Instituto Serzedllo Corra ISC

Tribunal de Contas da Unio - TCU

SCRATES ARANTES TEIXEIRA FILHO

Oramento impositivo no Brasil: impactos na

administrao pblica e no processo legislativo
oramentrio.

Braslia
2012

Instituto Serzedllo Corra ISC

Tribunal de Contas da Unio - TCU

SCRATES ARANTES TEIXEIRA FILHO

Oramento impositivo no Brasil: impactos na

administrao pblica e no processo legislativo
oramentrio.

Monografia apresentada como requisito para concluso do curso de

Especializao em Oramento Pblico 4 edio, pelo Instituto
Serzedllo Corra do Tribunal de Contas da Unio (ISC/TCU).

Orientador: Rbison Gonalves de Castro

Braslia
2012

SUMRIO
1

INTRODUO ................................................................................................................ 3
1.1 Delimitao do Tema ................................................................................................. 3
1.2 Problema ..................................................................................................................... 6
1.3 Objetivos .................................................................................................................... 7
1.3.1
1.3.2

Geral ............................................................................................................................ 7
Especficos ................................................................................................................... 7

1.4 Justificativa ................................................................................................................. 8

1.5 Relevncia .................................................................................................................. 8
1.6 Resultados esperados .................................................................................................. 8
2 REVISO DE LITERATURA ......................................................................................... 9
2.1 O atual sistema oramentrio brasileiro ..................................................................... 9
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1.6
2.1.7

2.2

Oramentos no mbito do direito ..................................................................................... 9

Leis oramentrias ......................................................................................................... 10
Oramento pblico como instrumento do planejamento governamental ....................... 14
Etapas do oramento pblico e processo de elaborao oramentria ......................... 16
Regime de contabilizao das receitas e despesas oramentrias ................................. 18
Carter autorizativo do oramento pblico brasileiro ................................................... 22
Diferenas entre rigidez e impositividade oramentria ................................................ 23

Aspectos positivos e negativos do sistema oramentrio brasileiro vigente ............ 24

2.2.1 Uma abordagem contempornea sobre o gerenciamento de gastos pblicos, segundo o

Banco Mundial ............................................................................................................................ 25
2.2.2 Aspectos positivos ........................................................................................................... 33
2.2.3 Aspectos negativos .......................................................................................................... 36

2.3 Anlise das propostas para implantao do sistema oramentrio de carter

impositivo no Brasil ........................................................................................................... 52
2.3.1
2.3.2

Aspectos positivos das mudanas ................................................................................... 55

Aspectos negativos das mudanas .................................................................................. 57

2.4 Sugestes de alteraes nas propostas de emendas e em demais normas sobre

oramento pblico de carter impositivo ........................................................................... 62
3 CONCLUSO ................................................................................................................ 67
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 71

RESUMO
No sistema oramentrio brasileiro vigente, observa-se uma colaborao
entre o poder executivo e os demais poderes, na elaborao das leis oramentrias brasileiras.
De acordo com a Constituio Federal de 1998, cabe ao Poder Executivo a iniciativa da
elaborao da lei oramentria, que consolida as propostas parciais de todos os demais
poderes em um projeto de lei. Ao poder legislativo, cabe a apreciao desse projeto e a
aprovao da Lei Oramentria Anual (LOA). Em muitas das vezes, a aprovao ocorre com
uma srie de emendas parlamentares, negociadas com o poder executivo em muitos dos casos,
considerando as prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), e com o Plano
Plurianual (PPA).
No oramento pblico brasileiro, a maior parte das despesas de execuo
obrigatria. Entre elas, possvel citar as despesas com o sistema da dvida, transferncias
constitucionais e legais, e as despesas de pessoal. Apesar disso, a doutrina diz que oramento
pblico brasileiro possui carter meramente autorizativo, ou seja, no h garantia de que as
despesas pblicas fixadas por meio das leis oramentrias anuais sejam realizadas, de fato.
Em relao s despesas discricionrias, fica aberta a possibilidade de que o
poder executivo, quando discorde de algumas despesas aprovadas, tome medidas que
inviabilizem a sua execuo, ou que utilize a sua liberao como uma forma de influenciar no
comportamento dos parlamentares, ou de barganhar a aprovao de leis de seu interesse,
influenciando no jogo poltico. Tendo em vista essas situaes, existem algumas propostas
legislativas com o objetivo de fazer com que as despesas elencadas no oramento pblico
brasileiro sejam de execuo obrigatria, ou seja, o oramento passaria a ser impositivo.
Essa monografia apresentar uma pesquisa de metodologia descritiva,
baseada na bibliografia existente sobre o assunto e tem os seguintes objetivos: descrever o
funcionamento do sistema oramentrio brasileiro vigente; demonstrar os aspectos positivos e
negativos desse sistema nas relaes entre os poderes; analisar as propostas existentes no
Congresso Nacional que alteram o sistema oramentrio brasileiro, para que ele possua
carter impositivo; demonstrar as possveis mudanas, positivas e negativas, dessas propostas;
propor alteraes nas propostas de emendas que minimizem os aspectos negativos dessas
propostas; e propor alteraes em outros dispositivos, com objetivo de evitar a reduo do
carter impositivo do oramento por meio de outros artifcios legais.

Palavras-chave: oramento pblico, impositivo, legislativo, contabilidade pblica.

1 INTRODUO
1.1 Delimitao do Tema
De acordo com a conceituao de Baleeiro (1997, apud MOTA, 2011, p.
17), o oramento considerado:

O ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por
certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do
pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.

Segundo Harada (1997, p. 60), temos o seguinte conceito:

O oramento pblico uma pea que contm a aprovao prvia das

despesas e das receitas para um perodo determinado. O oramento
representa alm do que simples demonstrativo previsor da arrecadao e dos
gastos de um pas num lapso temporal, tratando-se de um verdadeiro
instrumento poltico, uma vez que no possvel dissociar o oramento dos
interesses sociais. Trata-se, portanto, de um plano governamental, que
representa a vontade do povo, que representado pelos membros do Poder
Legislativo.

De acordo com a doutrina dominante, o oramento pblico, na forma como

construdo no Brasil, considerado uma lei formal, ou seja, a lei oramentria no cria
direitos subjetivos e no modifica o contedo das leis tributrias e financeiras. Alm disso,
uma lei que possui efeitos meramente concretos, apenas prevendo as receitas e autorizando os
gastos. Entre os autores que defendem essa tese, possvel citar Torres (1995, p. 64) que faz o
seguinte comentrio:

bem verdade que a dicotomia entre lei formal e lei material, nos outros
campos do direito, vem sendo asperadamente criticada, pois enfraquece o
princpio da legalidade e produz o agigantamento das atribuies do
Executivo, deixando indefinido e incerto o contorno dos direitos da
liberdade, que compem o aspecto materialmente legislativo excludo da
competncia da Administrao; mas, em tema de oramento, ainda
importante, eis que visa a retirar da lei nua qualquer conotao material
relativamente constituio de direitos subjetivos para terceiros, sem
implicar perda de sua funo de controle negativo do Executivo no que
pertine aos limites do endividamento e das renncias de receita.

O oramento possui forma de leis, mas seu contedo versa sobre como o
poder pblico ir dispender seus recursos em um exerccio financeiro e a previso de so as
receitas que ele ir arrecadar para esse fim. de se ressaltar que h despesas oramentrias
cuja execuo de carter obrigatrio, em decorrncia das constituies federais e estaduais e
leis orgnicas municipais, alm de outras leis. Exceto quanto a essas despesas, a populao
beneficiada pelas aes governamentais no possui o direito de exigir que a despesa prevista
no oramento seja realizada.
Com o surgimento da Lei Complementar n 101/2000 (BRASIL, 2000),
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF e que instituiu um controle
mais rgido sobre as metas fiscais, os entes polticos foram obrigados a realizar suas aes
governamentais de maneira a no degradar a sua situao financeira. Entre as medidas que a
LRF instituiu, possvel citar:

demonstrao prvia de que as renncias de receita no causaro

impacto financeiro-oramentrio, ou que o impacto ser compensado

por meio de outras medidas;

exigncia da compatibilidade com metas estipuladas nas leis

oramentrias, e da estimativa do impacto financeiro-oramentrio no

exerccio que entrar em vigor e nos dois seguintes, para as aes que
provoquem aumento nas despesas;

limites para o pagamento de despesas com pessoal no mbito do

poder Legislativo, Executivo, Judicirio e do Ministrio Pblico, nas

trs esferas de poder;

exigncia de que o ente governamental beneficiado cumpra os

limites de endividamento, esteja em dia com o pagamento de tributos

e emprstimos, e oferea contrapartida, para a concesso de
transferncias voluntrias para execuo de aes governamentais.
A LRF estipulou, em seu Art. 73, que os agentes pblicos podem ser
punidos tanto na esfera penal, como serem responsabilizados por crime de responsabilidade e
por crime de improbidade administrativa, no caso de violaes aos seus dispositivos. Por
conta disso, os governos das trs esferas de poder (especialmente o federal) promovem
medidas com objetivo de cumprir aos ditames dessa lei. Entretanto, algumas delas podem
prejudicar a execuo do oramento, como, por exemplo:

o contingenciamento de recursos financeiros por parte do poder

executivo: essa medida condiciona a execuo oramentria

percepo de que as metas do exerccio financeiro sero cumpridas:
Na prtica, essa medida faz com que a execuo do oramento seja
postergada, e em muitas vezes, o oramento s liberado
efetivamente no final do exerccio ou nos exerccios seguintes, por
meio dos restos a pagar.

o cancelamento de despesas discricionrias: elas podem

acontecer em decorrncia da necessidade de cumprimento das metas

fiscais, ou devido a mudanas no planejamento governamental;

o reconhecimento posterior de despesas que haviam sido

canceladas nos exerccios anteriores, mas que foram executadas

(despesas de exerccios anteriores): Isso pode causar desequilbrio
oramentrio, uma vez que essa despesa contabilizada no oramento
em que ela foi reconhecida.
Embora essas medidas sejam justificveis para a garantia do equilbrio
oramentrio e financeiro dos entes pblicos, verifica-se a possibilidade de algumas dessas
medidas serem utilizadas de forma abusiva por parte do poder executivo, em relao s
despesas discricionrias. Entre essas medidas, podemos citar:

o contingenciamento de recursos financeiros alm do necessrio

para o cumprimento das metas fiscais do exerccio financeiro, que faz

com que o poder executivo monopolize a sua liberao, de acordo
com os seus interesses polticos;

o cancelamento de despesas discricionrias no desejadas, para a

utilizao de seus recursos em outras despesas abertas por meio de

crditos extraordinrios.
Observa-se que esse tipo de medidas promove um desrespeito s decises
sobre a alocao dos recursos oramentrios no exerccio, e diminui a importncia da
elaborao do oramento pblico para a sociedade. Alm disso, h um desequilbrio na
relao entre os poderes, uma vez que o poder executivo pode restringir a alocao dos
recursos definidos no oramento aps a sua aprovao.
Em decorrncia disso, so crescentes os movimentos para que o oramento
deixe de ser apenas uma lei meramente formal, mas ganhe carter material, gerando direito

adquirido a sua execuo. Atualmente, tramitam, tanto no Senado Federal, como na Cmara
dos deputados, propostas de emendas constitucionais com o objetivo de fazer com que as
despesas previstas no oramento sejam de execuo obrigatria. Por exemplo, possvel citar
o artigo 2 da Proposta de Emenda Constitucional n 22 de 2000, do Senado Federal, que
altera os artigos da seo III dos Oramentos, da Constituio Federal Brasileira de 1998:
Art. 2 A Constituio Federal passa a vigorar acrescida do seguinte
art. 165-A:
Art. 165-A. A programao constante da lei oramentria anual
de execuo obrigatria, salvo se aprovada, pelo Congresso
Nacional, solicitao, de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica, para cancelamento ou contingenciamento, total ou
parcial, de dotao.
A partir da aprovao dessa emenda, s haveria contingenciamento e
cancelamento de despesas se ele fosse aprovado pelo Congresso Nacional, fortalecendo o
compromisso de se executar o oramento anual, no prazo estabelecido. A aprovao dessa
emenda representaria uma mudana de carter contbil do oramento, uma vez que as
previses de receitas e despesas, que so contabilizadas como contas de controle no plano de
contas, poderiam ser consideradas, respectivamente, ativos e passivos no-financeiros, para
fins da contabilidade pblica.
A implantao desse tipo oramentrio pode representar um avano, com
objetivo de garantir maior efetividade ao oramento, mas h o risco dessa medida provocar
situaes operacionais que conflitem com as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal,
uma vez que as medidas de contingenciamento, em regra, incidem sobre as despesas
discricionrias existentes nas Leis Oramentrias Anuais, que passariam a no existir mais.
Dessa forma, necessrio verificar quais seriam as principais implicaes provenientes da
implantao do oramento pblico impositivo, tanto na questo contbil e financeira, como
tambm na questo das relaes entre os poderes.

1.2 Problema
O problema da pesquisa consiste em discriminar os possveis impactos,
positivos e negativos, advindos das alteraes constitucionais que criam a obrigao da
execuo das despesas oramentrias, alm de estimar as vantagens e desvantagens de cada

tipo de oramento, considerando as relaes de freios e contrapesos entre os poderes

legislativo, executivo e judicirio.

1.3 Objetivos
1.3.1 Geral

Identificar os impactos positivos e negativos oriundos da implantao do

oramento impositivo na administrao pblica brasileira e no processo legislativo
oramentrio.

1.3.2 Especficos

Os objetivos especficos deste projeto so:

a)

descrever o funcionamento do sistema oramentrio brasileiro

vigente;
b)

enumerar os aspectos positivos e negativos do sistema

oramentrio atual para a execuo das despesas pblicas e nas

relaes entre os poderes;
c)

elencar as propostas de emendas constitucionais existentes no

Congresso Nacional que alteram o sistema oramentrio brasileiro,

para que ele possua carter impositivo;
d)

avaliar as possveis mudanas, positivas e negativas, do sistema

oramentrio brasileiro, aps a aprovao do oramento impositivo,

em

especial,

quanto

aos

aspectos

contbeis,

financeiros

operacionais;
e)

propor alteraes nas emendas e em alguns dispositivos legais

que minimizem os aspectos negativos das propostas que introduzam o

oramento impositivo.

1.4 Justificativa
No sistema oramentrio brasileiro, no h a obrigao para que as aes
que constem no oramento sejam realizadas, exceto quanto s despesas cuja execuo
imposta pelas normas constitucionais e legais. Com o advento da Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), houve uma crescente preocupao com o
atingimento de metas fiscais, e boa parte dos governos lanam mo de algumas medidas que
prejudicam a efetividade das aes planejadas pelos governos federais, estaduais e
municipais. Entre essas situaes, possvel citar os contingenciamentos de despesas anuais,
o cancelamento de despesas previstas, a existncia de restos a pagar no processados e as
despesas de exerccios anteriores.

1.5 Relevncia
Um dos problemas decorrentes do carter no-impositivo do oramento a
inscrio de restos a pagar no-processados, na contabilidade pblica brasileira. Os restos a
pagar no-processados so inscritos quando h apenas o empenho das despesas pblicas, sem
a devida comprovao da sua realizao por parte dos executores de servios e obras para o
setor pblico. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional, os valores inscritos em restos
a pagar no-processados foram de R$ 103,2 bilhes em 2010, e de R$ 116,9 bilhes em 2011,
com crescimento de 13%.

1.6 Resultados esperados

Alm de evidenciar e identificar as possveis vantagens e desvantagens da
implantao de um sistema de oramento impositivo para a efetividade das decises quanto
alocao de recursos pblicos, espera-se tambm identificar possveis medidas que podem ser
impostas com intuito de minimizar o carter de obrigatoriedade da execuo oramentria por
parte do poder executivo.

2 REVISO DE LITERATURA

2.1 O atual sistema oramentrio brasileiro

2.1.1 Oramentos no mbito do direito

Segundo o Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 (BRASIL, 2012, p.

17), publicado pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (SOF/MPOG), o oramento pblico instrumento de planejamento de
qualquer entidade, seja pblica ou privada, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das
aplicaes de recursos em determinado perodo.
De acordo com Baleeiro (apud Paschoal, 2004, p. 10), a atividade financeira
do estado AFE consiste em obter, criar, gerir, e despender o dinheiro indispensvel s
necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de Direito
Pblico. A partir disso, possvel afirmar que a AFE compreende as seguintes funes:

obter recursos, por meio da arrecadao de receitas pblicas;

criar o crdito pblico, por meio do endividamento;

gerir e planejar a aplicao dos recursos pblicos, por intermdio do

oramento pblico,

despender recursos, realizando despesas pblicas.

O MTO 2013 (p. 15) diz que:

O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurdica de toda a atividade
financeira do Estado e abrange receitas, despesas e crditos pblicos. O
Direito Tributrio tem por objeto especfico a disciplina jurdica de uma das
origens da receita pblica: o tributo.

Dessa forma, possvel concluir que o oramento pblico um os

instrumentos que disciplinam a atividade financeira do Estado, uma vez que ele prev a
quantidade de receitas a serem arrecadas, e fixa as despesas, estipulando, caso necessrio, a
criao de crdito pblico.

10

de se ressaltar que a iniciativa de legislao sobre direito financeiro,

direito tributrio e elaborao oramentria encontra-se no mbito da competncia
concorrente entre Unio, estados e o Distrito Federal, segundo a Constituio Federal de 1988
(CF/88), Art. 24, incisos I e II, transcritos a seguir:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;
II - oramento;

Isso no significa que os municpios no tenham competncia para elaborar

normas sobre direito tributrio, financeiro ou oramento, uma vez que a Constituio Federal,
no seu Art. 30, incisos I, II e III, autoriza esses entes federativos a legislarem nesse sentido,
desde que atuem no mbito nos assuntos de interesse local, ou suplementando as legislaes
federal e estadual naquilo que couber:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;

2.1.2 Leis oramentrias

Essa constituio, em sua seo III Dos Oramentos, delineia como est
estruturado o sistema oramentrio no Brasil. De acordo com o Art. 165, caput e incisos I, II e
III, transcritos a seguir, observa-se que as principais leis relativas ao oramento pblico so de
iniciativa do poder executivo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

De acordo com o sistema oramentrio criado aps a promulgao da Carta

Magna, h um escalonamento entre as leis do sistema oramentrio, de maneira que:
1) de acordo com os 1 e 4 do Art. 165 da CF/88, transcritos abaixo, o
plano plurianual (PPA) representa o planejamento de longo prazo da
aplicao de recursos pelo estado:

11

1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de durao continuada.
[...]
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.

2) segundo o 2 do Art. 165 da CF/88, transcrito a seguir, a lei de

diretrizes oramentrias (LDO) compreende o planejamento de mdio
prazo, servindo como uma lei que indicar os parmetros e prioridades
na elaborao da lei oramentria anual:
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades
da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o
exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Ainda, de acordo com o 9, incisos I e II, do Art. 165 da CF/88, a seguir,

compete lei complementar a fixao de prazos e vigncias das leis oramentrias alm da
sua elaborao e organizao, alm da fixao de normas gerais sobre gesto financeira e
patrimonial:
9 - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao
direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de
fundos.

A lei complementar prevista no 9, que deve ser federal, no foi elaborada

ainda. Por conta disso, os entes federativos devem seguir a Lei n 4.320 de 1964, que foi
recepcionada com status de lei complementar. A referida lei estatui normas gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal.
At a aprovao da lei complementar prevista no art. 165, 9, a fixao de
prazos para a elaborao das leis oramentrias est regulada de acordo com o disposto no
2 do Art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), da CF/88, abaixo:
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165,
9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:

12

I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro

exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado
at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.

Dessa forma, possvel concluir que:

o PPA tem vigncia de quatro anos, comea a vigorar a partir do 2

exerccio financeiro do mandato presidencial e deixa de vigorar no
final do 1 exerccio financeiro do mandato presidencial seguinte;

a LDO tem vigncia superior a um exerccio financeiro, uma vez que

ele deve ser aprovado antes do encerramento do primeiro exerccio da
sesso legislativa, e tem vigor at o final da vigncia da lei
oramentria anual (LOA) a qual se refere.

Figura 1 Sistema Oramentrio Brasileiro

Alm das leis que estipulam o PPA, a LDO e a LOA, existem outras leis que
promovem alteraes no planejamento oramentrio, criando crditos oramentrios
adicionais. Paschoal (2004, p.53) define o que so esses crditos, a seguir:

13

Os crditos adicionais se destinam realizao de despesas no previstas ou

insuficientemente previstas na Lei Oramentria, em razo de erros de
planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilizao de recursos
que ficaram sem despesas decorrentes em caso de veto, emenda ou rejeio
da LOA.

Os crditos adicionais se subdividem nos seguintes tipos, segundo o artigo

41 da Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964):
Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao
oramentria especfica;
III - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em
caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica.

A Constituio Federal previu que os crditos adicionais cuidassem da

aplicao de recursos no previstos ou insuficientemente previstos na LOA em seu Art. 166,
8. De acordo com o Art. 167, 2 da Carta Maior, transcrito abaixo, observa-se que os
crditos especiais e extraordinrios podem ser reabertos para serem incorporados ao
oramento do exerccio financeiro seguinte, uma vez que se destinam a projetos que no
estavam previstos inicialmente na Lei Oramentria:
2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for
promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do
exerccio financeiro subseqente.

Isso acontece porque, em muitos casos, a definio do destino dos crditos

especiais ou extraordinrios pode ocorrer em um tempo muito prximo ao final do exerccio
financeiro. Para que a execuo dos projetos previstos nessa lei no seja prejudicada por conta
do tempo exguo para o final do exerccio, esses crditos podem ser reabertos para o prximo
exerccio financeiro, caso sejam abertos nos ltimos quatro meses do exerccio.
Ressalta-se tambm que os crditos extraordinrios podem ser abertos por
medida provisria ou decreto do Poder Executivo, nos entes federativos que no prevejam
esse tipo de instrumento legal, conforme versa o Art. 167, 3 da Constituio Federal, em
conjunto com o Art. 44 da Lei n 4.320/64.

14

2.1.3 Oramento pblico como instrumento do planejamento governamental

A LOA materializa o planejamento governamental em relao a um

exerccio financeiro. o que se depreende da Lei 4.320/64, Art. 2:
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de
forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos aos princpios de unidade, universalidade e
anualidade.

Segundo Paschoal (2004, p. 18), temos a seguinte conceituao do

oramento-programa:
[...] instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os
projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, alm de estabelecer
os objetivos, as metas, os custos, e os resultados esperados e oferecer maior
transparncia dos gastos pblicos.

Segundo o MTO 2013 (p. 36), Toda ao do Governo est estruturada em

programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do
PPA, ou seja, quatro anos.
Dessa forma, pode-se afirmar que o oramento pblico brasileiro do tipo
oramento-programa, pois h uma ligao entre o PPA e a LOA, por meio da elaborao de
programas e aes articuladas entre si para a realizao das despesas governamentais.
A evidenciao do planejamento governamental pelas leis oramentrias
reforada por meio dos seguintes princpios oramentrios:

UNIDADE OU TOTALIDADE: o oramento deve ser uno, ou seja,

cada ente governamental deve elaborar um nico oramento. Este
princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei n 4.320, de 1964,
e visa evitar mltiplos oramentos dentro da mesma pessoa poltica.

UNIVERSALIDADE: a LOA de cada ente federado dever conter

todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, rgos,
entidades, fundos e fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico. Este princpio est presente no caput do art. 2 da Lei no
4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo 5 do art. 165 da
CF.

15

ANUALIDADE

OU

PERIODICIDADE:

Este

princpio

mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964. Segundo o

art. 34 dessa lei, o exerccio financeiro coincidir com o ano civil (1
de janeiro a 31 de dezembro).

EXCLUSIVIDADE: previsto no 8 do art. 165 da CF, estabelece

que a LOA no conter dispositivo estranho previso da receita e
fixao da despesa. Ressalvam-se dessa proibio a autorizao para
abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de
crdito,

ainda

que

por

ARO

(Antecipao

de

Receitas

Oramentrias), nos termos da lei.

ORAMENTO BRUTO: previsto no art. 6 da Lei n 4.320, de

1964, preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor
total e bruto, vedadas quaisquer dedues.

NO VINCULAO DA RECEITA DE IMPOSTOS: Estabelecido

pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princpio veda a vinculao da
receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, salvo excees
estabelecidas pela prpria CF/88.

EQUILBRIO: segundo Giacomoni (2005, p. 84), esse o que tem

merecido maior ateno fora do mbito especfico do oramento,
interessando de perto outras reas econmicas, como finanas
pblicas. Esse princpio preconiza que deve haver um equilbrio
entre a previso de receitas e fixao de despesas no momento da
elaborao do oramento. Entretanto, no Brasil, esse princpio
utilizado em carter normal, uma vez que possvel realizar
operaes de crdito, como forma de obteno de receitas, para fazer
frente realizao de despesas. Diversas normas legais foram
criadas para evitar o uso indiscriminado de operaes de crdito
como receitas, em especial, dentro da Lei de Responsabilidade
Fiscal. A Constituio Federal de 1988 prev em seu artigo 167, III,
a chamada regra de ouro, em que vedada a realizao de
operaes de crdito que excedam as despesas de capitais,
ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou

16

especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo

por maioria absoluta.

2.1.4 Etapas do oramento pblico e processo de elaborao oramentria

Segundo Paschoal (2004, p. 35), o ciclo oramentrio composto pelas

seguintes atividades que so peculiares ao processo oramentrio, a saber:
ELABORAO: diz respeito aos estudos preliminares em que so
estabelecidas as metas e as prioridades, a definio de programas, de obras e
das estimativas das receitas, incluindo-se ainda nesta fase, as discusses com
a populao e entidades participativas (oramento participativo). Vale
ressaltar que os Poderes Legislativo e Judicirio, o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas elaboram propostas parciais em relao s suas despesas,
as quais devero ser encaminhadas ao Poder Executivo, a quem compete
constitucionalmente o envio da proposta consolidada do oramento para o
Poder Legislativo.
APRECIAO E VOTAO: segundo o curso do processo legislativo,
caber ao Poder Legislativo apreciar os termos da proposta enviada pelo
Executivo, podendo, segundo certos critrios, emend-la e, em situaes
extremas, rejeit-la. Ressalte-se, porm, que mesmo depois de votado o
oramento e mesmo j se tendo iniciada a sua execuo, o processo
legislativo pode ser desencadeado em virtude de projeto de lei destinado a
solicitar autorizaes para a abertura de crditos adicionais.
EXECUO: encerrado o processo legislativo com a publicao da lei
oramentria, nos termos do disposto na LRF, artigo 8, o Poder Executivo
ter at 30 dias para estabelecer, atravs de Decreto, a programao
financeira e o cronograma mensal de desembolso. Feito isso, os
administradores comearo a executar ou a realizar o oramento. Nessa fase,
so efetivados a arrecadao da receita e o processamento da despesa
pblica. A programao e o cronograma objetivam: a) assegurar s unidades
oramentrias, em tempo til, a soma dos recursos necessrios e suficientes a
melhor execuo do seu programa anual de trabalho; b) manter, durante o
exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a
despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de
tesouraria.
CONTROLE: depois de executada a despesa, caber aos rgos de controle,
especialmente os rgos incumbidos do Controle Externo (Poder Legislativo
e Tribunais de Contas), apreciar e julgar se aplicao dos recursos pblicos
se deu nos termos previstos nas leis oramentrias e nas demais espcies
normativas que vinculam a gesto de recursos pblicos. Ressalte-se que, para
efeitos didticos, colocamos essa fase como ltima fase do ciclo
oramentrio. Contudo, h que se salientar que o controle do oramento
poder acontecer concomitantemente execuo oramentria. Realizada a
despesa, os rgos de controle podero, a qualquer tempo, proceder a
auditorias e inspees, sem prejuzo da apreciao final das contas. (negrito e
itlico do original)

17

De acordo com o Art. 165, da Carta Maior, a iniciativa das leis

oramentrias do Poder Executivo, que recebe as propostas parciais dos rgos dos demais
poderes, faz os ajustes devidos e as consolida e um projeto de lei oramentria.
O Art. 166 da Constituio Federal regula o processo de apreciao dos
projetos de leis oramentrias. Segundo o caput desse artigo, os projetos de PPA, LDO, LOA
e Leis de crditos adicionais, no mbito federal, sero apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum do Congresso Nacional (Resoluo CN
n 01/1970). J no mbito dos Estados, DF, e Municpios, isso inaplicvel, tendo em vista
que o processo legislativo nesses entes federativos unicameral.
No mbito federal, segundo o 1 do Art. 166, os projetos de leis
oramentrias so apreciados por meio da Comisso Mista Permanente de Oramento e
Finanas CMPOF, que regulamentada pela Resoluo CN n 01/2006. Segundo os 1 do
Art. 166, cabe CMPOF:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das
demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo
com o art. 58.

Tendo em vista que o processo legislativo oramentrio deve guardar

simetria com o processo aplicado na Unio, a apreciao desses projetos de leis de oramento,
nas demais esferas de poder, passa por uma Comisso especfica para esse fim, normalmente
chamada de Comisso de Oramento e Finanas.
Nessa comisso, os parlamentares podem apresentar emendas aos projetos
de leis oramentrias, que emitiro parecer sobre elas, segundo o 2 do Art. 166 da CF/88. A
apreciao delas, segundo esse pargrafo, ser feita na forma regimental, pelo Plenrio das
duas Casas do Congresso Nacional. H, ainda, algumas limitaes para a apresentao das
emendas, conforme os 3 e 4 desse mesmo artigo, a saber:
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;

18

b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero
ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.

Cambraia (2011, p. 26) preconiza que a praxe de que a previso dos

recursos para emendas sejam feitas anualmente pela LDO:
As leis de diretrizes oramentrias (LDO), desde 2004, tm orientado no
sentido de que na elaborao das leis oramentrias anuais constem recursos
para financiamento das emendas. Segundo o comando da LDO, pelo menos,
metade da Reserva de Contingncia, no PLOA, deve ser considerada despesa
primria. Essa parcela, equivalente a 1,0% da receita corrente lquida,
utilizada pelas emendas.

Aps a apreciao e votao do projeto de lei oramentria, o texto

aprovado pelo Poder Legislativo, com as emendas, segue para a sano pelo Poder Executivo,
de maneira semelhante aos demais projetos de lei. O chefe do executivo tem a prerrogativa de
sancionar o projeto total ou parcialmente, ou de vet-lo no prazo de 15 dias, conforme o Art.
66 da Carta Magna, para, em seguida, public-lo no Dirio Oficial. A ausncia de
manifestao implica a sano tcita do PLOA.
Em caso de veto parcial ou total, os vetos LOA devem ser encaminhados
para o Poder Legislativo no prazo de 48 horas. Segundo a CF/88, o veto ser apreciado em
sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado
pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. No mbito
estadual e municipal, a apreciao dos vetos feita na respectiva casa legislativa, nos moldes
da esfera federal.

2.1.5 Regime de contabilizao das receitas e despesas oramentrias

Antes de falar sobre o regime de contabilizao das receitas e despesas do

nosso oramento, necessrio falar sobre os estgios por que passam as receitas e despesas:

19

Segundo Mota (2011, p. 81), a maioria dos estudiosos identifica os

seguintes estgios percorridos pela receita oramentria: previso, lanamento, arrecadao e
recolhimento.
Abaixo seguem as caractersticas dos estgios da receita pblica:
1. Previso: o planejamento compreende a previso de arrecadao da
receita oramentria constante da Lei Oramentria Anual LOA,
resultante de metodologias de projeo usualmente adotadas.
Segundo o MTO 2012 (p. 27), na esfera federal, a metodologia para
projeo de receitas procura assimilar o comportamento da
arrecadao de determinada receita em exerccios anteriores, a fim
de projet-la para o perodo seguinte, com ajuda de modelos
estatsticos e matemticos.
2. Lanamento: Segundo a Lei 4.320/64, artigo 53, consiste no ato da
repartio competente, que verifica a procedncia do crdito fiscal e
a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta, ou seja, tratase da identificao do devedor ou da pessoa do contribuinte
discriminando a espcie, o valor e o vencimento daquilo que o
devedor tem que pagar. Mota afirma que o lanamento, que, tem
origem fiscal, no se aplica a todas as receitas oramentrias, mas
basicamente s receitas tributrias.
3. Arrecadao: o ato pelo qual os contribuintes comparecem perante
os agentes arrecadadores e promovem o pagamento dos seus tributos
e de outros dbitos para com o Estado. Os agentes arrecadadores
podem ser reparties fiscais ou a rede bancria autorizada.
4. Recolhimento: trata-se da transferncia dos valores arrecadados
conta especfica do Tesouro Nacional, rgo responsvel pela
administrao e controle da arrecadao e pela programao
financeira, observando-se o princpio da unidade de tesouraria ou de
caixa, previsto no art. 56 da Lei no 4.320, de 1964.
A maior parte dos estudiosos do oramento reconhece os seguintes estgios
para a despesa pblica: previso ou fixao, empenho, liquidao, pagamento, e controle e
avaliao.

20

Planejamento
Empenho
Execuo

Liquidao
Pagamento
Controle e avaliao

Tabela 1 Estgios da despesa oramentria

1. A previso ou fixao de despesas se consubstancia na elaborao e
aprovao do oramento pblico. Aps a sua aprovao, temos a
execuo das despesas oramentrias. O estgio do controle e
avaliao consiste nas prestaes de contas aos rgos de controle
externo e interno. As etapas da execuo do oramento possuem as
seguintes caractersticas:
2. Empenho: segundo o Art. 58 da lei 4.320/64, o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado obrigao de
pagamento pendente ou no de implemento de condio. Segundo
Mota (p. 141), o empenho sempre prvio despesa, inclusive no
suprimento de fundos, e est restrito ao limite do crdito
oramentrio.
3. Liquidao: A lei 4.320/64, no artigo 63, diz que esse estgio
consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por
base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
o estgio que promove, de fato, a apropriao da despesa na rea
contbil, e tem por objetivo apurar a origem e objeto do que se deve
pagar; a importncia exata a ser paga e a quem ela devida.
4. Pagamento: o terceiro e ltimo estgio da execuo da despesa e se
caracteriza pela emisso, em favor do credor de uma ordem de
pagamento. Segundo Mota (p. 142), a maioria das despesas paga
pela via bancria, sendo excepcionalmente pagos por meio de
suprimento de fundos. Os suprimentos de fundos, segundo o Art. 45
do Decreto 93.872 de 1986, so aplicveis s despesas a realizar, e

21

que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao, nos

seguintes casos:
I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com
servios especiais, que exijam pronto pagamento;
Il - quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se
classificar em regulamento; e
III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas
cujo valor, em cada caso, no ultrapassar limite estabelecido em
Portaria do Ministro da Fazenda.

De acordo com o artigo 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exerccio

financeiro as receitas nele arrecadadas; e as despesas nele legalmente empenhadas. Dessa
forma, possvel dizer que, do ponto de vista oramentrio, considera-se que o regime
contbil aplicado para a contabilidade pblica um regime misto, em que se consideram as
receitas pblicas incorridas pelo regime de caixa (no seu recebimento efetivo), enquanto se
considera uma despesa incorrida segundo o regime de competncia (na sua apropriao
contbil, independente de ter havido o pagamento).
de se ressaltar que, com a Resoluo n 1.111/2007 do Conselho Federal
de Contabilidade (CFC), oficializou-se a necessidade de contabilizao dos fatos contbeis
que afetam o patrimnio pblico pelo regime de competncia, nos seguintes termos:
Os atos e os fatos que afetam o patrimnio pblico devem ser
contabilizados por competncia, e os seus efeitos devem ser
evidenciados nas Demonstraes Contbeis do exerccio financeiro
com o qual se relacionam, complementarmente ao registro
oramentrio das receitas e das despesas pblicas.

A aplicao do princpio contbil da competncia ao setor pblico, de

maneira complementar ao registro da execuo oramentria foi regulamentado por meio do
item 21 da Resoluo n 1.132/2008 do CFC, transcrito a seguir:
21. Os registros contbeis devem ser realizados e os seus efeitos
evidenciados nas demonstraes contbeis do perodo com os quais se
relacionam, reconhecidos, portanto, pelos respectivos fatos geradores,
independentemente do momento da execuo oramentria.

Contudo, por possuir carter complementar, o reconhecimento de atos e de

fatos que afetem o patrimnio pblico pelo princpio da competncia no exclui a aplicao
do regime misto para contabilizao das receitas e despesas do oramento pblico.

22

2.1.6 Carter autorizativo do oramento pblico brasileiro

Segundo Paschoal (p. 17), a posio que tem sido considerada a mais
adequada ao atual ordenamento jurdico brasileiro a de Ricardo Lobo Torres, em que a
arrecadao de receitas e a realizao de despesas decorrem de atos regra (leis, contratos,
etc.). Nesse caso, o oramento um pr-requisito para a realizao das despesas. Torres faz a
seguinte afirmao a respeito:
A teoria de que o oramento lei formal, que apenas prev as receitas
pblicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as
leis tributrias e financeiras, , a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito
constitucional brasileiro.

Do ponto de vista jurdico, pode se afirmar que, no Brasil, o oramento

apenas autorizativo, ou seja, a efetivao das despesas no obrigatria s pelo fato de
estarem projetadas no oramento. A jurisprudncia atual do STF corrobora para esse
entendimento, nos Recursos Extraordinrios n 34.581-DF e n 75.908-PR:
O simples fato de ser includa, no oramento uma verba de auxlio a esta ou
quela instituio no gera, de pronto, direito a esse auxlio; [...] a previso
de despesa, em lei oramentria, no gera direito subjetivo a ser assegurado
por via judicial.

Entretanto, deve se ressaltar que, na prtica, a maioria das despesas do

oramento brasileiro imposta por fora constitucional ou legal. Entre elas, se incluem as
despesas com o servio da dvida, que compreende o pagamento da dvida fundada dos entes
federativos, e as despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino e com aes de
sade. O ente federativo que no atend-las pode sofrer interveno, conforme os artigos 34 e
35 da Constituio Federal.
Uma maneira simples de se identificar as despesas de carter obrigatrio ou
discricionrio a utilizao do Identificador de Resultado Primrio (IRP). De acordo com a
LDO 2011, Art. 7, caput, em conjunto com o seu 4, as despesas do oramento para a LOA
2011 deveriam ser classificadas, quanto ao IRP, da seguinte forma:
Cdigo

Descrio da despesa

Financeira

Primria obrigatria, quando constar da Seo I do Anexo IV desta Lei

23

Primria discricionria, quando no constar da Seo I do Anexo IV

desta Lei, no abrangidas pelo PAC
Primria discricionria, quando no constar da Seo I do Anexo IV
desta Lei, abrangidas pelo PAC
do Oramento de Investimento das empresas estatais que no impacta o
resultado primrio

3
4

Tabela 2 Classificao pelo Indicador de Resultado Primrio (IRP)

Segundo o MTO 2013 (p. 65), essa forma classificao se manteve at a
LDO 2012, ocorrendo mudanas na classificao a partir da elaborao da LDO 2013. De
acordo com essas informaes, e considerando que as despesas financeiras compem as
despesas utilizadas para o servio da dvida pblica, possvel afirmar que as despesas de
carter obrigatrio so classificadas com o IRP 0 ou 1.
De acordo com sistema SIGA BRASIL, o oramento da Unio de 2012
aponta a seguinte situao quanto classificao pelo IRP:
Tipo de
despesa
Obrigatrias
Discricionrias

RP SIAFI (Cod/Desc)
0 - FINANCEIRO
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO
FISCAL

Autorizado
R$ Bilhes

%
1.127,65 51%
885,23 40%
136,42
6%
44,20
2%
2.193,50 100%

Tabela 3 Execuo Oramentria LOA 2012 Autorizado por IRP

Dessa forma, observa-se que as despesas de carter discricionrio
representam uma pequena parte do oramento da Unio. Somente 8% das despesas
autorizadas pela LOA 2012 eram consideradas discricionrias.

2.1.7 Diferenas entre rigidez e impositividade oramentria

Convm ressaltar que existe a uma diferena conceitual entre rigidez e

impositividade oramentria. Cmara (2008, p.11) faz as seguintes consideraes a respeito
da rigidez oramentria:
No Brasil, a inflexibilidade dos recursos que deveriam estar disposio do
gestor pblico fundada por duas restries distintas, porm
complementares: pelo excessivo grau de vinculao de receitas a gastos
especficos e pelo elevado nvel de despesas constitucional e legalmente
obrigatrias. A primeira refere-se quelas receitas que no podem ser
utilizadas para despesas diferentes para as quais foram criadas (fonte x
financia programa y); a segunda atribuda aos elevados gastos obrigatrios

24

a que qualquer governo obrigado a honrar tais como previdncia social e

despesas com pessoal e s transferncias aos estados e municpios.
Essas restries, no entanto, reduzem a flexibilidade alocativa da poltica
fiscal para atender a outras demandas da sociedade. Foi uma opo do
Constituinte de 1988, na medida em que concedeu uma gama de direitos que,
no obstante serem legtimos, deram causa a uma srie problemas de
natureza fiscal, especialmente quanto maleabilidade oramentria.

Pela conceituao acima, a rigidez oramentria est ligada falta de

flexibilidade na alocao dos recursos pblicos, provocada pela presena de vinculao entre
receitas e despesas e pela presena de gastos elevados de carter obrigatrio. .
Segundo Arajo e Santana (2010), a impositividade oramentria pode ser
definida da seguinte forma:
A diferena primordial entre o oramento autorizativo e o impositivo que
no primeiro, o governo no est obrigado a justificar o porqu de no ser
executada integralmente determinada despesa. J no impositivo, caso no
tenha a inteno de gastar, o governo tem que pedir autorizao ao
Legislativo para no execut-la, justificando os motivos, como, por exemplo,
a arrecadao insuficiente de recursos. Em suma, nesse modelo proposto, o
que realmente vai ser alterado, para melhor, o controle e a aplicao do
gastos pelo Parlamento.

Portanto, a impositividade oramentria est ligada obrigatoriedade de se

executar as despesas pblicas definida nas leis oramentrias anuais e a necessidade de
autorizao legislativa para a suspenso, o remanejamento ou o cancelamento dessas
despesas.
Da, conclui-se que oramento rgido e oramento impositivo no so
sinnimos, haja vista que, dependendo da forma como se estrutura o sistema oramentrio de
cada pas, podem ser gerados sistemas autorizativos, mas extremamente rgidos, como o
brasileiro. Tambm podem ser definidos sistemas oramentrios impositivos, mas flexveis,
desde que as receitas no sejam vinculadas s despesas j existentes, e que exista um
percentual pequeno de despesas obrigatrias.

2.2 Aspectos positivos e negativos do sistema oramentrio brasileiro

vigente
Para avaliar as caractersticas positivas e negativas do oramento pblico,
necessrio considerar alguns parmetros aplicados como referncia nas tcnicas mais

25

modernas de gerenciamento do oramento pblico. Esses parmetros esto dispersos em

diversas publicaes nacionais e internacionais sobre oramentos pblicos. Antes de citar
essas caractersticas, necessrio elencar os principais aspectos que envolvem a gesto
oramentria contempornea, de acordo com a Diviso de Governana, Regulao e Finanas
do Banco Mundial.

2.2.1 Uma abordagem contempornea sobre o gerenciamento de gastos pblicos,

segundo o Banco Mundial

Segundo Schick (1998, p.1), a Gesto da Despesa Pblica GDP (Public

Expenditure Management - PEM) consiste em uma nova abordagem para um velho problema,
que o da alocao de recursos pblicos por meio de uma escolha coletiva. Essa forma de
gerenciamento possui algumas diferenas em relaes ao oramento pblico tradicional.
Segundo as palavras desse autor:
A primeira diferena crtica que o oramento convencional opera atravs
de normas procedimentais enquanto a GDP enfatiza sadas substantivas.
Essas sadas pertinem (a) a receitas e gastos totais, (b) a alocao de recursos
entre setores e programas e (c) a eficincia com a qual instituies
governamentais operam. (traduo)

possvel resumir esses elementos supracitados na tabela a seguir:

Fiscal Os valores totais do oramento devem ser resultado de uma
deciso explcita e fortalecida, eles no devem apenas acomodar
Agregada
demandas de gastos. Esses totais devem ser definidos antes das
decises individuais de gastos serem feitas, e devem ser
sustentveis a mdio e longo prazo.
Eficincia Alocativa Dispndios devem ser baseados nas prioridades do governo e na
efetividade dos programas pblicos. O oramento deve incentivar
a realocao dos recursos dos programas de menor prioridade
para os de maior prioridade, e dos menos efetivos para os mais
efetivos.
Instituies governamentais devem produzir bens e servios com
Eficincia
um custo que alcance ganhos contnuos de eficincia e que sejam
Operacional
competitivos com os preos de mercado (na extenso em que isso
for aplicvel).
Tabela 4 Elementos bsicos da Gesto da Despesa Pblica - GDP.
Disciplina

Schick (1998, p. 4) afirma que, apesar de cada governo possuir formas e

procedimentos especficos, foi realizado um esforo para codificar as regras bsicas que

26

devem ser seguidas por todos os governos. Esses princpios bsicos so elaborados e
refinados em cada ano, mas que possuem um notvel poder de permanncia, e incluem:

universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e despesas;

preciso: o oramento deve registrar transaes e fluxos reais;

periodicidade ou anualidade: o oramento deve cobrir um perodo de

tempo fixo, como um ano;

oficialidade: recursos pblicos devem ser gastos conforme

autorizado por lei;

transparncia: o governo deve publicar tempestivamente informao

nos gastos reais e estimados.

Os princpios bsicos so implementados e reforados atravs de regras

detalhadas que especificam o escopo do oramento, as informaes a serem includas, o
tempo em que aes devem ser tomadas, os formulrios a serem usados, as autorizaes
requeridas para gastos de recursos, entre outros. Os princpios e os procedimentos acumulados
compreendem o chamado devido processo oramentrio.
Ainda segundo o autor (p. 5), o termo devido processo faz conotao ao
julgamento de que se o esse processo seguido corretamente, as os resultados so as
desejadas, ou seja, as sadas desse processo so avaliadas nos termos dos procedimentos que
as geram, no em critrios substantivos. Alm disso, as normas do processo oramentrio so
neutras do ponto de vista poltico, e independentes de seus resultados, podendo gerar tanto
oramento equilibrados como dficits; crescimento ou estabilidade nos gastos pblicos; e
tambm oramentos congelados em relao s suas prioridades ou com relocaes
significantes.
Segundo Schick, o devido processo oramentrio encoraja os governos a
centralizar o gerenciamento e o controle do oramento pblico, e essa centralizao do
processo oramentrio anda em conjunto com a uniformidade dos seus procedimentos. Isso
tambm encoraja a noo de que o oramento uma atividade auto-contida, deslocada de
outras prticas de gerenciamento. Entretanto, em vez de respeitar o oramento como parte de
uma famlia de prticas gerenciais, os rgos centralizados de controle buscam alavancar seu
poder oramentrio para ganhar influncia sobre as unidades de gastos.

27

1) Deficincias inerentes do processo oramentrio convencional

De acordo com o autor (p. 5), a abordagem de devido processo
oramentrio, que define o processo oramentrio convencional, tem as seguintes vantagens:
estabelece a base para o controle financeiro dentro do governo; e assegura que informaes
financeiras so precisas, uniformes e tempestivas.
No entanto, essa abordagem inadequada para o gerenciamento dos gastos
pblicos, por levar a gerar sadas adversas indesejveis. Schick (p. 7) afirma que:
Regras processuais lidam com as caractersticas formais do oramento: como
e quando as decises so tomadas, a estrutura e a forma das estimativas, o
mbito do oramento, assim por diante. Estas regras no levam
suficientemente em conta os interesses e comportamento dos participantes
oramentrios. Na verdade, as regras aparentemente boas podem gerar
incentivos perversos e levar a resultados indesejados. Por exemplo, regras
que exigem oramentos abrangentes podem ser prejudicadas pela criao de
fundos extra-oramentrios ou por outras aes que enfraqueam a disciplina
fiscal. Por causa disso, essencial que as sadas de gastos sejam avaliadas
independentemente do processo no qual foram geradas. A GDP faz isso
focando nos incentivos, ou seja, nos aspectos informais do oramento: como
os participantes se comportam; e como suas aes so afetadas pelas regras
oramentrias.
Ao considerar as dimenses comportamentais da gesto das despesas, a
pessoa levada para examinar os incentivos dados aos que lutam por
recursos ou controlam os gastos, as informaes disponveis para eles, e os
papis organizacionais que lhes forem atribudos. (traduo)

Quanto aos incentivos dos agentes no processo oramentrio, o autor (p. 8)

afirma que os que clamam por recursos pblicos atuam com base no seu prprio interesse,
mas o resultado coletivo dessas aes pode no ser de seu interesse, configurando a chamada
tragdia dos comuns (um problema econmico clssico, quando existe um recurso finito
compartilhado com vrios usurios que podem utiliz-lo livremente, e h um incentivo para
que cada usurio utilize o mximo possvel desse recurso para si). As instituies
governamentais podem preferir que o governo mantenha uma postura fiscal slida, mas cada
uma delas atua em seu prprio interesse ao demandar o mximo que pode conseguir. Elas no
se veem prejudicando a capacidade fiscal do governo porque nenhuma delas se considera a
nica responsvel pelo total de gastos do governo.
O processo oramentrio convencional gera uma situao de competio por
recursos, descrita por Schick (p. 8), a seguir:
O oramento convencional estrutura regras do processo para que os
agregados sejam decididos atravs da competio entre os requerentes de

28

gastos. Enquanto a competio global (sem gastos extra-oramentrios),

regular (sem fundos destinados), e autorizada (nenhuma despesa imprpria),
ento o resultado considerado o caminho certo. Mas suponhamos que, em
vez de competio, h conluio (titulares combinam para conseguir o que eles
querem) ou fragmentao (as vrias reivindicaes so decididas
sequencialmente, com pouca interao ou atrito entre as diferentes partes do
oramento), o devido processo no vai garantir resultados favorveis. Em
vez de prevalecer atravs da competio, gastadores vencem coletivamente
tomando mais dos comuns, isto , aumentando a despesa agregada.
Quando isso ocorre, a disciplina fiscal enfraquecida, e os totais
oramentrios se tornam refns de decises de gastos individuais. (traduo)

Ainda segundo o autor, o problema dos comuns tambm afeta a eficincia

alocativa, uma vez que isso desencoraja os solicitantes a relocar recurso de programas de
baixa prioridade para os de maior prioridade, pois embora eles possam querer dotaes
oramentrias que reflitam os objetivos estratgicos do governo, racional se recusar a dar o
que eles j tm em troca da oportunidade de participar de uma competio realocativa.
Para Schick (p. 9), a eficincia operacional tambm est degradada pelos
participantes do oramento que agem racionalmente, pois as regras formais do oramento
geralmente enfatizam a conformidade e o controle, no iniciativa de gesto e desempenho.
Entre essas regras, possvel citar: gastar fundos apenas autorizados por lei; itemizar
despesas, e estar de acordo com os cronogramas detalhados nas estimativas e documentos
oramentrios, certificar-se de obter a aprovao prvia antes de tomar aes (como a
contratao de pessoal ou aquisio de equipamentos) que implicam o gasto de fundos, todos
os fundos caducarem no final do perodo fiscal. Estas e outras regras penalizam gerentes pela
subutilizao dos recurso, no pelo baixo desempenho dos programas, e isso os estimulam a
buscar mais recursos, mesmo quando estes no resultam em maior produo.
Em relao s informaes disponveis aos agentes, Schick (p. 9) diz que a
informao, assim como na tragdia dos comuns um recurso limitado, no apenas porque
custa dinheiro para ser produzida e distribuda, mas porque o total de informao que pode ser
gerada num cronograma oramentrio apertado bastante limitada. Ignorncia e assimetria
informacional so condies bastante espalhadas no oramento contemporneo, e so devidas
a dois fatores: o custo de gerar e disseminar informaes relevantes; e as vantagens que os
produtores das informaes (agentes) possuem em relao aos que utilizam (principais). A
eficincia alocativa e a eficincia operacional dependem de um amplo fornecimento de
informaes relevantes sobre programas e operaes. Essa situao caracteriza um risco de
captura, conforme descrito pelo autor:

29

Por que os governantes no tm informao adequada para fazer escolhas

oramentrias eficientes? Parte da resposta que a estrutura do oramento
contribui para esse dficit de informao, fazendo com que esto no topo
(em sede de departamento ou no centro do governo) dependente daqueles
nas fileiras do meio ou na parte inferior. Os que executam (funcionrios e
gestores de programas de linha) sabem mais sobre seus programas e
operaes do que aqueles que julgam seus pedidos de oramento. a
vantagem dos executores para "capturar" quem elabora o oramento,
fornecendo informaes que aumentam a probabilidade de que eles vo
conseguir o que querem. (traduo)

Quanto aos papis organizacionais atribudos aos agentes do processo

oramentrio, Schick (p. 11) afirma que os controladores centrais tm autoridade formal para
decidir tudo, desde o oramento total para os itens de gastos discretos. Esta centralizao
refora a relao de oposio entre quem controla e quem gasta, e incentiva os ltimos a reter
ou a maquiar informaes de forma a ganhar alguma vantagem em relao aos seus
adversrios. Quando isso ocorre, os poderes formais do governo central enfraquecem, assim
como a capacidade dos controladores centrais para realocar ou para extrair ganhos de
eficincia dos rgos operacionais.

2) A gesto moderna dos gastos pblicos

Para Schick (p. 11), a Gesto da Despesa Pblica contempornea (GDP)
est interessada no processo oramentrio, principalmente porque as regras processuais
influenciar fortemente os efeitos das despesas. A GDP assume a posio de que essas regras
no so substancialmente neutras e afetam trs resultados importantes: o valor total gasto, a
composio das despesas, e a eficincia das operaes do governo. A GDP busca de
procedimentos que aumentam a probabilidade de alcanar resultados preferidos.
Os trs objetivos principais da GDP so: fortalecer a disciplina fiscal
agregada; alocar recursos pblicos de acordo com prioridades estratgicas (eficincia
alocativa) e promover uma eficiente proviso de servios (eficincia operacional). Esses
objetivos resumem-se nos seus elementos bsicos. Na tabela a seguir, so listadas as
principais regras, papis e informaes necessrios para o atendimento dos objetivos da GDP
moderna.
Regras
Disciplina
Fiscal

Papis

Informaes

Limites para a despesa total Um ministrio forte das O quadro de despesas de

(e em alguns casos, os finanas tem poderes para mdio prazo prev uma
gastos setoriais tambm) impor os agregados do linha de base para medir o

30

Agregada

Eficincia
Alocativa

Eficincia
Operacional

so estabelecidos antes de
se considerar os pedidos
individuais de despesas. O
gasto total deve ser
consistente
com
estes
limites. Os limites podem
ser expressos em termos de
dinheiro, relativamente ao
PIB, como taxas de
variao, ou em termos do
equilbrio entre receitas e
despesas. Os limites so
definidos para mdio prazo
(3-5 anos) e as decises
oramentrias so feitas
dentro de um quadro de
despesas de mdio prazo
Limites de gastos so
estabelecidos para setores
ou de carteiras, e os
ministros so incentivados
a realocar dentro desses
limites.
Pedidos
de
relocao devem basear-se
em resultados de avaliao
da eficcia do programa ou
sobre planos para avaliar
iniciativas polticas.

Custos operacionais so
limitados financeiramente,
mas aos gestores dado
amplo poder no uso desses
recursos, inclusive (em
alguns pases) autonomia
para transportar fundos no
utilizados no exerccio, ou
para gastar previamente
uma pequena parte dos
custos de funcionamento do
prximo ano. Custos de
funcionamento
so
progressivamente reduzidos
em percentagem igual para
todos ou em funo de
parte dos ganhos de
eficincia esperados.

oramento em negociaes
bilaterais
com
os
departamentos de gastos e
discusses de gabinete. O
Ministrio das Finanas
oficialmente encarregado
por registrar o impacto
oramentrio das propostas
de despesa e outras aes
do oramento. Durante a
execuo do oramento,
pode intervir para bloquear
(ou notificar o governo) de
aes que causam violao
dos agregados fiscais.

impacto oramentrio de
mudanas polticas. Ao
longo da elaborao do
oramento, so fornecidas
informaes
sobre
as
mudanas na linha de base.
Durante a execuo do
oramento, a despesa
monitorada para garantir a
conformidade
com
os
agregados fiscais.

Forte capacidade no centro

do governo para definir as
prioridades e objetivos
nacionais, e fazer alocaes
intersetores
consistentes
com o seu quadro de
despesas de mdio prazo.
Ministros setoriais fortes
com ampla autoridade para
realocar dentro de suas
reas de responsabilidade,
sujeito a reviso pelo
Conselho de Ministros e /
ou Parlamento.

Ministros e gestores de
geram
ou
recebem
informaes
sobre
a
eficcia real ou esperada de
programas, bem como
sobre os resultados sociais
resultantes de programas
em
curso,
aes
oramentrias, e iniciativas
polticas. Eles tambm
recebem informaes sobre
os impactos das despesas
(em relao ao quadro de
mdio prazo) de aes
oramentrias autorizadas e
propostas.
Resultados do oramento
so
fixados
antecipadamente,
e
resultados
reais
so
comparados com os alvos.
Os custos so alocados
(idealmente, em um regime
de competncia) para as
atividades responsveis por
elas. Informaes sobre o
desempenho financeiro e
organizacional
so
publicadas em relatrios
anuais
e
outros
documentos.

Gerentes de linha fortes

autorizados a determinar o
conjunto
de
recursos
operacionais dentro de
limites fixos. Autonomia
operacional transferida
para
os
gerentes
subordinados, incluindo os
escritrios
locais
ou
regionais.

Tabela 5 Regras, Papis e Informaes para os elementos bsicos da Gesto da

Despesa Pblica GDP (SCHICK, 1998).

31

2.1 ) Disciplina fiscal agregada:

A disciplina fiscal agregada, segundo Schick (p. 12), requer que os totais
dos gastos (e de outros oramentos) sejam definidos independentemente e antes que as
decises sejam feitas em vrias partes do oramento. Se eles no estiverem, os totais de gastos
iro subir para acomodar a demanda. Os totais devem ser suficientemente firmes - com duras
restries ao invs de metas suaves - e devem ser reforados durante todo o ano, enquanto os
gastos esto em curso, no apenas durante o perodo em que o oramento est sendo
preparado. Alm disso, os agregados devem ser sustentveis a mdio prazo ou mais, atravs
de polticas e instrumentos que permitam que o governo mantenha a disciplina ano aps ano.

2.2) Eficincia Alocativa:

Quanto eficincia alocativa, o autor (p. 15) afirma que a tenso entre os
totais e as partes onipresente no oramento. Sem restries rgidas, os totais do oramento
so meramente a soma de suas partes; com essas restries, esses totais podem ser mantidos
apenas se as presses setoriais so disciplinadas. Nesse contexto, a GDP tenta mudar a disputa
entre as partes e o todo, de um contexto de conflito entre os que controlam o oramento e os
que executam despesas, para outro, em que se d autonomia aos gastadores, mas com a
responsabilidade de se manterem dentro dos limites. Se os executores de despesa e os
controladores tm interesses antagnicos, h a possibilidade de que muitos deles fiquem com
muito mais do que eles querem. Seja dentro dos limites do devido processo legal, seja por
infringir alguma das regras, os gastadores podem enganar os guardies do oramento, fugir
dos controles, pressionar o governo de aumentar os impostos em vez de cortar gastos, e forlo a aceitar aumentos incrementais em vez de relocao, no oramento. Diversos governos
tentaram implementar medidas para minimizar o incrementalismo do oramento, por meio da
criao de procedimentos formais de definio de prioridades, como, por exemplo, sistemas
de oramento-programa, ou oramento base-zero, no obtendo sucesso em boa parte dos
casos.

32

De acordo com Schick (p. 17), a eficincia alocativa somente pode avanar
apenas se as demandas informacionais so gerenciveis, o conflito oramentrio silenciado,
e os gastadores no sabotam a definio de prioridades e o processo de implementao. Ao
invs de ter todas as realocaes feitas por controladores centrais, a GDP desloca uma parte
significativa da carga para os polticos e gestores. O governo ainda deve julgar demandas
concorrentes intersetoriais, ou seja, ele deve decidir o quanto deve ser imputado a cada grande
segmento ou carteira dentro do oramento. Realizar essa responsabilidade requer que se tenha
capacidade estratgica suficiente para estabelecer submetas de gastos e prioridades dos
programas para cada setor ou portflio. Mas uma vez que se tenha feito grandes decises
intersetoriais, o governo deixa a tarefa de fazer a maioria das realocaes aos responsveis
dos vrios setores. Desta forma, ele envolve ministros e gestores de gastos na causa da
eficincia alocativa. Schick afirma que essa estrutura desconcentrada:

reduz as demandas de informao;

concentra o oramento em questes polticas importantes;

reduz o conflito entre gastadores e controladores sobre os detalhes; e

d incentivos aos ministros afetados para realocar em vez de

combater as mudanas pendentes.

2.3) Eficincia Operacional:

Em relao eficincia operacional, o autor (p. 18) afirma que um dos mais
antigos efeitos do oramento tem sido o de economizar as operaes do governo, controlando
itens de despesas (pessoal, materiais, equipamentos, e assim por diante) adquiridos por
agncias governamentais. Os meios convencionais de exercer esse controle discriminar o
montante que pode ser gasto em cada categoria de insumos adquiridos pelos gestores de
gastos. Onde esses controles dos insumos so exercidos, as unidades de despesa tem que
receber aprovao central antes de contratar pessoal, comprar itens, ou tomar outras aes que
gastem recursos pblicos. Ao longo do tempo, muitos governos tm consolidado os itens em
categorias mais amplas e sistemas estabelecidos de controle interno que dar aos gestores
maior autonomia em gastar os recursos apropriados. Mas em muitos pases, o oramento
continua a centrar-se nos valores gastos com os diversos insumos.

33

Segundo Schick (p. 18), o controle dos insumos retarda a eficincia

operacional, porque no d gastadores incentivos para economizar e no relaciona os
montantes despendidos com as sadas produzidas. No surpreende, portanto, muitos governos
que mantm controles das despesas aparentemente rigorosos foram atingidos pelo "efeito
preo relativo", que a tendncia de que os preos subam mais rapidamente no setor pblico
do que na economia de mercado. E essa estagnao da produtividade d aos governos pouca
escolha alm de acomodar as demandas dos clientes de gastos de mais recursos.
De acordo com o autor (p. 19-20), a GDP refora a eficincia operacional,
deslocando o foco do controle das entradas para as sadas, e descentralizando a gesto dos
recursos operacionais. A reforma operacional est centrada na noo de que devem ser
conferidos poderes aos gerentes para executar suas operaes como melhor entenderem e que
eles devem ser responsabilizados pelos resultados. Os arranjos institucionais que estimulem
maior eficincia operacional incluem restries duras sobre os custos de funcionamento, a
utilizao dos dividendos de eficincia (recebimento de bnus salariais em funo de parte da
economia de gastos realizada), corte de gastos globais para incentivar os gestores a serem
mais eficientes, liberdade gerencial para gastar com os custos de funcionamento, implantar
metas de produo, e realizar auditorias ou revises sobre o seu desempenho.

2.2.2 Aspectos positivos

Quando se compara o sistema oramentrio brasileiro, delineado pela
Constituio Federal, pela Lei n 4.320/64 e pelas normas de direito financeiro e contabilidade
pblica, com a abordagem contempornea sobre o gerenciamento de gastos pblicos utilizada
pelo Banco Mundial (GDP), possvel elencar, como aspectos positivos, as caractersticas
listadas a seguir:

1) Regime contbil e controles oramentrios que privilegiam a disciplina fiscal agregada

O sistema oramentrio brasileiro possui uma srie de mecanismos que
facilitam a manuteno da disciplina fiscal agregada, impondo limitaes aos gastos
oramentrios de maneira a evitar oramentos deficitrios e a manter a sustentabilidade das
aes governamentais ao longo do tempo.

34

Entre essas medidas, possvel citar que o atual regime misto de

contabilizao das receitas e despesas pblicas, elencado no Art. 35, da lei 4.320/64,
considerando receitas pelo regime de caixa e despesas pelo de competncia, privilegia o
princpio contbil da prudncia, previsto na Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade
(CFC) n. 750 de 1993, uma vez que o gestor pblico s pode contar com as receitas somente
aps a sua arrecadao efetiva.
Cabe citar que o Tribunal de Contas da Unio corrobora com essa
afirmao, no trecho do Acrdo n 158/2012 Plenrio, que analisou as alteraes
promovidas pela STN e SOF na contabilizao de receitas e despesas com objetivo de
aproximar a contabilidade pblica brasileira da contabilidade pblica internacional, por meio
das Portarias-Conjunta STN/SOF n 3 de 2008, e n 2 de 2009:
19.17 De acordo com a PGFN, a prudncia adotada pelo legislador refere-se
apenas ao aspecto oramentrio da lei. No entanto, conforme positivado na
Lei n 4.320/64, a prudncia adotada pelo legislador refere-se aos ambientes
oramentrio e tambm ao patrimonial, entendimento esse corroborado pelo
Professor Lino Martins da Silva, Ex-Controlador-Geral do Municpio do Rio
de janeiro e eminente professor da Faculdade de Administrao e Finanas
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
19.18 De acordo com referido Professor, in verbis, "ao aprofundar os
estudos no reconhecimento das receitas e despesas do setor pblico deve-se
considerar suas especificidades, vez que a gesto governamental est
voltada para uma entidade sem fins lucrativos". Complementa, ainda,
informando, in verbis, que: "sem dvida, os critrios de reconhecimento de
receitas e despesas no Brasil so ultra-conservadores. (itlicos do original).

Alm desse mecanismo, possvel citar como medidas que fortalecem a

disciplina fiscal agregada nos oramentos nacionais:

A obrigao do Poder Executivo de estabelecer a programao

financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, at
trinta dias aps a publicao dos oramentos (Art. 8 da LRF).

A regra de ouro, que impede a realizao de operaes de crditos

que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta (Art. 167, Inciso III, da CF/88).

35

O estabelecimento de limites de despesa total com pessoal, para cada

ente da federao e poder, com base em percentuais da receita
corrente lquida do ente federativo (Art. 16 da LRF).

A competncia exclusiva do Senado Federal para dispor sobre

limites globais e condies para as operaes de crdito externo e
interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Pblico federal; sobre limites e condies para a concesso de
garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno (Art.
52, Incisos VII e VIII, da CF/88).

A competncia exclusiva do Senado Federal para estabelecer limites

globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Art. 52, Inciso IX, da
CF/88).

2) Existncia de mecanismos de vinculao entre o planejamento governamental de longo

prazo s aes oramentrias de curto prazo.
O atual sistema oramentrio brasileiro prev que as aes governamentais
previstas na LOA e nas leis de crditos oramentrios sejam compatveis com as metas e
prioridades da LDO e com as diretrizes, objetivos e metas estipuladas no PPA. Ou seja, o
oramento no Brasil deve estar relacionado com as prioridades estabelecidas pelos governos
dos entes federativos, segunda uma sistemtica que estabelece metas de longo prazo no PPA
(4 anos), e que so desdobradas anualmente por meio da LDO e da LOA.
De acordo com Giacomoni (p. 153), no Brasil, assim como nos demais
pases latino-americanos, a idealizao do oramento moderno est representada no chamado
Oramento-programa. O Oramento-programa um sistema em que se presta particular
ateno s coisas que um governo realiza, mais do que s coisas que adquire. Segundo o
autor, os elementos essenciais do Oramento-programa so:
a) os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja
consecuo so utilizados os recursos oramentrios;
b) os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos
governamentais no sentido da concretizao dos objetos;
c) os custos dos programas medidos por meio da identificao dos meios ou
insumos (pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios para a
obteno dos resultados; e

36

d) medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes (produto

final) e os esforos despendidos na execuo dos programas. (itlicos do
original)

Figura 2 Principais componente do Oramento-programa

Diante dessa vinculao das aes governamentais ao planejamento de

longo prazo, permitido que sejam feitas algumas alteraes em relao s aes e
prioridades em virtude nas avaliaes dos resultados obtidos pela ao governamental. Pelo
menos, na teoria, isso confere ao sistema oramentrio brasileiro certa flexibilidade na
definio das despesas oramentrias, no sentido da escolha entre objetos. Contudo, na
prtica, observa-se uma rigidez excessiva dos oramentos pblicos, principalmente no da
Unio.

2.2.3 Aspectos negativos

O Manual de Gerenciamento das Despesas Pblicas do Banco Mundial

(1998, p. 13) faz a seguinte digresso a respeito do fraco desempenho na execuo de
polticas pblicas:
O fraco desempenho, muitas vezes, encontrado nos elos fracos entre a
formulao de polticas, planejamento e oramento. Em um nvel, a
formulao de polticas e planejamento irrestrita por que um pas vai ser

37

capaz de suportar em mdio prazo. A outro nvel, a formulao de polticas e

planejamento no est suficientemente informada de suas implicaes
oramentais e de seus provveis impactos na comunidade. A inadequao
das restries oramentrias rgidas para os tomadores de deciso, na fase de
planejamento e formulao do oramento do ciclo, leva a um financiamento
inadequado de operaes, controle de despesas pobres e imprevisibilidade do
fluxo de recursos orados para rgos responsveis pela prestao de
servios (traduo).

Segundo esse manual, os pontos de fraqueza na alocao e uso de recursos

pblicos so:

Falta de planejamento;

Falta de ligao entre a formulao de polticas, planejamento e

oramento;

Controle das despesas deficiente;

Financiamento inadequado de operaes e de manuteno;

Pouca relao entre o oramento tal como foi formulado e

oramento executado;

Sistemas contbeis inadequados;

Falta de confiabilidade no fluxo de recursos oramentrios s

agncias e aos nveis inferiores de governo;

A m gesto da ajuda externa;

Gesto de tesouraria deficiente;

Informao inadequada de desempenho financeiro, e

Pessoal pouco motivado.

Ao se comparar o sistema oramentrio brasileiro com o modelo de gesto

de gastos pblicos definido pelo Banco Mundial, possvel citar os aspectos negativos mais
marcantes do sistema oramentrio brasileiro, a saber:

1) Excessiva rigidez do oramento pblico, que prejudica a eficincia alocativa

38

Conforme visto na tabela 2, acima, o oramento pblico da Unio

composto em sua maioria de despesas cuja execuo obrigatria, sobrando uma pequena
margem dessas despesas como discricionrias. com essa pequena parte das despesas que o
Governo Federal executa suas polticas pblicas.
Boa parte das despesas obrigatrias so despesas financeiras, que surgiram
devido ao endividamento dos governos nacionais passados, principalmente aps as crises
econmicas internacionais ocorridas a partir do comeo da dcada de 1980.
Giambiagi e Alm (2011, p. 225) mostram que a dvida lquida externa do
Brasil variou de 14,9% do PIB em 1981 para 33,2% em 1984, e retrocedeu sucessivamente
at 1995, aonde chegou a 3,6%. Desde ento, ela subiu novamente, at chegar a 16% em
2002. Em 2010, o Brasil era credor externo, com 9,8% do PIB. Entretanto, a dvida interna
brasileira veio constantemente subindo, iniciando em 11,8% do PIB, em 1981, e chegando em
52% em 2009. Em 2010, a dvida lquida interna estava em 50,8% do PIB, sendo que a dvida
federal responde por 39,0%, e a dos Estados e Municpios 11,9%. As empresas estatais so
credoras em 0,1% do PIB.
Corrobora para isso a composio das despesas autorizadas anualmente no
oramento da Unio, haja vista que mais da metade delas so despesas utilizadas para
manuteno do servio da dvida. De acordo com a tabela 4, com os dados do SIGA Brasil
para a LOA 2012, as despesas com amortizao da dvida representam 41% do oramento.
Somadas essas despesas com as de pagamento de juros e encargos da dvida (grupo de
natureza de despesa 2), elas representam 47,41% do oramento federal.
As despesas provenientes de pagamento de juros e encargos da dvida
equivalem a 78% do total de despesas discricionrias do oramento federal. Elas so somente
R$ 7 bilhes a menos do que a Unio gasta com investimentos e inverses financeiras.

GND (Cod/Abrev)
1-Pessoal e Encargos Sociais
2-Juros e Encargos da Dvida
3-Outras Despesas Correntes
4-Investimentos
5-Inverses Financeiras
6-Amortizao da Dvida
9-Reserva de Contingncia

Autorizado
R$
Bilhes
%
203,47
9,28%
140,57
6,41%
775,89 35,37%
90,37
4,12%
57,44
2,62%
899,32 41,00%
26,44
1,21%
2.193,50 100,00%

39

Tabela 4 Execuo Oramentria LOA 2012 Autorizado por grupo de natureza de

despesa (GND)
Alm das despesas com manuteno do servio da dvida, existem diversas
despesas cuja execuo imposta pela Constituio Federal e por diversas leis, que foram a
sua execuo. Desdobrando-se a execuo da LOA 2012, nas classificaes por IRP e por
GND, conforme a tabela 5 abaixo, possvel observar que, entre as despesas classificadas
como GND 3 - Outras despesas correntes -, as de carter obrigatrio so 9 vezes maiores que
as despesas discricionrias.

Autorizado
RP SIAFI (Cod/Desc)

GND
(Cod/Abrev)

0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
0 FINANCEIRO
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL

1-PES
2-JUR
3-ODC
4-INV
5-IFI
6-AMO
9-RES
1-PES
3-ODC
4-INV
5-IFI
1-PES
3-ODC
4-INV
5-IFI
9-RES
3-ODC
4-INV
5-IFI

R$ Bilhes

15,03
0,69%
140,57
6,41%
0,52
0,02%
0,01
0,00%
45,81
2,09%
899,32 41,00%
26,40
1,20%
188,43
8,59%
695,07 31,69%
1,10
0,05%
0,63
0,03%
0,01
0,00%
75,90
3,46%
58,04
2,65%
2,44
0,11%
0,04
0,00%
4,39
0,20%
31,23
1,42%
8,57
0,39%
2.193,50 100,00%

Tabela 5 Execuo Oramentria LOA 2012 Autorizado por indicador de resultado

primrio (IRP) e grupo de natureza de despesa (GND)

Entre essas despesas da Unio, se incluem despesas com seguridade social,

sade, educao, e programas de benefcios sociais, como Bolsa Famlia, alm de outros
programas que envolvam subsdio governamental. Esses so alguns exemplos de despesas que
atingem quase todos os entes federativos, e que costumam se manter ao longo dos anos e,
dificilmente, so retirados da agenda governamental, provocando uma tendncia de que o
oramento seja meramente incremental.

40

As possveis causas para o incrementalismo oramentrio so descritas por

Schick (1998, p. 91-92):
O oramento clssico busca eficincia alocativa, exigindo que o oramento
seja abrangente e que todas as reivindicaes competir um contra o outro em
uma competio mundial de fundos pblicos. Ele assume que, se todas as
reclamaes so padronizadas na forma e esto apresentadas de acordo com
um cronograma fixado, as atribuies decorrentes da competio
oramentria ser correta. Mas como o oramento endureceu em padres
incrementais, os impedimentos estruturais para a alocao tima de dinheiro
do governo tornou-se evidente. Uma delas a "pegajosidade" da despesa
pblica, outra o curto espao de tempo de elaborao do oramento anual e
uma terceira a falta de informao adequada sobre a eficcia do programa.
Pegajosidade refere-se dificuldade de tirar recursos de programas
existentes e agncias. Oramentos so rgidos porque os receptores mobilizar
e cooperam entre si para proteger suas partes e porque no h nenhum
mecanismo de mercado para retirar agentes ineficientes. Alm disso, no
mbito do oramento anual, muitas vezes difcil fazer relocaes que se
desenrolam ao longo de vrios anos ou cujos impactos dos programas
surgem no futuro. Finalmente, atravs da atribuio dos insumos, o
oramento convencional no suficiente para considerar se os programas
financiados esto atingindo os objetivos governamentais. (traduo)

Dessa forma, possvel concluir que h uma grande rigidez no oramento

pblico da Unio, por conta dos diversos dispositivos legais que impem a obrigao de
executar despesas, e essa rigidez oramentria prejudica a eficincia alocativa. A
possibilidade de relocao de recursos est adstrita somente a um percentual pequeno do
oramento, que, em muitas vezes, objeto de contingenciamento.

2) Baixa eficincia operacional

A eficincia operacional do oramento pblico no Brasil severamente
prejudicada em decorrncia de uma combinao de diversos fatores, entre os quais possvel
destacar:

descasamento

entre

planejamento

oramentrio

planejamento financeiro do governo;

A presena de mecanismos de controle que limitam a autonomia dos

gestores pblicos para realizar suas despesas;

O uso do oramento pblico como instrumento de barganha poltica.

41

2.1) Descasamento entre o planejamento oramentrio e o planejamento financeiro do

governo:

Com a edio da LRF, aps a aprovao e a publicao do oramento

pblico com as emendas parlamentares, o Poder Executivo deve estabelecer a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. o chamado
contingenciamento de recursos financeiros.
Um dos objetivos do contingenciamento controlar a utilizao dos
recursos financeiros, de maneira que eles sejam fornecidos tempestivamente aos rgos e
gestores pblicos para realizao das aes governamentais, na medida em que for necessrio,
considerando a previso de recebimento das receitas e dispndios financeiros. Isso est
previsto no artigo 9 do Decreto n 93.872 de 1986, a saber:
Art.. 9 As diretrizes gerais da programao financeira da despesa autorizada
na Lei de Oramento anual sero fixadas em decreto, cabendo Secretaria
do Tesouro Nacional, em ato prprio, aprovar o limite global de saques de
cada Ministrio ou rgo, tendo em vista o montante das dotaes e a
previso do fluxo de caixa do Tesouro Nacional.

A principal finalidade desse mecanismo evitar que os entes federativos

faam uso das operaes de crdito por ARO, haja vista que as despesas dos juros dessas
operaes so consideradas despesas oramentrias, afetando o oramento.
No mbito federal, tambm se utiliza o contingenciamento como uma forma
indireta de controle do estado como agente da economia, por meio de aumento e diminuio
dos gastos pblicos, confirme definido em sua poltica fiscal. Segundo Paschoal (p. 16), o
valor da Renda Nacional (Y) diretamente proporcional ao consumo das famlias (C), aos
investimentos privados (I), e ao gasto do setor pblico (G): Y = C + I + G. A liberao de
recursos financeiros pode servir como um estmulo ao aumento da Renda Nacional, bem
como a demora na liberao desses recursos pode diminui-la.
Apesar disso, de se ressaltar que a Unio no tem providenciado a
alocao dos recursos discricionrios de maneira tempestiva, somente realizando a sua
liberao prximo ao final do exerccio, ou, at mesmo, cancelando tais recursos. O Tribunal
de Contas da Unio, por meio do Acrdo n 27/2009 Plenrio, faz o seguinte comentrio
sobre o desvirtuamento do instrumento do contingenciamento:

42

Constata-se que o Executivo, a partir da faculdade delegada a ele por meio

da Lei de Diretrizes Oramentrias, tem ditado o tamanho do
contingenciamento, definindo, a seu critrio, que dotaes ir executar ou
no.
A Lei n 4.320/64 dispe que as alteraes de dotaes oramentrias
insuficientemente dotadas ou a incluso de novas aes devem ser efetuadas
por meio de crditos adicionais. Ao utilizar o instrumento do
contingenciamento que est previsto na LRF somente em caso de frustrao
de receitas, o Executivo prejudica o planejamento das aes que sero
realizadas pelos rgos, alm de exercer controle sobre quais aes sero
executadas ou no.
A crtica maior sobre o contingenciamento baseado em previso de excesso
de despesas, em relao lei oramentria aprovada, reside no fato de que
esse valor no tem limite e pode ser arbitrado unilateralmente pelo
Executivo, mesmo em um cenrio de receitas abundantes. Alm de no
previsto na legislao, essa prtica prejudica no s o planejamento dos
rgos e a transparncia em relao ao que ser executado, mas retira
inclusive a liberdade dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, que se
veem obrigados a contingenciar parcela de seus oramentos aprovados em
decorrncia de fatores que no esto ligados expectativa de frustrao da
receita.

Por exemplo, no ano de 2011, o Decreto n 7.445, de 2011, limitou o

empenho de despesas discricionrias do Poder Executivo na ordem de 36 bilhes de reais (de
136 bilhes para 100 bilhes). Por meio do portal Siga Brasil, verifica-se que a execuo
oramentria de 2011 quanto s despesas discricionrias do poder executivo est
exemplificada na tabela abaixo.

Tabela 6 Execuo oramentria da LOA 2011 em relao s despesas discricionrias

do Poder Executivo por GND
Observa-se que apenas R$ 76 bilhes foram empenhados, representando um
corte oramentrio de R$ 60 bilhes, comparando com o aprovado na LOA 2011, ou seja, o
decreto de contingenciamento foi usado com intuito de promover um corte oramentrio,
desvirtuando a finalidade original definida para esse mecanismo.

43

Uma das consequncias disso a inscrio de valores em restos a pagar.

Desse valor empenhado, 12,76% foi inscrito em Restos a Pagar Processados e, 34,83% como
No-Processados.
Esse problema pode se repetir em 2012, haja vista que o Decreto n 7.680,
de 2012 autorizou somente a movimentao financeira de R$ 121 bilhes dos R$ 156 bilhes
previstos para despesas discricionrias, ou seja, um corte de R$ 35 bilhes.
Santos (2010, p. 67) promoveu um estudo em relao criao de um
indicador de desempenho dos gestores pblicos envolvendo a inscrio de restos a pagar no
processados, ele faz a seguinte afirmao:
O grau de gerenciamento do oramento disponibilizado aos gestores pblicos
foi analisado pelo confronto entre as liberaes de recursos oramentrios e
os valores inscritos em Restos a Pagar no Processados. Nesse ponto
constatou-se, tanto pela anlise do grau de interferncia quanto pelo clculo
da correlao entre esses elementos, que as liberaes ocorridas no segundo
semestre dos exerccios financeiros interferem fortemente no volume de
inscrio de recursos em Restos a Pagar no Processados.
Constata-se, assim, que o grau de gerenciamento reduzido pela no
disponibilizao tempestiva dos oramentos aos gestores pblicos em nvel
de unidade gestora.

Os procedimentos para a efetivao do gasto pblico so normalmente executados por meio de licitao. Esse procedimento desdobra-se em duas fases: interna e externa.
Na fase interna define-se e quantifica-se o que se pretende adquirir ou desenvolver, seja a compra
de material de escritrio seja a construo de uma refinaria de petrleo. A fase externa aquela
em que h a divulgao pblica da vontade da administrao, ocorrendo a participao dos
interessados em vender seus servios e produtos ao ente pblico

Dessa forma, possvel concluir que a liberao tardia de recursos

contingenciados pode ser uma das causas da inscrio em restos a pagar, processados e no
processados.
Os restos a pagar podem ser enquadrados como um dos problemas de
disciplina fiscal agregada que ocorre em pases em desenvolvimento, mencionados por Schick
(1998, p. 36), que do oramento diferido:
O oramento pode reportar equilbrio (ou quase equilbrio), mas apenas
porque algumas necessidades (como manuteno) ou passivos (tais como
contas devidas) no foram pagos. Gastos diferidos tendem a aumentar de um
ano para o outro.

44

Soma-se a isso o fato de que, nos ltimos anos, o cancelamento das despesas
tem sido acompanhado da abertura de crditos extraordinrios por meio de medidas
provisrias.
Marshall (2008, p. 41) constatou que, no mbito federal, houve um aumento
no volume de crditos extraordinrios, no perodo de 2003 a 2007, tanto no valor (de R$ 2,6 a
R$ 48 bilhes) quanto no percentual em comparao com o oramento (de 0,5% a 5,5%).
A situao piorou de tal ponto que o STF, no julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade ADI-MC 4048/DF, o ministro Celso de Mello pronunciou o seguinte
voto:
Para que se tenha uma idia da gravidade da situao, de 10.01.2007 at
17.04.2008, foram editadas 23 medidas provisrias relativas abertura de
crditos extraordinrios que somam, aproximadamente, R$ 62,5 bilhes. O
oramento da Unio, no ano passado, ficou em algo em torno de R$ 1,2 a 1,4
trilho.
Desconsiderada a dvida pblica, o valor fica em torno de R$ 600 bilhes.
Em suma: as ltimas medidas provisrias de crditos extraordinrios
somaram mais de 10% do oramento de 2007. Em outras palavras: tem-se,
na prtica, em razo do notrio abuso de crditos ditos extraordinrios,
um oramento paralelo.

Em suma, possvel dizer que o descasamento entre o planejamento

oramentrio e o financeiro ocorre por conta de o planejamento financeiro ser monopolizado
pelo Poder Executivo. Enquanto que o planejamento oramentrio feito pelo Poder
Executivo, mas discutido e aprovado pelo Poder Legislativo, o planejamento financeiro
praticamente imposto pelo primeiro. No h espao para discusso, nem aprovao do
planejamento financeiro por parte do Poder Legislativo, e h poucos mecanismos para
vincul-lo com o planejamento oramentrio.

2.2) A presena de mecanismos de controle que limitam a autonomia dos gestores pblicos
para realizar suas despesas:

Em 1995, com a elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado PDRAE, pelo ento Ministro de Administrao e Reforma do Estado, o Poder
Executivo Federal sinalizou com a possibilidade de implantao gradativa de medidas para
introduzir o paradigma gerencial na Administrao Pblica. Entre as principais mudanas,

45

possvel citar a criao das Agncias Reguladoras, que passariam a regular a atuao dos
concessionrios pblicos, a criao das Organizaes Sociais, como organismos que atuariam
em cooperao com o Estado, a incluso da eficincia como um dos princpios constitucionais
da Administrao Pblica. Entretanto, por se tratar de mudanas pequenas e gradativas, os
entes federativos so obrigados a conciliar essas novidades com prticas e instituies j
existentes, criadas sob o paradigma burocrtico. o que o prprio PDRAE afirma (p. 16):
A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo ponto
um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa,
entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a
administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva,
embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a
admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema
estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de
desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na
forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se
nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao
pblica, que continua um princpio fundamental.
Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a definio
precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua
unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados
disposio para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o
controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se
a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a
possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano
da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis
hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma se que a administrao
pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou
das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos
(meios) para os resultados (fins).

Entre essas prticas do paradigma burocrtico, possvel citar a presena da

Lei n 8.666/93, que estabelece normas gerais para licitaes e contratos. A legislao
brasileira para licitaes e contratos prev uma srie de procedimentos que variam de acordo
com a complexidade do objeto a ser contratado, e que impactam no tempo em que se leva
para desde a necessidade da contratao at a aquisio propriamente dita.
Segundo Santos (2010, p. 53), os procedimentos licitatrios desdobram-se
em duas fases: interna e externa. Na fase interna define-se e quantifica-se o que se pretende
adquirir ou desenvolver, seja a compra de material de escritrio seja a construo de uma
refinaria de petrleo. J fase externa aquela em que h a divulgao pblica da vontade da
administrao, ocorrendo a participao dos interessados em vender seus servios e produtos
ao ente pblico. Quanto durao de cada fase, Santos (p. 54) afirma o seguinte:

46

O grau de complexidade envolvido no objetivo de gasto da administrao

possui relao direta com o tempo despendido para realizar esse gasto. As
leis e os regulamentos que tratam dos procedimentos licitatrios preveem
prazos para a fase externa, quais sejam:
45 dias para concursos e concorrncias mais complexas;
30 dias para concorrncias mais simples e tomadas de preos mais
complexas;
15 dias para tomadas de preos mais simples;
8 dias para prego;
5 dias para convite.
A norma no prev um prazo especfico para a fase interna, contudo, observadas algumas decises do Tribunal de Contas da Unio, tem-se que o
tempo de execuo da fase interna superior ao previsto para a fase externa,
como se observa nos excertos de decises apresentados a seguir.
[...] sendo necessrio, poca, um tempo mdio de 160 dias para a
realizao da licitao, considerando-se suas fases interna e externa
(desde os atos preparatrios, como a criao da Comisso de
Coordenao da Licitao, at a adjudicao ao vencedor).
[...] o prazo mdio da ECT para concluso de certames similares
bastante superior (em geral, 5 meses).
[...] a CGU verificou que o Regulamento de Licitao e Gesto da
empresa prev, no caso de ser realizada uma tomada de preos, um
prazo mdio de 60 dias para o seu processamento, conforme dito s
fls. 313 do Volume 1 Principal.

Portanto, possvel afirmar que o prazo da fase interna de uma licitao

imprevisvel, podendo durar vrios meses, dependendo do que vai ser adquirido,
principalmente em decorrncia das exigncias feitas pela Lei n 8.666/1993. Em regra, a
responsabilidade de administrar a fase interna executada por uma comisso de coordenao
de licitao, centralizada na maior parte dos rgos e entidades, que processa todos os pedidos
de aquisies. Ainda que essa comisso seja necessria para padronizar os processos de
aquisio para toda a organizao e permitir ganhos de escala para aquisies comuns a
diversos setores, isso representa uma limitao na autonomia gerencial dos gestores, tendo em
vista que nem sempre os recursos necessrios s suas atividades podem ser liberados de forma
tempestiva.
Atualmente, o Brasil veio de um processo recente de transio, onde foi
dado um maior destaque ao controle interno, a partir da Constituio Federal de 1988. No
mbito da Unio, a Carta Maior estabeleceu que o controle externo ficaria sob
responsabilidade do Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), enquanto que cada poder deveria estabelecer seu rgo de controle interno. No mbito
do Poder Executivo Federal, o rgo responsvel por administrar o sistema de controle
interno a Controladoria-Geral da Unio (CGU). A inteno constitucional era de criar um

47

rgo que atuasse em proximidade com os gestores pblicos, fiscalizando sua atuao e
atuando como um rgo de apoio aos gestores buscando uma maior eficincia nas suas aes.
Apesar de ser um avano em relao questo da eficincia operacional,
Schick (1998, p. 117) afirma que o controle interno ainda limita a ampla atuao dos gestores
pblicos:
Apesar de o controle interno cobrir os gestores com maior autonomia
operacional, a uniformidade ainda exigida. Na gesto dos recursos, devem
obedecer aos nveis salariais e aos esquemas de classificao do governo,
eles devem fazer compras seguindo os procedimentos prescritos, e eles
devem cumprir externamente as regras impostas. A principal diferena que
eles preferem que pessoas de fora faam a determinao para saber se uma
determinada transao estaria em conformidade com as regras.
O controle interno melhora a eficincia operacional, reduzindo os custos de
conformidade e dando alguma margem de manobra gestores na organizao
de trabalho e realizao de responsabilidades. No entanto, o controle interno,
como tem sido praticado em vrios pases, apenas um passo modesto para
frente. Gestores ainda se sentem vinculado a regras externas, eles ainda
operam com uma mentalidade de cumprimento, e, apesar da liberalizao
das regras de funcionamento, os gestores ainda so estritamente regulados
em usar os recursos apropriados para eles.

Conforme o PDRAE afirma, para a implantao de um controle de carter

gerencial, necessria a implantao de mecanismos que forneam maior autonomia para os
gestores executarem as suas aes, mas necessrio implantar mecanismos de
responsabilizao fortes para que eles sejam punidos pelo fraco desempenho. Entretanto,
esses mecanismos no so implantados no Brasil devido ao chamado presidencialismo de
coalizo. Segundo a Wikipdia (2012), esse tipo de presidencialismo definido da seguinte
forma:
A expresso "presidencialismo de coalizo", cunhada pelo cientista poltico
Srgio Henrique Abranches (1988), caracteriza o padro de governana
brasileiro expresso na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo. A
noo sugere a unio de dois elementos - sistema poltico presidencialista
mais a existncia de coalizes partidrias. E, como afirma Abranches (2001):
Por ser presidencialismo, esse regime de governana reserva presidncia
um papel crtico e central, no equilbrio, gesto e estabilizao da coalizo.
.....
A coalizo refere-se a acordos entre partidos (normalmente em torno da
ocupao de cargos no governo) e alianas (dificilmente em torno de ideias
ou programas) entre foras polticas para alcanar determinados objetivos.
Na maioria das vezes a coalizo feita para sustentar um governo, dando-lhe
suporte poltico no legislativo (em primeiro lugar) e influenciando na
formulao das polticas (secundariamente).
Em sistemas multipartidrios, nos quais h mais do que dois partidos
relevantes disputando eleies e ocupando cadeiras no Congresso,
dificilmente o partido do presidente ter ampla maioria no Parlamento, para

48

aprovar seus projetos e implementar suas polticas. Assim, alguns partidos ou muitos, dependendo da conjuntura poltica - se juntam para formar um
consrcio de apoio e sustentao ao chefe de governo. Essa prtica muito
comum no sistema parlamentarista, no qual uma coalizo interpartidria
disputa as eleies para o parlamento, visando obter a maioria das cadeiras e
com isso indicar ("eleger") o primeiro-ministro.
A peculiaridade do sistema poltico brasileiro deve-se ao fato de conjugar a
ideia de pacto interpartidrio do parlamentarismo e a eleio direta para o
chefe do governo, trao tpico do presidencialismo.

Um dos instrumentos para a manuteno da coalizo entre o Poder

Executivo e o Legislativo a distribuio de cargos e verbas, como diz Abranches (2001):
A distribuio de cargos e verbas um dos instrumentos de manuteno de
coalizes, em toda parte. A diferena se essa distribuio adota critrios
poltico-programticos ou puramente clientelistas. A literatura sobre a lgica
e a dinmica das coalizes mostra que os partidos, ao se aliarem, buscam
maximizar o nmero de cargos sob seu controle e manter a coalizo a menor
possvel. inerente vida poltico-partidria a rivalidade entre partidos
afins. Toda coalizo vive permanente estresse causado pela competio entre
os aliados mais prximos, com propenso irresistvel para maximizar seu
poder e minimizar o dos outros, independentemente da regra eleitoral.

Por conta dessa caracterstica do uso poltico de cargos e verbas pblicas, a

implantao de mecanismos de responsabilizao por fraco desempenho dos gestores
pblicos, que muitas vezes so indicados dos partidos polticos, acaba se tornando
inconveniente para a manuteno da coalizo formada entre o Poder Executivo e o Legislativo
para manuteno de sua governabilidade.
Outro fator que limita a eficincia operacional a existncia de mltiplos
rgos de controles com atuaes pouco coordenadas entre si, gerando redundncia nas aes
de controle. Entretanto, Alves e Calmon (2008, p. 13-14) afirmam que esse modelo de
multiplicidade de rgos de controle levou a algumas distores, principalmente devido
falta de coordenao de suas aes e a competio por espao poltico entre eles:
Com relao poltica de controle da gesto pblica brasileira, a noo de
que quanto mais melhor, ou seja, quanto mais aes e mais organizaes
dedicadas ao controle da ao pblica, mais efetivo ser o combate
corrupo e aos desvios de condutas no setor pblico - as chamadas
mltiplas chibatas do controle brasileiro uma falcia.
Atualmente, os sistemas de controle so formados por uma rede de diversos
rgos pblicos especializados e, em geral, pouco harmonizados, o que
amplia os custos gerados no exerccio do controle pelos controladores, assim
como os custos daqueles que so controlados. Alm disso, a falta de
coordenao compromete a efetividade da poltica medida que gera
redundncia e incoerncia entre aes e presena de lacunas graves no
controle.

49

Anlises documentais de normativos e relatrios institucionais,

complementada por entrevistas com servidores dos dois principais rgos de
controle da gesto federal, Tribunal de Contas da Unio TCU e
Controladoria-Geral da Unio CGU, revelam a existncia simultnea de
diversas atividades concorrentes entre si, ou seja, realizadas de forma
duplicada e no-cooperada. Ambos tm funes muito prximas no que diz
respeito, por exemplo, fiscalizao, controle e anlise de denncias, o que
corresponde a grande parcela de suas aes e consome grande esforo
organizacional. No entanto, estas aes so realizadas de forma
insuficientemente coordenada.
A despeito da preocupao formal de ambos os rgos no sentido de uma
cooperao mais intensa, estes esforos demonstram-se ainda muito aqum
da real necessidade de integrao de esforos, conhecimentos e aes.
Entrevistas preliminares indicam que a comunicao interinstitucional ocorre
em algumas ocasies, a depender principalmente de relacionamentos
pessoais, mas no institucionalizada de forma a ser seguida por todos de
maneira pr-estabelecida e obrigatria.
.......
O estudo do TCU e CGU aponta preliminarmente que ambos buscam os
mesmos fins, em rea de atuao muito semelhante, mas so dotados de
histricos e estruturas organizacionais diversas, com ideologias
aparentemente distintas, o que dificulta a cooperao. Nos ltimos anos,
porm, as atribuies da poltica de controle tem sido crescentes, o que por
um lado acirra a competio tanto por espao de atuao quanto por recursos
poder relativo -, mas por outro lado amplia a interdependncia por
atribuies e conhecimentos complementares, gerando abertura
cooperao.

possvel dizer o modelo de controle delineado na CF/88 serve como

paradigma para os demais entes federativos, ressalvando-se a criao de tribunais de contas
pelos municpios, ou seja, a falta de coordenao entre rgos de controle no uma
exclusividade s do mbito federal e pode se replicar para os estados, Distrito Federal e
municpios.
Portanto, conclui-se que a eficincia operacional no Brasil afetada devido
forte presena de mecanismos do paradigma burocrtico; ausncia de mecanismos de
responsabilizao dos gestores pblicos no caso de no cumprirem as metas estabelecidas nos
programas governamentais; e multiplicidade de rgos de controle que atuam de com pouca
coordenao e cooperao, competindo por apoio poltico.

2.3) Utilizao da liberao dos recursos oramentrios como um mecanismo de barganha

poltica:

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Outra decorrncia negativa do sistema oramentrio brasileiro, em

comparao com a gesto de despesas pblicas moderna, o seu uso como moeda de troca ou
como uma forma de barganha em relao a apoio de outros polticos.
Mendes (2008, p. 9) afirma que o sistema poltico brasileiro induz uma
maior importncia elaborao da LOA, em detrimento da LDO e do PPA, ou seja, h um
incentivo aos objetivos de curto prazo em detrimento dos objetivos de mdio e longo prazo.
Alm disso, ele tece os seguintes comentrios a respeito do uso poltico das leis oramentrias
como instrumento de negociao, a saber:
Transcende os objetivos do presente trabalho analisar o modus operandi do
sistema poltico nacional. Todavia, cabe chamar ateno para os seguintes
aspectos:

Os bnus e nus eleitorais da estabilidade fiscal (e conseqente

estabilidade de preos) recaem sobre o Presidente da Repblica e os
ministros da rea econmica, sendo menor (ou inexistente) a
preocupao dos parlamentares e demais ministros com o equilbrio
fiscal;

H significativa fragmentao de interesses poltico-eleitorais no

Legislativo, fazendo com que as decises oramentrias emanadas
desse Poder representem a soma de interesses individuais dos
parlamentares e dos ministros da base aliada do governo; interesses
estes que se concentram no atendimento de bases eleitorais e grupos
de interesse mediante expanso da despesa;

A dificuldade enfrentada pelo Poder Executivo para formar maiorias

no Legislativo transforma a execuo das dotaes oramentrias em
moeda de troca na compra de apoio aos projetos do Executivo.

O que se tem, a partir dessas caractersticas, um jogo no qual o Presidente

da Repblica e a equipe econmica priorizam o equilbrio fiscal e, ao mesmo
tempo, executam o mximo possvel das preferncias de gastos dos
parlamentares e ministros da base de apoio, como forma de manter a maioria
no parlamento.
O resultado que ficam em segundo plano os aspectos de racionalidade do
processo oramentrio (planejamento e anlise de custo-benefcio das aes
pblicas). Se tentar assegurar, ao mesmo tempo, equilbrio fiscal e qualidade
na execuo oramentria, o Presidente e a equipe econmica podem perder
uma ferramenta de conquista de apoio poltico. Ao ter que escolher dois,
entre trs objetivos (equilbrio fiscal, apoio poltico e racionalidade
oramentria), a Presidncia da Repblica, desde 1999 (ano do incio do
ajuste fiscal) tem dado prioridade ao equilbrio fiscal e ao apoio poltico.
por isso que praticamente no se analisa a relao custo-benefcio das
emendas parlamentares ao oramento (tanto no Legislativo quanto no
Executivo). Se houver recursos disponveis e apoio poltico do parlamentar
aos projetos do governo, simplesmente se executa o dispndio.
Outro caso comum o cancelamento ou financiamento insuficiente para uma
determinada ao que j est em andamento, em nome do equilbrio fiscal,
desconsiderando-se o desperdcio do dinheiro j gasto. Ao mesmo tempo, em

51

nome do apoio poltico de uma determinada bancada, pode-se iniciar uma

nova ao, em outro estado ou regio; quando o mais racional seria dar
prioridade s aes j em andamento.
Tem importncia fundamental nesse sistema a prtica do contingenciamento
de verbas (a ser descrito em detalhes na seo I.3.3). Ao segurar com mo de
ferro a execuo das despesas previstas no oramento, o Poder Executivo
(mais especificamente, os ministros da rea econmica) busca obter dois
resultados importantes: cumprir as metas fiscais e, ao mesmo tempo,
negociar a liberao dos recursos conforme o apoio poltico em votaes
importantes no Congresso.
Mais uma vez a racionalidade sai pela porta dos fundos. Aes de governo
ficam meses sem receber recursos e, ao final do ano (quando j est
assegurado o supervit primrio programado), ou em momentos de votaes
importantes no Congresso, so liberadas grandes quantias de recursos. A
instabilidade e incerteza do fluxo financeiro impede uma adequada
programao das aes, e muitas vezes foram a realizao de concorrncias
e contrataes a toque de caixa.

Uma evidncia desse tipo de comportamento, no mbito federal, est no

contingenciamento e no corte oramentrio ocorrido em 2011, j visto anteriormente; e no
decreto de contingenciamento de 2012. Segundo notcia da Agncia Cmara dos Deputados
(BRASIL, 2012b), atingiu todas as emendas parlamentares elaboradas pelo Congresso
Nacional:
O governo anunciou nesta quarta-feira o bloqueio de R$ 55 bilhes no
Oramento de 2012. R$ 35 bilhes correspondem s despesas
discricionrias, aquelas que no so obrigatrias. O restante uma
reestimativa das despesas obrigatrias, como benefcios
previdencirios e complemento do FGTS, entre outros. Estima-se que
os cortes incluam o total das emendas parlamentares, que somam R$
20,3 bilhes, mas s a execuo oramentria vai confirmar isso.
Segundo o governo, sem o bloqueio de R$ 55 bilhes no h como alcanar
o resultado primrio de R$ 97 bilhes para o governo central (Tesouro
Nacional, INSS e Banco Central). Com o contingenciamento, o montante
disponvel de despesa primria para empenho, nesse incio de ano, cai de R$
866,3 bilhes para R$ 811,3 bilhes. Todos os ministrios sofreram
bloqueio. Como as emendas parlamentares so direcionadas para gastos nos
ministrios, elas acabam entrando no contingenciamento. O governo prev
ainda crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflao de
4,7%, neste ano.

Dessa forma, possvel afirmar que a liberao de recursos do oramento

pblico pode ser usada como uma ferramenta para negociao poltica, de maneira que os
recursos podem ser liberados ou no, dependendo do comportamento da base aliada nas
votaes dos demais projetos de lei.

52

Schick (1998, p. 35-36) faz a seguinte afirmao a respeito do uso de uma

espcie de oramento paralelo ao realmente aprovado pelo Poder Legislativo:
Mas o que um governo deve fazer quando se pobre e quer
demonstrar que est a melhorar as condies sociais? Uma opo para
o governo seria ser explcito sobre seu empobrecimento fiscal e para
compilar um oramento que inclui apenas o que realmente pretende
gastar. Um oramento assim seria baseado em estimativas de receitas
prudentes, realistas que reconhecem as vrias coisas que podem dar
errado durante o ano. Com efeito, seria um oramento que anuncia o
que no ser feito: as escolas que no sero construdas ou que
venham a faltar recursos; as clnicas que carecem de suprimentos
mdicos, as estradas enlameadas que no sero pavimentadas.
Alternativamente, o governo pode preparar um oramento irrealista
que alardeia os grandes avanos que sero feitas no prximo ano. Este
oramento irrealista pode autorizar 120 por cento ou mais dos gastos
esperado, mas o oramento real - o que realmente ser gasto -
controlado por um pequeno crculo de polticos oportunistas e
burocratas seniores que conspiram para manter seu poder, enquanto
canalizam fundos para as suas prioridades favorecidas. Mesmo quando
este comportamento protege a disciplina fiscal, isso mina as
instituies democrticas e fomenta a corrupo. (traduo)

Portanto, observa-se que a deciso poltica sobre alocao dos recursos

pblicos por meio das leis oramentrias tem sido enfraquecida, devido ao uso de
mecanismos utilizados para a manuteno da disciplina fiscal agregada (como o
contingenciamento dos recursos financeiros) fora dos seus propsitos originais, e de maneira
desproporcional, o que culmina em uma baixa efetividade operacional daquilo que foi
planejado pelo governo. Essa baixa efetividade tambm decorre do uso intencional de um
oramento superestimado, utilizado como pea de propaganda poltica.

2.3 Anlise das propostas para implantao do sistema oramentrio de

carter impositivo no Brasil
Segundo Sousa (2008, p. 27), j tramitaram ou tramitam vrias propostas de
emenda ao texto constitucional (PEC) com o objetivo de tornar a LOA ou alguns dispositivos
dela como sendo de execuo obrigatria. As principais podem ser resumidas nos quadros a
seguir:

53

Quadro 1 - Propostas de emendas visando alterar dispositivos constitucionais para

tornar obrigatria a programao constante na LOA, apresentadas ao Senado Federal

54

Quadro 2 - Propostas de emendas visando alterar dispositivos constitucionais para

tornar obrigatria a programao constante na LOA, apresentadas Cmara dos
Deputados

55

Com relao s propostas de mudanas, Sousa (2008) afirma que:

algumas evidenciam preocupao com o bloqueio das emendas

parlamentares (PEC 02/2002 de origem no Senado Federal, e as
PECs n 481/2003, n 385/2005 e n 96/2007, de origem na Cmara
dos Deputados);

parte delas permite visualizar o reconhecimento do excesso de

interveno dos parlamentares no oramento e propem a reduo
das

emendas

individuais

apresentadas

ao

Projeto

de

Lei

Oramentria (PECs n 55/2006 e n 574/2006);

existem outras que estipulam prazos para a execuo oramentria

(PECs n 419/2001, n 69/2003 e n 486/2005);

algumas estipulam percentuais mnimos quanto a sua execuo

(PECs n 77/99, n 301/2002 e n 527/2002);

H uma que cria novo oramento (o oramento social PEC no

09/2002), outra que institui mais leis oramentrias alm das j
existentes (PEC no 28/2000) e outra, ainda, exige apenas que se
institua uma carta de responsabilidade econmico-social em relao
ao oramento (PEC no 19/2003).

Dessa forma, constata-se que nem todas as propostas de emendas

constitucionais buscam uma vinculao oramentria, e propem uma desvinculao do
oramento diminuindo o seu carter impositivo. Essas no sero objeto de anlise no
momento.

2.3.1 Aspectos positivos das mudanas

Em relao s mudanas, possvel afirmar quanto s propostas que

aumentem o carter impositivo que:
1) Refora-se o carter decisrio da alocao de recursos prevista na LOA

56

Com a imposio de que as despesas previstas nas leis oramentrias, ocorre

um reforo da deciso poltica tanto das despesas previstas no texto original encaminhado
pelo Poder Executivo, como das despesas decorrentes das emendas do Poder Legislativo.
Esse reforo ocorre, via de regra, pela imposio da execuo do oramento,
que pode ser em carter absoluto (ex: PEC 02/2000 do Senado) ou pode ser em carter
relativo, por meio de necessidade de autorizao legislativa para se cancelar uma despesa
oramentria (ex: PEC 419/2001);
Com esse reforo, possvel que haja uma maior relao entre o oramento
tal como foi formulado e o oramento executado, de fato. Contudo, isso depende de um
conjunto de outras medidas. Alm disso, Sousa (2008, p. 36) lembra que para que o
oramento impositivo seja considerado um avano, deve se exigir uma postura mais
responsvel do Poder Legislativo:
A principal argumentao daqueles que defendem o oramento
impositivo recai sobre o contingenciamento promovido pelo
Executivo. No entanto, no se pode descuidar da motivao da
utilizao desse instituto que, por vezes, encontra respaldo na atuao
do prprio Poder Legislativo durante as fases de elaborao e
aprovao do oramento. Infelizmente, o Congresso Nacional tem sido
lembrado, em matria oramentria, quase sempre pelas emendas
parlamentares em excesso, pelos atrasos rotineiros na aprovao do
projeto e pelas reestimativas de receita.

2) O oramento deixar de ser meramente uma inteno e sim um dever do Estado para
com a sociedade
Com o oramento impositivo, fica garantido que algumas das despesas
oramentrias sejam executadas no exerccio financeiro em que foram alocadas. Com isso,
possvel exigir judicialmente que as despesas do oramento sejam realizadas.
Nesse sentido, o Poder Judicirio pode se tornar um ator importante nesse
processo, haja vista que os beneficiados pelas aes de governo podero exigir o
cumprimento das aes previstas no oramento. Entretanto, necessrio considerar que essa
situao pode levar a desequilbrios oramentrios, conforme Sousa (2008, p. 41) explica:
O fato de o Poder Judicirio interferir fortemente na execuo
oramentria, impondo a realizao de despesas autorizadas ou o
que mais grave tambm de despesas no autorizadas, ante a falta
de adequada incluso no oramento, embora motivada por razes
juridicamente meritrias, constitui fator preocupante, na medida em

57

que desconsidera as limitaes inerentes s finanas pblicas (PINTO

Jr. 2005, p. 93-94).

2.3.2 Aspectos negativos das mudanas

Apesar de o reforo no carter impositivo oramentrio ser algo positivo na

busca da efetividade das polticas pblicas, observa-se que h alguns aspectos negativos, a
saber:
1) Tendncia de maior rigidez das despesas oramentrias, que prejudica a eficincia
alocativa, em curto prazo, e a eficincia operacional, em longo prazo
Com o oramento impositivo, pode haver uma tendncia de maior rigidez
das despesas oramentrias, devido necessidade de autorizao do Poder Legislativo para
cancelamento ou remanejamento de despesas, principalmente, quando as leis oramentrias
anuais, j no novo sistema impositivo, define a obrigatoriedade de execuo em pormenores,
com bastante detalhamento das suas despesas.
Essa preocupao vlida, tendo em vista o alto grau de vinculao das
despesas primrias do oramento federal, tanto em relao aos valores aprovados na lei
oramentria, quanto em relao aos valores executados entre 2005 e 2011, conforme
pesquisa realizada no sistema SIGA Brasil.
R$ bilhes
RP SIAFI (Cod/Desc)
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL
Total

2005
398,81
61,03
3,63
463,48

2006
454,32
64,75
3,00
522,07

2007
501,48
84,33
9,43
595,25

2008
572,02
89,35
13,68
675,04

2009
656,64
105,99
17,16
779,80

2010
718,23
109,58
33,29
861,11

2011
810,12
112,12
40,98
963,22

RP SIAFI (Cod/Desc)
1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL

2005
86,0%
13,2%
0,8%

2006
87,0%
12,4%
0,6%

2007
84,2%
14,2%
1,6%

2008
84,7%
13,2%
2,0%

2009
84,2%
13,6%
2,2%

2010
83,4%
12,7%
3,9%

2011
84,1%
11,6%
4,3%

Tabela 7 - Valores autorizados pela LOA - Despesas primrias - 2005 a 2011

58

R$ bilhes
RP SIAFI (Cod/Desc)

2005

2006

2007

2008

1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL
Total

396,34
48,39
3,53
448,25

444,85
53,62
2,95
501,41

495,59
70,10
8,99
574,67

565,88
71,91
12,17
649,95

RP SIAFI (Cod/Desc)

2005

2006

2007

2008

1 - PRIMRIO OBRIGATRIO
2 - PRIMRIO DISCRICIONRIO
3 - PRIMRIO SEM IMPACTO FISCAL

88,4%
10,8%
0,8%

88,7%
10,7%
0,6%

86,2%
12,2%
1,6%

87,1%
11,1%
1,9%

2009
627,79
86,92
16,18
730,89
2009
85,9%
11,9%
2,2%

2010
707,04
84,72
29,57
821,33
2010
86,1%
10,3%
3,6%

2011
797,73
82,10
35,66
915,49
2011
87,1%
9,0%
3,9%

Tabela 8 - Valores empenhados - Despesas primrias - 2005 a 2011

Durante o processo de elaborao do oramento pblico no Brasil, a
eficincia alocativa prejudicada pelo excesso de despesas de carter obrigatrio, decorrentes
das exigncias constitucionais e legais. Com a implantao do oramento impositivo, esse
tipo de eficincia novamente prejudicado tendo em vista que qualquer alterao no quadro
de despesas oramentrias deve ser apreciada novamente pelo Poder Legislativo. Entretanto,
essa tendncia pode ser reduzida, desde que a definio dos totais oramentrio sejam feitas
com base em nvel de agregao mais elevados (por programa ou por rgo), em detrimento
de nveis mais detalhados (por elemento de despesa).
Quanto eficincia operacional, Schick (1998, p. 113) faz as seguintes
consideraes a respeito da evoluo dos meios de controle:
Oramento moderno comeou no sculo 19 na Europa como um
processo para controlar o volume de insumos, tanto da despesa total e
os itens individuais. Mas, enquanto controle de gastos sempre foi uma
caracterstica essencial do oramento, a maneira pela qual ele
exercido mudou ao longo dos anos. O controle oramentrio passou
por trs fases: controle externo de gastar itens por agncias centrais,
controle interno de insumos por parte dos departamentos de gastos, e
ampla discricionariedade e prestao de contas para a produo de
sadas. Nos anos de formao de seus sistemas de oramento, todos os
governos buscam estabelecer controle externo. Alguns continuaram
com o controle externo mesmo quando o seu sistema de oramento foi
altamente desenvolvido, outros mudaram para sistemas de controle
interno. At agora, apenas alguns se deslocaram prestao de contas
de gesto para resultados. Essa sequncia indica que um governo deve
estabelecer os rudimentos de controle externo para que possa mudar
com segurana para controle interno, e deve ter controles internos
robustos antes que ele possa confiar aos gestores ampla flexibilidade
e responsabilidade para os recursos e sadas. Alguns pases em
desenvolvimento e em transio, buscando a melhoria rpida na
administrao pblica tm tentado saltar de inadequados sistemas de

59

controle interno para a accountability gerencial, mas (...), pode haver

um risco substancial em ceder ampla discricionariedade aos gestores
antes que os controles internos sejam altamente desenvolvidos.
(traduo)
possvel dizer que, na situao peculiar brasileira, houve um avano
recente para o controle de despesas eminentemente externo para um controle interno, que tem
combinado prticas do paradigma burocrtico, com inovaes do paradigma gerencial, a partir
da elaborao do PDRAE.
Do ponto de vista do paradigma burocrtico, em que se controlam os
insumos para se obter as sadas desejadas, o oramento impositivo seria uma medida
defensvel, pois se evitaria que tais insumos no sejam empregados. Mas do ponto de vista
gerencial, em que os gestores pblicos tm recebido maior discricionariedade para realizao
das despesas e, ao mesmo tempo, maior responsabilizao pelos resultados de suas aes, o
oramento impositivo pode ser considerado um retrocesso, representando um maior
engessamento das aes dos gestores pblicos. Com o oramento impositivo, podem existir
empecilhos para que os gestores pblicos promovam economia de recursos pblicos e os
utilizem em outras aes governamentais que atinjam as metas pactuadas de maneira mais
eficiente, devido a necessidade de se justificar o cancelamento e o posterior remanejamento
de despesas perante o Poder Legislativo.
de se ressaltar que, ainda que haja a introduo do oramento de carter
impositivo, a necessidade de se classificar as despesas como obrigatrias ou discricionrias
continua, uma vez que a classificao das obrigatoriedades das despesas est afeta rigidez
do oramento pblico.

2) Dificuldades no uso do oramento como ferramenta de poltica fiscal, o que prejudica a

disciplina fiscal agregada
A poltica fiscal consiste no uso das receitas e despesas pblicas como
forma de controle da demanda agregada na economia, conforme a escola keynesiana.
Conforme j visto antes, em momentos de recesso, o estado pode aumentar a renda por meio
do aumento dos seus gastos pblicos. J em momentos de aquecimento econmico, ele pode
segurar os gastos com objetivo de frear a demanda agregada. Dessa forma, o estado promove
a sua funo estabilizadora.

60

Com o oramento impositivo, a falta de flexibilidade do oramento pblico

decorrente do oramento impositivo pode dificultar ou impedir que o governo faa o controle
da demanda agregada da economia, segurando os seus gastos. Para fazer o controle da renda,
o governo teria que lanar mo:

do aumento da arrecadao de tributos, o que gera um grande

descontentamento por parte da populao; ou

de negociar com o Congresso Nacional uma reduo das despesas do

oramento por meio de outra lei, o que demandaria mais tempo do
que o necessrio para conter uma possvel crise econmica.

No caso brasileiro, o aumento dos impostos altamente combatido tendo

em vista a alta carga tributria brasileira - cerca de 37,7% do PIB nacional, segundo
Giambiagi e Alm (2011, p. 265);
J a reduo de despesas pode ser efetivada atravs de medidas que
permitam que as despesas sejam suspensas ou canceladas mediante solicitao do Poder
Executivo, que ser avaliada pelo Poder Legislativo. As medidas para suspenso ou
cancelamento de despesas aplicadas no caso do oramento impositivo podem ser semelhantes
s adotadas nos Estados Unidos, conforme descritas por Sousa (2008, p. 41):
Muitos dos que defendem a imposio oramentria o fazem com base
principalmente na experincia norte-americana, por ser uma Repblica
Federativa, com regime presidencialista, tal qual o brasileiro.
Enumeram as duas figuras de que se pode valer o Chefe do Poder
Executivo para deixar de executar determinadas programaes: o
deferral e o rescission. No caso do deferral, o presidente pode
solicitar que dotaes aprovadas pelo Congresso sejam tornadas
indisponveis para comprometimento por determinado perodo de
tempo. algo parecido com o nosso contingenciamento, com a
marcante diferena de que, l, quem na verdade contingencia o
Congresso, quando aprova a solicitao do presidente. Pelo rescission,
o chefe do Poder Executivo prope ao Congresso o cancelamento
total ou parcial de dotaes includas no oramento, que se tornaram
desnecessrias para o atingimento de certos objetivos ou para
viabilizao de programas. Se, no prazo de 45 dias, ambas as Casas do
Congresso no se manifestarem pela homologao da proposta de
cancelamento, os recursos bloqueados sero tornados, de imediato,
disponveis (RIBEIRO, 2003, p. 3-4).

Conforme afirma Santos (2000 apud MORAES, 2001), a Constituio

Federal Brasileira dotou o Presidente da Repblica de possibilidades muito grandes de

61

influncia na legislao, de muitos mecanismos de interveno no processo legislativo. Esses

poderes de agenda do Presidente da Repblica vo desde a capacidade para editar medidas
provisrias com fora de lei, o que permite ao presidente implementar sua agenda, sobretudo
de natureza econmica e administrativa, superando possveis obstculos congressuais.
Segundo Santos (1997 apud MORAES, 2001), esse amplo monoplio permite ao agente que
inicia manipular estrategicamente a distribuio de preferncias do agente que aprecia, pois,
se o agenda setter conhece as preferncias do Legislativo, simbolizado pela figura do
legislador mediano, possvel quele calibrar o envio da proposta de forma a maximizar a
prpria utilidade, bastando para isso que o projeto se encontre no interior da curva de
preferncia da maioria congressual.
Entretanto, mesmo considerando que o Poder Executivo seja o formador da
agenda poltica, deve se considerar a possibilidade dele ser obrigado a tomar medidas duras e
impopulares, que no costumam ser aceitas pelo Poder Legislativo de maneira pacfica, o que
pode levar a situaes de barganha polticas complicadas. So exemplos desse tipo de
medidas as reformas previdencirias ocorridas nos anos de 1998 e 2003.

3) A continuidade do descasamento entre programao oramentria e financeira, que

prejudica a eficincia operacional
Algumas das propostas de oramento impositivo propostas no Congresso,
por si s, no so capazes der resolver com perfeio a questo da alocao tempestiva dos
recursos financeiros aos gestores pblicos, pois impem que o oramento (todo ou parte dele)
seja de execuo obrigatria, mas no consideram a questo da alocao dos recursos
financeiros.
Segundo j visto anteriormente, uma das fraquezas na alocao dos recursos
pblicos a falta de confiabilidade no fluxo de recursos s agncias e aos nveis inferiores de
governo, que culmina na existncia do oramento diferido, j mencionado por Schick,
anteriormente. A efetividade das polticas pblicas depende de um fluxo de recursos confivel
em relao programao financeira proposta pelo gestor pblico aos rgos superiores.
Atualmente, conforme a LRF, artigo 8, o Poder Executivo ter at 30 dias
para estabelecer, atravs de Decreto, a programao financeira e o cronograma mensal de
desembolso. As PECs apresentadas, em regra, no afetam a questo da programao
financeira, e o Poder Executivo continuaria com o monoplio do estabelecimento da

62

programao financeira, o que pode acontecer de forma deslocada das reais necessidades
presentes nas LOAs aprovadas pelo Legislativo. E por conta desse monoplio, o Poder
Executivo lana mo de contingenciamento de recursos financeiros para bloquear a execuo
de aes oramentrias com objetivo diverso para o qual esse instrumento foi concebido.
Conforme demonstrado anteriormente por Mendes (2008), comum o Executivo
contingenciar despesas com intuito de guiar a atuao do Poder Legislativo.
Conforme citado anteriormente por Santos (2010, p. 67), o grau de
gerenciamento do oramento disponibilizado aos gestores pblicos reduzido pela no
disponibilizao tempestiva dos oramentos aos gestores pblicos em nvel de unidade
gestora.
Dessa forma, necessrio se criar formas de vincular de maneira mais forte
o planejamento financeiro com o planejamento oramentrio, de maneira que ambos sejam
discutidos em conjunto durante a aprovao das LOAs. Com isso, pode haver um
fortalecimento da eficincia operacional do oramento pblico no Brasil.

2.4 Sugestes de alteraes nas propostas de emendas e em demais normas

sobre oramento pblico de carter impositivo
Com relao s propostas de emendas que criam o carter impositivo do
oramento, importante citar que no interessante que o oramento seja impossvel de ser
modificado, tendo em vista s mudanas nas conjunturas econmicas nacionais ou
internacionais. Assim, necessrio que oramento, ainda que impositivo, possa ser
modificado, desde que seja por meio de uma autorizao legislativa para que o Poder
Executivo deixe de executar uma despesa. Contribuem para isso as PECs 21/2001 da Cmara
dos Deputados e 02/2000 do Senado Federal. Nesse sentido, a presena de mecanismos como
o deferral e o rescision importante para a manuteno da disciplina fiscal agregada,
principalmente no mbito da Unio.
Alm do reforo da obrigatoriedade da execuo das despesas, necessrio
que se criem mecanismos que obriguem os entes federativos a fornecer os recursos pblicos
necessrios de maneira tempestiva. Segundo Mota (2011, p. 48), a elaborao do oramento
envolve a criao da proposta oramentria por meio do SIDOR Sistema Integrado de
Dados Oramentrios. J a programao financeira definida pela STN (MOTA, 2011, p.

63

52), por meio do SIAFI aps a aprovao do oramento. As unidades executoras emitem
propostas de programao financeira (PPF) aos rgos setoriais (ministrios) que
encaminham ao rgo central (STN). Essa proposta consolidada e revista, gerando uma
programao financeira aprovada (PFA), que define o cronograma do recebimento desses
recursos.

Figura 3 Fluxo da programao financeira

Nas leis oramentrias brasileiras, discute-se somente a autorizao ou no
para os gastos governamentais, mas nada se fala quando elas devem ocorrer. Para que a
programao financeira respeite o que foi definido no oramento pblico, seria necessrio
que, durante a elaborao do oramento, tambm seja encaminhada uma programao
financeira necessria para o atendimento das despesas, com o fluxo necessrio para a sua
realizao.
Para que isso acontea, se faz necessrio modificar uma srie de artigos,
como o Art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal, para que a programao financeira e o
cronograma de execuo mensal de desembolso sejam inseridos dentro da LOA, como um
anexo especfico. Nessa sistemtica, as propostas oramentrias setoriais e as respectivas
propostas de programao financeira devem ser encaminhadas em conjunto. E nesse sentido,
deve haver um trabalho em conjunto da SOF/MPOG e da STN/MF, no somente para a
unificao do SIDOR e SIAFI para avaliao dessas programaes, mas tambm para a
atuao em conjunto dos rgos, no sentido de regular os cortes oramentrios e o fluxo de
disponibilizao financeira. Tambm necessrio que os rgos inferiores possuam uma

64

maior capacidade de planejamento institucional para elaborar suas propostas oramentrias

em conjunto com as financeiras, seguindo as diretrizes delineadas pela LDO e pelas
prioridades institucionais definidas na cpula dos rgos e entidades solicitantes.
Isso tambm poderia ser feito por meio do estabelecimento de uma lei de
programao financeira (LPF), aprovada aps a LOA, mantendo o mecanismo do fluxo de
programao financeira supracitado. Entretanto, isso deve implicar as alteraes de prazos
para encaminhamento e apreciao da LDO e da LOA, de forma a antecipar a apreciao
dessas leis e sobrar tempo suficiente para apreciao da LPF. Alm disso, isso implicaria a
existncia de duas rodadas de negociao: uma para o oramento e outra para a programao
financeira, que poderiam levar a inconsistncias, como a existncia de programao
oramentria e ausncia de programao financeira em determinadas aes oramentrias.
de se ressaltar que a eficincia alocativa pode ser prejudicada com o
oramento impositivo, durante a execuo do oramento, devido necessidade de autorizao
legislativa para remanejamento das despesas constantes da LOA. Entretanto, a eficincia
alocativa est mais afeta definio das polticas pblicas que sero realizadas, durante a
elaborao do oramento. Dessa forma, preciso criar mecanismos mais eficientes para
avaliao do desempenho de programas e aes governamentais, alm de outros mecanismos
que forcem a reviso peridica das prioridades.
O PPA est relacionado noo de Planejamento Estratgico, definida por
Drucker (1984, p.133-136), a saber:
o processo contnuo de, sistematicamente e com o maior
conhecimento possvel do futuro contido, tomar decises atuais que
envolvem riscos; organizar sistematicamente as atividades necessrias
execuo dessas decises e, atravs de uma retroalimentao
organizada e sistemtica, medir o resultado dessas decises em
confronto com as expectativas alimentadas.
J Fischmann e Almeida (1991, p.25) fazem a seguinte afirmao sobre
planejamento estratgico:
Planejamento estratgico uma atividade tcnica administrativa que,
atravs da anlise do ambiente de uma organizao, cria a conscincia
das suas oportunidades e ameaas dos seus pontos fortes e fracos para
o cumprimento da sua misso e, atravs desta conscincia, estabelece
o propsito de direo que a organizao dever seguir para aproveitar
as oportunidades e evitar os riscos.

65

Com essa definio, possvel dizer que o planejamento estratgico pode

utilizar elementos da anlise SWOT. Segundo a Wikipdia (2012), o termo SWOT uma
sigla oriunda do idioma ingls, e um acrnimo de Foras (Strengths), Fraquezas
(Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaas (Threats), e a Anlise SWOT
uma ferramenta utilizada para fazer anlise de cenrio (ou anlise de ambiente), sendo usado
como base para gesto e planejamento estratgico de uma corporao ou empresa, mas
podendo, devido a sua simplicidade, ser utilizada para qualquer tipo de anlise de cenrio,
desde a criao de um blog gesto de uma multinacional.
Tambm possvel utilizar outras ferramentas de planejamento estratgico
como o Balanced Scorecard (BSC). Kaplan e Norton (1996, p. 11) afirmam que o Balanced
Scorecard traduz a misso e a estratgia de uma organizao em um conjunto global de
medidas de desempenho que prov um framework para medio estratgica e sistemas de
gerenciamento. Segundo o Wikipdia (2012), o BSC tambm classificado como um
sistema de suporte deciso, pois pretende reunir os elementos-chave para poder acompanhar
o cumprimento da estratgia, e decomposto em objetivos, indicadores, metas e iniciativas,
nas quatro dimenses de negcio: Financeira; Clientes; Processos internos; e Aprendizado e
crescimento.

Figura 4 Dimenses do Balanced Scorecard

66

Com objetivo de trazer um feedback do planejamento feito no PPA, com as

alteraes do ambiente externo e interno do governo, possvel estabelecer a obrigatoriedade
de se elaborar uma lei de reviso do PPA, aps o 2 ano de sua vigncia, cuja apresentao
seria obrigatria. Como o PPA consiste no planejamento estratgico, de longo prazo, de um
governo a ser aplicado entre o 2 ano do mandato do e o 1 ano do mandato subsequente do
chefe do Poder Executivo, essa reviso representa um ajuste das aes de governo a essas
mudanas, que podem afetar o alcance das metas estabelecidas nesse planejamento.
Dessa forma, com a criao desses mecanismos, a implantao do
oramento impositivo no Brasil pode ser feita, sem comprometer a disciplina fiscal agregada,
e minimizando os problemas de eficincia alocativa dele decorrentes, enquanto os sistemas de
controle nacionais combinarem mecanismos de controle externo com o controle interno, com
controle de insumos. Entretanto, deve se verificar que, na medida em que a gesto pblica
brasileira avanar para o accountability gerencial, em que os gestores sero responsabilizados
pelos seus resultados, a ideia do oramento impositivo dever ser abandonada.

67

3 CONCLUSO
O sistema brasileiro oramentrio compreende a elaborao de um conjunto
de leis interrelacionadas para a execuo de despesas pblicas. O PPA possui vigncia de 4
anos e representa o planejamento governamental de longo prazo, de cunho estratgico. Esse
planejamento desdobrado na elaborao da LDO, que estabelece as diretrizes para a
elaborao das LOAs.
Conforme foi demonstrado anteriormente, do ponto de vista jurdico,
possvel afirmar que, no Brasil, o oramento possui carter autorizativo, em que a efetivao
das despesas no obrigatria s pelo fato de estarem projetadas no oramento. Entretanto,
de se ressaltar que a maior parte das despesas oramentrias no Brasil imposta por fora
constitucional ou legal, e que elas representam a maior parte do que o oramento pblico
federal deve executar. Por exemplo, na LOA 2012 da Unio, essas despesas representam 92%
daquilo que ela deve realizar.
Tambm possvel afirmar que existem diferenas entre rigidez e
impositividade oramentria. A primeira diz respeito vinculao entre receitas e despesas, e
presena de despesas de execuo obrigatria com base na Constituio Federal e nas leis,
enquanto que a segunda diz respeito obrigao de execuo das despesas constantes nas
LOAs e exigncia de autorizao legislativa para suspenso, remanejamento ou
cancelamento de despesas.
Com o intuito de avaliar as caractersticas positivas e negativas do
oramento pblico brasileiro, foi necessrio considerar alguns parmetros aplicados como
referncia nas tcnicas mais modernas de gerenciamento do oramento pblico, e foi utilizado
como modelo de referncia a abordagem do Banco Mundial, de Gesto da Despesa Pblica
GDP (Public Expenditure Management - PEM), que possui os seguintes elementos bsicos:

Disciplina fiscal agregada: Nela, os valores totais do oramento

devem ser resultado de uma deciso explcita e fortalecida, eles no
devem apenas acomodar demandas de gastos. Esses totais devem ser
definidos antes das decises individuais de gastos serem feitas, e
devem ser sustentveis a mdio e longo prazo. Dessa forma, h um
rgo central que controla os pedidos de gastos de maneira a evitar
dficits oramentrios.

68

Eficincia alocativa: Os gastos devem ser baseados nas prioridades

do governo e na efetividade dos programas pblicos. O oramento
deve incentivar a realocao dos recursos dos programas de menor
prioridade para os de maior prioridade, e dos menos efetivos para os
mais efetivos. Nesse sentido, h um processo de reviso das
despesas pblicas de maneira que a alocao das despesas pode ser
revista, destinando-se recursos com uma liberdade relativa.

Eficincia operacional: Instituies governamentais devem produzir

bens e servios com um custo que alcance ganhos contnuos de
eficincia e que sejam competitivos com os preos de mercado (na
extenso em que isso for aplicvel). Nesse sentido, deve ser dada
ampla discricionariedade aos gestores pblicos, e, em contrapartida,
eles devem ser responsabilizados pelos seus resultados. Alm disso,
h um incentivo a maior eficincia e economia de despesas, por
parte dos gestores.

Conforme visto anteriormente, o sistema oramentrio brasileiro possui

alguns aspectos positivos em relao ao modelo GDP do Banco Mundial. Entre eles,
possvel citar:

a presena de regime contbil misto (caixa para receitas e

competncia para despesas) e de controles oramentrios (limites ao
endividamento, gastos com pessoal, e dispndios financeiros), que
fortalecem a disciplina fiscal agregada; e

a existncia de mecanismos de vinculao entre o planejamento

governamental de longo prazo s aes oramentrias de curto
prazo, por meio do uso de oramento-programa.

Contudo, o oramento no Brasil possui uma srie de deficincias, quando se

comparam suas caractersticas com o modelo supracitado. Destacam-se entre elas:

a excessiva rigidez do oramento pblico, com percentual elevado

(acima de 90%) de despesas cuja execuo obrigatria, que
prejudica a eficincia alocativa; e

69

a baixa eficincia operacional, decorrente do descasamento entre o

planejamento oramentrio e o financeiro; dos mecanismos de
controle que limitam a autonomia dos gestores pblicos para
realizao de suas despesas; e da utilizao da liberao dos recursos
oramentrios como um mecanismo de barganha poltica.

No Brasil, a implantao do oramento impositivo j foi objeto de discusso

no Poder Legislativo, onde foram apresentadas diversas propostas de emenda constitucional
nesse sentido, tanto na Cmara dos Deputados, como no Senado Federal. Com base nas
caractersticas do modelo de gesto do Banco Mundial, citam-se os seguintes aspectos
positivos da implantao do oramento pblico impositivo no pas:

h um reforo do carter decisrio da alocao de recursos prevista

na LOA, ou seja, a execuo do oramento deve refletir aquilo que
foi decidido pelo Poder Legislativo, quando da sua aprovao;

o oramento deixar de ser meramente uma inteno e sim um dever

do Estado para com a sociedade, podendo ser exigido judicialmente
pelos beneficirios.

Entretanto, existe uma srie de entraves, de pontos negativos, que

prejudicam a implantao desse tipo de proposta, a saber:

pode haver uma tendncia de aumento na rigidez das despesas

oramentrias, o que prejudica a eficincia alocativa em curto prazo
devido introduo de barreiras para suspenso, cancelamento e
relocao de despesas; e que afeta a eficincia operacional em longo
prazo, atrapalhando a introduo de mecanismos de accountability
gerencial.

as dificuldades no uso do oramento como ferramenta de poltica

fiscal, devido necessidade de autorizao do Poder Legislativo
para que o Poder Executivo suspenda ou cancele algumas das suas
despesas, comprometendo a disciplina fiscal agregada; e

a continuidade do descasamento entre programao oramentria e

financeira na maior parte dessas propostas.

70

Dessa forma, o oramento impositivo, por si s, no resolve algumas das

questes que afetam negativamente o atual sistema oramentrio pblico. Portanto, para que o
oramento impositivo possa ser aplicado no Brasil, importante que seja introduzido em
conjunto com outros mecanismos, de maneira a suavizar os seus impactos negativos como:

a possibilidade de suspenso (deferral) e de cancelamento

(rescision) das despesas do oramento, mediante solicitao do
Poder Executivo, a ser apreciada pelo Poder Legislativo.

a discusso e votao da LOA, com a apreciao em conjunto da

programao financeira e da programao oramentria pelo Poder
Legislativo; e

a introduo de uma reviso obrigatria do PPA em um perodo de

dois anos aps a sua aprovao, combinada com a utilizao de
ferramentas de planejamento estratgico, como Matriz SWOT e
BSC, na busca de uma maior eficincia alocativa das aes
governamentais.

Por fim, conclui-se que a aplicao do oramento impositivo no Brasil s

vivel atualmente em decorrncia do atual estgio dos nossos mecanismos de controle.
Atualmente, h uma predominncia de controles do paradigma burocrtico, com tendncia de
fortalecimento dos mecanismos de controle interno, mas com forte controle sobre os insumos
empregados nas aes de governo. Na medida em que forem adotadas de controle do
paradigma gerencial, conforme definido no PDRAE, com foco no aumento da
discricionariedade das aes dos gestores pblicos e no controle com base nos resultados
alcanados de suas aes, o oramento impositivo pode se tornar um problema e no uma
soluo, tendo em vista que ele introduz mecanismos que podem dificultar o cancelamento e a
relocao dos recursos entre dotaes, reduzindo a eficincia operacional.

71

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