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2008).
64
No caso de incio de atividades, o limite de receita ser de R$ 3.000,00 multiplicados pelo nmero de meses compreendido entre o incio da atividade e o fim
do respectivo ano-calendrio, consideradas as fraes de meses como ms inteiro.
Considera-se a lei que cria o MEI como espcie de subsistema do Super
Simples em que se enquadram apenas os menores negcios do pas. Tanto
que sua tributao de valores fixos mensais, independente da receita bruta
auferida no perodo.
O MEI recolher a soma das seguintes parcelas:
a) 11% do valor do salrio mnimo vigente a ttulo de sua contribuio
previdenciria;
b) R$ 1,00, a ttulo de ICMS, caso seja contribuinte deste imposto; e
c) R$ 5,00, a ttulo do ISS, caso seja contribuinte deste imposto.
Alm disso, o MEI ficar isento do IRPJ, do IPI, da CSLL, da Cofins, do
PIS, e do INSS patronal.
O MEI no poder contratar mais de um empregado e este dever receber no
mais que o equivalente a um salrio mnimo mensal, ou o piso salarial de sua categoria profissional. A contribuio patronal ao INSS relativa a este empregado tambm ser com alquota reduzida, qual seja, de 3% do seu salrio de contribuio.
As leis do Simples, agora Super Simples e do MEI buscam, por meio da
reduo da tributao, a formalizao das empresas e tambm dos trabalhadores por estas contratados. Tais tipos de polticas podem ser consideradas como
inclusivas, no sentido previdencirio, uma vez que criam reais incentivos para a
regularizao dos contratos de trabalho. H, todavia, outro grupo com frgil insero no mercado de trabalho que tambm se tornou alvo de polticas inclusivas
no passado recente. So os trabalhadores por conta prpria que tambm passaram
a contar com legislao de incentivo filiao previdenciria.
3.2.2 Incentivos voltados para os indivduos
Os trabalhadores por conta prpria, estudantes e donas de casa, no obstante

a inexistncia da relao patro empregado, tambm podem contribuir
para a Previdncia Social, e assim estarem cobertos pelo sistema. A contribuio destas categorias, no entanto, tinha por base o valor de 20% de seu
salrio de contribuio declarado, respeitados os valores mnimos e mximos
de contribuio definidos legalmente Lei no 8.212/1991.
Obviamente, verter mensalmente 20% da renda para o INSS deixa de ser prioridade para a maioria dos indivduos, mesmo considerando toda a cesta de benefcios oferecida pelo Sistema Previdencirio, alm da possibilidade de aposentadoria.
65
O resultado a baixa cobertura entre os trabalhadores por conta prpria.20 Com o

objetivo de ampliar a cobertura deste segmento, foi criado o Plano Simplificado de
Previdncia Social (PSPS).21
Plano Simplificado de Previdncia Social
Se as leis do Simples, Super Simples e do MEI visavam ampliao da cobertura

previdenciria via da formalizao de empresas e, como movimento consecutivo,
de seus empregados, o PSPS visa aos trabalhadores por conta prpria, s donas de
casa e aos estudantes.22 Busca-se, ento, a incluso previdenciria destas categorias
pela reduo da alquota contributiva do contribuinte individual e do segurado
facultativo do INSS.
O PSPS foi regulamentado pelo Decreto no 6.042, de 12 de fevereiro
de 2007, que estabeleceu regras e benefcios diferenciados para segmento
da populao que o sistema tradicional de Previdncia Social mostrou-se
incapaz de alcanar. Para os contribuintes que trabalham por conta prpria
autnomos ou que so empresrios/scios de empresas que tiveram receita
bruta de at R$ 36.000,00 no ano-calendrio anterior caso discutido anteriormente no mbito do MEI ou, ainda, para donas de casa ou estudantes
os segurados facultativos , o plano estabelece alquota de contribuio de
11%, a partir da competncia de abril de 2007, exclusivamente sobre o salrio de contribuio no valor de um salrio mnimo.
O segurado pelo PSPS tem direito aos benefcios de aposentadoria por
idade, auxlio doena, salrio maternidade, penso por morte, auxlio recluso e
aposentadoria por invalidez. Como diferena em relao ao segurado do sistema
tradicional que tem alquota de contribuio de 20% , o segurado que adere
ao PSPS no tem direito aposentadoria por tempo de contribuio. Entretanto,
a escolha pelo PSPS no definitiva. permitido ao segurado migrar entre o
sistema tradicional e o PSPS a qualquer momento, com a possibilidade ainda de
complementar o valor arrecadado nos meses em que contribuiu com 11%, para
que estes venham a ser contados para a aposentadoria por tempo de contribuio.
3.2.3 Consideraes acerca da incluso via incentivos econmicos
Parece claro que a incluso previdenciria unicamente derivada do crescimento econmico, e consequentemente do emprego com carteira assinada, no ocorre na velocidade necessria para suprir as demandas de ampliao da cobertura previdenciria.
20. Isso sem contar o caso das donas de casa e dos estudantes, que dificilmente conseguiro contribuir com 20% de
1 SM valor piso , dado que no aufere renda monetria.
21. A bem da verdade, o PSPS no visa apenas aos trabalhadores por conta prpria, mas tambm aos empregados
sem registro em carteira domsticos ou no e empresrios ou scios de empresas que no contribuem ao INSS.
22. Ver nota 25.
66
Observou-se, em perodo longo, que a informalidade caracterstica quase que estrutural do mercado de trabalho brasileiro. E para incluir os trabalhadores informais,
faz-se necessrio conjunto diferenciado de polticas que incentivem este movimento.
Os autores deste texto defendem o carter contributivo do Sistema Previdencirio brasileiro, mas tambm defendem medidas de incentivos econmicos
para a incluso dos excludos ao sistema.
Leitura rpida pode levar concluso de que h problema lgico no que foi
colocado no pargrafo anterior. Mas no h contradies ao se defender o que
foi colocado, caso seja esclarecido que sistema contributivo no a mesma coisa
que sistema atuarialmente equilibrado.
Ao se cobrar alquotas subsidiadas almeja-se tornar o seguro social mais acessvel populao que se encontra na franja do mercado de trabalho, e, ao mesmo
tempo, reforar que s est includo quem contribui para o sistema.
No inteno aqui entrar no debate do equilbrio atuarial, apenas no de
poltica de incluso em sistema que permanece contributivo embora com distintas modalidades de contribuies subsidiadas , versus poltica de incluso integralmente subsidiada e no contributiva.
4 EVOLUO DOS CONTRIBUINTES E BENEFICIRIOS DA PREVIDNCIA SOCIAL
A CF/88 foi a responsvel pelo maior movimento de incluso e de elevao

do contingente de beneficirios da Previdncia Social dos ltimos 20 anos
no Brasil. A possibilidade de que mais de um benefcio rural fosse concedido
por unidade familiar, com a reduo dos limites etrios para solicitao destes benefcios ampliou, de uma s vez, a cobertura do sistema para todos os
trabalhadores rurais com pelo menos 16 anos de idade que se enquadrem
na categoria dos segurados especiais. Entretanto, possibilitou a ampliao dos
benefcios concedidos.
O objetivo desta seo apresentar os principais dados de cobertura e de beneficirios da Previdncia Social, sempre a partir da CF/88. Para melhor anlise, a
seo foi dividida em duas subsees, que trataro, respectivamente, da cobertura
e dos beneficirios da Previdncia Social.
4.1 Evoluo da cobertura previdenciria
Como mencionado na seo anterior, ao possibilitar o acesso aos benefcios

previdencirios a mais de uma pessoa por unidade familiar, a Previdncia
Social incluiu milhes de trabalhadores rurais que anteriormente podiam ser
considerados trabalhadores informais e passaram a ser segurados especiais
para o sistema.
67
A tabela 1, a seguir, apresenta dados de contribuio e cobertura por

posio na ocupao. Estes dados so importantes, pois tornam ntido o forte
movimento inclusivo, a partir da CF/88, principalmente no tocante aos segurados especiais. Contudo, a conjuntura recessiva associada s polticas de reduo da participao do Estado na economia apontam para alguns importantes
movimentos de reduo da participao de contribuintes para o sistema, quais
sejam, a reduo da participao de funcionrios pblicos e contribuintes individuais, concomitantemente ao aumento proporcional e relativo do nmero
de desempregados. Comparando-se 1988 e 2007, observa-se que a cobertura
da PEA pouco se alterou tendo passado de 59%, em 1988, para 58%, em
2007. Isto no pode ser dito da composio desta populao, pois houve ampliao da cobertura do Sistema Previdencirio no perodo ps-constituio
via incluso dos segurados especiais, em regime no contributivo, e em detrimento da participao dos contribuintes efetivos para o sistema.
TABELA 1
Contribuio e cobertura previdenciria por posio na ocupao

Posio
1988
PEA (%)
1993
PEA (%)
1998
2003
2007
Func. pblico
incl. militar
5.363.982
10% 4.060.531
6%
4.514.456
6%
5.231.892
6%
6.108.850
7%
Contr. ind.
5.433.291
10% 5.223.399
8%
5.470.021
8%
6.296.197
8%
7.827.500
8%
Contribuintes
30.268.332
55% 28.981.982
49%
Seg. especial
2.564.745
5% 9.141.094
32.833.077
59% 38.123.076
2.097.199
4% 3.795.692
Informais
20.450.917
37% 21.293.484
34% 24.754.867
No contr.
descobertos
22.548.116
41% 25.089.176
40% 31.019.355
Total (PEA)
55.381.193
63.212.252
31% 31.853.132
PEA (%)
35% 19.698.052
Desempregados
30% 25.465.725
PEA (%)
Empr. com carteira 19.471.059
Cobertos
31% 20.842.202
PEA (%)
46% 30.826.679
44% 36.993.814
45% 45.789.482
14%
12%
10%
8.538.803
60% 39.365.482
6%
6.264.488
70.384.837
8.720.110
56% 45.713.924
9%
8.316.998
9%
55% 54.106.480
58%
7.619.917
8%
35% 29.175.224
35% 31.230.442
34%
44% 37.359.877
45% 38.850.359
42%
8.184.653
34%
83.073.801
10%
92.956.839
Fonte: Dados das PNADs.
Os dados da tabela 1 apresentam a importncia da CF/88 para ampliar a cobertura previdenciria, por meio de medidas tomadas no mbito da previdncia rural.
Como j afirmado, por necessidade de legislao infraconstitucional, apenas a partir
de 1991 os preceitos constitucionais puderam ser aplicados. Como naquele ano no
houve realizao da PNAD, os efeitos so observados apenas a partir de 1992.
68
A populao coberta pela Previdncia Social elevou-se de 32,8 milhes, em

1988, para quase 38 milhes, em 1993, com a nova legislao em vigor. Ressaltese que tal elevao na cobertura ocorreu em conjuntura adversa, com reduo da
populao coberta via contribuio e elevao da desocupao de pouco mais de
2 milhes de pessoas, em 1990, para quase 4 milhes, em 1993. Ou seja, a nova
legislao permitiu que no houvesse queda brusca na cobertura previdenciria
no incio da dcada de 1990.
Voltando questo da previdncia universal na cobertura e no atendimento, h os que defendam que existe a necessidade de ampliar para os
trabalhadores do meio urbano a contrapartida exigida no meio rural, qual
seja, tempo de trabalho e no contribuio, para que amplie a cobertura.
Os argumentos mais utilizados para tal defesa o de que o mercado de
trabalho hoje diferente do que se observava quando da consolidao dos
sistemas de Seguridade Social nos principais pases europeus, em especial,
que a rotatividade no mercado de trabalho atual impede que os trabalhadores
assalariados sejam a base de sistema puramente contributivo.
Apesar dos argumentos mencionados, os autores deste texto continuam a
defender o carter securitrio do Sistema Previdencirio brasileiro. claro que
h ainda possibilidade de se avanar na consolidao de direitos (MAGALHES,
2009), mas no se pode negar que mesmo com caractersticas de seguro, sistema
que repe renda, e que redistribui renda por intermdio de seus subsdios cruzados e do fato do piso de benefcios ser de um salrio mnimo. Ademais, como
pode ser observado no grfico 3, o grande peso entre os no contribuintes o da
informalidade, no o desemprego.23
Como pode ser observado no grfico 3, aproximadamente 20% dos membros da PEA que no contribuem para a Previdncia Social so desocupados, ou
seja, de cada dez trabalhadores que no contribuem, dois no o fazem por serem
desocupados e no possurem renda para tal. Nota-se que o percentual nos anos
1980 era inferior, mas mesmo com toda a crise do emprego nos anos 1990, o peso
dos desocupados sobre os no contribuintes nunca foi muito superior a 20%.
Dessa forma, depreende-se que, dado o atual estado do mercado de trabalho
brasileiro, polticas para incluir os trabalhadores informais sejam mais prementes.
Nesse sentido, so vistas como necessrias as polticas para incentivo a incluso
dos trabalhadores por conta prpria apresentadas na seo anterior aliadas
grande programa de educao previdenciria. Este ltimo visa conscientizar a
populao que, em sendo sistema contributivo, s ter acesso ao Sistema Previdencirio aqueles que oferecerem como contrapartida a contribuio quele.
23. Para o caso hipottico do desemprego como grande causa da informalidade, entende-se que bastariam polticas
que incentivassem o crescimento econmico para elevao da cobertura previdenciria entre os membros da PEA.
69
GRFICO 3
Composio dos no contribuintes da previdncia o papel dos desocupados

e dos informais
100.
90.
80.
70.
60.
50.
40.
30.
20.
10.
0.
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Desempregados
Informais
Ademais, necessrio se entender que, mesmo com todas as polticas de

incentivo incluso previdenciria observadas nos ltimos anos, o nvel de cobertura previdenciria ainda bastante correlacionado ao crescimento da economia.
Isto ocorre justamente pelo peso da populao em relaes formais de trabalho,
referentes ao total da PEA, e pela diminuio do percentual de segurados especiais
nos ltimos anos. A tabela 2 apresenta alguns dados de elasticidade emprego do
PIB para diferentes perodos.
TABELA 2
Elasticidade emprego do PIB diversos perodos

Perodos
Formal (Rais)
Total (PNAD)
1985-2005
0,800
ND
1985-1989
1,244
ND
1993-1997
0,231
0,335
1999-2006
1,900
1,000
Fonte: Prado (2008), com dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e da PNAD.
Obs.: ND = no disponvel.
70
Pela observao das elasticidades a partir dos dados da Rais, excetuando-se

o perodo 1993-1997, nota-se a relao entre os postos formais de trabalho e o
movimento do PIB. possvel que neste ltimo perodo, a elasticidade seja ainda
maior que de 1985 a 1989 pela presena das polticas de incentivo formalizao
j apresentadas. provvel que estas polticas alimentem a criao de empregos
formais em perodos de crescimento do PIB. Resta saber se servem de amortecedor do emprego formal em perodos de desacelerao da economia
4.2 Evoluo do contingente de beneficirios
Os dados das PNADs permitem analisar a populao que atendida pelo

Sistema de Previdncia Social. Ressalte-se, porm, que os dados de beneficirios de aposentadorias e penses pblicas contido nas PNADs no permitem
saber a origem do regime de previdncia de cada beneficirio. Isto , no
possvel saber quem so os beneficirios do RGPS, dos regimes prprios dos
servidores pblicos das trs esferas, ou mesmo assegurar que as declaraes
sobre recebimento de aposentadorias e penses do Sistema Previdencirio
no incluam tambm, erroneamente, os beneficirios de programas assistenciais, como os benefcios de prestao continuada voltados para idosos e
portadores de deficincias, que se enquadram no critrio de renda para recebimento destes benefcios. Todavia, a PNAD permite uma anlise de todo
o Sistema Previdencirio brasileiro, uma vez que engloba os beneficirios do
RGPS e de todos os RPPSs.
O grfico 4 apresenta o quantitativo de beneficirios do Sistema de Previdncia Social, distribudos por sexo e faixas etrias, para trs momentos distintos
do tempo. Observa-se o grande crescimento do total de beneficirios entre 1987
e 2007, o que apenas reflexo do envelhecimento da populao e de seu maior
acesso aos direitos sociais previdencirios. O fato de um expressivo contingente
de beneficirios do sistema contar com idade compreendida entre 21 e 54 anos e
este se reduzir relativamente s demais faixas etrias est relacionado tanto com o
amadurecimento do Sistema Previdencirio com um maior nmero de trabalhadores completando sua trajetria laboral, como ser analisado na subseo a
seguir quanto com a dinmica demogrfica, em especial, o expressivo e rpido
envelhecimento da populao brasileira.
71
GRFICO 4
Beneficirios do sistema de previdncia por sexo e faixas etrias Brasil, anos selecionados
Mulheres
Homens
1987
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000
Aposentados
500.000
500.000
Pensionistas
Mulheres
1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000
Aposentados e pensionistas
1997
Homens
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000
Aposentados
500.000
Pensionistas
500.000
1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000
72
Mulheres
2007
Homens
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000
Aposentados
500.000
Pensionistas
500.000
1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000
Por serem valores absolutos, os dados presentes no grfico 4 no permitem

saber com exatido o percentual de beneficirios por faixa etria, o que permite
discutir at que ponto o Sistema Previdencirio avanou e o quanto este ainda
deficiente. O grfico 5, ao apresentar a distribuio da populao brasileira,
por sexo, segundo o benefcio recebido, objetiva analisar como este aumento do
nmero de beneficirios ocorreu. A utilizao de categoria especfica associada ao
recebimento de benefcios com valores menores ou iguais a um salrio mnimo
deve-se, como j mencionado, ao processo de universalizao da Previdncia
Social, promovido pela CF/88, ter ocorrido, em grande parte, via concesso
de benefcios previdencirios no contributivos aos trabalhadores rurais. Outra
razo para incluso desta categoria refere-se dificuldade de precisar o nmero
de benefcios assistenciais, muitas vezes, erroneamente contabilizados como aposentadorias e penses.
Primeiro ponto a destacar da anlise do grfico 5 o expressivo contingente
de beneficirios cujos valores eram inferiores ou iguais ao salrio mnimo em
1987, em relao aos demais anos analisados. Isto sugere a preveno e a adequao de algumas medidas, at hoje controversas, estabelecidas pela CF/88, tais
como a manuteno do valor real do benefcio e o estabelecimento do salrio mnimo vigente na economia como piso para o Sistema de Seguridade Social como
um todo. Vale lembrar que em 1987 o pas atravessava persistente processo inflacionrio, e a inflao acumulada ao longo deste ano atingiu percentuais da ordem
de trs dgitos aproximadamente 450% ao ano. Como salientado na segunda
seo, uma das estratgias adotadas para o equilbrio das contas previdencirias ao
73
longo da dcada de 1980 aconteceu por meio do confisco inflacionrio. O grfico

6 complementa a anlise ao apresentar a distribuio dos benefcios previdencirios nos dois anos extremos 1987 e 2007 por faixas de valor inferiores ao
SM, iguais ao SM e superiores ao SM.
GRFICO 5
Distribuio percentual dos beneficirios do sistema de previdncia, por sexo e

faixa etria Brasil, anos selecionados
Mulheres
2007
Homens
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
100%
80%
60%
40%
Beneficirio de at 1 SM
20%
0%
Aposentados
Mulheres
20%
Pensionistas
40%
60%
80%
100%
1997
Homens
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
100%
80%
60%
40%
20%
Aposentados
0%
20%
Pensionistas
40%
60%
80%
100%
74
Mulheres
1987
Homens
0 a 20 anos
21 a 54 anos
55 a 59 anos
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 a 74 anos
75 a 79 anos
80 anos ou mais
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Aposentados
20%
Pensionistas
40%
60%
80%
100%
GRFICO 6
Distribuio percentual dos benefcios previdencirios por faixas de valor Brasil,

1987 e 2007
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
< 1SM
= 1SM
1987
> 1SM
2007
75
Segundo movimento tambm bastante visvel o amadurecimento do

sistema, com nmero cada vez maior de trabalhadores completando sua trajetria laboral e tornando-se elegvel para os benefcios em idades cada vez mais
jovens. Este movimento especialmente sentido no caso das mulheres, em
funo de sua entrada mais tardia no mercado de trabalho. De acordo com
Pasinato (2009), a taxa de participao das mulheres no mercado de trabalho,
nas idades centrais entre 20 e 50 anos , aumentou em mdia 20 pontos
percentuais. Com isso, o percentual de mulheres aposentadas dobrou em praticamente todas as faixas etrias apresentadas. Este aumento da participao
feminina no mercado de trabalho refletiu-se em aumento do percentual de
mulheres que recebem concomitantemente os benefcios de penso e de aposentadorias, o que sugere a falta de sintonia entre as mudanas observadas na
sociedade e os critrios de elegibilidade para os benefcios estabelecidos no
passado. As mudanas na participao da mulher no mercado de trabalho e
nos novos arranjos familiares presentes na sociedade tambm se apresentam
em parcelas cada vez mais significativas de homens que recebem ao mesmo
tempo benefcios por aposentadorias e penses.
A evoluo do Sistema Previdencirio tambm pode ser analisada quanto ao acesso aos benefcios e seus impactos sobre o bem-estar da sociedade.
Utilizando-se a linha de renda qualificatria para o recebimento dos benefcios
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) da Lei Orgnica da Assistncia
Social (Loas) um quarto de salrio mnimo per capita percebe-se que com
as mudanas observadas na dinmica demogrfica da populao brasileira, 20
anos aps a aprovao da Carta Constitucional, a porcentagem da populao
com renda inferior a um quarto do salrio mnimo diminuiu entre os contingentes tradicionalmente considerados como populao inativa crianas e
idosos (grfico 7). O impacto dos ltimos 20 anos no Sistema Previdencirio,
com o aumento absoluto e relativo de indivduos atendidos, apresenta-se na
reduo da participao idosa com renda inferior ao limite estabelecido para
a comprovao de carncia de renda, ao passo que entre as crianas esta reduo est mais fortemente relacionada com a rpida e acentuada queda da taxa
de fecundidade no pas. Ainda que, como salientado por Camarano (1999 e
2004), a melhoria do acesso e das condies de renda dos idosos brasileiros
tambm proporcionou melhorias entre os demais grupos etrios, especialmente quando corresidentes destes idosos.
76
GRFICO 7
Distribuio da populao total e da populao com renda inferior a um quarto de

salrio mnimo por faixa etria Brasil, 1987 e 2007
3%
0,5%
2,5%
0,4%
2%
0,3%
1,5%
0,2%
1%
0,1%
0,5%
0%
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80 ou mais
0,6%
Populao total 1987

Populao com renda inferior a 1/4 do SM 2007
0%
Populao total 2007

Populao com renda inferior a 1/4 do SM 1987
O grfico 7, porm, leva-nos ao ponto j bastante explorado ao longo do

texto, que a deteriorao das condies de acesso a renda por PEA 15 a 59
anos. Para esta faixa etria especfica o acesso renda acontece, nas sociedades
contemporneas, via mercado de trabalho assalariado. Polticas voltadas para a
incluso deste contingente ao mercado de trabalho formal participante do Sistema Previdencirio so essenciais para a manuteno dos atuais nveis de bemestar proporcionados pelo avano das polticas sociais nos ltimos 20 anos, a
mdio e longo prazos. Nunca demais lembrar que, se atualmente grande parte
dos idosos brasileiros recebem benefcios pecunirios, isto se deve, em grande medida, sua insero prvia no mercado de trabalho em perodos mais dinmicos
da economia brasileira.
Observando-se os dados da PNAD de 2007, no que se refere ao nmero de aposentados e pensionistas cerca de 20 milhes e cotejando com o
nmero de benefcios atualmente pagos pelos RPPS cerca de 2 milhes ,
percebe-se a magnitude do RGPS. Dessa forma, optou-se por apresentar
destacadamente em subseo deste trabalho os dados referentes aos registros
administrativos do RGPS.
77
4.2.1 Evoluo dos benefcios do RGPS
A seo anterior mostrou que a CF/88 teve funo central na ampliao da cobertura
previdenciria da populao brasileira, especialmente entre os trabalhadores do setor
privado, vinculados ao RGPS. O grfico 8 apresenta a evoluo do nmero de benefcios ativos do RGPS ao longo das ltimas duas dcadas. Faz-se necessrio ressaltar
que os nmeros referem-se a benefcios e no a indivduos, pois um mesmo indivduo pode receber mais de um benefcio do RGPS. Pode-se perceber que o nmero de
beneficirios mais que dobrou ao longo dos ltimos 20 anos. Este aumento bastante superior ao observado para a populao total que passou de aproximadamente
141 milhes, em 1988, para 190 milhes de indivduos, em 2007, equivalente a aumento de 34% e est intimamente relacionado ao amadurecimento da Previdncia
Social brasileira, pois razovel supor que, medida que o sistema amadurece, maior
o nmero de indivduos segurados/filiados que conseguem completar suas trajetrias laborais e cumprir as regras de elegibilidade vigentes. Ilustrando o fato, tem-se
que os maiores aumentos observados referem-se a benefcios programveis, dos quais
sobressaem as aposentadorias por tempo de contribuio e aposentadorias por idade
voltadas tanto para a clientela urbana quanto para a clientela rural (segurados especiais) cujo nmero de benefcios em manuteno triplicaram entre 1988 e 2007 ,
ao passo que as aposentadorias por invalidez apresentaram crescimento prximo ao
observado para o total da populao 39% entre 1988 e 2007.
GRFICO 8
Evoluo do nmero de beneficirios previdencirios em manuteno Brasil,

1998-2007
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Outros
Ap. idade rural
Fonte: AEPSinfologo/MPS.
Auxlios
Ap. temp. contrib.
Ap. idade urbana
Ap. invalidez
Penses
78
Alm do processo de amadurecimento do Sistema Previdencirio brasileiro, a CF/88, ao tornar possvel que mais de uma pessoa por unidade familiar pudesse solicitar benefcios previdencirios, realizou grande movimento
de incluso previdenciria, pois alm do benefcio da aposentadoria, os enquadrados como segurados especiais tambm tm direito ao auxlio doena,
auxlio acidente, auxlio recluso, penso por morte e salrio maternidade.24
Ainda no tocante aos segurados trabalhadores rurais, outro resultado direto
da CF/88 para este sistema foi que, com a reduo das idades de elegibilidade
para os benefcios de aposentadoria de 65 anos para 60 e 55 anos, respectivamente, para homens e mulheres, houve grande nmero de novas concesses
de benefcios. Com a reduo do limite de idade e a possibilidade de mais de
um aposentado por famlia, aquelas pessoas que ainda no tinham a idade
limite anterior 65 anos ou eram cnjuges de pessoas j aposentadas tiveram acesso aos seus direitos previdencirios. O grfico 5 mostra o efeito que
teve a CF/88, e as posteriores legislaes infraconstitucionais, nas variaes de
concesso de novos benefcios.
GRFICO 9
Nmero de aposentadorias por idade concedidas por sexo
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
-
Ap. idade total
Mulheres
Homens
Fonte: Dados do AEPSinfologo/MPS.
De acordo com o grfico 9, fica claro que apenas a partir de 1992, j com
o advento da Lei no 8.213/1991, os segurados especiais comearam a poder
exercer seus direitos j com as novas regras. O resultado foi que, de pouco
mais de 100 mil concesses de aposentadorias por idade para a clientela rural
24. Aps comprovao de dez meses de trabalho rural.
79
em 1991, o nmero salta para mais de 600 mil no ano seguinte e para mais
de 900 mil em 1993. Eram os direitos represados pela antiga regra que, com
a regulamentao da CF/88, puderam ser exercidos.
O represamento dos direitos fica mais claro ao se fazer o corte por sexo.
Quando se cria a possibilidade de a mulher poder solicitar o benefcio com
55 anos de idade, o nmero de concesses para estas supera bastante as concesses
para os homens. Destaque para 1993, com mais de 600 mil concesses para as
mulheres e pouco mais de 300 mil para os homens.
Seguindo o recorte por sexo e faixas etrias, o grfico 10 mostra que as
concesses de aposentadorias por idade para a clientela rural concentrou-se na
faixa de 55 a 59 anos para as mulheres e de 60 a 64 anos para os homens, o que
refora o argumento dos efeitos gerados pela reduo dos limites de idade e da
possibilidade de mais de um benefcio por unidade familiar.
GRFICO 10
Distribuio percentual das aposentadorias por idade concedidas clientela rural

por sexo e idade Brasil, anos selecionados
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993
1998
2003
2007
1993
Homens
55 a 59 anos
1998
2003
2007
Mulher
60 a 64 anos
65 a 69 anos
70 anos ou mais
A concesso de novos benefcios da previdncia rural gerou sensvel efeito

sobre o total de benefcios pagos pela Previdncia Social. O grfico 10 almeja
mostrar o efeito do novo regramento previdencirio sobre o estoque dos benefcios rurais pagos pelo sistema.
80
O grfico 11, por sua vez, mostra que h diferena de patamar no estoque
de benefcios da previdncia rural na srie apresentada. At 1991, os benefcios
emitidos estavam em torno de 3,5 milhes e aps os anos de concesso dos
benefcios que estavam represados, o patamar foi para mais de 5,5 milhes de
benefcios. Este mais um claro efeito das medidas introduzidas pela CF/88 e
pela legislao infraconstitucional.
Em suma, os dados administrativos ilustram as colocaes feitas na seo
anterior sobre a importncia que a CF/88 teve na ampliao da populao atendida pela Previdncia Social, principalmente pela concesso de benefcios para a
clientela rural.
GRFICO 11
Quantidade de benefcios da previdncia rural em estoque Brasil, anos selecionados

7.500
7.000
6.500
6.000
5.500
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
5 CONSIDERAES FINAIS
A Previdncia Social brasileira regime geral e diversos regimes prprios tem

como segurados aproximadamente 58% da PEA e responsvel pelo pagamento
de mais de duas dezenas de milhes de benefcios mensais, apenas entre aposentadorias e penses. Se incluirmos os benefcios transitrios, so outros 5 milhes
de benefcios mensais.
Com a CF/88, a Previdncia Social brasileira passou a fazer parte de conjunto integrado de aes do Estado denominado Sistema de Seguridade Social.
81
Este sistema, por sua vez, resultou da evoluo histrica das polticas sociais no
pas. Entretanto, o processo de consolidao deste sistema no levou ao melhor arranjo integrado de suas polticas, com vista superao dos riscos sociais.
As polticas das reas integrantes da Seguridade Social permanecem fragmentadas, mesmo com a complexidade dos novos riscos surgidos nos ltimos anos que
tornaram mais tnues as fronteiras entre as reas de polticas de Seguridade.
No entanto, como pode ser observado ao longo do texto, a CF de 1988 foi
por si s a maior impulsionadora do movimento de ampliao da cobertura previdenciria at os dias atuais. A possibilidade de concesso de mais de um benefcio
rural por unidade familiar elevou fortemente o grau de cobertura previdenciria
em perodo curto de tempo. Em paralelo a isso, a reduo dos limites de idade para
concesso das aposentadorias rurais representou grande elevao no nmero de idosos atendidos pela Previdncia Social. Mas pelos preceitos constitucionais tambm
foi possvel o movimento de incluso previdenciria, ou pelo menos sua tentativa,
via simplificao da burocracia e reduo da tributao sobre os negcios e as alquotas subsidiadas para os trabalhadores autnomos, donas de casa e estudantes.
Para estes casos, os impactos das diversas polticas ainda precisam ser mais bem
avaliados. Mas no deixam de ser tentativas de ampliar a cobertura previdenciria.
Dessa forma, pode-se dizer que a entrada dos trabalhadores rurais no sistema, a partir das mudanas institudas pela CF/88, foi a maior geradora de efeitos
sobre a cobertura previdenciria. As demais polticas, por mais que sejam inclusivas, no tem seus resultados to facilmente observveis, pois dependem mais da
ao dos empregadores e dos indivduos que do governo. So medidas que incentivam a incluso, mas no geram incluso de forma automtica. Outrossim, a
conjuntura da economia e do mercado de trabalho tem grande peso sobre o grau
de cobertura previdenciria e sobre a deciso individual de filiar-se previdncia.
Um dos principais desafios para a Previdncia Social brasileira continua a ser,
vinte anos aps a promulgao da Constituio, definir estratgias para a incluso
do grande contingente da PEA ainda no mercado informal, excluda do sistema.
Como visto no texto, isto pode ser feito com a implantao de polticas diferenciadas que estimulem a formalizao dos negcios e a incluso dos trabalhadores que
se encontram com insero precria no mercado de trabalho.
Para mercado de trabalho com alta taxa de rotatividade e alta informalidade, como o caso brasileiro, cabe aos gestores da poltica previdenciria criarem
condies para que esta populao, perene ou excluda do Sistema Previdencirio,
possa ser includa. Nos ltimos anos, houve algumas medidas tomadas nesse sentido. As principais foram a criao do Simples primeiramente o Federal e depois
o Nacional , do MEI e do PSPS.
82
O Simples agora Nacional funciona como redutor de custos para o

empregador, na medida em que as alquotas so menores e incidem sobre outro
fato gerador, qual seja, o faturamento bruto da empresa, no mais sobre a folha
salarial. Esta mudana da incidncia tributria traz para as empresas a vantagem
de terem suas obrigaes previdencirias reduzidas em contexto de diminuio
da atividade econmica. Em suma, para a empresa filiada ao Simples fica mais
barato contratar formalmente. A contrapartida so as renncias tributrias, que
alcanaram mais de R$ 8,1 bilhes, em 2008.
No caso do PSPS, h a possibilidade de contribuintes individuais e segurados facultativos contriburem com alquota de 11% sobre seu salrio de contribuio que limitado ao valor de um salrio mnimo , caso abdiquem do direito a aposentadoria por tempo de contribuio e do benefcio de aposentadoria
superior ao piso previdencirio.
Alquotas subsidiadas para estimular a filiao previdenciria so medidas
sempre positivas quando se almeja incluir a franja do mercado de trabalho.
O objetivo que na ausncia de capacidade de pagamento da alquota cheia,
reduo desta pode permitir seu pagamento: este o caso do PSPS.
Em contexto de informalidade praticamente estrutural, por que passa o
mercado de trabalho brasileiro, tais medidas podem acabar resultando apenas
como marginais na tentativa de incluir os excludos. Mesmo assim, a consecuo
de crescimento econmico acelerado25 com subsdio para incluso previdenciria
pode ter sido responsvel pela reduo da informalidade e pela crescente incluso
previdenciria nos ltimos anos. Mas, ressalte-se: o crescimento econmico necessrio para este movimento.
A incluso previdenciria via alquotas subsidiadas tem custo para a sociedade. Dessa forma, faz-se necessrio aperfeioar constantemente a contabilidade dos
regimes de previdncia para se deixar explcito quanto custa o subsdio fornecido
em troca de mais incluso previdenciria. Conhecer o tamanho das renncias
previdencirias necessrio para que no se cobre da previdncia no futuro conta
que no de sua responsabilidade, mas de toda a sociedade. E que por esta dever
ser financiada, no apenas pelos trabalhadores filiados ao Sistema Previdencirio.
Sumariando, apesar de todos os avanos, da ampliao da cobertura, da criao de incentivos econmicos que visam elevao da filiao previdenciria e reduo da pobreza entre os extratos mais idosos da populao, h ainda uma srie de
desafios que o Sistema de Previdncia deve enfrentar. H vasto grupo populacional
25. Na verdade, como colocado neste texto, e destacado em Delgado (2007), alm do crescimento econmico o saldo
do comrcio exterior positivo e crescente, e a manuteno da demanda agregada em altos nveis devido ao crescimento
das transferncias governamentais via Seguridade podem ter sido responsveis pelo recente movimento de diminuio
da informalidade e a crescente filiao previdenciria, assim como a incluso de novos setores no Simples e no PSPS.
83
ainda descoberto pelo sistema, notadamente os trabalhadores informais que mesmo

com os incentivos econmicos sua filiao, ainda, permanecem alheios ao sistema.
Talvez sejam necessrias novas polticas para incluir este grupo.
Ainda no que diz respeito aos desafios, a sustentabilidade atuarial-fiscal de
longo prazo versus a manuteno e a ampliao dos direitos sociais sempre tema
de acalorados debates. Ampliar a cobertura do sistema via alquotas subsidiadas
ou os mais diversos incentivos econmicos significa incluso no presente, mas
tambm dficit atuarial que se tornar despesa financeira no futuro. Os autores
deste trabalho sustentam a necessidade de ampliar a cobertura do sistema, mas
tambm a necessidade de que seus custos sejam claros e explcitos. Alm disso,
como esta ampliao da cobertura faz parte de poltica social, que a sociedade
toda arque com os custos de se incluir os excludos.
84
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WEBER, M. Economia e sociedade. Braslia: UnB, 1998. v. 1.
88
ANEXO
O Frum Nacional da Previdncia Social: consensos e divergncias
Este anexo apresenta de modo sumrio as principais discusses e pontos de divergncia dos debates ocorridos durante a recente experincia de dilogo social, o
FNPS, realizado em 2007. Almejamos identificar os principais pontos de veto e
as possibilidades de acordos futuros, no caso de novas rodadas de discusso sobre
os regimes previdencirios, em particular o RGPS.26
O FNPS consistiu em experincia nova nos procedimentos tradicionais que
antecedem projetos de reforma legal e institucional na rea previdenciria. Institudo em janeiro de 2007, o frum teve por objetivo formal reunir e estabelecer
rodadas de discusso sobre possveis alteraes a longo prazo para o Sistema Previdencirio brasileiro.27 Entenda-se por a longo prazo, mudanas que passassem
a vigorar em algum momento entre 2030 e 2050. De modo especfico, o frum
cumpriria basicamente trs tarefas, a saber:
1. Discutir com representantes dos trabalhadores, aposentados e pensionistas, dos empregadores e setores do governo federal, propostas de
aperfeioamento das regras previdencirias, com vistas a mant-la sustentvel a longo prazo.
2. Aprimorar a coordenao entre as polticas previdencirias e de
Assistncia Social como desdobramento das anteriores.
3. Converter os resultados e as propostas consensuais em projetos e normas a serem enviados apreciao do Poder Legislativo (MPS, 2007).
As primeiras rodadas de discusso da segunda etapa do FNPS conseguiram,
sem grande dificuldade, extrair pontos de convergncia e consenso que, ao cabo,
seriam os nicos obtidos. Entre estes esto promover a formalizao do trabalho
e universalizao da cobertura; criar polticas de emprstimo que estimulem a
criao de empregos formais; e reforar o aparato fiscalizador para agilizar a cobrana de dbitos com a previdncia. Conquanto sejam orientaes que impem
ordenamentos jurdicos complexos e demandem tempo, na prtica, estas orientaes no encontram obstculo para consenso ou porque no impem perdas aos
grupos que tm voz e voto no frum nunca demais lembrar que os excludos
26. Os dados aqui apresentados esto fundamentados na anlise do seguinte material emprico: 12 atas oficiais
das reunies do FNPS; entrevistas realizadas com 19 participantes e representantes das trs diferentes bancadas
governo, empregadores e empregados/aposentados/pensionistas; apresentaes feitas por especialistas ao longo
das primeiras reunies; documentos oficiais apresentados pela bancada dos representantes de trabalhadores e de
empregadores e do governo federal, que oficializaram suas posies a respeito dos princpios desejveis para a
Previdncia Social brasileira; e as degravaes das reunies do frum.
27. O decreto de criao do FNPS fala em discutir os regimes de previdncia, objetivo amplo que, por dificuldades na
obteno de consensos, foi abandonado, discutindo-se apenas o RGPS.
89
do Sistema Previdencirio no estavam neste representados ou porque so consensos retricos, cuja efetividade implicaria avanar em discusses bastante mais especficas e complexas dos instrumentos para alcan-la. Este o caso do consenso
em torno da necessidade de universalizar o sistema de cobertura. Buscar a universalizao da cobertura previdenciria implica, entre outras medidas, adotar regras
flexveis para setores da PEA que esto em condies de trabalho precrias.28 Estas
regras dificilmente criaro equilbrio atuarial entre contribuies e benefcios dos
novos ingressantes, a mdio ou longo prazos. Se as regras no so atuarialmente
equilibradas, ou i) preciso elevar a receita; ou ii) definir os benefcios como sendo de natureza assistencial; ou iii) restringirmos benefcios para os aproximados
60% da PEA que esto no Sistema Previdencirio e realocar o volume de recursos
economizados com regras mais restritivas para os potenciais ingressantes. A primeira alternativa no encontra apoio em nenhuma das trs bancadas governo,
empregadores e trabalhadores , a segunda e a terceira so pontos de veto explcito da bancada dos trabalhadores. Se assim , a defesa comum da necessidade de
universalizar a previdncia torna-se consenso que, na prtica, no se aplica.
Se, em primeiro momento, o universo da discusso foi estreitando-se em
termos de abrangncia, e apenas o Regime Geral da Previdncia passou a ser
objeto de discusso, gradualmente tambm ocorreu certa atrofia no horizonte
temporal das mudanas potenciais em discusso, de modo que a perspectiva
de longo prazo, to enfaticamente mencionada pelos coordenadores do frum,
foi se perdendo.
Destacamos alguns dos principais temas de debate no frum, a fim de realar os principais pontos de divergncia e vetos recprocos, bem como os espaos
para consensos futuros. Afinal, o Sistema Previdencirio brasileiro apresenta ainda desafios de monta , seja no tange j mencionada necessidade de harmonizar
e ampliar a integrao entre polticas de previdncia, assistncia e sade, seja pela
necessidade de incorporar o vasto contingente populacional ainda excludo ou,
ainda, pelo desafio no equacionado de adequar as regras de concesso s inexorveis alteraes na estrutura demogrfica.
28. A bancada dos trabalhadores fala em criao de novos mecanismos de incentivo incluso previdenciria para as
diferentes formas de ocupao (informal, intermitentes, sazonais etc.). Fala em incluso previdenciria pelo direito ao
trabalho e pela eliminao da informalidade e promoo da formalizao do trabalho e universalizao da cobertura
previdenciria (BANCADA DOS TRABALHADORES, 2007). Os empregadores defendem reformar o sistema previdencirio sem aumento da carga tributria, previdncia financiada pelas contribuies de segurados e empregadores,
desoneraes sobre a folha de pagamento no devem ser compensadas com quaisquer outras alteraes tributrias
(DOCUMENTO DOS EMPREGADORES, 2007). difcil que, reunidas, estas posies possam resultar no consensual desejo de universalizar o acesso, sem que isso seja simples exerccio estril de dilogo que leva a lugar nenhum.
90
A seguir so apresentados os nove temas de debate e as principais divergncias e consensos:29

1. Mercado de trabalho: no houve muita divergncia. Empregadores, trabalhadores e governo concordam quanto necessidade de ampliar a formalizao
do trabalho e a cobertura previdenciria. As divergncias, que apareceram nos
demais temas, dizem respeito aos instrumentos possveis para ampliar a cobertura, tais como regras diferenciadas para grupos com insero precria no mercado
de trabalho. Enfim, este movimento tem ocorrido desde 1996, com a criao do
Simples, a que j nos referimos, e ganhou maior celeridade nos ltimos anos. Est
em processo de aprovao no Congresso Nacional, por exemplo, o projeto de Lei
Complementar no 2/2007, que cria a figura do MEI, cujas alquotas de contribuio para a previdncia so menores, de modo a estimular a incorporao de
estimados 10 milhes de trabalhadores ao Sistema Previdencirio.
O subitem 1.6 O acmulo de aposentadorias futuras com renda do trabalho deve estar sujeito alguma forma de limitao, pois o acmulo conflita com o
princpio de que aposentadoria substitui a renda do trabalho e que a aposentadoria
deve abrir novas vagas no mercado de trabalho foi rechaado pela bancada dos trabalhadores, o que reflete quo vigorosa a percepo de benefcios previdencirios
como bnus, para alm da reposio de renda para a perda da capacidade laboral.
2. Benefcios por incapacidade: no houve muita divergncia nos itens constantes desta seo.30
3. Regimes Prprios de Previdncia Social: todos os itens foram excludos
da discusso. Os trabalhadores sustentaram que o frum deveria discutir to somente o RGPS, apesar da inteno da bancada do governo e dos empregadores de inserir os regimes prprios na discusso. As propostas no discutidas
caminhavam no sentido de propor maior convergncia entre os regimes geral e
especiais, incluindo os militares.31
29. Apresentamos no corpo do texto apenas alguns pontos. Os demais so sempre listados em nota, para que o leitor
possa visualizar o escopo da discusso do FNPS.
30. A formulao inicial dos subitens foram: 2.1 Deve-se construir um pacto social tripartite para a implementao
de polticas de preveno de acidentes e doenas ocupacionais em todos os segmentos pblicos e privados da
economia brasileira, inspirado nas decises da III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador (2005). 2.2 Deve-se
manter a diferenciao de critrios para aposentadoria em casos de exposio do trabalhador condio de insalubridade. 2.3 Deve haver aprofundamento das polticas de preveno de invalidez e reabilitao mdica e profissional
dos segurados em auxlio-doena e aposentadoria por invalidez. 2.4 Deve-se compatibilizar critrios de clculo dos
benefcios por incapacidade para evitar abusos e vantagens pecunirias em relao aos salrios da ativa e a outros
benefcios programveis (FNPS, 2007).
31. 3.1 Deve-se manter o processo de convergncia de longo prazo entre o Regime Geral e os Regimes Prprios
dos servidores. 3.2 Em contrapartida continuidade da existncia de Regimes Prprios e da opo de no haver
fuso administrativa entre estes e o Regime Geral, deve haver um fortalecimento da superviso sobre os Regimes
Prprios para evitar descumprimento da legislao, ensejar boas prticas de gesto e garantir sua sustentabilidade
no longo prazo. 3.3 admissvel reavaliar a aposentadoria com requisitos de tempo de contribuio diferenciados
para professores, conforme a situao. 3.4 Deve-se ajustar tambm os sistemas de previdncia das Foras Armadas
transio demogrfica (FNPS, 2007).
91
4. Transio demogrfica:32 este era um dos temas de maior relevncia no

frum, mas as discusses estancaram, pois no houve concordncia da bancada
dos trabalhadores quanto necessidade de adequar as regras previdencirias
alterao dos padres demogrficos, mesmo preservando os direitos adquiridos e
a expectativa de direitos.
Os trabalhadores defenderam a extino do fator previdencirio, com o
qual governo e empregadores s concordariam com a sua substituio automtica por critrios de idade mnima. Os trabalhadores tambm tendem a valorar mais o tempo de contribuio vis--vis idade. No fim, o consenso sobre
este tema resultou em enunciado formal, cuja finalidade mais cosmtica que
prtica: Deve-se aprofundar o debate sobre as regras de clculo decorrentes
da relao entre tempo de contribuio, idade mnima de aposentadoria e
a funo reguladora do fator previdencirio para geraes atuais e futuras
(FNPS, 2007, p. 25). Ainda neste tema, as trs bancadas concordaram, na
discusso do item 4.4, que seria preciso criar novos mecanismos para incentivar mais incluso previdenciria, com regras de contribuio diferenciadas e
compatveis com o tipo de insero do trabalhador no mercado de trabalho.
Como j mencionamos, por louvvel que sejam os esforos de incorporao
do grande contingente de excludos, preciso ceder em alguns aspectos, pois
regras diferenciadas impem, no longo prazo, acumular mais folga de caixa
para atender a estes novos includos que, em parte, sero subsidiados. Mas
difcil encontrar algum vetor que aponte nesse sentido. Os empresrios sustentam viso com forte teor fiscalista, que associa benefcios contribuio e
vincula a fonte de receita da previdenciria exclusivamente folha de salrios.
Os trabalhadores so cticos em relao adoo de regras mais restritivas
ou defendem a ampliao de direitos com o fim do fator previdencirio
que impe aumento inexorvel das despesas previdencirias, dificultando, por
meio de alquotas menores, a incorporao dos excludos.
5. Penses por morte: aqui, o enunciado bsico propunha reavaliar as regas
das penses por morte, para evitar abusos e distores na concesso deste benefcio
(FNPS, 2007). Trabalhadores opem-se mudana. Eles aceitariam se houvesse
discusso prvia de novas regras sobre a relao entre fator previdencirio, idade e
contribuio. Isto indica que, apesar da forte oposio dos trabalhadores a todos os
32. Os itens de discusso foram: 4.1 Transio demogrfica torna necessrio que os segurados contribuam por mais
tempo Previdncia Social; 4.2 Transio demogrfica torna necessrio instituir idade mnima para as aposentadorias;
4.3 Regras de clculo de benefcios devem valorizar mais o tempo de contribuio, em especial no caso de trabalhadores
que comearam cedo no mercado de trabalho; 4.4 Deve-se criar mecanismos de incentivo a uma maior contribuio individual; 4.5 Deve-se criar mecanismo de incentivo voluntrio postergao da aposentadoria; 4.6 Alteraes de regras
relativas a benefcios de aposentadoria por idade ou tempo de contribuio devem afetar somente a futura gerao.
92
subitens exceto o subitem 5.733 h espao para avanar na definio de regras

mais racionais e justas no que tange a concesso e o acmulo de penses por morte.
6. Relacionadas a questes de gneros34 : nesta seo, a discusso concentrou-se na definio sobre se deve haver convergncia gradual nos critrios de
acesso aposentadoria por homens e mulheres, ao que a bancada dos trabalhadores se ops, sem que antes se avanasse nas polticas de promoo de mais
igualdade de gnero. Aspecto a realar que houve indicativo na necessidade de
estudar polticas para os chamados cuidados de longo prazo que se tornam cada
vez mais relevantes, medida que a expectativa de vida da populao avana, e os
idosos requerem assistncia mdica e social permanente. Este tema que deve e
precisa ganhar espao na agenda de discusses sobre a integrao de polticas
sociais no campo da Seguridade Social.
7. Gesto do Sistema Previdencirio e seu Financiamento: o financiamento
do Sistema Previdencirio questo-chave do debate sobre previdncia e o principal n-grdio nos debates entre empregadores, trabalhadores e governo. Aqui
teve-se o ponto de discusso mais acalorado e intenso do frum, sobre o qual no
se produziu consenso relevante. O subitem 7.1, primeiro a ser discutido, e que
foi objeto de longo debate, dispunha o seguinte: a Previdncia Social deve seguir
sendo parte integrante do conceito de Seguridade Social, financiando-se com recursos de contribuies dos trabalhadores e empregadores e das demais fontes do
Oramento da Seguridade Social.35 Empregadores discordam que a Previdncia
Social deva ser financiada tambm por demais fontes do Oramento da Seguridade Social e evocam repetidamente o Art. 201 da CF/88, que reza, na redao
dada pela EC 20 (BRASIL, 1998): A previdncia social ser organizada sob a
33. 5.1 admissvel reavaliar as regras das penses por morte, para evitar abusos e distores na concesso deste
benefcio. 5.2 O beneficio de penso no deve ser acumulado de forma ilimitada com outros benefcios da Previdncia.
5.3 Deve haver uma opo pelo benefcio mais vantajoso no caso de se acumular direito a penso e aposentadoria.
5.4 Deve-se passar a presumir a condio de dependncia apenas no caso de dependentes menores de idade noemancipados. 5.5 As regras de concesso e os tempos de durao das penses devem tratar diferenciadamente os
seguintes casos: 1) cnjuge jovem sem filhos; 2) cnjuge jovem com filhos; 3) cnjuge no jovem. 5.6 A regra de
clculo da penso deve levar em considerao o nmero de dependentes do(a) segurado(a) falecido(a). 5.7 Deve-se
reconhecer o direito penso por morte de casais homo-afetivos no RGPS.
34. 6.1 admissvel diminuir a diferena de tratamento entre homens e mulheres nos requisitos para aposentadoria,
desde que haja compensao para as mulheres que trabalham (por meio de polticas que facilitam a participao das
mulheres no mercado de trabalho). 6.2 A diferena de tratamento para mulheres nos requisitos para aposentadoria
deve ser individualizada e estar vinculada ao nmero de filhos que a segurada teve. 6.3 Deve-se estudar alternativas
de polticas para os cuidados de longo prazo que se tornaro necessrios a partir do momento em que a expectativa de
vida no Brasil gerar idosos em condies muito frgeis de sade, requerendo assistncia mdica e social permanente
e custosa. O ponto de consenso quanto aos cuidados de longo prazo teve a seguinte redao: devem-se estudar
alternativas de polticas que assegurem proteo social aos que se dedicam aos cuidados e aos que dele necessitam,
tendo em vista, entre outros pontos, o aumento do contingente de idosos no pas (FNPS, 2007).
35. Os demais itens de discusso foram: 7.2 Elementos redistributivos do plano de benefcios devem ser financiados com
recursos do Oramento da Seguridade Social. 7.3 A desonerao da folha de salrios deve ser buscada sem aumento da
carga tributria e casada com aes voltadas para a formalizao. 7.4 Deve-se buscar o fortalecimento da gesto quadripartite da Previdncia. 7.5 Deve-se recriar o Conselho Nacional da Seguridade Social junto Presidncia da Repblica.
7.6 Deve-se adotar modelo de contrato de gesto e mandato para dirigentes no INSS. 7.7 Deve-se adotar nova forma de
contabilizao do resultado da Previdncia, que d maior transparncia s suas fontes de financiamento e suas despesas.
93
forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial (...). Trabalhadores
sustentam que o Art. 195 define os recursos da Seguridade como fonte legal de
financiamento da previdncia, que d margem discusso sobre a necessidade
efetiva de equilbrio atuarial com base apenas na folha de salrio, como defendem
empregadores. Com as recentes medidas que visam dar maior transparncia
apresentao das contas da previdncia subitem 7.7 da nota de rodap , separando na contabilidade as renncias, as isenes, os subsdios, os benefcios previdencirios de benefcios assistenciais ainda que esta diferena no seja sempre
conceitualmente clara , talvez se possa avanar no debate.
Outro tema sobre o qual no houve consenso, mas com chance de avano em
futuras discusses, refere-se criao de novas formas de incidncia da contribuio
que combine de modo mais refinado folha de pagamento e faturamento. Argumentaram trabalhadores e empregadores que, sendo apoiada a contribuio previdenciria
sobre a folha de pagamento, empresas que utilizam mo de obra de forma intensiva
seriam prejudicadas. O tema, contudo, complexo, e h diferentes questes a considerar, inclusive no que tange desonerao da folha de pagamento e seus impactos
potenciais na formalizao do trabalho, como destacaram Rangel et al. (2008).
8. Coordenao Previdncia-Assistncia Social36: neste tema, para alm das divergncias mencionadas no tema anterior acerca das fontes de financiamento do
Sistema Previdencirio, houve importante debate sobre a necessidade de redefinir
regras de concesso para benefcios no contributivos, de modo a incentivar a filiao
e a contribuio Previdncia Social. Esta foi possibilidade lanada para discusses
futuras. Outro objeto de discusso candente, para o qual, prima facie, dificilmente
se conseguir consenso entre as bancadas, trata da desvinculao do valor do piso
do benefcio previdencirio do valor do piso de benefcio assistencial. Empregadores
opem-se no s ao vnculo que atualmente h entre piso assistencial e previdencirio, mas tambm ao vnculo entre piso previdencirio e o valor do salrio mnimo.
Argumentam que este ltimo est submetido a poltica de valorizao recente que
no pode ser atuarialmente sustentada pelo regime previdencirio. Pelo ngulo normativo, sustentam ser inadequada a vinculao, uma vez que confere ao aposentado
valor acima daquele sobre o qual contribura quando na ativa.37
36. Os itens discutidos sobre este tema foram: 8.1 Benefcios assistenciais devem ser financiados por recursos gerais do
Oramento da Seguridade Social. 8.2 Deve haver um beneficio mnimo universal no contributivo, desenhado de modo a
no desestimular a contribuio ao Regime Geral de Previdncia Social. 8.3 possvel diferenciar os pisos previdencirio
e assistencial, para diferenciar benefcio contributivo e no-contributivo. 8.4 Deve-se preservar a vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo, sabendo-se que isto significa uma poltica de reajustes reais do salrio mnimo de acordo
com a capacidade de financiamento da economia no longo prazo. 8.5 Deve-se buscar maior correlao entre benefcios
e contribuies, destinando-se um subsdio Previdncia para garantir o piso previdencirio de um salrio mnimo.
37. O raciocnio , contudo, inadequado, pois desconsidera que os aposentados atuais ou aqueles que se aposentaro
em futuro prximo contriburam sobre salrio cujo valor real variou muito ao longo das ltimas dcadas; nesta variao
o salrio j possuiu valor de compra bastante superior ao atual, em dcadas passadas. Ver Tafner (2008).
9. Previdncia rural:38 o tema da previdncia rural foi discutido com menor

intensidade, menos por sua importncia do que pela exiguidade do tempo, visto
que as reunies tinham cronograma de incio e fim. Nesse sentido, no houve
qualquer consenso quanto a mudanas, apenas a indicao de itens de debate
importantes para o futuro, como a possibilidade de convergncia nas idades de
aposentadoria entre trabalhadores urbanos e rurais, observado que, como a bancada do governo indicou, as diferenas nas expectativas de vida ocorrem mais por
clivagens regionais que pela diviso urbano rural.
Os resumos dos debates transcorridos no frum so boa sntese dos temas
sobre os quais a nova e necessria legislao que vise aprimorar as regras e aparar
arestas indevidas e injustas nos regimes previdencirios pode avanar, alguns dos
quais indicamos na seo de debates deste peridico.
38. 9.1 Devem-se preservar os critrios diferenciados de contribuio e determinao do valor do benefcio para o
segurado especial rural. 9.2 Deve-se, em contrapartida, eliminar para futuros trabalhadores rurais a diferena de tratamento na idade de aposentadoria, pois as diferenas de expectativa de vida no pas so regionais e no urbano-rurais.
9.3 Devem-se criar mecanismos que promovam e facilitem a formalizao dos trabalhadores assalariados rurais, em
particular dos trabalhadores temporrios.

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Previdncia Social

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia

A Previdncia Social brasileira conta, atualmente, com aproximadamente 58%

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

debates ocorridos no Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS).3 A seo

Atualmente a Previdncia Social brasileira, responsvel por assegurar a renda dos

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

que estabeleceu a obrigao da criao da primeira Caixa de Aposentadorias e Penses

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Oliveira et al. (1999) ressaltam que vrios foram os mecanismos adotados

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Especificamente no campo previdencirio, o texto constitucional avanou

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

pblicos em 1993, com a redao conferida pela Emenda Constitucional (EC) no 3

Empregados entendido como aquele que presta servio de natureza urbana

Empregado domstico entendido como aquele que presta servio de

Contribuinte individual entendido como aquele que presta servios de

Trabalhador avulso entendido como aquele que presta a uma ou mais

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Segurado especial o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio

Alm das categorias mencionadas a legislao previu, ainda, a categoria

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

de ter sido o princpio norteador de srie de polticas previdncia rural, Sistema

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

2.3 As reformas da Previdncia Social

Embora o processo de implantao do conjunto das recomendaes constantes do

substituio do critrio de tempo de servio pelo critrio de tempo

extino da aposentadoria por tempo de servio proporcional para

eliminao da aposentadoria especial dos professores universitrios.;

desconstitucionalizao da frmula de clculo dos benefcios;

unificao das regras previdencirias para Unio, estados e municpios; e

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Para aqueles j em atividade, previa-se regra de transio, onde se estabelecia

pedgio, correspondente a adicional de 20% do tempo ainda restante

A desconstitucionalizao da frmula de clculo dos benefcios pela EC

As propostas de reforma que envolviam o transpasso da Previdncia Social

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Das prerrogativas da CF/88, no tocante Previdncia Social, os objetivos

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.1 A expanso da cobertura para a clientela rural

Como j afirmado anteriormente, a CF/88 previu a existncia de Previdncia

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Percentual de segurados especiais na PEA 1981-2007

No comparvel com PNADs dos anos 1980

5,3% 5,1% 5,1%

4,5% 4,6% 4,7% 4,4%

O grfico 1 mostra que h verdadeiro salto entre 1990 e 1992. H duas

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como visto anteriormente, a incluso previdenciria, dada a lgica da formao

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Percentual da informalidade na PEA 1981-2007

Nota-se que a partir da efetivao das medidas previstas na CF/88, a

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O tema da desonerao da contribuio previdenciria incidente sobre

Os incentivos voltados para as empresas so basicamente no sentido de alterar a

17. Para mais detalhes, conferir Rangel et al. (2008).

Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil...

Recolhimento centralizado de impostos e contribuies federais

Clculo simplificado do valor a ser recolhido apurado com base na

Escriturao simplificada das atividades empresariais dispensa da