27 de febrero de 2014 - Nmero 139

Cmo se hacen leyes en Bolivia: Pases de magia en la legislacin

tributaria?
Rosa Talavera Simoni*
Dicen que dios (o el diablo) est en los detalles. Son precisamente algunos detalles en
la legislacin tributaria lo que le permiten a Talavera Simoni caracterizar un proceso
de cambio que cambia las leyes no en el poder legislativo, sino en el ejecutivo y que lo
hace violando la Constitucin. De paso, su texto no deja de ser una rpida educacin
introductoria en nuestras leyes tributarias.
Como se sabe, y pese al proceso de cambio, desde 1986 el marco legal que rige la
relacin fisco-contribuyentes est compuesto por la Ley 843, que contiene todos los
impuestos exigibles en el territorio nacional, y por la Ley 2492 que aprob, en el ao
2003, el Cdigo Tributario vigente.
En los ltimos 8 aos, tanto la Ley 843 como la Ley 2492 han sido afectadas por una
serie de modificaciones puntuales que han respondido ms que nada a inspiraciones
coyunturales y aisladas. Adems, casi todos los cambios han sido plasmados en leyes
cuyo objetivo central era fijar el Presupuesto General del Estado (PGE) y que, por tanto,
aparecen, con notable ligereza en el tratamiento de este tema, como disposiciones
adicionales a dichas leyes.
Jugando con los trminos
Un ejemplo puntual del enfoque adoptado por el actual gobierno con relacin a las
normas tributarias es el relativo al trmino de prescripcin de las acciones de la
Administracin Tributaria para fiscalizar y exigir el cabal cumplimiento de la normativa
tributaria por parte de los contribuyentes. En la mayora de los pases, este trmino se
establece en 5 aos a partir de la ocurrencia de ilcitos tributarios; Bolivia no fue la
excepcin, al menos desde la Reforma Tributaria de 1986 hasta que el Cdigo Tributario
aprobado en 2003 lo redujo a 4 aos. El actual gobierno mantuvo el trmino de
prescripcin en 4 aos hasta finales de la gestin 2012, momento en que los
responsables de la poltica fiscal del rgano Ejecutivo decidieron que era tiempo de
modificar este plazo; la iniciativa parece no haber sido suficientemente meditada. En
efecto, la Ley 291, cuya finalidad central fue introducir cambios al PGE del ao 2012 y
que se aprob el 22 de septiembre de dicho ao, modific a travs de una de sus
disposiciones adicionales el artculo 59 del Cdigo Tributario vigente, ampliando el
perodo de prescripcin en forma progresiva, de 4 aos en el 2012 a 10 aos a partir
de la gestin 2018.
Una ley retroactiva
La modificacin que describimos fue acompaada del siguiente texto aclarativo: El
perodo de prescripcin para cada ao establecido en el presente pargrafo ser
respecto a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones
tributarias hubiesen ocurrido en dicho ao. Cualquier estudiante de Derecho podra
haber pensado que este prrafo era redundante, ya que el artculo 123 de la
Constitucin Poltica del Estado establece, recogiendo un principio legislativo bsico,

que La ley solo dispone para lo venidero y no tendr efecto retroactivo (). Con
marcado activismo legislativo, pocas semanas despus, una de las disposiciones
derogatorias de la Ley 317, que en diciembre de 2012 aprob el PGE del ao 2013,
determin la desaparicin del prrafo en cuestin.
Bien hecho, dira nuestro abogado en ciernes, el prrafo era prescindible. Pero he aqu
que una reciente Resolucin de la Autoridad General de Impugnacin Tributaria
establece que, gracias a la derogacin de este inocente parrafito, la ampliacin del
perodo de prescripcin alcanza a la gestin 2008!. En efecto, la RJ AGIT 1444 explicita
que el cmputo de la prescripcin de las facultades de la Administracin Tributaria
referida al perodo fiscal noviembre de 2008 se extiende hasta la gestin 2013, toda
vez que la norma (el artculo 59 del Cdigo Tributario) imperativamente establece que
las acciones de la Administracin Tributaria prescriben a los () 5 aos en la gestin
2013 disposicin que no prev que dicha ampliacin sea respecto a las obligaciones
tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones tributarias hubiesen ocurrido
en dicho ao, es decir, en la misma gestin 2013, tal como se prevea antes de la
modificacin efectuada por la Ley 317.
La citada resolucin revela las implicaciones de la modificacin establecida en la Ley
317, que, como quien no quiere la cosa, invierte totalmente el sentido de la
modificacin establecida en la Ley 291. Dicha modificacin expresaba la voluntad del
legislador de ampliar el trmino de prescripcin de 4 a 10 aos, pero en forma
progresiva y hacia adelante; por ello, la norma textualmente estableci que el perodo
de prescripcin sea de 10 aos a partir de la gestin 2018. Ello no obstante, la
posicin adoptada por la AGIT implica que las facultades de fiscalizacin de la
Administracin Tributaria respecto de la gestin 2008, no prescriban en el 2013 sino
que se mantengan vigentes hasta 2018.
Para mejor comprender la sealada implicacin, hay que considerar algo que parece no
haber visto la agit: que si bien el perodo de prescripcin es de 5 aos en la gestin
2013, en la gestin 2014 es de 6, en la 2015 de 7 y as sucesivamente, hasta llegar a
10 aos en la gestin 2018, de modo que recin en ese ao prescribiran las acciones
que el fisco pueda tomar respecto de obligaciones no cumplidas o contravenciones
realizadas en el ao 2008. El mismo destino esperara a los ilcitos tributarios
correspondientes a la gestin 2009, que, siguiendo la interpretacin de la agit, podran
ser materia de actuaciones fiscales hasta la gestin 2019, las del 2010, hasta la gestin
2020 y as hacia adelante.
El resultado ltimo de la sucesin de modificaciones que se comenta sera que la
ampliacin del perodo de prescripcin operara en forma retroactiva y directa; es decir
no se iniciara en la gestin 2013, ni ira aumentado ao con ao, sino que sera de 10
aos desde el vamos y sera aplicable a partir de la gestin 2008, en abierta violacin
del principio general de irretroactividad de las normas legales y, especficamente, de lo
prescrito por el artculo 123 de la Constitucin Poltica del Estado.
El Ejecutivo a cargo de las leyes
La forma en que se ha adoptado esta medida, que se podra decir que procede por
aproximaciones sucesivas, no slo que debilita la coherencia de la normativa tributaria
y genera dudas sobre su estabilidad en un horizonte temporal razonable, sino que es
un ejemplo ms de la manera cmo funciona la Asamblea Legislativa Plurinacional,
convertida, cada vez ms tristemente, en caja de resonancia de las iniciativas que se

toman en las diversas instancias del rgano Ejecutivo.

Ms all de este ejemplo puntual, pero no por ello poco significativo, lo deseable y
pertinente sera que la legislacin tributaria vigente sea sometida a una revisin
integral que, teniendo en cuenta las nuevas circunstancias, no solo polticoinstitucionales (i.e. rgimen de autonomas) sino tambin econmicas y tecnolgicas
(que mejoran las condiciones para fiscalizar) que vive el pas, permita que el sistema
tributario opere como un instrumento que coadyuve eficazmente a la transformacin
productiva con equidad, nico camino para mejorar sustancialmente la calidad de vida
de la poblacin boliviana. Mientras ello no ocurra, se continuar parchando la vieja Ley
843, y, a veces, hasta con toques de prestidigitacin.
* Economista, con especialidad en tributacin.