Curso de Aperfeioamento Educao em Direitos Humanos

Curso de Aperfeioamento Educao em Direitos Humanos

BRASIL: DIVERSIDADE E UNIDADE PARA ALM DO
TERRITRIO1

Gilberto M. A. Rodrigues2 e Marcus Faro de Castro3

Apesar de no existirem demandas de separatismo por parte de grupos internos,

e no obstante ter apenas uma lngua oficial e de facto, a federao brasileira ainda
enfrenta disparidades socioeconmicas e tem falhado sistematicamente em promover
efetivamente a implementao ampla dos direitos das minorias.
A Constituio de 1988 foi adotada aps duas dcadas de ditadura militar. Os 20
anos de regime autoritrio foram caracterizados por polticas econmicas que
impulsaram crescimento econmico, mas no enfrentaram as preocupaes sobre a
desigualdade. O desenvolvimento econmico durante aqueles anos beneficiaram poucos
e no a maioria. Alm disso, os tomadores de deciso do chamado milagre econmico
brasileiro durante os anos de 1970 e 1980, atuaram sob a premissa de que as minorias,
sobretudo os povos indgenas, deveriam ser assimilados em nome da unidade do pas.
Um dos principais propsitos dos redatores da Constituio de 1988 foi o de que ela
deveria ser um novo smbolo da primazia dos direitos inalienveis e um instrumento que
iria reconstituir as instituies brasileiras em renovada forma democrtica, deixando
para trs todas as estruturas institucionais do passado autoritrio.
Como parte do esforo para a essa construo institucional, a Constituio de
1988 adotou o modelo de federao trina, no qual a unio, os estados e os municpios
passaram ter, cada qual, status federativo, intitulados com poderes semelhantes. Essa

Publicado originalmente em ingls, com o ttulo: Brazil: Diversity and Unity beyond Territories, in:
Chattopadhyay, R. & Karos, A. (Ed.). Dialogues on Diversity and Unity in Federal Countries. Ottawa:
Forum of Federations / IACFS, 2008, p. 16-18. (Traduo e atualizao para a lngua portuguesa do coautor Gilberto M. A. Rodrigues, Agosto de 2015).
2
Gilberto M. A. Rodrigues Professor Adjunto do Curso de Relaes Internacionais e da Ps-Graduao
em Cincias Humanas e Sociais da Universidade Federal do ABC (UFABC).
3
Marcus Faro de Castro Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB).

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inovadora reforma do sistema federativo incluiu a devoluo de poderes aos estados, e
especialmente aos municpios, em conjunto com esquemas de redistribuio de recursos
sob a gide do federalismo fiscal. Adicionalmente, a nova nfase na descentralizao
federativa ofereceu, juntamente com outras condies, incentivos especficos para a
criao de novos municpios, que totalizam 5.562.
Em que pese a nova nfase na descentralizao federativa, sobretudo pelo status
federativo obtido pelos municpios, a nova federao trina continua sofrendo de
dificuldades herdadas do passado poltico do pas. A natureza atual dessas dificuldades
reside em como a unidade nacional se relaciona com a diversidade subnacional por via
do sistema institucional federativo. Na sua prtica e em suas implicaes concretas o
sistema federal converteu-se num meio onde minorias significativas permanecem
socioeconomicamente marginalizadas e politicamente enfraquecidas. Essas minorias
incluem afrodescendentes, povos indgenas, quilombolas e ciganos.
Uma questo central para entender as limitaes da federao brasileira em
promover direitos da diversidade que a devoluo dos poderes tem sido
caracteristicamente territorial estados e municpios foram fortalecidos, mas o mesmo
no se deu com grupos minoritrios. Direitos da diversidade se referem a demandas por
meio das quais o acesso de indivduos de um grupo social aos direitos sociais e
econmicos, combinado com a expresso de certa identidade dos componentes desse
mesmo grupo, garante a dignidade dessas pessoas. chocante, ainda que no passe
despercebido, que as autoridades locais no Brasil tenham dado margem a mltiplas
formas de opresso que impedem o pleno gozo dos direitos da diversidade.
Mas, por que a reforma do sistema federal, que implicou grande devoluo de
poderes aos municpios, no trouxe igualmente uma transformao mais profunda do
processo poltico no Brasil? As respostas parecem apontar para a inabilidade das
autoridades locais em muitos estados, incluindo as polcias, o judicirio e os promotores
de justia em prevenir violaes massivas de direitos humanos, tais como torturas em
prises e aes violentas contra protestos em reas rurais. Autoridades locais tambm
tm falhado em propor os meios adequados para administrar e conduzir projetos mais

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alm da descentralizao territorial. Em vrios casos, a devoluo de autonomia baseada
em territrio contribuiu para ampliar as violaes de direitos humanos bsicos.
Ainda que a Constituio de 1988 tenha formalmente reconhecido os direitos da
diversidade em sua estrutura de governana, ela tem falhado em incorporar arranjos
institucionais transterritoriais que promoveriam o reconhecimento e a implementao
desses direitos. A Constituio de 1988 estabelece competncias comuns, que so
compartilhadas pela unio, pelos estados e pelos municpios; entretanto, ela no atende
adequadamente a necessidade de promover a coordenao de polticas multinvel e
transterritoriais. Um exemplo impactante se encontra nas polticas federais inadequadas
do governo central providas s populaes indgenas. Na prtica, essas polticas no
atendem as necessidades identitrias e culturais dessas populaes. Como consequncia,
h carncias importantes nas polticas indigenistas, relacionadas a polticas de direito
alimentao, educao bilngue, atendimento culturalmente adaptado sade indgena
etc.
O Brasil necessita promover efetivamente os direitos da diversidade sem colocar
em risco sua unidade nacional. Isso pode ser feito implementando acordos
internacionais e convnios de Direitos Humanos que o pas assinou, particularmente
implementando-os de forma no territorial ou transterritorial. Esse movimento
substituiria

devoluo

de

autonomia

territorial

por

acordos

alternativos

transterritoriais. Nesse sentido, de se ressaltar que, havendo assinado vrios tratados

internacionais que poderiam ter gerado polticas internacionais e federais articuladas, o
Brasil no obteve vantagens dessas oportunidades, e nem mesmo de alguns vnculos j
consolidados, para desenvolver direitos da diversidade, fortalecendo programas em
reas da seara legislativa internacional. Isso inclui: instrumentos do Mercosul;
Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho-OIT (Conveno sobre
Povos e Tribos Indgenas); e Conveno sobre Diversidade Biolgica (Proteo do
conhecimento tradicional).
Finalmente, h uma importante inovao que merece destaque, a qual
proporciona possibilidade de cooperao federal multinvel e transterritorial. Trata-se da
criao dos consrcios pblicos, em 2005. Os consrcios pblicos so promissores

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instrumentos de incremento da governana da diversidade, uma vez que eles criam
entidades jurdicas que congregam representaes governamentais multinvel em
iniciativas mais flexveis de cooperao transterritorial para processos polticos, tais
como na rea de infraestrutura de servios em regies metropolitanas. Os resultados
dessa forma de cooperao podem se converter em mais um importante passo na
promoo dos direitos da diversidade.