Clara Luz Alvarez Dcho Telecom 2013 Final

TeleDerecho FINAL.
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Derecho de las
telecomunicaciones
2 edicin (corregida, aumentada y actualizada)
CLARA LUZ LVAREZ
Fundalex
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Clara Luz lvarez Gonzlez de Castilla, D.R. 2012

Ttulo: Derecho de las telecomunicaciones
2 edicin
Edicin: Alejandro Prez Utrera y Hugo Martnez Tllez
Diseo y formacin: Alejandro Valds Kuri
Trmite de ISBN: Gustavo Monroy Prez
ISBN: 978-607-9232-10-8
Siempre que se d el adecuado reconocimiento a Clara Luz lvarez
como fuente y titular de los derechos de autor, pueden incluirse textos
de esta obra en otros documentos, sitios web, blogs, presentaciones
y materiales didcticos. Las solicitudes para hacer uso o reproduccin
pblica o comercial, o para traducir, parcial o totalmente la obra,
deben dirigirse a claraluzenvios@gmail.com, y no podr usarse,
reproducirse o la traducirse la obra sin la autorizacin previa y por
escrito de la titular.
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Como les dije a mis hijos, los mejores paps

del mundo yo ya los tuve: Clara Luz y Ral.
A los dos les dedico esta obra
A Ernesto: mi amor, mi cmplice y todo
A Matas y Ana Isabel, que alegran cada instante de mi vida
A mi primer amigo: mi hermano Ral
DERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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NDICE
INTRODUCCIN 15
ABREVIATURAS 21
TRMINOS DEFINIDOS
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CAPTULO I
ESPECTRO RADIOELCTRICO, SATLITES Y MEDIOS
DE TRANSMISIN

1. Telecomunicaciones

2. Medios cableados

2.1. Pares de cobre

2.2. Cable coaxial

2.3. Fibra ptica

2.4. Cables submarinos

3. Frecuencias del espectro radioelctrico
3.1. Generalidades

3.2. El espectro y la UIT

3.3. rbitas satelitales y bandas asociadas

3.4. Mxico y el espectro
3.5. Tendencias
CAPTULO II
REDES DE TELECOMUNICACIONES

1. Redes de telefona fija (tradicionales)

2. Redes mviles

3. Redes satelitales

4. Redes de televisin por cable

5. Redes elctricas

5.1. Red de fibra ptica
5.2. Power Line Communications o PLC
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5.3. Comisin Federal de Electricidad

6. Internet

7. Redes de siguiente generacin

8. Banda ancha y otros trminos comunes

8.1. Banda ancha

8.2. Triple play y cudruple play

8.3. Generaciones (1G, 2G, 3G y 4G)
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CAPTULO III
RGANOS REGULADORES
79

1. Origen
80

2. Independencia y autonoma
84

3. Tipos de reguladores
91

4. Consejos consultivos
93

5. Actividad regulatoria
97
5.1 Principios
99

5.2 Riesgos regulatorios y captura
100

6. Ejemplos de rganos reguladores
102
6.1. EUA-Federal Communications Commission 102
6.2. Alemania-Bundesnetzagentur 102

6.3. Reino Unido-Ofcom
103

6.4. Mxico-Instituto Federal de Telecomunicaciones
104
CAPTULO IV
ORGANISMOS INTERNACIONALES

1. Unin Internacional de Telecomunicaciones
1.1. Antecedentes histricos

1.2. Estructura y funciones

1.3. Instrumentos jurdicos

2. Organizacin Mundial de Comercio

2.1. Antecedentes, estructura y funciones


2.3. Panel Mxico-EUA

3. Comisin Interamericana de Telecomunicaciones (Citel)
113
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CAPTULO V
POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (Primera parte)

1. Introduccin a la poltica de competencia

2. Entrada al mercado (licencias, concesiones)

3. Interconexin
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NDICE

3.1. La interconexin tcnicamente

3.2. Principios de interconexin y sus requisitos

3.3. Acceso a elementos desagregados

3.4. Infraestructura e instalaciones compartidas

3.5. Tarifas y modelos de interconexin

3.6. Ofertas pblicas de interconexin y convenios marco

3.7. Procedimientos de interconexin
3.8. Prospectiva
CAPTULO VI
POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (Segunda parte)

1. Comparticin de infraestructura

2. Derechos de va y autorizaciones para el despliegue de redes

3. Publicidad y transparencia

4. Calidad en el servicio

5. Portabilidad

6. Subsidios cruzados y separacin contable

7. Prcticas potencialmente anticompetitivas

7.1. Negativa de acceso o de informacin y tcticas
dilatorias

7.2. Uso indebido de informacin

7.3. Estrangulamiento o estrechamiento de mrgenes
(Price squeeze)
7.4. Customer lock-in

7.5. Depredacin de precios (predatory pricing)
7.6. Ventas atadas

8. Libertad y regulacin tarifaria

9. Fusiones, adquisiciones y concentraciones

10. Mercado relevante y dominancia

11. Obligaciones especficas

12. Separacin y desinversin

12.1. Separacin funcional (operativa)

12.2. Separacin corporativa o estructural

12.3. Desinversin o desincorporacin
CAPTULO VII
COMPETENCIA ECONMICA EN MXICO

1. Opiniones para obtener concesiones y permisos

2. Concentraciones

3. Prcticas monoplicas
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3.1. Prcticas monoplicas absolutas

3.2. Prcticas monoplicas relativas

4. Dominancia

5. Solicitud expresa de otra autoridad
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CAPTULO VIII
DERECHOS DE LOS USUARIOS

1. Informacin

2. Cambio de operador

3. Calidad

4. Publicidad

5. Contratos tipo o de adhesin

6. Tarifas y facturacin

7. Servicios

8. Atencin y resolucin de quejas, mediacin y conciliacin

9. Privacidad

10. Contenidos en radio y televisin abierta

11. Otros derechos de usuarios

12. Larga distancia
13. Roaming (usuario visitante)

14. Autorregulacin

15. Consejos Consultivos de Usuarios

16. Acciones colectivas
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253
CAPTULO IX
SERVICIO UNIVERSAL Y ACCESIBILIDAD

1. Brecha digital

2. Servicio universal

2.1 Finalidad y justificacin
2.2 Principios
2.3 Beneficiarios

2.4 Servicios objeto de servicio universal

2.5 Esquemas para el servicio universal

2.6 Financiamiento y otros aspectos

2.7 Experiencia comparada

3. Accesibilidad de personas con discapacidad

3.1 Principios de la accesibilidad

3.2 Servicios y equipos accesibles

3.3 Mejores prcticas de accesibilidad

3.4 Experiencia comparada
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CAPTULO X
SEGURIDAD Y EMERGENCIA

1. Conceptos generales

2. Nmero de emergencia

3. Infraestructura crtica de telecomunicaciones

4. Comunicaciones para situaciones de emergencia

5. Informacin a la poblacin

6. Ciberseguridad y CERT/CSIRT

7. Geolocalizacin, bloqueadores y apoyo a la justicia
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CAPTULO XI
MEDIO AMBIENTE, SALUD Y TELECOMUNICACIONES

1. Sustancias peligrosas y desechos electrnicos

1.1. Medidas a favor del ambiente

1.2. Cadena de reciclaje de desechos electrnicos

1.3. Principio de responsabilidad

1.4. Estadsticas de desechos electrnicos

1.5. Desechos electrnicos en Mxico

2. Cambio climtico y telecomunicaciones

3. Salud y telecomunicaciones

4. Conclusiones
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324
324
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344
CAPTULO XII
EXPERIENCIA COMPARADA: ESTADOS UNIDOS DE AMRICA
347
Y UNIN EUROPEA

1. Estados Unidos de Amrica
348
1.1.
Antecedentes histricos
348
1.2.
Communications Act de 1934
350
1.3.
Federal Communications Commission 351

1.4. Casos relevantes (Hush-A-Phone y Carterphone) 353

1.5. Desinversin del Sistema Bell (AT&T)
354
1.6.
Telecommunications Act de 1996
356

1.7. Otras leyes y autoridades
358
1.8. Incentive auctions 358

2. Unin Europea
360

2.1. Del monopolio a la liberalizacin
360

2.2. Las comunicaciones electrnicas
364

2.3. Directiva Marco
365
2.4. Directiva Autorizacin
369
2.5. Directiva Acceso
371
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2.6. Directiva Servicio Universal

2.7. Recomendaciones sobre Mercados para
Obligaciones Ex-Ante

2.8. Directiva de Datos Personales y la Decisin Espectro
CAPTULO XIII
LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO

1. Antes de la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1940

1.1. Breves telegrficas
1.2. Telefona
1.3. Radiocomunicaciones

1.4. Ley de Comunicaciones Elctricas de 1926

1.5. Camino a la interconexin en telefona

2. Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1940

3. Telmex: de su constitucin a su privatizacin

4. Televisin por cable

5. Ley Federal de Radio y Televisin

6. Comunicacin va satlite

7. Hacia la liberalizacin de las telecomunicaciones

8. Ley Federal de Telecomunicaciones y Reforma

Constitucional de 2013

8.1. Ley Federal de Telecomunicaciones

8.2. Reforma Constitucional de 2013
8.3. Aspectos relevantes

CAPTULO XIV
TTULOS HABILITANTES EN MXICO

1. Redes de telecomunicaciones

2. Frecuencias de uso determinado (comercial)

2.1. Programa de licitacin
2.2. Convocatoria

2.3. Bases y procedimiento de licitacin

3. Frecuencias para uso oficial (pblico)

4. Frecuencias para usos experimentales

5. Concesiones de comunicacin va satlite

5.1. Posiciones y frecuencias para satlites comerciales
mexicanos

5.2. Reserva de Estado

5.3. Otras disposiciones relevantes

5.4. Derechos relativos a sistemas satelitales extranjeros
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375
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5.5. Satlites internacionales

5.6. Satlites del gobierno mexicano

6. Comercializadoras

7. Estaciones terrenas

8. Radiocomunicacin privada

9. Servicios de valor agregado
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457
457
461
462
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CAPTULO XV
PROCEDIMIENTOS DIVERSOS

1. Homologacin y evaluacin de la conformidad

2. Verificacin y sancin

3. Terminacin de concesiones y permisos

3.1. Reversin a la Nacin y derecho de preferencia
3.2. Revocacin
3.3. Rescate

4. Requisa

5. Gravmenes
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465
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470
470
470
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BIBLIOGRAFA 479
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INTRODUCCIN
as telecomunicaciones son un instrumento esencial para el goce

efectivo de los derechos humanos; para la economa, la sociedad,
el entretenimiento, la seguridad, el medio ambiente y para contrarrestar el cambio climtico, entre muchas otras reas que inciden
directamente en la vida cotidiana. De ah la importancia de que se difunda conocimiento sobre el Derecho de las Telecomunicaciones (DT)
como marco de referencia obligado sobre las relaciones y los principios
subyacentes para convertir a las telecomunicaciones en una herramienta habilitadora disponible a todos.
El DT es eminentemente multidisciplinario, lo que obliga a un estudio comprensible y lo ms sencillo posible de los aspectos tcnicos,
econmicos y de poltica pblica aplicables. Esta obra presenta los temas con un enfoque universal, basado en principios y destacando casos concretos resueltos, las aportaciones de la experiencia comparada
y propuestas de mejores prcticas.
La nica constante en las telecomunicaciones y el DT es el cambio. Esta segunda edicin de Derecho de las Telecomunicaciones expone
los temas de la anterior edicin de manera actualizada y aumentada
conforme a la evolucin tecnolgica y los instrumentos jurdicos vigentes, as como con las nuevas tendencias en la doctrina y la experiencia
comparada. Por ejemplo, los temas de competencia econmica previstos anteriormente en un solo captulo, en esta edicin han merecido
tres; tanto el relativo al rgano regulador como el tocante al derecho
de los usuarios ocupan cada uno un captulo independiente. Asimismo, se adicion un nuevo captulo sobre seguridad y emergencias en
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el mbito de las telecomunicaciones, y otro nuevo captulo en materia

de medio ambiente, cambio climtico y salud en relacin con las telecomunicaciones.
Cada captulo de este libro se elabor con la finalidad de facilitar la
localizacin del tema respectivo, e incluye referencias cruzadas para
quien desee profundizar en un aspecto especfico abordado en otra seccin. Esto permite que el libro pueda leerse de principio a fin, o bien en
el orden en que el lector lo desee de acuerdo con sus intereses; el soporte integral de los asuntos podr hallarlo en las relaciones con otros
captulos.
El Captulo I inicia con una referencia a las telecomunicaciones. Enseguida aborda los diferentes medios cableados de transmisin; explica
las caractersticas y diferencias entre los pares de cobre, el cable coaxial,
la fibra ptica (oscura e iluminada) y los cables submarinos. Tambin
describe las frecuencias del espectro radioelctrico y sus generalidades,
y el papel de la Unin Internacional de Telecomunicaciones en la definicin de los servicios a prestarse. En virtud de que las posiciones en la
rbita geoestacionaria, las rbitas satelitales y los enlaces asociados son
recursos de la naturaleza escasos y esenciales para las comunicaciones
del mundo contemporneo, estos conceptos se explican en el mismo
captulo junto con lo relativo a la gestin a escala internacional de esos
recursos satelitales. Adems, se refiere la manera en que se ha realizado
la gestin del espectro radioelctrico y de las frecuencias en Mxico, y se
concluye con una exposicin de las tendencias mundiales.
El Captulo II hace una descripcin general de los tipos de redes
principales: telefona fija (tradicional), mviles (celular), satelitales y de
televisin por cable. De la misma manera se describen las redes elctricas por su utilidad para la prestacin de servicios de telecomunicaciones ya sea a travs de la red de fibra ptica o del PLC (Power Line Communications), junto con la referencia al caso de la Comisin Federal de
Electricidad. Hoy en da las telecomunicaciones no se pueden concebir
sin el internet; as que en dicho captulo se exhiben sus orgenes, principios y arquitectura, el protocolo TCP/IP y particularidades como los
actores y la multirregulacin. Tambin se plantea el panorama de las
redes tradicionales, el cual est cambiando ante las redes de siguiente
generacin con sus divisiones por capas, lo que promete revolucionar
no slo el diseo tecnolgico sino la estructura de los mercados. Finalmente, el Captulo II da una breve explicacin de trminos comunes
como banda ancha, triple y cudruple play, y de las distintas generaciones de servicios mviles.
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INTRODUCCIN
El Captulo III se enfoca a los rganos reguladores de las telecomunicaciones: sus antecedentes y sus razones de creacin, la tan polmica independencia y autonoma, as como los tipos de reguladores. La
actividad regulatoria amerita mencin aparte para explicar los principios que deben regirla, junto con los riesgos regulatorios, incluyendo
la captura del regulador. Igualmente se exponen casos internacionales
de rganos reguladores, como las generalidades y distintivos de la Federal Communications Commission de EUA, la Bundesnetzagentur de
Alemania, la Ofcom de Reino Unido y el recientemente creado Instituto
Federal de Telecomunicaciones de Mxico.
El Captulo IV se dedica a los organismos internacionales del rubro;
es el caso de los orgenes, estructura, funcionamiento e instrumentos
jurdicos de la Unin Internacional de Telecomunicaciones y de la Organizacin Mundial de Comercio por su importancia para las redes y
servicios de telecomunicaciones. De la misma manera resea la controversia entre Mxico y Estados Unidos en el seno de dicha organizacin internacional, y hace una descripcin general de la estructura y
funciones de la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones.
En los captulos V y VI se abordan los principales aspectos de la
poltica de competencia econmica, piedra angular para el desarrollo
de un mercado de telecomunicaciones, en tanto que el Captulo VII se
dedica a la competencia econmica en Mxico.
La interconexin ocupa gran parte del Captulo V: sus principios, el
acceso a elementos desagregados de la red, las tarifas, los modelos de
costos, las ofertas de referencia, los convenios marco, los procedimientos de interconexin, etctera.
El Captulo VI se enfoca en los principales instrumentos encaminados a favorecer una competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones; explica la comparticin de infraestructura activa y
pasiva, la relevancia de los derechos de va y las autorizaciones para
el despliegue de redes, la publicidad y la transparencia indispensables
para el mercado, la calidad en el servicio y la portabilidad, as como la
separacin contable, como un mecanismo para identificar los subsidios cruzados. El mismo captulo contina con la exposicin de una
serie de prcticas que pueden ser anticompetitivas: negativa de acceso
o de informacin, uso indebido de informacin, estrangulamiento de
precios (price squeeze), customer lock-in, depredacin de precios y ventas
atadas. Asimismo explica la libertad y regulacin tarifaria, as como
sus distintos mtodos. El captulo finaliza con los siguientes temas:
concentraciones, dominancia, obligaciones especficas para enfrentar
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esta ltima, tipos de separacin y desinversin o desincorporacin de

agentes econmicos.
La competencia econmica en Mxico se presenta en el Captulo
VII con los casos resueltos en materia de concentraciones, de prcticas
monoplicas absolutas y prcticas monoplicas relativas, y con los diversos casos de dominancia.
El Captulo VIII enumera los principales derechos de los usuarios de
telecomunicaciones, que son independientes y adicionales a los derechos de los consumidores en general.
El Captulo IX presenta el concepto de brecha digital y se adentra en el
estudio del servicio universal; aborda la finalidad de ste, sus principios,
sus esquemas y sus frmulas de financiamiento, entre otros aspectos;
tambin describe lo relativo a la accesibilidad a las telecomunicaciones
por personas con discapacidad, con casos de experiencia comparada.
El Captulo X trata de los diveros aspectos de la seguridad en relacin
con las telecomunicaciones, como el nmero de emergencia, identificacin de la infraestructura crtica o estratgica, comunicaciones durante
una emergencia, ciberseguridad, geolocalizacin y apoyo a la justicia.
El Captulo XI expone lo relativo al medio ambiente, salud y las telecomunicaciones. Para la cual se presentan las sustancias peligrosas,
los desechos electrnicos y las mejores prcticas existentes en la actualidad en la materia; asimismo, presenta reflexiones en torno a la
incidencia de las TIC en el cambio climtico. Finalmente, despliega lo
relativo a los campos electromagnticos, los resultados de estudios sobre sus efectos en la salud y lo que han hecho la Organizacin Mundial
de la Salud y la Unin Europea al respecto.
El Captulo XII inicia con la historia de la telefona y los servicios de
radiocomunicacin en los Estados Unidos que dieron lugar a la primera
autoridad regulatoria de telecomunicaciones en 1934, la Federal Communications Commission. Expone las repercusiones de las decisiones de los
tribunales de ese pas, la participacin de autoridades federales y estatales, as como la distincin entre servicios de telecomunicaciones y de
informacin. Explica tambin lo relativo a las incentive auctions, que en
Estados Unidos prometen potenciar una poltica de uso eficiente del espectro basado en el mercado. En cuanto a la Unin Europea, hace una relacin del camino seguido desde los monopolios de telecomunicaciones
hasta la liberalizacin total. A continuacin, presenta el marco jurdico
vigente de las comunicaciones electrnicas comunitarias, y expone los
aspectos medulares de las disposiciones de cada una de las directivas y
decisiones expedidas por las autoridades de la Unin Europea.
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INTRODUCCIN
El Captulo XIII describe la historia mexicana de las telecomunicaciones: desde la ley sobre telgrafos decretada por Maximiliano de
Habsburgo en 1865 hasta la reforma constitucional de telecomunicaciones y competencia econmica de 2013. Tambin describe el proceso
de reforma en telecomunicaciones y competencia econmica de 2013
y los puntos fundamentales de sta. Finalmente presenta los aspectos
ms relevantes de la Ley Federal de Telecomunicaciones y los cambios
a partir de la reforma constitucional de 2013.
El Captulo XIV se dedica a los ttulos habilitantes, es decir, a aquellos
que permiten prestar servicios de telecomunicaciones, utilizar frecuencias del espectro radioelctrico, ocupar posiciones y rbitas satelitales, y
operar redes pblicas de telecomunicaciones conforme al marco jurdico; de la misma manera, enlista los principios y aspectos medulares de
los ttulos habilitantes conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones,
toda vez que son un referente para la nueva era de las telecomunicaciones en Mxico a partir de la reforma constitucional de 2013.
El Captulo XV expone procedimientos de relevancia para el sector, como la homologacin y evaluacin de la conformidad de equipos
y sistemas de telecomunicaciones. Enseguida refiere los supuestos de
terminacin de concesiones y permisos, de reversin de bienes de dominio pblico a la nacin, y de revocacin, rescate y requisa. Al final se
habla de los gravmenes en telecomunicaciones.
Esta obra ha sido posible gracias al amor y apoyo incondicional de
mi familia, as como a la retroalimentacin recibida de quienes han
sido mis alumnos en distintas instituciones de educacin superior pblicas y privadas. Un especial agradecimiento a las siguientes personas que compartieron sus conocimientos y reflexiones para enriquecer
este libro: Lorena Aragn, Norma Aguilera, Jorge Arredondo, Yago Bazaco, Carlos Bello, Carlos Casass, Israel Cedillo, Josefina Corts, Mara
Elena Estavillo, Alejandro Faya, Miguel Flores Berns, Claudia Fonseca,
Carlos Girn, Felipe Gurrola, Rodrigo Guzmn Araujo, Yamil Habib, Abel
Hibert, Carlos Hirsch, Blanca Ibarra, Luis Iglesias, Salma Jalife, Mara
Junco, Adriana Labardini, Octavio Lecona, Luis Lucatero, Manuel Mac
Farland, Jennifer Manner, Manfredo Martnez, Jos Luis Muoz Balvanera, Alejandro Navarrete, Rodrigo Ojeda, Bertha Alicia Ordaz, Vctor
Pavn-Villamayor, Jos Luis Peralta, Jos Roldn, gor Rosete, Rebeca
Servn, Carlos Silva, Amalia Sojo, Ral Topete y Jorge Witker.
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ABREVIATURAS
AGCS

Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

de la Organizacin Mundial de Comercio
CEM
Campo Electromagntico
CNAF
Cuadro Nacional de Atribucin de Bandas de Frecuencias
Cofeco
Comisin Federal de Competencia
Cofetel
Comisin Federal de Telecomunicaciones
DOF
Diario Oficial de la Federacin
EU
Estados Unidos de Amrica
FCC
Federal Communications Commission (EUA)
IP
Protocolo de Internet
Iftel
Instituto Federal de Telecomunicaciones (Mxico)
LFCE
Ley Federal de Competencia Econmica
LFPA
Ley Federal de Procedimiento Administrativo
LFRyTV Ley Federal de Radio y Televisin

LFT
Ley Federal de Telecomunicaciones
LVGC
Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1940
OCDE
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OMC
Organizacin Mundial de Comercio
PTFI

Plan Tcnico Fundamental de Interconexin

e Interoperabilidad
RCVS
Reglamento de Comunicacin va Satlite
RSG
Redes de siguiente generacin
SCJN
Suprema Corte de Justicia de la Nacin
SCT
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Telmex
Telfonos de Mxico
TIC
Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
TLCAN
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
UE
Unin Europea
UIT
Unin Internacional de Telecomunicaciones
VoIP
Voz a travs de Protocolo de Internet

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TRMINOS DEFINIDOS
Constitucin.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Directiva de Servicio Universal Directiva. 2002/22/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo del 7 de marzo de 2002 relativa
al servicio universal y los derechos de los usuarios
en relacin con las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas, modificada por la Directiva
2009/136/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de
25 de noviembre de 2009.
Directiva marco. Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 7 de marzo de 2002 relativa a un marco
regulador comn de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas, segn fue modificada por la
Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 25 de noviembre de 2009 (Directiva marco).
Documento de Referencia. Documento de Referencia a la Lista de
Compromisos Especficos (Suplemento 2) de la OMC.
Modificacin de la Concesin de Telmex. Modificacin al ttulo de
concesin de Telfonos de Mxico, S.A. de C.V., del 10
de agosto de 1990.
Reforma Constitucional de 2013. Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de los artculos 6,
7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 11 de junio de 2013
Sentencia de la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006. Sentencia relativa a la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 promovida por senadores integrantes de la Quincuagsima
Novena Legislatura del Congreso de la Unin, en contra
del propio Congreso y del presidente constitucional de
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los Estados Unidos Mexicanos, as como los votos formulados por el seor ministro Genaro David Gngora
Pimentel, pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007.
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CAPTULO I
ESPECTRO RADIOELCTRICO, SATLITES
Y MEDIOS DE TRANSMISIN
n este captulo se estudiar en primer lugar el concepto de telecomunicaciones. A continuacin se describirn los diferentes
medios de transmisin: por hilos (par de cobre, cable coaxial, fibra ptica y cables submarinos) y el espectro radioelctrico. En cuanto
a este ltimo, se revisarn su importancia y sus caractersticas, la funcin de la UIT en la definicin de servicios a prestarse en l y lo relativo
a la materia satelital, el espectro radioelctrico en el marco jurdico
mexicano y el CNAF, as como las tendencias en la gestin de dicho
espectro.
1. TELECOMUNICACIONES
El ser humano se ha comunicado a distancia a travs de diversas formas, como seales de humo o repiqueteo de campanas. Sin embargo,
la revolucin de las comunicaciones a distancia se inici con el telgrafo elctrico. Las telecomunicaciones se favorecieron directa y significativamente de todas las investigaciones de la fsica, en especial aquellas
sobre la electricidad y las ondas electromagnticas. El concepto de
telecomunicaciones ha sido ampliamente definido. Por su etimologa,
telecomunicacin significa comunicacin a distancia.
El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT define telecomunicacin como toda transmisin, emisin o recepcin de signos,
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CAPTULO I
seales, escritos, imgenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios pticos u otros sistemas
electromagnticos.1
Los servicios de telecomunicaciones han cambiado a lo largo del
tiempo y continan surgiendo nuevos. Ha sido una tentacin constante
el decir que un servicio de telecomunicaciones en particular es el ms
importante en el desarrollo de la humanidad. En sus respectivos momentos
histricos se dijo que lo fueron el servicio telegrfico y el telefnico;
hoy da se le atribuye al internet. Sin embargo, es mejor darle a cada
uno su lugar histrico e imprescindible en la cadena evolutiva de la
comunicacin a distancia, ms que primar a uno solo como el que ms
ha transformado a la sociedad.
Dentro de los servicios de telecomunicaciones estn la telegrafa y
radiotelegrafa, la televisin (abierta y restringida o de paga), la radio
(abierta y restringida o de paga), la telefona (fija y mvil), la comunicacin va satlite, la transmisin de datos, la radiocomunicacin especializada de flotillas o trunking, la radiolocalizacin de personas o paging, la radiocomunicacin privada y el internet, entre otros. A lo largo
de su presencia en Mxico, algunos de estos servicios han sido o son
an prestados exclusivamente por el Estado (p., ej., la telegrafa, que a
la fecha es considerada a nivel constitucional como un rea estratgica
a cargo exclusivamente del Estado); otros siempre han sido proporcionados por el sector privado (p. ej., la televisin restringida o de paga),
y tambin hay servicios que tras un periodo bajo la responsabilidad de
entidades paraestatales, posteriormente se permiti el ingreso del sector privado a ellos (p. ej., telefona y comunicacin va satlite).
Los servicios de telecomunicaciones se brindan mediante redes de
telecomunicaciones, las cuales estn formadas esencialmente por medios de transmisin y diferentes equipos/sistemas.
Red de telecomunicaciones = medios de transmisin + equipos/sistemas.
Los medios de transmisin pueden ser hilos o cables (p. ej., par de
cobre, cable coaxial, fibra ptica) o frecuencias del espectro radioelc1
Artculo 1.3 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT. Cabe sealar que en

Mxico la LFT en su artculo 3, fraccin XIV, recogi la definicin de la UIT casi idntica estableciendo que se deber entender por telecomunicaciones a toda emisin,
transmisin o recepcin de signos, seales, escritos, imgenes, voz, sonidos o informacin de cualquier naturaleza que se efecta a travs de hilos, radioelectricidad,
medios pticos, fsicos, u otros sistemas electromagntico.
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ESPECTRO RADIOELCTRICO, SATLITES Y MEDIOS DE TRANSMISIN
trico. Para ilustrar lo que es una red de telecomunicaciones, sirva el siguiente ejemplo: Estn dos personas platicando. La persona A pronuncia
determinadas palabras (la boca y las cuerdas vocales seran un equipo
transmisor, en tanto que el cerebro sera un sistema de comunicacin).
Las palabras viajan a travs de una frecuencia del espectro radioelctrico
(medio de transmisin) y llegan hasta las orejas de la persona B (las orejas seran las antenas/equipos receptores). Las palabras son recibidas y
procesadas por la persona B (su odo y cerebro seran equipos y sistemas
de comunicacin). En este ejemplo, hay equipos y sistemas de comunicacin (boca, cuerdas vocales, orejas, odos y cerebro) y se emplea un
medio de transmisin (frecuencias del espectro radioelctrico), es decir,
se forma por analoga una red de telecomunicaciones.
El medio de transmisin se seleccionar dependiendo de los servicios que se pretendan prestar (p. ej., si se trata de telefona mvil es evidente que se requiere utilizar frecuencias del espectro radioelctrico).
La tecnologa que se vaya a utilizar determinar cules son los equipos
y sistemas idneos para prestar el servicio del que se trate.
Para efectos didcticos esta obra divide a los medios de transmisin en dos grandes grupos: aquellos que utilizan hilos como pueden
ser los pares de hilos, el cable coaxial, la fibra ptica y el cable submarino, y las frecuencias del espectro radioelctrico, segn se exponen a
continuacin
2. MEDIOS CABLEADOS
2.1. Par de cobre
El par de cobre es el ms conocido de los pares de hilos, aunque tambin se ha utilizado el par de aluminio. El par de cobre era el medio de
transmisin tradicional de telefona y, como su nombre lo indica, se
formaba por dos hilos hechos de cobre. En la actualidad en muchos pases los cables del servicio telefnico que llegan a los hogares an son
pares de cobre. Los inconvenientes que stos presentan es que su seal se puede atenuar o perder durante el transporte de la informacin,
o bien recibir interferencia. Si bien la existencia de medios de transmisin con mayor capacidad, como la fibra ptica, estn sustituyendo
paulatinamente al par de cobre (en especial en redes de transporte),
ste continuar todava en muchos pases como el medio de transmisin que provee acceso a los usuarios finales.
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CAPTULO I
2.2. Cable coaxial

Creado en la dcada de 1930, el cable coaxial es un cable compuesto
por un cable central conductor aislado que se encuentra envuelto en
otro cable cilndrico.2 En comparacin con el par de cobre, el coaxial
pierde menos energa, permite transportar mayor cantidad de informacin y padece menor interferencia. El cable coaxial se ha utilizado de manera importante en el servicio de televisin restringida por
cable.
2.3. Fibra ptica

La fibra ptica es el medio de transmisin que, a travs de un cable
de vidrio, refracta la luz y la conduce. Los pulsos de luz se envan por
medio de un transmisor de luz. La ventaja de utilizar este medio de
transmisin es que tiene una mayor capacidad (ancho de banda) y velocidad, menor prdida en la transmisin y no le afectan las interferencias electromagnticas.3
La fibra ptica es actualmente el medio de transmisin cableado
ms utilizado en los nuevos despliegues de red; se emplea primordialmente para redes de transporte (incluyendo cables submarinos), pero
tambin para el acceso al usuario final conocido como la ltima milla o
el bucle local. Al uso de la fibra ptica para el acceso al usuario final en
la ltima milla o bucle local se le conoce por las siglas en ingls FTTH
(Fiber To The Home) o fibra al hogar. Con el despliegue de FTTH o fibra
ptica al hogar se busca que los servicios de telecomunicaciones sean
de banda ancha (ver Cap. II, secc. 8.1).
Los trminos de fibra oscura y fibra iluminada son utilizados al referirse a la fibra ptica. La fibra oscura es el cable de fibra ptica que ha
sido desplegado e instalado pero que no se est utilizando. La fibra iluminada es la fibra ptica que ha sido conectada a los equipos y sistemas
de una red de telecomunicaciones, a travs de la cual pueden estar o se
estn transmitiendo comunicaciones.
2
3
A cable composed of an insulated central conducting wire wrapped in another cylindrical conducting wire, Newton, Harry, Newtons Telecom Dictionary, 16 ed., Nueva
York, CMP Books, 2000, p. 201 [traduccin de la autora].
Cfr. Ibidem, pp. 643-644.
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2.4. Cables submarinos

Los cables submarinos de comunicacin4 son los que se tienden en el
mar para transportar comunicaciones de voz, datos y video. Actualmente son de fibra ptica. Todos los continentes del mundo, excepto la
Antrtica, estn conectados a travs de cables submarinos; stos son
la principal infraestructura utilizada en la actualidad por los operadores para sus comunicaciones internacionales.5
Los sistemas de cables submarinos se forman por un segmento seco
y otro mojado. El segmento seco se compone de la estacin de aterrizaje
del cable submarino (submarine cable landing station) y las conexiones
a las troncales de los operadores de redes de telecomunicaciones. El
segmento mojado comprende todo aquello que est hacia el mar, como
la porcin del cable submarino que se coloca bajo tierra segn se va
acercando a la orilla, y como el cable submarino y los repetidores que
se colocan a lo largo del cable submarino para que la seal pueda corregirse y amplificarse conforme recorre el cable submarino para llegar
a su destino final.6
3. FRECUENCIAS DEL ESPECTRO RADIOELCTRICO

3.1. Generalidades
Las frecuencias del espectro radioelctrico son un medio de transmisin de comunicaciones a distancia. De manera coloquial se puede decir que las frecuencias son cables invisibles a travs de los cuales fluye la comunicacin. Los servicios de telecomunicaciones que utilizan
frecuencias o estos cables invisibles son muchos, como la televisin
y la radio abierta, que emplean frecuencias desde las estaciones transmisoras o desde las antenas repetidoras hasta el televisor o la radio del
4
Recurdese que existen tambin cables submarinos para el transporte de energa

elctrica.
5 Cremades, Javier y Garca, Antonio, Acuerdos de interconexin, cables submarinos
y acceso a redes, en Cremades, Javier y Mayor, Pablo (coords.), La liberalizacin de
las telecomunicaciones en un mundo global, Madrid, La Ley-Actualidad-Ministerio de
Fomento, 1999, p. 274.
6 UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, Ginebra,
International Telecommunication Union, 2008, pp. 109-110.
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CAPTULO I
televidente o radioescucha; los telfonos o dispositivos mviles, que

emplean frecuencias desde el telfono/dispositivo mvil hasta la radiobase; la comunicacin va satlite, que se vale de frecuencias desde la
estacin terrena transmisora al satlite y del satlite hasta la estacin
receptora; el acceso WiFi (Wireless Fidelity) que emplea una frecuencia
desde la computadora, laptop o tableta hasta el hotspot, entre otros
muchos servicios de telecomunicaciones.
Un ejemplo familiar y cotidiano del uso de frecuencias es la radio
de Frecuencia Modulada (FM). La radio FM utiliza frecuencias dentro
de la banda de frecuencias de FM que va de los 88 a los 108.0 MHz.7 La
estacin de radio FM Opus 94 de la Ciudad de Mxico emplea para sus
transmisiones la frecuencia 94.5 MHz y el radioescucha de esa estacin
sintoniza en su radio precisamente la frecuencia 94.5 MHz con la finalidad de que su aparato pueda recibir el contenido de los programas de
Opus 94 y los pueda escuchar. No existe un cable fsico que vaya desde
la estacin de radio Opus 94 hasta el receptor del radioescucha; sin embargo, la informacin o el contenido de los programas de Opus 94 viaja
a travs del cable invisible que es la frecuencia de los 94.5 MHz. Si
el mismo radioescucha despus decide escuchar la estacin Horizonte
que se transmite en la Ciudad de Mxico en la frecuencia de 107.9 MHz,
entonces tendr que sintonizar esta frecuencia en su radio.
Las frecuencias se agrupan convencionalmente en bandas de frecuencias de acuerdo a sus caractersticas. El conjunto de bandas de
frecuencias constituyen a su vez el espectro radioelctrico y ste es
parte del espectro electromagntico (p. ej., incluye rayos csmicos, rayos ultravioleta).
FRECUENCIAS
BANDAS DE FRECUENCIAS
(CONJUNTO DE FRECUENCIAS CON CARACTERSTICAS SIMILARES)
ESPECTRO RADIOELCTRICO
(FRECUENCIAS POR DEBAJO DE LOS 3,000 GHZ)
ESPECTRO ELECTROMAGNTICO
Este rango es el atribuido por la UIT a la Regin 2 (Amricas), a la cual pertenece

Mxico.
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El espectro electromagntico es un continuo de ondas formadas en la

naturaleza. El espectro electromagntico comprende, entre muchas
otras, las ondas que producen la electricidad, aquellas emitidas al hablar, la luz visible, los rayos csmicos y las ondas empleadas para transmitir seales para servicios de telecomunicaciones. En trminos simples, las ondas realizan ciclos a diferente velocidad y es a lo que se le
llama frecuencia. La unidad de medida de las frecuencias es el Hertz,8
que se refiere al nmero de ciclos que realiza una onda por segundo.
Los Hertz se abrevian como Hz, y se les antepone una k (kilo Hertz o
kHz = 1,000 Hz), una M (Mega Hertz o MHz = 1,000 kHz = 1000,000 Hz),
o una G (Giga o GHz = 1,000 MHz = 1000,000 kHz = 1,000000,000 Hz),
segn sea el caso.
Ahora bien, el espectro radioelctrico es una parte del espectro
electromagntico utilizado como medio de transmisin para distintos
servicios de telecomunicaciones, como se refiri anteriormente. El espectro radioelctrico permite la propagacin de ondas electromagnticas sin utilizar una gua artificial (p. ej., sin cables). El espectro radioelctrico se establece, convencionalmente, por debajo de los 3,000
GHz. A su vez, el espectro radioelctrico de manera convencional tambin se fracciona en bandas de frecuencias, dependiendo de las caractersticas de stas.
Los tipos de frecuencias varan, entre otras: (1) si las ondas pueden
atravesar muros (p. ej., las utilizadas para la telefona celular o aquellas
para radio FM), (2) si requieren tener lnea de vista, es decir, si el equipo transmisor debe estar sin obstculo alguno entre dicho equipo y la
antena receptora (p. ej., las estaciones transmisoras a satlite o las antenas microondas punto a punto para prestar servicios dedicados para
transmisin de datos), o (3) el alcance o distancias que pueden recorrer
sin la distorsin de las seales transmitidas.
El espectro radioelctrico es un recurso natural, finito y escaso. Es
un recurso natural porque el espectro radioelctrico no es una creacin
del ser humano, sino que est en la naturaleza. El espectro radioelctrico es un recurso de la naturaleza y es el mismo en Oaxaca, Mxico, que
en Bangkok, Tailandia, o que en Durban, Sudfrica. Es finito porque las
frecuencias que componen el espectro radioelctrico son las que estn
en el rango de entre los 3 Hz y los 3,000 GHz.
El Hertz como unidad de medida toma su nombre del fsico que descubri las ondas
electromagnticas, Heinrich Rudolf Hertz.
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CAPTULO I
La escasez del espectro radioelctrico se deriva principalmente de:

Las caractersticas de las frecuencias en cuestin, lo que limita el
tipo de servicios que pueden prestarse en ellas. Las frecuencias se
agrupan precisamente en bandas de frecuencias con la finalidad de
identificar qu tipo de servicio(s) puede(n) prestarse en cada una de
ellas conforme lo permiten las caractersticas de las frecuencias y
segn la disponibilidad de equipos de telecomunicaciones para hacer uso de stas.
Que el aprovechamiento de las bandas de frecuencias siempre est
definido por el avance tecnolgico. La mayor parte de las bandas de
frecuencias del espectro radioelctrico estn desocupadas por el
simple hecho de que no existe hoy da tecnologa para su explotacin. Esto es, para que se puedan emplear frecuencias del espectro
radioelctrico se requiere que haya equipo y redes para su aprovechamiento. Es decir, el ser humano no puede beneficiarse de la disponibilidad de frecuencias si no existen equipo ni redes para utilizar
dichas frecuencias como medios de transmisin.
La saturacin de las bandas de frecuencias en algunas zonas, lo que
es una consecuencia de la utilizacin de la banda por uno o por diversos usuarios. La escasez del espectro radioelctrico no es generalizada, porque no es lo mismo su ocupacin en la Ciudad de Mxico
que en el desierto de Sonora, como tampoco es lo mismo el trnsito
vehicular en la Ciudad de Mxico que en el desierto de Sonora. En
la Ciudad de Mxico ciertas bandas de frecuencia pueden estar ocupadas en su totalidad, en tanto que en el desierto de Sonora muy
probablemente estn desocupadas o mnimamente ocupadas, de
tal suerte que la escasez del espectro radioelctrico depender de la
banda de frecuencia de que se trate y de cul es el nivel de ocupacin
en la cobertura territorial respectiva.
Cabe mencionar que la evolucin tecnolgica hace posible un uso ms
eficiente del espectro radioelctrico y que una misma banda de frecuencias pueda incluso destinarse simultneamente a diferentes usos
a ttulos primario y secundario. Empero, un uso ms eficiente no implica que el espectro radioelctrico se ample; ello slo representa que
est utilizndose de manera ms ptima.
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Finalmente, en lo que atae al empleo de frecuencias destinado a

servicios de telecomunicaciones es importante tener en consideracin
que es posible que se presenten interferencias; stas pueden ocasionar,
o no, que se degrade, interrumpa o impida el funcionamiento de un
servicio de telecomunicaciones.9 La interferencia proviene de fenmenos naturales (como tormentas elctricas) o por artefactos (p. ej., mquinas). Si la interferencia no obstaculiza la comunicacin a travs del
servicio de telecomunicaciones, se considera una interferencia admisible, pero si la degradan, interrumpen o impiden su funcionamiento,
entonces se estar en presencia de una interferencia perjudicial.
Un ejemplo: si en un saln de clases el profesor est exponiendo ante su grupo, est empleando la frecuencia de la voz humana. Si
al mismo tiempo que l expone, un par de alumnos en el fondo del
saln comienzan a platicar en voz alta (lo que supone que tambin
estarn utilizando la misma frecuencia del profesor), entonces habr
una interferencia perjudicial y el resto del grupo no podr escuchar las
explicaciones del profesor. Pero si ese par de alumnos conversa en voz
tan baja que no pueden ser escuchados por el resto del grupo (aun con
una potencia baja, estn utilizando la misma frecuencia del profesor),
entonces se tratara de una interferencia admisible.
3.2. El espectro y la UIT

Las ondas del espectro radioelctrico estn sujetas a las leyes de la fsica, mas no a las leyes que establecen los lmites territoriales de un pas
o regin. Por eso cobran importancia las determinaciones que realizan
los pases en el seno de la UIT respecto al espectro radioelctrico.10
En las Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones de la UIT,
celebradas cada dos o tres aos con la participacin de los Estados
miembro, se determina qu servicios se pueden prestar, en qu bandas
de frecuencias, cules sern los estndares tcnicos y otras condiciones de las emisiones radioelctricas. Asimismo, en la UIT se fijan las
reglas que sern aplicadas en casos de interferencias entre usuarios de
las bandas de frecuencias. Lo anterior encuentra su fundamento en la
Constitucin de la UIT, la cual seala que sta:
9
Artculo 1, seccin VII, apartado 1.169 del Reglamento de Radiocomunicacin de la

UIT.
10 Para ms informacin sobre la UIT vase Cap. IV, sec. 1.
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CAPTULO I
a) Efectuar la atribucin de las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico y la adjudicacin de frecuencias radioelctricas, y llevar el registro de las asignaciones de frecuencias y,
para los servicios espaciales, de las posiciones orbitales asociadas en la rbita de los satlites geoestacionarios o las caractersticas asociadas de los satlites en otras rbitas, a fin de evitar
toda interferencia perjudicial entre las estaciones de radiocomunicacin de los distintos pases, y
b) coordinar los esfuerzos para eliminar las interferencias perjudiciales entre las estaciones de radiocomunicacin de los diferentes pases y mejorar la utilizacin del espectro de frecuencias radioelctricas por los servicios de radiocomunicacin y de
la rbita de los satlites geoestacionarios y otras rbitas.11
La Constitucin de la UIT reconoce que las bandas de frecuencias son
recursos naturales limitados, por lo que deben utilizarse de manera
racional, equitativa, eficaz y econmica, de tal suerte que se permita el
acceso equitativo entre pases.12 Adicionalmente, se establece un mandato de optimizacin para los Estados miembro que consiste en que
procuren limitar al mnimo indispensable las frecuencias y el espectro
utilizado, buscando implementar los adelantos tcnicos.13
El instrumento que provee el marco jurdico especfico para la radiocomunicacin (comunicacin a travs de frecuencias)14 es el reglamento administrativo de la UIT denominado Reglamento de Radiocomunicaciones,15 que es de carcter obligatorio para todos los
Estados miembro de la UIT, salvo que hubieren hecho alguna reserva
11 Artculo 1, seccin 2, incisos a y b de la Constitucin de la UIT.
12 Artculos 12 y 44 de la Constitucin de la UIT.
13 Artculo 44 de la Constitucin de la UIT y artculo 4, seccin I, apartado 4.1 del Relamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
14 1.6 radiocomunicacin: Toda telecomunicacin transmitida por ondas radioelctricas. Artculo 1 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
15 El antecedente del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT fue el Reglamento
de Servicios del Convenio Radiotelegrfico Internacional de 1906 en Berln. El Convenio de 1906 tena por objeto proteger las radiocomunicaciones bidireccionales entre la costa y los barcos contra las interferencias perjudiciales. Ese primer reglamento
defini las reglas de utilizacin del espectro para la explotacin de estaciones a fin
de reducir las interferencias radioelctricas y definir normas tcnicas para los equipos
de radiocomunicaciones, UIT, http://www.itu.int/newsroom/press_releases/2006/Advisory-06-es.html (fecha de consulta: 18 de octubre de 2006).
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al momento de la firma de dicho reglamento o cualquier modificacin

posterior.16
El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT est compuesto por diversas secciones que contienen definiciones,
descripciones de las bandas de frecuencias, los servicios
que pueden ser atribuidos, las tecnologas y su operacin
tcnica, grficos donde se describen las bandas de frecuencias y sus atribuciones (a ttulo primario y secundario), as
como las notas que se refieren a las excepciones o ampliaciones hechas por un pas o por un grupo de pases que los
diferencia del resto en cuanto a la atribucin en una banda
determinada17
Dentro del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT est el cuadro de atribucin de bandas de frecuencias (Cuadro Internacional de
Frecuencias), que incluye, adems de stas, los servicios atribuidos a
cada una de ellas sealando si son a ttulo primario o secundario (segn se explica ms adelante), las diferencias entre las regiones en las
que est dividido el mundo para estos efectos y las notas especiales.
Mxico pertenece a la Regin 2.18
Actas de Radiocomunicacin. Con la finalidad de considerar peridicamente los avances tecnolgicos para un uso ms eficiente del espectro
radioelctrico y realizar las modificaciones pertinentes al Reglamento
de Radiocomunicaciones de la UIT, cada dos o tres aos se realizan las
Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones con la asistencia y
votacin de los Estados miembro. El resultado de estas reuniones son
las Actas respectivas por medio de las cuales se agregan, eliminan o
modifican disposiciones del Cuadro Internacional de Frecuencias (CIF).
Cada pas puede realizar excepciones o adiciones a este Cuadro, el cual
sirve de base para que cada pas elabore y actualice sus respectivos
16 Artculos 4 y 54 de la Constitucin de la UIT.
17 lvarez, Clara Luz, Camarena, Beatriz Adriana y Jalife, Salma Leticia, Amicus curiae
presentado a consideracin del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Repblica
Mexicana, el da 22 de agosto de 2006, en referencia a la accin de inconstitucionalidad
promovida por una tercera parte de la Cmara del Senado en contra de la aprobacin
por parte del Congreso de la Unin del Decreto que modifica, adiciona y deroga la Ley
Federal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Radio y Televisin, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 11 de abril de 2006, Mxico, D.F., 2006, p. 18.
18 Artculo 5, seccin 5.2 del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT.
35
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CAPTULO I
cuadros de atribuciones de frecuencias, reflejndose tambin en stos

las notas especiales de excepciones o adiciones.
Interferencias. El CIF sirve tambin para atender una de las constantes
preocupaciones en materia de radiocomunicacin: la interferencia. De
acuerdo con el Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT, la interferencia es el efecto producido sobre un sistema de radiocomunicacin
debido a una energa no deseada que degrada la calidad, falsea o hace
que se pierda la informacin.19 Es as como el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT, el CIF y otros instrumentos de la UIT, como las
recomendaciones, contemplan criterios de interferencia admisible.20
Una interferencia ser perjudicial cuando degrade gravemente, interrumpa repetidamente o impida el funcionamiento de un servicio de
radiocomunicacin.21 Los Estados miembro deben, por ende, cumplir
con el CIF al asignar frecuencias en sus respectivos pases para evitar
interferencias perjudiciales.22
Las interferencias tienen repercusiones entre pases,23 por lo cual
muchas veces deben llevarse a cabo intensas negociaciones para alcanzar acuerdos especficos cuando se presenta un nivel de interferencia
mayor al establecido por la UIT pero aceptable para los pases que lo
acuerden.24 stos generalmente son colindantes o vecinos.
19 Artculo 1, seccin VII, apartado 1.166 del Reglamento de Radiocomunicacin de la
UIT. Por su parte, el Reglamento de Telecomunicaciones (Mxico) define la interferencia como efecto de una energa no deseada debida a una o varias emisiones,
radiaciones, inducciones o sus combinaciones sobre la recepcin de un sistema de
radiocomunicacin, que se manifiesta como degradacin de la calidad, falseamiento
o prdida de la informacin que se podr obtener en ausencia de esta energa no
deseada, Artculo 2, fraccin VIII del Reglamento de Telecomunicaciones (Mxico).
UIT. Para el caso de Mxico adems el Reglamento de Telecomunicaciones define a
la interferencia admisible como la interferencia observada o prevista que satisface
los criterios cuantitativos de interferencia y de comparticin que figuran en las normas
tcnicas establecidas por la Secretara, o en el Reglamento de Radiocomunicaciones
de la Unin Internacional de Telecomunicaciones, o en recomendaciones del Comit
Consultivo, artculo 2, fraccin VIII del Reglamento de Telecomunicaciones (Mxico).
UIT.
22 Artculo 4, seccin I, apartados 4.2 y 4.3 del Reglamento de Radiocomunicacin de la
UIT.
23 Ver Captulo IV del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT para el tema de
interferencias, en especial los artculos 15 y 16 de Interferencias y Comprobacin
tcnica internacional de las emisiones, respectivamente.
24 Artculo 1, seccin VII, apartado 1.168 del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT.
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Tambin puede haber interferencias dentro de un mismo pas en

los servicios de telecomunicaciones. Generalmente en los ttulos habilitantes expedidos por cada Estado (concesiones, licencias, permisos)
se establecen la(s) frecuencia(s) a utilizar, el rea de cobertura, la potencia mxima y ciertos derechos del titular en el sentido de no recibir interferencias perjudiciales. Esto ltimo supone que la persona
autorizada a ocupar la(s) frecuencia(s) del espectro radioelctrico debe
respetar las potencias mximas de emisin de las seales y las reas
de cobertura indicadas en su propio ttulo habilitante con la finalidad
de evitar interferencias perjudiciales. Si stas se presentaran, los gobiernos deben tener criterios respecto a quin debe prevalecer en una
controversia (p. ej., por tener un ttulo habilitante previo) o proveer alternativas de solucin, como la sustitucin de la frecuencia con la cual
se est interfiriendo por otra en la cual puedan coexistir ambos servicios sin interferirse de manera perjudicial.
Ttulo primario y ttulo secundario. Para un uso ms ptimo del espectro radioelctrico, el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT establece categoras de servicios, de tal suerte que una misma banda de
frecuencia pueda estar atribuida a distintos servicios de radiocomunicacin (p. ej., servicio fijo, servicio mvil) a ttulo primario o a ttulo secundario. () los servicios que operan a ttulo primario son protegidos
contra interferencias de servicios que operan a ttulo secundario. Esta
doble atribucin permite la convivencia entre servicios en la misma
banda de frecuencias bajo determinadas condiciones tcnico-operativas.25 Los servicios a ttulo secundario: (1) no deben causar interferencia perjudicial a los servicios a ttulo primario, (2) no pueden reclamar
proteccin contra interferencias perjudiciales de servicios a ttulo primario, y (3) s tienen derecho de proteccin contra interferencias perjudiciales causadas por el mismo servicio o de otros servicios a ttulo
secundario a los cuales se les asignen frecuencias posteriormente.26
Para ilustrar con un ejemplo por analoga, el profesor que est impartiendo una clase a su grupo utiliza la frecuencia de la voz humana.
El profesor es quien tiene el derecho de hablar para dictar su curso
25 Cofetel, Resolucin del Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones para
clasificar ciertas bandas de frecuencias conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones, aprobada por el pleno en su XI Sesin Extraordinaria del 22 de julio de 2005
mediante Acuerdo P/ EXT/220705/49, p. 37.
26 Artculo 5, seccin II, apartados 5.28, 5.29, 5.30 y 5.31 del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT.
37
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CAPTULO I
(ttulo primario). Si algn alumno desea comentarle algo a su compaero de al lado en voz baja, lo podr hacer siempre que no interfiera
con la clase (ttulo secundario). Tanto el profesor como el alumno estn
haciendo uso de la misma frecuencia (la de la voz humana), al mismo
tiempo y en el mismo espacio (saln de clase), pero con diferente potencia. El profesor (ttulo primario) tiene el derecho de que el alumno
no lo interfiera (ttulo secundario), y si la conversacin de ste interfiere, el profesor tiene derecho a que el alumno se calle.
Las innovaciones tecnolgicas hacen posible, cada vez en mayor medida, el uso compartido de una banda de frecuencias por distintos usuarios al mismo tiempo. Las autoridades nacionales fijan los parmetros tcnicos (p. ej., condiciones tcnico-operativas, potencia mxima) permitidos
para cada servicio a ttulo primario y a ttulo secundario, de tal suerte
que puedan convivir diversos servicios simultneamente en la misma frecuencia y cobertura, pero con diferentes caractersticas tcnicas.
3.3. rbitas satelitales y bandas asociadas

Las redes satelitales (vase Cap. II, sec. 3) utilizan dos recursos naturales limitados: (1) las posiciones en la rbita satelital geoestacionaria
u otras rbitas satelitales, y (2) las bandas de frecuencias para enviar
las seales de la Tierra al satlite (enlace ascendente) y del satlite a la
Tierra (enlace descendente).
Las posiciones en la rbita geoestacionaria posibilitan que el satlite
colocado en ellas preste servicios con un rea de cobertura que va del
hemisferio norte al sur, cubriendo muchos pases simultneamente.
Una vez ubicado el satlite en su posicin orbital geoestacionaria
no se requiere combustible para mantenerlo ah, puesto que la altura
a la cual se halla, junto con la gravedad, permiten que viaje a la misma velocidad que la Tierra sin moverse de su posicin. Las posiciones
en la rbita geoestacionaria son escasas debido a que los satlites deben colocarse a cierta distancia uno del otro, por lo cual las posiciones
espaciales sobre el Ecuador para ubicar satlites geoestacionarios son
limitadas y muy codiciadas.
Antecedentes histricos. En 1957 la Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas lanz al espacio el satlite Sputnik. Sin embargo, entonces
no existan derechos ni obligaciones definidos ni se haban establecido
categoras reconocidas de servicios espaciales, no se haban atribuido
38
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frecuencias de radio para aplicaciones espaciales, y no se haban anunciado principios o procedimientos para coordinar el uso del espectro y
posiciones orbitales entre las naciones que operaban satlites.27
En su conferencia celebrada en 1959, la UIT agreg a su Reglamento
de Radiocomunicaciones dos servicios espaciales (ninguno de ellos para
comunicaciones) y atribuy espectro para investigacin espacial. En la
dcada de 1960 se establecieron dos categoras de servicios (de comunicaciones y de radiodifusin) y procedimientos de coordinacin. Para
la dcada de 1970, la UIT comenz a exigir que se notificara de manera
anticipada la intencin de establecer redes satelitales; sin embargo, los
pases en vas de desarrollo se unieron para pugnar por un acceso equitativo de todos los pases independientemente de su nivel de desarrollo
y su posicin econmica a las posiciones en la rbita geoestacionaria y
a las bandas de frecuencias asociadas a stas. Los pases en vas de desarrollo no tenan en ese momento la capacidad de establecer redes satelitales a la par de los llamados pases industrializados o desarrollados,
por lo cual temieron que para cuando tuvieran la capacidad de colocar
sus satlites ya no habra posiciones en la rbita geoestacionaria o stas
no seran las adecuadas para prestar servicios en su regin.
Fue entonces cuando se incorpor a la UIT el principio de acceso equitativo a los recursos espaciales y se estableci la asignacin de stos de
manera equilibrada entre los pases. Posteriormente, se traz un esquema
para que las naciones pudieran tener posiciones en la rbita geoestacionaria y, segn fuera el caso, en rbitas satelitales no geoestacionarias conforme al plan de asignaciones espaciales, o bien a travs de un procedimiento reglamentario o no planificado,28 segn se describe a continuacin.
La UIT actualmente realiza el registro de las posiciones en la rbita geoestacionaria y de las caractersticas asociadas de los satlites
en rbitas no-geoestacionarias con la finalidad de evitar interferencias
perjudiciales por virtud de la operacin de sistemas satelitales de los
distintos pases.29 Existen dos procedimientos en la UIT para que un
pas obtenga el derecho de ocupar una posicin en rbita satelital:
27 (...) no recognized categories of space-based services had been established, no radio
frequencies had been allocated to space applications, and no principles or procedures
for coordinating the use of spectrum and orbital positions among nations operating
satellites had been announced (), Kennedy, Charles H. y Pastor, M. Vernica, An
introduction to International Telecommunications Law, Norwood, USA, Artech House,
1996, p. 52 [traduccin de la autora].
28 Cfr. Ibidem, pp. 52-61.
29 Artculo 1, seccin 2, incisos a y b de la Constitucin de la UIT.
39
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CAPTULO I
Planes de asignaciones espaciales. Con base en stos los pases

tienen previsto ocupar una o varias posiciones en la rbita
geoestacionaria. En el plan espacial se estipula qu pas tiene
derecho a ocupar determinada posicin orbital, cules son las
bandas de frecuencias asociadas a sta, el rea en la cual podr
prestar servicio el satlite que se llegue a colocar, y ciertos parmetros tcnicos. Existen planes para servicios de radiodifusin
por satlite (Apndice 30 y 30A del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT) y para servicio fijo por satlite (Apndice 30B
del Reglamento de Radiocomunicacin de la UIT).
Procedimiento reglamentario. ste se origina cuando un pas necesita ocupar una posicin orbital que no tiene asignada dentro
del plan espacial, o bien, cuando desea tener una rbita satelital
no-geoestacionaria asignada. En estos casos, el Estado debe solicitar expresamente una posicin en la rbita geoestacionaria
o el derecho de ocupar una rbita no-geoestacionaria mediante
sendos procedimientos ante la UIT y otros pases.
El procedimiento reglamentario consta esencialmente de cuatro etapas:30

1. Publicacin anticipada. Se inicia cuando un pas presenta una
solicitud para ocupar una posicin orbital. Entonces la UIT
publica dicha solicitud para recibir comentarios de otros pases. La solicitud de publicacin anticipada debe presentarse
entre dos y siete aos antes de la fecha en la cual se pretenda
poner en servicio la red o sistema satelital. Para ello se exige
una descripcin general de la red o sistema, con la finalidad
de que se publique en la Circular Internacional de Informacin sobre Frecuencias. Con la publicacin anticipada por
parte de la UIT se inicia el conteo del reloj regulatorio, es
decir, del plazo en el cual deben quedar concluidas satisfactoriamente todas las etapas del proceso. El reloj regulatorio
puede contar hasta siete aos a partir de que se realiza la publicacin anticipada y hasta la fecha en que la red o el satlite
son puestos en servicio.31
30 Vanse los artculos 9 y 11 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
31 Cfr. Girn Garca, Carlos G., Presentacin Obtencin de Posiciones Orbitales, Administracin y Regulacin de las Telecomunicaciones, Mxico, septiembre de 2009.
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La UIT parte del principio de el primero en tiempo, el primero en
derecho en cuanto al orden en que recibe y tramita las solicitudes, por lo cual es importante para los pases conservar su posicin en la fila. Si el pas incumple con los plazos, documentos
o informacin establecidos y requeridos por la UIT en cualquier
etapa del proceso, entonces pierde el derecho de prelacin que
tena y el siguiente pas de la lista adquiere la prioridad para
iniciar su proceso y eventualmente recibir el derecho de ocupar
la posicin orbital que desee.
2. Coordinacin. La finalidad de esta etapa es definir los detalles
tcnicos del proyecto. La coordinacin debe realizarse entre el
pas que solicita ocupar la posicin orbital y los que tengan satlites en rbita o planeados que puedan ser afectados por interferencias perjudiciales del nuevo satlite.

Los pases solicitantes de una posicin orbital deben cumplir con (i) la debida diligencia financiera, consistente en la capacidad para pagar las cuotas que la UIT fija para el trmite, y
(ii) la debida diligencia administrativa, mediante la cual el pas
debe proveer la identidad de la red satelital, as como el nombre
del fabricante y de quien realizar el servicio de lanzamiento.32
3. Notificacin. La notificacin ante la UIT incluye una evaluacin
sobre el proyecto presentado para determinar si pueden ocurrir
interferencias perjudiciales, por lo cual la UIT revisa las coordinaciones realizadas por el pas solicitante y determina si no se
causan interferencias perjudiciales con los pases con los que
no haya llegado a un acuerdo de coordinacin.
4. Registro. Esta etapa se refiere a la inscripcin del proyecto en el
Registro Internacional de Frecuencias ante la UIT.
La gestin internacional por parte de Mxico para obtener posiciones
orbitales geoestacionarias o sistemas satelitales que ocupen rbitas
no-geoestacionarias la realiza la SCT (en colaboracin con la Cofetel)
de oficio o a peticin de parte.33 Una vez registrada en favor de Mxico
la posicin orbital geoestacionaria o las caractersticas de los satlites
32 Cfr. Idem.
33 Artculo 3 del RCVS.
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CAPTULO I
en rbitas no-geoestacionarias, se inicia el procedimiento de licitacin

pblica con sus diversas etapas34 (vase Cap. XIV, sec. 5). A partir de la
reforma constitucional de 2013 la gestin internacional de Mxico podr ser una responsabilidad del Ejecutivo Federal en estrecha relacin
con el Iftel.
3.4. Mxico y el espectro

El espectro radioelctrico forma parte del espacio situado sobre el territorio de la Repblica Mexicana, por lo que le corresponde a la nacin el dominio directo sobre l;35 es inalienable e imprescriptible, y
las concesiones para su uso o aprovechamiento deben otorgarse de
acuerdo con las condiciones establecidas por las leyes.36 Asimismo,
el espectro radioelctrico como espacio areo es un bien nacional sujeto al rgimen de dominio pblico de la Federacin y susceptible de
aprovechamiento por particulares mediante concesin con base en
las leyes correspondientes.37
En cuanto a espectro radioelctrico y posiciones orbitales satelitales, el marco jurdico nacional sujeto a las reservas realizadas por
Mxico se rige tambin por la Constitucin y el Convenio de la UIT,38
el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT39 y las diversas Actas
Finales de las Conferencias Mundiales de Radiocomunicacin de la UIT,
en tanto que los anteriores instrumentos forman parte de la Ley Suprema de los Estados Unidos Mexicanos.40
La ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 deber
prever el mecanismo para el otorgamiento de las concesiones respectivas; mientras no se expida, seguir aplicando la LFT y la LFRTV. La LFT
34
35
36
37
Artculo 29, prrafo primero de la LFT.

Artculos 27, prrafo cuarto, y 42 fraccin VI de la Constitucin.
Artculo 27, prrafo sexto de la Constitucin.
Artculos 3 fraccin I, 4 primer prrafo, y 6, fraccin I de la Ley General de Bienes
Nacionales.
38 Mxico suscribi la Constitucin y el Convenio de la UIT; se firmaron el 22 de diciembre de 1992 en Ginebra y entraron en vigor el 1 de junio de 1994.
39 El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT fue firmado por Mxico el 2 de octubre de 1947 y publicado en el DOF el 13 de agosto de 1949; Mxico lo deposit en
la UIT el 9 de septiembre de 1949 y entr en vigor a partir de esa fecha, de acuerdo
con informacin proporcionada por la Secretara de Comunicaciones y Transportes
(Oficio de la Direccin General de Poltica de Telecomunicaciones 2.1.102.1147 del
30 de marzo de 2007).
40 Artculo 133 de la Constitucin.
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tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotacin del espectro radioelctrico, de las redes de telecomunicaciones y de la comunicacin va satlite, que son consideradas vas generales de comunicacin.41 El Estado mexicano mantendr en todo momento el dominio
sobre el espectro radioelctrico y las posiciones orbitales asignadas a
Mxico.42 Por su parte, la LFRTV seala que corresponde a la Nacin el
dominio directo de su espacio territorial y, en consecuencia, del medio
en que se propagan las ondas electromagnticas. Dicho dominio es inalienable e imprescriptible.43
El Cuadro Nacional de Atribucin de Frecuencias (CNAF) es aquel
en el cual se inscriben las bandas de frecuencias atribuidas a diferentes servicios de radiocomunicacin terrenal o por satlite o para
servicios de radioastronoma, sealando la categora atribuida a los diferentes servicios, as como las condiciones especficas y restricciones
en el uso de algunas frecuencias por determinados servicios de radiocomunicacin.44
El CNAF plasma los acuerdos internacionales y las consideraciones de
prioridades nacionales en cuanto a las bandas de frecuencias del espectro
radioelctrico. Como se refiri anteriormente, en las Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones de la UIT representantes del Ejecutivo
Federal suscriben las Actas (con las reservas que consideran pertinentes
para Mxico). stas son presentadas al Senado para su ratificacin como
tratado internacional. Finalmente, con la ratificacin del Senado, la Cofetel actualiza el CNAF con la informacin de las Actas y las reservas que
en su caso se hayan indicado para Mxico. A partir de la Reforma Constitucional de 2013 deber ser el Iftel el que actualice y administre el CNAF.
El CNAF reviste una importancia suprema al ser el instrumento
para que el Estado mexicano pueda hacer un uso eficiente del espectro
radioelctrico, as como para que planee los objetivos futuros a travs
de su utilizacin (p. ej., cobertura en todo el territorio nacional con servicios de banda ancha); seala los tipos de servicios de telecomunicaciones que pueden prestarse en cada banda, los ttulos primarios y
secundarios, as como las notas tcnicas relevantes.
Con la Reforma Constitucional de 2013 el Iftel tendra que asumir
las funciones de la Cofetel en cuanto a administracin del espectro y al
Registro de Telecomunicaciones, por lo cual se exponen a continuacin
41
42
43
44
Artculos 1 y 2 de la LFT.
Artculo 2, prrafo segundo de la LFT.
Artculo 1 de la LFRTV.
Artculo 2, fraccin VIII del Reglamento de Telecomunicaciones.
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CAPTULO I
las facultades de la Cofetel en tales temas. Esta instancia es la encargada de administrar el espectro radioelctrico, promover su uso eficiente
y mantener actualizado el CNAF.45 Asimismo, debe tener en el Registro de Telecomunicaciones la informacin sobre los usuarios de cada
segmento por regin (excepto de las bandas para fines de seguridad
pblica y nacional).46
Para cualquier sociedad democrtica es de vital importancia el
hecho de que la informacin sobre la ocupacin o disponibilidad de
frecuencias en un pas sea pblica y detallada. As, la ciudadana
puede exigir que haya ms estaciones de radio o de televisin abierta, el sector privado puede solicitar nuevas licitaciones para prestar
servicios de telecomunicaciones, y el sector pblico puede ampliar
su base de comunicaciones a travs de frecuencias que no estn
ocupadas.
Las bandas de frecuencias plasmadas en el CNAF y conforme al Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT pueden utilizarse a ttulo
primario o secundario. De esta manera, una misma banda de frecuencias puede ser atribuida a ttulo primario para un uso especfico (p. ej.,
uso comercial para servicios mviles) y a ttulo secundario para otro
tipo de uso (p. ej., uso libre para dispositivos de baja potencia). En este
sentido, el regulador de telecomunicaciones, en el ejercicio de su deber
de procurar que se haga un uso ms eficiente del espectro radioelctrico, puede atribuir a una banda de frecuencias segn lo permita la
tecnologa un uso comercial a ttulo primario, para lo cual se realizara
una licitacin para el otorgamiento de la concesin respectiva, y un uso
libre a ttulo secundario para permitir al pblico acceder de manera
inalmbrica a servicios de telecomunicaciones. En el supuesto anterior,
en las bases de licitacin el regulador deber indicar expresamente que
se otorgar la concesin para uso de las frecuencias correspondientes
a ttulo primario, estando el concesionario protegido contra interferencias de aquellos usuarios a ttulo secundario.
Tipos de uso. El uso de las bandas de frecuencias conforme a la Reforma Constitucional de 2013 ser para fines comerciales, privados, sociales y pblicos. No obstante dicha reforma, es de utilidad conocer cules
son los usos conforme a la LFT y la LFRTV, toda vez que (1) muchos
ttulos habilitantes han sido expedidos por virtud de dichas leyes; (2)
45 Artculo 9-A, fraccin VIII de la LFT.
46 Artculos 7, fraccin VI, 9-A, fraccin VIII, y 64, fraccin II de la LFT.
44
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en tanto no se expida la ley reglamentaria derivada de la Reforma de

2013, seguirn vigentes la LFT y la LFRTV, y (3) es probable que los usos
previstos en la Reforma de 2013 tengan similitudes con los usos de la
LFT (p. ej., que el uso comercial sea similar al uso determinado de la
LFT, que el uso pblico sea parecido al uso oficial de la LFT).
Las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico conforme a la
LFT se clasifican como de uso libre, uso determinado, uso oficial y uso
experimental.47 Igualmente la LFT define lo que es el espectro reservado. Por su parte, la LFRTV seala que el servicio de radiodifusin (radio
y televisin abierta) se realizar a travs de bandas de frecuencias atribuidas a la radiodifusin, es decir, no establece tipos de uso como tal,
sino que se limita a indicar que las frecuencias que se empelarn para
el servicio de radio y televisin abierta (recepcin directa y gratuita de
los emisores mediante la utilizacin de radios o televisiones idneas)
son las que han sido identificadas para tal servicio.48

El concepto uso libre significa que las bandas de frecuencias

pueden ser utilizadas por el pblico en general49 sin que se requiera para ello de concesin, permiso, autorizacin o registro
alguno. Las bandas de uso libre pueden tener condiciones tcnicas o de operacin mediante disposiciones administrativas
de carcter general que sean expedidas por el regulador;50 por
analoga, son como un parque pblico donde cualquier persona
puede pasear, sin tener que pedir permiso para ello ni pagar
una cuota.
47 Artculo 10 de la LFT.
48 Artculo 2 de la LFRTV.
49 La frase pblico en general conlleva la inexistencia de distinciones entre las personas que pueden hacer uso de las bandas de frecuencia. Lo anterior implica que
cualquiera, incluso titulares de concesiones, permisos o registros, puede utilizarlas,
Cofetel, Resolucin aprobada mediante Acuerdo P/EXT/220705/49, op. cit., nota 25,
p. 39.
50 A manera de ejemplo, la banda de 5,725 a 5,850 MHz fue declarada de uso libre
mediante acuerdo publicado por la SCT, mientras que las condiciones tcnicas de
operacin fueron expedidas por la Cofetel. SCT, Acuerdo por el que se establece la
poltica para servicios de banda ancha y otras aplicaciones en las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico 902 a 928 MHz; 2,400 a 2,483.5 MHz; 3,600 a 3,700
MHz; 5,150 a 5,250 MHz; 5,250 a 5,350 MHz; 5,470 a 5,725 MHz y 5,725 a 5,850
MHz, publicado en el DOF del 13 de marzo de 2006; y Cofetel, Resolucin por medio
de la cual la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide las condiciones tcnicas de operacin de la banda 5,725 a 5,850 MHz, para su utilizacin como banda de
uso libre, publicada en el DOF del 14 de abril de 2006.
45
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CAPTULO I
El trmino uso determinado quiere decir que se establecen los

servicios a otorgarse y se autoriza el uso mediante concesin
obtenida en licitacin pblica. Las bandas de frecuencias para
usos determinados generalmente son aquellas que implican
la prestacin de servicios de telecomunicaciones mediante la
explotacin comercial de stos; es decir, despus de la licitacin para el otorgamiento de concesiones para este tipo de
frecuencias, el concesionario normalmente desplegar su red
(u ocupar una existente) y ofrecer servicios de telecomunicaciones.51
Uso oficial significa que las bandas de frecuencias de este tipo

han sido otorgadas en exclusiva a la administracin pblica
federal, gobiernos estatales y municipales, organismos constitucionales autnomos y concesionarios de servicios pblicos52
mediante asignacin directa; por ello son intransferibles. Las
frecuencias de uso oficial cumplen diversas funciones: desde
seguridad pblica y seguridad nacional (p. ej., para comunicaciones de las Fuerzas Armadas o del cuerpo de bomberos)
hasta servicios sociales o de comunicacin de una institucin
o dependencia (p. ej., frecuencias asignadas a Petrleos Mexi-
51 El CNAF seala qu servicios se pueden prestar en cada banda (en una misma se
pueden otorgar varios), en tanto que en el Programa de Licitaciones se establece
para qu servicio se est licitando (de los servicios atribuidos a una banda, la autoridad seala para cul de ellos se otorgara la concesin respectiva). Utilicemos una
analoga para entender de mejor manera qu son las frecuencias para uso determinado: es como si se contara con un terreno cuyo uso de suelo est fijado por la reglamentacin de desarrollo urbano para casa habitacin, para uso comercial u oficinas;
es decir, ese terreno (banda de frecuencia) slo se puede utilizar legalmente para el
uso de suelo (servicio de telecomunicaciones) que se tiene previsto.
52 En 2012 se aprob una reforma necesaria a la LFT tanto para la asignacin de
frecuencias como para la regularizacin de las utilizadas por concesionarios de
diversos sectores a los que, para cumplir sus funciones y prestar sus servicios, les
resulta indispensable usar frecuencias. La operacin de ferrocarriles, por ejemplo,
requiere del uso de frecuencias; si este medio de transporte no tuviera acceso a
ellas, se comprometera la seguridad del servicio ferroviario y, en un caso extremo,
incluso podra resultar imposible su prestacin. Este servicio es considerado pblico
conforme a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, que requiere del uso de
frecuencias de manera exclusiva para que la tripulacin de los trenes se comunique
entre s y con la de otros trenes, para los movimientos del tren, para el despacho de
trenes en movimiento, para el servicio de control de trfico centralizado, y para la
telemetra de principio y fin de tren (p. ej., longitud e integridad del tren), entre otras
funciones.
46
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canos o a la Comisin Federal de Electricidad), o para la operacin de servicios pblicos por particulares (p. ej., frecuencias
para ferrocarriles).

Usos experimentales. Este trmino significa que las bandas de

frecuencias deben destinarse nicamente a comprobar la viabilidad tcnica y econmica de tecnologas en desarrollo, a fines
cientficos o a pruebas temporales de equipo.
Se dice que las bandas de frecuencias son para radiodifusin53

cuando hayan sido atribuidas a dicho servicio con la finalidad
de que la poblacin reciba directa y gratuitamente las seales
de la estacin de radio o televisin.
Espectro reservado54 es un concepto que alude a las bandas de

frecuencias que no han sido asignadas ni concesionadas y que
no se han establecido como de uso libre. El espectro reservado
sirve para que la autoridad no tenga que pronunciarse sobre
cul es la clasificacin de cada banda de frecuencia, sino que
pueda atender a la evolucin tecnolgica y a las necesidades
del pas para resolver en el momento que sea apropiado si una
banda de frecuencias se destinar a uso libre, o bien a uso determinado, comercial, social, oficial o pblico.
La Reforma Constitucional de 2013 estableci que se otorgarn concesiones de uso comercial, privado, social y pblico. Las de uso comercial
y las de uso privado debern pasar por licitacin pblica, en tanto que
las de uso social y uso pblico sern asignadas directamente (vase
Cap. XIV, sec. 2 y 3).
Cambio y rescate. El rescate es un acto administrativo que extingue
una concesin y recupera anticipadamente una frecuencia cuyo uso
haba sido otorgado a un particular, por lo cual la ley reglamentaria
debe prever los supuestos que justifican el rescate. Para ms informacin sobre el particular vase el Cap. XV, sec. 3.3. El cambio de una frecuencia es una permuta o sustitucin de una frecuencia cuando se est
en alguno de los supuestos de ley. El cambio y el rescate son figuras
54 Artculo 10, fraccin V de la LFT.
47
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CAPTULO I
jurdicas distintas, aun cuando la LFT inclua los mismos supuestos

para llevar a cabo el cambio o el rescate de frecuencias. Conforme a la
LFT, tales supuestos son: (1) cuando lo exija el inters pblico, (2) por
razones de seguridad nacional, (3) para la introduccin de nuevas tecnologas, (4) para solucionar problemas de interferencia perjudicial, y
(5) para cumplir con tratados suscritos por el Estado mexicano.55
La ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 deber
prever las figuras del cambio de frecuencias y el rescate, por lo que sera una oportunidad el definir los supuestos en los cuales procede una
y otra y distinguir dichas figuras.
3.5. Tendencias
Histricamente los pases han optado por administrar el espectro radioelctrico con base en parmetros tcnicos, de operacin y reglas de
los servicios, as como en autorizaciones exclusivas (concesiones, licencias, asignaciones) cuyo objetivo es evitar interferencias con otros
usuarios autorizados. Sin embargo, con la evolucin tecnolgica ya es
factible la prestacin de mltiples servicios en las mismas bandas de
frecuencias, incluso de manera simultnea. Adems, ahora las redes (p.
ej., mesh networks56), los equipos de telecomunicaciones y el software
(p. ej., software defined radios57) permiten una utilizacin ms ptima
del espectro y por ms usuarios, sin necesidad de que el Estado tenga
que otorgar autorizaciones exclusivas.
Partiendo de presupuestos econmicos que consideran que un
mercado en competencia es un instrumento para el uso eficiente del
espectro radioelctrico, algunos pases han optado por: (1) flexibilizar
56 Las mesh networks son redes que se construyen con infraestructura del tipo de las redes celulares/mviles que ocupan radiobases. La particularidad de las mesh networks es que los equipos terminales (equipos de los usuarios) pueden funcionar como
repetidores/antenas entre s. Al convertirse los equipos terminales en repetidores
como si fueran parte de la infraestructura de la red, un usuario que est lejos de una
radiobase podr comunicarse gracias a que las seales que enve/reciba viajarn a
travs de los usuarios que estn cerca de l hasta llegar a la radiobase ms cercana,
y de ah sta lo remitir a su destino final.
57 Los software defined radios utilizan tcnicas que les permiten, a travs de software,
determinar qu frecuencia est desocupada en ese instante para enviar sus seales.
Esto hace posible que las seales brinquen de una frecuencia a otra frecuencia
segn su disponibilidad. Asimismo, los software defined radios pueden controlar los
niveles de su potencia, lo que reduce la interferencia con otros usuarios.
48
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la manera de transferir las licencias o concesiones de uso de espectro,

(2) establecer bandas de frecuencias que pueden prestar cualquier servicio de telecomunicaciones, dejando al mercado la decisin de cul es
el servicio a prestarse, o bien (3) permitir la existencia de un mercado
secundario de espectro radioelctrico.
La UE ha sugerido que para un uso ms eficaz del espectro radioelctrico las polticas en la materia deben prever: (1) una mayor
flexibilidad en cuanto al uso del espectro, al permitir ms opciones
de servicios en una banda de frecuencias especfica, (2) reconocer la
convergencia de servicios a travs de la plataforma inalmbrica, (3)
extender el uso libre (licence-exempt) a ms bandas de frecuencias,
y (4) el desarrollo de tecnologas inteligentes que permitan mayor
flexibilidad (smart o cognitive radio).58
En los Estados Unidos de Amrica, en la bsqueda de nuevos esquemas para un uso ms eficiente del espectro, se est diseando un
tipo de licitaciones/subastas denominado incentive auctions (vase Cap.
XII, sec. 1.8). Con estos instrumentos se pretende que los actuales licenciatarios de espectro de televisin abierta que lo deseen, voluntariamente participen en estas subastas renunciando al derecho de uso
de las frecuencias a cambio de recibir una compensacin econmica
producto de los ingresos de otras licitaciones/subastas de uso de frecuencias para servicios inalmbricos. Las primeras licitaciones se llevarn a cabo en 2014.
La administracin del espectro radioelctrico precisa de una visin
creativa para proporcionar nuevos esquemas que faciliten su uso eficiente. En general, las polticas en la materia tienen los mismos objetivos en todos los pases: fomentar un uso eficiente del espectro, evitar
su concentracin injustificada, promover el bienestar de la comunidad
y contribuir al desarrollo econmico, as como auxiliar en actividades
de seguridad y cientficas. La diferencia est en la manera de lograr
dichos objetivos de poltica pblica. w
58 Cfr. UE, Comunicacin COM(2005) 411 final de 6 de septiembre de 2005 de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo
relativo al futuro de la poltica de espectro para la Unin Europea: Segundo Reporte
Anual.
49
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TIPO
TTULO
PROCEDIMIENTO
DE USO
HABILITANTE DE OBTENCIN

DEL TTULO
PLAZO O
VIGENCIA
CARACTERSTICAS
Libre
Ninguno
No aplica
No aplica
Cualquier persona
puede utilizarlo
Determinado Concesin
Licitacin
Hasta 20
Debe emplearse

pblica
aos
para los servicios
sealados en
la concesin
Oficial
Asignacin Solicitud en
Hasta 20
Para uso directo

formato libre
aos
y exclusivo de la
administracin
pblica federal,
gobiernos estatales
y municipales,
organismos
constitucionales
autnomos
y concesionarios
de servicios
pblicos.
Experimental Concesin
Solicitud en
Hasta 2
Para comprobar

formato libre
aos
la viabilidad
tcnica/econmica
de tecnologas,
para fines
cientficos

o para pruebas
temporales
de equipo.
Radiodifusin Concesin
Licitacin
Hasta 20
pblica
aos
Uso comercial
Radiodifusin Permiso
Solicitud en
Hasta 20
Para estaciones

formato libre
aos
oficiales, culturales,
de experimentacin,
escuelas

radiofnicas o las
que establezcan
las entidades
pblicas.
50
CLARA LUZ LVAREZ
08/08/13 20:21
CAPTULO II
as redes de telecomunicaciones se forman por medios de transmisin (p. ej., fibra ptica, frecuencias del espectro radioelctrico)
y diferentes equipos de hardware, software y otros. Una red de
telecomunicaciones es un sistema integrado por medios de transmisin, tales como canales o circuitos que utilicen bandas de frecuencias del espectro radioelctrico, enlaces satelitales, cableados, redes de
transmisin elctrica o cualquier otro medio de transmisin, as como,
en su caso, centrales, dispositivos de conmutacin o cualquier equipo
necesario.59 Los servicios que se prestarn a travs de las redes y el
estndar tecnolgico seleccionado son los elementos que determinan
los medios de transmisin y los equipos adecuados a emplearse.
Enseguida se har una descripcin bsica de las clases de redes:
de telefona fija (tradicionales), mviles, satelitales, de televisin por
cable, las redes elctricas en relacin con las telecomunicaciones, los
orgenes del internet y sus aspectos ms relevantes, y las redes de siguiente generacin. Se presentar una seccin en la que se explicarn
algunos trminos de uso frecuente en el mbito de las telecomunicaciones, como banda ancha, triple play, cudruple play y las generaciones
de servicios mviles.
59 Artculo 2, fraccin VIII de la LFT.
51
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CAPTULO II
1. REDES DE TELEFONA FIJA (TRADICIONALES)

De manera simplificada, y slo para ilustrar, las redes de telefona fija
tradicionales estn formadas por conmutadores, centrales de conmutacin (locales y/o regionales), enlaces, el acceso al usuario final a travs de la ltima milla o bucle local, y la red de sealizacin (slo cuando son servicios conmutados por circuito).
Una comunicacin se establece desde el equipo del usuario final
(telfono fijo) a travs de la ltima milla o bucle local (local loop) hasta
los conmutadores y centrales de conmutacin, que pueden ser locales
o regionales. Los conmutadores se encargan de enrutar la informacin
(voz, datos, video) a su destino, determinando cul ser el camino a
seguir entre los diversos enlaces.
Los servicios conmutados pueden realizarse principalmente de las
siguientes maneras:
1) Mediante circuito o enlace especfico durante el lapso que dure
la comunicacin, lo que permite la comunicacin en tiempo
real (conmutacin por circuitos). Para los servicios conmutados por circuitos se requiere de una red de sealizacin. La sealizacin se vale de canales distintos de aquellos utilizados
para la comunicacin; es decir, se trata de una red separada de
transporte de seales60 cuya funcin, esencialmente, es enviar
y recibir la informacin necesaria para establecer la comunicacin (p. ej., saber si el telfono de destino est ocupado o indicar
cuando ya se contest el telfono de destino para que se abra el
canal para la comunicacin de voz).
2) Por paquete mediante el cual la informacin se divide en unidades ms pequeas que, a su vez, se envan por la misma o
diferentes rutas; al llegar a su destino, aqullas se unen para
entregar la informacin de igual manera en que fue enviada.
La conmutacin por paquetes es mucho ms flexible que la de
circuitos, adems de que hace un uso ms eficiente de los recursos de la red.61 Con la tecnologa de Protocolo de Internet (IP)
60 En Mxico, el Plan Tcnico Fundamental de Sealizacin establece detalladamente
las bases y mecanismos de intercambio de informacin para la sealizacin por canal
comn nmero 7 (SCC-7).
61 Los servicios conmutados por paquetes no emplean una red de sealizacin, como s
sucede con los servicios conmutados por circuitos.
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CLARA LUZ LVAREZ
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la conmutacin de paquetes est paulatinamente sustituyendo

a la conmutacin por circuitos y ha dado origen a las llamadas
redes de siguiente generacin (RSG) (vase Cap. II, sec. 7).
Para efectos de telefona, normalmente los pases dividen su territorio
en reas de servicio local; dentro de ellas se encuentran los domicilios
de los usuarios finales (p. ej., oficinas, casas, escuelas) que cuentan con
telfonos fijos, los cuales se conectan a travs de la ltima milla o bucle
local (local loop) con la central de conmutacin ms cercana.
La ltima milla es pues la conexin fsica entre las instalaciones de
un usuario y la red de telecomunicaciones. La ltima milla puede ser
de cualquier medio de transmisin: hilos de cobre, cable coaxial, fibra
ptica o microondas. El acceso efectivo a la ltima milla es uno de los
puntos bsicos dentro de una poltica de competencia (vase Cap. V,
sec. 3); tambin es uno de los elementos de las redes de telecomunicaciones que ms debates ha causado desde la liberalizacin del mercado
de telecomunicaciones.
Las llamadas y comunicaciones de los usuarios finales viajan desde
las instalaciones de stos a las centrales de conmutacin, que a su vez
conducen el trfico hasta otras centrales de conmutacin que pueden
ser de la misma rea de servicio local o de otras reas de servicio local. En este ltimo supuesto, se tratara de una comunicacin de larga
distancia nacional, y si cruzaran las fronteras entre pases, sera larga
distancia internacional.
2. REDES MVILES62
Las redes mviles del tipo celular (p. ej., con tecnologa GSM, CDMA
o LTE) se basan en la colocacin de antenas o clulas para atender
diferentes reas de cobertura o clulas. A diferencia de las redes de
radiodifusin (radio y televisin abierta), que generalmente tienen
una antena transmisora de muy alta potencia, las redes mviles tipo
celular ocupan antenas de baja potencia, lo que permite poder reusar
las mismas frecuencias pero en diferentes reas geogrficas (clu62 Cfr. The International Engineering Consortium, Cellular Communications, www.eng.
iastate.edu/ee423/EE421/Lecture/cellcommtutorial.pdf (fecha de consulta: 8 de enero
de 2013), y Radio-electronics.com, Cellular Network Basics, www.radio-electronics.
com/info/cellulartelecomms/cellular_concepts/cellular-network-basics.php (fecha de
consulta: 8 de enero de 2013).
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CAPTULO II
las). Existen diferentes estndares tecnolgicos de redes mviles; sin

embargo, comparten rasgos y principios similares segn se expone a
continuacin.
Las redes mviles cuentan con estaciones base, que a su vez estn provistas de amplificadores, equipos transreceptores y antenas. Las
estaciones base establecen la comunicacin con los equipos mviles
(p. ej., telfonos celulares, smartphones, tabletas). El nmero de estaciones mviles y el espaciamiento entre unas y otras depender del
nmero de suscriptores del rea y el trfico potencial dentro de sta.
De ah que en las zonas metropolitanas haya ms estaciones base, con
ms antenas, que en las zonas rurales o alejadas. Las estaciones base
son las que estn en constante comunicacin con los equipos mviles
que se encuentran dentro de su rango.
Las comunicaciones que se establezcan entre los equipos mviles
y las estaciones base se cursan hacia un centro de conmutacin mvil.
El centro de conmutacin mvil realiza funciones de establecimiento,
control y conexin a otras redes (p. ej., a las redes fijas) a travs de enlaces de fibra ptica o va microondas. Las redes mviles tipo celular
emplean los llamados Home Location Registers (HLR),63 que son bases
de datos con la informacin de la ltima ubicacin de un equipo mvil,
lo que permite ubicarlo para entregarle una llamada, por ejemplo.
La caracterstica principal de las redes mviles es que proveen comunicaciones a un usuario itinerante, en movimiento o que cambia su
ubicacin. Ello impone retos adicionales a aquellos que enfrentan las
redes fijas (p. ej., de telefona o televisin por cable) para la provisin de
un servicio continuo y para el dimensionamiento de la red. Por ello es
importante la transferencia de la llamada (handover o handoff) cuando un
usuario est en movimiento durante una llamada. Cuando un usuario
enciende su equipo mvil, ste enva seales que son captadas por las
estaciones base cercanas. En cuanto este usuario inicia una llamada, es
posible que la estacin base 1 sea la ms cercana y la que establezca la
llamada. Si el usuario va en un autobs de pasajeros y va cambiando
de ubicacin geogrfica sin finalizar la llamada, entonces las estaciones
base ms cercanas podrn ser la 2, la 3 y la 4. A qu estacin base se
transferir la llamada para que no se corte y el usuario pueda continuar
conversando? Eso depender de (1) qu estacin base tiene la seal de
63 Los HLR se refieren a las bases de datos con la informacin de los usuarios de la
propia red, en tanto los Visitor Location Registers son bases de datos sobre la informacin de aquellos usuarios visitantes o en roaming que estn empleando una red
mvil distinta de la de su proveedor de servicios.
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mayor potencia en relacin con el equipo mvil del usuario, y (2) la disponibilidad de canales en la estacin base receptora de la llamada.
3. REDES SATELITALES
La comunicacin va satlite se realiza mediante redes satelitales compuestas de una estacin transmisora que enva seales a travs de bandas de frecuencias (enlace ascendente) hacia un satlite que por medio
de un transpondedor,64 es decir, un equipo de retransmisin dentro del
satlite y de las antenas asociadas recibe las seales, las amplifica y las
reenva a la Tierra por otras bandas de frecuencias (enlace descendente)
para que las capte la estacin receptora. (Para informacin sobre la obtencin del derecho a ocupar una posicin orbital vase Cap. I, sec. 3.3.)
El satlite65 es una estacin de retransmisin por radio (espectro
radioelctrico) que est en el espacio areo en una rbita satelital.66 El
satlite tiene un centro de control en Tierra con sistemas que le permiten ubicar la posicin del satlite y corregir cualquier desviacin, as
como monitorear la operacin del satlite (p. ej., ordenar funciones a
bordo del satlite de telemetra y comando, supervisar las funciones de
telecomunicaciones). Por su ubicacin, los satlites pueden cubrir con
su huella varios pases y prestar servicios en ellos, pero siempre con
arreglo a los requisitos regulatorios de cada Estado.
Un satlite que est colocado en una rbita circular y directa sobre
el plano ecuatorial de la Tierra ocupa una posicin en la rbita geoestacionaria que le permite girar a la velocidad de rotacin de la Tierra para
permanecer en la misma latitud y longitud.67 Los satlites en posiciones de la rbita geoestacionaria se colocan a 35,786 kilmetros sobre el
Ecuador y, como viajan a la misma velocidad que la Tierra, parece como si
estuvieran fijos respecto a sta.68
64 Los satlites tienen generalmente entre 24 y 72 transpondedores.
65 Existen diversos tipos de satlites: para la comunicacin y que transmiten voz, datos
y/o video; los que proporcionan informacin para pronosticar las condiciones climticas, y los de navegacin, que permiten localizar personas u objetos en la Tierra.
66 rbita satelital: trayectoria que recorre un satlite al girar alrededor de la tierra, artculo 3, fraccin VI de la LFT.
67 Cfr. Artculo 1, seccin VIII, apartados 1.189 y 1.190 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT, y artculo 3, fraccin VII de la LFT.
68 Se estima que un satlite geoestacionario puede baar un tercio de la superficie de
la Tierra, por lo que tres de ellos podran cubrir todo el planeta (salvo los extremos de
los polos Norte y Sur debido a la inclinacin de la Tierra).
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CAPTULO II
Hay otro tipo de satlites que no estn en rbitas sobre el plano

ecuatorial (rbitas no geoestacionarias), como: (1) los de rbita baja
(Low Earth Orbit o LEO), colocados entre 500 y 2,000 kilmetros sobre la
Tierra y que viajan a gran velocidad, por lo que pueden llegar a dar la
vuelta a la Tierra en un par de horas, (2) los de rbita media (Medium
Earth Orbit o MEO), ubicados entre 8,000 y 20,000 kilmetros sobre la
Tierra y cuya rbita o recorrido es elptico, y (3) los satlites de rbitas
altamente excntricas (Highly Eccentric Orbits o HEO), que estn en
un rango de altura de 40,000 kilmetros y tardan aproximadamente 12
horas en dar la vuelta a la Tierra.
Dependiendo de la ubicacin de las estaciones terrestres (fijas o
mviles), as como de la funcin que desempean, los servicios satelitales se clasifican en:

Servicio fijo por satlite, el cual se da entre estaciones terrenas

que estn en un punto fijo o en un punto fijo dentro de una
zona.69
Servicio mvil por satlite, que provee comunicacin entre estaciones terrenas mviles70 y cuya modalidad depender del tipo
de estacin terrestre; es decir, si est sobre una aeronave ser
servicio mvil aeronutico; si est en una embarcacin ser
servicio mvil martimo, y si est sobre un vehculo terrestre
ser el servicio mvil terrestre.
Servicio de radiodifusin por satlite, que enva seales para ser
recibidas por el pblico en general.71
Servicios de radiodeterminacin, que indican la posicin, velocidad
u otras caractersticas de un objeto.72
Radiolocalizacin y exploracin de la Tierra (observacin de caractersticas del planeta y de sus fenmenos naturales).73
69 Artculo 1, seccin III, apartado 1.21 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.

70 Artculo 1, seccin III, apartados 1.25, 1.29 y 1.35 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
71 Artculo 1, seccin III, apartado 1.39 del Reglamento de Radiocomunicaciones de
la UIT.
72 La radiodeterminacin se divide en radionavegacin cuando es para fines de navegacin y para identificar obstculos, y en radiolocalizacin cuando es para otros fines
distintos al de la navegacin. Artculo 1, seccin III, apartados 1.41, 1.43, 1.45, 1.47
y 1.49 en relacin con la seccin I, apartados 1.9, 1.10 y 1.11 del Reglamento de
Radiocomunicaciones de la UIT.
73 Artculo 1, seccin III, apartado 1.51 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
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Los servicios que se pueden prestar a los usuarios a travs de redes satelitales son de voz, datos, video, radiodifusin (sonora y de televisin),
internet y servicios de banda ancha. Adicionalmente, existen muchas
aplicaciones para el monitoreo de cambios climticos, la comunicacin
rural, la educacin a distancia, la localizacin de yacimientos de petrleo, la prevencin y la deteccin oportuna de desastres naturales, as
como para sistemas de atencin humanitaria en casos de urgencias,
entre otras cosas.
Cabe mencionar que en materia satelital las inversiones son cuantiosas y su recuperacin es de largo plazo. Usualmente los satlites
son construidos sobre pedido y su fabricacin puede dilatar aos. Su
vida til puede ser de entre 10 y 15 aos, lo que tambin depende del
combustible que se ocupe para colocarlo y mantenerlo en la posicin
orbital respectiva, entre otros factores.74 Por lo dems, es indispensable
contratar servicios para el lanzamiento y colocacin del aparato en la
posicin orbital o en la rbita satelital especficas. Una vez en el espacio, no puede reparase.
Los retrasos en el despliegue de un satlite pueden ser
consecuencia de demoras en su construccin y en la obtencin de componentes y vehculos de lanzamiento, limitada disponibilidad de las ventanas apropiadas de lanzamiento, posibles contratiempos en la consecucin de las
aprobaciones regulatorias y fallas de lanzamiento () Aun
cuando un satlite ya haya sido entregado y quedado listo
para lanzamiento, la fecha apropiada para ponerlo en rbita podra aplazarse por varios meses () Los vehculos
de lanzamiento podran tener un bajo desempeo, en cuyo
caso el aparato podra perderse o no ser colocado en la
ubicacin orbital deseada.75
74 La vida til de un satlite se estima a partir de considerar diversos factores como el
combustible disponible (en el lanzamiento se consume combustible), las probabilidades
de falla de los componentes satelitales, las condiciones ambientales y astronmicas,
la rbita en la cual es colocado. Cfr. Satlites Mexicanos, S.A. de C.V., Forma 20-F
presentada a la Securities Exchange Commission de EUA el 20 de junio de 2011, p.10.
75 Delays in satellite deployment can result from delays in the construction of satellites, procurement of requisite components, launch vehicles, the limited availability of
appropriate launch windows, possible delays in obtaining regulatory approvals and
launch failures. (...) Even after a satellite has been delivered and is ready for launch,
an appropriate launch date may not be available for several months. (...) Launch vehicles may also underperform, in which case the satellite may be lost or unable to be
placed into the desired orbital location,bidem, pp. 9-10 [traduccin de la autora],
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CAPTULO II
Un satlite puede prestar servicios en ms de un pas a la vez. En este

caso, el operador satelital necesitar obtener autorizaciones, concesiones, permisos o licencias (segn se denominen en cada lugar), con la
finalidad de que sus seales puedan ser recibidas en el pas del que
se trate o que desde ste se puedan enviar seales va el satlite del
operador.
4. REDES DE TELEVISIN POR CABLE

Las redes de televisin por cable se despliegan generalmente con base
en una topologa conocida como tipo rbol. El centro de recepcin y
control (CRC), o cabecera, es el cerebro y raz de la red. A partir del CRC
se distribuyen las seales televisivas, ya sea que se trate de programas
que el CRC haya recibido va satlite, haya captado de las seales de
televisin abierta, est reproduciendo de programas grabados o se trate
de emisiones producidas en estudios propios del CRC.
De este centro parte la red troncal (cable coaxial o de fibra ptica)
que es la columna vertebral de la red de televisin por cable. De dicha
red salen las redes de distribucin destinadas a llevar la red hasta las
instalaciones del usuario final. Las acometidas (cable coaxial) conectan
las instalaciones del usuario final a las redes de distribucin. Gracias
a la convergencia tecnolgica, las redes de televisin por cable pueden
prestar hoy en da servicios de voz (telefona), datos (acceso a internet)
y video (televisin).76
5. REDES ELCTRICAS
La red elctrica puede aprovecharse tambin para las telecomunicaciones. Existen bsicamente dos tipos: (1) la fibra ptica de las compaas del servicio elctrico, y (2) el Power Line Communications conocido
como PLC, cuya evolucin es el Broadband over Power Line o BPL. Si bien
comparten la infraestructura de la red elctrica, tienen fines y retos
distintos.
76 Cfr. Gonzlez Burguete, Claudia, Sistemas de televisin por cable: una visin integral, Centro de Investigacin e Innovacin en Telecomunicaciones, http://www.cinit.
org.mx/articulo.php?idArticulo=6 (fecha de consulta: 11 de diciembre de 2012).
58
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5.1. Red de fibra ptica

Para su operacin, las redes elctricas requieren de un sistema de comunicaciones que sea seguro y confiable. ste debe operar en tiempo
real para brindar seguridad, administracin y control de la red elctrica, adems de proveer servicios como telefona, videoconferencia y
transmisin de datos para la operacin interna de las compaas elctricas. Para dicho sistema de comunicaciones pueden utilizarse diversas tecnologas y medios de transmisin, tales como la fibra ptica.77
As, una compaa de electricidad puede arrendar a terceros la capacidad de su red de fibra ptica que no est utilizando. Uno de los retos
que enfrentarn las redes elctricas ser el de la interconexin, toda
vez que sta es una obligacin para los operadores de redes de telecomunicaciones.78
5.2. Power Line Communications o PLC

El PLC provee el acceso a los usuarios finales a las telecomunicaciones
mediante la utilizacin de la red elctrica de media y baja tensin. El
Broadband over Power Line es la evolucin tecnolgica del PLC que proporciona mayor ancho de banda que ste. El PLC es una tecnologa de
transmisin de datos, por lo que puede prestar cualquier servicio basado en IP como VoIP, acceso a internet, datos a alta velocidad y video,
entre otros. Los sistemas PLC transportan comunicaciones de y hacia
un punto de conexin con una red de telecomunicaciones.
Con esta tecnologa los usuarios residenciales, comerciales y gubernamentales podran optar por tener acceso a servicios de banda ancha,
toda vez que la red elctrica llega a la mayora de los hogares y negocios. El PLC puede ser, en principio, una alternativa adicional de acceso
para el usuario final o la ltima milla.79 La calidad del servicio a travs
77 La red de fibra ptica va dentro de lo que se denomina hilo de guarda de las redes
elctricas de alta tensin, que tiene tambin la funcin de pararrayos.
78 Cualquier problema de la red o de la interconexin entre operadores de telecomunicaciones puede en un caso extremo ocasionar la indisponibilidad del servicio. En
cambio, para una compaa de electricidad (p. ej., la CFE) que provee de este tipo
de energa a la sociedad, un problema con su sistema de comunicaciones (p. ej., red
de fibra ptica) puede generar prdidas cuantiosas e incluso afectar la distribucin de
energa elctrica.
79 En Espaa y EUA se ofrece comercialmente el acceso a las telecomunicaciones a travs de PLC y BPL. En muchas otras naciones, como en Mxico, se realizan pruebas
59
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CAPTULO II
de PLC est predeterminada en gran medida por el cable elctrico (p.

ej., tipo de cable, su antigedad, su capacidad). Dependiendo del tipo
de cable elctrico, la velocidad de transmisin de datos puede variar.
Se estima que la utilizacin del PLC podra ser la solucin para dar
cobertura a muchas zonas rurales y alejadas que, aun cuando tienen
energa elctrica, carecen de servicios de telecomunicaciones. La experiencia internacional an no aporta elementos para confirmar que el
PLC sea una opcin suficiente para reducir la brecha digital, ni tampoco
para sostener que sea una tecnologa rentable. Los costos de inversin
en repetidores, mdems y otros equipos de PLC pueden ser cuantiosos.
Finalmente, la interferencia perjudicial que el PLC puede generar a
otros sistemas (p. ej., radiocomunicacin aeronutica) entraa una preocupacin significativa. Por ello, las autoridades han dirigido esfuerzos
a la compatibilidad electromagntica para determinar la manera en
que pueden convivir distintos sistemas que utilizan energa elctrica.
En consecuencia, una de las claves de la viabilidad tcnica y econmica
del PLC ser el establecer normas y estndares para el empleo de equipos y sistemas PLC.
5.3. Comisin Federal de Electricidad

La Comisin Federal de Electricidad (CFE) es el monopolio pblico en
Mxico encargado de la generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de energa elctrica. En la actualidad es un jugador ms en
el sector de las telecomunicaciones, ya sea a travs de los servicios de
telecomunicaciones que presta en virtud de su ttulo de concesin, o
por medio del arrendamiento de fibra ptica oscura, o al permitir la
comparticin de infraestructura o la utilizacin de los derechos de va.
La Reforma Constitucional de 2013 orden a la CFE (1) ceder a Telecomunicaciones de Mxico (organismo pblico descentralizado conocido tambin como Telecomm Telgrafos) la concesin de red pblica
piloto de PLC, pero hay que recordar que la situacin de la industria elctrica en Mxico es muy distinta a la de otros pases. En EUA se permite que empresas privadas
generen y distribuyan energa elctrica, en tanto que en Mxico este suministro se
considera estratgico, por lo que solamente el Estado lo proporciona. Para el caso de
la CFE, esta empresa estatal podra poner a disposicin de concesionarios de telecomunicaciones la parte de sus redes de media y baja tensin para que stos pudieran
llegar hasta los usuarios finales. La CFE no tendra que obtener concesin alguna
de telecomunicaciones, puesto que slo estaran arrendando su infraestructura, sin
prestar servicio de telecomunicaciones.
60
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de telecomunicaciones recibida en 2006 y (2) transferir los recursos y

equipos necesarios para la operacin de la concesin. La CFE conservar la fibra ptica, los derechos de va, las torres, la postera, los edificios
e instalaciones.80
Servicios de telecomunicaciones. La CFE obtuvo en noviembre de 2006
un ttulo de concesin de red pblica de telecomunicaciones para prestar, entre otros, el servicio de provisin y arrendamiento de capacidad
de su red de fibra ptica. Esta concesin es la que ser operada por Telecomunicaciones de Mxico como consecuencia de la Reforma Constitucional de 2013.
Por virtud del ttulo de concesin es posible arrendar capacidad
que la CFE tenga ociosa de su fibra ptica para transportar seales
(voz, datos y/o video) de otros concesionarios de telecomunicaciones
o de usuarios de redes privadas. Este ttulo, segn destacan Gallegos
Ramrez y Gonzlez Gayosso, tiene diferencias importantes respecto
a otros ttulos de concesin para el mismo servicio, como el hecho de
que el plazo para la CFE es de 15 aos, mientras que para el resto de
los concesionarios es de 20 30 aos, o como el que la Comisin deba
realizar las adecuaciones para incrementar la capacidad de la red sin
comprometer el servicio pblico de energa elctrica.81 La CFE, por virtud del ttulo de concesin referido:
() se encuentra muy limitada para otorgar servicios de telecomunicaciones, ya que nicamente est facultada para
la provisin y arrendamiento de capacidad de su propia
red y para comercializar la capacidad adquirida respecto
de redes de otros concesionarios, lo que le da el carcter
de carrier de carriers en el mercado. Por tal razn, si bien la
CFE es propietaria de la segunda red ms importante en el
pas, por su dimensin y cobertura, actualmente no puede
competir en el mercado con Telmex u otro operador, ya que
no comparte circunstancias similares con los dems ope80 Artculo Dcimo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.
81 Para ms informacin sobre las concesiones de la CFE y de otros concesionarios
de redes pblicas de telecomunicaciones del servicio de provisin y arrendamiento
de capacidad, vase Gallegos, Teresa y Gonzlez, Milton, Aspectos relevantes de
ttulos de concesin de operadores de redes pblicas de telecomunicaciones en el
mercado de provisin y arrendamiento de capacidad (estudio comparativo), en lvarez, Clara Luz (coord.), Telecomunicaciones y tecnologas de la informacin, Novum,
Mxico, 2012, pp. 167-182.
61
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CAPTULO II
radores en alcance de los servicios que pueda brindar para

impactar en forma relevante en la reduccin de precios de
los servicios de telecomunicaciones que llegan al mercado
masivo o residencial, tal como se considera pudiera hacerlo,
por su nivel de competencia, GTAC [Grupo de Telecomunicaciones de Alta Capacidad, S.A.P.I. de C.V., que es un consorcio de los grupos corporativos de Televisa, Telefnica/
Movistar y Megacable], consorcio que tiene expresamente
la facultad de brindar cualquier servicio de telecomunicaciones que tcnicamente le permita la infraestructura de la
red, previa autorizacin de la SCT.82
La CFE, por medio de la unidad de negocios de CFE Telecom, ha prestado los siguientes servicios: enlaces dedicados de alta capacidad para
transmisiones de voz, datos y video; hoteles de interconexin (espacios fsicos pblicos y neutrales para el alojamiento seguro de sistemas
electrnicos de comunicaciones y conectividad directa a la Red Nacional de Fibra ptica de la CFE, as como a otras redes pblicas de telecomunicaciones), y acceso a internet de alta velocidad.83 Es probable
que por virtud de la Reforma Constitucional de 2013 algunos de estos
servicios sean prestados en adelante por Telecomunicaciones de Mxico y otros los siga brindando la CFE, como los hoteles de interconexin.
Fibra ptica oscura. La CFE cuenta con una de las redes de fibra ptica ms grandes del pas, que llega incluso a localidades donde no
existe operador de telecomunicaciones o slo hay uno. La capacidad
excedente de la CFE en su red de fibra ptica puede complementar la
infraestructura de telecomunicaciones mexicana. La CFE, a travs de la
SCT, realiz una licitacin pblica respecto de dos pares de fibra oscura
(vase Cap. 1, sec. 2.3) en la cual result ganador GTAC, un consorcio
formado por los grupos corporativos de Televisa, Telefnica (Movistar)
y Megacable.
() La Comisin Federal de Electricidad (CFE) opera una red
nacional de fibra ptica con una sobrecapacidad sustancial.
Aunque esta red cubre slo al 50% de la poblacin y la CFE no
82 Ibidem, pp. 175-176.
83 Comisin Federal de Electricidad, www.cfe.gob.mx (fecha de consulta: 12 de diciembre de 2012).
62
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tiene obligaciones de cobertura, la red proporciona importantes servicios de transporte alternativo. () La disponibilidad
de fibra oscura representa un incremento significativo de la
oferta de un producto de interconexin clave (...) Es esencial
que se pongan a disposicin ms conductores de fibra antes de que el consorcio consolide su posicin en el mercado,
para as evitar el desarrollo de un duopolio que dificultara
la futura entrada al mercado. Tampoco tiene sentido econmico que haya tal cantidad de capacidad de reserva en esta
red. No hay que olvidar que la CFE es una entidad pblica
sujeta a la jurisdiccin del gobierno mexicano; una decisin
de poltica pblica puede garantizar que haya rpidamente
ms capacidad para ayudar a desarrollar la competencia e
implementar el plan de banda ancha de Mxico.84
La Reforma Constitucional de 2013 estableci que la fibra ptica de la

CFE permanecera con esta misma compaa, no obstante la cesin del
ttulo de concesin ordenada por dicha reforma.
Derechos de va y comparticin de infraestructura. El tendido de la infraestructura del sistema elctrico nacional puede ser aprovechado para
el despliegue de redes de telecomunicaciones mediante la utilizacin de
los derechos de va (p. ej., instalar cableado en los derechos de va de la
CFE) o a travs de la comparticin de infraestructura (p. ej., emplear los
postes de la CFE para cables de redes de telecomunicaciones). Una de las
razones por las cuales en nuestro pas no se ha desarrollado un mercado eficiente de fibra obscura interurbana obedece a [que] no existen facilidades para obtener derechos de va interurbanos para su instalacin.
El derecho de va de la CFE representa un recurso nico en nuestro pas,
esencial para la eficiencia del mercado de telecomunicaciones.85 La Reforma Constitucional de 2013 estableci que los derechos de va, torres y
postera de la CFE permaneceran con la propia empresa, no obstante la
cesin del ttulo de concesin ordenada por dicha reforma.
84 OCDE, Estudio de la OCDE sobre polticas y regulacin de telecomunicaciones en
Mxico, OECD Publishing, 2012, p. 79.
85 Consejo Consultivo de Cofetel, Comunicado que emite el Consejo Consultivo de la
Comisin Federal de Telecomunicaciones sobre la auditora realizada por la Auditora Superior de la Federacin a la licitacin de un par de hilos de fibra oscura de
la Comisin Federal de Electricidad (CFE), marzo de 2012 http://consejoconsultivocofetel.mx/wp-content/uploads/2012/04/COMUNICADO-DEL-CONSEJO-CONSULTIVO-DE-LA-COFETEL-sobre-el-dictamen-de-la-Auditoria-Superior-de-la-Federacion-licitacion-fibra-CFE-IL.pdf (fecha de consulta: 12 de diciembre de 2012).
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CAPTULO II
6. INTERNET
Internet es una coleccin de miles de redes enlazadas a travs de una
serie de protocolos tcnicos comunes que hacen posible que los usuarios de cualquiera de esas redes se comuniquen con o usen los servicios de cualquiera de las dems redes.86 El internet es un medio que
permite difundir informacin para el debate pblico y la comunicacin
personal, o bien para el comercio y la prestacin de servicios, sin importar la ubicacin geogrfica. Internet es la red de redes por la cual se
hacen posibles servicios como el world wide web, el correo electrnico, la mensajera instantnea, las conversaciones en lnea o chats, la
descarga de audio (podcast), la transferencia de archivos (File Transfer
Protocolo o FTP) y las redes sociales, entre muchos otros.
Lo que hoy se conoce como internet inici como un proyecto de investigacin de la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) del
Departamento de Estado de EUA. El objetivo: crear una red lo suficientemente robusta para permitir la comunicacin durante tiempos de guerra
y que proveyera conectividad aun cuando la red hubiera sido destruida
de forma importante.87 De esta manera, mediante la conexin de enlaces
entre universidades y centros de investigacin, se gesta ARPANET.88 Estos enlaces fueron aceptados rpidamente y se comenzaron a conectar
ms y ms redes, hasta formar lo que hoy es el internet. Aun cuando el
esquema que se convirti en ARPANET estaba claramente enfocado en
sitios acadmicos, esto no significa que la agenda de las ciencias de la
computacin fuera la que dominaba totalmente. No debe olvidarse que
estas mquinas estaban estrechamente ligadas con el trabajo de defensa de una manera o de otra, en cualquier lugar en que estuvieran.89
86 The Internet is a collection of thousands of networks linked by a common set of technical protocols which makes it possible for users of any one of the networks to communicate with or use the services located on any of the other networks, Network Working
Group, A. Marine et al., Answers to Commonly asked New Internet User Questions,
Request for Comments 1594, marzo 1994, ftp://ftp.rfc-editor.org/in-notes/rfc1594.txt
(fecha de consulta: 26 de junio de 2008), [Traduccin de la autora], seccin 3.1.
87 Cfr. Wisely, Dave, et al., IP for 3G: Networking Technologies for Mobile Communications, John Wiley & Sons, 2002, pp. 72 y 79.
88 Inicialmente fueron las Universidades de California en Los ngeles (UCLA), la de
Stanford y la de Utah.
89 Although the scheme that became ARPANET was clearly focused on academic sites,
this does not mean that the computer science agenda was entirely dominant. It should
not be forgotten that all these machines were closely bound into defence work of one
sort or another wherever they were sited, Winston, Brian, Media Technology and
Society, Nueva York, Routledge, 2000, p. 327 [Traduccin de la autora].
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Principios, arquitectura y protocolo. Los principios de arquitectura abierta y el de end-to-end surgieron como respuesta a la necesidad de aprovechar las tecnologas y las redes existentes. Con estos principios se favoreci la incorporacin de nuevas redes de manera sencilla y sin obligar a
emplear un tipo de tecnologa en especfico. Al principio end-to-end se le
ha atribuido en buena parte el desarrollo y la innovacin originada por
internet,90 toda vez que significa el compromiso a (1) la apertura (tanto
en trminos de sus estndares bsicos y en la cultura misma de las organizaciones que fijan estndares); (2) la modularidad y las capas de protocolo, y (3) mudar la inteligencia y el control al final de la red.91
El internet ocupa el protocolo TCP/IP,92 que fue diseado considerando las siguientes premisas: (1) cada red que se pretendiera conectar
a internet lo podra hacer sin tener que hacer cambios internos, (2) a
travs de puertos (gateways) se conectara cada red con el internet, y (3)
no habra un control global de las operaciones.93 Puede decirse que el
protocolo TCP/IP es el lenguaje comn que hace posible la transmisin
y recepcin de informacin entre redes distintas que estn interconectadas en internet. Trazando una analoga, si cada red tiene su lengua
materna (tecnologa y protocolos especficos de su red) para comunicarse en su nacin, el protocolo TCP/IP es el idioma que todas las redes
han acordado hablar para cursar la informacin, independientemente
de cul sea su lengua materna.
El internet se basa en la tecnologa de conmutacin de paquetes.
Conforme a sta la informacin se divide en unidades ms pequeas
(paquetes) y al transmitirse hace posible que cada paquete tome rutas
diferentes. Al llegar al destino final, los paquetes se juntan para que el
90 Cfr. Lessig, Lawrence, Code 2.0, Nueva York, Basic Books, 2006, p 44.
91 () end to end means a commitment to (1) openness (both in terms of its basic
standards and in the culture of the standard-setting organizations themselves); (2)
modularity and protocol layering; and (3) the shifting of intelligence and control to
the edge of the network, Philip J. Weiser, Internet Governance, Standard Setting,
and Self-regulation, 28 N. Ky. L. Rev. 822 (2001), citado en Patricia L. Bellia et al.,
Cyberlaw problems of policy and jurisprudence in the information age, Saint Paul
(Minnessotta), Thomson West, 2003, p. 358 [Traduccin de la autora].
92 TCP/IP es el nombre comn para una familia de cerca de 100 protocolos de comunicacin de datos empleados para organizar computadoras y equipo de comunicacin
de datos en las redes de cmputo., [The TCP/IP] is the common name for a family of
over 100 data-communications protocols used to organize computers and data-communications equipment into computer networks, Network Working Group, A. Marine
et al., op. cit., nota 86, seccin 4.1.
93 Leiner, Barry M. et al., A Brief History of the Internet, versin 3.32, www.isoc.org/
internet/history/brief.shtml (fecha de consulta: 2 de abril de 2008).
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CAPTULO II
usuario final reciba la informacin tal como fue enviada. Cada paquete
tiene diversos campos de datos en los cuales viene toda la informacin
necesaria para que al fraccionarse el mensaje en paquetes ste pueda
alcanzar su destino. En este sentido, la conmutacin por paquetes hace
un uso ms eficiente de los recursos de red y no est sujeta a la utilizacin de una sola ruta.94
A diferencia de las redes tradicionales de telefona, que tenan integrada la capa de transporte con la de servicios y aplicaciones, la Red
(internet) y las redes de IP (Protocolo de Internet) se disearon con diversas capas (layering). El diseo de redes en capas es:
() una manera estructurada de dividir la funcionalidad
para remover o esconder la complejidad. Cada capa ofrece
servicios especficos a las capas superiores, al tiempo que
esconde el detalle de implementacin de dichas capas superiores. Idealmente, debe haber una interfase clara entre
cada capa. () Para comunicaciones, existe un protocolo
que permite a una mquina comunicarse con otra mquina de la misma capa. Cada protocolo pertenece a una capa.
De esta manera la capa de IP de una mquina se comunica
con la capa par [peer] de IP en otra mquina para proveer
el servicio de entrega de paquete. Eso [a su vez] se ocupa
por la capa superior de transporte a fin de proporcionar una
entrega confiable del paquete al agregar la funcin de recuperacin de errores.95
Las capas de la arquitectura del internet han reducido las complejidades de las redes tradicionales. Esto es posible porque se distingue
entre la capa de red y la de servicios, al mismo tiempo que provee una
infraestructura de red para emplear las aplicaciones.96
94 Cfr. lvarez, Clara Luz, Internet y derechos fundamentales, Porra y Universidad Panamericana, Mxico, 2011, pp. 8-10.
95 [Design principle through layering] () is a structured way of dividing the functionality in order to remove or hide complexity. Each layer offers specific services to upper
layers, whilst hiding the implementation detail from the higher layers. Ideally, there
should be a clean interface between each layer. () For communications, a protocol
exists that allows a specific layer on one machine to communicate to the peer layer
on another machine. Each protocol belongs to one layer. Thus, the IP layer on one
machine communicates to the peer IP layer on another machine to provide a packet
delivery service. This is used by the upper transport layer in order to provide reliable
packet delivery by adding the error recovery functions., Dave Wisely et al., op. cit.,
nota 87, p. 83.
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El sistema de capas que forma el internet lo explica Lessig de la siguiente manera:

La informacin se pasa de la capa de la aplicacin a la de
transporte. Ah la informacin se coloca en una caja (virtual) y se le coloca una etiqueta (virtual). La etiqueta ata el
contenido de la caja a un proceso particular. (Este es el trabajo de los protocolos TCP o UDP). Esa caja entonces se pasa
a la capa de red donde el protocolo de IP pone el paquete
dentro de otros paquetes con su etiqueta propia. Esta [tlima] etiqueta incluye la direccin de origen y de destino. Esa
caja a su vez puede ser envuelta nuevamente en la capa de
conexin de datos, dependiendo de las especificidades de la
red local (ya sea, por ejemplo, que sea una red Ethernet). El
proceso completo es pues un juego extrao de empaquetamiento: una nueva caja se agrega en cada capa. En el otro
extremo, el proceso de empaquetamiento se revierte: Como
una mueca rusa, cada paquete se abre en su capa apropiada, hasta que al final la mquina recupera los datos de la
aplicacin inicial.97
Propietarios del internet? El internet como red de redes est formado por la interconexin mundial de redes de diferentes tamaos y de
propietarios distintos; es una red distribuida sin puntos de control
nicos ni cuya operacin entera dependa de uno o varios puntos de
control. Esto ltimo lleva a considerar que el ciberespacio carece de
fronteras, lo que supone la existencia de un mundo nuevo que no fue
descubierto, sino creado por el ser humano y que est siendo poblado
da con da.
97 Data are passed from the application to the transport layer. There the data are placed
in a (virtual) box and a (virtual) label is slapped on. That label ties the contents of
the box to particular processes. (This is the work of the TCP or UDP protocols.) That
box is then passed to the network layer, where the IP protocol puts the package into
another package, with its own label. This label includes the origination and destination
addresses. That box then can be further wrapped at the data link layer, depending on
the specifics of the local network (whether, for example, it is an Ethernet network). The
whole process is thus a bizarre packaging game: A new box is added at each layer,
and a new label on each box describes the process at that layer. At the other end, the
packaging process is reversed: Like a Russian doll, each package is opened at the
proper layer, until at the end the machine recovers the initial application data. (),
Lessig, Lawrence, Code 2.0, op. cit., nota 90, pp. 144-145 [Traduccin de la autora].
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CAPTULO II
Servicios de internet. Los servicios y aplicaciones de internet son ya

innumerables gracias al diseo abierto de internet como una infraestructura general.98 Muchas veces a la palabra internet se le relaciona
nicamente con el www. Sin embargo, se trata de la red de redes por
medio de la cual se hacen posibles tambin servicios como el Telecommunication Network (Telnet), el File Transfer Protocol (FTP), el correo electrnico, la comunicacin interactiva y la descarga de audio (podcast),
entre otros.
Nombres de dominio. El crecimiento de internet demand la identificacin de las computadoras conectadas. Las direcciones IP son una
serie de nmeros divididos por puntos que identifican un host de internet. La numeracin corresponde a aquella relativa a la red y al host.
Como para el ser humano es mucho ms fcil aprenderse un nombre
que una serie de nmeros, a cada direccin IP se le asocia un nombre.
De esta manera a la direccin IP 65.38.180.212 le corresponde el nombre
www.syrium.com, por ejemplo.
Mltiples actores (multistakeholder). El proceso de participacin de
mltiples actores (multistakeholders) en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin ha sido su principal caracterstica; eso es lo
que explica la intervencin ah de gobiernos, de miembros del sector
privado y de la sociedad civil, as como de organizaciones internacionales.99 Esta multiplicidad es considerada como uno de los frutos del xito
de internet. Por lo dems, los diferentes actores tienen preocupaciones
e intereses distintos, los cuales pueden generar conflicto entre ellos y/o
el usuario final.
Conforme a las caractersticas que los distinguen, los actores del internet pueden clasificarse en: (1) integrantes de la sociedad civil, (2)
operadores de redes de telecomunicaciones, (3) proveedores de acceso,
servicios y contenidos de internet, (4) gobiernos y organismos internacionales, (5) comerciantes y empresarios electrnicos, y (6) entidades
relevantes en el mbito del internet. Dentro de stas se encuentran las
siguientes:
98 Cfr. Barry M. Leiner et al., op. cit, nota 93.

99 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y Unin Internacional de Telecomunicaciones, World Information Society Report 2007, Beyond WSIS,
Ginebra, International Telecommunication Union, 2007, p. 105.
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Internet Society (ISOC). Esta sociedad est conformada por personas fsicas y organizaciones de todo tipo, tanto del sector pblico y privado como de la sociedad civil, con un inters comn:
la viabilidad del internet. Dentro de los objetivos de ISOC se encuentran el desarrollo y difusin de estndares de internet, la
educacin e investigacin en la materia, el acopio y difusin de
informacin sobre el mismo mbito, y el apoyo tecnolgico a los
pases en desarrollo para que evolucionen su infraestructura de
internet y el uso de ste.100 ISOC es el hogar organizacional del
Internet Engineering Task Force (IETF), el Internet Architecture
Board (IAB), el Internet Engineering Steering Group (IESG) y el
Internet Research Task Force (IRTF).101
Internet Engineering Task Force (IETF). Dentro del IETF se forman

grupos de trabajo con un tema especfico y se elaboran diferentes tipos de documentos con alcances diversos como los
Request for Comments (RFC), los Best Current Practices (BCP) sobre
mejores prcticas en internet, los FYIs, que proporcionan una
visin general de temas introductorios o que van dirigidos a
una audiencia ms generalizada, y los STDs, que son los estndares en la forma de RFC.102
Internet Architecture Board (IAB). La IAB tiene, entre otras, las siguientes responsabilidades: supervisar la arquitectura de protocolos y procedimientos para el internet y el proceso de creacin
de estndares; ser representante de IETF y de ISOC en aspectos
tcnicos ante organizaciones tcnicas y de estndares vinculados con internet.103
100 Cfr. Internet Society, www.isoc.org/isoc/ (fecha de consulta: 30 de junio de 2008).

101 Cfr. Idem.
102 El IETF es una comunidad abierta formada por voluntarios de todo el mundo y de
diferentes reas, por lo que sus miembros son diseadores de red, operadores, vendedores e investigadores de la arquitectura y aspectos tcnicos del internet. Network
Working Group, P. Hoffman et al., The Tao of IETF: A Novices Guide to the Internet
Engineering Task Force, Request for Comments 4677, puntos 1 y 3, y www.ietf.org/
overview.html (fecha de consulta: 1 de julio de 2008).
103 Cfr. Network Working Group, B. Carpenter (ed.), Architectural Principles of the Internet, Request for Comments 1958, Internet Architecture Board, junio de 1996, puntos
1 y 3.5. Los miembros del IAB son voluntarios de tiempo parcial y estn a ttulo personal, es decir, no son representantes de empresas u organizaciones. Las decisiones
que se aprueban son por regla general por unanimidad. Si esto no es posible, entonces se llevan a cabo encuestas informales para alcanzar consenso.
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CAPTULO II
Internet Engineering Steering Group (IESG). El IESG es responsable

de la administracin tcnica de las actividades del IETF y del
proceso de estndares de internet.104
Internet Research Task Force (IRTF). El IRTF est encargado de investigar temas trascendentales del futuro de internet en materia de protocolo, aplicaciones, arquitectura y tecnologa.105
Internet Assigned Names and Numbers (ICANN). ICANN es una

asociacin privada-pblica con una representacin plural que
coordina la asignacin de nombres de dominio y direcciones IP,
as como de nmeros de puerto y parmetros de protocolo; la
evolucin del sistema de servidores raz del DNS, y la poltica de
desarrollo en estos temas.106
Internet Assigned Numbers Agency (IANA). IANA es responsable

de la asignacin de ciertos nombres de dominio (p. ej., aquellos con terminacin .int), de la administracin de las races del
DNS, de asignar a los Registros Regionales de Internet series de
nmeros IP para que stos a su vez los entreguen a personas en
lo particular, y de administrar los sistemas de numeracin de
los protocolos de internet.107
World Wide Web Consortium (W3C). El W3C es una agrupacin internacional cuyo objeto es llevar el World Wide Web a su mximo potencial desarrollando protocolos y lineamientos que aseguren un crecimiento de largo plazo de la web.108
104 The IESG is responsible for technical management of IETF activities and the Internet
standards process, Network Working Group, P. Hoffman et al., op. cit., nota 102,
seccin 3.2.2 [Traduccin de la autora].
105 La investigacin se efecta a travs de Grupos de Investigacin (Research Groups)
formados por personas fsicas que actan a ttulo personal como colaboradores. La
investigacin es usualmente de largo plazo. Cfr. Internet Research Task Force, www.
irtf.org/index (fecha de consulta: 30 de junio de 2008).
106 ICANN tiene una estructura en la cual colabora la comunidad de internet de diferentes sectores, como gobiernos, organismos internacionales, empresas, asociaciones
y personas fsicas. Cfr. Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, www.
icann.org (fecha de consulta: 1 de julio de 2008).
107 Cfr. Internet Assigned Numbers Authority, www.iana.org/about/ (fecha de consulta: 30
de junio de 2008).
108 To lead the World Wide Web to its full potential by developing protocols and guidelines that ensure long-term growth for the Web, World Wide Web Consortium, /www.
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Autogobierno. Los orgenes de internet a diferencia de las redes tradicionales de telefona, que siempre han estado sujetas a regulacin
gubernamental evidencian la nocin de que esta red deba autogobernarse, es decir, que no estaba sujeta a un marco jurdico especial.
El internet tena sus propias reglas y acuerdos, adoptados dentro de su
comunidad.
Lo anterior no quiere decir que lo que se realice dentro del internet
escape a la accin del Derecho, sino que el internet como tal no tiene
una regulacin jurdica especfica o especial. Las normas jurdicas que
rigen lo que acontece fuera del internet regirn tambin lo que sucede
dentro de esa red. Un ejemplo: las disposiciones de derecho comn en
materia de contratacin civil sern asimismo las que rijan en internet;
si se comete un fraude en internet se aplicarn las normas sobre fraude; si se violan derechos de autor en internet, ser la legislacin autoral
la aplicable.
Multi-regulacin. El internet, por sus orgenes, las caractersticas de
las arquitecturas de red y la diversidad de sus actores, ha dado pie a
que el Derecho considerado en sentido amplio se cree desde diferentes entidades no gubernamentales, con procesos distintos y variados
mtodos de aprobacin. Sin dejar de considerar que las leyes de los
Estados pueden ser aplicables a las redes de telecomunicaciones, a las
actividades y a los servicios de internet, existen regulaciones de internet expedidas por entidades no gubernamentales como los Request
for comments o RFC,109 o recomendaciones como las del World Wide Web
Consortium (W3C).110 Finalmente, la autorregulacin es favorecida en el
mundo del internet, toda vez que se puede adaptar con mayor oportunidad al cambio constante y con una mejor eficacia en su cumplimienw3.org/Consortium/about-w3c (fecha de consulta: 1 de julio de 2008) [Traduccin de
la autora]. El W3C est formado por productores de bienes, servicios y contenido,
usuarios corporativos, entidades de investigacin y estandarizacin, y por gobiernos.
109 Los RFC son documentos sobre internet que pueden tratar aspectos eminentemente
tcnicos, de organizacin y de polticas, hasta los relativos al comportamiento en
internet (p. ej., Netiquette).
110 Las recomendaciones pretenden establecer estndares de calidad para el desarrollo
y buen funcionamiento del world wide web. La regulacin del internet del tipo de las
RFC, del IETF o las Recomendaciones de la W3C, reflejan valores subyacentes de
la comunidad tcnica del internet que, lejos de pretender la imposicin de sus decisiones, aspiran a encontrar consensos. Los procedimientos para buscar consenso
de alguna manera reconocen que, sin ste, problemas como los de interconexin e
interoperabilidad haran que se amenazara o interrumpiera la comunicacin fluida de
internet.
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CAPTULO II
to. Recurdese que ninguna estructura de gobierno ser suficiente para

atender y resolver las situaciones y problemticas derivadas del internet, por lo que es procedente la autorregulacin como un instrumento
idneo para contribuir a ello.
7. REDES DE SIGUIENTE GENERACIN

() en esta temprana etapa de despliegue no existe una definicin
universal y precisa de RSG [Redes de Siguiente Generacin]; una RSG
puede definirse como redes integradas totalmente con IP [Protocolo de
Internet] o basadas en paquetes [en contraposicin a las telecomunicaciones que utilizan conmutacin de circuitos, vase Cap. II, sec. 1]. En
un ambiente de RSG, las aplicaciones y los servicios estarn separados
de la red de transporte y todos los tipos de aplicaciones y servicios tales
como voz, datos y video pueden organizarse en paquetes y entregarse
en una red de IP integrada.111
Las RSG pueden verse como una evolucin lgica de las infraestructuras de redes separadas, convirtindose en una nica red para las
comunicaciones electrnicas basadas en IP. Los participantes de la industria de telecomunicaciones consideran a las RSG como un progreso
de la tecnologa actual hacia una red global multiservicios, segura, basada en paquetes, que permitir ofrecer calidad de servicio y facilidad
de acceso a los usuarios finales.112
Las redes tradicionales daban un solo servicio de acuerdo al tipo
de red (p. ej., de telefona, de televisin por cable) y, en el caso de la
111 () there is no universal and precise definition of NGN at this early stage of deployment, NGN could be defined as all-IP or packet-based integrated networks. In a NGN
environment, applications and services will be separated from the transport network
and all kinds of applications and services such as voice, date and video can be organized into packets and delivered on an integrated IP network., OCDE, Next generation
network development in OECD countries, Pars, Organisation for Economic Co-operation and Development, DSTI/ICCP/TISP(2004)4/FINAL, 2005, p. 4 [Traduccin de
la autora].
112 NGN can be seen as a logical evolution from separate network infrastructures into
a unified network for electronic communications based on IP. Participants from the
telecommunication industry consider NGN as a progression of current technology
leading to a multi-service, secure, packet-based global network, which will be able
to offer quality of service and ease of access for end-users., OCDE, OECD foresight
forum Next generation networks: evolution and policy Summary Report, Pars, Organisation for Economic Co-operation and Development, DSTI/ICCP(2007)2, 2007, p.
3 [traduccin de la autora].
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telefona, empleaba la conmutacin por circuitos, como la tecnologa para la transmisin de informacin entre los usuarios finales. La
evolucin tecnolgica ha permitido a esas redes prestar otros servicios (p. ej., la de televisin por cable puede brindar tambin servicios de voz y datos), en gran medida gracias a la utilizacin de la
tecnologa IP y la conmutacin por paquetes, que hacen un uso ms
eficiente de la infraestructura de telecomunicaciones que si utilizara
la conmutacin por circuitos. Esto se debe a que al establecerse una
comunicacin, en la conmutacin de circuitos se dedica un enlace
exclusivo, en tanto que en la conmutacin por paquetes la informacin transmitida en la comunicacin se fragmenta en unidades ms
pequeas (paquetes) que pueden tomar diferentes rutas para que,
cuando lleguen a su destino final, se junten nuevamente y de esta
manera el usuario final reciba la comunicacin tal como fue enviada. En cuanto a las RSG, emplean tecnologa IP y la conmutacin de
paquetes.
La convergencia de telecomunicaciones ha llevado en gran medida
al desarrollo de las RSG. Es importante no confundir la VoIP con las RSG,
en atencin a que la VoIP es un servicio basado en stas. Sin embargo,
dichas RSG tienen capacidad para soportar otros servicios y aplicaciones. Incluso, los operadores que tienen redes tradicionales estn ahora
instalando RSG. Esta transicin tomar tiempo, pues los operadores establecidos han realizado cuantiosas inversiones en redes tradicionales
y las han desplegado en regiones enteras. Los operadores establecidos
irn gradualmente migrando a RSG para continuar prestando servicios
en toda la regin y recuperar su inversin.
Una de las distinciones fundamentales entre las redes tradicionales y las RSG es que en aqullas estn integradas las redes de transporte y los servicios prestados, mientras que en las RSG existe una separacin, por una parte, entre las redes de transporte y, por la otra, entre los
servicios y aplicaciones utilizados por los usuarios. La arquitectura de
una RSG est en general formada por distintos planos o capas segn su
funcin en la comunicacin:
1. Capa de acceso. La comunicacin entra en contacto con la red de
telecomunicaciones sin importar cul es el equipo terminal (p.
ej., si es un celular, un telfono fijo, una computadora o un televisor) ni cul es la tecnologa que se emplea para dicho acceso
(p. ej., inalmbrica o almbrica).
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CAPTULO II
2. Capa de transporte. sta es la parte de la red formada por troncales o ejes principales (backbones) que conducen el mayor trfico,
recorren grandes distancias (p. ej., un pas o regin) y utilizan
rutas de transmisin de las ms altas velocidades.
3. Capa de servicios. sta se halla separada de la capa de acceso y
de la de transporte, lo que permite que el usuario final acceda a la red de telecomunicaciones con cualquier medio (p. ej.,
cable coaxial de su servicio de televisin por cable o par de
cobre de la ltima milla) y, empleando la red de transporte,
pueda hacer uso de cualquier servicio (voz, datos y video, o
cualquier combinacin de stos) y de cualquier aplicacin (p.
ej., consulta remota a bases de datos, realizacin de operaciones burstiles).
4. Capa de control. sta monitorea y dirige las capas de acceso,
transporte y servicios.
Para que los usuarios de redes tradicionales se comuniquen con los
de las RSG, se establecen puertos de entrada (gateways) en algn punto de la red, de tal suerte que: (1) la comunicacin sea continua y
fluida, independientemente del tipo de red, y (2) el usuario no tenga
por qu distinguir entre las tecnologas subyacentes. Adicionalmente,
en las redes tradicionales la inteligencia estaba en las redes, mientras
que los equipos terminales eran meros receptores/transmisores de
informacin. En las RSG los equipos terminales comparten la inteligencia de la red y pueden tomar decisiones, por ejemplo, respecto de
qu frecuencia est libre para utilizarla, como los software defined
radios referidos en el Cap. 1, sec. 3.5. Otro distintivo de las RSG es que
pretenden ser ubicuas,113 es decir, que se puedan prestar los servicios
permitiendo la movilidad, el acceso desde cualquier rea geogrfica
y sin importar el equipo terminal. De ah la frase de conexin a cualquier hora, en cualquier lugar, con cualquier cosa y para cualquiera.
113 Las RSG sern la base para una SRU (Sociedad de Red Ubicua), donde la red de
utilizacin fcil est conectada todo el tiempo, en cualquier lugar, con cualquier cosa
y para cualquier persona., NGN would be a basis for the UNS (Ubiquitous Network
Society), where easy-to-use network is connected anytime, anywhere, with anything
and for anyone., OCDE, Next generation network development in OECD countries,
op. cit., nota 111, p. 20 [traduccin de la autora].
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Las redes tradicionales an tienen ciertas ventajas sobre las RSG en

cuanto a calidad, intervencin legal de comunicaciones y localizacin
del usuario por situaciones de emergencia. En cuanto al primer punto,
aun cuando las RSG pretenden elevar la calidad al nivel de las redes
tradicionales, actualmente como en el internet sta se basa en el mejor esfuerzo (best effort).
En lo que atae a la seguridad, sta exige que en ciertas ocasiones,
y cumpliendo con las formalidades respectivas (p. ej., orden judicial),
se intervengan o intercepten legalmente comunicaciones. Los servicios
que utilizan RSG permiten que el usuario encripte informacin, lo que
impide o dificulta que sea interceptada, a diferencia de las redes tradicionales, donde s pueden intervenirse comunicaciones. Asimismo,
algunas comunicaciones por medio de RSG no cruzan las instalaciones
de la red del proveedor de servicios, lo que imposibilita que ste intercepte informacin.
Por lo que hace a las emergencias, en las redes tradicionales es posible la localizacin geogrfica del usuario, lo que an no es posible en
las RSG que pretenden ser ubicuas.
Las RSG imponen retos tcnicos, econmicos y jurdicos significativos. Tcnicamente se requiere de la estandarizacin de equipos,
de la adopcin de arquitectura abierta que permita la interconexin e
interoperabilidad de los equipos y sistemas de las RSG (vase Cap. V,
sec. 3). La ausencia de esto puede inhibir el desarrollo e innovacin en
las RSG. A nivel econmico, no existe un modelo de negocios definido que permita hacer previsiones con un grado de certeza razonable
para evaluar el retorno de la inversin o las tarifas por servicios. Asimismo, la poltica de competencia deber considerar los cambios en
el poder de los agentes del mercado y cules sern las nuevas reas
que requerirn atencin de la autoridad de competencia econmica
o antimonopolios.
Por lo dems, el aspecto jurdico deber eliminar la complejidad
de la regulacin por servicio especfico para dar lugar a una regulacin nica independientemente del servicio final. Las RSG requerirn
de nuevas disposiciones de proteccin al consumidor y de privacidad
de datos personales. Finalmente, el marco jurdico tendr que reflejar
la eliminacin de fronteras producto de las RSG, toda vez que el proveedor de los servicios puede estar ubicado en un pas distinto de aqul en
el que se est prestando el servicio al usuario final.
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CAPTULO II
8. BANDA ANCHA Y OTROS TRMINOS COMUNES

8.1. Banda ancha
La denominacin banda ancha se refiere a una red (de cualquier tipo)
que tiene un elevado ancho de banda, es decir, una elevada capacidad
para transportar informacin que incide en la velocidad de transmisin de sta.
() el trmino de banda ancha no est bien definido. La palabra se utiliz originalmente en la comunidad de ingeniera de red significando las transmisiones llevadas a cabo
simultneamente por varios canales. Esto contrastaba con
la banda base que implicaba transmitir slo en un canal
nico en un momento preciso. Hoy, sin embargo, banda
ancha se emplea mucho ms frecuentemente para indicar alguna forma de acceso a internet de alta velocidad o
transmisin de datos.114
El concepto de banda ancha no es un concepto esttico, toda vez que

las velocidades de acceso a internet se aumentan constantemente. Las
velocidades se miden en bits por segundo, por ejemplo, kilobits por
segundo (Kbit/s Kbps) o Mega bit por segundo (Mbit/s o Mbps). La velocidad mnima para considerarse banda ancha vara entre los pases,
e incluso dentro de un pas la autoridad puede tener una velocidad de
banda ancha distinta de aquella que el operador estima como tal.
La OCDE seala que la banda ancha no es un servicio uniforme y
puede basarse en diferentes plataformas tecnolgicas. No puede considerarse banda ancha a menos que sepamos a qu nos referimos con
el trmino. Por tanto, un paso inicial para evaluar la inclusin de la
banda ancha dentro del servicio universal es establecer una definicin
114 () the term broadband is not well defined. The word was originally used in the
network engineering community to signify transmissions carrying multiple channels
simultaneously. This was contrasted with baseband, which involved transmitting on
only a single channel at any one time. Today, however, broadband is used much
more frequently to indicate some form of high-speed internet access or data transmission., UIT, Trends in Telecommunication Reform 2006 Regulating in the Broadband
World, Ginebra, International Telecommunication Union, 2006, p. 21 [traduccin de la
autora].
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clara.115 Se ha propuesto que una manera de determinar la existencia

de banda ancha es aquella basada en los servicios a los que se puede
tener acceso (p. ej., rpida descarga de archivos de internet, calidad de
audio equivalente a un CD, servicios de voz interactivos). La amplia disponibilidad de banda ancha se considera un factor para la innovacin,
la productividad, el crecimiento econmico y la inversin extranjera.
La calidad en el servicio est vinculada con el ancho de banda. Una
red que provea banda ancha, entendida sta como alta velocidad y gran
capacidad de transmisin de informacin, podr proporcionar mucho
mejor calidad de servicios que otra red sin banda ancha. Para que ciertos servicios de internet sean funcionales se requiere de banda ancha.
Una diferencia profunda de las velocidades de acceso a internet entre
distintos segmentos de la poblacin puede ocasionar una discriminacin injustificada e incluso la negativa de dar igualdad de oportunidades a las personas.
8.2. Triple play y cudruple play

Los trminos triple play y cudruple play son utilizados para significar
los tipos de servicios ofrecidos a los usuarios finales por las empresas
de telecomunicaciones. El triple play implica que el usuario final podr
recibir de una sola empresa servicios de voz (telefona), datos (acceso
a internet) y video (televisin). El cudruple play significa que, adems
de que la empresa de telecomunicaciones le proporciona al usuario
final los servicios de voz, datos y video, el usuario final goza de movilidad al poder recibir estos servicios en sus dispositivos mviles (p. ej.,
smartphones).
La gran diferencia entre el triple y el cudruple play es la movilidad.
En el triple play se asume que se trata de redes fijas que prestan el servicio y el usuario puede gozar de los servicios de voz, datos y video en
una ubicacin geogrfica concreta. En cambio, con el cudruple play el
115 Broadband is not a uniform service and it may be based on different technological
platforms. We cannot consider broadband unless we know what we mean by the
term. Therefore, an early step in considering the inclusion of broadband in universal service is to establish a clear definition, Calvo, ngela G., Universal Service
Policies in the Context of National Broadband Plans, OECD Digital Economy Papers, No. 203, OECD Publishing, 2012 ilibrary.org/docserver/download/5k94gz19flq4.
pdf?expires=1375249451&id=id&accname=guest&checksum=72D1F33AD95E2F6987F1277B90207544), p. 18 [traduccin de la autora].
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usuario puede utilizar los servicios de voz, datos y video, independientemente de su ubicacin geogrfica. Es importante destacar que para la
provisin de los servicios de triple y cudruple play diversas empresas
de telecomunicaciones con diferentes tipos de redes pueden establecer
alianzas para prestar al usuario final todos los servicios (p. ej., alianza
entre una compaa de televisin por cable con una de servicio celular).
8.3. Generaciones (1G, 2G, 3G y 4G)

Las llamadas generaciones en las telecomunicaciones mviles se refieren a la evolucin tecnolgica que permite prestar cada vez ms servicios o de mejor calidad, segn se muestra a continuacin:116 w
GENERACIN SERVICIOS

1G
Voz analgica.
2G
Voz digital y mensajes de texto (SMS).

2.5G

Datos bsicos, WAP (Wireless Application Protocol) como

pueden ser el acceso a internet y servicios en ste a partir
de un telfono mvil.
Datos de subida ms rpidos.
3G

3.5G

Telfonos inteligentes (smartphones), aplicaciones, juegos,

redes sociales.

4G

Banda ancha mvil que permite prestar servicios de

videoconferencia de alta definicin, velocidades ms
rpidas de subida y bajada, as como tener poca latencia.
116 Tabla elaborada a partir de la informacin en infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo
2, seccin 1.5.2, y UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of
sharing, op. cit., nota 6, p. 229.
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CAPTULO III
RGANOS REGULADORES
l diseo institucional de las autoridades encargadas del sector de

las telecomunicaciones es factor determinante para el desarrollo
de ste, de la competencia y de la oferta de servicios. A partir de
la liberalizacin de las telecomunicaciones se han ido creando rganos
reguladores en casi todos los pases. La independencia y autonoma de
estas instancias es uno de los elementos bsicos y muy discutidos no
slo al momento de su creacin sino tambin a lo largo de su existencia. Qu se quiere decir con independencia y autonoma y qu grado
de stas debe tener el regulador de telecomunicaciones? Por su importancia en la discusin de los reguladores, en este captulo se expondr
lo que la experiencia comparada seala como independencia y autonoma, as como las mejores prcticas para lograrlas.
Asimismo, en este apartado se analizar la naturaleza de los rganos reguladores. Aunque stos se utilizan como un trmino genrico, lo
cierto es que los hay de diversos tipos: sectoriales, convergentes, multisectoriales, con o sin facultades de competencia econmica, unipersonales y colegiados. Los consejos consultivos, comits o juntas consultivas de los rganos reguladores, se estn convirtiendo en un elemento
importante para que la sociedad participe en las decisiones del regulador. La manera en la que se integran los consejos consultivos define si
se lograr asegurar la pluralidad de las opiniones y la independencia de
juicio, lo que es crucial. Adicionalmente, es importante la publicidad,
la transparencia y la declaracin de intereses para evitar conflictos de
intereses que menoscaban la importancia de su labor.
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CAPTULO III
La actividad regulatoria en telecomunicaciones tiene sus particularidades, ante lo cual es relevante destacar los principios que deben
ser observados por los reguladores y, en caso de incumplimiento, ser
denunciados por la sociedad y el sector privado. El temor constante
de un mercado en competencia y de que ste se traduzca en beneficios efectivos para la sociedad es que el regulador sea capturado,
por lo cual se presentan aqu los riesgos regulatorios de captura del
regulador.
Finalmente, para este captulo se han seleccionado ejemplos relevantes de rganos reguladores, sus orgenes y caractersticas fundamentales, como la FCC estadunidense, creada en 1934 y pionera de los
reguladores; la Bundesnetzagentur de Alemania, hoy en da un regulador multisectorial con facultades para intervenir en materia de telecomunicaciones, correo, electricidad, gas, ferrocarriles y firma electrnica; la Ofcom del Reino Unido, que toma en cuenta la participacin
social y busca evitar conflictos de inters mediante la presentacin de
declaraciones de inters.
Desde luego, se expone el caso mexicano, en particular los antecedentes de la Cofetel y las resoluciones judiciales que fueron definiendo
sus facultades a pesar de las debilidades de su diseo institucional.
Por ltimo, se presenta lo relacionado con la reciente creacin del Iftel
como rgano constitucional autnomo, como regulador convergente
con facultades en materia de competencia econmica y cuya historia
se empieza a escribir.
1. ORIGEN
Cuando se invent el telfono y se fueron desplegando las redes telefnicas, se consider que las telecomunicaciones deban constituirse
en un monopolio natural; es decir, en un esquema que desaconseja la
existencia de varias empresas prestando el mismo servicio por juzgarlo
ineficiente. Esta premisa se basaba en el argumento de que al existir
una sola empresa los costos medios se reduciran conforme aumentara la cantidad de servicios prestados y se podran bajar los precios al
consumidor. De esta manera, en la mayor parte de los pases se fueron
creando monopolios estatales o privados sobre la red y los servicios
telefnicos.
Para la dcada de 1980 los pases de la entonces Comunidad Econmica Europea (CEE) (hoy Unin Europea) comenzaron a cuestionarse
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CLARA LUZ LVAREZ
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RGANOS REGULADORES
por qu en Estados Unidos los servicios eran mejores y a menores precios. Como resultado de una investigacin al respecto, la CEE determin que la gran diferencia era la apertura a la competencia en el sector
de telecomunicaciones de EUA frente a los monopolios de telecomunicaciones europeos. A partir de 1988, la UE inici un proceso gradual de
liberalizacin117 en las telecomunicaciones mediante diversas directivas118 (vase Cap. XII, sec. 2).
A escala mundial, la dcada de 1990 fue en trminos generales
de liberalizacin y privatizacin de muchos sectores de la economa,
incluyendo el de las telecomunicaciones. Adicionalmente, en 1994 se
suscribieron el Acuerdo de Marrakech por el cual se establece la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). De la mano de la liberalizacin, y siguiendo
el ejemplo de EUA, se establecieron rganos reguladores de las telecomunicaciones con la finalidad de que en la medida de lo posible se
enfocaran a los aspectos tcnicos y actuaran libres de injerencias polticas y de los agentes regulados.
La liberalizacin en el sector de telecomunicaciones requera de
una autoridad capaz de regular el nuevo mercado del ramo para que
los interesados en ingresar a ste tuvieran certeza de que habra un
nivel parejo de juego119 entre los incumbentes u operadores histricos
(operadores antes de la existencia de competidores), los que llegaran a
convertirse en dominantes (aquellos con poder para influir en el mercado sin que los competidores o consumidores puedan contrarrestar
sus acciones) y los nuevos entrantes.
Los ministerios o secretaras de Estado eran tradicionalmente
los encargados de elaborar las polticas en la materia y supervisar
el desempeo de las empresas pblicas de telecomunicaciones. El
inconveniente para que se convirtieran en autoridades reguladoras
era, entre otros, que tendran presiones en los siguientes sentidos: (1)
117 Por liberalizacin se entiende cuando se abre un mercado determinado a la competencia. La liberalizacin a veces incluye el que un monopolio pblico se privatice, pero
no es un requisito para la liberalizacin.
118 La experiencia de la UE es muy enriquecedora y digna de estudio, toda vez que no
slo la liberalizacin fue gradual, sino que constantemente se hacen revisiones a la
situacin del sector y del mercado de las telecomunicaciones para, en su caso, adaptar el marco jurdico a las necesidades del momento.
119 El trmino nivel parejo de juego viene del ingls level playing field y alude a la necesidad de que los agentes del mercado se sujeten a las mismas reglas y, en caso de
que exista un dominante, que ste quede sujeto a condiciones asimtricas, con el fin
de que la competencia en el mercado sea equitativa.
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CAPTULO III
de continuar con la rentabilidad de la empresa pblica (p. ej., cuando sta an no se privatizaba o durante su periodo de venta), (2) de
cumplir con objetivos de poltica social (p. ej., llevar telfonos a zonas
rurales), y (3) de mantener el subsidio a ciertos servicios (p. ej., el
que reciba la telefona local residencial a partir de la imposicin de
tarifas altas de telefona de larga distancia). Es as como se favorece
la creacin de rganos reguladores de telecomunicaciones independientes de la secretara o ministerio encargado de las polticas pblicas de comunicaciones.120
El cometido general del rgano regulador ser fomentar y mantener la competencia en el mercado para que los usuarios puedan tener
ms y mejores servicios, a menores precios.
Los reguladores efectivos se asocian normalmente con ser independientes hasta cierto grado (...) Al comienzo del proceso de
transformacin, la estructura de monopolio preexistente permite
conducta[s] discriminatoria[s]. El nfasis en la no-discriminacin
surgi de cuatro fuentes que, en parte, reflejan a distintos actores
del mercado. Estos cuatro imperativos son el asegurar que:

Se haga posible la cooperacin en un ambiente competitivo a

fin de garantizar un nivel de juego parejo entre entidades desiguales dentro del mercado.
Todos los proveedores de equipos sean tratados igual cuando el

mercado est dominado por un comprador nico con relaciones preexistentes con los proveedores.
Todos los nuevos entrantes e inversionistas del sector de servicios de telecomunicaciones son tratados de manera equitativa
por el competidor dominante, que proveer de insumos (p. ej.,
interconexin) a los negocios de los nuevos entrantes, y
Todos los clientes tienen una voz y sus quejas e intereses reciben una respuesta adecuada.
120 El grado de independencia y autonoma de los rganos reguladores respecto de las

secretaras o ministerios de comunicaciones o del poder poltico ha variado de pas
en pas a lo largo del tiempo.
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CLARA LUZ LVAREZ
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RGANOS REGULADORES
Atender [aspectos de] no-discriminacin involucra el construir

confianza y legitimidad en una institucin reguladora independiente. La cuestin principal es establecer un ambiente funcional,
habilitador que consiste en el(los) regulador(es) y la regulacin que
atraer inversin suficiente y sustentable para satisfacer la demanda existente, ampliar el abasto e introducir nuevos servicios.121
El diseo institucional para que los pases cuenten con un regulador
efectivo e independiente se considera elemento esencial para atraer
inversiones y apoyar el desarrollo econmico.
(...) las instituciones tienen un fuerte impacto correlativo
en la productividad, competitividad, prosperidad y el desarrollo econmico de los pases y definen la manera en que
la sociedad distribuye los beneficios y costos del desarrollo
de estrategias y polticas (World Economic Forum, Global
Competitiveness Report 2009-2010). De hecho, la investigacin seala a la infraestructura social e institucional como
el factor, si no el nico, [s el] que ms importa para la prosperidad en el largo plazo () Ver al Estado como excluyente
del mercado es una nocin absolutamente equivocada; si
bien el Estado no debe reemplazar al mercado, s debe proveer los cimientos bsicos para su funcionamiento (...).122
121 Effective regulators are normally associated with being independent to some degree.
() At the outset of the transformation process the pre-existing monopoly structure
allows for discriminatory behavior. The emphasis on non-discrimination arose from
four sources which, in part, reflect different constituencies in the market. These four
broad imperativesare to ensure that: - Cooperation is enabled in a competitive environment to ensure that a level playing field exists between unequal entities in the
marketplace; - All equipment suppliers are treated equally where the market is dominated by a single buyer with strong pre-existing relationships with suppliers; - All new
entrants and investors in the telecommunications service sector are treated equally
by the dominant competitor, who will be a supplier of inputs (e.g., interconnection)
to the businesses of the new entrants; and - All customers have a voice and their
complaints and interests receive an adequate response. Addressing non-discrimination involves building confidence in and the legitimacy of an independent regulatory
institution. The central issue is establishing a functioning, enabling environment consisting of the regulator(s) and regulations that will attract sufficient and sustainable
investment to satisfy existing demand, expand supply and introduce new services,
infoDev y UIT, ICT regulation toolkit, www.ictregulationtoolkit.org, mdulo 1, numeral
2.1 (fecha de consulta: 27 de junio de 2011) [traduccin de la autora].
122 Faya, Alejandro, Fortalecer a los reguladores, Mxico, CIDAC, USAID y Red Mexicana de Competencia y Regulacin, 2010, pp. 14-15.
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CAPTULO III
2. INDEPENDENCIA Y AUTONOMA
El gran debate en torno a los rganos reguladores es el relativo al grado de que deben tener. Ambos conceptos, independencia y autonoma,
sern utilizados indistintamente para efectos de esta exposicin.123 Por
independencia se entiende la que debe tenerse respecto de los siguientes ncleos:

Autoridades gubernamentales, partidos y polticos, toda vez

que el regulador precisa de estar libre de influencia poltica.
() es posible apreciar la idea persistente de que para el
mejor funcionamiento de las instituciones pblicas debe
garantizarse un mbito de actuacin de los rganos que
permita llevar a cabo sus tareas en condiciones de ausencia
o menor injerencia de la poltica, y, por el contrario, un espacio de libertad que permita que la tcnica sea el mbito
de decisin administrativa. La autonoma es vista como una
condicin (ms que un fin) que da credibilidad y objetividad
al funcionamiento de los rganos reguladores.124
Las compaas de telecomunicaciones y dems agentes por regular. Ello implica que el regulador y sus empleados acten y resuelvan sin la intervencin indebida de los prestadores de servicios de
telecomunicaciones. Los empleados del regulador no deben nicamente abstenerse de participar cuando surge un conflicto de intereses, sino que deben cortar todos los vnculos con las empresas
reguladas125 porque, de lo contrario, ms que reguladores seran
agentes de stas en perjuicio de la competencia y de la sociedad.
123 Conforme al Diccionario de la Lengua Espaola (vigsima segunda edicin, www.

rae.es) de la Real Academia Espaola, independencia es la cualidad o condicin
de independiente. Referido a una persona, independiente es que sta sostiene sus
derechos u opiniones sin admitir intervencin ajena, y es sinnimo de autnomo.
Por autonoma el mismo diccionario define que se trata de la condicin de quien,
para ciertas cosas, no depende de nadie. A diferencia de la primera edicin de este
libro, la edicin actual presenta los conceptos de independencia y autonoma como
equivalentes para efectos de los rganos reguladores.
124 Roldn Xopa, Jos, Estado y economa en Mxico. Estrategias y funcin del Derecho,
http://info5.juridicas.unam.mx/libros/5/2398/14.pdf, p. 346.
125 Geradin, Damien y Kerf, Michel, Controlling market power in telecommunications,
Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 17.
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RGANOS REGULADORES
Para los pases miembros de la OMC que hayan adoptado los

compromisos plasmados en el Documento de Referencia, la entidad reguladora debe ser independiente de los proveedores de
servicios de telecomunicaciones e imparcial en sus decisiones
y sus procedimientos.126
Los consumidores de telecomunicaciones. La independencia

demanda que el regulador est en condiciones de actuar objetiva e imparcialmente, por lo que tambin la injerencia indebida de consumidores en el papel del regulador puede afectar el
desarrollo del sector (p. ej., una decisin que indebida y excesivamente beneficie a los consumidores puede afectar negativamente la operacin del mercado de telecomunicaciones).
La independencia del regulador aquella que permite implementar

la poltica sin interferencia indebida de polticos o cabilderos de la
industria no lo exime de continuar sujeto a rendicin de cuentas,127
as como a un sistema de pesos y contrapesos.128 La independencia
debe ser transparente, sujeta a responsabilidad frente al gobierno, la
industria y el pblico por el cumplimiento de objetivos. La independencia es crucial para que el rgano regulador pueda: (1) sustraerse
del aspecto burocrtico y poltico para concentrarse en el correcto
funcionamiento de la competencia en el mercado, y (2) adaptar constantemente la regulacin a los cambios dinmicos del sector de telecomunicaciones.129
126 OMC, Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones) www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/telecom_s/tel23_s.htm#Top (fecha de consulta: 27 de mayo de
2013), numeral 5. Mxico acept el Documento de Referencia mencionado, y aun
cuando no es textualmente idntico al Documento de Referencia citado que est
disponible en el sitio web de la OMC, las variaciones son nicamente de forma y no
alteran el fondo. Para el caso de Mxico, el documento se cita de la siguiente manera:
Mxico. Documento de Referencia a la Lista de Compromisos Especficos. Suplemento 2, GATS/SC/56/Suppl.2, 11 de abril de 1997. El Documento de Referencia para
Mxico puede consultarse en lvarez, Clara Luz, Derecho de las telecomunicaciones,
Mxico, Miguel ngel Porra y Cmara de Diputados, 2008 (disponible tambin en
http://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf), pp. 223-225.
127 OCDE, OECD reviews of regulatory reform Mexico, Pars, Organisation for Economic
Co-operation and Development, 2004, p. 17.
128 infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 1, numeral 2.2.
129 Cfr. Melody, William H., Policy objectives and models of regulation, en Melody, William H. (ed.), Telecom reform principles, policies and regulatory practices, Dinamarca,
Den Private Ingeniorfond-Technical University of Denmark, 2001, pp. 19-22.
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CAPTULO III
Cuando un Estado contina siendo propietario, parcial o total, de

una empresa de telecomunicaciones, la autonoma del rgano regulador se pone a prueba en cada una de sus decisiones. Es probable que
muchas de sus determinaciones limiten a las empresas pblicas en el
ejercicio de su poder de mercado o que, a fin de beneficiar a los usuarios, dichas empresas pblicas por mandato del regulador tengan
que realizar cuantiosas inversiones que reduzcan su rentabilidad en
el corto plazo.
Cuando el regulador resuelva trmites o asuntos de la empresa pblica, debe establecer las medidas necesarias para evitar trfico de informacin o de influencias, o bien trato preferencial en cuanto a los tiempos de respuesta, entre otras cosas. En pases como Mxico esto sigue
siendo relevante, toda vez que se est en presencia de un regreso del
Estado empresario con diversos entes pblicos ingresando como agentes econmicos del sector telecomunicaciones. Ejemplo de ello son la
Comisin Federal de Electricidad con una concesin de red pblica de
telecomunicaciones (que pasar con la Reforma Constitucional de 2013
a Telecomunicaciones de Mxico, vase Cap. II, sec. 5.3); Telecomunicaciones de Mxico con otra concesin; el gobierno federal con su anuncio
de que la capacidad que tuviera en exceso del Sistema Satelital Mexicano, cuyo primer satlite fue colocado en rbita en 2012, sera puesta a
disposicin del mercado (vase Cap. XIII, sec. 6), etctera.
Ha ocurrido que dos o ms autoridades tienen objetivos distintos
y tratan de vulnerar la autonoma del regulador. El clsico caso es el
cobro de contribuciones por el uso de bienes de dominio pblico, como
las frecuencias del espectro radioelctrico. Ante estos escenarios la autoridad hacendaria tratara de recaudar el mximo posible, en tanto
que el rgano regulador pretendera que se privilegie el uso eficiente de
dichos bienes. De ah que la autonoma del rgano regulador de telecomunicaciones tambin implica que tuviera la estructura institucional y
las facultades adecuadas para realizar debidamente su funcin.
En Mxico, la creacin del Iftel a raz de la Reforma Constitucional
de 2013 preserv la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para temas de contraprestaciones en el mbito de las telecomunicaciones, a pesar de que el Iftel est concebido como un rgano constitucional autnomo, es decir, con la mxima autonoma que otorga el
Estado mexicano a un ente pblico.
La independencia y autonoma del rgano regulador le dan credibilidad y confianza a los agentes del mercado. Ninguna cantidad de
ingeniera regulatoria, sin embargo, podr eliminar completamente
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RGANOS REGULADORES
la necesidad de reguladores competentes y relativamente autnomos

capaces de resolver, de manera imparcial, los problemas regulatorios
complejos que surgirn.130
Para favorecer la independencia del rgano regulador de telecomunicaciones, as como para que ste goce de credibilidad y confianza, las
mejores prcticas sugieren lo siguiente:

Independencia de la secretara o ministerio de Estado. Es decir que el regulador no est sujeto al control de la secretara o
ministerio de Estado, ni que stos pretendan decirle al regulador en qu sentido debe actuar. Adicionalmente, las decisiones
del rgano regulador no tienen que ser modificadas por la secretara de Estado, sino slo por los tribunales competentes.
Mandato y facultades. El mandato se refiere a la misin del regulador, es decir, su objetivo de poltica pblica subyacente, el cual
debe ser claro, explcito y contundente. Lo anterior exige cuando
menos un mandato: (i) plasmado a nivel de ley; (ii) no fraccionado en diversos ordenamientos; (iii) priorizado respecto de otras
funciones, as como (iv) simple y desprovisto de trminos vagos o
difusos.131 El rgano regulador necesita tener facultades suficientes para poder realizar su mandato; de otra manera se tendr un
regulador dbil, capturado e incapaz de lograr su misin.
Transparencia. Adems de ser un requisito para la existencia

de un regulador efectivo, la transparencia es elemento indispensable para la credibilidad y respetabilidad. Por ello eL rgano regulador debe publicar sus decisiones, criterios y resoluciones; hacer consultas pblicas de asuntos o temas de relevancia;
publicar los proyectos de regulacin y permitir un plazo razonable para que los particulares (agentes regulados y pblico en
general) enven comentarios a dichos proyectos; sostener audiencias pblicas de sus deliberaciones o sesiones del rgano
colegiado y, entre otras responsabilidades ms, tener una agenda pblica de sus actividades y proyectos.
130 No amount of regulatory engineering will, however, completely eliminate the need
for competent and relatively autonomous regulators able to solve, in an impartial way,
the complex regulatory problems that are bound to arise., Geradin, Damien y Kerf,
Michel, op. cit., nota 125, p. 22 [traduccin de la autora].
131 Faya, Alejandro, op. cit., nota 122, pp. 28-29.
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CAPTULO III
Rendicin de cuentas. El rgano regulador debe rendir cuentas

de su actuacin ante otras instancias del poder pblico (p. ej., el
Congreso) y ante la sociedad. Ntese que la rendicin de cuentas no se contradice con la independencia, pues esta ltima no
implica que el regulador se encuentre ajeno a la necesaria rendicin de cuentas de toda sociedad democrtica. Para que la
rendicin de cuentas sea efectiva, el regulador precisa de tener
objetivos especficos a cumplir en plazos determinados o tener
indicadores objetivos de desempeo.
Comisionados/directivos. El perfil o requisitos que deban reunir quienes van a ocupar cargos de comisionados (cuando es un
rgano colegiado el de mxima autoridad del regulador) o de director general (cuando la mxima decisin es unipersonal) son
importantes, pues deben asegurar que las personas que aspiran
a ocupar los principales puestos del regulador posean conocimientos y experiencia en el sector, al tiempo que sean imparciales respecto de los agentes regulados. En contrapartida, debe
evitarse el nombramiento de personas que se dediquen a la poltica o tengan aspiraciones polticas, toda vez que ello puede
afectar su libertad de actuacin o reducir la credibilidad acerca
de la imparcialidad del regulador. Por tanto, los comisionados/
director deben ser tcnicos en el rea de su especialidad (p. ej.,
abogados, economistas, matemticos, ingenieros, especialistas
en polticas pblicas).
Nombramientos. Los directivos o comisionados deben ser

nombrados para un plazo fijo durante el cual sean inamovibles (salvo por causas graves sealadas por la ley), y con la
posibilidad de ser ratificados por periodo(s) adicional(es). Los
nombramientos tendrn que ser escalonados para dar certeza al sector y evitar que en un momento dado todo el rgano
colegiado sea sustituido. A lo largo del tiempo los agentes regulados conocen cul es la tendencia que sigue el regulador
y cules son las inclinaciones de cada comisionado. Si de un
da para otro se sustituye en su totalidad a los comisionados,
entonces los agentes regulados no conocern la tendencia ni
la manera de resolver de los futuros comisionados. Por el contrario, si las sustituciones son graduales o escalonadas, la incertidumbre se reduce a mrgenes razonables. Como medida
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RGANOS REGULADORES
de contrapeso tambin se ha procurado que las elecciones de

los comisionados o directores se realicen con la participacin
del Ejecutivo y el Legislativo.

Financiamiento. El presupuesto de los rganos reguladores no

debe depender slo de decisiones polticas ni de los agentes
regulados. Ese fondo puede provenir de una asignacin gubernamental y de otras fuentes de ingresos, como los pagos que
los agentes regulados hacen por el uso de las frecuencias del
espectro radioelctrico, de las tarifas por las concesiones, permisos o autorizaciones, de las multas o sanciones econmicas
por incumplimiento al marco jurdico, de los cobros por labores
administrativas (p. ej., otorgamiento de numeracin) o de verificacin, entre otros recursos.132
tica y conflictos de intereses. Los reguladores deben ser

justos, imparciales y transparentes, y de igual impotancia [es
que] el pblico debe percibirlos como tales con la finalidad de
inspirar confianza en la industria y sus inversionistas () La
habilidad del regulador de regir con legitimidad y efectividad
est basada en la integridad, honestidad y comportamiento
tico real y percibido de sus oficiales y empleados y sus decisiones.133 Los principios ticos del regulador y la obligacin de
revelar cualquier situacin que pudiera interpretarse como un
conflicto de inters es esencial para evitar cuestionamientos
sobre la objetividad e imparcialidad en el actuar del regulador.
No basta contar con un marco genrico de responsabilidad de
servidores pblicos, sino que se precisa tener normas especiales para el regulador de telecomunicaciones en atencin a
132 La FCC de EUA recibe del Congreso una partida presupuestal de la cual se deducen
los ingresos que recolecta la FCC por tarifas regulatorias. En los ltimos aos estas
tarifas han logrado compensar el monto asignado por el Congreso de EUA en 90%, lo
que implica que el monto que la FCC efectivamente recibe por parte del Congreso es
de 10% de su presupuesto de operacin. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 6,
numeral 5.1.2.
133 Regulators must be fair, impartial and transparent, and just as importantly, the public
must perceive them as such in order for the regulators to inspire confidence of the
industry and of investors. () The ability of a regulator to govern legitimately and
effectively is based on the real and perceived integrity, honesty and ethical behavior
of its officials and employees and their decisions, infoDev y UIT, op. cit., nota 121,
mdulo 6, numeral 6.5 [traduccin de la autora].
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CAPTULO III
los temas que atende y al poder que muchos de los agentes

regulados tienen.
Los principios ticos deben contemplar prohibiciones o lmites, por ejemplo, a la aceptacin de regalos, comidas e invitaciones a conciertos o viajes que, por su monto o significacin,
pudieran comprometer o afectar la imagen del regulador.
Las relaciones personales y financieras tambin pueden
afectar la credibilidad del regulador o colocar al empleado del
regulador en una situacin de conflicto de inters. Por ejemplo, si el cnyuge de un empleado del regulador trabaja para
un agente regulado, el empleado debe revelarlo para que no
participe ni acceda a informacin del agente regulado. Si se tiene una participacin accionaria en un agente regulado, dependiendo del monto de dicha participacin y del nivel de decisin
del empleado es posible que, adems de revelar esa situacin,
el empleado deba vender su tenencia accionaria. Finalmente,
puede surgir un conflicto de inters cuando un empleado del
regulador est buscando trabajar con un agente regulado o
ste lo desea contratar. En este caso se podra considerar que
el empleado del regulador, ante la posibilidad de conseguir ese
trabajo, resuelva de tal manera que su imparcialidad est comprometida para favorecer al agente regulado o perjudicar a sus
competidores. Adicionalmente, como cabe la posibilidad de que
el empleado haya tenido acceso a informacin confidencial durante su cargo en el regulador, el uso de esa informacin dara
lugar a un conflicto de inters. En algunos pases se exige al empleado dar aviso en cuanto tenga algn contacto con un agente
regulado para un trabajo potencial. En otros pases, a quien trabaj para el regulador se le fija adems un plazo de prohibicin
para trabajar con los agentes regulados.
Una manera de identificar conflictos de intereses reales y
potenciales es exigir al personal del regulador una declaracin
de intereses. sta tiene que presentarse cuando se comienza
el ejercicio del encargo, hacerse pblica y actualizarse peridicamente cuando se requiera. Dicha declaracin debe contener una lista de las personas con las cuales se comparten
intereses, actividades o relaciones personales, familiares o de
negocio, lo cual comprende incluso la participacin en asociaciones religiosas y organizaciones de la sociedad civil y sin
fines de lucro.
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RGANOS REGULADORES
En el Reino Unido la Ofcom publica en su sitio web los registros de intereses (register of disclosable interests) de los miembros
de las juntas y comits, quienes estn obligados a revelar los
intereses (incluyendo la tenencia de acciones, cargos de direccin y empleos) que ellos, sus parejas o hijos menores de edad
tienen en compaas cuyas actividades de negocio principal (y
por tanto el precio de la accin) puedan afectarse con las decisiones de Ofcom. Asimismo, dentro del registro estn los cargos
directivos en compaas, los puestos o las posiciones en entidades de caridad [o sin fines de lucro], y otros cargos pblicos.134
En el caso de Mxico es relevante mencionar que en 2006 el
pleno del entonces Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI) discuti la propuesta del comisionado Juan Pablo
Guerrero Amparn para que todos los comisionados presentaran ante el pleno del organismo una declaracin de intereses
que tuviera el listado de las personas con las que el comisionado tenga intereses personales, familiares y de negocios directos o indirectos dentro de la administracin pblica federal, as
como de las personas fsicas y morales relacionadas con esta
ltima por cualquier ttulo, asunto o negocio.135 La propuesta
del comisionado Guerrero no fue aceptada.
3. TIPOS DE REGULADORES
Cuando se habla de rganos reguladores en materia de telecomunicaciones pareciera que existe un modelo nico, pero hay diferentes tipos
y es comn que evolucionen en cada pas de manera diversa.
134 Members are required to disclose interests (including shareholdings, directorships
and employments) they, their partners or minor children have in companies whose
core business activities (and hence share price) could be affected by Ofcoms decisions. Also included in the register are company directorships, offices held in charitable bodies, and other public appointments, Ofcom, http://www.ofcom.org.uk/about/
how-ofcom-is-run/ofcom-board-2/members/register-of-disclosable-interests/ (fecha
de consulta: 27 de agosto de 2012) [traduccin de la autora].
135 Esta propuesta tan positiva fue rechazada en una votacin dividida de los comisionados Alonso Lujambio, Mara Marvn y Alonso Gmez Robledo, y con el voto a
favor del propio Juan Pablo Guerrero y de Horacio Aguilar lvarez. La iniciativa se
encuentra en el documento Presentacin de la propuesta para reducir el riesgo del
conflicto de inters, de Juan Pablo Guerrero Amparn, en la sesin pblica del 22 de
noviembre de 2006 del pleno del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
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CAPTULO III
Reguladores sectoriales. Son los que tienen facultades nicamente

dentro del sector de telecomunicaciones (sin incluir la radio y la televisin abierta). Las ventajas de un regulador exclusivamente de telecomunicaciones es que genera una especialidad nica que le permite
comprender asuntos tcnica, econmica y jurdicamente complejos.
Reguladores convergentes. Son los encargados del sector de telecomunicaciones, medios electrnicos de comunicacin masiva (radio y
televisin abierta), de tecnologas de la informacin y comunicaciones.
Ante la evolucin tecnolgica permanente y la lnea divisoria cada vez
ms borrosa entre las tecnologas de la informacin, las telecomunicaciones y los medios electrnicos de comunicacin masiva, las ventajas
de un regulador convergente es que puede adaptarse con facilidad a
los cambios y evitar resoluciones contradictorias entre los diferentes
servicios de comunicacin.
Reguladores multisectoriales. Un rgano regulador ser multisectorial cuando tiene facultades respecto de sectores que comparten caractersticas, como el elctrico, el de ferrocarriles, el hidrulico y el de
telecomunicaciones. Los partidarios de este tipo de regulador argumentan que las telecomunicaciones tienen elementos comunes con
otras actividades o servicios (p. ej., electricidad), finalidades similares
(p. ej., satisfaccin de necesidades de inters general), economas de
red, necesidades de derechos de va o de paso, temas de interconexin
(p. ej., ferrocarriles). Al ser un regulador multisectorial se dice que se
reduce el riesgo de captura regulatoria. Tambin permite reducir los
costos de operacin regulatorios, toda vez que no se hace necesario
pagar reguladores para cada sector. Una desventaja del regulador multisectorial es que se enfrenta al hecho de que las telecomunicaciones
son un sector dinmico en extremo, por lo que requiere de una actualizacin constante e innovadora, en tanto que otras reas no tienen esa
evolucin permanente. De manera adicional, los empleados del regulador, al tener facultades sobre mltiples sectores, no pueden alcanzar
la especializacin necesaria para atender oportuna y adecuadamente
los proyectos de cada rea.
Reguladores con facultades de competencia econmica. Independientemente de que el rgano regulador sea sectorial, convergente o multisectorial, puede tener o no facultades para determinar si un agente
econmico es dominante (es decir, con poder sustancial en el mercado
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RGANOS REGULADORES
relevante) o si se estn cometiendo prcticas monoplicas, ya sean absolutas o relativas. Las ventajas que tiene el hecho de que el rgano
regulador de telecomunicaciones sea tambin la autoridad en competencia econmica para este sector son que tiene la especializacin tcnica y econmica necesaria para resolver de manera ms efectiva que
una autoridad general de competencia econmica. Algunos analistas
consideran que esta ltima atribucin no debera asignrsele al regulador de telecomunicaciones, en particular lo relativo a la investigacin y
determinacin de prcticas monoplicas.
Unipersonales o de rganos colegiados. Las mximas decisiones del
rgano regulador pueden estar a cargo de una sola persona o de varias que acten de manera colegiada. Si es un rgano colegiado (p. ej.,
pleno de una comisin, una junta directiva o un consejo), se puede
contar con personas de perfil y experiencia distintos que aporten visiones tambin distintas para solucionar los retos del sector. En un
rgano colegiado los debates enriquecen la resolucin final del regulador, aun cuando se tarde ms tiempo en resolver en comparacin
a si la decisin dependiera de una sola persona. Con un rgano colegiado la captura del regulador se hace ms difcil porque los captores
(el poder pblico o los agentes regulados) tendran que incidir en el
nimo de la mayora de los miembros. Cuando una sola persona es
responsable de la regulacin es posible asegurar una visin nica y
soluciones ms rpidas, aunque tambin hay mayor riesgo de una
captura regulatoria, ya sea de parte del poder poltico o de los agentes
del sector. Finalmente, algunos integrantes de los rganos colegiados
pueden estar dedicados de tiempo completo al regulador, en tanto
que otros podran hacerlo de manera parcial (p. ej., el caso de la Ofcom de Reino Unido).
4. CONSEJOS CONSULTIVOS
Los consejos, comits o juntas consultivas se han creado con la finalidad de que los entes gubernamentales reciban opiniones en temas
especficos por parte de rganos colegiados formados por miembros
que representan al ciudadano comn o que provienen de grupos, entidades o asociaciones diferentes. Lo ideal es que los consejos consultivos estn integrados por personas que aseguren la pluralidad de las
opiniones y la independencia de juicio.
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CAPTULO III
La integracin, funcionamiento y publicidad de los consejos consultivos son parte del xito o del fracaso de stos. A continuacin se exponen algunas consideraciones relevantes respecto de los integrantes:

Miembros. stos deben: (1) tener conocimiento, experiencia o

relacin con los temas a tratar, (2) poder ejercer un juicio independiente dentro de las deliberaciones y votaciones del consejo, y (3) estar dispuestos a presentar una declaracin de intereses. Se debe evitar que personas dedicadas al cabildeo sean
miembros de los consejos consultivos.
Designacin de miembros. La seleccin y designacin de los

miembros de los consejos consultivos deben procurar la pluralidad y la diversidad de puntos de vista, con el fin de proveer
al regulador o a la autoridad de recomendaciones y opiniones
equilibradas en torno a los asuntos sometidos a su consideracin o de aquellos en los que el propio consejo decida pronunciarse. Dicha designacin puede realizarse tras una convocatoria pblica y abierta para que todos los interesados en
formar parte del consejo presenten solicitud; en sta tendrn
que detallar su experiencia en el rea o su relacin con ella,
y habrn de manifestar las razones por las cuales desea y es
conveniente su pertenencia al consejo. Asimismo, la designacin puede darse por decisin unilateral de una autoridad,
lo cual no es lo ptimo porque sta puede buscar tener un
consejo consultivo a modo, as que es preferible la convocatoria pblica y abierta a una invitacin de la autoridad. Cabe
mencionar que algunos consejos incluyen no slo a miembros
de los sectores privado, acadmico, empresarial y ciudadano,
sino a autoridades pblicas.
Sesiones. Las sesiones de los consejos consultivos deben ser

pblicas. Esto implica al menos que: (1) se d a conocer con
la debida anticipacin la fecha, hora y lugar de la sesin, as
como los temas a tratar, (2) cualquier persona que quiera asistir
a escuchar las deliberaciones lo pueda hacer, (3) el sitio sea accesible para personas con discapacidad (p. ej., que haya rampas
de acceso) y que existan formatos alternativos (p. ej., subtitulaje o traductor en lengua de seas) para que acudan personas
con discapacidad y puedan informarse de lo que sucede en la
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RGANOS REGULADORES
reunin, (4) los documentos a distribuirse y discutirse sean pblicos, y (5) las versiones esteneogrficas de la sesin, y las recomendaciones y opiniones del consejo, estn disponibles para
cualquier persona para consulta. Es conveniente que la sesin
se transmita en vivo en lnea para evitar que se discrimine a las
personas que viven en la ciudad donde se realiza la sesin y a
las que estn fuera de ella.

Relacin con la autoridad. Los consejos se forman para que la

autoridad cuente con opiniones independientes de sta y con
ello est en condiciones de resolver de mejor manera. Por tanto
debe haber una estrecha comunicacin entre la autoridad y el
consejo, sin que ello implique sumisin. Se acostumbra que la
propia autoridad ponga a disposicin del consejo cierto personal que sirva de enlace y apoye en la operacin de aqul. Las
recomendaciones de los consejos deben ser tomadas en cuenta
por el regulador, o bien, es preciso que se indique expresamente
por qu no se siguen. Esto es, las recomendaciones no son vinculantes, pero la autoridad debe pronunciarse respecto de las
razones por las cuales no se toman en consideracin.
Declaracin de intereses. Los consejeros deben presentar una

declaracin de intereses cuando comienza su encargo y actualizarla peridicamente. Este documento tiene que seguir las mismas reglas impuestas a las dems personas que participan en la
funcin regulatoria dentro del regulador (vase Cap. III, sec. 2).
En EUA los consejos consultivos federales, cualquiera que sea su denominacin, estn regidos por la Federal Advisory Committee Act;136
se consideran medios tiles y beneficiosos para proporcionar consejo experto, ideas y opiniones diversas al gobierno federal.137 Los consejos son de opinin. El Congreso estadunidense y el pblico deben
ser informados acerca de los miembros, actividades, propsito y costos de los consejos.138 El Ejecutivo federal est obligado a reportar al
Congreso las acciones emprendidas con base en las recomendaciones
136 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act.
137 [committees, boards, commissions, councils, and similar groups are] a useful and beneficial means of furnishing expert advice, ideas, and diverse opinions to the Federal
Government Federal Advisory Committee Act, seccin 2(a) [traduccin de la autora].
138 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 2(b) 5 y 6.
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CAPTULO III
hechas por los consejos, o explicar por qu no se tomaron en cuenta

esas consideraciones.139
Es conveniente que los miembros de los consejos sean seleccionados con miras a un equilibrio de puntos de vista. De igual modo debe
asegurarse que los consejos funcionen con independencia de juicio y
de que no haya posibilidad de que sean influenciados indebidamente
por la autoridad u otro inters especfico.140 El presidente Barack Obama
estableci la prohibicin de que cabilderos a nivel federal (quienes por
ley estn obligados a registrarse como tales) sean miembros de consejos consultivos.141
Mi administracin est comprometida a reducir la influencia indebida de los intereses especiales que por mucho
tiempo han determinado la agenda nacional y han ahogado
las voces de los americanos comunes. Los intereses especiales ejercen esta influencia desproporcionada, en parte,
basndose en los cabilderos que tienen acceso especial que
no est disponible a todos los ciudadanos. Aun cuando los
cabilderos pueden en ciertas ocasiones jugar un rol constructivo al comunicar informacin al gobierno, sus servicios
en posiciones privilegiadas dentro de la rama ejecutiva pueden perpetuar una cultura de acceso de los intereses especiales que estoy comprometido a cambiar.142
En EUA se debe proveer personal para el consejo y los fondos para las
sesiones.143 Los miembros deben recibir una compensacin de acuerdo
con las responsabilidades y cualificaciones requeridas para sus funciones.144 Las sesiones estn abiertas al pblico y son accesibles a per139 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 6(b).
140 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 5(b).
141 Obama, Barack, Lobbyists on Agency Boards and Commissions, memorndum del
presidente de EUA Barack Obama, 18 de julio de 2010.
142 My Administration is committed to reducing the undue influence of special interests
that for too long has shaped the national agenda and drowned out the voices of ordinary Americans. Special interests exert this disproportionate influence, in part, by relying on lobbyists who have special access that is not available to all citizens. Although
lobbyists can sometimes play a constructive role by communicating information to
the government, their service in privileged positions within the executive branch can
perpetuate the culture of special interest access that I am committed to changing,
Obama, Barack, op. cit., nota 141 [traduccin de la autora].
143 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 5(b)5.
144 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 7(d)1.
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RGANOS REGULADORES
sonas con discapacidad. En el Federal Register se publica el aviso de las

sesiones. Las personas que tengan inters pueden adems presentar
documentos, manifestaciones y hacer declaraciones ante los consejos.
Todos los documentos de trabajo reportes, minutas, proyectos, agenda, etc. son pblicos, salvo que exista razn justificada y circunstanciada para su reserva. En estos casos, el consejo debe reportar cada
ao los temas que fueron reservados. Se levantar minuta detallada de
cada sesin.145
En la actualidad, para la FCC existen diversos consejos consultivos:
el del consumidor (Consumer Advisory Committee), el tcnico (Technical
Advisory Committee), el de seguridad, confiabilidad e interoperabilidad
de las comunicaciones (Communications Security, Reliability and Interoperability Council), el de acceso de emergencia (Emergency Access Advisory
Committee), el de la Conferencia Mundial de Radiocomunicacin 2015
(WRC-15 Advisory Committee) y el relativo a internet abierto (Open Internet Advisory Committee).
En Mxico, cuando se cre la Cofetel se contempl que tuviera un
Consejo Consultivo como rgano propositivo y de opinin para realizar estudios de telecomunicaciones y coadyuvar en el trabajo de la
Comisin. Para ser consejero, uno de los requisitos era representar a
una institucin acadmica o a una cmara de industria, o bien ser una
persona de reconocido prestigio en el mbito de las telecomunicaciones, y recibir la invitacin del Secretario de Comunicaciones y Transportes, quien tena que haber escuchado la opinin del Presidente de
la Cofetel146 (vase Cap .III, sec. 6.4). La Reforma Constitucional de 2013
seala que el Iftel contar con un Consejo Consultivo integrado por
miembros honorarios y encargado de fungir como rgano asesor en
la observancia de los principios establecidos en los artculos 6o. y 7o.
constitucionales.147
5. ACTIVIDAD REGULATORIA
Si bien la orientacin del sector de las telecomunicaciones es la de
un mercado abierto a la competencia, tambin es cierto que los agentes econmicos realizan prcticas anticompetitivas o hacen uso indebido de su poder de mercado. La actividad regulatoria en materia
145 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, seccin 10.
146 Artculo Sexto, prrafo segundo, del Decreto de Creacin de la Cofetel.
147 Artculo Tercero, fraccin IX, transitorio de la reforma constitucional de 2013.
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CAPTULO III
de telecomunicaciones tiene un lugar preponderante si se considera

que para prestar servicios en ese campo muchas veces deben usarse
recursos de las redes de otros operadores e interconectarse, en tanto
que la calidad del servicio final puede afectarse por una deficiente
calidad de transmisin de la red de un competidor. La actividad regulatoria en telecomunicaciones pretende eliminar prcticas contrarias
a la competencia, proveer acceso a recursos esenciales eliminando
desde el principio barreras artificiales, as como inducir conductas
pro-competencia que de otra manera los agentes del mercado por s
solos no realizaran.
La actividad regulatoria se pone en prctica mediante actos jurdicos catalogables como materialmente legislativos, ejecutivos y
judiciales. Los primeros son disposiciones administrativas generales,
tambin conocidas como regulacin, que, por ejemplo, adoptan la
forma de reglamentos, reglas o planes, etc. Los segundos abarcan las
concesiones, permisos y autorizaciones otorgadas, los actos de supervisin y verificacin, y las sanciones impuestas, entre muchos otros.
Los actos materialmente judiciales o jurisdiccionales tienen que ver
bsicamente con la resolucin de disputas entre agentes regulados,
como las resoluciones del rgano regulador sobre desacuerdos de interconexin.
La regulacin, como trmino genrico, tiene muchas implicaciones,
como lo seala la OCDE refirindose a los sectores energtico, financiero, de agua y de telecomunicaciones en Mxico:
Las autoridades regulatorias estn en sectores econmicos
clave que son esenciales para que Mxico realice de manera
total su potencial para un fuerte crecimiento econmico de
largo plazo y para mejorar las condiciones de vida de su poblacin. Esto requiere atraer nueva inversin, incrementar
la atencin a las necesidades de los consumidores y modernizar la eficiencia econmica a fin de promover el acceso a
los servicios. Por lo que es fundamental establecer un marco regulatorio que proporcione estabilidad, as como que
genere los incentivos adecuados a la actividad econmica y
fomenten la credibilidad y transparencia en consultas con
el sector privado.148
148 The regulatory authorities deal with key economic sectors that are essential for Mexico to fully realize its potential for strong long-term economic growth and for improving
the living conditions of the population. This requires attracting new investment, increa-
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CLARA LUZ LVAREZ
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RGANOS REGULADORES
5.1. Principios
Los principios de la actividad regulatoria ms importantes son:

La objetividad, para que cada acto regulatorio cumpla con los

objetivos preestablecidos.
La imparcialidad, cuyo propsito es beneficiar el inters pblico y

la mxima satisfaccin de necesidades sociales. Este principio
comprende el que las decisiones del rgano regulador no pueden estar motivadas por intereses particulares.
La no discriminacin entre los agentes del mercado, para lo cual

es importante la existencia de uniformidad y previsibilidad en
el actuar del rgano regulador, en circunstancias de equidad. En
este sentido es importante la elaboracin de criterios por parte
del regulador para generar certidumbre. Asimismo, es menester que los precedentes y los casos resueltos por el regulador
sean pblicos, de tal suerte que el mercado pueda conocer los
criterios y la visin del regulador ante supuestos concretos.
La neutralidad tecnolgica, que entraa no obligar ni favorecer o

beneficiar, ni impedir la utilizacin de una tecnologa en especfico. Este principio es esencial para que las decisiones del regulador, por una parte, no desincentiven u obstaculicen la creatividad e innovacin del sector privado, y, por otra parte, no se
obligue a los agentes regulados y a los consumidores a adquirir
cierta tecnologa en detrimento de su libertad de escoger la tecnologa que mejor satisfaga sus necesidades.
La razonabilidad, adecuacin al fin y proporcionalidad, cuyo propsito es la emisin de una regulacin justificada, idnea en relacin con el medio seleccionado para lograr el fin y que la regulacin adoptada sea la menos restrictiva de derechos y libertades
sing responsiveness to consumers needs and streamlining economic efficiency in

order to promote access to services. Establishing a regulatory framework that gives
stability as well as proper incentives to economic activity and fosters trust and transparency in consultation with the private sector is fundamental in this process, OCDE,
OECD reviews of regulatory reform Mexico (2004), op. cit., nota 127, p. 30 [traduccin
de la autora].
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CAPTULO III
de los particulares. Este principio tambin es conocido como

de proporcionalidad, y obliga a que la autoridad considere los
costos-beneficios de su actuar y elija aquella regulacin o acto
que reporte mayores beneficios e implique menores costos al
particular.149

La transparencia y publicidad, para evitar que la actividad regulatoria se vea afectada por presiones polticas o de los agentes
del mercado. Asimismo, este principio sirve para cumplir con el
derecho a la informacin y la rendicin de cuentas.
5.2. Riesgos regulatorios y captura

Los riesgos regulatorios son de naturaleza variada. Si no se realiza un
anlisis objetivo y completo de la situacin que guarda el mercado,
puede expedirse una regulacin daina. En numerosas osaciones estos
casos no son tan evidentes. Por ejemplo, pueden ser medidas populares
de corto plazo o que pretenden ayudar a empresas estratgicas o de
connotacin poltica. Adems, la fragmentacin de procesos dentro del
rgano regulador o en relacin con el ministerio puede originar dilacin e incluso parlisis regulatoria.150
149 Este principio en muchas ocasiones es olvidado o pasado por alto por las autoridades, que, en su condicin de tales, consideran que pueden regular o resolver asuntos
aun cuando los costos para los particulares sean elevados. Sin embargo, este principio exige que el regulador haga un anlisis y busque los medios menos gravosos para
lograr la finalidad que persigue. Existen infinidad de casos que van desde asuntos
muy complejos hasta los ms sencillos; por ejemplo, si la autoridad requiere cierta
informacin sobre el nmero de usuarios del concesionario, debiera permitir que ste
enve la informacin por correo electrnico en lugar de obligarlo a presentar un escrito
en las oficinas del regulador, lo que implica para el particular costos innecesarios,
adems de desproporciondos respecto del fin perseguido.
150 La fragmentacin de procesos y la llamada doble ventanilla en Mxico ha sido un
lastre; en lo que atae a las telecomunicaciones, las facultades se plasmaron divididas entre la Cofetel y la SCT. Con la Reforma Constitucional de 2013, el Iftel tendr
que solicitar para algunos casos la opinin de la SCT y de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que la deben emitir en un plazo no mayor de 30 das. Si no lo
hacen, habrn perdido su derecho a opinar. Si lo hacen, la opinin de todos modos
es no vinculante. La gran crtica a este esquema impuesto en la reforma de 2013 es
que resulta incongruente decir que el Iftel es un rgano constitucional autnomo y al
mismo tiempo exigirle obtener estas opiniones. Adicionalmente, se est obligando
a mantener una estructura burocrtica en la SCT para emitir esas opiniones, que ni
siquiera son vinculantes.
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RGANOS REGULADORES
El riesgo ms grave es la captura del regulador, que se manifiesta de

distintas maneras. La principal ocurre cuando aqul tiene vnculos evidentes, se identifica o sirve a los intereses de los agentes del mercado.
La captura del regulador puede ser en extremo sutil, sobre todo cuando
hay una identidad de puntos de vista entre el regulador y los agentes
regulados. Un regulador debe comprender la visin de los regulados y
es una buena prctica tener reuniones con ellos; pero entre sus funciones tambin est la de considerar las necesidades y puntos de vista de
los consumidores, as como buscar equilibrios a partir de los objetivos
de poltica pblica de largo plazo. La captura del regulador se presenta
ms en los rganos reguladores de un solo sector econmico (p. ej., el
de las telecomunicaciones) y se agudiza cuando el personal del regulador tiene expectativas de integrarse, directa o indirectamente, con
algn agente de la industria.
Las atribuciones legales por s solas no son siempre suficientes para garantizar el uso eficiente de esas facultades,
[en especial] si la agencia [rgano regulador] est sujeta a
influencia externa del gobierno o de la industria regulada.
[Es por eso que] la agencia necesita estar respaldada por
garantas institucionales adicionales como el tener asegurados recursos financieros o tener disposiciones contra
conflictos de intereses del personal de nivel superior.151
La captura del regulador puede darse por la saturacin de trmites y

asuntos dentro de su mbito de atribuciones. Si no tiene personal suficiente para atender y resolver de manera oportuna los casos que recibe, queda entonces en riesgo de quedar capturado y podra incluso
entrar en parlisis. A veces los agentes regulados (particularmente los
dominantes) buscan intencionalmente la parlisis del regulador inundndolo de trmites y gestiones cuya nica finalidad es distraer su
atencin de los temas ms apremiantes para el sector.
151 () Legal attributions alone are not always sufficient to guarantee the efficient use
of these powers if the agency is subject to external influence by the government or
by regulated industry. They need to be backed by additional institutional guaranties,
in terms of secure financial resources, or provisions against conflicts of interest for
senior staff, OCDE, OECD reviews of regulatory reform Mexico (2004), op. cit., nota
127, p. 135 [traduccin de la autora].
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CAPTULO III
6. EJEMPLOS DE RGANOS REGULADORES

6.1. EUA-Federal Communications Commission
La FCC de EUA es la veterana de los rganos reguladores: fue creada
en 1934 como sucesora de la Federal Radio Commission. Es un regulador convergente, pues tiene facultades en telecomunicaciones, radio y
televisin abierta, y contenidos. Asimismo, cuenta con facultades limitadas en el rea de competencia econmica (p. ej., autorizar la fusin
de dos compaas telefnicas, o bien declarar que cierta empresa es
dominante en un mercado). El Departmento de Justicia es el que tiene
facultades plenas en dicho mbito.
La FCC es una agencia administrativa independiente que le reporta
de manera directa al Congreso. Est a cargo de un rgano colegiado que
integran cinco comisionados designados por el presidente del pas y ratificados por el Congreso. Por disposicin legal, nunca puede haber ms
de tres comisionados del mismo partido poltico en la FCC,152 y para
ser nombrados deben estar libres de conflictos de intereses financieros
con el sector regulado.153 Adems, la Sunshine Act prohbe que tres o
ms comisionados se renan para deliberar sobre algn asunto de la
FCC, a menos que la reunin sea pblica y convocada con siete das de
anticipacin.154
La FCC est obligada a llevar procedimientos especficos antes
de emitir regulaciones o establecer reglas (vase Cap. XII, sec. 1.3).
Tiene diversos consejos consultivos y, en conjunto con la National
Telecommunications and Information Administration (NTIA), decide las frecuencias reservadas para uso gubernamental. Esta ltima
instancia es la que administra las asignaciones de espectro para el
gobierno y determina la poltica presidencial en aspectos de telecomunicaciones.
6.2. Alemania-Bundesnetzagentur
El caso de Alemania muestra la evolucin de la organizacin administrativa y regulatoria hacia una mayor autonoma, adems de que a la autoridad reguladora se le otorg competencia en otros sectores econmicos.
152 47 U.S.C. 154 (b)(5).
153 47 U.S.C. 154 (b)(2).
154 Cfr. EUA, Sunshine Act, 5 U.S.C. 522b.
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RGANOS REGULADORES
Antes de la creacin del rgano regulador, el Ministerio para el

Servicio Postal y las Telecomunicaciones (Bundesminister fr Post und
Telekommunikation) estaba a cargo del operador de telecomunicaciones Deutsche Telekom y de la regulacin de las telecomunicaciones.
En 1998 se cre el rgano regulador denominado Regulierungsbehrde
fr Telekommunikation und Post, encargado de las telecomunicaciones y
del servicio postal, respondiendo an ante un ministerio de gobierno.
En 2005 se cre el Agencia Nacional de Redes (Bundesnetzagentur) como
una autoridad federal superior independiente dentro del sector del Ministerio Federal de Economa y Tecnologa.
La Bundesnetzagentur es un regulador multisectorial, pues tiene
competencia en telecomunicaciones, correo, electricidad, gas y ferrocarriles, as como en firma electrnica. En su mbito, las decisiones
son adoptadas por las Cmaras Reguladoras. Hay nueve de stas y
cada una resuelve sobre sectores y temas especficos (p. ej., la Cmara
Reguladora 1 decide en materia de servicio universal de telecomunicaciones y de servicios postales, as como en materia de recursos de
espectro radioelctrico; la Cmara Reguladora 3 se encarga de regulacin sobre mercados mayoristas de telecomunicaciones, tanto fijos
como mviles).
Los actores y personas interesadas pueden participar en los procedimientos de las Cmaras Reguladoras. Las decisiones que adopten stas no pueden ser modificadas ni revocadas por el Ministerio de Economa y Tecnologa, pero s pueden ser impugnadas ante los tribunales.155
6.3. Reino Unido-Ofcom

La Ofcom es el regulador convergente de comunicaciones del Reino
Unido, puesto que es responsable de regular las telecomunicaciones
fijas y mviles, la radio y la televisin, as como las frecuencias del
espectro radioelctrico, y tiene adems facultad en materia de contenidos y en alfabetizacin de medios (media literacy). Fue creada en
2002 como una entidad corporativa que rinde cuentas directamente
al Parlamento, integrando las funciones y obligaciones de los cinco reguladores existentes entonces (Oftel de telecomunicaciones, la Agencia de Radiocomunicaciones sobre temas de espectro radioelctrico, la
155 Bundesnetzagentur fr Elektrizitt, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,
Alemania, www.bundesnetzagentur.de (fecha de consulta: 27 de junio de 2011).
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CAPTULO III
Autoridad de Radio, la ITC de televisin y la Comisin de Estndares de

Radiodifusin). El financiamiento de Ofcom proviene tanto del presupuesto gubernamental como de las tarifas cobradas a la industria por
regular las redes de comunicaciones y la radio y televisin abierta.156
Ofcom parti del esquema tradicional gubernamental para adoptar una estructura similar a la que tienen las empresas que regula. Su
mximo rgano de decisin es su junta o consejo, compuesto por personal que se encarga de tiempo completo de la operacin de Ofcom, y
por personas que fungen como consejeras de tiempo parcial, ya que
realizan actividades profesionales/empresariales por su cuenta, fuera
de Ofcom.
Los consejeros estn sujetos a una extensa poltica en materia de
conflicto de intereses. En el sitio web de Ofcom, cada uno de ellos revela los vnculos que tiene l/ella, su cnyuge e hijos con empresas u
organizaciones (aun aquellas sin fines de lucro), toda vez que la imparcialidad, la integridad y los altos estndares profesionales son considerados esenciales. Se busca evitar a toda costa la sospecha de que las
decisiones tomadas pudieran haber sido influenciadas por intereses
privados.157
Ofcom cuenta con diversos comits y juntas para su operacin, y
tambin para fungir como rganos consultivos. Por ejemplo, est la
Junta de Contenido, integrada por miembros con mucha experiencia
en radiodifusin y por ciudadanos de a pie con la finalidad de comprender, analizar y abogar por las voces e intereses del televidente, del
radioescucha y del ciudadano.158 Por ley tiene el Panel de Consumidor
de Comunicaciones y el Comit Asesor de Personas Mayores y de Personas con Discapacidad.159
6.4. Mxico-Instituto Federal de Telecomunicaciones

En Mxico el primer regulador de las telecomunicaciones fue un rgano
desconcentrado de la SCT, sin personalidad y sin patrimonio propios:
156 Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013).
157 Cfr. Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013), e infoDev y
UIT, op. cit., nota 121, Case Study Converged Regulator:Ofcom [6.1.1], http://www.
ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.2030.html (fecha de consulta: 14 de mayo de
2013).
158 Ofcom, http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-is-run/ (fecha de consulta: 6 de
mayo de 2013).
159 Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013).
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RGANOS REGULADORES
la Comisin Federal de Telecomunicaciones. Con la Reforma Constitucional de 2013 se cre el Instituto Federal de Telecomunicaciones como
rgano constitucional autnomo, segn se explica ms adelante.
Comisin Federal de Telecomunicaciones. Fue constituida mediante
el decreto por el que se crea la Comisin Federal de Telecomunicaciones expedido por el presidente Ernesto Zedillo en 1996.160
El 10 de agosto [de 1996] era la fecha fatal para la apertura a la competencia en larga distancia. Nunca en mi vida
he trabajado ms que en esos meses. Haba pasado la Ley,
se haban otorgado concesiones a los entrantes, se haban
emitido las reglas para la competencia. Sin embargo nadie
haba pensado en la agencia reguladora. En vez de quedarme como Subsecretario, me gan la rifa del tigre y el Presidente Zedillo me mand a Cofetel. El da que se abri la
competencia, perd mi oficina con peluquera y comedor
privado en la Secretara y me mandaron a un rincn en la
torre de telecomunicaciones, donde mi escritorio era una
caja de cartn. La Oficiala Mayor me mand decir que tena
que devolver de inmediato mi computadora. As fue el inicio de este largo proceso. Sin oficinas, sin comisionados, sin
personal, sin presupuesto, sin computadora y por supuesto,
sin autonoma.161
La llamada doble ventanilla fue establecida por dicho decreto de creacin, toda vez que las pugnas internas de la SCT por conservar facultades en la Subsecretara de Comunicaciones provocaron que se desvirtuara en gran medida la conformacin de un regulador con facultades
suficientes para ordenar el sector. La doble ventanilla consisti en que
la Cofetel compartiera responsabilidades con la SCT: un trmite pasaba
por la burocracia tanto de la Cofetel como de la SCT, en perjuicio de la
competencia, del dinamismo del sector y de los usuarios.
Cuando se constituy, la Cofetel era el regulador conforme a la LFT,
lo cual implicaba que su competencia se centraba en redes de telecomunicaciones, comunicacin va satlite y espectro radioelctrico
160 Decreto por el que se crea la Comisin Federal de Telecomunicaciones, publicado en
el DOF de 9 de agosto de 1996.
161 Casass, Carlos, Palabras del Lic. Carlos Casass, Presidente del Consejo Consultivo en el XVI aniversario del Decreto de Creacin de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, Mxico, D.F., 9 de agosto de 2012.
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CAPTULO III
(distinto de aquel utilizado para la radio y televisin abierta). No fue

sino hasta con las reformas a la LFT y la LFRTV en 2006 cuando se le
transfirieron las facultades de radio y televisin abierta (excepto temas
de contenidos).162
La autonoma de la Cofetel se instituy formalmente desde que se
expidi la LFT, en la que se prevea la creacin de un rgano desconcentrado de la SCT con autonoma tcnica y operativa. Estas mismas
palabras fueron replicadas en el decreto de creacin. Sin embargo, las
resoluciones del pleno de la Cofetel como rgano supremo de decisin
podan ser revisadas por el Secretario de Comunicaciones y Transportes cuando un particular presentaba algn recurso de revisin. Ello implicaba que las resoluciones del pleno de la Cofetel podan incluso ser
modificadas o revocadas por ese funcionario.
Con las reformas de 2006 se incorpor nuevo lenguaje en relacin
con la autonoma al referir que la Cofetel es el rgano administrativo
desconcentrado de la Secretara, con autonoma tcnica, operativa,
de gasto y de gestin, encargado de regular, promover y supervisar el
desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusin en Mxico, y tendr autonoma plena para
dictar sus resoluciones. Adicionalmente, se estableci que la Cofetel
tendra de manera exclusiva las facultades que en materia de radio
y televisin le confieren a la Secretara de Comunicaciones y Transportes la Ley Federal de Radio y Televisin, los tratados y acuerdos
internacionales, las dems leyes, reglamentos y cualesquiera otras
disposiciones administrativas aplicables.163 Tampoco estas reformas
de 2006 tuvieron como efecto una autonoma de la Cofetel ms all
de lo formal.
Dicha autonoma se logr a partir de las interpretaciones judiciales
realizadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La primera
de ellas vers sobre la competencia exclusiva de la Cofetel en materia
de radio y televisin abierta.164 Posteriormente, en 2012, el pleno de la
SCJN, al interpretar el alcance de la autonoma de la Cofetel en cuanto a
la facultad del Secretario de Comunicaciones y Transportes de resolver
los recursos de revisin en contra de resoluciones del pleno de la Cofetel, determin que la facultad de emitir resoluciones con autonoma
162 Decreto que modifica, adiciona y deroga la Ley Federal de Telecomunicaciones y la
Ley Federal de Radio y Televisin, publicado en el DOF el 11 de abril de 2006.
163 Artculo 9-A fraccin XVI de la LFT.
164 SCJN, resolucin de la Controversia Constitucional 7/2009, del 24 de noviembre de
2009, publicada en el DOF el 9 de febrero de 2010.
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RGANOS REGULADORES
plena era incompatible con el hecho de que el Secretario de Comunicaciones y Transportes estuviera facultado para resolver dichos recursos.
Si ese funcionario poda revocar o modificar lo resuelto por el pleno de
la Cofetel, implicara que se estaba arrogando facultades que haban
sido conferidas por el legislador a la Cofetel.
As, la Corte sostuvo que los rganos reguladores se justifican en
tanto que intervienen en reas en las cuales el Estado es rector o bien
debe tener un alto perfil. Tambin enfatiz en que al actuar los rganos
reguladores como nicos y especializados, se evita la interferencia poltica, se fortalece a la institucin y se mejoran las condiciones para la
regulacin del sector.165
Desde la creacin de la Cofetel estuvo previsto un Consejo Consultivo integrado por miembros invitados por el titular de la SCT con
opinin del Presidente de la Cofetel. La institucionalizacin del Consejo Consultivo de Cofetel fue complicada desde sus inicios. En algn
momento se form uno que se reuni tan slo un par de veces y que
durante varios aos fue inexistente. En 2006 se cre uno que ms bien
pareci una comisin intersecretarial. En 2008 se organiz otro ms
que no produjo recomendaciones prcticas. No fue sino a partir de 2011
cuando comenz la institucionalizacin real del Consejo Consultivo.
El Consejo formado en 2011 bajo el liderazgo de Carlos Casass, a
la sazn presidente del organismo, impuls cambios radicales respecto
de la manera en que se haban concebido los anteriores consejos: se
privilegiaron la transparencia y la independencia de opiniones; las sesiones, actas y recomendaciones fueron pblicas; se realizaron versiones estenogrficas de las sesiones, y stas fueron transmitidas en lnea.
Para ms informacin sobre la historia, facultades, resoluciones judiciales y otros aspectos relevantes de la Cofetel consltese Telecomunicaciones y sociedad.166
Instituto Federal de Telecomunicaciones. La autonoma mxima otorgada a un ente pblico por el Estado mexicano se efecta mediante
la figura de rgano constitucional autnomo. ste no pertenece ni al
Poder Ejecutivo, ni al Poder Legislativo, ni al Poder Judicial. La Refor165 SCJN, sentencia del 27 de febrero de 2012 del pleno de la SCJN en el amparo en
revisin 240/2011. La misma argumentacin fue reiterada en las sentencias del 6 de
marzo de 2012 del pleno de la SCJN en los amparos en revisin 190/2011 y 644/2011.
166 lvarez, Clara Luz, Cofetel: creacin, evolucin y desafos judiciales, Telecomunicaciones y sociedad, http://telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/cofetel-creacion-evolucion-y-desafios.html.
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CAPTULO III
ma Constitucional de 2013 estableci la creacin del Instituto Federal

de Telecomunicaciones como un organismo de esa naturaleza. Se le
dieron facultades como regulador convergente (incluyendo lo relativo
a contenidos) e inclusive en competencia econmica, con un rgano
colegiado como la autoridad mxima de decisin.
Si bien se le otorga la autonoma constitucional al Iftel, algunas decisiones requerirn de la opinin previa tanto de la SCT como de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Dichas opiniones, sin embargo,
no sern vinculantes, y si esas dependencias no las emiten en un plazo
de 30 das, el Iftel puede continuar sus trmites sin ellas.
Una contradiccin evidente es el hecho de que, por una parte, la
Reforma Constitucional de 2013 haya establecido al Iftel como rgano
constitucional autnomo, y, por otra exija, que se pidan opiniones a
dependencias del Ejecutivo federal. Esto genera una burocracia innecesaria, en especial en la SCT, porque se supone que con esa autonoma el
Iftel sera el ente experto en telecomunicaciones del Estado mexicano.
As pues, el trmite referido se estipul sin la expresin de una racionalidad convincente, ni en la exposicin de motivos de la reforma de 2013
presentada por el presidente Enrique Pea Nieto, ni en los dictmenes
de la Cmara de Diputados y del Senado.167
El objeto del Iftel es el desarrollo eficiente de la radiodifusin y las
telecomunicaciones en el pas. Para ello, debe regular, promover y supervisar el uso del espectro radioelctrico, las redes y los servicios de
radiodifusin y telecomunicaciones, as como el acceso a la infraestructura activa y pasiva y a otros insumos esenciales. Asimismo, el Iftel
recibi todas las facultades en materia de competencia econmica para
los sectores de radiodifusin y telecomunicaciones (p. ej., determinar
la dominancia, investigar y combatir prcticas monoplicas, resolver
sobre concentraciones).
167 Para ms anlisis de este aspecto consltese lvarez, Clara Luz, Reflexiones sobre
el Dictamen en telecomunicaciones aprobado por la C. de Diputados (2 de abril de
2013) presentadas ante la fraccin parlamentaria del Partido de la Revolucin Democrtica en el Senado el 2 de abril de 2013, Telecomunicaciones y Sociedad,

http://telecomysociedad.blogspot.mx/2013/04/reflexiones-sobre-el-dictamen-en.html,
y Reflexiones ante el Senado sobre el Dictamen de reforma constitucional en telecomunicaciones y competencia econmica aprobado por la Cmara de Diputados [presentadas el 10 de abril de 2013] presentadas ante las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, de Estudios Legislativos, de Comunicaciones y Transportes y de
Radio, Televisin y Cinematografa del Senado de la Repblica en los Foros Pblicos
para analizar la Minuta en Telecomunicaciones el 10 de abril de 2013, Telecomunicaciones y Sociedad, telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/reflexiones-ante-el-senado-sobre-el.html.
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RGANOS REGULADORES
El Iftel emitir su propio estatuto orgnico, ejercer su presupuesto

de forma autnoma, presentar anualmente un programa de trabajo y
rendir trimestralmente un informe de actividades al Poder Ejecutivo
y al Legislativo. Sus sesiones, acuerdos y resoluciones sern pblicos,
salvo las excepciones establecidas en ley.
El rgano de gobierno del Iftel estar integrado por siete comisionados. Para ser comisionado se requiere: (1) ser mexicano por nacimiento;
(2) ser mayor de 35 aos; (3) tener buena reputacin; (4) tener un ttulo
profesional; (5) haberse desempeado en forma destacada al menos por
tres aos en materias afines a la radiodifusin y las telecomunicaciones; (6) pasar un examen de conocimientos; (7) no haber sido durante el
ao previo al nombramiento secretario de Estado, procurador General de
la Repblica, senador, diputado federal o local, o gobernador de alguna
entidad federativa, y (8) no haber ocupado en los ltimos tres aos un
cargo o funcin directiva en empresas concesionarias o de las entidades
relacionadas a stas que se hallen sujetas a regulacin del Ifetel.
Un Comit de Evaluacin integrado por los titulares del Banco de
Mxico, del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin y del
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa aplicar el examen de conocimientos a los aspirantes y propondr al Presidente de la Repblica
una lista de candidatos con quienes hayan obtenido las calificaciones
aprobatorias. El Presidente tiene la prerrogativa de seleccionar a quien
le parezca el mejor candidato y presentarlo para ratificacin al Senado,
lo que podr concretarse con por lo menos dos terceras partes de los
senadores presentes.
El Iftel tendr, entre otras facultades, las siguientes:168

Expedir disposiciones administrativas de carcter general para

regular la radiodifusin y las telecomunicaciones.
Otorgar y revocar concesiones, as como autorizar cesiones o

cambios de control en sociedades relacionadas con concesiones
de radiodifusin y telecomunicaciones. En estos supuestos, el Iftel tendr que solicitar una opinin previa a la SCT, que deber
expedirse en un plazo de 30 das y ser no vinculante. Cuando
se trate de revocacin de concesiones, tambin debe notificar al
168 Artculos 28 de la Constitucin, y Dcimo Primero, Dcimo Cuarto y Dcimo Sptimo

transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.
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CAPTULO III
Ejecutivo federal para que ejerza las atribuciones necesarias a fin

de garantizar la continuidad de la prestacin de servicios.

Fijar contraprestaciones por el otorgamiento de concesiones y

la autorizacin de servicios concesionados. En estos casos, el Iftel debe solicitar una opinin previa a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que tendr que expedirse en 30 das y ser no
vinculante.
Llevar un Registro Pblico de Concesiones.
Resolver los desacuerdos en materia de la tarifa de retransmisin de contenidos, salvo la materia electoral.
Vigilar el cumplimiento de los tiempos mximos para la transmisin de mensajes comerciales en radio y televisin.
Realizar las acciones necesarias para contribuir con los objetivos de la poltica de inclusin digital universal del Ejecutivo
federal, el Plan Nacional de Desarrollo y dems instrumentos
programticos de radiodifusin y telecomunicaciones.
Participar con el Ejecutivo federal en la instalacin de una red

pblica compartida de telecomunicaciones que impulse el acceso efectivo de la poblacin a la comunicacin de banda ancha
y a los servicios de telecomunicaciones.
Determinar a agentes econmicos con poder dominante en el

mercado y establecerles regulacin asimtrica.
Imponer lmites a la concentracin nacional y regional de frecuencias, as como al concesionamiento y a la propiedad cruzada de medios de comunicacin de radiodifusin y telecomunicaciones.
Ordenar la desincorporacin de activos, derechos, partes sociales o acciones.
En materia de competencia econmica en el sector de radiodifusin y telecomunicaciones, las que estn previstas en las leyes )
110
CLARA LUZ LVAREZ
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RGANOS REGULADORES
(determinar la dominancia de un agente econmico, investigar y

sancionar prcticas monoplicas absolutas y relativas, resolver
sobre la concentracin entre agentes econmicos). Vase Cap.
VII.
En los procedimientos que se sigan en forma de juicio (p. ej., desacuerdos de interconexin), existir una separacin entre los funcionarios
pblicos involucrados en la etapa de investigacin y aquellos que resuelven en definitiva.
En lo que toca a las normas generales, actos y omisiones del Iftel
no se podrn interponer recursos ordinarios o constitucionales contra
actos intraprocesales; slo proceder el juicio de amparo indirecto sin
derecho a obtener la suspensin del acto reclamado.169 Se argument
que esta prohibicin lisa y llana obedeca a que en el sector de las telecomunicaciones los gobernados haban abusado del juicio de amparo
y de la suspensin para evitar que se hicieran efectivas las decisiones
de la autoridad.
Aun cuando lo anterior haya sido cierto, el acceso a la justicia qued limitado al eliminarse la posibilidad de que los gobernados obtengan la suspensin con el amparo. La Constitucin est para garantizar
los derechos de los ciudadanos y no para proteger al poder poltico. Con
esta prohibicin generalizada para el otorgamiento de la suspensin
se presupone que el Iftel jams ser arbitrario, que sus actos u omisiones nunca sern de imposible reparacin y que la suspensin en
cualquier acto u omisin del Iftel traera un perjuicio al inters pblico
y social. Es probable que la prohibicin referida sea contraria al acceso
a la justicia protegido por la Constitucin y los tratados de derechos
humanos de los que Mxico es parte. La prohibicin a la suspensin
en el amparo pudo haberse limitado a temas de aspecto radioelctrico,
de interconexin y de competencia econmica por su vnculo estrecho
con el inters pblico.
Por ltimo hay que decir que el Iftel tendr un Consejo Consultivo
de miembros honorarios que fungir como rgano asesor.170 w

170 Artculo Tercero transitorio, fraccin IX de la Reforma Constitucional de 2013.
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CLARA LUZ LVAREZ
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CAPTULO IV
ORGANISMOS INTERNACIONALES
as telecomunicaciones tienen cada da ms connotaciones trasnacionales. En el seno de diversos organismos internacionales se

discuten y acuerdan temas con implicaciones directas en ese sector. La Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es la agencia
especializada de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) con mayor
antigedad y cuyos orgenes se remotan al siglo XIX. Por su parte, la
Organizacin Mundial de Comercio OMC ha sido desde la dcada de
1990 una entidad con incidencias en la liberalizacin del sector a nivel
mundial. Para las Amricas, la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL), creada por la Asamblea General de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA), es el punto de partida para la promocin
y posicionamiento de temas en la materia en la agenda de los pases
del continente.
En el presente captulo se estudiarn los orgenes, estructura, funcionamiento e instrumentos jurdicos de la UIT. Se har mencin de la
OCM, as como del panel o grupo especial constituido a instancias de
EUA, para revisar el cumplimiento de los compromisos Mxico asumidos en materia de telecomunicaciones en dicha organizacin. Y por
ltimo se har referencia a la CITEL
113
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CAPTULO IV
1. UNIN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES

(UIT)
La UIT es en la actualidad una organizacin autnoma que trabaja con
la ONU como agencia especializada para tecnologas de la informacin
y comunicaciones.171 Tiene por objeto la cooperacin internacional
para el mejoramiento de las telecomunicaciones, la asistencia tcnica
en este mismo mbito para pases en desarrollo y la promocin de beneficios de las nuevas tecnologas a todos los habitantes de la Tierra.172
Para ello la UIT realiza, entre otras, las siguientes funciones: (1)
atribuye bandas de frecuencias (vase Cap. I, sec. 3.2), (2) registra las
asignaciones de las posiciones orbitales geoestacionarias y las caractersticas de satlites en otras rbitas, buscando evitar interferencia
perjudicial (vase Cap. I, sec. 3.3), (3) facilita la normalizacin o estandarizacin de telecomunicaciones, (4) coordina esfuerzos para armonizar el desarrollo de medios de telecomunicacin, y (5) fomenta la
solidaridad internacional para proveer asistencia tcnica a los pases
en desarrollo.173

La UIT es ejemplo de la necesidad de cooperacin internacional y de la
convergencia en telecomunicaciones. As, a mediados del siglo XIX las
lneas telegrficas estaban tendidas slo dentro de las fronteras de los
pases europeos.
Cada pas utilizaba un sistema diferente, por lo cual los
mensajes deban transcribirse, traducirse y enviarse a las
fronteras antes de ser transmitidos por la red telegrfica
del pas vecino. Dada la lentitud y las dificultades operativas de este sistema, muchos pases decidieron establecer
acuerdos que facilitaran la interconexin de sus redes nacionales.174
171 Cfr. UIT, http://www.itu.int/en/about/Pages/default.aspx (fecha de consulta: 14 de
mayo de 2013).
172 Artculo 1, seccin 1, de la Constitucin de la UIT.
173 Artculo 1, seccin 2, de la Constitucin de la UIT.
174 UIT, http://www.itu.int/aboutitu/overview/history-es.html (fecha de consulta: 14 de
mayo de 2007).
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RGANISMOS INTERNACIONALES
El 17 de mayo de 1865, en Pars, 20 pases europeos firmaron el primer Convenio Telegrfico Internacional y crearon la Unin Telegrfica
Internacional.175 Este organismo tuvo por objeto la universalizacin de
los servicios del ramo entre las naciones, y su sede, ubicada en Berna,
contaba con un pequeo secretariado.
Con la invencin de la telegrafa sin hilos en 1896, comenzaron
nuevos retos para las comunicaciones a distancia. Surgieron entonces
problemas internacionales, puesto que las radiofrecuencias se propagan por el aire y trascienden las fronteras fcilmente. Por otra parte,
Marconi, como creador de la radiotelegrafa, patent su invento, lo que
dio inicio a la comercializacin de sus aparatos. Para proteger su negocio, Marconi prohibi a los operadores de sus equipos establecer comunicacin con estaciones que no fuesen de su compaa.176
Los pases percibieron la necesidad de establecer acuerdos en relacin con la interconexin e interoperabilidad de sistemas y equipos,
adems de que se debera poder intercambiar mensajes telegrficos sin
importar el sistema radiotelegrfico de las estaciones.
La telegrafa sin hilos o radiotelegrafa no estaba contemplada dentro del objeto de la Unin Telegrfica Internacional, por lo que se convoc a la primera Conferencia Radiotelegrfica Internacional, que tuvo
lugar en Berln, Alemania, en 1906; en sta se originan la Convencin
Internacional de Radiotelegrafa, el Protocolo Final, el Reglamento y el
Compromiso Adicional, que son las primeras normas de la telegrafa
sin hilos.177 El actual Reglamento de Radiocomunicaciones encuentra
sus orgenes precisamente en estos documentos, que han sido modificados y revisados a lo largo de estos aos. Por su parte, la Unin Radiotelegrfica Internacional comenz a asignar frecuencias para servicios
especficos (p. ej., comunicacin martima y radiodifusin).
La Unin Telegrfica Internacional y la Unin Radiotelegrfica Internacional constituyeron respectivamente comits consultivos para
realizar estudios tcnicos y elaborar normas internacionales. El Comit Consultivo Internacional de Telefona (1924) y el Comit Consultivo
175 Por ello, el 17 de mayo es ahora considerado el Da Mundial de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Informacin.
176 Merchn Escalante, Carlos A., y De la Rosa Rbago, Rodolfo (comps.), 100 aos de
Mxico en la UIT 1906-2006, Mxico, Secretara de Comunicaciones y Transportes,
2006, p. 25.
177 Cfr. Ibidem, pp. 30-35. Mxico fue representado por el general de brigada Jos Mara
Prez. Esos documentos fueron aprobados por el Senado mexicano el 30 de mayo
de 1907 y publicados en el Diario Oficial en febrero de 1909 en espaol y francs.
115
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CAPTULO IV
Internacional Telegrfico (1925) de la Unin Telegrfica Internacional

fueron fusionados en el Comit Consultivo Internacional Telegrfico y
Telefnico (CCITT). La Unin Radiotelegrfica Internacional tena el Comit Consultivo Internacional de Radiocomunicaciones (1927).
La UIT178 surge como resultado de la fusin del Convenio Telegrfico Internacional (1865, Unin Telegrfica Internacional) y del Convenio
Internacional de Radiotelegrafa (1906, Unin Radiotelegrfica Internacional) acordada en las Conferencias de Madrid de 1932. En stas
se reestructuran el Convenio Telegrfico Internacional y el Convenio
Internacional de Radiotelegrafa en un Convenio Internacional de Telecomunicaciones al cual se le agregan los Reglamentos Telegrfico, Telefnico y de Radiocomunicaciones.179
Es importante recordar las implicaciones internacionales, en especial del uso de frecuencias, en las fronteras de los pases. En esa poca
Mxico se enfrentaba a EUA y Canad porque no existan canales para
radiodifusin que Mxico pudiera ocupar sin causar interferencia a los
canales ocupados por las empresas de dichos pases.180 Por ello, cuando
Mxico suscribi y ratific el Reglamento Telegrfico y el Reglamento
de Radiocomunicaciones en 1934, realiz diversas reservas, una de las
cuales fue para protestar contra la monopolizacin del espectro radioelctrico por un Estado en perjuicio de los dems.181
No es posible aceptar el compromiso a que se refieren estas
prescripciones, en vista de que en la banda de radiodifusin (especialmente 550 a 1,500 Kc/s) todas las frecuencias
estn ocupadas por transmisores americanos y canadienses, sin que haya un solo canal libre que pueda usarse por
Mxico sin causar interferencia alguna. Mientras que no se
llegue a un acuerdo mediante el cual se fije a Mxico el nmero de canales exclusivos que le son indispensables para
178 El 1 de enero de 1934 es cuando comienza a utilizarse el nombre de Unin Internacional de Telecomunicaciones.
179 Mxico inicialmente slo firm el Convenio Internacional de Telecomunicaciones y el
Reglamento Telegrfico.
180 EUA y de Canad, cuyos servicios de telegrafa y telefona eran prestados por el
sector privado, se oponan frecuentemente al resto de los pases, donde esos servicios eran proporcionados por el gobierno. No es sino hasta despus de la Segunda
Guerra Mundial cuando los EUA y Canad aceptan someterse a las regulaciones de
la UIT. Cfr. Kennedy, Charles H., y Pastor, M. Vernica, op. cit., nota 27, pp. 30-31.
181 Cfr. Merchn Escalante, Carlos A., y De la Rosa Rbago, Rodolfo (comps.), op. cit.,
nota 176, pp. 49-52.
116
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satisfacer sus necesidades de radiodifusin, ser inevitable

el que sus estaciones causen interferencias a las americanas y canadienses.182
En 1947 la UIT acord convertirse en una agencia especializada de la

ONU. Se cre la Junta Internacional de Registro de Frecuencias y se le
confiri el carcter de obligatorio al Cuadro Internacional de Atribucin
de Frecuencias. De esa fecha a 1989 se gestaron grandes cambios en
las telecomunicaciones: la comunicacin va satlite y las cuestiones
a definir en esa materia. Ese mismo ao la UIT reconoci que requera
prestar asistencia tcnica a pases en desarrollo, ante lo cual se cre el
Bur de Desarrollo de Telecomunicaciones. Al mismo tiempo, se inici
una revisin a la estructura y procesos de la UIT, que culmin en 1992
con modificaciones a la Constitucin y al Convenio de la UIT a fin de
que sta tuviera mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios.183
1.2. Estructura y funciones

La UIT se rige por su Constitucin y su Convenio, contando con la representacin de los Estados miembros y tambin con los denominados miembros de sector (p. ej., organizaciones cientficas, asociaciones
industriales, empresas de telecomunicaciones, instituciones acadmicas, de financiamiento y desarrollo).
La Conferencia de Plenipotenciarios, que se celebra cada cuatro
aos, es la autoridad ms alta de la UIT; en su seno los Estados miembros deciden acerca del papel que debe jugar la organizacin en las
TICs, en tanto que los miembros de sector participan como observadores. Existe a su vez el Consejo de la UIT, que se rene anualmente y
est formado por el 25% del total de los Estados miembros. La eleccin
de los integrantes del Consejo de la UIT se realiza en la Conferencia de
Plenipotenciarios, donde el nmero de integrantes se distribuye equitativamente entre cinco regiones: frica, Amrica, Asia y Australasia,
Europa occidental y Europa oriental.
182 Reserva al artculo 35 de la Convencin Internacional de Radiocomunicaciones en
Ibidem, p. 52.
183 Mxico firm las modificaciones a la Constitucin y al Convenio de la UIT el 22 de diciembre de 1992, que entraron en vigor el 1 de junio de 1994; pasaron a formar parte
de stos los Reglamentos Administrativos (Reglamento de Radiocomunicaciones y
Reglamento de Telecomunicaciones Internacionales).
117
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CAPTULO IV
El Consejo de la UIT se encarga de los asuntos de poltica de telecomunicaciones entre Conferencias de Plenipotenciarios, as como de
aprobar y supervisar los presupuestos, finanzas y gastos. La Secretara
General, por su parte, se ocupa de la administracin y las finanzas, de
la planeacin estratgica de largo plazo, de la asesora jurdica y de los
recursos humanos.
La UIT est dividida en tres sectores de acuerdo con sus funciones:
Radiocomunicaciones, Normalizacin de Telecomunicaciones y Desarrollo de las Telecomunicaciones.184

El sector de Radiocomunicaciones (UIT-R) es responsable principalmente de garantizar la utilizacin racional, equitativa,

eficaz y econmica del espectro de frecuencias radioelctricas
por todos los servicios de radiocomunicaciones, incluidos los
que utilizan la rbita de los satlites geoestacionarios u otras
rbitas.185
El sector de Normalizacin (UIT-T) se encarga de realizar estudios a fin de proponer estndares tecnolgicos (recomendaciones186) que permitan la compatibilidad entre equipos y sistemas, as como la interconectividad de las redes para que las
telecomunicaciones puedan proporcionarse a nivel mundial
con calidad de servicio satisfactoria.
El sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones (UIT-D) tiene

como mandato el promover y brindar asistencia tcnica para el
desarrollo de los servicios y redes de telecomunicaciones.
Cada sector cuenta con sus respectivas conferencias mundiales (Conferencia Mundial de Radiocomunicacin, Asamblea Mundial de Normalizacin de las Telecomunicaciones y Conferencia Mundial sobre
el Desarrollo de las Telecomunicaciones, respectivamente) y grupos
de estudio.
184 Cada uno de estos sectores tiene un director general, que es electo en la Conferencia
de Plenipotenciarios para un plazo de cuatro aos.
185 Artculo 12 de la Constitucin de la UIT.
186 Si bien las recomendaciones no tienen fuerza vinculante, s constituyen una referencia casi obligada para autoridades, proveedores de equipos, dueos de redes y
prestadores de servicios.
118
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La Constitucin, complementada con el Convenio, es el instrumento
fundamental de la UIT. Por su parte, los Reglamentos Administrativos
que a la fecha son el Reglamento de Telecomunicaciones Internacionales y el de Radiocomunicaciones son parte del marco jurdico y
tienen carcter vinculante para todos los Estados miembros.187 Si hay
divergencia entre los instrumentos mencionados, prevalecer la Constitucin y despus el Convenio.188
Los pases que han suscrito el protocolo facultativo en torno a la solucin obligatoria de controversias relacionadas con la Constitucin, el
Convenio y los Reglamentos Administrativos de la UIT estn obligados
a resolver sus controversias mediante arbitraje. Las Conferencias de
Plenipotenciarios y las Conferencias Mundiales de cada sector adoptan
decisiones, resoluciones y recomendaciones.
2. ORGANIZACIN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC)

2.1. Antecedentes, estructura y funciones
La OMC se cre en 1995 como resultado de la Ronda Uruguay bajo el
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Tarifas (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). ste estrictamente no era un organismo internacional, en los hechos tuvo un secretariado y una estructura
administrativa. En el seno de esta organizacin se celebraron diversas
rondas de negociaciones; la OMC se instituy a partir de la efectuada
en Uruguay, que se desarroll de 1986 a 1994.
Si bien el GATT tena como objetivo establecer las reglas para el
comercio mundial y se enfoc ms al comercio de bienes, conforme a
los acuerdos de la OMC cubre tambin el intercambio de servicio y la
proteccin de la propiedad intelectual. Tambin prev un mecanismo
de solucin de diferencias y de revisin de las polticas comerciales.189
A partir del GATT se han realizado ocho rondas; actualmente se
187 Los textos fundamentales de la UIT se pueden obtener en http://www.itu.int/pub/SCONF-PLEN-2011/es (fecha de consulta: 7 de mayo de 2013).
188 Artculo 4 de la Constitucin de la UIT.
189 Artculo III del Acuerdo por el que se establece la OMC.
119
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CAPTULO IV
est en la novena, la de Doha, iniciada en 2001. Las jornadas de negociaciones han tratado diversos temas. Las primeras versaban sobre la
reduccin de aranceles, para despus incorporar asuntos relacionados
con prcticas desleales de comercio, barreras no arancelarias al comercio y cuestiones de desarrollo.
La OMC tiene personalidad propia y es tambin foro para negociaciones multilaterales. Las Conferencias Ministeriales son su rgano
supremo de decisin, que se rene al menos cada dos aos. El Consejo
General se encarga de las actividades cotidianas y se rene con la periodicidad que se considere necesaria, desempeando las funciones de
la Conferencia Ministerial en los intervalos entre reuniones de sta.
El Consejo General se convierte en el rgano de solucin de diferencias y en rgano de examen de las polticas comerciales. Tanto las
Conferencias Mundiales como el Consejo General estn formados por
representantes de todos los miembros. Existen los consejos del comercio de mercancas, del comercio de servicios y de los aspectos de los
derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio.190 La
secretara de la OMC est encabezada por un director general nombrado por la Conferencia Ministerial.191

Los acuerdos de la OMC relacionados con las telecomunicaciones son:
(1) aquel por el cual se establece la OMC (conocido tambin como el
Acuerdo de Marrakech), (2) el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) (incluye el anexo sobre telecomunicaciones y el anexo
relativo a las negociaciones sobre telecomunicaciones bsicas), (3) el
Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se
rige la solucin de diferencias, (4) el mecanismo de examen de las polticas comerciales, (5) la(s) lista(s) de compromisos especficos de cada
pas, (6) el documento de referencia a la lista de compromisos especficos, y (7) el Cuarto Protocolo192 anexo al AGCS.193
190
191
192
193
Artculo IV del Acuerdo por el que se establece la OMC.

Artculo VI del Acuerdo por el que se establece la OMC.
El Cuarto Protocolo es de fecha 30 de abril de 1996.
Mxico suscribi el acuerdo por el que se establece la OMC el 15 de abril de 1994,
mismo que fue ratificado por el Senado el 13 de julio de 1994, publicado en el DOF el
30 de diciembre de 1994 y entr en vigor el 1 de enero de 1995. El AGCS es integrante del Acuerdo de Marrakech, y a su vez, la lista de compromisos especficos al AGCS
120
CLARA LUZ LVAREZ
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El AGCS tiene principios rectores como el de nacin ms favorecida,

trato nacional, transparencia, liberalizacin progresiva y promocin de
la competencia.

El principio de nacin ms favorecida exige que los miembros de

la OMC otorguen, inmediata e incondicionalmente, un trato no
menos favorable que el que concedan a los servicios y proveedores de servicios de otro pas194. Las excepciones a este principio debieron acordarse al suscribir el AGCS y no deben exceder
de un plazo de 10 aos.195
El principio de trato nacional obliga a que los servicios o los proveedores del pas miembro ABC, cuando estn en el pas XYZ,
reciban un trato no menos favorable que los proveedores del
propio pas XYZ.196
El principio de transparencia procura la publicacin de todas las

medidas generales relativas al comercio de servicios, y prev
el compromiso de informar con prontitud acerca del establecimiento de nuevas leyes, reglamentos o directrices administrativas que afecten el comercio de los servicios contemplados en la
lista de compromisos especficos.197 Este principio de transparencia no se extiende a la informacin confidencial que pueda
ser obstculo para el cumplimiento de leyes o pueda contrariar
el inters pblico o los intereses comerciales legtimos.198
El principio de liberalizacin progresiva establece la determinacin de realizar negociaciones peridicas para liberalizar cada
es parte integrante de ste. El suplemento a la Lista de Compromisos Especficos

sobre telecomunicaciones por parte de Mxico y su Documento de Referencia son de
11 de abril de 1997 (GATS/SC/56/Suppl.2). El Cuarto Protocolo al AGCS fue aceptado
el 26 de noviembre de 1997 por Mxico y entr en vigor el 4 de febrero de 1998. Al
formar parte el Cuarto Protocolo de AGCS, no requiri posterior ratificacin por parte
del Senado segn respuesta de la Direccin General de Negociaciones Multilaterales
y Regionales de la Secretara de Economa de fecha 3 de agosto de 2007, a la solicitud de informacin nmero 0001000095407.
194 Artculo II del AGCS.
195 Anexo sobre exenciones de las obligaciones del artculo II del AGCS.
196 Artculo XVII del AGCS.
197 Artculo III del AGCS.
198 Artculo III bis del AGCS.
121
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CAPTULO IV
vez ms el comercio de servicios, a fin de facilitar un acceso

efectivo a los mercados mediante la reduccin de las medidas
que tengan efectos desfavorables.
El anexo sobre telecomunicaciones del AGCS reconoce que este sector
es, por una parte, una actividad econmica independiente y, por otra, el
medio fundamental de transporte de otras actividades econmicas. Dicho anexo excluye la aplicacin de medidas que afecten la distribucin
de seales por cable o la radiodifusin de programas de radio o televisin. El anexo obliga a que est a disposicin del pblico la informacin
pertinente sobre las condiciones de acceso a las redes y los servicios
de telecomunicaciones, incluyendo tarifas, trminos y condiciones del
servicio, especificaciones tcnicas de las interfaces, informacin sobre
los rganos y las autoridades relacionados con telecomunicaciones,
condiciones respecto a la conexin de equipos, as como las disposiciones sobre los ttulos habilitantes, segn proceda. En general, el anexo
sobre telecomunicaciones trata de garantizar el acceso a redes y servicios de telecomunicaciones a todo proveedor de otro pas miembro de
la OMC.
Las listas de compromisos especficos199 de cada pas establecen
particularidades de acceso a los mercados y de trato nacional, detallando: (1) sus trminos, limitaciones y condiciones, (2) las condiciones y salvedades en relacin con el principio de trato nacional,
(3) las obligaciones relativas a compromisos adicionales y su marco
temporal, y (4) la fecha de entrada en vigor de los compromisos. Las
listas de compromisos especficos se anexan al AGCS y forman parte
del mismo.200
Mediante su respectiva lista de compromisos especficos, un pas se
obliga a no imponer o modificar medida alguna que restrinja el acceso
al mercado o la prestacin del servicio. Si un pas pretende cambiar esa
lista, deber seguir un procedimiento y, en su caso, compensar a los
Estados afectados por la accin de que se trate. Con esto se pretende
dar estabilidad, previsin y certeza a las relaciones de comercio internacional.
199 Las listas de compromisos especficos tienen un formato uniforme, con instrucciones
para completarlas, lo cual da facilidad para la comparacin de medidas que afecten
el comercio internacional. Adicionalmente, se establecen compromisos en general de
todos los sectores, as como compromisos aplicables slo a cierto subsector.
200 Artculo XX bis del AGCS.
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El Documento de Referencia, a la lista de compromisos especficos en materia de telecomunicaciones, recoge los principios sobre salvaguarda de la competencia (p. ej., prohibicin de subsidios cruzados
anticompetitivos), garantas de interconexin (p. ej., interconexin en
trminos no discriminatorios, un procedimiento de interconexin pblico con un proveedor principal), servicio universal, publicacin de los
criterios para el otorgamiento de licenciamiento, establecimiento de
un regulador independiente, as como lo relativo a los mecanismos de
atribucin de recursos escasos201 para que sta sea de manera objetiva,
oportuna, transparente y no discriminatoria. Cabe aclarar que no todos
los pases que han suscrito listas de compromisos especficos se obligaron a las disposiciones del Documento de Referencia.202
El Cuarto Protocolo anexo al AGCS da seguimiento a las listas de
compromisos especficos en lo concerniente a telecomunicaciones bsicas. Esas listas complementan o modifican las listas de compromisos
especficos. No existe consenso respecto de lo que deben abarcar las telecomunicaciones bsicas y lo que debe considerarse como servicios de
valor aadido. Se puede afirmar que las telecomunicaciones bsicas son
la transmisin de seales de voz o datos del emisor al receptor (p. ej., servicios telefnicos o satelitales, datos, video), en tanto que en los servicios
de valor aadido (conocidos tambin como servicios de valor agregado) el
proveedor aade valor a la informacin del cliente (p. ej., correo electrnico, almacenamiento, recuperacin y/o procesamiento de datos en lnea).203
2.3. Panel Mxico-EUA204

EUA reclam ante la OMC que Mxico haba incumplido diversas disposiciones del AGCS en materia de telecomunicaciones,205 motivo por
201 Ejemplos de recursos escasos son bandas de frecuencias, nmeros y derechos de
va o derechos de paso.
202 Mxico s se oblig a cumplir con los trminos del Documento de Referencia, ver nota
126.
203 Cfr. OMC, www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/telecom_s/telecom_coverage_s.htm#value (fecha de consulta: 14 de mayo de 2013).
204 Para mayor informacin consltese www.wto.org/spanish/tratop_s/ispu_s/cases_s/
ds204_s.htm.
205 EUA consider que Mxico incumpla los compromisos de los artculos VI, XVI, XVII y
XVIII del AGCS, los compromisos adicionales de los numerales 1, 2, 3 y 5 del Documento de Referencia op. cit., nota 126, as como los prrafos 4 y 5 del Anexo sobre
Telecomunicaciones.
123
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CAPTULO IV
el cual present una solicitud a fin de celebrar consultas para el 17 de

agosto de 2000.
Se entiende por consultas una serie de conversaciones que los pases sostienen en torno a las diferencias que enfrentan para alcanzar
soluciones por s solos. Si no logran resolver sus puntos de controversia, el Estado reclamante tiene la opcin de solicitar al rgano de Solucin de Diferencias la formacin de un grupo especial. Esta instancia
la forman todos los miembros de la OMC y puede asimismo integrar
grupos especiales de expertos para analizar el caso. El grupo especial
debe rendir un informe que, si no es impugnado por alguna de las partes o no es rechazado por el rgano de Solucin de Diferencias, da lugar a la resolucin y a las recomendaciones definitivas del asunto en
controversia.206
Para noviembre de ese mismo ao, EUA solicit el establecimiento
de un grupo especial que, tras una serie de consultas en las cuales no
se alcanzaron acuerdos, se estableci el 17 de abril de 2002.207 Estados
Unidos reclam que Mxico: (1) no garantizaba la interconexin con
tarifas en condiciones razonables por parte del proveedor principal
(Telmex), (2) no aseguraba el acceso de proveedores de EUA a las redes
de servicios pblicos de transporte de telecomunicaciones, (3) no conceda el trato nacional a las comercializadoras de EUA, y (4) no impeda
la realizacin de prcticas anticompetitivas de Telmex.
Se form entonces un Grupo Especial, tambin conocido como panel, que present a las partes un informe provisional el 21 de noviembre de 2003. En su reporte, distribuido el 2 de abril de 2004, dicho grupo
resolvi que Mxico no haba cumplido con algunos compromisos del
AGCS; por ejemplo, que (1) no garantiz la interconexin con tarifas
cuyos costos fueran acordes al suministro de servicios de telecomunicaciones transfronterizos basados en infraestructura, (2) no mantuvo
medidas adecuadas para prevenir prcticas anticompetitivas de proveedores principales (3) no haba asegurado el acceso razonable y no
discriminatorio de proveedores de EUA a las redes de transporte y servicios bsicos de telecomunicaciones, y (4) no haba asegurado que las
comercializadoras de EUA tuvieran acceso al arrendamiento de enlaces
privados.
206 Cfr. OMC, www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/disp1_s.htm (fecha de consulta: 8 de septiembre de 2007).
207 Comparecieron como terceros en este procedimiento Australia, Brasil, Canad, Comunidades Europeas, Guatemala, Honduras, India, Japn y Nicaragua.
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Asimismo, dicho informe determin que Mxico no incumpli

obligaciones relativas a servicios de telecomunicaciones no basados en
infraestructura, porque el pas no haba contrado compromisos en relacin con ellos.
Aun cuando Mxico y/o EUA pudieron apelar la resolucin del rgano de Solucin de Diferencias, ambos pases acordaron208 que en un
plazo de 13 meses cumpliran con las recomendaciones del informe en
los siguientes trminos:
Mxico:

eliminara el sistema de tarifas de liquidacin uniforme, el cual

estableca que la tarifa de liquidacin (1) por terminar el trfico
de larga distancia internacional en Mxico sera la misma, independientemente del operador que originara en el extranjero
la llamada y del concesionario que la terminara en Mxico, y
(2) por el trfico de larga distancia internacional originado en
Mxico sera la misma, independientemente del concesionario
que originara la llamada en Mxico y del operador que la terminara en el extranjero.209
Eliminara el sistema de retorno proporcional en materia de

larga distancia internacional. Este sistema consisti en que los
concesionarios que fueran operadores de puerto internacional
distribuiran las llamadas entrantes al territorio nacional con
base en el porcentaje de llamadas de periodos anteriores.210
La nueva regulacin permitira una negociacin comercial

competitiva de las tarifas de liquidacin internacional. Conforme a las Reglas de Larga Distancia Internacional vigentes
entonces, el concesionario de servicio de larga distancia internacionalque tuviera el mayor porcentaje del mercado de larga
distancia de salida de los ltimos seis meses anteriores a la
negociacin con un pas determinado sera quien negociara
las tarifas de liquidacin con los operadores de dicho pas. Esa
208 Este acuerdo se realiz mediante el intercambio de cartas entre los embajadores ante
la OMC de Mxico y de EUA, ambas con fecha 1 de junio de 2004.
209 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fraccin XII (abrogadas).
210 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fraccin XII (abrogadas).
125
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CAPTULO IV
tarifa era aprobada por la Cofetel y era la tarifa aplicable para

el resto de los operadores.211

Mxico expedira un reglamento de comercializadoras de servicios de larga distancia internacional.
EUA acept que Mxico continuara prohibiendo la reventa internacional simple.
En consecuencia, al no existir apelacin, el 1 de junio de 2004 el rgano

de Solucin de Diferencias adopt el informe del Grupo Especial.
Mxico expidi las Reglas de Telecomunicaciones Internacionales
el 11 de agosto de 2004212, y el 12 de agosto de 2005 hizo lo propio con
el Reglamento para la Comercializacin de Servicios de Telecomunicaciones de Larga Distancia y Larga Distancia Internacional.213 De ello,
Mxico inform al rgano de Solucin de Diferencias el 31 de agosto
de 2005 y solicit que se tuviera por resuelta la controversia, con lo que
EUA coincidi y se puso fin a este procedimiento, que fue el primero a
nivel mundial de servicios bajo el AGCS.
3. COMISIN INTERAMERICANA DE TELECOMUNICACIONES

(CITEL)
La Citel fue creada en 1994 por la Asamblea General de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA) como entidad especializada en telecomunicaciones y tecnologas de la informacin y comunicaciones, la
cual goza de autonoma tcnica.214 Su misin es facilitar y promover
el desarrollo integral y sostenible de las telecomunicaciones/TIC en
las Amricas, basado en los principios de universalidad, solidaridad,
211 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fraccin XIV, y Regla 13
(abrogadas).
212 Publicadas en el DOF de 11 de agosto de 2004. Las Reglas de Telecomunicaciones
Internacionales abrogaron las Reglas de Larga Distancia Internacional que tenan el
sistema de tarifas de liquidacin uniforme, el de retorno proporcional y el que otorgaba al concesionario con mayor trfico de salida la facultad exclusiva de negociar las
tarifas de liquidacin internacional que seran aplicables a todos los concesionarios
que cursaran trfico internacional.
213 Publicado en el DOF de 12 de agosto de 2005.
214 Artculo 1 del Estatuto de la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones.
126
CLARA LUZ LVAREZ
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transparencia, equidad, reciprocidad, no discriminacin, neutralidad

tecnolgica y optimizacin de los recursos, teniendo en cuenta el medio ambiente y el desarrollo humano sostenible para el beneficio de la
sociedad en cada pas de la regin.215 Citel es el rgano asesor principal
de la OEA para temas de TIC en las Amricas.216
Este organismo tiene por objetivos entre otros los siguientes:
impulsar las TIC en las Amricas para un desarrollo sostenible, sustentable e integral; propugnar por la unificacin de criterios y normas tcnicas de los sistemas para el mximo beneficio de cada pas
y la regin; promover la asistencia tcnica, y alentar el estudio y la
difusin del impacto de las TIC en el medio ambiente y el cambio
climtico.217
La Citel se encarga de elaborar estudios sobre polticas pblicas en
materia de TIC, as como de formular recomendaciones para los gobiernos de los Estados miembros.218 Cabe destacar que Citel realiza sus
funciones tomando en cuenta lo estipulado por la UIT y otras organizaciones relevantes.
La Citel est conformada por los Estados miembros de la OEA y los
pases que, sin pertenecer esta organizacin, son aceptados por dicha
Comisin y la Asamblea General de la OEA.219 La Citel se encuentra estructurada por:

una Asamblea que constituye el foro interamericano para el intercambio de opiniones y experiencias de las autoridades de
TIC de los Estados miembros de Citel;220
el Comit Directivo Permanente (COM/Citel), que es el rgano

directivo de Citel compuesto por representantes de 13 Estados
miembros elegidos por la Asamblea.221 El COM/Citel hace cumplir las decisiones de la Asamblea y los objetivos de la Comisin, entre otras funciones;222
215 Citel, web.oas.org/citel/es/Paginas/Mission-Statement.aspx (fecha de consulta: 3 de

agosto de 2012).
216 Artculo 3, apartado Funciones, inciso a) del Estatuto de la Citel.
217 Cfr. Artculo 3, apartado Objetivos del Estatuto de la Citel.
218 Cfr. Artculo 3, apartado Funciones del Estatuto de la Citel.
219 Artculo 4 del Estatuto de la Citel.
127
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los Comits Consultivos Permanentes, que son actualmente el

Comit Consultivo Permanente I (CCP.I): Telecomunicaciones/
Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin relacionado
con las polticas, aspectos reglamentarios y de normalizacin,
medio ambiente y cambio climtico,223 y el Comit Consultivo
Permanente II (CCP.II): Radiocomunicaciones, incluyendo Radiodifusin como asesor de la Citel para lo relativo al espectro
radioelctrico y rbitas satelitales.224

En estos Comits Consultivos Permanentes pueden participar como miembros asociados (1) entidades, organizaciones
o instituciones vinculadas a las TIC que tengan personalidad
jurdica y hayan sido propuestas por el Estado miembro al que
pertenecen, y (2) organizaciones intergubernamentales regionales o internacionales que tengan personalidad jurdica y que
sean aprobadas por COM/Citel. Dichos miembros asociados
participan con voz y sin voto en las reuniones de los Comits
Consultivos Permanentes.225

la Secretara como rgano central y administrativo permanente

de la Citel.226 w
223 Cfr. Organizacin de Estados Americanos, portal.oas.org/Portal/Topic/CITEL/Estructura/CCPI/tabid/489/Default.aspx (fecha de consulta: 3 de agosto de 2012).
224 Cfr. Organizacin de Estados Americanos, http://portal.oas.org/Portal/Topic/CITEL/
Estructura/CCPII/tabid/463/Default.aspx (fecha de consulta: 3 de agosto de 2012).
128
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CAPTULO V
POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA
(Primera parte)
revia a la liberalizacin de las telecomunicaciones, prevaleca

la idea de que deba ser un solo operador quien tuviera la infraestructura y prestara los servicios respectivos, por ser stos
considerados pblicos de inters general, basados en una economa de
redes. De otra manera, se crea, existira redundancia en infraestructura y los costos de ello seran cargados a los usuarios. Adems, el operador como monopolio natural227 podra beneficiarse de las economas
de escala y de alcance. Generalmente aqul era propiedad del Estado
y, por ende, se le imponan obligaciones para cumplir con ciertas metas de poltica pblica (p. ej., llevar telfonos a zonas alejadas). El propio operador era incluso quien estableca los requisitos tcnicos de los
equipos, los fabricaba o tena la exclusividad para proporcionarlos a los
usuarios.
Cuando el sector se abri a la competencia, surgieron nuevos requerimientos institucionales y de regulacin. Uno de los pilares para
227 En un mercado que exige altas inversiones para entrar a l (p. ej., construccin de
una red), el monopolio natural pretende que una sola empresa preste todo el servicio a fin de que se beneficie de las economas de escala y de alcance. Este criterio
supone que sera ineficiente que existiera ms de una empresa prestando el mismo
servicio. De haber una sola segn indica el mismo criterio,los costos medios se
reduciran conforme aumentara la cantidad de servicios prestados, por lo que la empresa-monopolio natural podra bajar el precio al consumidor.
129
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CAPTULO V
un mercado de telecomunicaciones liberalizado es una poltica de

competencia adecuada y eficaz. Si este mercado existiera en competencia perfecta, no sera necesario contar con una poltica especial al
respecto. Sin embargo, dados los antecedentes histricos de ese mercado (monopolios pblicos o privados), aunado al hecho de que se basa en
una economa de redes (los nuevos entrantes requieren de elementos
de la red del operador histrico), la competencia perfecta difcilmente
surgir por s sola. En consecuencia, se hace necesaria una poltica de
competencia que permita a la autoridad corregir las fallas del mercado
y evitar que aquellos con poder dominante abusen de su posicin.
En esta primera parte sobre la poltica de competencia efectiva en
telecomunicaciones se presentar una breve introduccin acerca de su
importancia y de algunos trminos frecuentemente utilizados. El resto
del captulo se destinar a exponer la interconexin, que constituye
uno de los pilares fundamentales de un mercado de telecomunicaciones en competencia. Se explicarn los trminos arquitectura abierta,
interoperabilidad e interconexin (stricto sensu), as como la interconexin tcnicamente hablando.
Tambin se analiza lo concerniente a la desagregacin del bucle local y de elementos de red, por ser uno de los temas constantemente incluidos en las discusiones sobre competencia econmica en telecomunicaciones. Se ver asimismo cmo la interconexin no slo precisa de
la conexin fsica, lgica y virtual de redes, sino de la comparticin de
infraestructura e instalaciones. De la misma manera, se revisarn las
tarifas, los modelos de costos y las ofertas pblicas de interconexin,
as como los procedimientos de interconexin y algunas resoluciones
judiciales de la SCJN que son relevantes para el caso mexicano y la experiencia comparada.
1. INTRODUCCIN A LA POLTICA DE COMPETENCIA

El fomentar una competencia efectiva ha demostrado ser la mejor manera de promover el desarrollo del sector de las TIC y la accesibilidad del
consumidor. Por tanto, la promocin de competencia de largo plazo, sostenible, contina siendo una tarea regulatoria importante, exigiendo generalmente que los reguladores respondan a las deficiencias del mercado.228
228 Encouraging effective competition has proved to be the best way to promote ICT
sector development and consumer accessibility. So, the promotion of long-term, sus-
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POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (PRIMERA PARTE)
Concluir que en un mercado pertinente existe competencia

efectiva equivale a concluir que ningn operador disfruta
individual o conjuntamente de una posicin dominante en
dicho mercado. Por consiguiente, a efectos de la aplicacin
del nuevo marco regulador, por competencia efectiva hay
que entender que en el mercado pertinente no exista ninguna empresa que tenga, en solitario o junto con otra empresa, una posicin dominante individual o colectiva.229
Existen diversas obligaciones de los agentes del mercado y acciones

de las autoridades para lograr un mercado de competencia efectiva.
Algunas obligaciones son aplicables a todos los agentes del mercado,
otras lo son para aquellos operadores dominantes. Ciertas obligaciones
se imponen desde el inicio (ex-ante) y otras con posterioridad (ex-post).
El concepto dominante se refiere al agente econmico que tiene poder sustancial en el mercado. Este tipo de agente despliega sus acciones incluso sin que el resto de sus competidores o los consumidores
las puedan contrarrestar. Muchas veces se utiliza el vocablo incumbente
como sinnimo de dominante, pero son distintos. El incumbente es el
operador histrico, es decir, el operador establecido antes de que existiera competencia. En ocasiones el incumbente u operador histrico
tambin es el dominante, pero el ser incumbente por s solo no implica
ser dominante en un mercado especfico.
Las medidas ex-ante son necesarias tanto al liberalizarse el mercado de telecomunicaciones como en su desarrollo; esto es, no se limitan
a la imposicin de condiciones para que la competencia pueda surgir
en un mercado recin abierto. Sobre todo en el caso de nuevos servicios, algunos prestadores consolidan sus posiciones y pueden llegar
a tener condiciones de privilegio que haran inviable la existencia de
competidores para prestar esos nuevos servicios. Por ejemplo, el operador histrico de telefona local fija tiene una posicin especial para la
prestacin del servicio de acceso a internet o el de televisin restringida, pues tiene acceso a la mayor parte de los hogares de un pas.
tainable competition remains an important regulatory task, often requiring regulators
to respond to market failures, UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six
degrees of sharing, op. cit., nota 6, p. 16 [traduccin de la autora].
229 UE, Directrices de la Comisin sobre anlisis del mercado y evaluacin del peso
significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y
los servicios de comunicaciones electrnicas (2002/C 165/03), Diario Oficial de las
Comunidades Europeas, 11 de noviembre de 2002, punto 19.
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CAPTULO V
Las medidas ex-ante son preventivas, se debern ir adaptando a

mercados de telecomunicaciones ms complejos y tendrn que existir
mientras no haya competencia efectiva. Entre sus objetivos destacan
los siguientes: sentar las bases para el surgimiento de la competencia,
impedir que se reduzca la calidad de servicios por parte del operador
dominante y evitar que ste opere de manera ineficiente. Cuando se establecen medidas ex-ante a un dominante se pretende que no pueda
utilizar su peso en el mercado para restringir o falsear la competencia
en el mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los mercados
adyacentes.230
Las medidas ex-post son correctivas, es decir, se implementan una
vez que ya existe una distorsin en el mercado por la situacin de dominancia de un agente econmico o por el uso indebido que hace de
su poder. Dichas medidas pueden consistir en obligaciones especficas
para ese agente; por ejemplo, una separacin estructural o la desinversin, entre otras.
Fundamental para el surgimiento de la competencia es contar con
instituciones slidas capaces de hacer cumplir oportunamente sus
decisiones para corregir las distorsiones o para que se suspendan las
prcticas anticompetitivas, en especial porque las nuevas tecnologas
y la convergencia pueden crear nuevas restricciones a la entrada al
mercado o cuellos de botella, especficamente en el acceso y las porciones del puerto de entrada de la red del operador histrico.231
2. ENTRADA AL MERCADO (LICENCIAS, CONCESIONES)

Las polticas de autorizacin determinan la estructura y el nivel de
competencia en los mercados de telecomunicaciones y, en ltima instancia, la eficiencia en la provisin de los servicios de telecomunicaciones-TIC al pblico.232 La entrada a dicho mercado por parte de una per230 Ibidem, punto 16.
231 New tecnologies and convergence may create new market restrictions or bottlenecks, specifically in the access and international gateway portions of the incumbents
network, UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op.
cit., nota 6, p. 15 [traduccin de la autora].
232 Authorization policies determine the structure and level of competition in telecommunications markets and, ultimately, the efficency of the supply of telecommunications-ICT services to the public, infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 3, Executive
Summary, p. 5 (fecha de consulta: 29 de marzo de 2011).
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sona o compaa es el primer elemento que incide en la competencia,

positiva o negativamente. Es fcil ese acceso o se enfrenta a barreras?
Y si stas existen, son justificadas y razonables? Cunto tiempo tarda
el trmite para poder iniciar la prestacin de servicios?
Dependiendo del pas, el ingreso al mercado puede darse mediante una notificacin, una licencia o un permiso. El grado de complejidad y el tiempo para la obtencin de la autorizacin varan. ()
Los pases en desarrollo pueden atraer nuevas inversiones para llegar
a reas sin servicios [de telecomunicaciones] si eliminan restricciones de licenciamiento que artificialmente limitan el nmero de jugadores del mercado.233 Asimismo, los regmenes de licenciamiento
[concesionamiento] sin revisin o actualizacin pueden convertirse
en obstculos para el desarrollo pleno de los mercados de las TICs.
El preservar requisitos innecesarios, onerosos y complicados para el
otorgamiento de licencias puede causar cuellos de botella regulatorios. Ms an, las clasificaciones de licencias antiguas e irrelevantes
pueden inhibir el desarrollo de tecnologas y servicios, generando la
subutilizacin del potencial de la red.234
En un principio las redes de telecomunicaciones tcnicamente slo
podan prestar un servicio. En consecuencia las autorizaciones (p. ej.,
licencias o concesiones) eran expedidas por la autoridad para un servicio en particular. Ms adelante, a raz de la convergencia que permiti
la prestacin de mltiples servicios a travs de la misma red, la justificacin para otorgar ttulos habilitantes por servicio dej de existir y,
por tanto, muchos pases comenzaron a autorizar la provisin de cualquier servicio de telecomunicaciones que fuera tcnicamente posible
por medio del mismo ttulo habilitante.
Lo anterior permiti una mayor competencia en el mercado. ()
han surgido nuevos tipos de marco de licenciamiento en muchas economas en desarrollo: los regmenes de autorizaciones generales. Esta
233 () By lifting licensing restrictions that artificially limit the number of market players, developing countries can attract new investment to reach unserved areas, UIT,
Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit., nota 6, p.
32 [traduccin de la autora].
234 Without revision or updating, licensing regimes can become obstacles to full development of ICT markets. Preserving unnecessary, onerous and complicated licensing
requirements can cause regulatory bottlenecks. Furthermore, outdated and irrelevant
licensing classifications can hinder the development of technologies and services, leading to under-utilization of network potential, International Telecommunication Union,
Trends in Telecommunication Reform 2004/05 Licensing in an era of convergence, Ginebra, International Telecommunication Union, 2004, p. 84 [traduccin de la autora].
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CAPTULO V
tendencia marca un alejamiento de [la prctica de] expedir autorizaciones individuales detalladas y un paso hacia la simplificacin administrativa, a una mayor flexibilidad y neutralidad tecnolgica.235
En algunos pases slo se necesita presentar una notificacin respecto de la intencin de prestar servicios de telecomunicaciones; en otros
las autoridades otorgan concesiones slo despus de hacer una revisin
minuciosa en materia de capacidad econmica, financiera y tcnica. Si
el proceso es fcil y rpido no hay, desde luego, barreras significativas
para la entrada; si es complejo, lento y discrecional, stas se incrementan sustancialmente.
Las autorizaciones para prestar servicios de telecomunicaciones
pueden darse por medio de lo siguiente:

Licencias o concesiones especficas. En general este tipo de ttulos habilitantes implica una revisin mayor respecto a la
idoneidad de la persona que pretende ser operadora de telecomunicaciones. El grado de discrecionalidad por parte de la
autoridad al otorgar estas licencias o concesiones puede llegar
a ser elevado. A mayor discrecionalidad, menor certidumbre a
la inversin y mayor barrera a la entrada. Las licencias o concesiones especficas suelen estipular trminos y condiciones
detallados. Si estos ltimos son excesivos ello implicar un
costo administrativo para el operador de telecomunicaciones
que seguramente repercutir en el precio final al consumidor;
tambin va a generar costos administrativos, a veces innecesarios, para la autoridad, que debe dar seguimiento al cumplimiento de obligaciones.
Autorizacin general. sta exige que el solicitante cumpla requisitos preestablecidos; al hacerlo, se da la autorizacin general o
licencia sin que haya discrecionalidad por parte de la autoridad
para decidir si otorga o no la autorizacin. Los trminos y condiciones son los mismos para todos los operadores.
235 () a new type of licensing framework has emerged in many developed economies:
the general authorization regime. This trend marks a march away from issuing detailed individual authorizations and toward administrative simplification, more flexibility
and technology neutrality (),UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six
degrees of sharing, op. cit., nota 6, p. 15 [traduccin de la autora].
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Acceso abierto (open entry). Este esquema no implica una autorizacin, sino ms bien un registro. Es decir, cualquiera puede
prestar el servicio una vez que presenta el escrito de notificacin correspondiente. Una vez hecho el aviso, el operador puede iniciar la provisin de servicios y queda sujeto a la legislacin y regulacin en la materia. Este tipo de esquema es el que
rige en la UE (vase Cap. XII, sec. 2.2.).
En Mxico, bajo la LFT y por una deficiente prctica administrativa de

las autoridades, se erigi una barrera de entrada al sector, injustificada
tanto por la exigencia de requisitos excesivos y sin razn (p. ej., la currcula de los ingenieros que estaran a cargo del proyecto) como por el
tiempo que dilataban en otorgar una concesin o permiso. No obstante
que la LFT sealaba que se resolveran las solicitudes de concesin de
redes pblicas de telecomunicaciones en 180 das, entre la Cofetel y la
SCT se podan tardar uno o hasta dos aos.
La LFT permita otorgar ese tipo de concesiones para cualquier
servicio, pero la burocracia injustificada dio concesiones por servicio,
cual si se siguiera bajo la LVGC. De manera adicional, dependiendo del
momento en que se hubiera otorgado la concesin, las condiciones de
sta podan variar injustificadamente de un concesionario a otro, aun
cuando prestaran el mismo servicio.
Todo lo anterior, adems de ser una barrera artificial a la entrada
al mercado de telecomunicaciones, ha sido un impedimento para la
presencia de nuevos competidores, as como para el incremento de servicios y de cobertura por parte de los concesionarios ya existentes. La
Reforma Constitucional de 2013 abre la puerta para que la ley establezca procedimientos simplificados, para que entre en juego la afirmativa
ficta236 y para que adopte el esquema de acceso abierto, con la finalidad
de evitar la tentacin de que la prctica administrativa distorsione el
objetivo de la ley de fomentar la competencia desde la implantacin de
los requisitos de entrada al mercado.
236 La afirmativa ficta es una figura del Derecho Administrativo que implica que ante el
transcurso de un plazo determinado sin respuesta de la autoridad, se entiende que
la solicitud del gobernado fue atendida favorablemente. Una vez vencido el plazo establecido en el marco jurdico, entonces el gobernado puede solicitar una constancia
que acredite que su solicitud fue en sentido favorable, sin que la autoridad pueda
vlidamente negrsela.
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3. INTERCONEXIN
Las redes de telecomunicaciones deben operar como un sistema nico
para que la comunicacin entre usuarios sea fluida e ininterrumpida.
Para operar como un sistema nico, y considerando que las redes pueden emplear diferente tecnologa, es importante la adopcin de diseos de arquitectura abierta de las redes que permitan la interconexin
e interoperabilidad de stas. Sin ello, los usuarios solamente podran
hablar con los usuarios de su mismo proveedor de servicios, no con los
usuarios de otros prestadores de servicios.
A manera de ejemplo, hasta finales de 2002, las redes de celular de
las diferentes compaas que operan en Mxico (Iusacell, Movistar, Telcel y Unefon) no se haban interconectado para intercambiar mensajes
de texto (SMS). Entonces los usuarios de la red de Iusacell slo podan
enviar y recibir SMS de los dems usuarios de Iusacell; los de Telcel
slo lo hacan respecto de los otros usuarios de Telcel, y as, esa misma
lgica se manifestaba en el caso del resto de las compaas. Una vez
que la Cofetel resolvi un desacuerdo de interconexin entre Iusacell
y Telcel obligndolos a interconectarse para el intercambio de SMS, los
usuarios de celular pudieron enviar sus mensajes de texto sin importar
si el destinatario era cliente o no de su mismo proveedor de servicios.

La arquitectura abierta237 se refiere a las caractersticas tcnicas
237 La arquitectura abierta se refiere a las caractersticas tcnicas de las redes pblicas de telecomunicaciones que les permiten interconectarse entre s de manera que
exista interoperabilidad entre ellas. La arquitectura abierta obliga a utilizar estndares
internacionales para cualquier elemento de una red de telecomunicaciones (hardware
o software) que facilita la interconexin e interoperabilidad de las redes, ya que estos
elementos de red se fabrican bajo estrictos parmetros de desempeo que fueron
estandarizados a travs de un proceso de evaluacin de la conformidad en laboratorios de pruebas y que deben comportarse de manera consistente y predecible
independientemente de quien sea el fabricante de los mismos, Cofetel, Resolucin
que ordena a Radiomvil Dipsa, S.A. de C.V. (en lo sucesivo Telcel); Comunicaciones Celulares de Occidente, S.A. de C.V., Sistemas Telefnicos Porttiles Celulares,
S.A. de C.V., Telecomunicaciones del Golfo, S.A. de C.V., SOS Telecomunicaciones,
S.A. de C.V., Portatel del Sureste, S.A. de C.V. e Iusacell PCS, S.A. de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, Grupo Iusacell); Pegaso Comunicaciones y Sistemas,
S.A. de C.V., Baja Celular Mexicana, S.A. de C.V., Movitel del Noroeste, S.A. de
C.V., Telefona Celular del Norte, S.A. de C.V. y Celular de Telefona, S.A. de C.V.
(conjuntamente en lo sucesivo Movistar) y Operadora Unefon, S.A. de C.V. (en lo
sucesivo Unefon), suscribir convenio de interconexin con Inversiones Nextel de
Mxico, S.A. de C.V., Sistemas de Comunicaciones Troncales, S.A. de C.V., Servi-
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que deben tener las redes para que, mediante estndares internacionales, se facilite la interconexin e interoperabilidad. La
arquitectura abierta implicara algo parecido al siguiente smil:
que en un foro internacional con participantes que tuvieran diferentes lenguas maternas se exigiera que el idioma en el que
se desarrollara el foro fuera el espaol. As, no importara si la
lengua materna de un delegado fuera el rabe o el ingls, porque todos podran comunicarse a travs del espaol. Esto significara que se trata de un foro con arquitectura abierta.

La interconexin (stricto sensu)238 es la conexin fsica o virtual,

lgica y funcional entre redes de telecomunicaciones que permite el flujo de las comunicaciones entre dichas redes. La interconexin es la unin de redes, ya sea por medios fsicos (conexin
de cableados) o de manera virtual (gracias a un software).
La interoperabilidad239 alude a las caractersticas tcnicas de las

redes que hacen posible que las comunicaciones se realicen de
manera estable y predecible.
En consecuencia, gracias a que las redes adoptan diseos de arquitectura abierta, se puede dar la interconexin y la interoperabilidad, lo que
cios de Radiocomunicacin Mvil de Mxico, S.A. de C.V. y Delta Comunicaciones
Digitales, S.A. de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo Grupo Nextel), en trminos y
condiciones no discriminatorios, as como interconectar sus respectivas redes pblicas de Telecomunicaciones, para el intercambio de Mensajes Cortos (en lo sucesivo
Mensajes SMS), aprobada por el Pleno en su I Sesin Ordinaria del 10 de enero de
2006, mediante Acuerdo P/100106/1, nota a pie de pgina nmero 14, p. 26.
238 Interconexin: Conexin fsica o virtual, lgica y funcional entre RPTs [redes pblicas
de telecomunicaciones], que permite la Conduccin de Trfico entre dichas redes y/o
entre Servicios de Telecomunicaciones prestados a travs de las mismas, de manera
que los Usuarios de una de las RPTs [redes pblicas de telecomunicaciones] puedan
conectarse e intercambiar Trfico con los usuarios de la otra RPT [redes pblicas de
telecomunicaciones] y viceversa; o bien permite a una RPT [redes pblicas de telecomunicaciones] y/o a sus Usuarios la utilizacin de Servicios de Telecomunicaciones
y/o capacidad y funciones provistos por o a travs de otra RPT [redes pblicas de
telecomunicaciones], artculo 2 del PTFI.
239 Interoperabilidad: Caractersticas tcnicas de las RPTs [redes pblicas de telecomunicaciones] que permiten la prestacin de Servicios de Interconexin, por medio de
las cuales se asegura la provisin de un servicio de telecomunicaciones especfico de
una manera consistente y predecible, en trminos de la entrega funcional de servicios
entre redes, artculo 2 del PTFI.
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CAPTULO V
en ltima instancia posibilita a usuarios de redes distintas comunicarse entre s, sin importar quin sea su prestador de servicios.
Cuando exista un monopolio en la prestacin de cierto servicio
de telecomunicaciones (p. ej., el de telefona), la interconexin se realizaba internamente, es decir en su propia red, los estndares tcnicos
eran definidos por el mismo proveedor y los costos de interconexin
eran uno ms de los insumos para la provisin del servicio. Pero una
vez iniciada la apertura del sector a la competencia, la interconexin
de las redes del operador histrico con las de los nuevos entrantes se
convirti en un elemento indispensable para que todos los usuarios se
comunicaran entre s y para la existencia misma de la competencia.
La red del operador histrico le permita prestar servicios a todos
los usuarios de una regin o pas, porque ya contaba con una red y una
base instalada de clientes. Para el operador histrico no hay incentivo
alguno para interconectar su red con los operadores que son nuevos
entrantes, porque desde su perspectiva dicha interconexin nicamente le generar prdida de clientes, que podrn irse con stos.
Para el operador que es un nuevo entrante la interconexin es vital
porque necesita ofrecer servicios a potenciales clientes para que stos
puedan comunicarse tambin con los usuarios de la red del incumbente. El nuevo entrante no tiene mucho que ofrecer al incumbente; si las
redes fueran similares en tamao, la interconexin sera un asunto de
mercado, puesto que los beneficios de interconectarse seran recprocos, sin embargo, cuando existen operadores con redes de mayor tamao que aquella con la que se tiene que interconectar, es necesario establecer condiciones que permitan generar equidad en la interconexin.
Esto es a fin de evitar que la red de mayor tamao incurra en prcticas
en perjuicio de una eficiente interconexin con los concesionarios con
redes de menor tamao, lo que se traduce en un obstculo para el desarrollo de una sana competencia.240
Entonces la interconexin puede convertirse en un instrumento
para que el incumbente o el dominante impidan la entrada de competidores, ya sea dilatando la interconexin, argumentando imposibilidad tcnica o estableciendo elevados precios de interconexin, entre
240 Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide el Plan Tcnico Fundamental de Interconexin e Interoperabilidad,
aprobada por el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones en su I Sesin Extraordinaria del 2009 celebrada el 3 de febrero de 2009 mediante acuerdo P/
EXT/030209/13, Considerando Sptimo.
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otros obstculos. De ah la imperiosa necesidad de que el marco jurdico establezca la obligacin de interconexin entre redes de telecomunicaciones y los principios que deben regirla. La regulacin de la
interconexin tiene por finalidad la competencia eficiente, porque sin
interconexin en trminos, condiciones y precios adecuados la competencia nunca florecer o lo har en condiciones muy precarias.241
(...) una de las principales tareas del regulador de telecomunicaciones es la de establecer una regulacin adecuada, precisa e imparcial de la interconexin, que promueva y facilite
el uso eficiente de las RPT [redes pblicas de telecomunicaciones], fomente la entrada en el mercado de competidores eficientes, incorpore nuevas tecnologas y servicios, as
como promueva un entorno de sana competencia entre los
operadores. El principio a salvaguardar es el inters pblico,
ya que otorga al usuario la oportunidad de adquirir servicios a menor precio, mayor calidad y diversidad, de ah que
los concesionarios estn obligados a entregar el trfico a su
destino final o a un concesionario o combinacin de concesionarios que puedan hacerlo, proveyendo los servicios de
interconexin a que los obliga la normativa de la materia
(...).242
El Documento de Referencia expedido bajo el auspicio de la OMC seala que la interconexin con un proveedor principal o importante (aquel
con capacidad de afectar significativamente el mercado por su control
de recursos esenciales o por su posicin de mercado) quedar asegurada en cualquier punto tcnicamente factible de la red.243
En Mxico, conforme a la LFT, todos los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones han estado obligados a adoptar diseos
de arquitectura abierta para la interconexin e interoperabilidad de sus
redes,244 e incluso el legislador estableci la negativa de interconexin
como una causal de revocacin inmediata de la concesin.245 Por su
241 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 2, seccin 3.3.
242 Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide el Plan Tcnico Fundamental de Interconexin e Interoperabilidad, op. cit.,
nota 240, Considerando Tercero.
243 Cfr. OMC, Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota
126, apartado de definiciones y numeral 2.2.
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parte, la SCJN determin prohibir el otorgamiento de la suspensin en

juicios de amparo contra resoluciones de interconexin de la Cofetel.
Estos principios de arquitectura abierta y las obligaciones de interconexin e interoperabilidad debern reflejarse en la ley reglamentaria
que se expida por virtud de la Reforma Constitucional de 2013.
3.1. La interconexin tcnicamente

En el aspecto tcnico, es posible efectuar la interconexin de manera
directa entre las redes o mediante puertos de entrada. Segn sea el tipo
de servicio, la interconexin puede realizarse en diversos puntos de la
red y, asimismo, de manera enunciativa mas no limitativa, efectuarse
entre (1) redes fijas o mviles, (2) redes que dan el servicio local, (3) una
red que presta el servicio local y otra de larga distancia, (4) redes de
transporte interurbano, lo que en Mxico se conoce como reventa,246 (5)
redes de datos, y (6) redes nacionales y extranjeras.
La evolucin tecnolgica requiere que la interconexin sea entendida en un sentido amplio, sin hacer distincin alguna respecto (i) a los
servicios que se prestan a travs de dichas redes; (ii) a la tecnologa de
cada red (por ejemplo, red con tecnologa de Acceso Mltiple por Divisin
de Cdigo (CDMA), red con tecnologa de conmutacin de paquetes (Protocolo IP) o red de conmutacin de circuitos (TDM)); (iii) al tipo de trfico
que se est cursando (por ejemplo, telefnico o de mensajes de texto), o
(iv) si se trata del primer convenio de interconexin o ya existe otro (por
ejemplo en relacin con el mismo servicio pero con diferente vigencia o
respecto a otro tipo de servicio o esquema de interconexin).247
3.2. Principios de interconexin y sus requisitos

Por su importancia, la interconexin debe sujetarse a principios y requisitos para evitar distorsiones del mercado en competencia, entre los
cuales destacan los siguientes:
246 Cfr. Cofetel, Resolucin mediante la cual la Comisin Federal de Telecomunicaciones
emite respuesta a la consulta formulada por Alestra, S. de R.L. de C.V., presentada
con fecha 9 de agosto de 2002, aprobada por el pleno en su XV Sesin Extraordinaria
del 22 de octubre de 2003 mediante Acuerdo P/EXT/221003/33.
247 Cofetel, Resolucin aprobada mediante Acuerdo P/100106/1, op. cit., nota 237, p. 27.
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Igualdad y no discriminacin. La interconexin debe otorgarse

necesariamente con base en un principio de igualdad para evitar tratos discriminatorios injustificados. En cuanto al acceso a
redes y servicios de telecomunicaciones (p. ej., interconexin)
el TLCAN seala que trato no discriminatorio significa trminos y condiciones no menos favorables que aquellos otorgados
a cualquier otro cliente o usuario de redes o servicios pblicos de telecomunicaciones similares en condiciones similares
.248 La interconexin debe ofrecerse y darse sin discriminar en
cuanto a las tarifas, trminos y condiciones, elementos, capacidades, servicios, infraestructura y funciones necesarias para los
servicios de interconexin.249

La discriminacin en acuerdos de interconexin puede
manifestarse de varias maneras, como cuando el operador de
la red ABC: (1) otorga el mismo tipo de interconexin, pero en
trminos distintos, al operador MNO y al operador XYZ, sin que
exista una justificacin razonable para ello, o (2) establece condiciones distintas en materia de interconexin al mismo operador de la red ABC, sus filiales, subsidiarias o empresas relacionadas, y a los otros operadores.

La discriminacin puede expresarse en la tarifa de interconexin, en la oportunidad de realizar la interconexin de
redes, en el tiempo de entrega de un enlace, en el plazo para
la reparacin de alguna falla, en la calidad de la interconexin
que se proporciona, en la disposicin (o negativa) a permitir la
conexin slo en ciertos puntos de la red que elevan el costo
de los competidores y sin que exista una justificacin tcnica,
en el hecho de compartir infraestructura con unos concesionarios y no hacerlo con otros, y en vender a ciertos concesionarios elementos desagregados de la red y a otros no, entre
muchas otras formas de discriminacin. En suma, la discriminacin en la interconexin puede constituir una prctica
monoplica segn la legislacin de competencia econmica o
antimonopolios.

Publicidad y transparencia. Este principio es indispensable en

materia de interconexin, en especial en lo que atae a (1) los
248 Artculo 1302, Captulo XIII del TLCAN.

249 Artculos 43 fraccin IV de la LFT, y 5 fraccin VI del PTFI.
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acuerdos en la materia celebrados entre los concesionarios, (2)

las capacidades mnimas de interconexin de cada concesionario, y (3) la oferta pblica de interconexin del operador histrico y de los dominantes.

La publicidad de los acuerdos de interconexin fomentan la
competencia porque, al ser stos del conocimiento de todos los
agentes del mercado, se incentiva el cumplimiento del principio
de no discriminacin. Si este principio se quebrantara, inmediatamente el resto de los agentes del mercado exigira el mismo
trato o denunciara el hecho ante la autoridad reguladora.

Por otra parte, para que en la negociacin de un acuerdo de
interconexin las partes puedan tener informacin suficiente,
es importante que sepan cul es la capacidad de interconexin
de la red de cada concesionario, lo que permitir definir los
puntos de conexin que sean tcnica y econmicamente ms
eficientes.250
La oferta pblica de interconexin del operador histrico y
de los dominantes facilita la interconexin, toda vez que los operadores slo se tienen que adherir a los trminos de dicha oferta
para recibir la interconexin. De acuerdo con el Documento de
Referencia de la OMC, se debe garantizar que el proveedor principal o el proveedor importante haga accesibles al pblico sus
acuerdos de interconexin o una oferta de referencia.251
En Mxico los concesionarios han estado obligados a presentar, conofrme a la LFT, los convenios de interconexin para
su inscripcin en el Registro de Telecomunicaciones a cargo de
Cofetel, los cuales pueden ser consultados por el pblico, salvo
las partes que tengan carcter de confidenciales o reservadas
conforme a las leyes aplicables.252 Aqu resulta importante referir un caso resuelto por la SCJN en relacin con el tema, toda
vez que aun cuando la LFT sea sustituida por otra ley, los criterios podrn seguir siendo un referente.

Un particular, en ejercicio de su derecho de acceso a la informacin pblica, solicit copia de un convenio de interco250 Cfr. Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide el Plan Tcnico Fundamental de Interconexin e Interoperabilidad, op.
cit., nota 240, Considerando Octavo.
251 OMC, Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,
numeral 2.4.
252 Artculos 64, fraccin VII, y 65 de la LFT, y 34 del PTFI.
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nexin de Telmex. Cofetel le pidi a la empresa que indicara si

dicho convenio tena alguna informacin cuya reserva estuviera justificada. Telmex respondi que todos sus convenios eran
confidenciales y reservados; incluso se neg a exhibir una versin pblica del documento, limitndose a sealar que ste era
totalmente confidencial.
Ante la negativa de Telmex, la Cofetel neg a su vez la
entrega del convenio de interconexin solicitado, por lo que
el particular requiriente acudi al Instituto Federal de Acceso
a la Informacin Pblica (IFAI, hoy Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos). Entonces, Telmex
promovi un juicio de amparo en contra de los actos de la
Cofetel, el IFAI y de otras autoridades, alegando la inconstitucionalidad de diversos artculos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
El juicio lleg a la Primera Sala de la SCJN, que resolvi la
constitucionalidad de los artculos impugnados a partir de los
siguientes razonamientos:
() lo cierto es que [la jueza del conocimiento] s dio una
respuesta puntual al sealar que en los convenios generalmente se encuentran involucradas las autoridades, dando como resultado que las autoridades publiciten los actos en los que tuvieron alguna participacin, siendo que, en la especie, por las
caractersticas de los convenios de interconexin, no es necesario realizar un estudio o distincin entre los convenios entre
particulares y aquellos en los que intervengan autoridades, tal y
como lo hacen valer las quejosas en el agravio correspondiente.
()

Como se observa de los artculos antes transcritos [artculos
3, 41, 42, 47, 64 y 65 de la Ley Federal de Telecomunicaciones],
en los convenios de interconexin, contrariamente a lo manifestado por las quejosas, s participan las autoridades administrativas, en el caso particular, la Secretara de Comunicaciones
y Transportes.

Por ello, lo asentado por la Juez de Distrito en la sentencia
que se combate tiene sustento conforme a derecho. Es decir,
claramente se puede desprender del anlisis de las normas antes citadas, que la autoridad administrativa, en este caso, la Secretara de Comunicaciones y Transportes s tiene injerencia en
la celebracin de los comentados convenios de interconexin.
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CAPTULO V

Adems, contrario a lo sostenido por las quejosas, los convenios de interconexin, adems de ser un acuerdo de voluntades entre particulares, en el que interviene la autoridad administrativa, tal y como ha quedado claro de lo antes expuesto,
son documentos que por sus propias caractersticas se encuentran depositados en un registro de telecomunicaciones, que de
acuerdo con la Ley Federal de Telecomunicaciones es de carcter pblico y puede ser consultado por cualquier persona.
As, resulta claro que no les asiste la razn a las quejosas
al afirmar que la publicidad de los convenios de interconexin
deviene de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental, ya que es la propia Ley Federal de Telecomunicaciones, norma especial en dicha materia, la que
obliga la publicidad de la informacin, con las salvedades de
confidencialidad.253

Si bien la sentencia refiere a que existe una intervencin de
la autoridad y pretende con ello justificar el carcter pblico de
los convenios de interconexin, el carcter pblico de los convenios no es si interviene o no una autoridad (en la mayora de
los casos no participa la autoridad en los convenios de interconexin), sino la transparencia de que se d publicidad a los convenios de interconexin por la importancia de la interconexin
para la existencia de una competencia real en el mercado de las
telecomunicaciones.

Arquitectura abierta. Este principio se refiere a las caractersticas tcnicas de las redes pblicas de telecomunicaciones que les
permiten interconectarse entre s de manera que exista interoperabilidad entre ellas.254 La arquitectura abierta permite que,
sin importar la tecnologa de cada red, el sistema o los equipos,
se enven y reciban comunicaciones, y que los servicios se presten de una manera constante y predecible. La arquitectura abierta puede implicar que los operadores establezcan interfases tc-
253 Ejecutoria del Amparo en Revisin 1048/2005 promovido por Telfonos de Mxico,
S.A. de C.V. y otra Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por
unanimidad de cuatro votos de los ministros Jos de Jess Gudio Pelayo (presidente en funciones), Sergio A. Valls Hernndez (ponente), Juan N. Silva Meza y Jos
Ramn Cosso Daz (voto concurrente).
254 Cofetel, Resolucin aprobada mediante Acuerdo P/100106/1, op. cit., nota 237, nota
a pie de pgina nmero 14, p. 26.
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nicas entre redes para la transmisin de seales. Por su parte, la

normalizacin de equipos, sistemas y elementos de red son importantes para la compatibilidad en la interconexin, pues trata
de fijar estndares para que los elementos de red cumplan con
sus funciones, sin importar quin es el fabricante.

Recurdese que el establecimiento de estndares es un tema
de gran impacto en las telecomunicaciones. Dependiendo de
su magnitud y de su posicin en el mercado, los fabricantes de
equipos y productores de software promueven la adopcin de
estndares o la desincentivan. La adopcin de un estndar puede tener efectos muy positivos en tanto que las reglas del juego
sirven para todos, pero puede dar lugar a ventajas competitivas
injustas, como la proteccin a productores de cierta tecnologa.

Cualquier punto para la conexin. La interconexin debe permitirse en cualquier punto que sea tcnicamente factible. Este
aspecto es esencial, sobre todo cuando se trata de la interconexin con el operador histrico o con el que tiene una posicin
dominante. As, un operador dominante puede utilizar este argumento sealando un punto de interconexin que incremente
de manera indebida los costos. En todo caso, si ste quisiera
interconectarse en un punto que generara costos adicionales al
operador dominante, ste tendra derecho a recuperar dichos
costos, mas no podra negarse a la interconexin en ese punto
si ello fuera tcnicamente factible.
Prohibicin de descuentos por volumen. Las tarifas de interconexin deben estar orientadas a costos, y los servicios de interconexin no tienen que considerarse como una fuente de
ingresos para los operadores, sino un insumo al cual no se le
deben adicionar ganancias para el operador que provee la interconexin.
En Mxico se prohibi expresamente en la LFT el otorgamiento de descuentos por volumen en las tarifas de interconexin.255 En las consideraciones para reiterar dicha prohibicin
legal en el PTFI la Cofetel seal que, con el fin de salvaguardar
la competencia equitativa y evitar discriminacin derivada del
volumen de trfico probablemente mayor entre empresas del

255 Artculos 43, fraccin III, de la LFT, y 33 del PTFI.
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CAPTULO V
mismo grupo econmico, es menester prohibir la aplicacin de

descuentos por volumen y evitar incurrir en subsidios cruzados
por los servicios de interconexin.256
Disponibilidad de capacidad para interconexin. Es importante que
se prevea la disponibilidad de capacidad para interconexin en
la red del operador histrico y de los operadores dominantes.
De otra manera, la falta de capacidad se convierte en muchos
casos en una justificacin para negar o dilatar la interconexin
a los competidores del operador histrico o del dominante.
En Mxico ha existido una obligacin general en cuanto a
que los convenios de interconexin prevean mecanismos para
garantizar la capacidad y calidad del trfico entre redes,257 as
como para instrumentar soluciones temporales cuando no est
disponible dicha capacidad.258

Desagregacin de elementos de red. Al proveer servicios de interconexin es fundamental que los concesionarios estn en
posibilidad de adquirir slo los elementos que requieren. Por
tanto, debe establecerse el acceso desagregado a servicios, infraestructura, capacidades o funciones de la red, con tarifas no
discriminatorias y desagregadas tambin por cada concepto.259
3.3. Acceso a elementos desagregados

El acceso a elementos desagregados significa que un competidor pueda
tener la facultad de decidir qu servicios y/o elementos de la red del
otro operador precisa para la interconexin y, en ltima instancia, para
prestar el servicio al usuario final. Dicho acceso ha sido considerado
como un requisito para la promocin de la competencia, en especial al
inicio de la liberalizacin de las telecomunicaciones. Algunos elementos que pueden considerarse en un rgimen de desagregacin son, entre
otros, las lneas de acceso a la red (p. ej., la ltima milla o bucle local),
256 Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaces
expide el Plan Tcnico Fundamental de Interconexin e Interoperabilidad, op. cit.,
nota 240, Considerando Noveno.
257 Artculo 43, fraccin VII, de la LFT.
258 Artculo 5, fraccin IV, del PTFI.
259 Artculos 43, fraccin II, de la LFT y 5 fraccin III del PTFI.
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funciones de conmutacin local y tndem,260 transmisin local, acceso

a enlaces de sealizacin, listas de suscriptores en directorios, servicios
de operadora y funciones de sistemas operativos de apoyo.261
El operador histrico o aquel con poder de mercado tiene fuertes
incentivos para forzar al competidor a adquirir servicios/elementos de
la red en paquete, aun cuando algunos de stos no sean necesarios.
Ello incrementa los costos de los nuevos competidores y puede hacer
inviable la competencia. Es por eso que en el Documento de Referencia
de la OMC se establece la obligacin de que la interconexin con el proveedor principal se lleve a cabo
() de manera oportuna, en trminos, condiciones (incluyendo normas tcnicas y especificaciones) y tarifas basadas
en costos que sean transparentes, razonables, econmicamente factibles y que sean lo suficientemente desagregadas
para que el proveedor no necesite pagar por componentes o
recursos de la red que no se requieran para que el servicio
sea suministrado ().262
La desagregacin de los elementos de red ha sido uno de los temas

ms polmicos, cuya discusin aborda varios tpicos; por ejemplo,
cules son los elementos de red que deben desagregarse, qu servicios
pueden proveerse por separado, cul es el precio de dichos elementos/
servicios, cul ser el costo administrativo para el regulador en la intervencin para la desagregacin, qu impacto/costos tendr para el
concesionario obligado a desagregar, etctera.
En especial con la digitalizacin de las redes, con los cambios potenciales en el control del acceso al usuario final y en la fuente de ingresos,
260 Central que cursa trfico entre centrales locales.
261 Cfr. Intven, Hank (ed.), Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones, Washington, D.C., infoDev (Banco Mundial)-McCarthy Ttrault, 2000, pp. 3-42.
262 OMC, Mxico. Documento de Referencia a la Lista de Compromisos Especficos.
Suplemento 2, GATS/SC/56/Suppl.2, 11 de abril de 1997, numeral 2.2, inciso b). El
texto exacto en el Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op.
cit., nota 126, numeral 2.2, inciso b) es: La interconexin con un proveedor importante quedar asegurada en cualquier punto tcnicamente viable de la red. Esta interconexin se facilitar: ()(b) en una forma oportuna, en trminos y condiciones
(incluidas las normas y especificaciones tcnicas) y con tarifas basadas en el costo
que sean transparentes y razonables, tengan en cuenta la viabilidad econmica, y
estn suficientemente desagregados para que el proveedor no deba pagar por componentes o instalaciones de la red que no necesite para el suministro del servicio.
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CAPTULO V
la desagregacin de elementos de red debe evaluarse caso por caso para

evitar que el remedio sea ms costoso que el problema inicial.
Entre las ventajas de la desagregacin estn el hecho de que (1)
fomenta la entrada de nuevos operadores sin que tengan que desplegar toda una red o sin tener que duplicar componentes de sta, lo cual
es de trascendencia sobre todo en mercados con elevadas barreras
de entrada (p. ej., para desplegar redes para el servicio local fijo se
tienen que realizar inversiones que son costos hundidos, difcilmente
recuperables), (2) promueve la innovacin de los nuevos operadores
que tendrn incentivos para prestar nuevos servicios combinando los
elementos de su red con la del operador histrico, y (3) facilita la utilizacin de derechos de paso o va y el acceso a torres por parte de los
nuevos entrantes.
Entre las desventajas de la desagregacin estn: (1) la definicin
de qu componentes de la red deben ofrecerse de manera separada,
(2) la determinacin del precio de cada uno de stos, (3) el alto grado
de coordinacin tcnica requerida, (4) el posible desincentivo para el
despliegue e inversin en redes, (5) el aprovechamiento indebido por
parte del nuevo operador de los elementos desagregados a costa del
operador histrico si el precio de los elementos desagregados es injustificadamente bajo, y (6) la excesiva intervencin de la autoridad
reguladora para resolver desacuerdos entre los operadores respecto
al precio de cada elemento desagregado y para asegurar una efectiva
coordinacin tcnica.
La ltima milla o bucle local es uno de los componentes de red
cuya desagregacin es mayormente requerida por los nuevos operadores. Aqul es el enlace entre el usuario final y la primera central de
conmutacin, es decir, es el acceso al usuario final. En muchas ocasiones, al hablar de desagregacin del bucle local se hace referencia al par
de cobre en atencin a que es el mayormente instalado en el acceso al
usuario final (ltima milla o bucle local). Sin embargo, el acceso compartido al bucle local podra ser mediante otro tipo de cable, como la
fibra ptica o el cable coaxial. Lo relevante es que para un nuevo operador duplicar el bucle local resultara no econmico e implicara incurrir
en costos hundidos (sunk costs) no recuperables si fracasara la inversin.263 La determinacin del precio para el acceso al bucle local pre263 Cfr. Delgado, Juan et al., The price of access: the unbundling of the local loop in the EU
en Buigues, Pierre A. y Rey, Patrick (eds.), The economics of antitrust and regulation in
telecommunications, Cheltenham, Reino Unido, Edward Elgar, 2004, pp. 169-174.
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senta dificultades especficas y generalmente la autoridad reguladora

debe intervenir.264 Los reguladores han adoptado diferentes modelos
para fijar el precio de los elementos de red.
Existen diversos tipos de acceso al bucle local, como el total y el
compartido. El primero se enfoca a la provisin de servicios en competencia; es decir que, en esencia, el arrendatario del bucle local prestara todos los servicios solicitados por el usuario final. El segundo
puede valerse del par de cobre o del espectro de alta frecuencia para
que, paralelamente a los servicios de voz, se presten, por ejemplo,
servicios de datos. El acceso desagregado a la ltima milla puede darse a travs de acceso bitstream, lo cual implica que el concesionario
cuya red se est desagregando conserva control sobre la lnea fsica265
y que el que arrienda el acceso bitstream pueda proveer servicios al
usuario final.
En Mxico la desagregacin ha estado prevista desde la LFT como
una obligacin de los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones al celebrar un convenio de interconexin. Esta obligacin
implica el acceso desagregado a servicios, capacidad y funciones
de la red, debiendo ser las tarifas no discriminatorias.266 Todos los
concesionarios y no nicamente el proveedor principal como en el
Documento de Referencia de la OMC estn obligados a la desagregacin en Mxico conforme a la LFT. Cabe destacar que esta obligacin legal es lo suficientemente general como para incluir el acceso
al bucle local.
Con las llamadas RSG (vase Cap. II, sec. 7) surgen nuevas preguntas como, por ejemplo, si deben permanecer los mismos criterios de acceso desagregado a elementos de red, toda vez que para el despliegue
de este tipo de RSG los operadores histricos y los nuevos operadores
habran tenido, por ejemplo, oportunidades similares para el tendido
de red. Es muy probable que el acceso obligatorio a ciertos componentes de red varen con el tiempo, al igual que la metodologa para determinar los precios.
264 El costo histrico del par de cobre (actualmente contina siendo el medio de transmisin que mayormente da acceso al usuario final) es mnimo, la infraestructura ha sido
depreciada, la reparacin/mantenimiento es insignificante; adems el costo del bucle
local no es un elemento de red que sea sensible al trfico. Cfr. Ibidem, pp. 169-177.
265 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit.,
nota 6, p. 230.
266 Artculo 43, fraccin II de la LFT.
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CAPTULO V
3.4. Infraestructura e instalaciones compartidas

Compartir instalaciones e infraestructura necesarias para la interconexin puede reducir las barreras de entrada a los nuevos operadores.
Es posible compartir el espacio en los inmuebles donde se encuentran
las centrales y permitir la llamada coubicacin; esto es, la instalacin
en el mismo lugar de equipos y enlaces de los operadores cuyas redes
se estn interconectando. En Mxico, los convenios de interconexin
deben describir los equipos proporcionados por cualquiera de los concesionarios y sealar que aqullos podrn ubicarse en las instalaciones
de esos concesionarios.267
Los principales problemas relacionados con el tema son: (1) la distribucin y reserva de espacio para necesidades presentes y futuras de
los concesionarios que se interconectan, (2) la determinacin de los
precios por compartir instalaciones e infraestructura, as como los precios complementarios (p. ej., energa elctrica, aire acondicionado), (3)
el establecimiento de reglas de acceso y seguridad, y (4) la programacin y supervisin de suspensiones temporales y obras comunes.268
Si bien es cierto que hay puntos por acordar entre los concesionarios para la coubicacin, los operadores histricos han realizado prcticas anticompetitivas como la dilacin o negativa a compartir espacios
o a coubicar, as como la exigencia de requisitos relacionados con la
seguridad y operacin tcnica de la interconexin.
3.5. Tarifas y modelos de costos

Las tarifas de interconexin son determinantes para la existencia y
consolidacin de un mercado en competencia. Los mayores desacuerdos entre operadores y los ms grandes retos para la autoridad reguladora tienen que ver con las tarifas de interconexin. stas pueden
variar de manera considerable dependiendo del tipo de interconexin
(p. ej., entre redes locales o entre una red local fija y una mvil, entre
redes de transporte interurbano o de larga distancia) o de las unidades
de medicin (p. ej., por segundo, por capacidad, por bit stream o trama
de bits269).
267 Artculo 43, fraccin VI de la LFT.
268 Cfr. Intven, Hank (ed.), op. cit., nota 261, pp. 3-51.
269 El bit es la representacin binaria del sistema de dos dgitos (0 y 1) de toda la informa-
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Es un principio generalmente aceptado el hecho de que las tarifas de interconexin estn orientadas a costos. El Documento de Referencia de la OMC seala que dichas tarifas estarn basadas en costos
transparentes, razonables, econmicamente factibles y desagregados
para que el operador que se interconecte pague slo los elementos de
red que requiere.270 Es preciso que las tarifas encuentren el balance
apropiado para promover la competencia, preservar los estmulos al
mantenimiento y actualizacin de la red, asegurar que los costos para
la provisin de la interconexin sean los menores posibles, as como
limitar los costos regulatorios tanto de los operadores como de los reguladores.271
En Mxico los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones, adems de llevar contabilidad separada por servicios, han estado obligados a atribuirse a s mismos, a sus subsidiarias y filiales,
tarifas desagregadas y no discriminatorias por los diferentes servicios
de interconexin conforme a la LFT.272 La tarifa debe reflejar el uso real
de la infraestructura y no incluir otros costos que sean recuperados a
travs del usuario conforme al PTFI.273 Est prohibido que se otorguen
descuentos por volumen en tarifas de interconexin.274
Por regla general las tarifas de interconexin son establecidas entre
los operadores que se interconectan, o bien, el operador histrico o el
dominante hacen una oferta pblica de referencia. Cuando hay una
disputa o diferencia entre los operadores acerca de cul debe ser la
tarifa de interconexin, entonces el regulador interviene para fijarla;
puede hacerlo con base en un caso concreto, conforme algn mtodo,
o puede existir un modelo a priori.
Es importante resaltar que la determinacin de tarifas por parte del
rgano regulador puede ser complicada en extremo, en especial por la
asimetra en la disponibilidad de informacin; esto es, la informacin
de la que dispone el regulador puede ser insuficiente en relacin con
aquella que tienen los agentes regulados. Adems, es posible que los
agentes regulados no entreguen completa la informacin o en la forma
cin que se transmite en una computadora. El bit es la unidad bsica de informacin.
La palabra bit es el acrnimo de BInary digiTs.
270 OMC, Mxico. OMC, Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op.
cit., nota 126, numeral 2.2, inciso b).
271 Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel, op. cit., nota 125, p. 34.
272 Artculo 44, fraccin IV, de la LFT.
273 Artculos 31 y 32 del PTFI.
274 Artculos 43, fraccin III, de la LFT, y 33 del PTFI.
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CAPTULO V
requerida. Por ello cobra especial importancia para el rgano regulador

contar con facultades suficientes y efectivas a fin de obtener informacin de manera oportuna.
Las autoridades reguladoras han adoptado diferentes mtodos para
fijar tarifas de interconexin, entre los cuales se hallan los siguientes:

Costos histricos. La tarifa se determina con base en los costos

establecidos en los libros de contabilidad respecto de la provisin de servicios de interconexin y una parte de los costos
comunes. El operador histrico recupera sus inversiones; sin
embargo, no se generan incentivos para reducir los costos de
la provisin de la interconexin y ello se puede prestar para la
realizacin de subsidios cruzados. Por lo dems, muchas veces
es difcil determinar en los libros de contabilidad las inversiones directamente relacionadas con la interconexin, debido a
que varias de ellas fueron realizadas cuando el operador histrico era el nico prestador de servicios y no haba necesidad de
reflejar una contabilidad desagregada en cuanto a los servicios
de interconexin.
Costo incremental de largo plazo. ste se basa en los costos relacionados con la provisin de la interconexin y asumiendo
que el operador utiliza para ello la tecnologa ms eficiente.
A diferencia del costo histrico cuyo parmetro son los libros
de contabilidad, el operador tiene incentivos para reducir los
costos lo ms posible, y no se generan incentivos para subsidios cruzados. Sin embargo, el operador histrico o incumbente quiz no recupere todas sus inversiones pasadas. Adicionalmente, se requiere informacin suficiente y adecuada
sobre los costos de equipos y sistemas necesarios para proveer la interconexin, dejando bajo este mtodo mucha discrecin a la autoridad reguladora al determinar las tarifas de
interconexin.
Costo incremental total de largo plazo (Total Element Long Run

Incremental Cost oTELRIC). Este mtodo define el costo total
que una concesionaria podra evitar en el largo plazo si dejara
de proveer el servicio de interconexin relevante pero continuara proveyendo el resto de los servicios, adems de permitir
recuperar los costos comunes por medio de asignaciones de
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costos.275 El costo incremental total de largo plazo busca que

se recuperen tanto los costos por la provisin de la interconexin como aquellos costos relativos a los elementos de red
que se comparten con otros servicios y un margen de costos
comunes.

Regla de tarifas de componente eficiente (Efficient Component Pricing Rule o ECPR). Este mtodo determina el costo real que implica proveer la interconexin, ms un costo de oportunidad o
de prdida de ganancia por el mismo concepto. En este caso,
el operador histrico tiene incentivos al proporcionar la interconexin, toda vez que la tarifa le reconoce el costo de oportunidad. Dicha regla promueve que los nuevos operadores sean
eficientes y que no slo se beneficien del uso de la infraestructura del operador histrico. Sin embargo, se trata de un proceso
regulatorio muy complejo que requiere de una constante supervisin de la informacin del operador histrico en materia
de costos y ganancias.
Benchmarking. Con este mtodo, llamado tambin comparativo de precios, un regulador puede tomar como referencia las
tarifas de interconexin de otros pases que presentan condiciones similares a aquel donde se pretende fijar el costo de
interconexin.
Bill and Keep. Este esquema276 es frecuentemente utilizado en

convenios de interconexin y puede equipararse a un acuerdo compensatorio: dos operadores que interconectan sus redes
deciden que, en vez de que cada uno le cobre al otro las tarifas
por la interconexin, mejor le facture y cobre a cada uno de sus
275 Cofetel, Resolucin mediante la cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicar
para resolver, en trminos del artculo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones,
desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestacin de los servicios de interconexin entre concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones, publicada
en el DOF del 12 de abril de 2012, artculo segundo.
276 El esquema Bill and Keep tiene su origen en el servicio postal internacional en el cual
aquella entidad desde donde se enva la correspondencia, recibe el pago de la carta/
paquete y se queda con el precio recibido. Las entidades de otros pases que intervengan en llevar la carta/paquete a su destino final, no reciben una contraprestacin,
pero les aplicar el mismo esquema por reciprocidad.
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CAPTULO V
propios clientes y se quede con el monto que correspondera

por la interconexin al otro operador. Este tipo de esquema tiene mucho sentido cuando se trata de un servicio cuyo trfico
de y hacia dos redes tiende a ser similar, porque despus de
realizar una compensacin de lo debido por una red a la otra, el
resultado se orienta a cero, por lo que no existe incentivo econmico para cobrarse recprocamente.
Aun cuando muchas veces se utiliza el trmino Bill and
Keep para referirse al no cobro entre operadores por el trfico cursado, es comn que en los convenios de interconexin
se establezcan determinados parmetros dentro de los cuales
habr una compensacin total; pero si se rebasa ese parmetro
entonces s se tendr derecho a cobrar las tarifas correspondientes de interconexin por el exceso de trfico.
Los modelos de costos pueden disearse utilizando una metodologa
bottom up o top down, cuyas diferencias se explican a continuacin:
Bottom up. Esta metodologa (1) define los servicios a costearse,
(2) determina el diseo de red, las instalaciones a ocuparse y su
ubicacin, as como el equipo para construir la red, (3) estima
los costos de cada elemento y fija la inversin anual sustrayendo la depreciacin y el costo de capital, y (4) estima los costos
de operacin, mantenimiento y aquellos no relacionados con la
red. El tipo de red que se tomar en cuenta para esta metodologa de bottom-up es importante.277
Existen dos posturas: la primera, conocida como scorched
earth, asume que se est construyendo una red partiendo de
cero; es una red totalmente hipottica. Dicha expresin, derivada de una connotacin militar, alude a la accin de tener que
instalar una red nueva despus de una guerra a raz de la cual
la red de telecomunicaciones quedara totalmente destruida. La
otra postura es la scorched node, que toma los elementos de las
redes existentes en cuestin respecto a los nodos, siendo el resto de los elementos hipotticos y asumiendo que el operador
elige la mejor tecnologa.278

277 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 2, seccin 4.2.1 y 4.2.2.
278 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 2, seccin 4.2.2.
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Top-down. Esta metodologa toma como base los costos del operador establecidos en su contabilidad, separando los activos y
costos en grupos de servicio, as como adicionando los costos
relacionados con la interconexin. El top-down (1) separa los
servicios del operador y los de interconexin, (2) separa los costos y activos del operador, (3) atribuye los costos directos al o
a los servicios que hacen uso del elemento de que se trate, (4)
atribuye costos compartidos y comunes, y (5) calcula el costo
incremental de largo plazo por cada servicio.279
Modelo de costos de Cofetel. La Cofetel expidi los lineamientos para

desarrollar los modelos de costos para determinar las tarifas de servicios de interconexin en los desacuerdos de interconexin que resolviera.280 Dichos modelos deben emplear la metodologa de Costo Incremental Total Promedio de Largo Plazo, que es el que permite recuperar
lo que se gasta para proveer el servicio de interconexin y los costos
comunes asignados a ste.281 La unidad de medida para efectos de origen y terminacin de voz cuando los servicios se midan por tiempo
sern los segundos, en tanto que la Cofetel se reserv el derecho de
especificar otras unidades de medida para otros tipos de servicios de
interconexin.282
El enfoque para definir el diseo de red es el scorched-earth, considerando las caractersticas geogrficas y demogrficas de la Repblica
Mexicana, y calibrndolo con informacin del nmero de elementos
280 Cofetel, Resolucin mediante la cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicar
desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestacin de los servicios de interconexin entre concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones, publicada
en el DOF del 12 de abril de 2012.
281 () El Costo Incremental Total Promedio de Largo Plazo se define como el costo
total que una concesionaria podra evitar en el largo plazo si dejara de proveer el servicio de interconexin relevante pero continuara proveyendo el resto de los servicios,
adems de permitir recuperar los costos comunes por medio de asignaciones de
costos. Se entender como costos comunes a aquellos en que se incurren por actividades o recursos que no pueden ser asignados a los servicios de interconexin de
una manera directa. Estos costos son generados por todos los servicios que presta la
empresa. Los costos comunes se asignarn por medio de la metodologa de margen
equi-proporcional, ibidem, lineamiento segundo.
282 Ibidem, lineamiento segundo, penltimo prrafo.
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CAPTULO V
de red que conforman las redes actuales.283 La Cofetel ha elaborado el

Modelo de costos para determinar las tarifas de interconexin 2011 para redes
de telefona fija, que dicha Comisin proporciona a cualquier interesado
que lo solicite.284
3.6. Ofertas pblicas de interconexin y convenios marco

Las ofertas pblicas de interconexin, tambin conocidas como ofertas
de referencia, establecen los trminos y condiciones a partir de los cuales
un operador ofrece sus servicios de interconexin. Esas ofertas facilitan
la transparencia y la deteccin de cualquier prctica de discriminacin
injustificada. Una oferta de dicha naturaleza contribuye asimismo a evitar controversias y litigios, toda vez que un operador que desea interconectarse puede adherirse a la oferta de referencia y firmar el contrato respectivo, sin pasar por negociaciones que en algunos casos se convierten
en procesos que retrasan indebidamente la interconexin.
Existe la posibilidad de que las ofertas pblicas de interconexin
sean obligatorias para los operadores incumbentes y para los dominantes, o puede haber una exigencia general para que todos los operadores cuenten con una oferta pblica. Lo cierto es que la publicidad
de una oferta de referencia es importantsima para los incumbentes
y para los dominantes, en tanto que para los otros operadores es algo
deseable, pero no indispensable.
Las ofertas pblicas de interconexin tienen que ser suficientemente detalladas: deben especificar los servicios de interconexin, los
puntos de interconexin disponibles, su ubicacin y las especificaciones tcnicas de las interfaces, los niveles de red, la disponibilidad en
cada punto, los plazos para proveer los enlaces de interconexin, los
tipos de servicios soportados y la calidad de stos, y las tarifas de interconexin desglosadas por componente, entre otras.285
La intencin de obligar a que los trminos sean detallados es evitar
que el establecimiento de la interconexin se preste a negociacin posterior o a dilacin. En Mxico los concesionarios que operen el mayor
283 Ibidem, lineamiento tercero, ltimo prrafo.
284 Ver Cofetel, http://www.cofetel.gob.mx/es_mx/Cofetel_2008/Modelo_de_costos_utilizado_por_la_COFETEL_para_determinar_la_Tarifa_de_Interconexion_2011_de_
acuerdo_a_la_resolucion.
285 Cfr. Wikitel, http://es.wikitel.info/wiki/OIR_en_Espaa (fecha de consulta: 24 de septiembre de 2012).
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nmero de accesos a usuarios fijos o mviles en un rea de cobertura

determinada debern publicar una oferta de interconexin conforme
al PTFI.286
Los convenios marco de interconexin siguen la misma racionalidad de las ofertas pblicas de interconexin, con la diferencia de que
stas son una declaracin unilateral de la voluntad del operador que
realiza la oferta pblica de obligarse conforme a los trminos de sta.
Los convenios marco de interconexin son, pues, acuerdos de voluntades entre dos operadores.
3.7. Procedimientos de interconexin

La regla general es que los operadores de redes negocien y lleguen a un
acuerdo de interconexin sin la intervencin de la autoridad. Como se
ha visto, los operadores histricos tienen mucho que ofrecer para la interconexin, pero pocos estmulos para otorgarla, mientras que los nuevos operadores dependen de la interconexin de su red con la del operador histrico y su poder de negociacin se reduce en la mayora de los
casos a la obligacin de interconectar establecida en el marco jurdico.
Algunos mtodos utilizados en los procedimientos de interconexin son los siguientes:

Antes del inicio de las negociaciones, establecer lineamientos

de interconexin o prever acuerdos supletorios en la materia
por si fracasan las negociaciones;
que cada parte presente sus respectivas propuestas y las someta a la opinin de las otras partes y del regulador con la finalidad de que, en un marco de transparencia, cada actor fije su
postura de manera razonable;287
crear comits tcnicos del sector para definir los detalles de los
convenios de interconexin en ese aspecto;288
nombrar mediadores o rbitros;289
286 Artculo 10, fraccin VI y ltimo prrafo del PTFI.

287 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo 2, seccin 3.3.2.
288 En ocasiones el trabajo de los comits tcnicos de la industria puede prolongarse
por meses o aos. De ser as, los comits demoran el proceso de elaboracin de
acuerdos de interconexin (), Intven, Hank (ed.), op. cit., nota 261, p. 3-19.
289 Los mediadores proporcionan informacin adicional, idean arreglos satisfactorios
para ambas partes, proponen opciones y convencen a las partes en conflicto. Sin
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CAPTULO V
publicar un proyecto de resolucin del regulador con la finalidad de que ste reciba comentarios de las partes y del pblico,
a efecto de que las partes evalen sus posturas y decidan si prefieren llegar a un acuerdo entre ellas antes de que el regulador
resuelva en definitiva,290 y que el rgano regulador solucione las
controversias;291 en este ltimo caso, es posible que los operadores busquen ya sea retrasar la interconexin con el pretexto
de que el regulador debe resolver (generalmente por el incumbente o dominante) o buscar condiciones ms favorables (normalmente por los nuevos operadores). En cualquier supuesto,
si el regulador es eficiente y dirime con agilidad las disputas en
materia de interconexin, se reducen los efectos negativos para
la competencia.
El Documento de Referencia de la OMC apunta que los procedimientos

para la interconexin con un proveedor principal debern estar disponibles pblicamente y que el prestador de servicios que solicite la interconexin con aqul podr interponer un recurso para que el rgano
regulador independiente resuelva, dentro de un plazo razonable, las
disputas relacionadas con los trminos, condiciones y tasas.292
Procedimiento de interconexin en Mxico. En Mxico se ha privilegiado la negociacin de convenios de interconexin entre los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones conforme a la LFT y con
un plazo de 60 das para suscribirlo a partir de que una de las partes
solicite el inicio de las negociaciones.
Con base en la LFT, la Cofetel poda intervenir para resolver desacuerdos de interconexin entre cualquier concesionario de red pblica de telecomunicaciones (no tiene que ser proveedor principal
como en el supuesto del Documento de Referencia de la OMC): (1) en
el momento en que se lo pidieran ambas partes, o (2) si lo solicitaba
alguna de stas una vez transcurrido el plazo de 60 das referido para
la negociacin.293
embargo, los mediadores no pueden imponer sus decisiones en las negociaciones
(), Ibidem, p. 3-20.
290 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo 2, seccin 3.3.2.
291 Cfr. Intven, Hank (ed.), op. cit., nota 261, pp. 3-16 a 3-23.
numerales 2.3 y 2.5.
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El procedimiento de interconexin entre redes pblicas de telecomunicaciones mexicanas con redes extranjeras ha estado sujeto tambin a la negociacin entre concesionarios nacionales y operadores externos. Conforme a la LFT, dicho procedimiento tena que presentarse
ante la Cofetel de manera previa a la formalizacin del convenio, instancia que poda dictar modalidades de proporcionalidad y reciprocidad. Si la interconexin con la red extranjera ameritara la celebracin
de un convenio con el gobierno de otro pas, se deba solicitar la intervencin de la autoridad de comunicaciones para su suscripcin.294
La interconexin de redes pblicas de telecomunicaciones es un
tema complejo que ha exigido la intervencin constante del regulador
de telecomunicaciones y, en ltima instancia, del Poder Judicial Federal. Si bien la determinacin de la tarifa de interconexin es el aspecto
medular en la mayora de los desacuerdos de interconexin, hay otros
asuntos que pueden ser objeto de diferencias entre concesionarios,
como la coubicacin de equipo y los plazos de entrega de enlaces, entre muchos otros.
Una vez que la Cofetel emita su resolucin fijando los trminos y
condiciones de la interconexin, generalmente se interponan medios
de impugnacin en su contra, ante la propia autoridad administrativa
(recurso de revisin) o ante tribunales (juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o juicio de amparo ante
el Poder Judicial Federal).
En cualquier caso los promoventes de la impugnacin tenan el derecho de solicitar la suspensin de la resolucin de Cofetel en tanto se
resolva el fondo del asunto. La suspensin de manera sinttica proceda si no se contravena el orden pblico y el inters social. Dos tribunales federales haban adoptado criterios contradictorios en cuanto a
si proceda o no el otorgar la suspensin, por lo cual la SCJN resolvi
en definitiva fijando el criterio de que no procede otorgarla, segn se
explica a continuacin.
El Noveno Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa
del Primer Circuito resolvi en dos incidentes de suspensin de sendos
juicios de amparo que s proceda otorgar la suspensin respecto a la
resolucin de la Cofetel. El argumento de este tribunal era en esencia
que la resolucin de Cofetel en cuanto a tarifas de interconexin constitua una controversia entre particulares, aun cuando stos fueran
concesionarios. Adems, el tribunal seal que la reduccin de tarifas
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CAPTULO V
de interconexin no implicaba una disminucin del costo de los servicios de telecomunicaciones al usuario final.
Por otra parte, el Dcimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver un amparo en contra de un
recurso administrativo de revisin resuelto por la SCT en torno a una
resolucin de interconexin de la Cofetel, consider que no deba concederse la suspensin puesto que ello contravendra disposiciones de
orden pblico e inters social.
A partir de esos criterios contradictorios, la SCJN estableci que el
orden pblico y el inters social s se afectan al otorgarse la suspensin
de un acto relativo a interconexin porque se privara a la colectividad
de un beneficio previsto en la ley o se le causara un dao que de otra
manera no resentira, toda vez que la suspensin provocara que algunos concesionarios no operaran u operaran en situaciones desventajosas en perjuicio de los usuarios finales.
Las ponderaciones de la Suprema Corte se manifestaron en el siguiente sentido: el Estado ejerce la rectora en telecomunicaciones
para garantizar la soberana nacional, y la Constitucin seala que el
liberalismo econmico no aplica en telecomunicaciones, ya que es el
inters social el que debe prevalecer sobre el privado, y de otorgarse la
suspensin implicara que permaneciera la desregulacin de las relaciones econmicas en un rea prioritaria.
As, la libertad tarifaria no aplicara a la interconexin, porque sta
se hallaba sujeta a lmites previstos en los artculos 42, 43 y 44 de la
LFT. Al resolver un desacuerdo, la Cofetel deba tomar en cuenta los
intereses del desarrollo nacional, los de los concesionarios y los de los
usuarios finales, adems de velar por el establecimiento, continuidad y
eficiencia en la prestacin de los servicios.
En cuanto a la tarifa de interconexin, la SCJN confirm la intrnseca relacin que tiene sta con la viabilidad del servicio y la calidad, por
lo que independientemente de que la tarifa determinada por Cofetel
incidiera o no en el costo de los servicios al pblico, siempre repercute
en el desarrollo, la competitividad y en la sana competencia. Todos estos criterios expuestos por la Corte en torno a la interconexin conforme a la LFT seguirn siendo aplicables con la Reforma Constitucional
de 2013 y la ley reglamentaria respectiva.
Ahora bien, ante todo resulta pertinente establecer que en
los ltimos tiempos las relaciones comerciales han estado
sustentadas en una frmula llamada liberalismo econmi-
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co, que predica, en trminos generales, evitar la intervencin del Estado en las relaciones de tipo empresarial. ()

Sin embargo, existen excepciones a esa regla general,
excepciones de carcter constitucional; existen algunas
materias de contenido econmico, ciertos espacios en los
que nuestra Constitucin no slo autoriza, sino impone la
intervencin del Estado para cumplir con toda una serie de
fines legtimos que tienen relacin con la democracia, el
pluralismo, la igualdad y el respeto de muchos otros derechos humanos.
()

El gran avance que ltimamente ha tenido este sector
prioritario del pas se lleva a cabo a travs de los servicios de
redes de comunicacin, que no es otra cosa que una interconexin de aparatos y sistemas que permiten la emisin, recepcin o transmisin de seales de voz, de datos o de videos.
()
Asimismo, cabe apuntar que esta Suprema Corte ha
sostenido que los servicios de interconexin son considerados como bsicos para el desarrollo del pas y coadyuvan a
mejorar las condiciones de vida en sociedad.
()

De esta manera, el hecho de que el artculo 42 antes
transcrito prevea que los concesionarios de redes pblicas
de telecomunicaciones suscriban un convenio a efecto de
interconectar sus redes, y que la autoridad intervenga slo
en caso de que no se suscriba dicho convenio, o las partes
no se pongan de acuerdo, de ninguna manera implica que
el Estado permita que los particulares, en condiciones de
mercado, determinen libremente cules son las tarifas que
se van a establecer, pues incluso las tarifas convenidas entre las partes se encuentran limitadas por un marco legal,
segn se advierte del artculo 41 antes transcrito, del cual
se desprende que es el Estado, a travs de los rganos reguladores, el que puede en su momento garantizar que ese
acuerdo entre los particulares permita un amplio desarrollo
de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones, d un trato no discriminatorio a los concesionarios y
fomente una sana competencia entre concesionarios.
()

De esta manera, ni aun en el caso de que los concesionarios lleguen a un acuerdo sobre la interconexin, esa
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CAPTULO V
determinacin est enmarcada nicamente dentro de los

intereses de las empresas involucradas, pues debe estar
dirigida al servicio que se presta a los usuarios, esto es, a
la sociedad, considerando tanto la existencia de la interconexin misma, como las condiciones en que se presta, dentro de las cuales est el monto de las tarifas entre prestadores de servicios, conforme a las disposiciones establecidas
por la Ley Federal de Telecomunicaciones en beneficio de la
sociedad.
()

Cuando la autoridad correspondiente ordena en alguna resolucin la interconexin de redes de telecomunicaciones, derivado de que las partes en conflicto no llegaron a
un acuerdo, en realidad est velando por el establecimiento, continuidad y eficiencia en la prestacin de un servicio
pblico, en el caso concreto, el de telefona, de suerte tal
que una posible suspensin de este tipo de resoluciones
privara a la colectividad de un beneficio que le otorgan las
leyes y le inferira un dao que de otra manera no resentira, pues implicara que uno o ms operadores del mercado
no pudieran operar, o bien que lo hicieran en condiciones
desventajosas frente a otros competidores, lo cual redundara en perjuicio de los usuarios finales, dado que, o bien
no lograran comunicarse a un punto en especfico, cuya
interconexin fue ordenada por el rgano regulador o, a
efecto de lograr la referida conexin, se veran obligados
a contratar con un operador en particular, afectando con
ello las condiciones de libre competencia que, conforme a
la ley, deben existir en el mercado de telecomunicaciones
como rea prioritaria.

Sin embargo, la sola existencia de la interconexin no
satisface los objetivos de inters pblico que se establecen
en el sistema de interconexin de redes de telecomunicacin. La interconexin y las tarifas correspondientes son
parte de una misma rea prioritaria del Estado y estn intrnsecamente relacionadas en la consecucin de un mismo fin, el mejor servicio pblico al usuario en general.

La falta de acuerdo en las tarifas afecta la interconexin,
pues aun cuando sta no se suspenda, s se entorpecer.
()

Las condiciones de interconexin, entre las que destacan las tarifas aplicables como una condicin ms, siempre
deben considerarse de inters social, pues forman parte de
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todo un sistema legal dirigido, desde luego, no a la ganancia

o utilidad de los empresarios involucrados, sino al beneficio
de los usuarios, ya que se busca lograr no slo la continuidad en la prestacin del servicio, sino tambin que ste se
preste de forma eficiente, en un ambiente de sana competencia entre los concesionarios, a fin de obtener para el pblico en general el mejor precio y calidad.
()

La fijacin de las condiciones de interconexin, por lo
que hace especficamente a las tarifas, puede tener o no
una incidencia econmica en aspectos como el costo trasladado al pblico usuario de dichas redes para hacer uso
de ellas, pero, finalmente, siempre tendr incidencia en el
desarrollo y competitividad en el mercado relevante, pues
debe propiciar una sana competencia, de ah que la fijacin
de dichas tarifas no slo tendr consecuencias materiales
para las partes, sino tambin para los usuarios de servicios
telefnicos.295
La resolucin de esta contradiccin de tesis (268/2010) dio lugar a la

siguiente jurisprudencia:
Telecomunicaciones. Es improcedente la suspensin de los
efectos de las resoluciones que fijan aspectos no acordados
por las partes sobre las condiciones de interconexin, obligacin de interconectar y fijacin de tarifas. De los artculos 25 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, 7, 9-A, 38, fraccin V, 41, 42, 43 fracciones II, IV,
V y VII, 44 fracciones II y III y 71, apartado A, fraccin II,
de la Ley Federal de Telecomunicaciones, y 95, fraccin III,
del Reglamento de Telecomunicaciones, se advierte que las
resoluciones en las que se fijan aspectos no acordados por
las partes sobre las condiciones de interconexin, obligacin de interconectar y fijacin de tarifas, emitidas por la
Comisin Federal de Telecomunicaciones o por la Secretara
de Comunicaciones y Transportes, constituyen la expresin
material de la facultad constitucional del Estado de ejercer
su rectora en materia de telecomunicaciones y tienden a
cumplir con los objetivos que con la regulacin en mate295 SCJN, resolucin del pleno del 3 de mayo de 2011 a la contradiccin de tesis
268/2010.
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CAPTULO V
ria de interconexin persigue el ordenamiento legal citado,

consistentes en permitir el amplio desarrollo de nuevos
concesionarios y servicios de telecomunicaciones fomentando una sana competencia entre stos, promoviendo una
adecuada cobertura social y asegurando la viabilidad de la
prestacin del servicio en condiciones ptimas, en beneficio de la sociedad. Por tanto, la suspensin de los efectos
de esas resoluciones es improcedente, pues de otorgarse la
medida cautelar se seguira perjuicio al inters social y se
contravendran disposiciones de orden pblico. Lo anterior,
tomando en cuenta que dichas resoluciones constituyen
actos administrativos, por lo que gozan de presuncin de
validez y legalidad.296
Los ministros de la SCJN unnimemente aprobaron que se debe negar la suspensin cuando se trate de la resolucin de la Cofetel sobre
interconexin. Sin embargo, el voto de los ministros fue dividido en
cuanto a si dicho criterio debiera hacerse extensivo a la determinacin
de tarifas de interconexin, en el cual la votacin fue de 6 votos a favor contra 4 para que se niegue la suspensin aun cuando se trate de
tarifas de interconexin.297
296 SCJN, Jurisprudencia P./J. 10/2011, Pleno, Novena poca, Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, XXXIV, julio de 2011, p. 5, registro nmero 161,445.
297 La ministra Margarita Beatriz Luna Ramos estuvo en contra de que se negara la suspensin para tarifas de interconexin. Seal en su voto particular: () es la propia ley
la que establece que la autoridad intervendr slo cuando no se pongan de acuerdo los
concesionarios, es claro que, en el caso [tarifas de interconexin], se trata de un conflicto entre particulares que no afecta a la colectividad. () ste es un problema entre dos
particulares. La afectacin o el beneficio del usuario se surtir hasta que se resuelva
el fondo del asunto y se determine, en definitiva, que las empresas concesionarias
realmente deban bajar sus tarifas, si fuera el caso, pero mientras la resolucin no tenga
tal carcter (definitiva) no es dable pensar que exista una afectacin real a la sociedad,
porque en esos momentos no le cobrarn ms a los usuarios, ni tampoco menos.

El incidente de suspensin contiene nicamente medidas provisionales para que en
lo que se resuelve el fondo del problema se pueda determinar cul ser el pago final, pero
entre tanto se fija una garanta y, en su caso, contragaranta, pero el usuario, la sociedad
en general, no tiene injerencia alguna, ni de lo que reciba a favor ni de lo que reciba en
contra. () Consecuentemente, en mi opinin, para evitar la difcil reparacin del pago
de las tarifas, pero al mismo tiempo no lesionar los derechos patrimoniales de terceros, la
suspensin en estos casos debe concederse condicionando su efectividad a la exhibicin
de las correspondientes garantas, que puedan resarcir los daos y perjuicios ocasionados durante el tiempo en que previsiblemente se resolver la instancia respectiva. SCJN,
voto particular de la Ministra margarita Beatriz Luna Ramos a la Resolucin del Pleno de
la SCJN del 3 de mayo de 2011 en torno a la contradiccin de tesis 268/2010.
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La resolucin de la SCJN en torno a esta contradiccin de tesis

(268/2010) presenta aspectos que no deben pasarse por alto. Primero,
la Corte refiere que las telecomunicaciones son un rea prioritaria, aun
cuando eso no est previsto ni la Constitucin ni en la LFT, salvo en lo
referido a la comunicacin va satlite, aspecto que no era motivo de
los asuntos que dieron origen a la contradiccin de tesis.
En segundo lugar, la SCJN justifica la negativa de la suspensin de la
interconexin en razn de la rectora del Estado sobre bienes de dominio pblico, como las frecuencias del espectro radioelctrico. Sin embargo, existen muchos tipos de interconexin que son vitales para las
telecomunicaciones y no ocupan frecuencias del espectro radioelctrico, como cuando se trata de interconexin entre redes fijas, por ejemplo. Cambiara la postura de la SCJN cuando la interconexin fuera
entre redes fijas y no se ocuparan bienes de dominio de la nacin?.
Finalmente, la SCJN refiere que las telecomunicaciones son servicios
pblicos, no obstante que ella misma deterimin en jurisprudencia298
que no lo eran por el simple hecho de que no estaban previstos como tales en la Constitucin ni en la LFT o la LFRTV. No es sino hasta la Reforma
constitucional de 2013 cuando los servicios de telecomunicaciones y de
radiodifusin se catalogan por primera vez como servicios pblicos.299
La Reforma constitucional de 2013 estableci la prohibicin general de que se otorgue la suspensin para cualquier norma, acto u
omisin del Iftel, nuevo regulador de las telecomunicaciones y quien
resolver en adelante los desacuerdos de interconexin. No obstante
lo anterior, los argumentos de la SCJN expuestos por la SCJN en este
tema de interconexin seguirn siendo un referente para los tribunales especializados de telecomunicaciones del Poder Judicial Federal.
3.8. Prospectiva
Con la evolucin de las redes y la convergencia tecnolgica, la interconexin continuar siendo un tema recurrente que requerir de la
298 Radiodifusin y telecomunicaciones, conforme a las leyes que las regulan, no constituyen un servicio pblico, sino actividades de inters pblico, por lo que las concesiones que se otorgan son sobre bienes del dominio pblico. Registro 170629, Pleno,
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de 2007,
jurisprudencia P./J. 64/2007, pgina 1093.
299 Artculo 6, apartado B, fracciones II y III de la Constitucin.
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intervencin de la autoridad. La interconexin es dinmica, por lo que

seguirn surgiendo nuevos retos en este rubro, entre ellos diferentes
elementos de red que debern definirse como obligatorios, y quiz nuevos modelos de costos para fijar las tarifas de interconexin. () la
inteligencia de la red se est moviendo a plataformas de redes inteligentes, separando de esta manera los elementos lgicos de la red de los
elementos de conmutacin fsica ().300 Las RSG presentarn desafos
grandes a las autoridades reguladoras porque, lejos de que la interconexin se convierta en un asunto del pasado, las prcticas anticompetitivas adoptarn nuevas formas que requerirn de acciones oportunas
y decididas de los reguladores. w
300 () network intelligence is moving into intelligent network platforms, this separating
the logical network elements from physical switching elements, Noam, Eli M., Interconnecting the network of networks, Londres, The MIT Press, 2001, p. 249 [traduccin
de la autora].
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CLARA LUZ LVAREZ
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CAPTULO VI
POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA
(Segunda parte)
a poltica de competencia efectiva, junto con una institucin reguladora fuerte y una administracin del espectro radioelctrico
apropiada, son los pilares en los cuales reside el xito de un sector
de telecomunicaciones que redunde en beneficios para todos. Existen
muchos instrumentos que favorecen una competencia de tal naturaleza, como la comparticin de infraestructura, la obtencin oportuna de
los derechos de va y autorizaciones necesarias para el despliegue de
redes, la publicidad y la transparencia, el fomento de la calidad en el
servicio, as como la portabilidad y la separacin contable para identificar subsidios cruzados nocivos para el mercado, segn se expondr en
este captulo.
En el sector de referencia se manifiestan algunas acciones y omisiones de los agentes regulados, que dependiendo de las circunstancias
particulares, pueden representar un riesgo para el mercado en competencia. Ms adelante se dedica una seccin especfica para describir
prcticas potencialmente anticompetitivas: la negativa de acceso o de
informacin, el uso indebido de la informacin, el estrangulamiento o
estrechamiento de mrgenes (price squeeze), el customer lock-in, la depredacin de precios y las ventas atadas.
Un mercado en libre competencia se basa en la libertad tarifaria,
pero en ocasiones se justifica una regulacin tarifaria; por ello se exponen aqu algunos tipos de sta, as como el sistema de precios tope al
que se encuentra sujeta Telmex.
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CAPTULO VI
Es frecuente tambin en el sector que se den fusiones, adquisiciones, alianzas o concentraciones entre agentes econmicos que pueden
ser competidores directos o en mercados relacionados. De ah la importancia de poner en prctica tambin la medida ex-ante de autorizar,
negar o condicionar ciertas concentraciones y las clases de stas.
Si bien se asume que existe un mercado en competencia en telecomunicaciones, lo cierto es que siempre se presentan situaciones en las
cuales un agente econmico tiene o adquiere un poder de tal magnitud
que ni sus competidores ni los consumidores pueden contrarrestar sus
acciones, a lo cual se le conoce como dominancia. En consecuencia,
se expondr aqu lo relativo al mercado relevante y forma en que se
determina de acuerdo con la experiencia comparada. Desde luego, se
revisar asimismo el concepto de dominancia.
Las obligaciones especficas o condiciones asimtricas se imponen
a un agente econmico cuando es dominante en un mercado. La eficacia de un rgimen en competencia se puede medir en la posibilidad
de sujetar a los dominantes a este tipo de obligaciones, sin que stas
sean desproporcionales o injustas para aqul. En una seccin se aborda
el tema, junto con aspectos resultantes de la experiencia comparada.
Por ltimo se describen las medidas que posibilitan la competencia
efectiva y que slo deben ponerse en juego cuando las dems han fracasado o resultado insuficientes para corregir las fallas de mercado: la
separacin y la desinversin o desincorporacin.
1. COMPARTICIN DE INFRAESTRUCTURA
El despliegue de una red implica grandes inversiones (algunas de las
cuales representan costos hundidos), autorizaciones de distintos entes
gubernamentales e impactos al medio ambiente, y precisa de tiempo,
entre otros muchos retos. Por consiguiente la comparticin de infraestructura puede ser un instrumento para fomentar la competencia,
adems de que se est utilizando de manera creciente para llevar telecomunicaciones a zonas alejadas y poblaciones que hasta ahora no
tienen servicios de telecomunicaciones o stos son insuficientes (vase
Cap. IX). La comparticin de infraestructura ayuda a enfrentar los altos
costos del despliegue, el acceso restringido a recursos esenciales y la
falta de incentivos a la inversin o la insuficiencia de los mismos.301
301 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo 2, seccin 3.5, www.ictregulationtoolkit.
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POLTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (SEGUNDA PARTE)
La infraestructura a compartirse se suele dividir en:

Pasiva, que abarca obras de ingeniera, estructuras de soporte,

componentes no-electrnicos, torres, mstiles, ductos, zanjas,
separadores, recintos, generadores, equipos de aire acondicionado y de provisin de electricidad, bateras, instalaciones tcnicas, servidumbres de paso, fibra oscura y espacios debajo de
las alcantarillas donde se conectan instalaciones de servicios
como drenaje, telfono y gas, entre otros (manhole), y302
activa, formada por los componentes electrnicos activos (la inteligencia de la red), las centrales, las estaciones base, los conmutadores de nodos de acceso, la fibra iluminada, los sistemas
de gestin, el software para funciones bsicas del sistema, los
servidores para el acceso a banda ancha, entre otros.303
El tipo de red define qu elementos de la infraestructura pasiva o activa

se pueden compartir. Por ejemplo, si se trata de servicios mviles, sern
las radiobases o estaciones base; si es una red de televisin por cable,
probablemente sern los postes; si es una red de cable submarino, ser
la estacin de aterrizaje.
El balance entre la comparticin de infraestructura (tanto activa
como pasiva) para fomentar la competencia y evitar que la inversin se
desincentive es complejo. No hay frmula mgica ni experiencia comparada que permitan establecer la combinacin ideal para alcanzar ese
equilibrio.
Por otra parte, aunque en general se acepta que la comparticin de
infraestructura pasiva es conveniente para la competencia, la de infraestructura activa preocupa a los reguladores: no tienen suficientemente claro si es recomendable o si, por el contrario, podra inducir a
prcticas anticompetitivas y lesionar la competencia.
org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de 2012).
nota 6, pp. 41-43, Figura 3.2, e infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo 2, seccin 3.5,
www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de
2012).
nota 6, pp. 42, 45, Tabla 3.2, e infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Mdulo 2, seccin 3.5,
www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de
2012).
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CAPTULO VI
El precepto inicial para la comparticin de infraestructura como

poltica pblica es que el gobierno la establezca de manera clara y precisa, al tiempo que cuente con la determinacin de llevarla a cabo pese
a las preocupaciones de los operadores. Dicha poltica debe fomentar la
comparticin y la competencia, sin minar los incentivos para la inversin en infraestructura de telecomunicaciones.
Por lo anterior, los reguladores deben lograr lo siguiente: la no discriminacin entre los operadores para la comparticin de infraestructura; la transparencia de los elementos de red, de la infraestructura
a compartirse y de las tarifas que se pagarn; contar con un procedimiento expedito de solucin de controversias y proveerse de mecanismos e instrumentos para hacer cumplir sus decisiones.
Ninguna poltica puede ser efectiva sin un marco bueno para el
cumplimiento de sus decisiones, en el cual las quejas puedan presentarse y las controversias puedan ser resueltas en relacin con la
comparticin de infraestructura () un mecanismo slido y efectivo
para manejar las quejas, con sanciones suficientes para desincentivar
violaciones.304
2. DERECHOS DE VA Y AUTORIZACIONES PARA

EL DESPLIEGUE DE REDES
Los derechos de va y de sitio, as como las autorizaciones para instalar
equipos de telecomunicaciones (p. ej., radiobases, antenas) y medios
de transmisin (p. ej., cables de fibra ptica), son fundamentales para
el despliegue de redes e inciden directamente en el mbito de competencia del sector.
La falta de transparencia y la disparidad de requisitos exigidos por las
autoridades locales son un riesgo para la sana competencia, puesto que si
se da un trato discriminatorio los derechos de va se convierten de entrada
en una barrera. La instalacin y operacin de redes obliga a colocar estaciones base y antenas para servicios mviles, cavar zanjas para tender la
fibra ptica o el cable coaxial, utilizar espacio en banquetas para casetas
304 No policy can be effective without a sound enforcement framework, in which complaints can be brought and disputes resolved with respect to sharing infrastructure ()
a solid and effective mechanism for handling complaints, with sufficient sanctions to
discourage violations, UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees
of sharing, op. cit., nota 6, p. 54 [traduccin de la autora].
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telefnicas y, en ocasiones, es importante hacer uso de los postes de las

redes elctricas para cableado o para la instalacin de antenas.
Suele considerarse que, cuando fue monopolio, el operador histrico tuvo privilegios para tender su red y obtener derechos de va y otras
autorizaciones, incluso sin pagar por ello en muchas ocasiones, por lo
cual los nuevos operadores debieran gozar de los mismos privilegios.305
Asimismo, cuando un concesionario forma parte de un corporativo, se
le facilita colocar radiobases, antenas y otros equipos en las instalaciones de las empresas de su grupo, aun cuando stas se encuentren o no
relacionadas con el sector.
Por lo dems, el despliegue de redes y la propiedad de los sitios, las
antenas y las estaciones base los pueden realizar tambin empresas
que no son operadoras de telecomunicaciones. Estas compaas finalmente arriendan los sitios y la infraestructura a dichos operadores.
Los derechos de va se refieren a la franja de terreno necesaria para
la construccin, conservacin, ampliacin, proteccin y uso adecuado
de una va de comunicacin (p. ej., carretera), de una tubera (p. ej.,
ductos para el transporte de hidrocarburos) o de la infraestructura de
distribucin de energa (p. ej., postes de electricidad).
Con base en los derechos citados se acostumbra instalar medios de
transmisin, se pueden utilizar terrenos o inmuebles para la instalacin de equipos necesarios para la operacin de redes de comunicacin
y de otros proyectos de infraestructura. Los derechos de sitio no prevn
la transmisin, el flujo o conduccin de comunicaciones, sustancias o
energa.
El uso de los derechos de va y de sitio precisan de autorizaciones
de diversa naturaleza que pueden implicar a autoridades locales y nacionales:306 (1) licencias de construccin y constancias de factibilidad
de uso de suelo otorgadas por municipios o autoridades locales, (2)
manifestacin de impacto ambiental solicitada por autoridades federales o locales, (3) permiso para la utilizacin de derecho de va, que
podr ser federal (p. ej., derecho de va en una autopista federal), estatal (p. ej., una carretera que atraviese dos o ms municipios de una
misma entidad federativa) o municipal (p. ej., va pblica dentro de un
305 Cfr. Braun, Jens-Daniel y Capito, Ralf, The Framework Directive en Koenig, Christian et al. (eds.), EC Competition and Telecommunications Law, La Haya, Kluwer Law
International, 2002, p. 357.
306 En el caso de Mxico, para la utilizacin de derechos de va y derechos de sitio pueden llegar a requerirse autorizaciones municipales, de las entidades federativas y de
la Federacin.
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CAPTULO VI
solo municipio), y (4) autorizaciones de dependencias de la administracin pblica federal como el Instituto Nacional de Antropologa e
Historia (INAH) (p. ej., cuando el proyecto se ubica cerca de un monumento histrico o arqueolgico) o la Direccin General de Aeronutica
Civil de la SCT.
La obtencin de dichas autorizaciones y el tiempo para concederlas
afecta directamente la construccin de las redes, el establecimiento de
stas en zonas remotas, el florecimiento de una competencia efectiva
entre los prestadores de servicios del ramo y la disponibilidad de ms y
mejores servicios, a precios ms bajos, para los consumidores.
Para los efectos de esta explicacin, a los derechos de va, los de
sitio y las autorizaciones necesarias para su utilizacin se les denominar de manera genrica como derechos de va. Estos ltimos deben
proveerse conforme a procedimientos transparentes, pblicos y no discriminatorios. La OMC seala que deben otorgarse de manera objetiva,
oportuna, transparente y no discriminatoria.307
Los operadores de telecomunicaciones suelen enfrentar problemas
para desplegar su red, relacionados stos con los derechos de va y las
autorizaciones de las autoridades locales, principalmente. Los procedimientos para la obtencin de esos derechos pueden variar de localidad
en localidad (p. ej., de municipio en municipio en el caso de Mxico).
En muchas ocasiones los procedimientos y criterios para la concesin de licencias y autorizaciones no son pblicos y pueden ser discriminatorios, motivo por el cual su obtencin, necesaria para colocar
equipo de telecomunicaciones a fin de habilitar o ampliar una red, puede llevar mucho tiempo.
La OCDE ha sealado que en Mxico se manifiestan tres problemas
que complican el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones
relacionado con los derechos de va: () i) el gran nmero de procedimientos, permisos y requisitos necesarios previos a la instalacin de
infraestructura en un lugar dado; ii) las enormes diferencias entre las
reglas escritas y no escritas de un municipio a otro en este tema, y iii)
la extorsin o la corrupcin para la obtencin de derechos de va.308
En numerosas ocasiones los desafos van ms all de los nuevos
equipos y medios de transmisin a desplegar. Esto se debe a que algu307 OMC, Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,
numeral 6.
Mxico (2012), op.cit., nota 84, p. 111.
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nas autoridades expiden nuevas reglas para el uso de suelo y exigen

a los operadores desmantelar los equipos que hubieran instalado, o
regularizar y obtener nuevas autorizaciones conforme a las normas vigentes, sin considerar que esto puede representar una violacin constitucional del principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de los
gobernados y una afectacin a los servicios de telecomunicaciones.
Derechos de va y autorizaciones en Mxico. La Constitucin309 seala
que el Congreso es competente para legislar en materia de vas generales de comunicacin, tecnologas de la informacin, comunicacin,
radiodifusin y telecomunicaciones, incluida la banda ancha e internet,310 en tanto que los municipios con base en las leyes federales y estatales relativas estn facultados para formular su desarrollo urbano,
decidir en lo referente a las autorizaciones de uso de suelo y otorgar
licencias y permisos para construcciones.311
La SCJN se pronunci al respecto en un caso resuelto alusivo al
despliegue de redes y un plan de desarrollo urbano. Inversiones Nextel de Mxico, S.A. de C.V. (Inversiones Nextel) es titular de una concesin de red pblica de telecomunicaciones y de otra para el uso,
aprovechamiento y explotacin de bandas de frecuencias para usos
determinados. Conforme a las concesiones citadas, dicha empresa
est obligada a proveer, a ms tardar en el 2015, servicios de radiocomunicacin especializada de flotillas con una cobertura de 100%
de los ejes carreteros y en las localidades donde habite el 50% de la
poblacin de los municipios de Culiacn, Badiraguato, Cosala, Elota,
Mocorito y Navolato.
309 Artculo 73, fraccin XVII, de la Constitucin.
310 En Mxico la LFT ha sealado que (1) los derechos de va y de uso de bienes (torres
y postes elctricos, terrenos adyacentes a ductos de hidrocarburos, postes y ductos
con cableados de redes pblicas de telecomunicaciones) que se hagan disponibles
a un concesionario deben basarse en principios no discriminatorios para los dems
concesionarios, siempre que las condiciones tcnicas, de seguridad y operacin lo
permitan; (2) est prohibido que un concesionario contrate en exclusiva dichos derechos de va, y (3) es de inters pblico la instalacin de cableado y equipo para las
redes pblicas de telecomunicaciones, debindose cumplir las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y proteccin ecolgica aplicables
(artculos 5 y 45 de la LFT). La LFT no estableca qu debe prevalecer en caso de
conflicto o contradiccin entre las normas de telecomunicaciones que son competencia de la Federacin y aquellas municipales de uso de suelo y desarrollo urbano.
Existen facultades concurrentes o en conflicto en cuanto a derechos de va?
311 Artculo 115, fraccin V, incisos a, d y f de la Constitucin.
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CAPTULO VI
Comunicaciones Nextel de Mxico, S.A. de C.V. (en adelante referida

como Nextel 2) tiene celebrado un contrato de comisin mercantil con
Inversiones Nextel para la venta, distribucin y promocin del servicio
concesionado a esta ltima. Nextel 2 es el agente que suscribi los contratos de arrendamiento en los predios donde se pretenda instalar las
antenas, y el que solicit la expedicin de constancias de zonificacin
para diversos predios urbanos en Culiacn con miras a la instalacin y
operacin de antenas. El director local de Desarrollo Urbano respondi
a Nextel 2 negando dichas constancias con el argumento de que en las
zonas donde se ubican los predios est prohibida la instalacin y operacin de antenas de telefona celular. El fundamento para la respuesta
del funcionario fue la tabla matriz de compatibilidad de usos y destinos
del suelo, que forma parte del Plan Director de Desarrollo Urbano del
Municipio de Culiacn.
Inversiones Nextel y Nextel 2 promovieron un amparo en contra de
las negativas citadas. Argumentaban que la prohibicin de instalar antenas de telefona celular en Culiacn era tan amplia que impeda la
prestacin de un servicio concesionado y, por ende, implicaba una modificacin a los trminos de la concesin de telecomunicaciones de Inversiones Nextel en cuanto a cobertura, por lo cual, sostenan las empresas
quejosas, la autoridad municipal estara invadiendo facultades exclusivas de la Federacin en materia de vas generales de comunicacin. Al
no autorizarse la instalacin de las antenas, precisaban, se estara impidiendo la prestacin del servicio de telefona celular en Culiacn.
Ambas firmas ofrecieron un peritaje con el que pretendieron sustentar tcnicamente sus argumentaciones. El perito oficial y el perito
presentado por las quejosas coincidieron en que las restricciones de
desarrollo urbano y uso de suelo de Culiacn no tomaron en cuenta los
requisitos mnimos para que un concesionario de telefona celular o
de radiocomunicacin especializada de flotillas pudiera prestar dichos
servicios con calidad.
Los mismos peritos tambin coincidieron en sealar que el hecho
de instalar las antenas en la periferia de Culiacn no resolva la problemtica, toda vez que este tipo de redes deben tener clulas que se
traslapen con la finalidad de que el usuario en movimiento que est en
una llamada no pierda la comunicacin.
El amparo promovido fue atrado por la SCJN y resuelto por la Segunda Sala. La Corte consider que tanto Inversiones Nextel como Nextel 2 tenan inters jurdico para promover el amparo porque independientemente de quin sea la persona que solicite los certificados
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de zonificacin para la instalacin de las antenas de telefona celular,

la negativa de otorgar el mencionado certificado por existir la prohibicin del uso de suelo establecido en la Tabla Matriz que se reclama,
finalmente causa una afectacin en la esfera jurdica de la persona que
goza del permiso para explotar esa red, que en el caso lo es, precisamente [Inversiones Nextel].312
La SCJN reconoci la facultad del municipio de Culiacn para regular el uso de suelo mediante planes de desarrollo urbano municipal, y
confirm que actu en el marco de sus facultades y deberes jurdicos
al expedir el Plan Director de Desarrollo Urbano local. Sin embargo, con
base en los peritajes la SCJN concluy que la Tabla Matriz de dicho plan
no tom en cuenta las necesidades de los concesionarios de telecomunicaciones para que pudieran prestar servicios, o bien para impedir
que las comunicaciones tuvieran cortes o interferencias.
En ese sentido, resulta que al ser el objeto de la limitante
establecida en el Plan reclamado la prohibicin para la instalacin de antenas de telefona celular, las cuales forman
parte de una red de telecomunicaciones y, por tanto, parte
de las vas generales de comunicacin, es inconcuso que la
prohibicin establecida en la Tabla reclamada incide en la
utilizacin del espectro radioelctrico que tiene concesionado una de las quejosas.

Lo anterior no implica desconocer la facultad de los municipios para autorizar y controlar la utilizacin del suelo
dentro de su jurisdiccin territorial contenida en el artculo
115, fraccin V de la Constitucin Federal, a travs de planes
de desarrollo urbano municipales, ni el desconocimiento de
que el Municipio de Culiacn, al expedir el Plan Director de
Desarrollo Urbano de que se trata, no slo actu dentro de
su mbito de facultades, sino, incluso, bajo deberes jurdicamente establecidos para la tutela de intereses pblicos fundamentales y el inters social, que representa la regulacin
de los asentamientos humanos y la ordenacin.

Sin embargo, se debe advertir que al hacerlo, deben tomar en cuenta las necesidades que los diversos operadores
de telefona requieren para la efectiva prestacin del servicio que tienen concesionado, para as lograr un equilibrio
312 SCJN, amparo en revisin 681/2011 promovido por Inversiones Nextel de Mxico,
S.A. de C.V., y Comunicaciones Nextel de Mxico, S.A. de C.V., resuelto por la Segunda Sala el 23 de noviembre de 2011.
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CAPTULO VI
entre el desarrollo urbano sustentable y adecuado de las

polticas urbanas y las necesidades de ciertos servicios de
inters social como el de radiocomunicaciones.313
Conforme a esta sentencia, los planes de desarrollo urbano municipal deben considerarse sujetos a lo que sealan las leyes federales y
estatales (inciso a, fraccin V del artculo 115 de la Constitucin). En
consecuencia, el municipio violent los artculos 16 y 28 constitucional.
El caso es que, al expedir planes de desarrollo urbano locales, el municipio de Culiacn debe atender las necesidades de la poblacin, as
como las tcnicas en relacin con la infraestructura, de tal suerte que
no impida la prestacin de servicios concesionados.
La resolucin de la Segunda Sala en cuanto al amparo 681/2011314
establece un punto favorable al despliegue de las redes de telecomunicaciones y ordena a los municipios considerar las necesidades en este
sentido cuando elaboren sus planes de desarrollo urbano municipal y
la zonificacin de usos de suelo.
Lo anterior es importante, mas no definitorio, en lo que atae a derechos de va en Mxico, puesto que el municipio de Culiacn plante
un supuesto extremo a partir del cual se prohiba de manera general la
instalacin de antenas en los corredores urbanos de la ciudad.
El reto ms grande en el rubro de derechos de va en el pas contina
313 Idem.
314 En esta ejecutoria del amparo en revisin 681/2011, la Segunda Sala de la SCJN incurri
en una contradiccin sobre si los servicios de telecomunicaciones son o no servicios
pblicos. Las quejosas sealaban que los servicios que estn obligadas a prestar por
virtud de las concesiones son pblicos. La Segunda Sala record que en la accin de
inconstitucionalidad 26/2006 el pleno, () por unanimidad de nueve votos, siendo ponente el ministro Aguirre Anguiano, [determin que] los servicios de telecomunicaciones
(como lo es en la especie, el servicio de telefona celular) no constituyen un servicio
pblico, sino una actividad de inters social que el Estado debe vigilar y proteger para el
debido cumplimiento de su funcin social. Ms an, la Segunda Sala cit y transcribi
la jurisprudencia Radiodifusin y telecomunicaciones conforme a las leyes que las regulan, no constituyen un servicio pblico, sino actividades de inters pblico, por lo que
las concesiones que se otorgan son sobre bienes del dominio pblico (Registro 170629,
pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de 2007,
jurisprudencia P./J. 64/2007, pgina 1093). Sin embargo, posterior a ello, como parte de
su argumentacin en la ejecutoria del amparo en revisin 681/2011, una y otra vez refiri
que se trataba de servicios pblicos, lo cual contradice lo que la propia Segunda Sala
haba mencionado en dicha ejecutoria y con la jurisprudencia del pleno de la SCJN. Es
importante destacar que con la Reforma Constitucional de 2013 los servicios de telecomunicaciones y los de radiodifusin ya estn catalogados como servicios pblicos de
acuerdo con el artculo 6, apartado B, fracciones II y III de la Constitucin.
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siendo lograr la transparencia en lo que se refiere a requisitos, plazos y

procedimientos para la obtencin de constancias de factibilidad de uso
de suelo, licencias de construccin y autorizaciones para desplegar red. La
falta de transparencia en este mbito no se modifica con la citada resolucin de la SCJN; as que la disponibilidad de redes de telecomunicaciones
para todos y de calidad seguir sujeta a la discrecionalidad en ocasiones
arbitrariedad tambin de las autoridades municipales, en perjuicio de la
certidumbre jurdica y la sana competencia en el sector.
En 2012 el gobierno federal expidi el Acuerdo Secretarial, cuya finalidad es promover el ptimo aprovechamiento de los inmuebles federales y la instalacin de infraestructura de redes pblicas de telecomunicaciones en beneficio de la poblacin.315 Precisamente, por medio de
este instrumento se busca poner a disposicin de los concesionarios del
sector dichos inmuebles para la instalacin de equipos.
Sin embargo, este Acuerdo (1) no evita que los concesionarios tengan
que obtener las autorizaciones municipales y de otras autoridades competentes; (2) no seala cules son los inmuebles disponibles; slo refiere
que dicho catlogo ser publicado posteriormente por el Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales, y (3) ser potestativo para
las dependencias que estn ocupando el inmueble federal el celebrar los
contratos de arrendamiento respectivos. Dicho en otras palabras, es posible que haya inmuebles federales para el despliegue de red tal como existe
hoy da la posibilidad de que el concesionario llegue a un acuerdo con un
particular para la instalacin de equipos en sus inmuebles; pero de todos
modos el concesionario se enfrentar a los requisitos y procedimientos ordinarios para la obtencin de las autorizaciones para el despliegue de red.
3. PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA
La publicidad y la transparencia son esenciales para el sector, en especial en mercados con uno o varios operadores que son dominantes.
Ms especficamente, la disponibilidad de informacin es factor clave
para el desarrollo de un mercado en competencia y para asegurar que
no haya trato discriminatorio entre operadores, o entre stos y los otros
prestadores de servicios (p. ej., las comercializadoras, los MVNOs o Mobile Virtual Network Operators).
En este contexto, es posible que el marco jurdico exija (1) que el
315 Publicado en el DOF del 28 de marzo de 2012.
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CAPTULO VI
regulador cumpla con obligaciones de transparencia (p. ej., requisitos

y procedimientos para obtener una concesin), y (2) que todos los operadores se obliguen a hacer pblicos ciertos actos (p. ej., publicidad de
trminos y condiciones de interconexin o de tarifas), o bien, que tales
obligaciones sean nicamente para los operadores dominantes.
La justificacin respecto del hecho de que slo se estipulen obligaciones de publicidad y transparencia para los operadores dominantes en
sus respectivos mercados obedece a que tienen mayores incentivos para
no revelar informacin o hacer uso injustificado de ella en detrimento
de sus competidores y/o consumidores, en tanto que aquellos que no
tienen poder de mercado requieren de informacin para exigir un trato
no discriminatorio o denunciar cualquier trato que los discrimine.
El Documento de Referencia de la OMC seala diversas obligaciones de publicidad y transparencia:
1. Como una salvaguarda para la competencia, deben existir medidas
para que un proveedor principal (con poder significativo en el mercado) no incurra en la prctica anticompetitiva de no poner oportunamente a disposicin de otros proveedores informacin tcnica
sobre recursos esenciales, as como la de carcter comercial pertinente para que dichos proveedores puedan suministrar servicios.316
2. Los acuerdos de interconexin del proveedor principal deben
ser pblicos, o bien, debe ste tener una oferta pblica de interconexin.317
3. Los criterios y requisitos para otorgar concesiones, permisos o
licencias (ttulos habilitantes) deben ser pblicos, e incluir los
plazos en los que la autoridad est obligada a responder a la
solicitud de cualquier ttulo habilitante.318
4. Los trminos y condiciones de los ttulos habilitantes deben
estar pblicamente disponibles (p. ej., un modelo de ttulo de
concesin de red pblica de telecomunicaciones).319
numerales 1.1 y 1.2(c).
317 Ibidem, seccin 2.4
318 Ibidem, seccin 4(a).
319 Ibidem, seccin 4(b).
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5. Los procedimientos para la atribucin y el uso de recursos escasos (p. ej., frecuencias, nmeros y derechos de va) deben realizarse de manera transparente, objetiva, oportuna y no discriminatoria.320
6. Las bandas de frecuencias atribuidas y su situacin deben estar
disponibles pblicamente.321
En Mxico se tienen previstas obligaciones de publicidad y transparencia especficas del sector, as como otras de carcter general contempladas en la Constitucin, la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental y la LFPA. Cabe sealar que
la Carta Magna exige que cuando una persona ejerce su derecho de
acceso a la informacin debe prevalecer el principio de mxima publicidad.322 Las obligaciones de publicidad y transparencia se basan en los
siguientes aspectos:

Marco jurdico. Las leyes, los reglamentos, las disposiciones administrativas de carcter general y los acuerdos internacionales de telecomunicaciones suscritos por Mxico deben estar
pblicamente disponibles en el sitio web del regulador de telecomunicaciones. En la LFT se exige que estas normas se hallen
inscritas en el Registro de Telecomunicaciones, junto con los
criterios interpretativos de las disposiciones de telecomunicaciones realizados por el Pleno de Cofetel.323
Frecuencias y sus usuarios. El CNAF, la informacin relativa a los

usuarios de cada segmento por regin y a las bandas de frecuencias otorgadas en distintas zonas del pas conforme a la
LFT deben ser pblicos, salvo lo que atae a las frecuencias
para seguridad pblica y nacional.324
Programa de licitacin y procedimientos para obtener los ttulos habilitantes. Debe publicarse peridicamente el programa alusivo a las
320 Ibidem, seccin 6.

321 Ibidem, seccin 6.
322 Artculo 6, fraccin I de la Constitucin.
323 Artculo 64, fracciones X, XI y XIII, de la LFT.
324 Artculo 64, fracciones II y VI, de la LFT.
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CAPTULO VI
bandas de frecuencias para uso determinado que se sometern

a licitacin pblica conforme a la LFT (vase Cap. XIV, sec. 2).325

Las sesiones, acuerdos y resoluciones del Iftel son por disposicin constitucional de crcter pblico, salvo por las excepciones que establezca la ley.
Ttulos habilitantes y otros. Los requisitos para solicitar y, en su

caso, obtener ttulos habilitantes deben estar contemplados en
una ley, reglamento o disposicin de carcter general, as como
en el Registro Federal de Trmites y Servicios.326 La autoridad no
puede exigir trmites adicionales a los inscritos en este registro, ni aplicarlos en forma distinta a la sealada en el mismo.327
Los ttulos de concesin, los permisos, las asignaciones, los servicios de valor agregado y las cesiones de derechos y obligaciones deben estar inscritos en el Registro de Telecomunicaciones
conforme a la LFT. Asimismo, cualquier otro documento relativo a las operaciones de los concesionarios, permisionarios o
asignatarios deben inscribirse en dicho registro cuando lo exija
alguna disposicin legal o reglamentaria.328 Los plazos para el
otorgamiento de concesiones, permisos y constancias de valor
agregado deben estar previstos en el marco jurdico; sin embargo, generalmente la autoridad se excede en los plazos para la
respuesta.
Consulta pblica y mejora regulatoria. Todos los proyectos de reglamentos y disposiciones administrativas generales, cualquiera que sea el nombre que se les d (p. ej., reglas, acuerdos,
resolucin, planes), tienen que pasar por una fase de mejora
regulatoria que incluye un plazo de consulta pblica. Para ello,
la autoridad presenta el proyecto junto con una manifestacin
de impacto regulatorio (MIR) ante la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) y lo sube al sitio web de la propia autoridad. La Cofemer realiza el proceso de consulta pblica, en el
cual puede participar cualquier persona o institucin interesa-

326 Artculo 69-M de la LFPA.
327 Artculo 69-Q de la LFPA.
328 Artculo 64, fracciones I, III, V y XVII de la LFT.
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da en opinar sobre el proyecto de regulacin. Despus de ello, la

misma instancia efecta un anlisis de costo-beneficio y emite
un dictamen con sus observaciones y las de las personas que
presentaron comentarios en la consulta pblica. Entonces la
autoridad evala la pertinencia de incorporar las observaciones
tanto de quienes enviaron comentarios como de la Cofemer, y
ajusta en su caso el proyecto de regulacin, que es nuevamente
sometido a la revisin de la Cofemer. Si esta instancia considera que las observaciones fueron atendidas debidamente o se
responde justificando por qu no fueron atendidas, entonces
emite un dictamen total final que permite publicar la regulacin en el DOF. 329 La ley reglamentaria debe exigir que el Iftel
elebore y publique el anlisis costo-beneficio de la regulacin a
emitirse, as como que realice una consulta pblica justificando
las razones por las que decide tomar en cuenta o desetimar los
comentarios presentados al realizarse sta.

Tarifas. Las tarifas al pblico y aquellas mnimas autorizadas

conforme a la LFRTV deben inscribirse en el Registro de Telecomunicaciones.330
Convenios de interconexin. stos deben ser inscritos por los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones en el Registro de Telecomunicaciones, conforme a la LFT.331
Gravmenes. Los gravmenes (p. ej., hipotecas) sobre concesiones y permisos deben asimismo estar inscritos en el Registro de
Telecomunicaciones (vase Cap. XV, sec. 5).332
Sanciones. Conforme a la LFT, las sanciones impuestas por la

SCT, la Cofetel (con base en la LFRTV) y la Secretara de Gobernacin, y aquellas previstas en el Cdigo Penal Federal y los
cdigos penales de las entidades federativas, deben inscribirse
en el Registro de Telecomunicaciones.333
329 Artculos 4, 69-H, 69-J, 69-K y 69-L de la LFPA, y 10 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
330 Artculos 61 y 64, fracciones VIII y IX, de la LFT.
331 Artculo 64, fraccin VII, de la LFT.
333 Artculo 64, fraccin XV, de la LFT.
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CAPTULO VI
Informacin a consumidores. Con arreglo a la LFT, los concesionarios y permisionarios deben proveer informacin completa
y veraz respecto de los servicios de telecomunicaciones que
presten.334
Varios. El informe anual de la Cofetel y las estadsticas de los

servicios de telecomunicaciones deben inscribirse en el Registro de Telecomunicaciones, en apego a la LFT.335
El Iftel debe presentar anualmente un programa de trabajo, y trimestralmente un informe de actividades a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin. Asimismo el titular del Iftel debe comparecer ante el
Congreso de la Unin anualmente cuando le sea solicitado.
El Registro de Telecomunicaciones de la LFT es de naturaleza pblica, por lo cual toda la informacin y documentacin inscrita ah
pueden ser consultadas por cualquier persona, salvo la informacin de
carcter confidencial o reservado.336 En estos casos deber existir una
versin pblica de los documentos que contengan informacin confidencial y reservada. La LFT prev el acceso remoto, va electrnica, al
Registro de Telecomunicaciones conforme lo establezca el reglamento
correspondiente, aunque hasta el momento de editar este libro no se
haba expedido ni permitido dicho acceso remoto.337
La Reforma Constitucional de 2013 dispone que el Iftel llevar un
Registro Pblico de Concesiones.338 Por su parte, la ley reglamentaria deber prever que este registro cubra todos los requisitos de transparencia
y publicidad necesarios para un sector de telecomunicaciones en competencia, o bien tendr que preservar el Registro de Telecomunicaciones
para aquellos temas que no estn contemplados en el otro registro.
4. CALIDAD EN EL SERVICIO
Uno de los objetivos de la liberalizacin del mercado de telecomunicaciones fue mejorar la calidad de los servicios que se brindan a los
334 Artculo 68, prrafo segundo, de la LFT.
335 Artculo 64, fracciones XII y XIV, de la LFT.
336 Artculo 65, prrafo primero, de la LFT.
337 Artculo 65, prrafo segundo, de la LFT.
338 Artculo 28 de la Constitucin, y artculo Octavo fraccin VI transitorio de la Reforma
Constitucional de 2013.
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usuarios. Dicho propsito se plante bajo el supuesto de que, al haber

competencia efectiva, las empresas competiran por proveer la mejor
calidad. As, sta debera constituirse en una ventaja para el operador
que la provea, con base en una relacin entre aqulla y el precio; pero
esto requerira de la existencia de un verdadero mercado en competencia. Ante las deficiencias del mercado, la autoridad reguladora necesita
en muchas ocasiones intervenir para fomentar la calidad y exigir el
cumplimiento de indicadores de la misma.
La estrecha relacin entre calidad y precio explica el hecho de que
algunos operadores sacrifiquen aqulla en aras de abatir stos, lo que
cobra especial relevancia cuando se trata de un operador sujeto a control tarifario (p. ej., la autorizacin de tarifas al pblico, como en Mxico con Telmex para los servicios local y de larga distancia). En este
supuesto, el operador que se halla en las circunstancias descritas no
puede aumentar sus precios, e incluso en algunos casos debe reducirlos. Entonces, dicho operador podra optar por menoscabar la calidad
del servicio y por dejar de invertir en infraestructura con la finalidad
de permanecer dentro del rango de tarifas que le permita el control
respectivo.
La calidad tiene diversas facetas, que pueden estar vinculadas con
la red (p. ej., capacidad de la red y de reparacin de fallas), con los sistemas (p. ej., facturacin y cobranza), con los recursos humanos del
operador (p. ej., servicio de atencin al cliente) o con una combinacin
de red, sistemas y recursos humanos (p. ej., tiempo de instalacin y
operacin de una lnea nueva).
La calidad en cada pas vara segn el servicio y el grado de desarrollo de las redes, y dependiendo de la competencia. As, la calidad puede
apreciarse en el plazo de instalacin de una lnea, en la continuidad
de las llamadas (p. ej., que no se corten durante la comunicacin) o la
nitidez constante de una imagen de video. La importancia que los prestadores de servicios le dispensan a la calidad tambin se manifiesta en
la cortesa en la atencin al cliente.
La calidad se puede promover requiriendo la publicacin de los resultados de los indicadores de calidad por parte de los operadores del
mismo servicio. Esa informacin debe arrojar resultados objetivos y que
puedan ser comparables entre s. Es importante tambin que los indicadores se expresen por regin, porque de otra manera podra darse la
impresin de que se tiene una buena calidad en todo un pas, cuando lo
que sucede es que en realidad el operador da mejores servicios en las zonas donde enfrenta competencia que en reas de baja rentabilidad o sin
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competencia. Si se cuenta con indicadores de calidad de un determinado

servicio, pueden preverse sanciones en caso de incumplimiento.
Por lo dems, conviene precisar que la calidad no debe verse slo
como un elemento de satisfaccin del usuario final, sino como un aspecto ms de la poltica de competencia que requiere de atencin, en
especial en mercados con un agente dominante o con un oligopolio.
En las RSG estn surgiendo temas alusivos a la calidad del servicio.
Actualmente, los servicios que se brindan por medio de las redes IP,
como el internet, proveen una calidad basada en el mejor esfuerzo (best
effort) a diferencia de las redes tradicionales que garantizan determinada calidad. En el caso de las RSG existe la posibilidad de dispensar
servicios que requieren distintos niveles de banda ancha y de calidad. Habr que aadir que la calidad de una comunicacin de punta-a-punta de usuario final a usuario final puede afectarse porque
las RSG son redes integradas que puedenn tener calidades de servicio
diferenciadas.
5. PORTABILIDAD
La portabilidad es la opcin al usuario de telecomunicaciones de cambiar de ubicacin geogrfica, de proveedor de servicios o de tipo de servicio, sin tener que cambiar su nmero.

La portabilidad geogrfica es aquella que permite una reubicacin fsica del servicio sin tener que cambiar de proveedor. Esta
variante ocurre por lo general dentro de la misma rea de servicio local (p. ej., a raz de un cambio de domicilio del usuario en
la misma ciudad).
La portabilidad de proveedor de servicios se manifiesta cuando

un usuario decide cambiarlo a ste por un competidor, sin variar
de servicio. En este caso, la portabilidad puede ser de un nmero
geogrfico (p. ej., nmero local)339 o de un nmero no geogrfico
(p. ej., en Mxico los nmeros 01-800 o los nmeros 01-900).340
339 Punto 3.9 del Plan Tcnico Fundamental de Numeracin: 3.9. Nmero geogrfico:
combinacin de dgitos que identifican unvocamente a un destino geogrfico dentro
de una red de telecomunicaciones.
340 Punto 3.14 del Plan Tcnico Fundamental de Numeracin: 3.15. Nmero no geogr-
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La portabilidad entre tipos de servicios alude a la circunstancia

en la cual un usuario desea conservar su nmero aun cuando
est cambiando de servicio (p. ej., un usuario con una lnea fija
desea conservar su nmero, de manera pueda ocuparlo para
una lnea mvil).341
La portabilidad estimula la competencia, pero si no existe crea entonces una barrera para esta ltima, porque los usuarios no suelen cambiar de proveedor si ello implica modificar el nmero. En cambio, si hay
portabilidad un usuario puede comparar los servicios de los distintos
proveedores y decidir cul de ellos satisface mejor sus necesidades y
quin le otorga mejores precio y calidad.
La portabilidad requiere ser desplegada tcnica y administrativamente, lo que genera costos asociados. stos incluyen: (1) los de inicio,
relacionados con la implementacin de la solucin tcnica, as como
con los cambios en los sistemas de operacin, facturacin, cobranza y
atencin al cliente, (2) los relativos a cada transaccin en que se est
portando un nmero a solicitud del usuario respectivo, y (3) los que
tienen que ver con la operacin de los sistemas encargados de manera
permanente de la portabilidad.
Algunas de las soluciones tcnicas disponibles y que han sido aplicadas en diversos pases se basan en lo siguiente:

Redes inteligentes. En este caso, el proveedor donde se origina la

comunicacin, (1) antes de establecer sta consulta una base de
datos centralizada (Intelligent network solutions, conocida tambin como All Call Query) que contiene la informacin sobre qu
proveedor corresponde al usuario de destino, y (2) despus enruta la comunicacin hacia el proveedor de servicios del usuario de destino.
En consulta (Query on release), el proveedor donde se origina
fico: aqul compuesto por la clave del servicio no geogrfico y el nmero de usuario
y que, al ser marcado por un usuario, requiere de una traduccin llevada a cabo por
algn elemento de una red para encontrar el nmero geogrfico de destino.
341 En EUA la asignacin de nmeros a los operadores se realiza por bloques de nmeros, independientemente de que puedan destinarse a un nmero fijo o a uno mvil.
En Mxico, en cambio, se han otorgado series de nmeros para servicios fijos y otras
series para servicios mviles, por lo cual es posible que esta circunstancia dificultara
la portabilidad entre servicios fijos y mviles en Mxico.
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CAPTULO VI
la comunicacin (1) enva la comunicacin al proveedor ABC,

que es al que originalmente se le haba asignado el nmero
del usuario de destino; (2) si ese nmero no ha sido portado,
el proveedor ABC entrega la comunicacin, pero si ese nmero
fue portado y ahora est prestndole servicios otro proveedor,
el proveedor ABC enva un mensaje indicando que l ya no tiene ese nmero porque fue portado; (3) entonces el proveedor
donde se origina la comunicacin consulta una base de datos para obtener informacin sobre quin es proveedor ahora
del nmero del usuario de destino, y (4) finalmente enruta la
comunicacin hacia el proveedor de servicios del usuario de
destino.

En retorno al pivote (Return to Pivot o Call Dropback), el proveedor que origina la comunicacin (1) la enva al proveedor ABC,
quien es al que originalmente se le haba asignado el nmero
del usuario de destino; (2) si ese nmero no ha sido portado,
el proveedor ABC entrega la comunicacin, pero si ese nmero
fue portado, el propio proveedor ABC le informa quin es ahora
el proveedor del nmero del usuario de destino, y (4) finalmente enruta la comunicacin hacia el proveedor de servicios del
usuario de destino.
En re-ruteo o reenvo de llamadas (Onward Routeing) En ste,

el proveedor donde se origina la comunicacin enva la comunicacin al proveedor ABC quien es al que originalmente se le
haba asignado el nmero del usuario de destino. Si ese nmero
fue portado, en las centrales de conmutacin del propio proveedor ABC, se reenva (re-enruta) la comunicacin hacia el proveedor de servicios del usuario de destino.
En cualquier caso, las premisas para una portabilidad exitosa es que

(1) deben ser fciles para el usuario que desee el cambio; si el procedimiento es complejo o tardado, se desincentiva al usuario y se crea una
barrera artificial; (2) la calidad de la comunicacin debe ser la misma
para un nmero que se ha portado de otro que permanece con el mismo proveedor de servicios, lo cual incluye que no exista dilacin en el
establecimiento de la comunicacin ni degradacin en su calidad; (3)
deben establecerse responsables para realizar el trmite de la portabilidad; generalmente es el proveedor receptor quien tiene ms inters en
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la realizacin oportuna y adecuada de la portabilidad; (4) deben fijarse

plazos para realizar la portabilidad, pues de lo contrario podran surgir
prcticas anticompetitivas por parte del proveedor donante, y (5) debe
evitarse que los costos de la portabilidad sean cargados al usuario, ya
que de otra manera se le desmotiva para tal cambio (p. ej., debido al
alto costo de transaccin cobrado por el operador donante por cambiarse con un competidor).
La experiencia internacional muestra que es importante establecer
grupos de trabajo entre los operadores y el rgano regulador para definir situaciones tcnicas. Los aspectos econmicos y comerciales son
los que en el fondo implican mayores conflictos. Cuando una autoridad
reguladora decide implementar la portabilidad, ya sea por medio de la
regulacin o de los ttulos de concesin, los litigios no se hacen esperar
entre los operadores histricos y los nuevos entrantes. Adems, se debe
tener en cuenta que con las nuevas tecnologas y servicios la portabilidad tambin evolucionar, muy especialmente con los cambios hacia
la denominada numeracin IP, que, segn se estima, permitir en el
largo plazo tener una direccin IP asignada para todos los servicios,
incluyendo internet.
En 2007 la Cofetel determin que debe permitirse la portabilidad (1)
entre nmeros de telefona fija dentro de la misma rea de servicio local; (2) entre nmeros mviles de la misma rea y modalidad, es decir,
un nmero bajo la modalidad de El que llama paga slo puede portarse
a otro igual, y (3) entre nmeros no geogrficos, como lo son el 01-800
o el 01-900.
La Cofetel resolvi adoptar la portabilidad basada en redes inteligentes y realizada mediante la consulta a una base de datos, para lo
cual se requiere de un administrador de la base de datos. La seleccin
de ste es de gran relevancia, por lo que debe realizarse de manera
transparente para asegurar las mejores condiciones no slo de precio y
operacin, sino tambin de seguridad y confidencialidad.
El administrador de la base de datos cuenta con la informacin de
todos los nmeros asignados en el pas y del operador de cada uno de
stos.342 La Cofetel estableci el Comit Tcnico de Portabilidad, donde
todos los proveedores de servicios estn invitados a participar.343
342 La empresa Telcordia es actualmente el administrador de la base de datos.
343 Cfr. Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones establece las reglas para implantar la portabilidad de nmeros geogrficos y
no geogrficos, publicada en el DOF del 12 de junio de 2007.
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CAPTULO VI
6. SUBSIDIOS CRUZADOS Y SEPARACIN CONTABLE

Los subsidios cruzados con fines de poltica pblica y de cobertura social era una prctica comn antes de la liberalizacin de las telecomunicaciones, de tal suerte que el servicio de larga distancia subsidiaba al
local y el comercial subsidiaba al servicio residencial. Cuando el mercado se abri a la libre competencia, se aplic el llamado rebalanceo
tarifario de manera paulatina, mediante el cual se pretende que a cada
servicio se le atribuyan los costos reales, sin recibir costos ni subsidios
de otros servicios.
Actualmente es un principio aceptado que deben prohibirse los
subsidios cruzados en un mercado en competencia. Para proveer servicios de telecomunicaciones con fines de cobertura social o servicio universal deben establecerse otros mecanismos transparentes en cuanto
a los costos por prestar el servicio y a los subsidios gubernamentales
recibidos para reducir las tarifas a los usuarios finales dentro del sistema de servicio universal (vase Cap. IX, sec. 2.6).
Los subsidios cruzados en general, que implican distribuir los costos de un servicio o unidad de produccin a otro, son nocivos para un
mercado en competencia. Se utilizan como una prctica anticompetitiva de un operador que presta al menos dos servicios, atribuyendo
(1) mayores costos en el mercado en el que carece de competencia
o donde tiene una posicin dominante, y (2) menores costos en el
sector en el que enfrenta competencia, lo cual le permite reducir sus
precios incluso por debajo de sus costos reales, en detrimento de una
sana competencia; de ah que el Documento de Referencia de la OMC
manifieste que los subsidios cruzados anticompetitivos a cargo del
proveedor principal son prcticas contrarias a la competencia.344 En
cuanto a Mxico, la LFT prohbe adems que los concesionarios otorguen subsidios cruzados a los servicios que proporcionan en competencia, ya sea por s mismos o a travs de sus empresas subsidiarias
o filiales.345
Los subsidios cruzados pueden derivarse de una asignacin de
costos contable o administrativa. La primera es la que deriva, entre otros, de la distribucin de costos comunes propios de las redes
y sistemas de telecomunicaciones, as como de decisiones respecto
numerales 1.1 y 1.2, inciso (a).
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de los plazos y la forma de depreciacin de equipos. Estas determinaciones de imputacin de costos son generalmente arbitrarias
y pueden no guardar una relacin directa con el costo que entraa
proveer servicios tradicionales o nuevos servicios. La asignacin administrativa de costos existe cuando un operador decide concentrar
a sus altos ejecutivos en los segmentos de mercado donde enfrentan
mayor competencia.346
La prevencin y deteccin de subsidios cruzados puede ser compleja en extremo. Una herramienta para ello es exigir una contabilidad
separada por servicios, incluyendo los de interconexin; el objetivo es
que los operadores determinen cules son los costos que atribuyen a
cada servicio para detectar si hay subsidios cruzados, o bien, para saber
si algn servicio se presta por debajo de costos, en cuyo caso se estara
ante un indicio de subsidio cruzado al estarse financiando parte de los
costos con los ingresos de otro servicio.
Para que la obligacin de llevar contabilidad separada cumpla con
sus objetivos, deben establecerse las categoras en funcin de la situacin del mercado. As, cobra especial importancia la manera en que se
disea la separacin contable en cuanto a los servicios (cules son y de
qu manera se pueden agrupar), la metodologa aplicable, los grupos de
costos (p. ej., recursos humanos, materiales, activos fijos), las actividades (p. ej., de red, aquellas frente al cliente) y los criterios de asignacin
de costos/activos.
Una contabilidad que no est suficiente y adecuadamente detallada puede disimular la existencia de subsidios cruzados. En algunos
casos remedios como la separacin contable no son adecuados para
asegurar el acceso no discriminatorio a las redes de los incumbentes
[operadores histricos].347
En Mxico, y conforme a la LFT, los concesionarios estn obligados
a llevar contabilidad separada por servicios, regin, funcin y componentes de sus redes, as como la relativa a la operacin y explotacin
de los servicios de telecomunicaciones.348 En 2013 la Cofetel expidi el
Manual que provee los criterios y metodologa de separacin contable
346 Cfr. Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean, Competition in telecommunications, Londres, The MIT Press, 2000, pp. 144-147.
347 Remedies such as accounting separation appear inadequate, in some cases, to ensure nondiscriminatory access to incumbents networks. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit., nota 6, pp. 16-17 [traduccin de
la autora].
348 Artculos 44, fraccin IV, y 68, prrafo primero de la LFT.
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CAPTULO VI
por servicio, aplicable a los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones.349
7. PRCTICAS POTENCIALMENTE ANTICOMPETITIVAS

Existen diversas acciones u omisiones de los operadores que pueden
o no representar prcticas anticompetitivas. Por ejemplo, algunas de
stas ltimas que se utilizan para atraer o retener clientes pueden ser
benficas para el consumidor final y, sin embargo, ser duras para los
competidores; pero aqu lo importante es identificar si dichas son legtimas o si son anticompetitivas. A continuacin se detalla una serie
de prcticas que son de uso comn pero que pueden ser nocivas para
la competencia.
7.1. Negativa de acceso o de informacin y tcticas dilatorias

Los antecedentes histricos de las redes de telecomunicaciones y la
existencia de monopolios pblicos o privados, as como de una competencia restringida como poltica de Estado, son la causa de que algunos
operadores (generalmente los histricos) tengan posiciones ventajosas
frente a sus competidores (normalmente quienes entraron al mercado
cuando se abri el sector a la competencia).
Los operadores que cuentan con recursos esenciales de la infraestructura de telecomunicaciones de un pas, ya sea para tener acceso a
los usuarios finales, para interconexin o para proveer enlaces o transporte interurbano de trfico, pueden incurrir en prcticas anticompetitivas como la negativa o dilatacin injustificada para el acceso a dichos
recursos esenciales o a informacin relevante. El Documento de Referencia considera como una prctica anticompetitiva el hecho de que el
proveedor principal no provea oportunamente de informacin tcnica
relativa a recursos esenciales e informacin comercial que sea necesaria para suministrar los servicios.350
349 Cofetel, Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide el Manual que provee los criterios y metodologa de separacin contable
por servicio, aplicable a los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones,
Pleno, publicada en el DOF del 22 de marzo de 2013.
numeral 1.2, inciso (c)
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La negativa de acceso quiz sea menos comn porque es ms fcil

de identificar para denunciarla ante el regulador. Lo que s es ms frecuente son las tcticas dilatorias de acceso: desde el retraso de la reunin entre los empleados de los operadores por problemas de agenda de los empleados del operador dominante; el argumentar que los
empleados del dominante estn sujetos a un contrato especial de su
sindicato que impide que se les pueda exigir una reduccin de plazos
para establecer un enlace, hasta argumentos tcnicos aparentemente
razonables o afirmar que no se cuenta con la informacin detallada.
Las tcticas dilatorias como prcticas anticompetitivas son nocivas para un mercado en competencia y son difciles de contrarrestar
por el regulador de manera oportuna. Por eso es de vital importancia
que existan trminos de referencia con plazos razonables para que los
cumplan el operador histrico o el dominante al proveer acceso al resto
de los operadores a recursos esenciales o a informacin. De otra manera, recurrir al regulador puede ser en el mejor de los casos el camino
lento para una resolucin que deja de ser oportuna o, en un caso extremo, en el que el regulador se vea imposibilitado para demostrar que las
dilaciones son efectivamente una prctica anticompetitiva.
7.2. Uso indebido de informacin

El uso indebido de informacin se presenta cuando un operador A provee servicios al mayoreo (p. ej. de enlaces dedicados) a un operador
B y ambos compiten en el mercado al usuario final (p. ej., reventa de
capacidad para transmisin de datos del usuario final). El operador
B tiene que proporcionarle al operador A informacin comercial que
puede incluir datos sobre las necesidades de telecomunicaciones de
sus clientes actuales o potenciales, lo que hace posible que el operador
A presente una oferta directamente a dichos clientes desplazando al
operador B.
Este tipo de uso de informacin sensible del operador B menoscaba su capacidad para adquirir y retener clientes. El Documento de
Referencia obliga a que los Estados implementen medidas para evitar
que los proveedores principales utilicen informacin obtenida de los
competidores con resultados anticompetitivos.351 Un remedio puede
numeral 1.2, inciso (b).
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CAPTULO VI
ser establecer un plazo dentro del cual el operador A no pueda realizar

ofertas de servicios a los clientes del operador B respecto de los cuales
el operador A recibi informacin.352
7.3. Estrangulamiento o estrechamiento de mrgenes

(Price squeeze)
El estrangulamiento o estrechamiento de mrgenes mejor conocido
por su trmino en ingls price squeeze, puede darse cuando un operador
(o su grupo corporativo) est integrado verticalmente, tiene recursos
esenciales no duplicables por la competencia (o replicables con altos
costos) y proporciona servicios a los consumidores. En otras palabras
un operador que tiene la cadena productiva completa y adems tiene recursos esenciales que sus competidores necesitan comprarle. El
operador que est integrado verticalmente y desea hacer un estrangulamiento de mrgenes vende los servicios de mayoreo que son indispensables para el operador competidor a precios distintos de los que se
imputa a si mismo o de los que se los vende a las empresas de su grupo
corporativo, impidiendo que el operador competidor pueda ofrecer precios competitivos a los consumidores finales a pesar de ser eficiente en
la porcin de servicios al menudeo.
Irene Levy explica una analoga de lo que sera un price squeeze de
una manera muy sencilla: imaginemos que existe una empresa que
produce bolillos y que es la nica, o la ms grande, en el mercado de
ese pan. Pensemos ahora que esta empresa, adems de vender los bolillos a todas las torteras de Mxico, tambin ofrece tortas al menudeo.
Si el bolillo que ofrece al resto de las torteras lo vende al mismo precio
o ms caro que sus tortas al menudeo, ser imposible que otras empresas compitan con ella vendiendo tortas.353
Considrese como ejemplo para telecomunicaciones el siguiente
respecto al acceso al usuario final a travs del bucle local. El operador
A cuenta con el acceso a los usuarios finales de la ciudad Macondo a
travs del bucle local, por lo cual es el nico operador que puede proveer
servicios de voz, datos y video a travs de la red fija de telefona. El resto
de los operadores que desearan vender sus servicios a los habitantes de
352 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, mdulo 2, seccin 2.3.5
353 Levy, Irene, El tamao no importa, El Universal, Mxico, 25 de abril de 2011, http://www.
eluniversal.com.mx/columnas/89284.html (fecha de consulta: 11 de abril de 2013).
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Macondo por medio de la red fija tendran que arrendar el acceso al bucle local del operador A. ste arrienda o revende dicho acceso al operador
B a precios elevados y distintos de los que se imputa a s mismo (o del
precio que le da el operador A su empresa controladora, filiales o subsidiarias). El operador A vende al operador B el acceso a 10 pesos, en tanto
que se imputa a s mismo 5 pesos como costo por el acceso.
Los costos de proveer el servicio (independientemente de aquellos
por arrendamiento del acceso al bucle local), siendo eficientes el operador A y el B, son de 3 pesos. El estrangulamiento o estrechamiento
de mrgenes implica que el operador A pueda vender sus servicios a
los consumidores en cualquier precio arriba de 8 pesos (5 de acceso al
bucle local y 3 de operacin), en tanto que el operador B, aun cuando
sea eficiente, el precio que ofrezca al consumidor tendr que ser arriba
de 13 pesos (10 de acceso al bucle local que paga al operador A ms 3
de operacin).
En la UE la existencia de un estrangulamiento o estrechamiento de
mrgenes por un operador dominante es prueba de una prctica anticompetitiva, en tanto que en EUA un price squeeze no necesariamente
es determinante para demostrar la comisin de una prctica anticompetitiva, ni est vinculado slo al dominante.354
7.4. Customer lock-in

Las prcticas comerciales que implican atar a un cliente por tiempo
determinado pueden o no ser anticompetitivas y deberse a razones comerciales razonables como recuperar el costo de llevar la red hasta las
instalaciones del cliente o como una manera de financiar la adquisicin
del equipo para proveer el servicio sin un impacto en el costo del servicio
final al cliente. Sin embargo, cuando existen disposiciones que obligan
directa o indirectamente al consumidor a permanecer con el operador,
dichas disposiciones precisan revisarse con lupa y caso por caso.
Ejemplos de customer lock-in son cuando el operador A obliga al consumidor a permanecer por 24 meses, con la advertencia de que de lo contrario le cobrar una penalidad desproporcionada. Otro ejemplo son los
casos en los que el operador A obliga al consumidor a adquirir un equipo
(de contado o a plazos) que slo puede utilizarse con la red de ese mismo
operador; as que si el consumidor quisiera cambiar de operador, tendra
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CAPTULO VI
que adquirir nuevamente un equipo, esta vez del operador B, lo cual representa un desincentivo significativo para que el consumidor cambie de
operador. Esto es, si el consumidor est con un operador por las obligaciones asumidas en los contratos y no porque ste le da el mejor servicio, ya
sea en trminos de precio o calidad, entonces se puede estar en presencia
de una prctica anticompetitiva de customer lock-in.
7.5. Depredacin de precios (predatory pricing)

Un operador puede incurrir en depredacin de precios (predatory pricing) con la finalidad de sacar del mercado a sus competidores. Dicha
prctica implica que esos precios queden por debajo de costos, de tal
suerte que impidan a otro operador, a pesar de ser eficiente, competir
en este terreno porque el precio del operador depredador es menor a
los costos que supone prestar el servicio.
La estrategia de depredacin de precios busca que el operador que
la implementa ofrezca sus servicios debajo de costos y pierda dinero
durante un tiempo hasta que logre que sus competidores salgan del
mercado. Una vez que consiga esto, subir sus precios para obtener
ganancias monoplicas.
Esta estrategia asume que existen altas barreras de entrada, porque
si no existieran o fueran bajas, cualquiera podra ingresar al mercado
cuando el operador depredador subiera los precios, y no tendra sentido
para ste el haber estado un tiempo vendiendo por debajo de costos mediante la depredacin de precios. En cambio, si las barreras de entrada
son elevadas, el operador depredador, una vez que elimin a su competencia, podr disfrutar durante un tiempo considerable de las ganancias
monoplicas por la dificultad de acceder al mercado de que se trate.
7.6. Ventas atadas

Las ventas atadas son aquellas en las que para comprar un producto
o recibir un servicio se obliga al comprador a adquirir otros productos
o servicios como un paquete. No todas las ventas atadas son prcticas
anticompetitivas, pues puede haber razones tcnicas de seguridad o de
preferencia del consumidor que las justifiquen. Las ventas atadas son
nocivas y/o anticompetitivas cuando la adquisicin de un producto/
servicio que no tiene un sustituto equivalente se condiciona a la com-
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pra de otros productos/servicios no necesarios o que pudieran obtenerse de otro operador a un mejor precio.355
Las ventas atadas afectan tanto a los usuarios finales (que, por ejemplo, para recibir el servicio deben comprar los equipos terminales solamente con el prestador del servicio) como a los operadores (a quienes en
la interconexin se les obliga a contratar servicios/elementos de red que
no requieren). La intervencin oportuna de las autoridades en materia
de competencia econmica, de telecomunicaciones y de proteccin al
consumidor, segn corresponda, es importante para evitar efectos perjudiciales de las ventas atadas en los usuarios finales y en la competencia.
Es comn que los operadores ofrezcan planes o paquetes de varios
servicios y que vendan cada uno de stos por separado a cierto precio,
mientras que por paquete resultaran con un precio menor que si hubieran sido contratados de manera independiente. Es importante que
las autoridades verifiquen que los consumidores tengan la posibilidad
de adquirir los servicios por separado o en paquete; asimismo debe haber transparencia en el cobro de las tarifas individuales y en paquete,
y evitar que se obligue injustificadamente a un consumidor a adquirir
servicios que no necesita para la prestacin del servicio principal.
8. LIBERTAD Y REGULACIN TARIFARIA

Cuando el sector de telecomunicaciones est abierto a la competencia, la regla general debe ser que haya libertad de los operadores para
determinar sus tarifas. La libertad tarifaria asume que existen condiciones de competencia que harn posible que el libre juego de la oferta
y la demanda fije el precio de mercado. Sin embargo, aplicada literalmente esta regla da lugar a que el surgimiento y la preservacin de una
competencia efectiva sea una utopa.
355 Sirve como ejemplo una experiencia vivida en la dcada de 1980 en algunas reas de
la Ciudad de Mxico cuando existi escasez de leche y en las panaderas se venda
a condicin de que se comprara una bolsa de pan dulce. Entonces, la opcin para el
consumidor que necesitaba un litro de leche era ir a las panaderas e, independientemente de que deseara o no pan dulce, se le obligaba a comprar una bolsa del producto para que pudieran venderle el litro de leche. ste sera el caso de una venta atada
nociva. Si en la actualidad las panaderas en Mxico adoptaran una poltica similar,
el consumidor tendra la opcin de ir a una tienda de autoservicio, una farmacia o a
cualquier otro establecimiento a comprar slo el litro de leche, por lo cual sta sera
una venta atada sin efectos negativos sobre el consumidor porque ste s tendra
opciones alternas para comprar leche.
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CAPTULO VI
El sector de telecomunicaciones es un conglomerado de redes en

las que en la mayora de los casos existi un monopolio y donde la evolucin tecnolgica puede entraar nuevos desafos para una sana competencia. Por este motivo, en ciertos supuestos se justifica crear una
regulacin que apunte al control de las tarifas de uno o varios servicios
y de un operador que, por ser el histrico o por haberse convertido en
dominante, precisa de dicha regulacin tarifaria.
Si tal regulacin se establece cuando el mercado se abre a la competencia o antes de que ste se distorsione, ser una medida ex-ante,
y ser ex-post si se le impone al operador declarado dominante o que
ha incurrido en prcticas abusivas en perjuicio de competidores y/o
consumidores.
La regulacin tarifaria al operador histrico o al dominante ha sido
un instrumento que evita que (1) reduzcan sus precios por debajo de
sus costos y eliminen con ello a los competidores e (2) incrementen
sin justificacin los precios de los servicios que prestan en mercados
donde no enfrentan competencia porque estaran obteniendo ganancias monoplicas. A su vez, la misma regulacin permite a aqullos (3)
elevar la calidad de sus servicios y (4) tener incentivos para mejorar en
productividad y, con ello, reducir precios en beneficio de los usuarios y
sin poner en riesgo la viabilidad financiera de la empresa.
La regulacin tarifaria debe basarse en la eficiencia econmica,
pues esto es lo que los agentes de un mercado en competencia buscarn para atraer clientes y retenerlos. La regulacin tarifaria tambin
puede perseguir objetivos de equidad social, como el hecho de obligar
a que los operadores cobren la misma tarifa por el mismo servicio, independientemente del rea geogrfica en la que se encuentre el usuario. Esto ltimo exige que, aun cuando el operador incurra en mayores
gastos por proveer un servicio en comunidades alejadas que aquellos
que realiza por el mismo servicio en ciudades, la tarifa para el usuario
de la comunidad alejada sea la misma que la que paga un usuario en
la ciudad.
La regulacin tarifaria puede adoptar diversos modelos en lo individual (p. ej., la tasa de retorno, los precios tope) o una combinacin de
varios.

196
La tasa de retorno (rate-of-return) es aquella que permite al operador recuperar sus costos de operacin y un monto o un porcentaje predeterminado como retorno a la inversin. Esta tasa
da seguridad a los inversionistas porque tienen asegurada la
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recuperacin de sus inversiones, evita que se obtengan ganancias indebidas y estimula la calidad satisfactoria del servicio.
No obstante ello, se desincentiva la existencia de una poltica
de control de gastos por parte del operador porque los recupera
todos e incluso podra llegar a invertir ms all de lo que es necesario, generando ineficiencias econmicas.356

Los precios tope (price cap) forman parte de un tipo de regulacin

que establece un monto mximo para las tarifas. Por lo general
dicho esquema permite (1) reconocer en las tarifas costos que estn fuera del control del operador (p. ej., inflacin), (2) contemplar
las ganancias en eficiencia del operador (p. ej., implementacin
de nueva tecnologa), y (3) aplicar los precios tope a un servicio o
a una canasta de servicios. Las ventajas de los precios tope es que
el operador tendr incentivos para reducir sus costos, ser ms
eficiente y adaptarse con mayor facilidad al mercado; las desventajas son que los inversionistas no necesariamente tienen asegurado el retorno de sus inversiones, as como el hecho de que el
operador puede reducir la calidad de los servicios para continuar
teniendo ganancias sin que los precios rebasen el precio tope.
En Mxico los concesionarios y los permisionarios, de conformidad con

la LFT, tienen libertad para fijar las tarifas de los servicios de telecomunicaciones, salvo (1) Telmex y Telfonos del Noroeste, S.A. de C.V.
(Telnor),357 que cuentan con ttulos de concesin que prevn un tipo de
regulacin tarifaria para ciertos servicios, y (2) para aquel concesionario
de red pblica de telecomunicaciones al que la Cofetel le haya impuesto
obligaciones especficas despus de ser declarado por ese organismo
como dominante (agente econmico con poder sustancial).
La LFT requiere que las tarifas determinadas por los concesionarios/permisionarios aseguren la calidad, competitividad, seguridad y
permanencia. Todas stas deben inscribirse en el Registro de Telecomunicaciones antes de que entren en vigor. Asimismo, se prohbe discriminar en la aplicacin de tarifas.358 Cuando se imponen obligaciones
356 Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel, op. cit., nota 125, pp. 26-27.
357 Filial de Telmex y sujeta a las mismas condiciones asimtricas que Telmex por virtud
de sus ttulos de concesin.
358 Esta prohibicin de discriminar en tarifas ha llevado al extremo de que no se permite
a los operadores establecer grupos de usuarios con caractersticas similares como
pueden ser aquellos en situacin vulnerable (p. ej., personas en edad avanzada), y
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CAPTULO VI
especficas al o a los dominantes, la regulacin tarifaria permite recuperar al menos el costo incremental promedio de largo plazo.359
Telmex y Telnor son los nicos concesionarios de telecomunicaciones sujetos a regulacin tarifaria por virtud de sus ttulos de concesin, lo cual responde a una razn histrica. En la fase de preparacin del proceso privatizador de ambas empresas, y al modificarse sus
concesiones en 1990, se fijaron condiciones especiales o asimtricas
como el sistema de regulacin de precios para evitar que el monopolio privado impidiera el surgimiento de competidores, redujera la
calidad de sus servicios o actuara con ineficiencia en perjuicio de los
usuarios.
Por lo anterior, se determin que la modalidad de regulacin tarifaria adoptara la forma de un sistema de precios tope aplicable a una
canasta de servicios. Este conjunto de servicios bsicos controlados de
la concesin de Telmex se limita a telefona bsica (comunicacin de
voz entre usuarios) y comprende el servicio local (cargo de instalacin,
renta bsica y servicio medido) y servicios de larga distancia nacional
e internacional, todos tanto en la modalidad residencial como en la comercial. Ntese que dada la poca de la citada concesin, la canasta de
servicios no contemplaba el acceso a internet que actualmente presta
la compaa bajo el nombre de Prodigy y de Infinitum.
De acuerdo con la Modificacin de la Concesin de la telefnica,
cada cuatro aos se revisa el sistema de precios tope y se define el
factor X de ajuste. En el procedimiento para fijarlos conforme a la concesin referida, esta empresa presenta al regulador un estudio con los
costos incrementales por los servicios controlados y su propuesta de
tarifas para el periodo del que se trate. Dicho estudio debe considerar los costos de inversin, explotacin, mantenimiento y de capital de
los activos, as como estudios comparativos internacionales de otras
compaas de telecomunicaciones. No se deben incluir los costos de
servicios no controlados.
Si la autoridad no tiene observaciones respecto del estudio referido,
emite su resolucin. Si las tiene, entonces se requiere que tres expertos
(uno propuesto por Telmex, otro por la autoridad y el tercero designado
ofrecerles tarifas preferentes. En este caso, si el grupo est debida y justificadamente
caracterizado, y se permite a cualquier persona que forme parte de ese grupo, beneficiarse de la tarifa, en opinin de la autora, no sera un acto de discriminacin de los
prohibidos por la LFT.
359 Artculos 60, 61 y 63 de la LFT y Modificacin de la Concesin de Telmex.
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por ambos) emitan su opinin. Finalmente, la autoridad reguladora debe

resolver en definitiva y su resolucin tiene que publicarse en el DOF.360
En cuanto a esta regulacin de precios, la telefnica no puede ofrecer
sus servicios a un costo menor de lo que le cuesta proveerlos, es decir,
las tarifas deben permitir la recuperacin del costo que supone el hecho
de que el servicio lo proporcione una empresa eficiente (lmite mnimo
de tarifas o piso). La finalidad de tomar como base una empresa eficiente es que Telmex no aprovechara su posicin en el mercado y realizara
inversiones o gastos innecesarios, ya sea por adquisicin de activos inadecuados o por tener procesos corporativos fragmentados, por ejemplo.
Por su parte, el sistema de precios tope establece un lmite mximo
a las tarifas promedio ponderadas de la canasta de servicios (techo), el
cual incluye un elemento de productividad conocido como el factor X y
toma en cuenta el ndice Nacional de Precios al Consumidor. El factor
X busca que Telmex mejore constantemente aprovechando las nuevas
tecnologas (que son menos costosas y dan ms capacidad) para incrementar su rentabilidad y para que esto se traduzca en una reduccin
de tarifas a los usuarios. El factor X debe representar un reto para dicha
compaa a fin de que lo incentive a optimizar su eficiencia. Si el factor
X determinado por la autoridad es bajo, no existir ese reto, mientras
que si es inalcanzable puede representar una amenaza contra la viabilidad financiera de largo plazo de la empresa.
Una vez que la autoridad determina el factor de productividad X, Telmex tiene la posibilidad de modificar las tarifas de los servicios de la canasta (telefona local, larga distancia nacional e internacional) sin reducirlas por debajo de costo y sin incrementarlas ms all del lmite mximo
de los precios tope. El problema es que dentro de este sistema y dentro de
este parmetro de lmites mnimo y mximo aplicables a la canasta de
servicios, Telmex tiene la posibilidad de reducir sus precios significativamente en los servicios en los cuales enfrenta competencia, pero en aquellos donde tiene escasa competencia puede dejarlos intactos.
As, la autoridad debe autorizar las tarifas de la telefnica conforme
a la canasta de servicios controlados para verificar que los montos propuestos por la compaa estn dentro de los topes mximo y mnimo.
Uno de los retos actuales para el regulador de telecomunicaciones
en cuanto a la aprobacin de tarifas de Telmex es el empaquetamiento
de servicios (p. ej., paquete con renta de lnea, 200 llamadas locales y de
larga distancia nacional y servicio de internet).
360 Cfr. Captulo 6 de la Modificacin de la Concesin de Telmex.
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CAPTULO VI
El empaquetamiento puede ser legtimo y necesario en un mercado

en creciente convergencia, pero al mismo tiempo puede utilizarse para
evitar que algunos servicios sean autorizados conforme al sistema de
precios tope. Finalmente, la canasta de servicios a la cual se aplica dicho sistema de precios tope de Telmex requiere ser actualizada, toda
vez que en larga distancia nacional e internacional s existe competencia, aunque en otros servicios, como el acceso a internet, se necesitara
incluir una regulacin tarifaria.
9. FUSIONES, ADQUISICIONES Y CONCENTRACIONES

El condicionamiento o la prohibicin de fusiones, adquisiciones de activos, acciones, partes sociales u otros elementos que otorguen el control
sobre operadores de telecomunicaciones es una medida ex-ante que se
puede implementar en un caso concreto. Independientemente de la forma jurdica que adopten, se har referencia al trmino concentracin.
En algunos pases se prev como obligacin general notificar a las
autoridades en materia de competencia econmica o antimonopolios
la intencin de llevar a cabo una concentracin. En otras naciones es
el propio regulador de telecomunicaciones el que resuelve, y en otras,
como en EUA, diversas autoridades pueden tener participacin conjunta o separadamente en el caso de fusiones.361
Por las diferentes implicaciones en la competencia, la autoridad correspondiente debe analizar si se trata de una integracin horizontal o
vertical, una concentracin de agentes econmicos con bienes o servicios complementarios, o bien una concentracin cuyos accionistas de
las empresas que se concentran compiten en otros mercados distintos
de aquellos en el cual se dar la concentracin, entre otros aspectos.

La integracin horizontal se refiere a aquella concentracin

entre dos o ms agentes econmicos competidores en el mismo mercado (tanto por servicio como por cobertura geogrfica), cuyos bienes o servicios son sustitutos. Por ejemplo, la
fusin de dos operadores que prestan el servicio de televisin
restringida en Mrida sera una integracin horizontal. Nor-
361 La FCC puede investigar fusiones entre operadores de telecomunicaciones para determinar si stas son de inters pblico, en tanto que la Federal Trade Commission y el
Departament of Justice deben investigar las fusiones que puedan ser anticompetitivas.
200
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malmente, al evaluar si se autoriza o no la concentracin y si

sta ser condicionada o no, se revisa el nmero de competidores en el mercado relevante y se utiliza el ndice de Herfindahl-Hirschmann (HHI) para determinar el nivel de concentracin-competencia existente y la participacin de mercado
de cada agente econmico.

La integracin vertical se da cuando la concentracin ocurre

entre dos o ms agentes econmicos que, sin ser competidores
directos en el mercado, actan dentro de una misma cadena de
valor, por lo que un bien o servicio es utilizado como insumo
por el otro. La integracin vertical puede referirse a dos mercados, uno en competencia y otro de caractersticas monoplicas,
donde puedan verificarse prcticas anticompetitivas con graves
efectos. En este caso, el grupo corporativo podra realizar esas
prcticas nocivas en el segmento monoplico, proveyendo insumos esenciales a sus filiales en condiciones preferentes respecto de aquellos suministrados a sus competidores.

Ejemplo de integracin vertical es cuando un operador A es
el dueo de la red troncal o dorsal (backbone) ms grande de un
pas y por medio de la cual fluye la mayor parte del trfico de las
comunicaciones de dicho pas. Este operador A revende parte
de su capacidad en la red dorsal a diversos operadores, como
el B, el C y el D. El B, el C y el D a su vez venden a sus usuarios
parte de la capacidad que cada uno adquiere del operador A, en
la forma de enlaces dedicados a la transmisin de datos.

La fusin del operador A y del B es una integracin vertical
porque el A proporciona un insumo indispensable para que el
operador B venda su servicio a los usuarios finales. Entonces,
si el operador A, una vez que adquiere al B, le da condiciones
preferentes respecto de las que otorga a los operadores C y D,
puede daarse la competencia.

Concentracin de agentes econmicos con bienes o servicios

complementarios, como podra ser el caso de la adquisicin de
una empresa productora de equipo de cmputo por parte de
una operadora de telecomunicaciones que podra empaquetar
productos y servicios propios del sector (p. ej., transmisin de
datos y voz) y de tecnologas de la informacin (p. ej., equipo de
cmputo, antivirus).
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CAPTULO V
Concentracin de agentes econmicos cuyos bienes no son

sustitutos ni complementarios pero que son compartidos por
accionistas de empresas que s compiten en otros mercados.
Un caso real en Mxico fue la autorizacin condicionada, a
cargo de la Cofeco, de la adquisicin por parte de Grupo Televisa
del 50% de las acciones de la compaa controladora de Iusacell
(operador de servicio mvil) y de Total Play (empresa de reciente
creacin en ese momento que ofrece servicios de voz, internet y
televisin de paga), que era propiedad de Grupo TV Azteca.

Televisa y TV Azteca compiten en el mercado de televisin
abierta y ambas concentran el 95% de las concesiones (comerciales) para dicho servicio en la Repblica Mexicana. Adems, el
primer consorcio cuenta con empresas que prestan servicios de
televisin restringida (por cable y satelital), as como servicios
fijos de voz y de transmisin de comunicaciones de alta capacidad (red de fibra ptica).
Televisa no tena en su corporativo compaa alguna que
prestara el servicio mvil. La Cofeco, en una polmica resolucin, autoriz la concentracin con diversas condiciones, con
el voto en contra de Miguel Flores Berns. Este comisionado
consider que las condiciones impuestas por la mayora resultaban insuficientes para evitar los riesgos en los mercados de
contenidos y canales en televisin restringida, y de publicidad
en televisin abierta, as como para evitar la colusin de las empresas. Para ms detalle de esta operacin vase Cap. VII, sec. 2.
Los anlisis de competencia econmica son complejos y no se limitan
a un catlogo de definiciones respecto del tipo de concentracin que
sea. Cada concentracin deber implicar una evaluacin caso por caso
que permita identificar los riesgos reales, potenciales y prospectivos
para el bienestar del consumidor y la competencia en el mercado de
que se trate.
La autoridad debe realizar una evaluacin para determinar: (1) si
existe algn riesgo para el mercado que impida el otorgamiento de la
autorizacin para dicha concentracin, (2) si la autorizacin debe estar
condicionada al cumplimiento de requisitos, o (3) si lisa y llanamente
se autoriza la concentracin.
El condicionamiento o prohibicin de concentraciones son medidas ex-ante que exigen un riguroso anlisis para permitir como regla
general dichas operaciones o, como excepcin, prohibirlas o condicio-
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narlas cuando puedan distorsionar el mercado. De manera adicional,

los condicionamientos deben ser claros y no dar pie a la ambigedad, y
tienen que ser supervisados y sancionados en caso de incumplimiento.
Si las condiciones impuestas son complejas o resulta difcil para el regulador verificar su cumplimiento, en lugar de representar medidas regulatorias para reducir los riesgos de distorsin de mercado o de afectacin
al consumidor se convierten slo en un listado de buenas intenciones.
10. MERCADO RELEVANTE Y DOMINANCIA

Los anlisis en torno a la situacin de un mercado y su ndice de competencia, as como las medidas que se requieren como intervencin
regulatoria para nivelar el terreno de juego, precisan que se determine
3 cul es el mercado especfico (por cuanto al producto o servicio
y tambin al rea geogrfica), y
3 si el operador de telecomunicaciones tiene un poder significativo en el mercado especfico.
Dependiendo del marco jurdico de cada pas, la autoridad que establece el mercado relevante puede ser la de competencia econmica o
antimonopolios, el propio regulador de telecomunicaciones, o bien se
llega a esa determinacin por medio de un esfuerzo conjunto entre
dichas autoridades.
Fijar el mercado relevante puede ser complejo y es de lo ms trascendente en la poltica de competencia, ms an si se considera que
hay innovaciones constantes que generan evolucin y convergencia
tecnolgica con impacto en los mercados y submercados de telecomunicaciones. Ante ello, la definicin de un mercado debe considerar tanto su situacin y funcionamiento actual como el prospectivo, debiendo
ser flexible para poder adaptarse a los cambios.
No existe una frmula nica para delimitar al mercado relevante, y
en este aspecto se deber estar al caso concreto.362 Empero, dentro de
362 35. La definicin del mercado no es un proceso mecnico o abstracto, sino que exige
el anlisis de cualquier indicio disponible sobre el anterior comportamiento del mercado y una comprensin global de los mecanismos de un sector dado, UE, Directrices
de la Comisin sobre anlisis del mercado y evaluacin del peso significativo en el
mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas (2002/C 165/03), op. cit., nota 229, punto 35.
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CAPTULO VI
los criterios generalmente aceptados a considerar estn: (1) las posibilidades y la oportunidad de sustituir el bien o el servicio, (2) las barreras
de entrada, los costos y las probabilidades de que nuevos agentes econmicos puedan convertirse en proveedores y de que (3) el consumidor
acuda a otros mercados, (4) el costo de distribucin del bien y de sus
insumos relevantes, (5) los costos y las probabilidades de que los proveedores encuentren clientes alternativos, y (6) las barreras regulatorias o las restricciones normativas que limitan el acceso a los usuarios
o de los proveedores a clientes alternativos.
El mercado relevante desde el punto de vista del producto o servicio
debe incluir: (1) todos los productos o servicios que puedan ser un sustituto objetivo e idneo para la satisfaccin de las necesidades de los consumidores (acceso al producto o servicio, sus precios y uso previsto), (2)
las condiciones de competencia, la elasticidad de la oferta y la demanda, y (3) el tipo de consumidores, cuando tal distincin est justificada
(p. ej., residenciales y comerciales). Por tanto es fundamental el anlisis
respecto a la llamada intercambiabilidad de la demanda y de la oferta.

La intercambiabilidad de la demanda asume el punto de vista

de los consumidores, sus comportamientos previos, los costos
para ellos por el intercambio con el producto/servicio,363 la existencia de contratos que los sujeten a plazos forzosos o largos y
la variacin de precios de productos sustitutos, entre otros.
La intercambiabilidad de la oferta incluye, de manera enunciativa,

la perspectiva de los proveedores actuales del producto/servicio,
la probabilidad de que nuevos proveedores ingresen al mercado
en un plazo razonable, as como la existencia de requisitos legales
o reglamentarios que puedan retrasar la entrada al mercado.
Adems se puede realizar la prueba del monopolio hipottico, que consiste en hacer proyecciones acerca de cules seran las respuestas de
consumidores o de las empresas si existiera un aumento pequeo y
duradero del precio del producto/servicio. Esta prueba sirve en un mercado donde los operadores pueden fijar libremente sus tarifas.
363 En ciertos servicios, el consumidor tuvo que comprar equipos especiales para poder
recibir el servicio. Estos equipos probablemente no puedan utilizarse para servicios
que preste otro proveedor; por ende, este aspecto deber considerarse en el anlisis
de la intercambiabilidad desde la perspectiva de la demanda.
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Una vez que se ha determinado el mercado relevante, se debe evaluar si uno o varios agentes econmicos tienen poder significativo de
mercado, a lo cual se le conoce como dominancia. En trminos generales, un agente econmico ser dominante si puede actuar sin que sus
competidores puedan contrarrestar su accin ni que los consumidores
puedan oponerse o cambiar de proveedor.
Por ejemplo, en un mercado en competencia efectiva un alza en el
precio al usuario final por parte de un agente econmico puede contrarrestarse con la reduccin de precios de los competidores, quienes
atraern ms clientes. Pero si el agente es dominante implicara que los
competidores no podran ofrecer un menor precio (p. ej., porque un insumo para el servicio final es vendido a sobreprecio por el dominante)
o que no podran tener la alternativa de cambiarse de proveedor (p. ej.,
el dominante es el nico que presta el servicio en cierta regin).
Cuando un agente econmico es declarado como dominante, se le
deben asignar obligaciones especficas o condiciones asimtricas para
que no pueda abusar de su poder de mercado en detrimento de los
consumidores o no pueda competir deslealmente con el resto de los
competidores (vase seccin siguiente para obligaciones especficas).
Es importante destacar que con las RSG pueden estar cambiando
los mercados tradicionales y los factores para determinar el poder sustancial en cada uno de stos. Se estima que las RSG reducirn las barreras de entrada al mercado. Sin embargo, ello no implica que se elimine el poder de los operadores histricos o de los dominantes en redes
tradicionales, ni tampoco que las fuentes de poder anticompetitivo se
eliminen. Por el contrario, las RSG probablemente generarn nuevos
agentes con poder sustancial en los mercados o en otros nuevos, ante
lo cual los reguladores debern supervisar el mercado de las telecomunicaciones con las RSG y asegurar que haya un ambiente abierto y
competitivo.
De otra manera, los operadores podrn discriminar entre el tipo de
trfico en contravencin del principio de neutralidad de red, entre
proveedores de servicios y aplicaciones, entre los equipos que se pueden o no conectar a la red; todo ello en perjuicio de la sociedad. As,
las autoridades debern buscar que la regulacin no sea excesiva al
grado que inhiba la innovacin y desincentive la aparicin de nuevos
servicios, y que la regulacin no sea tan limitada o frgil que genere
dominancia y barreras por parte de los proveedores de cualesquiera de
las capas de las RSG, la capa de acceso, la capa de transporte, la capa de
servicios y la capa de control (vase Cap. II, sec. 7).
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CAPTULO VI
11. OBLIGACIONES ESPECFICAS

Al determinarse que un operador de telecomunicaciones est distorsionando el mercado, ya sea por el poder dominante que tiene o por
hacer un uso indebido de ste, se pueden imponer obligaciones especficas en materia de informacin, publicidad, calidad, tarifas, control de
precios, contabilidad de costos, separacin contable, acceso desagregado y reventa de capacidad.
Los objetivos de dichas obligaciones, tambin conocidas como condiciones asimtricas, son: (1) eliminar las distorsiones del mercado, (2)
permitir que el resto de los proveedores participen en igualdad de circunstancias, y (3) beneficiar a los usuarios con base en una competencia
efectiva que se traduzca en ms y mejores servicios, a menores precios.
Si todos los agentes de un mercado estn obligados a presentar informacin, la obligacin especfica en este terreno consistir en exigir
mayor detalle (p. ej., topologa de la red, trfico por reas determinadas). Todos los operadores tienen que proveer un nivel mnimo de calidad, mientras que aquel que tenga una obligacin especfica de calidad
podr estar sujeto a una auditora especial externa que podr hacerse
pblica. En cuanto a tarifas, el principio de un mercado en competencia
es la libertad tarifaria, empero, una obligacin especfica podr consistir en que se le imponga al dominante un control tarifario o que publique costos detallados de instalaciones y servicios.
En la UE, antes de la Directiva Marco los rganos reguladores de
cada pas miembro podan designar a un operador con poder sustancial de mercado (1) si tena 25% o ms del mercado relevante, o, (2)
independientemente de la cuota de mercado, si tena capacidad para
influir en ste.
A partir de la Directiva Marco de 2002 (vase Cap. XII, sec. 2.2) se
elimina el criterio del porcentaje de mercado y comienzan a aplicarse
conceptos de posicin dominante conforme a la regulacin de competencia econmica, es decir, () una empresa tiene peso significativo
en el mercado si, individual o conjuntamente con otras, disfruta de una
posicin equivalente a una posicin dominante, esto es, una posicin
de fuerza econmica que permite que su comportamiento sea, en medida apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, en
ltima instancia, los consumidores ().364
Adicionalmente el marco de la UE prev: (1) la dominancia por dos
364 Artculo 14, apartado 2, primer prrafo de la Directiva Marco.
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o ms empresas que, sin tener vnculos estructurales o de otro tipo,

propicia comportamientos paralelos o alineados del mercado debido a
la estructura del mercado relevante,365 (2) que un operador sea declarado dominante en el mercado relevante y en aquel otro mercado con
el cual existan vnculos que permitan que el peso de un mercado se
deje sentir en el otro366, y (3) la determinacin por parte de la Comisin
Europea de mercados trasnacionales.367
En Mxico, hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013 la Cofeco era la autoridad encargada de determinar si un concesionario de
red pblica de telecomunicaciones tena poder sustancial (dominancia) en cierto mercado conforme al procedimiento sealado en la LFCE
y su Reglamento. Cuando un concesionario era declarado dominante,
la Cofetel deba iniciar el procedimiento administrativo, con base en la
LFPA, para asignarle las obligaciones especficas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e informacin.368 (vase Cap. VII, sec. 4).
Para el caso de los mercados de mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, de larga distancia nacional, de
larga distancia internacional y de interconexin, la Cofetel emiti el
Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones fija obligaciones especficas relacionadas con tarifas, calidad
de servicio e informacin a concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones que tengan poder sustancial, de conformidad con la Ley
Federal de Competencia Econmica, en los mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio de
arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional
y servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de interconexin.369
Los casos especficos de dominancia y de obligaciones especficas en
Mxico se presentan en el Cap. VII, sec. 4.
365 Artculo 14, apartado 2, prrafo segundo, y Anexo II de la Directiva Marco.
366 Artculo 14, apartado 3 de la Directiva Marco.
367 Artculo 15, apartado 4 de la Directiva Marco.
368 Artculos 9-A, fraccin IX, y 63 de la LFT.
369 Cofetel, Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones establece obligaciones especficas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e
informacin a concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones que tengan poder
sustancial de conformidad con la Ley Federal de Competencia Econmica, en los mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, servicio
de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional y servicio de arrendamiento
de enlaces dedicados de interconexin, publicado en el DOF del 23 de abril de 2012.
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CAPTULO VI
12. SEPARACIN Y DESINVERSIN

Las medidas de separacin y la orden de desinversin son las ms extremas, y slo se justifican cuando el resto de los mecanismos de salvaguarda y fomento de la competencia han fracasado. Este tipo de medidas se aplican al operador que se encuentra verticalmente integrado
en un segmento de mercado monoplico o en el que es dominante, y en
otro segmento donde s existe competencia pero en el cual los operadores del segmento en competencia tienen necesariamente que utilizar
los servicios proporcionados en el segmento monoplico.
El objetivo de lo anterior es evitar que se distorsione el mercado en
el segmento competido por acciones emprendidas por el operador integrado verticalmente. ste puede aprovecharse e implementar prcticas
anticompetitivas o discriminatorias en contra de la competencia en el
segmento monoplico, al tiempo que se da a s mismo un trato ms
favorable en el segmento competido.370
La separacin puede aplicarse de distintas maneras y grados segn
lo amerite el caso.
12.1. Separacin funcional (operativa)

La separacin funcional obliga a la separacin de los diferentes servicios en distintas divisiones, lo que exige que cada una de stas tenga
sus propios directivos, administradores y sistemas de informacin, as
como mecanismos para que se impida el flujo de informacin importante (p. ej., Chinese wall).
La separacin funcional es virtual en el sentido de que la propiedad del operador de las divisiones separadas permanece inalterada. La separacin puede darse entre servicios o entre servicios e
370 Por ejemplo, el operador A es el que tiene una red extensa y omnipresente en un pas
determinado. Los operadores A, B y C compiten en el mercado del servicio local y de
larga distancia, pero en tanto el operador A tiene presencia en todo el pas, los operadores B y C slo estn en ciertas regiones y para transportar sus comunicaciones de
extremo a extremo del pas forzosamente necesitan utilizar los servicios de transporte
interurbano del operador A. En el mercado del transporte interurbano el operador A
es el nico con cobertura nacional y, por ende, para ciertas rutas los operadores B y
C estn obligados a utilizar la red del operador A. En este caso, el operador A puede
discriminar en los precios y/o en la oportunidad de los servicios de la red de transporte
interurbano para s mismo y aquellos que ofrece a los operadores B y C, en tanto que
para el servicio local y de larga distancia desploma sus precios.
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infraestructura. Normalmente se crea una divisin para los servicios

de acceso, que son los que generalmente proveen recursos esenciales difcil o costosamente replicables y una divisin para la adquisicin de servicios al mayoreo. Dicha divisin se convierte en un cliente
ms de la divisin de los servicios de acceso, lo cual se realiza con
la finalidad de dar transparencia al actuar de la divisin de acceso
y poder verificar que no est discriminando a los dems operadores
que compiten en el mercado de mayoreo y menudeo de servicios de
telecomunicaciones.
Para determinar si procede o no una separacin funcional debe (1)
confirmarse que el resto de las medidas han sido intiles para generar
un ambiente de sana competencia, (2) evaluarse los efectos en la inversin en infraestructura por parte del operador que ser separado a
nivel funcional, es decir, si esta separacin generar desincentivos a la
inversin en infraestructura, (3) considerarse que la regulacin es compleja, (4) analizar si cuenta con un equipo dentro del regulador capaz
de realizar la supervisin del cumplimiento de las obligaciones de la
separacin funcional, (5) tomar en cuenta los costos que se generarn
para el regulador y el operador a separarse para determinar si los beneficios superan a los costos, y (6) contemplar la existencia o no de un
sistema judicial efectivo que necesariamente implica que ste resuelva
de manera oportuna.
En cuanto a la supervisin del cumplimiento de las obligaciones de
la separacin estructural
() debe haber por parte del regulador un monitoreo y verificar el cumplimiento efectivo de las promesas. De otra
manera, existe un riesgo significativo de que no se cumplan stas () Los reguladores precisan tambin de habilidades institucionales slidas para supervisar y hacer cumplir las obligaciones negociadas. Se requiere personal con
habilidades y expertise regulatorio para identificar las violaciones y requerir el cumplimiento de obligaciones complejas, especialmente aquellas que se refieren a obligaciones de conducta, que son parte inherente a la separacin
funcional. Se tienen que hacer decisiones trascendentes
que afectan intereses financieros relacionados, y el personal [del regulador] necesita de experiencia y expertise
considerable. La vigilancia constante es necesaria durante largos periodos. Si estas habilidades institucionales no
existen o no pueden alcanzarse o desarrollarse en tiem-
209
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CAPTULO VI
po para la implementacin, los reguladores pueden optar

por evitar la separacin funcional como remedio y evaluar
otras alternativas.371
La separacin funcional puede exigir que los administradores y empleados de cada divisin sean distintos, contar con oficinas corporativas diferentes e incluso comercializar los servicios a travs de marcas
distintas.
12.2. Separacin corporativa o estructural

En la separacin corporativa o estructural se deben constituir empresas separadas con operacin independiente, aun cuando la propiedad
de ellas permanezca en las mismas personas. () si es claro que las
cuestiones regulatorias clave slo pueden remediarse con la obligacin
de separacin estructural del incumbente, entonces es mejor dejar la
separacin funcional completamente [de lado] e irse directo a la separacin estructural () la separacin estructural es menos demandante
institucionalmente que la funcional, debido a que no es necesario definir, monitorear y hacer cumplir todas las reglas de conducta interna y
de las firewalls requeridas en una separacin funcional ().372
371 () there must be effective monitoring and enforcement of these promises by the
regulator. Otherwise, there is a significant risk of non-compliance () Regulators also
need strong institutional capabilites to monitor and enforce the negotiated obligations.
Skilled and expert regulatory staff employees are required to identify violations and
require compliance with complex obligations, particularly those involving behavioural
obligations, which are inherent part of functional separation. Big decisions must be
made that affect entrenched financial interests, and staff members need considerable experience and expertise to make them. Constant vigilance is required over long
periods. If these institutional capabilities are not present, or cannot be brought in or
developed in time for implementation, regulators may choose to avoid functional separation as a remedy and consider other options (),UIT, Trends in Telecommunication
Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit., nota 6, pp.143 y 148 [traduccin de la
autora].
372 () if it is clear that key regulatory issues can be solved only by mandatory structural
separation of the incumbent, then it may be better to dispense with functional separation altoghether and go straight to structural separation. () structural separation is
less institutionally demanding than functional separation, because it is not necessary
to define, monitor, and enforce all of the internal behavioural rules and firewalls required in the functional separation (), Ibidem, pp. 149-150 [traduccin de la autora].
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12.3. Desinversin o desincorporacin

La desinversin o desincorporacin consiste en que el operador que
est verticalmente integrado venda parte de la operacin, sus subsidiarias o filiales a otro grupo de inters, para garantizar que no exista
relacin alguna entre el operador original y las nuevas empresas producto de la desinversin. sta, al igual que algunas formas de separacin, tiene como desventaja la prdida de las economas de escala, el
incremento de los costos de transaccin y, adems, el hecho de que los
usuarios tengan que contratar con ms de una empresa sus servicios.
Adicionalmente, el costo-beneficio de establecer este tipo de medidas
como poltica de competencia depender mucho de la fortaleza o debilidad del operador dominante y de las autoridades reguladoras.
() las formas de separacin vertical de mayor alcance, que
eliminan los incentivos del operador para distorsionar la
competencia en un segmento competido, pueden compensar la incapacidad del regulador de preservar la competencia en un panorama integrado verticalmente. Por otra parte,
cuando el regulador es capaz de controlar efectivamente el
comportamiento de un incumbente verticalmente integrado, o cuando el poder de mercado que posee el incumbente
en un mercado del cual puede aprovecharse es relativamente dbil, la separacin vertical puede no ser requerida.373
Desinversin de AT&T. El ms notable caso de desinversin se present

en EUA en relacin con el operador AT&T. Se remonta a 1949, cuando el Departamento de Justicia present una demanda en materia de
competencia econmica en contra de AT&T que finaliz con una transaccin entre las partes conocida como el Consent Decree de 1956, por
medio del cual se permita a AT&T mantener su inters en Western
Electric (filial de AT&T) para producir equipos, pero se le prohiba ofre373 () the most far-reaching forms of vertical separation, which eliminate the operators
incentives to distort competition in the competitive segment, can compensate for the
inability of the regulator to preserve competition in a vertically integrated setting. On
the other hand, when the regulator is able effectively to control the behaviour of a vertically integrated incumbent, or when the market power which the incumbent possesses in one market segment and can leverage in the other is relatively weak, vertical
separation might not be required., Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel, op. cit., nota
125, p. 60, [traduccin de la autora].
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CAPTULO VI
cer comercialmente servicios de procesamiento de datos (servicios no

regulados).
En 1974 el Departamento de Justicia inici una nueva accin en
contra de AT&T cuya finalidad era acabar definitivamente con el monopolio regulado de esa compaa. As, en 1981, present ante los tribunales una demanda en materia de competencia econmica que concluy
con un convenio judicial en 1982; as, la Corte del Distrito de Columbia
qued facultada para modificar el Consent Decree de 1956 a travs de la
resolucin conocida como Modified Final Judgement.374
El Modified Final Judgement: (1) orden la escisin de las operaciones locales de AT&T en las empresas Regional Bell Operating Companies
(RBOC), con lo cual quedaran stas separadas de las operaciones de
larga distancia nacional e internacional, (2) prescribi la desinversin
de las RBOC del grupo econmico de AT&T, la cual se concret mediante intercambio de acciones, (3) permiti que la compaa continuara operando los servicios de larga distancia y fabricando equipo y
otros servicios en los que s existiera competencia, (4) estableci que
las RBOC prestaran servicio nicamente en la misma rea de servicio (Local Access and Transport Area),375 (5) hizo posible que todos los
operadores de larga distancia (interexchange carriers) tuvieran acceso
en igualdad de trminos y condiciones a las redes y servicios de las
RBOC, y (6) elimin la restriccin impuesta a AT&T en 1956 de abstenerse de prestar servicios de telecomunicaciones no regulados (p. ej.,
procesamiento de datos).
Ha sido muy debatido el tema acerca de si la decisin de escindir
y desinvertir a AT&T fue la adecuada. Algunos consideran que fue un
xito para que se iniciara y consolidara la competencia en el mercado
estadunidense de telecomunicaciones, en tanto que otros piensan que
la medida fue radical y los resultados a largo plazo no necesariamente
han sido los mejores.
Sera muy difcil determinar cmo sera el mercado estadunidense de no haberse ordenado la escisin y desinversin de AT&T.
374 United States v. American Tel. & Tel. Co., Civil Action Nos. 74-1698, 82-0192, Misc.
No. 82-0025 (PI), United States District Court for the District of Columbia, 552 F. Supp.
131, 1982; y Bates, Regis J. Bud y Gregory, Donald W., Voice & Data Communications Handbook, 4a ed., Berkeley, Osborne/McGraw-Hill, 2001, p. 8.
375 Las Local Access and Transport Area (LATA) no sustituyeron a las reas de servicio
local, sino que sirvieron para definir el servicio local como aqul dentro de la misma
LATA y al de larga distancia a aquel que requera del transporte de seales entre
centrales de distintas LATAs.
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Lo cierto es que al momento de adoptarse no se vislumbraban los

cambios tecnolgicos que se han gestado y el plazo tan corto en que
han acontecido.
En Mxico la Reforma Constitucional de 2013 dot al Iftel de facultades para desincorporar u ordenar la desinversin de activos, derechos y partes sociales.376 w
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CAPTULO VII
asta antes de la Reforma Constitucional de 2013 la intervencin

de la Cofeco en telecomunicaciones y radiodifusin como la
autoridad encargada de la prevencin, investigacin y combate
a los monopolios, las prcticas monoplicas y las concentraciones se
present de las siguientes maneras: (1) mediante su opinin en las bases de licitacin o sobre si una persona puede o no obtener una concesin o permiso, cuando la ley exige dicha opinin, (2) pronuncindose
sobre la procedencia o no de una concentracin, (3) al investigar la posible comisin de prcticas monoplicas y en su caso, la determinacin
de la responsabilidad de un agente econmico, (4) declarando a un concesionario dominante en cierto mercado de las telecomunicaciones y
(5) cuando otra autoridad solicitaba su colaboracin en competencia
econmica.
No obstante la Reforma Constitucional de 2013 y la emisin eventual de la ley reglamentaria correspondiente, se estima que gran parte
de lo que se expone a continuacin seguir siendo un referente obligado de las facultades de competencia econmica en telecomunicaciones
y radiodifusin que asume el Iftel y de la interpretacin de los tribunales mexicanos en la materia. Por tanto se presentan las facultades de la
Cofeco, los casos resueltos por sta y los tribunales, debiendo considerarse que dichas facultades pasan al mbito de competencia del Iftel.
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CAPTULO VII
1. OPINIONES PARA OBTENER CONCESIONES/PERMISOS

Opinin sobre bases de licitacin. La Cofetel estaba obligada a solicitar
y obtener la opinin de la Cofeco sobre la convocatoria, bases de licitacin y dems documentos relevantes de las licitaciones pblicas para
obtener concesiones tanto para el uso, aprovechamiento y explotacin
de una frecuencia de uso determinado conforme a la LFT como para
frecuencias de radiodifusin (radio o televisin abierta) conforme a la
LFRTV.377 La intervencin de la CFC en los procesos de licitacin de espectro busca precisamente evitar dichos fenmenos de concentracin
[que contraren el inters pblico].378
La Cofeco ha contado con la facultad de pronunciarse sobre los
documentos de la licitacin y recomendar medidas de competencia
mismas que deben buscar (1) la entrada de competidores, (2) la licitacin del mayor espectro posible, (3) beneficios a los consumidores
en cuanto a ms competencia para que stos cuenten con servicios a
menores precios y de mejor calidad y (4) no inhibir el crecimiento de
los concesionarios establecidos ni su capacidad para prestar servicios
de calidad.379
En adicin a la facultad de la Cofeco de opinar sobre los documentos de licitacin, est la determinacin del lmite a la acumulacin de
frecuencias del espectro radioelctrico (spectrum cap) (ver Cap. XIV, sec.
2.3). El lmite a la acumulacin de espectro puede considerar una o varias frecuencias en las cuales se puedan prestar los mismos servicios o
servicios equivalentes. Por ejemplo, el servicio de telefona mvil (coloquialmente referido como servicio celular) en Mxico se prestaba tradicionalmente en las bandas de 800 MHz y de 1.9 GHz, y a partir de las
licitaciones de 2011 tambin puede proporcionarse en la banda de 2.1
GHz. Por tanto, el lmite a la acumulacin de espectro por participante
consideraba el total de frecuencias que una persona tuviera en las tres
bandas referidas segn lo que recomend la Cofeco.
Opinin favorable para participar en licitacin. Un requisito para participar en una licitacin pblica para obtener una concesin para el
377 Artculo 33 bis 1, penltimo prrafo, de la LFCE.
378 Flores Berns, Miguel, Telecomunicaciones y competencia econmica, revisin de
casos recientes en Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin, lvarez,
Clara Luz (coord.), Novum, Mxico, 2012, p. 130.
379 Cfr. Ibidem, pp. 130-133.
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CLARA LUZ LVAREZ
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uso, aprovechamiento y explotacin de frecuencias de uso determinado fue el obtener opinin favorable de la Cofeco.380 La facultad de la
Cofeco381 para emitir su opinin se tradujo en que la Cofeco la emitiera
favorable sin condiciones, favorable con condiciones o desfavorable.
Cuando la opinin era condicionada poda establecer una restriccin
a obtener ms de cierta cantidad de MHz, que es distinta al lmite a la
acumulacin de espectro previsto en las bases de licitacin (spectrum
cap). Esto es, la Cofeco por una parte recomendaba al regulador de telecomunicaciones fijar un lmite a la acumulacin de espectro dentro de
las bases de licitacin que era aplicable para todos los participantes, en
tanto que al emitir su opinin a un agente econmico en particular determinaba que ste slo pudiera participar en la licitacin para obtener
un nmero limitado de Mega Hertz.
Para las licitaciones de concesiones de frecuencias de radiodifusin
para radio y televisin abierta, los interesados en participar deban obtener opinin favorable de la Cofeco conforme a la LFRTV.382 Sin embargo nunca se realizaron licitaciones para concesiones de frecuencias
para radiodifusin.
Es importante recordar lo resuelto por la SCJN en la Sentencia de la
Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 a propsito de la opinin de la
Cofeco para las licitaciones relativas a frecuencias. En las reformas a la
LFRTV de 2006 se incluy por vez primera que las concesiones para estaciones de radiodifusin se realizaran por licitacin pblica y dentro
de los requisitos para participar en sta estaba la Solicitud de opinin
favorable presentada a la Comisin Federal de Competencia. La SCJN
declar invlido que el requisito fuera solicitud presentada ante la
Cofeco, en atencin a que una cosa es presentar una solicitud de opinin
favorable que slo refleja la accin del particular de presentar un escrito
solicitando dicha opinin y otra muy distinta es que la opinin de la
Cofeco finalmente sea favorable. Por lo que tras la accin de inconstitucionalidad 26/2006, los interesados en participar en una licitacin para
concesiones de frecuencias de radiodifusin deban obtener opinin
favorable de la Cofeco.
Opinin favorable para obtener permiso de radiodifusin. Los interesados en obtener un permiso para usar una frecuencia de radiodifusin
380 Artculo 16, fraccin I, inciso E de la LFT.
381 Artculo 33 bis 1 de la LFCE.
382 Artculo 17-E, fraccin V de la LFRTV.
217
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CAPTULO VII
para radio o televisin abierta de una estacin sin fines comerciales

deban presentar opinin favorable de la Cofeco383 hasta antes de la
Reforma Constitucional de 2013.
2. CONCENTRACIONES
Las fusiones, adquisiciones de control o cualquier acto mediante el
cual se concentraran agentes econmicos deba notificarse a la Cofeco
para que sta las aprobara previamente, siempre y cuando dichas concentraciones (1) en un acto o sucesin de actos excedieran de cierto
monto (equivalente a 18 millones de salarios mnimos vigentes para el
Distrito Federal), (2) en un acto o sucesin de actos implicaran acumulacin de al menos 35% de activos o acciones de un agente econmico
cuyos activos o ventas anuales en la Repblica Mexicana fueran del
equivalente a 18 millones de salarios mnimos vigentes para el Distrito
Federal o (3) implicaran una acumulacin de activos o capital social en
la Repblica Mexicana equivalente a 8.4 millones de veces el salario
mnimo general vigente para el Distrito Federal y en la concentracin
participaran dos o ms agentes econmicos cuyos activos o volumen
anual de ventas sumara ms de 48 millones de veces dicho salario mnimo.384 La finalidad de este proceso de validacin de concentraciones
por parte de la Cofeco era para que sta pudiera impugnar y en su caso,
sancionar aquellas cuyo objeto o efecto sea disminuir, daar o impedir
la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios
iguales, similares o sustancialmente relacionados.385
El regulador poda autorizar la concentracin, negarla o autorizarla
con condiciones. Para resolver se deba determinar (1) el mercado relevante, (2) los agentes econmicos que participan en ste, (3) el grado de
concentracin de dicho mercado, (4) los efectos que tendra la concentracin en el mercado relevante y otros mercados relacionados, en los
competidores y agentes econmicos relacionados y en los consumidores y (5) la existencia de mayor eficiencia del mercado derivada de la
concentracin y si incidira favorablemente o no en la competencia y
libre competencia.386
383 Artculo 20, fraccin I, en relacin con el 17-E, fraccin V de la LFRTV.
384 Artculo 16 en relacin con el 20 de la LFCE.
385 Artculo 16 de la LFCE.
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Concentracin Televisa/TVI. Una subsidiaria de Grupo Televisa notific

a la Cofeco la intencin de adquirir 50% de las acciones de una concesionaria de televisin restringida por cable y de transmisin de datos
llamada Televisin Internacional S.A. de C.V. (TVI) cuya cobertura geogrfica era en diversos municipios del estado de Nuevo Len.
() Por efecto de esta concentracin la CFC [Cofeco] estim
que Grupo Televisa aumentara su participacin sobre los
medios de transmisin que prestan los servicios de televisin y audio restringidos en las localidades involucradas y
se crearan vnculos patrimoniales entre TVI, empresa que
opera la red de cable de mayor penetracin en la prestacin del servicio en comento en los municipios relevantes
de Nuevo Len y que mantiene una relacin patrimonial
con: (a) Productora y Comercializadora de Televisin SA de
CV, misma que distribuye seales de televisin restringida
a sus socios (entre ellos TVI) y (b) otras empresas de Grupo
Televisa que producen y distribuyen los canales de televisin abierta que generan mayor audiencia agregada entre
los usuarios finales del servicio relevante (pues las seales
abiertas de TV se constituyen como insumo esencial para
el mercado de TV restringida); situacin que, estim la CFC,
pona en riesgo el proceso de competencia y libre concurrencia. La CFC tambin consider que los competidores actuales y potenciales de TVI, difcilmente podran enfrentar
la competencia, pues TVI tendra acceso privilegiado a uno
de los insumos necesarios, los canales de televisin abierta
y restringida por parte de sus socios.

La CFC determin autorizar la concentracin, pero sujeta a la condicin suspensiva de que se cumplieran diversos
condicionamientos propuestos por Grupo Televisa:
1. Grupo Televisa estara obligado a ofrecer sus contenidos de TV

abierta en condiciones no discriminatorias a todas aquellas
empresas de TV restringida que lo solicitaren. Esta obligacin,
conocida como must offer sera vlida para todo el territorio nacional. Con ello, se garantizara que los consumidores pudieran
acceder a la programacin de Televisa aunque el operador de
TV restringida que contrataren fuese competidor de esta empresa; en otras palabras, se evitara que los contenidos de Televisa implicasen una barrera para la entrada y el crecimiento de
otros jugadores en el mercado de TV restringida.
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CAPTULO VII
2. Las redes de TV restringida de Grupo Televisa y TVI estaran

obligadas a transmitir en condiciones no discriminatorias
todos los contenidos de TV abierta cuyos transmisores as lo
solicitasen. Esta obligacin aplicara igualmente para el Grupo Televisa en toda la Repblica. De esta manera se asegurara que los consumidores pudieran tener acceso a todos los
contenidos de TV abierta fueran o no de Televisa, nacionales y locales, sin importar que su proveedor de servicios de
TV restringida tuviera nexos con esta empresa; dicho de otro
modo, esta condicin impedira a las redes de TV restringida
de Grupo Televisa y TVI desplazar los contenidos de TV abierta
de otros oferentes (actuales o potenciales). Esta obligacin es
conocida como must carry.
3. Grupo Televisa y TVI deberan tomar acciones para impedir la
coordinacin con otras redes de telecomunicaciones que fueren sus competidores actuales o potenciales. En particular, Grupo Televisa debera prohibir que los miembros de sus consejos
de administracin participaren en los rganos de administracin y operacin de otros concesionarios de redes, y TVI debera enajenar sus acciones en PCTV, en la que era socio de otros
concesionarios de TV por cable.
La CFC seal que slo cuando se determinara que se cumplieron estas
condiciones se tendr por autorizada la concentracin. [Como nota al
pie de pgina: Mediante resolucin la mayora del Pleno de la Comisin
Federal de Competencia determin tener por cumplidos ciertos condicionamientos (entre ellos, el must offer) impuestos a Paxia y Corporativo
Vasco de Quiroga (Grupo Televisa). A dichos condicionamientos se sujet la aprobacin de una concentracin previamente notificada entre
dichas subsidiarias de Grupo Televisa con Cablems y Televisin Internacional. El suscrito [Miguel Flores Berns, comisionado de la Cofeco]
emiti votos particulares en los que consider las razones por las que
dichos condicionamientos no haban sido cumplidos].387
Concentracin Televisa/Cablems. Grupo Televisa notific a la Cofeco de su intencin de adquirir 49% de las acciones de Cablems, una
concesionaria de televisin restringida por cable, transmisin de datos
387 Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, p. 102-103 y nota 7 en p. 137.
220
CLARA LUZ LVAREZ
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y telefona local fija en municipios del norte, centro y sureste de la Repblica Mexicana (2007).
La CFC consider que la concentracin tendra efectos en
40 mercados geogrficos del servicio de distribucin y comercializacin de paquetes de canales a travs de las distintas modalidades de transmisin de televisin y audio
restringidos, a saber, por cable, va microondas y va satlite. En esta tesitura, Grupo Televisa que ya participaba a
nivel nacional con SKY, aumentara su participacin en los
medios de transmisin a travs de los cuales se presta el
servicio de televisin y audio restringidos en las localidades donde tena presencia Cablems y que los proveedores
de canales de televisin abierta requieren para presentar
sus programas a los consumidores que tienen contratado
dicho servicio.

Asimismo, consider la CFC, se crearan vnculos patrimoniales entre Cablems, empresa que opera la red de
cable de mayor penetracin en los mercados involucrados
y que mantena una relacin patrimonial con Productora
y Comercializadora de Televisin S.A. de C.V. (PCTV), misma que distribuye canales de televisin restringida a sus
socios, y otras empresas de Grupo Televisa que producen
y distribuyen los canales de televisin abierta que generan
la mayor audiencia agregada entre los usuarios finales del
servicio relevante. Tambin, estim la CFC, la concentracin conllevara que Cablems tuviera acceso privilegiado
al insumo necesario de canales de televisin abierta y de
paga por medio de socios y o empresas relacionadas patrimonialmente y stas podran tener incentivos para negar el
acceso del citado insumo a competidores actuales o potenciales de Cablems.

Las principales barreras a la entrada que se observaron
para ofrecer el servicio de televisin y audio restringidos
fueron la obtencin de programacin de calidad y exitosa,
la concesin de red pblica de telecomunicaciones para
proporcionar el servicio, la inversin necesaria para la instalacin de la red y la inversin en publicidad para atraer
clientes.

En este sentido, la CFC concluy que la concentracin
posicionara a Grupo Televisa como el principal oferente en
21 mercados y en otros 11 sera el nico. Ello, aunado a las
221
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CAPTULO VII
barreras de entrada identificadas, as como la integracin

vertical que conseguira con Cablems, conferira a Grupo
Televisa el poder de fijar precios unilateralmente y restringir sustancialmente el abasto en al menos 32 de los 40 mercados geogrficos en los que la operacin tendra efectos,
sin que los agentes competidores pudieran actual o potencialmente contrarrestar dicho poder.

La CFC determin autorizar la concentracin, pero sujeta la condicin suspensiva de que se cumplieran diversos condicionamientos propuestos por Grupo Televisa, entre
ellos la obligacin de must offer y must carry arriba referidas.
En el caso de la televisin va satlite, se retransmitiran a
nivel nacional todas las seales que tuvieren una cobertura
mayor a 30% del territorio nacional. Cuando no se cumpliera este umbral, Televisa se comprometi a no discriminar
entre seales locales: Si se transmite una seal local por TV
va satlite, debern transmitirse todas las seales de esa
misma localidad, para evitar desventajas entre ellas. Esto
se conoce como carry one, carry all. Tambin Televisa debera
publicar la oferta que derive de estos compromisos, incluyendo la tarifa uniforme por suscriptor, tanto en las pginas
electrnicas de sus subsidiarias como en tres diarios de circulacin nacional.

La CFC seal que slo cuando se determinara que se
cumplieron estas condiciones se tendr por autorizada la
concentracin.388
Concentracin Televisa/Iusacell. Grupo Televisa es un grupo corporativo que dentro de sus empresas provee servicios de televisin abierta,
televisin restringida (por cable y satelital), telefona, transmisin de
datos, enlaces de telecomunicaciones, radio abierta, as como produce
contenidos audiovisuales y diversos medios impresos. Grupo Salinas
es un grupo corporativo que proporciona televisin abierta, telefona
mvil (a travs de Iusacell), televisin restringida y transmisin de datos (ambos servicios va TotalPlay), produce contenidos audiovisuales,
cuenta con una institucin bancaria y otros giros ajenos a las telecomunicaciones. Grupo Televisa y Grupo Salinas son competidores directos en el servicio de televisin abierta, la produccin de contenidos audiovisuales y en publicidad en televisin abierta. En televisin abierta
ambos corporativos tienen 95% de las concesiones, de las cuales Grupo
388 Ibidem, pp. 104-105.
222
CLARA LUZ LVAREZ
08/08/13 20:21
Televisa tiene 56% y Grupo Salinas, 39%.389 Ambos corporativos estn

integrados verticalmente lo cual les permite producir, empaquetar, distribuir y comercializar contenidos de televisin abierta y restringida,
mismos contenidos que pueden utilizarse en otras plataformas como
los mviles e internet.
La Cofeco inicialmente neg la conversin de deuda a favor de Grupo Televisa de acciones de GSF Telecom Holding, S.A.P.I. de C.V. (controladora de Iusacell y TotalPlay, ambas de Grupo Salinas), con lo cual Grupo Televisa y Grupo Salinas tendran cada quien 50% de las acciones de
la controladora de Iusacell. Es cierto que dichos grupos corporativos no
eran competidores en telefona mvil, pero s en otros mercados.
Grupo Televisa y Grupo Salinas tendran incentivos muy especficos para actuar en forma coordinada, incurriendo en
posibles prcticas sancionados por la Ley, fortaleciendo por
es [sic] va el poder de fijar precios unilaterlamente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado de publicidad en televisin abierta, sin que los agentes
competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder.

Por todo lo anterior, se prev que la operacin, en caso
de materializarse, tendra por objeto o efecto disminuir,
daar o impedir la competencia y la libre concurrencia en
el mercado relevante de televisin y audio restringidos, as
como en los mercados relacionados de contenidos/programacin (canales de TV abierta) y publicidad en televisin
abierta.390
Posteriormente, ambos grupos corporativos presentaron escritos mediante los cuales proponan diversas condiciones para despejar los
riesgos que la Cofeco haba sealado en su rechazo inicial, con la finalidad de que aprobara la concentracin. Cofeco resolvi aprobar la
concentracin sujeta a las condiciones propuestas por Grupo Televisa
y Grupo Salinas con los ajustes que Cofeco consider pertinentes. Slo
el voto del comisionado Miguel Flores Berns fue contrario a la autorizacin de la concentracin, en atencin a que ste estim que las
condiciones propuestas por los corporativos no resultaban suficientes
389 Cofeco, Resolucin del 24 de enero de 2012 en el expediente CNT-031-2011, resuelto con el voto de la mayora (3-2), p. 99.
390 Ibidem, pp. 101-102.
223
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CAPTULO VII
para evitar los riesgos en los mercados de contenidos y canales en TV

restringida y publicidad en TV abierta, as como para evitar la colusin
de las empresas.
Las condiciones impuestas fueron entre otras las siguientes:

Grupo Televisa y Grupo Salinas no deben obstaculizar la licitacin de una tercera cadena de televisin abierta. La crtica a esta
condicin es que si el regulador de telecomunicaciones llega
a licitar por localidades o regiones, estos corporativos podran
entorpecer la licitacin sin incumplir con la autorizacin de la
concentracin.
Los empleados de Grupo Televisa y Grupo Salinas (a partir del

nivel de vicepresidente y sus subordinados directos) que directamente gestionen y ejecuten la produccin, distribucin y
comercializacin de obras audiovisuales o la comercializacin
de espacios publicitarios, no podrn participar en los rganos
de gobierno de GSF ni de sus subsidiarias/filiales. En la realidad este tipo de consorcios aprovechan las sinergias y el conocimiento de sus empleados de todos los niveles y para todas
sus empresas y no slo los vicepresidentes y sus subordinados
inmediatos tienen acceso a informacin sensible, por lo cual
este condicionamiento parece insuficiente dados los riesgos a
la competencia referidos por la Cofeco inicialmente.
Los directivos relevantes que lleven el curso ordinario de negocios

de GSF y adopten decisiones que trasciendan de forma significativa sern independientes y no sern empleados ni directivos de
Grupo Televisa. Este condicionamiento no se estima suficiente
toda vez que por la importancia de los agentes econmicos y los
riesgos que haba identificado en su primera resolucin de enero
de 2012, la Cofeco debi haber prohibido de manera total que los
empleados de cualquier nivel de GSF o Iusacell lo fueran al mismo
tiempo de Grupo Televisa o de otras empresas de Grupo Salinas.
En el Convenio de Accionistas entre Grupo Televisa y Grupo

Azteca se establecera que en caso de incumplimiento con las
condiciones acordadas, uno de dichos corporativos tendra que
adquirir del otro 50% de las acciones de GSF. La pregunta es por
qu la Cofeco en lugar de revestir esta condicin de un acto de
224
CLARA LUZ LVAREZ
08/08/13 20:21
autoridad, incluy dicha obligacin en un acuerdo entre particulares, como lo es un convenio de accionistas.

Si Grupo Televisa o Grupo Salinas llegaren a obstaculizar la licitacin de una tercera cadena de TV abierta, debern vender un
canal nacional de televisin abierta en un ao a partir de la resolucin respectiva que haya causado ejecutoria. La crtica es
que para que procediera la eventual venta del canal nacional,
debe existir una resolucin firme lo cual podra tardar varios
aos despus del incumplimiento y antes de que se obtenga
dicha resolucin como cosa juzgada.
Ambos grupos corporativos deben tener una oferta pblica que

incluya un paquete con sus canales de televisin abierta y otro
paquete con sus canales tanto de televisin abierta como restringida. La crtica es que la Cofeco valid el empaquetamiento
de canales, lo cual podra constituir una venta atada prohibida
por la propia ley.
El Secretario del Consejo y los auditores deben presentar certificados de que Grupo Televisa y Grupo Salinas estn cumpliendo
con su obligacin de no intercambiar informacin. La crtica es
que dicha obligacin debi de haberse hecho extensiva a los accionistas de ms de 5% de las acciones de GSF, sus consejeros y
directivos. Adems se debi establecer que esas certificaciones
y declaraciones fueran hechas bajo protesta de decir verdad y
reconociendo que declarar falsamente ante autoridad administrativa (Cofeco) es un delito que merece pena de prisin.
Esta resolucin de Cofeco autorizando la concentracin conocida como

Televisa-Iusacell ha sido muy polmica. La Cofeco debi haber exigido que
estos compromisos se celebrarn ante un tribunal federal en la forma de
un convenio de transaccin con carcter de cosa juzgada para evitar litigios y tcticas dilatorias si alguna vez se necesitaba hacer efectivas las
medidas impuestas por la Cofeco. Se debieron haber impuesto obligaciones ms slidas tipo Chinese wall para evitar el intercambio de informacin deliberado o el no intencional. Los efectos y consecuencias de esta
concentracin se vern en los prximos aos para confirmar si la autorizacin de la Cofeco fue atinada o si las preocupaciones que ella misma
haba expresado en su resolucin de enero de 2012 se materializaron.
225
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CAPTULO VII
Opinin en casos de cesin. La Cofeco deba emitir opinin favorable

cuando se pretendiera que la SCT autorizara la cesin parcial o total
de los derechos y obligaciones de concesiones o permisos otorgados
conforme a la LFT, a otro concesionario permisionario que prestara servicios similares en la misma zona geogrfica.391
3. PRCTICAS MONOPLICAS
Las prcticas monoplicas en Mxico se han catalogado en absolutas y
relativas, siendo la principal diferencia entre ambas que las absolutas
deben haberse realizado por competidores.
3.1. Prcticas monoplicas absolutas

Las prcticas monoplicas absolutas son las realizadas por competidores entre s a travs de contratos, convenios, arreglos u otros cuyo
objeto o efecto sea: (1) definir el precio de venta/compra de bienes/
servicios; (2) establecer la obligacin de restringir o limitar la cantidad de bienes/servicios a producir, comercializar, adquirir o prestar;
(3) segmentar el mercado de bienes y servicios y (4) fijar posturas o
abstenerse de participar en licitaciones, concursos o subastas.392 Las
prcticas monoplicas pueden encuadrar en el tipo penal de los delitos contra el consumo y la riqueza nacionales de acuerdo con el artculo 253 del Cdigo Penal Federal. Estas prcticas son las ms nocivas pues se simula la existencia de competencia, cuando en realidad
los infractores defraudan a sus clientes pues en realidad no existe la
competencia, sino slo un engao para obtener un lucro indebido. En
el mundo se considera que sta es la peor infraccin a la competencia
que puede existir.393
Casos PCTV. Existen dos casos resueltos por la Cofeco en el sector
de telecomunicaciones dentro del rubro de prcticas monoplicas
absolutas.

393 Cfr. Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, p. 107.
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CLARA LUZ LVAREZ
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En 2002, la CFC sancion a PCTV [Productora y Comercializadora de Televisin S.A. de C.V.]. Los accionistas de PCTV eran personas fsicas y morales quienes contaban con concesiones para
instalar, operar y explotar una red pblica de telecomunicaciones en su modalidad de televisin por cable, otorgada por la
Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT). Dichos concesionarios se coludieron con el fin de evitar la concurrencia y,
en consecuencia, la competencia entre operadores de sistemas
de televisin por cable en ciudades determinadas, utilizando a
PCTV como vehculo, pues con la mencionada colusin impidieron la entrada de nuevos competidores en regiones donde ya
existan concesionarios previos, con la calidad de accionistas
de PCTV () los accionistas de PCTV a travs de las modificaciones a los estatutos de la sociedad y las resoluciones tomadas
en sus asambleas, impidieran:
a) la entrada de nuevos socios que representaban competencia

para ellos en aquellas localidades donde ya estaban instalados
(haba incentivos para querer ser accionista de PCTV, pues poda accederse a precios especiales de las seales que sta comercializaba) y
b) la competencia de sus socios entre s en localidades especficas
(siendo competidores potenciales).

La CFC determin que los accionistas de PCTV se estaban dividiendo, asignando e imponiendo porciones o segmentos del
mercado de servicios de televisin restringida por cable mediante espacios determinados. () No se sancion a PCTV y
a sus accionistas en virtud de que stos, conforme a la LFCE,
propusieron mecanismos para restaurar y proteger el proceso
competitivo a la CFC, mismas que fueron aceptadas. La consecuencia de no haber sancionado es que no se funda un precedente administrativo para este agente econmico. No obstante,
la conducta continu y en el ao 2006 se reinici la investigacin resultando sancionados [2010] los accionistas de PCTV con
una multa que en conjunto ascendi a un monto de $6,400,000
[En nota: Asimismo, en 2010 se declar responsable a PCTV por
un abuso de dominancia consistente en una negativa de trato,
llevada a cabo al rehusar seales de TV restringida a competiDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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CAPTULO VII
dores, desplazando de esta manera a empresas (no miembros

de PCTV) que pudieran competir con sus accionistas en ciertas
localidades de la Repblica Mexicana].394
En el segundo proceso en contra de los accionistas de PCTV dentro del
expediente DE-01-2006-I, la Cofeco determin en 2010 que stos haban
cometido prcticas monoplicas absolutas mediante un mecanismo de
asignacin de mercados a travs de los estatutos sociales y la forma en
la cual se adoptaban las decisiones dentro de PCTV. Cofeco determin
que los accionistas de PCTV eran concesionarios de televisin por cable
y participaban en el mercado de distribucin y comercializacin de paquetes de canales. El mecanismo de asignacin de mercados discriminaba con mayores precios a los que no eran los accionistas de PCTV en
una plaza o restringa el acceso a determinados canales, de tal suerte
que desincentivaba a un accionista de PCTV de entrar a competir con
el servicio de televisin por cable en una plaza que hubiera sido previamente asignada a otro accionista de PCTV. Los accionistas de PCTV
fueron sancionados con multas de diversos montos segn la participacin accionaria en PCTV.

Los efectos del acuerdo colusorio realizado por los accionistas

de PCTV consistentes en asignarse poblaciones para la comercializacin y distribucin de seales de televisin restringida va
cable referido son contrarios al proceso de competencia y libre
concurrencia, pues los agentes econmicos que podran competir a travs de menores precios y mejores servicios para atraer
y mantener a sus usuarios optan por asignarse los mercados y
mantener acuerdos para no competir libremente. Esta conducta
ocasiona un dao a los consumidores de estos servicios; es decir,
a los usuarios de televisin restringida, al encontrarse en una
situacin en la que se les limitan las alternativas de consumo
de las que podran gozar, implicando con ello una prdida en su
bienestar.395
394 Ibidem, pp. 107-108 y nota en p. 137.

395 Cofeco, Resumen del expediente DE-001-2006-I, http://www.cfc.gob.mx/cfcresoluciones/Docs/Asuntos%20Juridicos/V35/21/1331180.pdf (fecha de consulta: 4 de octubre
de 2012) p. 4.
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CLARA LUZ LVAREZ
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3.2. Prcitas monoplicas relativas

Las prcticas monoplicas relativas son aquellas realizadas por un
agente econmico con poder sustancial en el mercado relevante. Estas prcticas pueden realizarse a travs de actos, contratos, convenios,
procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser
desplazar indebidamente a otros agentes del mercado de que se trate,
impedirles sustancialmente su acceso o bien mediante el establecimiento de ventajas exclusivas a cierta(s) persona(s).396
Las prcticas monoplicas relativas pueden ser: (1) la segmentacin de mercado; (2) la imposicin de precios o condiciones para
la comercializacin de bienes o servicios; (3) las ventas atadas; (4) la
compraventa sujeta a condicin de no adquirir, comercializar o proporcionar bienes o servicios a o de un tercero; (5) la negativa de comercializar o proporcionar bienes o servicios a personas determinadas; (6) la concertacin con otros agentes para presionar a otro agente
o para rehusarse a la compraventa o comercializacin de bienes/servicios de dicho agente; (7) la venta sistemtica de bienes/servicios por
debajo de costos cuando pueda presumirse que las prdidas se recuperarn mediante incrementos futuros de precios; (8) el otorgamiento
de descuentos o incentivos con la condicin de no adquirir, comercializar o proporcionar bienes/servicios de un tercero; (9) la compra o
transaccin de bienes o servicios sujeta a la condicin de no vender,
comercializar o proporcionar a un tercero dichos bienes o servicios;
(10) los subsidios cruzados; (11) la discriminacin de precios o condiciones y (12) la accin que tienda a incrementar los costos u obstaculizar el proceso productivo o reducir la demanda que enfrentan los
competidores.
En las prcticas monoplicas relativas debe considerarse si existen
ganancias en eficiencia397 que incidan favorablemente en el proceso de
396 Artculos 10, 11, 12, 13 y 13 bis de la LFCE.
397 Las ganancias en eficiencia podrn incluir las siguientes: la introduccin de productos nuevos; el aprovechamiento de saldos, productos defectuosos o perecederos; las
reducciones de costos derivadas de la creacin de nuevas tcnicas y mtodos de
produccin, de la integracin de activos, de los incrementos en la escala de la produccin y de la produccin de bienes o servicios diferentes con los mismos factores
de produccin; la introduccin de avances tecnolgicos que produzcan bienes o servicios nuevos o mejorados; la combinacin de activos productivos o inversiones y su
recuperacin que mejoren la calidad o amplen los atributos de los bienes y servicios;
las mejoras en calidad, inversiones y su recuperacin, oportunidad y servicio que
impacten favorablemente en la cadena de distribucin; que no causen un aumento
229
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CAPTULO VII
competencia y libre concurrencia.398

A continuacin algunos casos resueltos por la Cofeco que sientan
precedente en cuanto al combate a las prcticas monoplicas relativas
en el sector de las telecomunicaciones:
Contenidos en telefona mvil. La Cofeco en el expediente DE-032-2004
declar a Telcel responsable de la comisin de prcticas monoplicas
relativas en el mercado de distribucin de contenidos a travs del servicio mvil en la Repblica Mexicana. La Cofeco determin que Telcel
tiene poder sustancial en dicho mercado y que incurri en la prctica
monoplica a travs de contratos para la distribucin de contenidos
con la condicin de que los proveedores de stos slo los proporcionaran a Telcel. La Cofeco orden la supresin de la prctica monoplica
relativa y la eliminacin de todas las clusulas de exclusividad establecidas en los contratos que Telcel hubiere celebrado con proveedores de
contenidos para redes mviles inalmbricas.399
Televisa: distribucin de seales de TV abierta. Este asunto comprende la revisin y sancin por parte de la Cofeco a Televisa por negativa
de trato en el mercado de comercializacin al mayoreo de seales de
televisin abierta para su transmisin a travs de concesionarios de
televisin restringida en la Repblica Mexicana. La Cofeco en el expediente DE-022-2007 determin en primer trmino que Televisa y sus
subsidiarias contaban con poder sustancial en dicho mercado. A pesar
de los argumentos de Televisa en cuanto a que los contenidos estn
protegidos por el marco jurdico de derechos de autor y exentos por
ello de las disposiciones de competencia econmica, la Cofeco confirm una negativa de trato al no ofrecerle a Telecable Centro Occidente
la posibilidad de distribuir los canales de televisin abierta 2, 4, 5 y 9
de Televisa.
significativo en precios o una reduccin significativa en las opciones del consumidor

o una inhibicin importante en el grado de innovacin en el mercado relevante; as
como las dems que demuestren que las aportaciones netas al bienestar del consumidor derivadas de dichas prcticas superan sus efectos anticompetitivos. Artculo
10 de la LFCE.
399 Cfr. Cofeco, Resumen ejecutivo del expediente DE-032-2004, http://www.cfc.gob.mx/
cfcresoluciones/Docs/Asuntos%20Juridicos/V35/21/1331180.pdf (fecha de consulta:
4 de octubre de 2012).
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CLARA LUZ LVAREZ
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Telecable Centro Occidente (TCCO) y Televisa haban celebrado con anterioridad contratos para el uso, distribucin y difusin de las seales de TV abiertas que emite
Televisa, y al terminar la vigencia de dichos contratos, esta
ltima no quiso renovarlos no obstante que ofreca a diversos operadores de televisin restringida dichas seales.
Asimismo, no obstante una convocatoria pblica realizada
por Televisa para ofrecer a los operadores mexicanos de
televisin restringida sus canales abiertos, esto no lo hizo
extensivo a TCCO.

Las seales de televisin se encuentran sujetas a la regulacin de los derechos conexos a los derechos de autor,
especficamente del derecho de radiodifusin que protege
las seales emitidas por los organismos de radiodifusin.
Ahora bien, la CFC determin que las seales de televisin
abierta de Grupo Televisa constituyen insumos necesarios
para el empaquetamiento de canales para ofrecerlos bajo
la modalidad de televisin restringida por los operadores
de televisin por cable y por lo tanto, el operador que no
cuente con las seales de TV abierta se encuentra en una
desventaja frente a quien s las ofrece dentro de su paquete
de canales.

Televisa argument que las seales de TV abierta estaban protegidas por la legislacin autoral, y que ello le
sustraa de la aplicacin del derecho de la competencia; sin
embargo la CFC estim que los derechos conexos no son absolutos y tampoco estn diseados para daar el proceso de
competencia y que si Televisa estaba ofreciendo esas seales a otros operadores no haba justificacin para que dejara
de ofrecerla a TCCO y por el contrario, dicha conducta slo
tendra como objeto desplazar competidores del mercado
relevante causando daos a la competencia. Los derechos
autorales y conexos no justifican que se usen de manera
anticompetitiva, pues su mbito de proteccin (derechos
morales y patrimoniales) no se ve mermado por la legislacin de competencia al sancionar la negativa de trato, sino
que dichos derechos quedaban intocados al permanecer en
Televisa el derecho de percibir regalas por la explotacin
de las seales radiodifundidas y que no se le desconocan
dichos derechos morales y patrimoniales. Un argumento
importante esgrimido por la CFC fue la consideracin de
que las seales de televisin abierta constituyen un insumo
esencial, llamado insumo necesario por la CFC, por lo que
231
08/08/13 20:21
CAPTULO VII
Televisa detentara poder sustancial sobre dicho mercado

constituido por las seales de TV abierta, consistentes en
los canales 2, 4, 5 y 9.400
Telcel: tarifas on-net y off-net. Las tarifas on-net se refieren a las de las
llamadas iniciadas y terminadas en la red del mismo operador, en tanto que las tarifas off-net son las que se cobran por llamadas iniciadas
en la red de un operador que son terminadas en la red de otro operador.
Diversos concesionarios presentaron ante la Cofeco denuncias por la
posible comisin de prcticas monoplicas relativas por parte de Telcel
(Radiomvil Dipsa S.A. de C.V.) consistentes en establecer tarifas elevadas para la terminacin de llamadas en su red (tarifas off-net), mismas tarifas que Telcel no se imputaba a s mismo por la terminacin
de llamadas de sus usuarios en la propia red de Telcel (tarifas on-net).
Esto tena por consecuencia que Telcel pudiera establecer tarifas a sus
usuarios finales menores a la tarifa de terminacin que cobraba a sus
competidores por terminar llamadas en su red.401
Al fijar la tarifa de terminacin en su red en un nivel alto
y superior a costos, Telcel incrementa los costos para una
proporcin elevada de las llamadas off-net provenientes
de redes de menor tamao, tanto fijas como mviles. Por
otra parte dado que Telcel es la red ms grande y no asume los costos equivalentes a la tarifa de terminacin que
cobra a terceros, puede establecer precios a sus usuarios
finales inferiores a la tarifa de terminacin. La prctica de
Telcel se traduce en la imposibilidad para otros operadores
de replicar los diferentes planes que ofrece al usuario final
de manera rentable para alcanzar a un amplio universo de
usuarios del servicio mvil. La ventaja en costos creada por
400 Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, pp. 111-112.
401 Para ejemplificar lo anterior sirve lo siguiente: el usuario A es cliente del operador
ABC y el usuario X es cliente del operador XYZ. El operador XYZ cobra cinco pesos
al operador ABC por terminar las llamadas que realice el usuario A al usuario X (offnet), pero el operador XYZ se asigna un peso como valor para terminar las llamadas
que realicen sus usuarios para llamarse entre s (on-net). El precio mnimo que el
operador ABC puede ofrecer a sus usuarios para que llamen a los usuarios XYZ y
asumiendo que no hubiera costos adicionales es de cinco pesos, en tanto que el
operador XYZ puede vender sus servicios a cualquier precio arriba de un peso. Si el
operador XYZ tiene poder sustancial de mercado, entonces puede desplazar a sus
competidores quienes estarn imposibilitados de hacer ofertas de servicios a precios
razonables para sus usuarios.
232
CLARA LUZ LVAREZ
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Telcel es artificial, pues no se basa en eficiencia alguna, sino

en el abuso de su posicin de mercado. As se desplaza indebidamente a los dems oferentes de servicios de telefona
que compiten con el grupo econmico Telcel-Telmex-Telnor y se refuerzan los incentivos de los consumidores para
mantenerse en o cambiarse a la red de Telcel.402
La Cofeco con voto dividido y con el voto de calidad de su presidente

sancion en 2011 inicialmente a Telcel con una multa de ms de 11,000
millones de pesos, equivalentes a 10% de sus ventas anuales, por estimar que Telcel era reincidente en la comisin de prcticas monoplicas
relativas. Posteriormente la Cofeco resolvi terminar anticipadamente
este expediente de prcticas monoplicas relativas y no imputarle a
Telcel responsabilidad por stas, al obligarse Telcel a ciertos compromisos que pretenden restaurar la competencia con base en el artculo
33 bis 2 de la LFCE. Dichos compromisos esencialmente consistieron
en la reduccin inmediata de tarifas de interconexin hasta 2014, en
proveer informacin, en tener una oferta pblica de interconexin y en
desistirse del sinfn de juicios de amparo en materia de interconexin.
Esta decisin de la Cofeco fue muy cuestionada por muchas razones.
Los compromisos de Telcel aparentan ser un simple cumplimiento al
marco jurdico vigente, pero en Mxico hacer efectivo ste a travs de los
rganos reguladores no es asunto sencillo. Los compromisos de Telcel no
restauran el dao a la competencia ni a los consumidores, as como tampoco la multa hubiera dado mayores ingresos a los competidores ni les
habra devuelto dinero a los consumidores ni stos habran recuperado
el bienestar perdido. Otro de los argumentos en contra de la terminacin
de este expediente es que se sienta un mal precedente para los agentes
econmicos y que la multa pierde el efecto disuasivo que debiera tener.
4. DOMINANCIA
Autoridades competentes. Hasta antes de la Reforma Constitucional
de 2013 (1) la Cofeco era la autoridad con facultades expresas para determinar que uno o varios agentes econmicos tenan poder sustancial
402 Cofeco, Resolucin del Pleno de la Comisin Federal de Competencia dentro del expediente DE-37-2006 y acumulados de 7 de abril de 2011, conclusin Cuarta, p. 528.
233
08/08/13 20:21
CAPTULO VII
en determinado mercado403 y (2) dicha resolucin era el presupuesto

indispensable para que la Cofetel determinara la imposicin de obligaciones especficas relacionadas con tarifas, calidad e informacin.404
Declarar a un agente econmico con poder sustancial en un mercado
especfico se le conoce comnmente como la dominancia (ver Cap. VI,
sec. 10). El proceso para la dominancia era como una carrera de relevos
entre la Cofeco y la Cofetel,405 por lo cual uno de los aspectos positivos
de la Reforma Constitucional de 2013 es que el nuevo Iftel ser quien
lleve a cabo dichas declaratorias de dominancia e imponga una regulacin asimtrica a aquellos que sean declarados dominantes.
403 Artculos 13 y 13 bis en relacin con el 24, fraccin V de la LFCE.
404 Artculos 9-A, fraccin XI, y 63 de la LFT.
405 Dos resoluciones de la SCJN pareci que entraban en conflicto en cuanto a las facultades de la Cofeco y la Cofetel para establecer que un agente econmico era dominante
en el sector de las telecomunicaciones. La primera resolucin deriva de la accin de
inconstitucionalidad 26/2006 resuelta por la SCJN en 2007, por virtud de la cual el Pleno
de la SCJN aprob la tesis jurisprudencial P./J. 51/2007 en la que seal: Ahora bien,
dicho ordenamiento, en sus artculos 12 y 13, establece los criterios que deben aplicarse
para la determinacin del mercado relevante, as como del poder sustancial que puede
tener un agente dentro de ste, sin que ello signifique que la nica autoridad facultada
para emplear tales parmetros sea la Comisin Federal de Competencia. Por tanto, el
artculo 9o.-A, fraccin XI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que faculta a la
Comisin Federal de Telecomunicaciones para determinar el mercado relevante y poder
sustancial de los concesionarios de ste, en trminos de la Ley Federal de Competencia Econmica, no ocasiona una invasin a las facultades de la Comisin Federal de
Competencia ni viola el principio de legalidad () [nfasis aadido] (Comisin Federal
de Telecomunicaciones. El artculo 9.-A, fraccin XI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que la faculta para determinar el mercado relevante y poder sustancial de los
concesionarios de ste, no ocasiona una invasin a las facultades de la Comisin Federal
de Competencia prevista en la ley federal respectiva, ni viola el principio de legalidad, Tesis P./J. 51/2007, Novena poca, Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, XXVI,
diciembre de 2007, pgina 959, Registro 170844). La lectura de lo dispuesto por la tesis
jurisprudencial transcrita poda interpretarse como que tanto la Cofeco como la Cofetel
contaban con facultades para declarar a un concesionario o permisionario de telecomunicaciones como dominante en un mercado relevante de telecomunicaciones. Sin embargo, la propia SCJN al resolver la contradiccin de tesis 290/2011 estableci jurisprudencia
en la cual resolvi que la Cofeco determinaba que un concesionario de redes pblicas de
telecomunicaciones tena poder sustancial en el mercado relevante para que la Cofetel
pudiera imponerle las obligaciones especficas (Concesionarios de redes pblicas de
telecomunicaciones. Tienen inters jurdico para interponer el recurso de reconsideracin
previsto en los artculos 39 de la Ley Federal de Competencia Econmica y 71 de su Reglamento, contra la resolucin que los declara agentes econmicos con poder sustancial
en el mercado relevante, Tesis 2./ J. 153/2011; 10a. poca; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta;
Libro IV, Enero de 2012, Tomo 4; Pg. 3376, Registro 160,436.). Aun cuando haba una
aparente contradiccin entre tesis jurisprudenciales, la Cofeco fue la nica en declarar la
dominancia de concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones.
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CLARA LUZ LVAREZ
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Procedimiento de dominancia. La Cofeco, de oficio, a peticin de parte

o de una autoridad, iniciaba el proceso para determinar si algn agente
econmico tena poder sustancial en el mercado relevante de que se
tratare. Para ello expeda el acuerdo de inicio, cuyo extracto deba publicarse en el DOF sealando el mercado objeto de la declaratoria con
la finalidad de que cualquier persona pudiera coadyuvar. Durante el
periodo de investigacin la Cofeco se allegaba de documentos e informacin para posteriormente emitir un dictamen preliminar en el cual
presentaba un anlisis sobre la existencia o no de uno o varios agentes
con poder dominante en el mercado respectivo. Un extracto de dicho
dictamen deba publicarse en el DOF para que posteriormente aquellos agentes econmicos con inters pudieran presentar informacin y
documentacin relacionada con la investigacin. Finalmente la Cofeco
resolva la declaratoria de que uno o varios agentes tenan poder sustancial en el mercado relevante, notificando de ello a la Cofetel y publicando los datos relevantes de la declaratoria en el DOF.406
Para declarar a un agente econmico como dominante la Cofeco
deba al menos establecer: su participacin de mercado, su capacidad
para fijar precios o restringir el abasto sin que sus competidores puedan contrarrestar dicho poder, la existencia de barreras a la entrada
(p. ej. costos financieros o de desarrollo de canales alternativos, acceso
a financiamiento y tecnologa, monto y plazo de recuperacin de la
inversin requerida, necesidad de obtener concesiones u otros tipos
de ttulos habilitantes, necesidad de contar con derechos de propiedad
intelectual, la inversin en publicidad para tener presencia en el mercado), la existencia y poder de sus competidores, las posibilidades de
acceso a fuentes de insumo y el comportamiento reciente de los agentes econmicos del mercado de que se trate.407
Tener poder sustancial de mercado no es malo en s mismo, ni
acarrea una sancin; no obstante en materia de telecomunicaciones
el legislador ha previsto la posibilidad de la intervencin estatal para
permitir al rgano regulador sectorial corregir fallas que, de otra manera, no podran ser solucionadas mediante disposiciones que aplicaran
a todo el sector.408 La declaratoria de dominancia evidencia una situacin jurdica determinada que era el presupuesto legal necesario para
406 Artculo 33 bis de la LFCE.
407 Artculos 13 de la LFCE y 12 y 13 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia
Econmica.
408 Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, p. 116.
235
08/08/13 20:21
CAPTULO VII
que la Cofetel procediera a imponer las obligaciones especficas que

en su caso correspondiera. stas podran ser relacionadas con tarifas,
calidad e informacin.409
A continuacin se presentan casos selectos sobre dominancia en
Mxico.410
Dominancia Telmex 1997. En 1997 la Cofeco notific a Telmex su resolucin preliminar en la que lo consideraba un agente econmico con
poder sustancial en cinco mercados: telefona local, acceso, transporte
interurbano, larga distancia nacional y larga distancia internacional.
Tras conceder a Telmex un plazo para que manifestara lo que a su derecho conviniera, la Cofeco confirm su declaracin preliminar en 1998
y ratific su resolucin al resolver el recurso de reconsideracin interpuesto por Telmex. Contra esta resolucin Telmex promovi y gan un
amparo en 2001.411
La Cofetel llev a cabo el procedimiento administrativo para imponer a Telmex obligaciones especficas en 2000. stas consistieron en 18
obligaciones especficas en relacin a tarifas, 12 de calidad de servicios
y de informacin.412 Debido al amparo otorgado a Telmex, la Cofetel en
cumplimiento a una resolucin judicial dej sin efectos su resolucin
de obligaciones especficas el 8 de julio de 2002.413
Paralelamente la Cofeco, el 21 de mayo de 2001, resolvi confirmando una vez ms la dominancia de Telmex en los mercados de servi409 Cfr. SCJN, Resolucin a la contradiccin de tesis 290/2011, Segunda Sala, sesin del
17 de agosto de 2011.
410 Para ms informacin sobre los casos de dominancia, ver Flores Berns, Miguel, op.
cit., nota 378, pp. 116-130.
411 Juicio de amparo 533/98 ante el Primer Juzgado de Distrito en materia administrativa
en el Distrito Federal y, posteriormente, toca R.A. 721/2000 ante el Primer Tribunal
Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito.
412 Cofetel, Resolucin administrativa por la que la Secretara de Comunicaciones y
Transportes por conducto de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, establece a Telfonos de Mxico S.A. de C.V., obligaciones especficas relacionadas con
tarifas, calidad de servicio e informacin, en su carcter de concesionario de una red
pblica de telecomunicaciones con poder sustancial en cinco mercados relevantes,
de acuerdo con el artculo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en
el DOF el 12 de septiembre de 2000.
413 Al otorgarse en definitiva el amparo en el juicio de amparo 533/98 ante el Juzgado
Primero de Distrito en materia administrativa en el Distrito Federal contra la Cofeco,
el juez requiri a la Cofetel dejar sin efectos la resolucin de obligaciones especficas.
Por lo que el 8 de julio de 2002 la Cofetel la dej sin efectos y dicha resolucin se
public en el DOF del 12 de julio de 2002.
236
CLARA LUZ LVAREZ
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cios de telefona local, acceso, larga distancia nacional, de transporte

interurbano y de larga distancia internacional. Los juicios de amparo
continuaron y a Telmex se le otorg nuevamente un amparo en 2004.414
Posteriormente ese mismo ao la Cofeco ratific su resolucin de la
dominancia de Telmex del 21 de mayo de 2001.415 Contra esta ratificacin realizada en 2004 Telmex gan en definitiva en 2007. Este caso de
la dominancia de Telmex demuestra que aun cuando existe legislacin
de competencia econmica y de telecomunicaciones para nivelar el terreno de juego de los competidores, aqulla ha sido simple teora por la
imposibilidad de hacer efectivos los instrumentos legales.
Dominancia Telcel en telefona mvil. La Cofeco determin en el expediente DC-008-2007 que Telcel tiene poder sustancial en el mercado
del servicio de telefona mvil a nivel nacional, mismo que incluye los
servicios de voz y datos de concesionarios de radiotelefona mvil con
tecnologa celular, de acceso inalmbrico mvil y de trunking digital.416
La Cofeco estim la dominancia de Telcel en dicho mercado por:
() la alta participacin de Telcel en el mercado relevante
en trminos de suscriptores e ingresos, los elevados niveles de ganancia que ha obtenido de manera sostenida en
los ltimos aos, su capacidad para obtener adiciones netas de suscriptores por encima de sus competidores como
resultado de su elevado nivel de cobertura y amplia red de
distribucin en todo el territorio nacional, y la existencia
de barreras a la entrada, significativas para nuevos agentes
econmicos ()417
Es interesante que la Cofeco en la propia resolucin enviara referencia a

lo que podran ser las obligaciones especficas, sealando que en lugar de
414 Juicio de amparo 907/2001 ante el Primer Juzgado de Distrito en materia administrativa en el Distrito Federal y posteriormente toca R.A. 493/2003-6368 ante el Primer
Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito.
415 Cofeco, resolucin al recurso de reconsideracin del expediente RA-36-2001, del Pleno de la Comisin Federal de Competencia aprobada en su sesin ordinaria del 14 de
septiembre de 2004.
416 Se excluyeron expresamente los servicios de telefona fija y satelital al considerar la
Cofeco que no son sustitutos de la telefona mvil. Cfr. Cofeco, Resolucin del Pleno
de 21 de enero de 2010 dentro del expediente DC-08-2007, numeral 329.
417 Cofeco, Resolucin del Pleno de 21 de enero de 2010 dentro del expediente DC-082007, numeral 338.
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CAPTULO VII
que stas se dirijan al precio del servicio final, mejor se imponga regulacin a los insumos crticos y a aquellos relativos al acceso al mercado.418
Dominancia Telmex: enlaces, local, LDN y LDI (2009). La Cofeco determin en el expediente DC-02-2007 que Telmex y Telnor son agentes econmicos dominantes en los mercados siguientes: (1) 97 mercados mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados locales, (2) 97 mercados
mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia
nacional, (3) mercado mayorista de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional y (4) mercado mayorista de arrendamiento de enlaces dedicados de interconexin.419 Dentro de la investigacin de este expediente la Cofeco concluy que no haba elementos para
declarar que Telmex/Telnor tuvieran poder sustancial en los mercados
mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados de cruce fronterizo.
En la resolucin declaratoria de la dominancia la Cofeco seal:
715. En los servicios de arrendamiento de enlaces dedicados locales de larga distancia nacional e internacional se encontr que
TELMEX ofrece tarifas superiores a las de sus competidores
para ciertas capacidades de enlaces. Adems se determin que
en el servicio de enlaces de interconexin TELMEX aplica tarifas que pueden llegar a ser hasta [***] por ciento menores que
las equivalentes para enlaces dedicados locales con capacidad
E1. Dado que ambos servicios son equivalentes en costo pero
reflejan precios muy distintos, esto es indicativo de la capacidad de TELMEX para fijar precios.
716. De acuerdo con la informacin contable desagregada reportada
por TELMEX a la Cofetel, se determin que este operador obtiene
mrgenes de ganancia significativos en la prestacin de servicios
de arrendamiento de enlaces dedicados en general, lo cual implica que las tarifas cobradas (una vez considerados los descuentos)
no estn orientados a costos, siendo un indicativo de su capacidad para fijar precios en todos los mercados relevantes.
418 Cfr. Ibidem, numeral 339.
419 Para el listado exacto de las reas de servicio local (ASL) y las rutas en las cuales
fueron declarados dominantes Telmex/Telcel en los mercados mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados locales y de larga distancia respectivamente, consultar
la resolucin del 25 de junio de 2009 del Pleno de la Cofeco dentro del expediente
DC-02-2007, pp. 392-394.
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717. A su vez, el establecimiento de tarifas ms bajas por parte de

TELMEX a Uninet en el servicio de arrendamiento de enlaces
dedicados, es un indicativo de la capacidad de TELMEX para
fijar precios en todos los mercados relevantes.
718. Adicionalmente se determin que la fijacin de precios para
los servicios relevantes es poco transparente por mltiples razones, entre ellas, que la determinacin de cada precio involucra varios elementos (cargos fijos y recurrentes), que existe una
amplia variedad de planes de descuento que aplican de manera simultnea en una determinada transaccin y que los Libros
de Tarifas registrados se encuentran incompletos. Todos estos
factores dificultan la comparacin de precios entre operadores
y contribuyen a la existencia de prcticas de discriminacin de
precios y subsidios cruzados.
719. En todos los mercados relevantes se encontr que existen barreras a la entrada de tipo econmico y normativo. Las barreras econmicas son las ms significativas, entre ellas, el alto monto de
inversin requerido para la instalacin de una red pblica de telecomunicaciones, la existencia de economas de escala y alcance,
el alto grado de integracin vertical del operador tradicional y la
existencia de altos costos financieros. Entre las barreras normativas figura la obtencin de una concesin para operar una red
pblica de telecomunicaciones y del permiso para proveer el servicio de arrendamiento de enlaces dedicados, as como la obtencin de permisos y derechos de paso para la instalacin de redes.
Si bien las barreras normativas no se consideran un impedimento insalvable, las barreras econmicas efectivamente restringen
la entrada de nuevos participantes en los mercados relevantes.
()
722. La infraestructura de los operadores alternativos es limitada
debido a que la inversin requerida para desplegar una red de
telecomunicaciones es cuantiosa, adems de que no resulta
econmicamente viable duplicar la red ya existente en reas
donde la demanda por servicios de telecomunicaciones no alcanza una masa crtica.
723. Por su extensin y capilaridad, la red de TELMEX constituye
un insumo fundamental para los dems concesionarios, que
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dependen de ella para acceder al usuario final (enlaces de acceso), complementar su infraestructura en reas donde no tienen presencia (enlaces de transporte) e interconectar su red a
la de otros operadores (enlaces de interconexin).
()
726. De los elementos anteriores se desprende que la alta participacin de TELMEX en la mayor parte de los mercados relevantes
es consecuencia del control que ejerce sobre la infraestructura
y de la incapacidad de los operadores alternativos de acceder a
la misma por medios propios o a travs de terceros.420
La Cofetel fue notificada de la declaratoria de dominancia. Tiempo despus la Cofetel present un proyecto de acuerdo de carcter general
con obligaciones especficas precisamente para los mercados en los
cuales Telmex/Telnor fueron declaradas dominantes conforme al expediente DC-02-2007. Dicho proyecto pas el trmite de la consulta pblica y mejora regulatoria ante la Comisin Federal de Mejora Regulatoria,
para posteriormente ser publicado en el DOF.421
5. SOLICITUD EXPRESA DE OTRA AUTORIDAD

La Cofeco se pronunci en ciertos asuntos cuando otra autoridad lo
solicitaba aun cuando expresamente no exista una obligacin de sta
para obtener la opinin de la Cofeco. Cuando la Comisin Federal de
Electricidad decidi licitar un par de hilos de fibra ptica oscura, la
SCT pidi a la Cofeco su opinin sobre las bases de licitacin y exigi
que los participantes en la licitacin obtuvieran opinin favorable de
la Cofeco.422 w
420 Cofeco, Resolucin de 25 de junio de 2009 del Pleno dentro del expediente DC-02-2007.
421 Cofetel, Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones establece obligaciones especficas relacionadas con tarifas, calidad de servicio
e informacin a concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones que tengan
poder sustancial de conformidad con la Ley Federal de Competencia Econmica, en
los mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales,
servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio
de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional y servicio de
arrendamiento de enlaces dedicados de interconexin, publicado en el DOF de 23 de
abril de 2012.
422 Cfr. Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, pp. 133-134.
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CLARA LUZ LVAREZ
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CAPTULO VIII
a finalidad ltima de las telecomunicaciones es que los usuarios

puedan contar con ms servicios, de mejor calidad y a precios asequibles. En los pases en los que se ha establecido un rgimen de
mercado en libre competencia, sta es un instrumento para el logro de
ms y mejores servicios. Los usuarios tienen derechos generales como
consumidores (p. ej. derecho a no pagar por servicios no contratados
expresamente) y derechos especiales en cuanto a la naturaleza de los
servicios de telecomunicaciones (p. ej. la portabilidad del nmero telefnico al cambiarse de operador).
A diferencia de otros mercados en competencia, debe recordarse
que en telecomunicaciones difcilmente existe una relacin de iguales
entre los proveedores de servicios y los usuarios. Adicionalmente y a
pesar de que los usuarios pueden acceder a informacin sobre los servicios de telecomunicaciones y las ofertas de los proveedores de stos,
muchas veces la informacin es difcil de asimilar y comparar para poder afirmar que la decisin del consumidor es libre e informada. De ah
la importancia que ha cobrado enfatizar no slo sobre los derechos de
los usuarios de telecomunicaciones como un catlogo de las obligaciones a cargo de los prestadores de servicios sino tambin respecto a
las acciones que las autoridades deben realizar para suplir la asimetra
de poder en la relacin proveedor/usuario de telecomunicaciones. EnDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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CAPTULO VIII
tre menor sea el grado de competencia en un mercado dado, mayor necesidad de proteger al usuario final. En este captulo se har referencia
a usuario y derechos de los usuarios, toda vez que un usuario puede o
no ser un consumidor o suscriptor de servicios de telecomunicaciones,
entendiendo como consumidor o suscriptor a aquella persona que tiene contratados los servicios y paga por ellos.
1. INFORMACIN
Uno de los derechos ms importantes del usuario es el de estar informado para que con base en ello pueda tomar las decisiones libres y de
manera informada, de acuerdo con sus requerimientos. Esto en teora
es fcil, pero en la realidad tratndose de servicios de telecomunicaciones ofertados a travs de una diversidad de paquetes y planes tarifarios
que incluyen generalmente varios servicios y equipos terminales que
prevn en el mismo paquete distintos mecanismos de medicin para
el cobro de los servicios (p. ej. llamadas de servicio local contadas por
evento, llamadas de larga distancia por minuto, transmisin de datos
con base en el nmero de kilobytes consumidos), la cantidad de informacin que reciba el usuario por s sola no est en relacin directa con
la posibilidad de afirmar que el usuario est debidamente informado.
ste, por el contrario, puede estar inundado de informacin y no estar
informado. Ms an cuando las campaas publicitarias llegan tambin
a referirse a tecnologas especficas que al ciudadano de a pie no le
dicen nada (p. ej. est un usuario promedio en capacidad de decidir
si le conviene el uso de una red con tecnologa GSM o una de LTE?). En
consecuencia debe asumirse que aun proveyendo grandes cantidades
de informacin al usuario, ello puede no ser suficiente para que la relacin proveedor-usuario de telecomunicaciones sea equilibrada, toda
vez que hay, pocos oferentes de los servicios de telecomunicaciones y
muchos de estos no tienen sustitutos.423
La informacin debe ser clara, estar actualizada y ser de fcil comprensin. Los proveedores de servicios de telecomunicaciones deben
tener disponible pblicamente y a travs de un acceso sencillo la siguiente informacin: los datos del operador (nombre, domicilio, telfo423 No es lo mismo un consumidor que puede decidir entre ir a comer a un restaurante
o a otro con base en la informacin pblicamente disponible, porque ah s existe
competencia y adems siempre habr la posibilidad de cocinar y comer en casa.
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no, correo electrnico y en su caso, sitio web), las condiciones generales

del servicio (p. ej. tipo de servicio, cobertura geogrfica), las tarifas (p. ej.
detallando si se cobra por segundo, minuto, bytes, evento o renta mensual), el costo del equipo terminal y en su caso de su financiamiento,
las fechas y formas de pago, los medios de contacto para el sistema de
atencin al cliente y el sistema de recepcin de quejas y reparacin de
fallas, las polticas de compensacin (p. ej. bonificacin o reembolso
por interrupcin del servicio por causas no imputables al usuario), los
mecanismos para resolver disputas y la dems informacin relevante.
La informacin debe estar en lenguaje sencillo, que no induzca a error
o confusin.
La informacin debe tambin ser comparable para que los usuarios
puedan decidir cul es el proveedor de servicios que da la mejor oferta
considerando sus necesidades especficas. La UE en este sentido incluso
promueve que las autoridades nacionales fomenten que asociaciones o
entidades ajenas a los proveedores de servicios proporcionen comparativos de los precios de los operadores de telecomunicaciones.424
2. CAMBIO DE OPERADOR
Los usuarios deben poder cambiar de prestador de servicios de telecomunicaciones de una manera sencilla. Esto es fundamental porque
de lo contrario se pueden establecer artificialmente obstculos en la
decisin del usuario y desincentivar el cambio de proveedor. De esta
manera los operadores pueden competir por retener a sus clientes actuales y atraer nuevos con base en precio y calidad, en lugar de que la
retencin de clientes sea por los procedimientos tortuosos o costosos
para el cambio de operador.
Resulta fundamental que los proveedores de telecomunicaciones
desbloqueen los equipos terminales para permitir que el usuario pueda
optar por recibir el servicio de otro proveedor. En el caso de Mxico, los
concesionarios estn obligados a desbloquear el equipo terminal una
vez que los consumidores hayan cumplido el plazo forzoso o hayan
liquidado el costo del equipo terminal. Finalmente los plazos forzosos
y los procedimientos de terminacin de un contrato deben ser razonables con la finalidad de que no sean un obstculo para la decisin del
usuario de cambiar de operador.
424 UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 32 (2002) y artculo 21.
243
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CAPTULO VIII
3. CALIDAD
Los usuarios de servicios de telecomunicaciones tienen derecho a
recibir la calidad ofrecida por el proveedor o aquella exigida por la
regulacin de un pas, segn la que sea mejor. La existencia de una
creciente gama de servicios de telecomunicaciones, cada uno con sus
retos tecnolgicos y sus caractersticas especficas, dificultan establecer un parmetro general y nico de calidad.
Las comunicaciones a travs de una red de telefona fija son mucho
ms predecibles y estables en cuanto a calidad, que aquellas de una red
mvil que pueden estar sujetas a la saturacin de usuarios itinerantes,
por ejemplo. Otro supuesto es el de la velocidad de transmisin de comunicaciones de datos a travs de una red fija que puede ser mayor y
menos sujeta a interrupciones por cuestiones climticas que por medio de una red satelital, por ejemplo. En cualquier caso es importante
que la calidad mnima ofrecida por un prestador de servicios sea informada al usuario y respetada por aqul. En este sentido, adems de la
informacin que se proporcione al usuario antes de contratar el servicio es una buena prctica que el regulador, la autoridad de proteccin
al consumidor o los propios operadores publiquen informacin sobre
la calidad de sus servicio y su comparacin con otros prestadores de
servicios.
Es importante mencionar que en la actualidad es sujeta a mucho
debate la calidad del servicio de banda ancha fija o mvil en cuanto
a si el prestador de servicios puede bloquear o disminuir la cantidad
de informacin que un usuario en particular est bajando/subiendo
a internet. Los argumentos a favor refieren que si un usuario est
consumiendo grandes anchos de banda (mucha capacidad de la red),
el operador debe tener la posibilidad de reducir el ancho de banda a
ese usuario con la finalidad de que el resto de los usuarios puedan
disfrutar de internet sin que se torne lento o incluso se haga indisponible el servicio. Los argumentos en contra son porque a travs
de una medida que puede parecer legtima (p. ej. detener el envo
de mensajes no solicitados masivamente y permitir que la red tenga velocidades satisfactorias), se puede prestar a discriminacin de
trfico entre usuarios. Este tema presentado aqu de manera simple,
ha generado y continuar generando debates intensos a favor y en
contra.
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4. PUBLICIDAD
Los anuncios publicitarios y los productos con fines de mercadotecnia
de los operadores de telecomunicaciones deben proveer informacin
sobre los servicios que sea completa, veraz y que no induzca a confusin o error por ser inexacta, exagerada o parcial.425
5. CONTRATOS TIPO O DE ADHESIN

Los contratos tipo o de adhesin que ocupan los operadores de telecomunicaciones en sus relaciones con los usuarios deben considerarse
como en los que no existi una negociacin bilateral ni equitativa entre
las partes. Los operadores proporcionan el texto del contrato de adhesin y no existe posibilidad de que los usuarios negocien trminos ms
favorables. Es un contrato de tmalo como est o djalo. Si se tratase
de un negocio de restaurantes, el usuario podra libremente decidir irse
al restaurante de al lado u optar por cocinar en su casa. En cambio en
telecomunicaciones las cosas son muy distintas. Decidir no firmar un
contrato de adhesin de un operador para irse con el otro simplemente
lo colocara frente a otro contrato de adhesin que puede tener condiciones muy similares a las del primer operador. En otros casos, cuando
es el nico prestador de servicios el no aceptar firmar el contrato de
adhesin puede implicar simplemente no recibir el servicio de telecomunicaciones por falta de otros proveedores.
Por lo anterior, la experiencia comparada muestra que:

Las clusulas abusivas en un contrato de adhesin se tendrn

por no puestas.
En caso de duda en cuanto a la interpretacin de los trminos y

condiciones del contrato de adhesin, se interpretar en el sentido que sea ms favorable al usuario. La racionalidad detrs de
esta disposicin es que el usuario no particip en la redaccin
del contrato de adhesin, por lo que la falta de claridad en ste
no puede beneficiar a su creador. Esto ltimo generara un incentivo perverso que favorecera que los creadores de los con-
425 En Mxico esto est previsto en los artculos 68 ltimo prrafo de la LFT y 32 de la
Ley Federal de Proteccin al Consumidor.
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CAPTULO VIII
tratos de adhesin prefirieran ser imprecisos para beneficiarse

de la ausencia de claridad en los trminos y condiciones en un
litigio potencial.

Si el proveedor argumenta que una clusula determinada s fue

negociada con el usuario o bien, si aqul seala que se obtuvo
el consentimiento de ste, entonces la carga de la prueba es del
proveedor de telecomunicaciones.
Las penas convencionales deben ser proporcionales al incumplimiento.
No podrn modificarse unilateralmente los trminos y condiciones del contrato de adhesin, salvo que se tratase de aquellos que de manera contundente beneficien al usuario (p. ej.
reducciones de precios, aumento de calidad del servicio contratado). Adicionalmente si el operador pretende modificar los trminos del contrato, deber notificrselo al usuario con un plazo
razonable para que ste decida si otorga su consentimiento o
da por terminado el contrato sin responsabilidad y sin el pago
de penalidad alguna. El operador debe informar expresamente
del derecho del usuario de terminar el contrato sin responsabilidad y sin penalidad.
En algunos pases las autoridades de proteccin al consumidor o el regulador de telecomunicaciones deben revisar y autorizar un contrato
de adhesin previamente a que el proveedor de telecomunicaciones lo
pueda utilizar.
Los contratos deben establecer: (1) el nombre y el domicilio del operador; (2) los servicios objeto del contrato, su calidad y cobertura geogrfica; (3) las tarifas y el mecanismo de tasacin y facturacin; (4) el
plazo de inicio del servicio y la vigencia del contrato (p. ej. si existe o
no un plazo forzoso); (5) las condiciones o restricciones al acceso o la
utilizacin del servicio; (6) la posibilidad o no de acceder a servicios de
emergencia a travs del servicio de telecomunicaciones que se pretende contratar; (7) las restricciones para utilizar el equipo terminal del
usuario con otro proveedor de servicios (p. ej. el bloqueo de telfonos
mviles, la necesidad de adquirir otra tarjeta SIM); (8) la posibilidad de
decidir que sus datos personales no estn en directorios de usuarios;
(9) las medidas que puede implementar el operador en caso de que se
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presentare alguna amenaza, vulnerabilidad o incidente de seguridad

en la red; (10) las condiciones y procedimientos para la compensacin y
el reembolso por incumplimiento de los trminos por parte del operador; (11) el tipo de servicio de atencin al cliente; (12) el procedimiento
de resolucin de quejas y disputas entre el usuario y el operador y (13)
las causas de terminacin del contrato. Cuando se trata de servicios
de telecomunicaciones de prepago (p. ej. aquellos que venden tiempo
aire para mviles o minutos de larga distancia a travs de tarjetas), los
trminos y condiciones de contratacin deben estar a disposicin del
usuario para su consulta.
6. TARIFAS Y FACTURACIN
Las tarifas deben ser transparentes y de fcil comprensin para un
usuario promedio. Las facturas deben contener el detalle necesario para
que el usuario pueda comprobar que los cargos realizados se ajustan al
plan o paquete que tiene contratado. Si se estn facturando varios servicios de distintos proveedores, la factura debe sealar qu servicios/
tarifas se estn cobrando por cada uno. La factura debe tener el nmero
de contacto para aclaracin de los cargos que aparezcan en ella.
Los operadores deben prever mecanismos de control de gastos en
beneficio de los usuarios, tales como que no se continen prestando
ciertos servicios (distintos de los de emergencia) en el caso de que se
llegue a un monto de consumo/gasto determinado. Esto puede tambin
ayudar a evitar los llamados bill shock, que se refieren a cuando al recibir la factura el usuario ve que tiene cargos excesivos y no esperados
respecto de los montos a los que est acostumbrado. Algunas veces el
bill shock puede deberse a que la persona sali de su regin de telefona mvil (nacional o internacional) y los cobros se deben a llamadas o
uso de internet en servicio de roaming (usuario visitante).
7. SERVICIOS
En el mercado de las telecomunicaciones se estn ofertando ms y
ms paquetes de servicios en lugar de un servicio nico. Los usuarios
tienen derecho a contratar servicios de manera desagregada o en paquete. Asimismo los usuarios deben tener la posibilidad de bloquear
o restringir ciertos servicios proporcionados por el mismo operador,
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CAPTULO VIII
como pueden ser las llamadas de larga distancia, a celulares o respecto

a servicios con sobrecuota.426
Es importante que el proveedor que desee ofrecer nuevos servicios a
sus usuarios les informe con anticipacin y obtenga su consentimiento
previo a cualquier cobro. Se ha acostumbrado que los operadores ofrezcan por un plazo determinado el nuevo servicio de manera gratuita.
Despus de dicho periodo los operadores deben obtener la autorizacin
expresa del usuario para seguirle prestando dicho nuevo servicio; si no
obtuvieran sta, entonces no debern cobrarle por el servicio, es decir,
el mecanismo no debe ser de opt out sino de opt in.
8. ATENCIN Y RESOLUCIN DE QUEJAS, MEDIACIN

Y CONCILIACIN
Los prestadores de servicios de telecomunicaciones deben tener un
servicio gratuito de atencin a clientes. Tambin deben contar con procedimientos sencillos y expeditos para resolver las quejas que presenten sus usuarios, as como para la reparacin pronta de las fallas que
ocurran. Si no se resuelve satisfactoriamente para el usuario la queja,
deben existir mecanismos para dirimir las controversias. Estos mecanismos pueden incluir una parte de mediacin entre el operador y el
usuario, seguida de una conciliacin en el supuesto de que la mediacin no funcione y, finalmente si an as no se llega a un acuerdo entre
las partes, se podr recurrir al litigio en los tribunales establecidos. Es
importante que los mecanismos de atencin a cliente y quejas, la mediacin y la conciliacin sean procedimientos transparentes, sencillos,
con plazos determinados, que den soluciones y remedios justos, y no
deben representar una carga para el usuario.
9. PRIVACIDAD
Los usuarios tienen derecho a la proteccin de sus datos personales
y a la privacidad. El tema de la proteccin de datos personales y la
426 En Mxico los nmeros 01-900 son los que cobran una tarifa por minuto para utilizar
el servicio de que se trate (p. ej. consultar horscopos, participar en concursos de programas televisivos). Ver numeral 5.3 del Plan Tcnico Fundamental de Numeracin,
punto 5.3.
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privacidad cobra mayor relevancia en la era digital, toda vez que los
riesgos en cuanto a la seguridad de los datos personales es mayor. Es
importante que los usuarios sean informados suficientemente sobre
los riesgos y las medidas para proteger sus datos personales. Asimismo los operadores deben ser transparentes en informar sobre posibles vulnerabilidades a sus redes y los remedios que en su caso se
implementen.
Los usuarios tienen derecho a acceder a un directorio de usuarios
y al mismo tiempo tienen derecho a la privacidad consistente en que
su informacin no aparezca en dichos directorios. Tambin dentro del
derecho a la privacidad de los usuarios est el no recibir comunicaciones no solicitadas va telefnica, mensajes de texto o correos electrnicos. Para el caso de las llamadas telefnicas, algunos pases han
establecido registros en los cuales los usuarios pueden pedir que sus
nmeros telefnicos no reciban llamadas para efectos de publicidad o
mercadotecnia. En el caso de Mxico se estableci el Registro Pblico
Para Evitar Publicidad en el cual los usuarios de telefona fija y mvil
pueden registrar su nmero para no recibir llamadas. Los call centers,
negocios y agencias de publicidad estn obligadas a revisar las listas
de los nmeros que han sido inscritos para no recibir llamadas, de lo
contrario pueden ser sancionados por la Procuradura Federal de Proteccin al Consumidor.
Finalmente la intervencin de comunicaciones debe prohibirse,
salvo cuando exista una orden previa de autoridad competente que
autorice la intervencin de comunicaciones. Recurdese que todo tipo
de comunicaciones son tcnicamente suceptibles de intervenirse.
10. CONTENIDOS EN RADIO Y TELEVISIN

Todos los pases tienen en mayor o menor medida reglas generales
relativas a los contenidos programticos que se transmiten en radio y
televisin, abierta o restringida. Las reglas son por ejemplo para prohibir la discriminacin (racial, de gnero, etctera), la apologa del delito, la incitacin a la violencia o bien, prohibir ciertos contenidos en
horarios determinados como una medida de proteccin a menores de
edad (p. ej. no transmitir programas de violencia antes de las nueve
de la noche). De tal suerte que estas reglas sobre contenidos son al
mismo tiempo derechos de los usuarios o de las audiencias. Las audiencias tienen derecho tambin a un equilibrio entre el tiempo desDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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CAPTULO VIII
tinado a los programas y el de los anuncios de publicidad difundidos.

Finalmente las personas tambin tienen derecho a oponerse a una
invasin a su privacidad en la grabacin de un programa o a objetar
la aparicin de su voz y/o imagen por la manera en que fue grabado
el programa.
11. OTROS DERECHOS DE LOS USUARIOS

Los usuarios de telecomunicaciones tienen otros derechos, como por
ejemplo los siguientes:

Derecho a conservar su nmero telefnico aun cuando se cambien de operador de telecomunicaciones, conocido como portabilidad (Cap. VI, sec. 5).
Derecho a acceder a nmeros de emergencia427 (Cap. X, sec. 2).
Derechos de accesabilidad a las TIC por personas con discapacidad (Cap. IX, sec. 3).
Derecho a acceder a los servicios de una operadora (incluyendo
aquellas de cobro revertido).
Derecho a no ser cambiado de operador por medio de engaos
o sin consentimiento (slamming).
Derecho a no ser objeto de fraude va comunicaciones electrnicas.
Derecho a conectar sus equipos terminales, cableados internos
y redes privadas con las redes pblicas de telecomunicaciones
de los operadores.428
427 En cuanto a servicios como de VoIP, existe discusin sobre si los proveedores de este
servicio deben proporcionar acceso a servicios de emergencia. Esto cobra especial
importancia porque los servicios de emergencia generalmente pueden identificar la
localidad o el rea en la que est sucediendo el evento, mientras que el servicio de
VoIP an no proporciona informacin sobre la ubicacin real de la persona al momento de establecer una comunicacin a servicios de emergencia.
428 En el sector de las telecomunicaciones se dieron muchos casos en que los operadores prohiban a los usuarios conectar sus equipos terminales o redes privadas,
obligndolos a adquirir stos del propio operador. Un operador de telecomunicaciones slo podra negarse a dicha conexin de manera justificada cuando sta
pudiera poner en riesgo la red o los equipos estuvieran en contra de la normatividad
establecida.
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12. LARGA DISTANCIA

En cuanto al servicio de larga distancia, se ha reconocido el derecho
de los usuarios a seleccionar al operador que les prestar dicho servicio, independientemente de quin les provea el servicio local. Para
ello existen dos mecanismos: (1) el de seleccin por marcacin en el
que el usuario cada vez que realiza una llamada debe marcar ciertos
nmeros que son el cdigo de identificacin de su operador de larga distancia y (2) el de presuscripcin en el que el usuario designa
al operador de antemano y a partir de ah, todas las llamadas son
realizadas de manera normal sin tener que marcar ningn cdigo
de identificacin de su operador de larga distancia. Estos mecanismos estn perdiendo importancia en la medida en que los planes y
paquetes de los operadores con la evolucin tecnolgica estn incluyendo llamadas locales y de larga distancia ilimitadas o con el
mismo precio.
13. ROAMING (USUARIO VISITANTE)

El servicio de usuario visitante mejor conocido como roaming es aquel
en el que el usuario de un equipo mvil se conecta a una red distinta
del proveedor que le proporciona sus servicios de comunicacin mvil
cuando est fuera del rea de cobertura de su proveedor.
A manera de ejemplo, el usuario A tiene contratados los servicios
de comunicacin mvil con la empresa GoticTel para prestarse en la
Ciudad Gtica. Cuando el usuario A viaja a Macondo donde la empresa
GoticTel no tiene red (ya sea porque slo tenga cobertura regional dentro de un pas o porque se trate de una localidad fuera de Ciudad Gtica), entonces el usuario A podr recibir y establecer comunicaciones a
travs del operador MacondoTel. En este supuesto, el usuario A tendr
derecho al uso de la red de MacondoTel mediante el pago de servicios
de roaming que su proveedor GoticTel le cobrar y luego le entregar a
MacondoTel.
Actualmente casi siempre que se hace uso de servicio de roaming
no hay una posibilidad real de elegir al operador que ofrezca los mejores servicios de roaming y a los menores precios. Sin embargo se est
discutiendo a nivel de la UE y en otros foros internacionales si los derechos de los usuarios incluyen el que pueda elegir libremente al entrar
en otro pas, quin ser su proveedor de servicios de roaming.
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CAPTULO VIII
14. AUTORREGULACIN
La autorregulacin de los propios operadores de servicios de telecomunicaciones es un instrumento ms de respeto y proteccin de los derechos de los usuarios. Los cdigos de prcticas comerciales a los que se
sujetan voluntariamente dichos operadores son un compromiso de estos para cumplir con las mejores prcticas en beneficio de los usuarios.
No existe una sancin por la infraccin a medidas de autorregulacin,
pero s puede afectar la marca y el prestigio de un operador que primero ofrece observar el cdigo y despus lo ignora.
En EUA la organizacin de operadores mviles estableci un cdigo
de los consumidores de servicios mviles que se ha actualizado a lo
largo de los aos. Conforme a este cdigo, los operadores se obligaron a
cierto detalle en cuanto a la descripcin de las tarifas y trminos de los
servicios, a proporcionar mapas sobre la cobertura efectiva del servicio,
a proporcionar los trminos contractuales, a incluir determinada informacin especfica dentro de la publicidad que realicen las empresas, a
informar de los costos y uso de servicios de telecomunicaciones y de
roaming, entre otros.429
15. CONSEJOS CONSULTIVOS DE USUARIOS

Existe una marcada tendencia a que los rganos reguladores de telecomunicaciones cuenten con un consejo consultivo para temas del consumidor con la finalidad de que al disear la poltica pblica o emitir
regulacin, se considere la perspectiva del usuario final. A manera de
ejemplo, en EUA la FCC tiene el Consumer Advisory Committee430 para hacer recomendaciones en cuanto a cuestiones del consumidor, as como
para promover la participacin de consumidores (incluyendo personas
con discapacidad y las que viven en zonas rurales). Por su parte, en el
Reino Unido, Ofcom constituy el Communications Consumer Panel que
est formado por un grupo de expertos independientes de Ofcom y que
429 Cfr. CTIA-The Wireless Association, Consumer Code for Wireless Services, 2011
http://files.ctia.org/pdf/The_Code.pdf (fecha de consulta: 20 de febrero de 2013).
430 Los miembros deben ser expertos en su rea (p. ej. organizaciones de la sociedad
civil, productores de equipos, prestadores de servicios de telecomunicaciones) y
son seleccionados por el presidente de la FCC. Cfr. Federal Communications Commissions Consumer Advisory Committee, http://www.fcc.gov/encyclopedia/consumer-advisory-committee (fecha de consulta: 20 de febrero de 2013).
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cuenta con presupuesto propio para investigacin, a fin de que emita

recomendaciones relacionadas con el inters del consumidor (incluyendo consumidores rurales, de edad avanzada, con discapacidad y de
bajos ingresos) de los mercados regulados por Ofcom.431
16. ACCIONES COLECTIVAS

Las acciones colectivas en telecomunicaciones son un medio judicial a
travs del cual un grupo de consumidores puede ejercitar una demanda en contra de uno o ms proveedores de servicios de telecomunicaciones. Las acciones colectivas pueden ser tambin un instrumento
para equilibrar las desiguales relaciones proveedor-usuario de telecomunicaciones. La importancia de las acciones colectivas en telecomunicaciones es que muy probablemente un solo usuario difcilmente
intentara este remedio judicial para buscar el reembolso o bonificacin de una cantidad de dinero menor, pero al sumar las pequeas
cantidades de dinero que exigen los usuarios en una accin colectiva,
puede ser una llamada de atencin a empresas de telecomunicaciones
por la falta de calidad o las interrupciones del servicio, por la informacin insuficiente que se proporciona, por el cobro de un nuevo servicio
por el cual no se obtuvo la aceptacin previa del usuario, entre otros.
Los operadores de telecomunicaciones tendrn un desincentivo para
actuar en contra de los intereses de los usuarios si saben que stos
tienen la posibilidad de unirse y emprender una defensa conjunta de
sus intereses legtimos.
En Espaa la empresa Vodafone fue sentenciada en 2005 a indemnizar a ms de ocho millones y medio de usuarios por la interrupcin
del servicio mvil durante nueve horas. El 20 de febrero de 2003 Vodafone tuvo incidencias en su red que provocaron que sus clientes se
quedaran sin servicio en cierta regin de Espaa. Vodafone busc inmediatamente restablecer el servicio y voluntariamente ofreci a sus
clientes una reduccin de 50% del costo de las llamadas que realizaran
en el fin de semana posterior. La Asociacin de Usuarios de Servicios
431 Los miembros son de tiempo parcial y son designados por Ofcom, debiendo tener
un balance de las diferentes especialidades en temas del consumidor y tener representantes de Escocia, Gales, Irlanda del Norte e Inglaterra. Ver www.ofcom.org.uk
y www.communicationsconsumerpanel.org.uk (fecha de consulta: 20 de febrero de
2013).
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Bancarios (Ausbanc) inici conversaciones con Vodafone para que indemnizara a sus usuarios por dicha interrupcin. Vodafone se neg a
ello. La Ausbanc present una accin colectiva en nombre de los usuarios de Vodafone. Finalmente la sentencia contra Vodafone la oblig a
indemnizar y a incluir un impreso en sus oficinas informando a sus
clientes que podran tramitar el cobro de las indemnizaciones.
En EUA la empresa MCI (Verizon) fue llevada a los tribunales por
una accin colectiva que reclamaba cargos excesivos y prcticas injustas de facturacin. Antes de llegar a la sentencia se celebr un convenio
de transaccin por 90 millones de dlares de los cuales cada usuario
recibira 75 dlares o el monto que logre demostrar como afectacin.
En otro caso, AT&T lleg a una transaccin por una accin colectiva por
cargos no autorizados en perjuicio de sus usuarios.
En Canad los operadores nacionales y regionales enfrentan una
demanda por haber establecido un cargo por acceso adems de la
renta mensual sin informar suficientemente al consumidor y por lo
cual podra haber enriquecimiento injusto. Lo interesante de este caso
no es si proceda o no el cargo, sino la falta de informacin completa al consumidor para que ste supiera la justificacin del cargo. Si el
consumidor estaba deficientemente informado es como si le hubieran
engaado y por ello las empresas de telecomunicaciones se habran
enriquecido injustamente. En esta accin colectiva hay ms de 30,000
personas y se estima que el monto de la indemnizacin pudiera llegar
a los 18,000 millones de dlares canadienses. Al momento de escribir
esta obra no se sabe el resultado final del litigio que habr de seguirse
de cerca. w
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CAPTULO IX
as telecomunicaciones han sido reconocidas ampliamente como

esenciales para el desarrollo social, cultural, econmico, poltico
y de la democracia as como para el ejercicio de diversos derechos fundamentales. Dentro de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Informacin, tanto en la Declaracin de Principios432 como en
los Compromisos de Tnez433 se enfatizan las inmensas repercusiones de las TIC en casi todos los aspectos de la vida y las consideran
un instrumento para la productividad, el crecimiento econmico, la
generacin de empleos, el buen gobierno, el dilogo entre personas y
naciones as como para mejorar la calidad de vida. Asimismo se esta432 UIT, Declaracin de Principios. Construir la Sociedad de la Informacin: Un Desafo
Global para el Nuevo Milenio, Documento WSIS-03/GENEVA/4-S, 12 de mayo de
2004, http://www.itu.int/wsis/docs/geneva/official/dop-es.html (fecha de consulta: 14
de mayo de 2013).
433 UIT, Compromisos de Tnez dentro de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la
Informacin, Documento WSIS-05/TUNIS/DOC/7-S, 28 de junio de 2006, http://www.
itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html (fecha de consulta: 14 de mayo de 2013).
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CAPTULO IX
blece de manera expresa el derecho a participar en la Sociedad de la

Informacin y del Conocimiento y esto es solamente posible a travs
del acceso efectivo a las TICs. Mediante el acceso a stas una persona
obtiene informacin para ejercer sus derechos fundamentales, las comunidades se integran socialmente, se puede fortalecer la cohesin
social y sin duda tambin constituyen un insumo bsico para la actividad y el desarrollo econmico.
Es un reto constante el que las telecomunicaciones sean accesibles y asequibles a la poblacin en general, ms an considerando
que stas estn en incesante evolucin. La falta de acceso a las telecomunicaciones en trminos equitativos no slo es un obstculo para
el desarrollo sino tambin representa un factor para incrementar las
diferencias sociales, educativas y econmicas. La infraestructura de telecomunicaciones desplegada no representa la accesibilidad efectiva
porque (1) existen zonas de cada pas que an no cuentan con todos los
servicios de telecomunicaciones o (2) el acceso a stos no es homogneo para sus habitantes pues algunos no pueden acceder por cuestin
de precios u otros por tener alguna discapacidad. Existen profundas
diferencias en cuanto a acceso, diversidad y calidad de servicios entre
las regiones de un pas, entre zonas dentro de las propias ciudades, as
como entre los habitantes de un pas.
La corriente mundial de liberalizacin de las telecomunicaciones
parti de la premisa de que al existir competencia en el mercado, los
usuarios tendran ms y mejores servicios a menores precios, ya que el
objetivo de los operadores sera aumentar su competitividad y su oferta de servicios para as obtener mayores rendimientos. Sin embargo la
existencia de una brecha digital es cada vez ms evidente y las polticas de servicio universal cobran preponderancia.
En el presente captulo se expondr en primer lugar el concepto de
brecha digital y sus tipos. Enseguida se abordar el tema del servicio
universal, presentando su finalidad, justificacin y principios, as como
los servicios objeto de servicio universal, los esquemas de ste, los mecanismos de financiamiento y algunos casos relevantes de la experiencia comparada. En cuanto a la accesibilidad a las TIC por personas con
discapacidad, se enuncian los principios aplicables, algunos servicios
y equipos accesibles y las sugerencias de las mejores prcticas para
hacer realidad la accesibilidad para todos los habitantes de un pas,
tengan o no una discapacidad. Finalmente se hace referencia a la experiencia comparada de pases selectos.
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1. BRECHA DIGITAL434
La brecha digital es un concepto familiar. En efecto, las primeras estadsticas de la UIT [Unin Internacional de Telecomunicaciones] en telecomunicaciones (publicadas en 1871,
registrando informacin de las operaciones en telgrafo
desde 1849) muestran una clara divisin entre los Estados
Miembros de la Unin, principalmente en ese momento
dentro de [los pases de] Europa Occidental. Esas brechas a
travs del tiempo se han reducido y, en algunos casos, incluso revertido; no obstante otras disparidades han surgido.435
La brecha digital es el concepto en singular que refiere a la divisin

entre las personas que tienen acceso a las TIC en general, incluyendo
internet, de aquellas que no lo tienen. Histricamente la brecha en telecomunicaciones se estableca con base en las cifras de aquellos que
tenan telfono y los que no. En la era digital no basta con la disponibilidad de telfonos, sino que para cuantificar la brecha se requiere considerar tanto el despliegue de infraestructura como la capacitacin de
las personas en el uso de la tecnologa.436 La definicin de brecha digital
es un concepto dinmico cuyo contenido cambiar a travs del tiempo. En especial, por la constante evolucin de nuevas tecnologas, es
complicado establecer qu herramientas o servicios se requieren para
superar la brecha digital. As se tiene que las tecnologas ms antiguas
estn distribuidas de manera ms homognea que las nuevas (p. ej.
televisin versus telfonos mviles de tercera generacin o 3G).437
La brecha digital puede convertirse en un abismo y generar nuevas
formas de discriminacin entre los que tienen acceso a internet (ricos
en informacin) y los que no lo tienen (pobres en informacin).
434 Para un estudio ms profundo sobre brecha digital, vase lvarez, Clara Luz, Internet y
derechos fundamentales, Porra y Universidad Panamericana, Mxico, 2011, pp. 57-74.
435 The digital divide is a familiar concept. Indeed, the earliest ITU statistics on telecommunications (published in 1871, recording data on telegraph operations since 1849)
show a clear divide between the Member States of the Union, mainly within Western
Europe at that time. Such gaps have narrowed and, in some cases, even reversed
over time, but other disparities have arisen, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y Unin Internacional de Telecomunicaciones, op. cit., nota
99, p. 21 [Traduccin de la autora].
436 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003 Promoting universal access to
ICTs, Ginebra, International Telecommunication Union, 2003, p. 32.
437 Cfr. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y Unin Internacional de Telecomunicaciones, op. cit., nota 99, p. 21.
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CAPTULO IX
Esto representa un riesgo enorme en tanto que la brecha digital

puede transformarse en un abismo que afecta no slo a los pases en
desarrollo sino a todos los pases en atencin a que el acceso a las TIC
tiene impacto en toda la sociedad.438
La brecha digital puede ocasionarse por:

Factores tcnicos tales como la ausencia o insuficiencia de

electricidad,439 de redes de telecomunicaciones, de equipo de
cmputo, de cierta capacidad de transmisin de dichas redes
(p. ej. para banda ancha) y de que la tecnologa tenga diseo y/o
funcionalidades para ser accesible para todos, independientemente de si se tiene o no una discapacidad.
Factores econmicos en cuanto a la asequibilidad del acceso

a las telecomunicaciones (p. ej. equipo y en su caso, software,
acceso a internet). La asequibilidad implica que una persona o
un hogar pueda de manera razonable pagar por servicios de telecomunicaciones sin que stos representen un gasto excesivo
y desproporcional en relacin con los ingresos promedio de la
poblacin de la regin de que se trate.
Factores sociales tales como el analfabetismo general y el analfabetismo digital, la ausencia o escasez de contenido relevante
en el idioma del pas o regin de que se trate.
La brecha digital puede clasificarse en distintos tipos como entre pases desarrollados y en vas de desarrollo, entre zonas rurales y urbanas,
entre zonas marginadas y no marginadas, la derivada por la brecha generacional, por razn de discapacidad, la de gnero, la ocasionada por
el contenido no relevante o en idioma distinto al de la regin especfica
y la brecha estadstica.
438 Cfr. Luciano Floridi, A Look into the Future Impact of ICT on Our Lives, The Information Society, 23:59-64, Routledge, 2007, p. 61.
439 [El documento] The Energy Challenge for Achieving the Millennium Development
Goals no espera que se alcance el acceso universal (AU) a la electricidad antes del
ao 2030 (y posiblemente mucho despus en reas rurales de algunos de los pases
menos desarrollados). The Energy Challenge for Achieving the Millennium Development Goals does not expect universal access (UA) to electricity before 2030 (and
possibly much later in rural areas of some least developed countries), infoDev y UIT,
op. cit., nota 121, Mdulo 4, seccin 1.6.3 [traduccin de la autora].
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2. SERVICIO UNIVERSAL440
El servicio universal y el acceso universal en el sector de las TIC son
dos trminos que versan sobre la disponibilidad de servicios de telecomunicaciones para todos los miembros de una sociedad. La diferencia
estriba en que el servicio universal presupone que las personas tengan
acceso exclusivo o desde su domicilio (p. ej. telfono desde el hogar),
mientras que el acceso universal significa que las personas puedan
con medios razonables tener acceso comn a los servicios de telecomunicaciones (p. ej. que dentro de una poblacin exista una caseta
telefnica o un centro comunitario de internet). No obstante esa distincin, el concepto ms utilizado es el de servicio universal como un
gnero que comprende al acceso universal.
El acceso universal (AU) es cuando todos pueden acceder
al servicio en algn sitio, en algn lugar, de esta manera
llamado tambin acceso pblico, comunitario o compartido
() Servicio universal (SU) describe cuando cualquier persona u hogar puede tener el servicio, utilizndolo privadamente, ya sea desde el hogar o cada vez ms [desde] los
dispositivos mviles que llevan [consigo] las personas.441
El servicio universal en breve se refiere a la disponibilidad de servicios de telecomunicaciones a toda la poblacin,442 alcanzndose su
meta en un pas cuando los servicios de telecomunicaciones se hacen
disponibles a todos los ciudadanos, sin considerar la geografa, con una
base asequible.443 [El servicio universal de telecomunicaciones] se de440 Para un estudio ms profundo sobre servicio universal, vase lvarez, Clara Luz,
Internet y derechos fundamentales, Porra y Universidad Panamericana, 2011, pp.
105-124.
441 Universal access (UA) is when everyone can access the service somewhere, at a
public place, thus also called public, community or shared access () Universal service (US) describes when every individual or household can have service, using it
privately, either at home or increasingly carried with the individual through wireless
devices, infoDev y UIT, op. cit., nota 121, subseccin 1.1.1 [Traduccin de la autora].
442 La poltica de servicio universal es aquella diseada por los Estados, en tanto las
obligaciones de servicio universal son las que deben cumplir los operadores de
telecomunicaciones.
443 The goal of universal access is achieved in a country when telecommunications services are made available to all citizens, without regard to geography, on an affordable
basis, Manner, Jennifer A., Achieving the Goal of Universal Access to Telecommuni-
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CAPTULO IX
fine como un servicio que es universal (proveyendo acceso a todos a

un precio razonable), igual (implicando un acceso no discriminatorio
esencialmente independiente de la geografa) y continuo (caracterizado por un servicio ininterrumpido de cierta calidad).444
Los conceptos de acceso universal y servicio universal, su contenido o definicin, as como la poltica de implementacin pueden variar
dependiendo de las necesidades sociales, econmicas y polticas particulares de un pas determinado. De hecho, a fin de ser efectivas, las
polticas de acceso/servicio universal deben ser suficientemente elsticas para adaptarse a los mercados especficos y a las necesidades cambiantes del pas en las que se estn implementando.445
Segn se refiri anteriormente, existen diferencias entre el servicio universal (acceso individual y exclusivo, como desde el hogar) y el
acceso universal (acceso en un lugar pblico como puede ser un cibercaf), sin embargo, para efectos de esta obra se utilizarn los dos
conceptos como sinnimos.
2.1. Finalidad y justificacin

La liberalizacin del sector de telecomunicaciones fue motivada por
la conviccin de que la competencia generara ms servicios de telecomunicaciones, de mejor calidad y a mejores precios. Sin embargo
existen zonas o grupos cuya rentabilidad a los ojos del mercado puede
ser escasa e incluso puede llegar a ser deficitaria. Las deficiencias del
mercado buscan resolverse a travs de la intervencin gubernamental
cations Services Globally, CommLaw Conspectus, volumen 13, 2004, pp. 85-105, p.
88 [Traduccin de la autora].
444 [Universal telecommunications service] is defined as a service that is universal (providing access for all at a reasonable price), equal (implying non-discriminatory access
quite independent of geography), and continuous (characterized by uninterrupted service of a given quality), Poullet, Yves, Some Considerations on Cyberspace Law en
UNESCO, The International Dimensions of Cyberspace Law, Burlington, UNESCO
Publishing, 2000, p. 173 [Traduccin de la autora].
445 The concepts of universal access and universal service, their content, or definition,
and the implementation of policy may vary depending on a given countrys specific
social, economic and political needs. In fact, in order to be effective, universal access/
service policies must be sufficiently elastic to adapt to specific markets and the changing needs of the country in which they are applied, UIT, Trends in Telecommunication
Reform 2003 Promoting universal access to ICTs, op. cit., nota 436, p. 34 [Traduccin
de la autora].
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con polticas de servicio universal.446 En la UE se acepta que los gobiernos intervengan en el sector de telecomunicaciones para garantizar la
disponibilidad de servicios a toda la poblacin. Las iniciativas atienden
tanto a la oferta de servicios como a la demanda, impulsando ms infraestructura, contenidos y servicios.447
Las razones que justifican la existencia de polticas de servicio universal son diversas dependiendo del gobierno que las establezca. Dentro de dichas razones se encuentran las siguientes:

Sociales. Las argumentaciones sociales o de equidad justifican

el servicio universal como un medio para evitar la exclusin
social y asegurar la plena participacin de las personas en la
sociedad.448 Silva Pereira argumenta que las polticas de acceso
universal deben justificarse con base en los efectos positivos y
directos que tienen sobre las libertades humanas. Asimismo,
afirma que dichas polticas pueden fungir como instrumento
redistributivo y que tienen impacto en las oportunidades de ingreso de las personas en regiones aisladas. As, las polticas de
acceso universal pueden formar parte de la estrategia para la
equidad econmica y apoyar el desarrollo.449
Polticas. Las justificaciones polticas pueden ser, por ejemplo,

cuando un gobierno pretende que los servicios que presta a la
446 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks (NGN), Ginebra, International Telecommunications Union, 2007, p. 154.
447 Cfr. UE, Superar los desequilibrios en la banda ancha, Comunicacin de la Comisin
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, COM(2006) 129 final, 20 de marzo de 2006, pp. 7-8.
448 Cfr. OCDE, Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,
DSTI/ICCP/TISP(2005)5/FINAL, www.oecd.org/dataoecd/59/48/36503873.pdf, 2006, p.
9. En otro documento, la OCDE sugiere que cuando se evala la introduccin o ampliacin de las TIC, se debe considerar el impacto en el crecimiento a favor de la poblacin
en pobreza o tambin en otros aspectos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (p.
ej. lograr la educacin primaria universal, promover la equidad de gnero). Esto es, el
despliegue de infraestructura de TIC no es un objetivo por s mismo, sino un instrumento.
Por tanto, la planeacin de este tipo de proyectos de TIC que bien pueden formar parte
del servicio universal debe analizar el papel de las TIC en la reduccin de pobreza. Cfr.
OCDE, Good Practice Paper on ICTs for Economic Growth and Poverty Reduction, en
The DAC Journal 2005, volumen 6, nmero 3, Pars, 2005, pp. 10 y 26.
449 Cfr. Silva Pereira, Caio M., Development Theory and Foundations of Universal Access Policies, I/S: A Journal of Law and Policy for the Information Society, Primavera/
Verano, 2006, pp. 365-408, pp. 398-408.
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CAPTULO IX
ciudadana se realicen va internet, por lo cual es necesario que

sta tenga acceso a la red mundial.450 Dichos servicios pueden
ser desde trmites gubernamentales hasta la provisin a distancia de servicios de salud (e-salud) o educacin (e-educacin).

Econmicas. Las razones econmicas del servicio universal se basan en los efectos directos de los usuarios de las telecomunicaciones y las implicaciones en la economa en general (p. ej. mejora
en la productividad, desarrollo regional).451 Adems, existe una racionalidad econmica especial del acceso/servicio universal que
proviene de: (1) externalidades de red: cada persona conectada a
la red le da un mayor valor a sta y a todos los usuarios, es decir el pblico en general se beneficia de una red amplia de comunicaciones; (2) externalidades de llamadas: aun cuando muchas
personas slo ocupan su telfono para recibir llamadas y no para
generarlas, los operadores de telecomunicaciones de todos modos
reciben ingresos por la terminacin de llamadas en los telfonos
de sus usuarios y (3) sustitucin: las telecomunicaciones pueden
sustituir el uso de otros servicios (p. ej. transporte) y convertirse en
infraestructura vital para otros bienes y servicios.452
2.2. Principios
Los principios generalmente aceptados del servicio universal son los
siguientes:

Disponibilidad. El servicio universal debe proporcionar los servicios a todos, sin importar la ubicacin geogrfica453 y con el
mismo nivel de servicio o calidad454 as como al mismo precio.455
op. cit., nota 448, p. 9.
451 Cfr. Idem.
ICTs, op. cit., nota 436, p. 31.
453 Cfr. Manner, Jennifer, op. cit., nota 443, p. 88.
ICTs, op. cit., nota 436, p. 29.
op. cit., nota 448, p. 10.
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Asequibilidad. La asequibilidad se refiere a que los servicios

se proporcionen a todos a un precio razonable, independientemente de la ubicacin geogrfica, del terreno o del clima.456
La asequibilidad busca que no se impongan tarifas que representen una carga injustificada a los usuarios,457 considerando
adems que las tarifas deben evaluarse de acuerdo con el nivel
de precios al consumidor de la regin o pas de que se trate.458
La UE aade a la asequibilidad que sta incluya la capacidad del
usuario de controlar sus gastos.459
Accesibilidad. La accesibilidad se refiere a que cualquier persona, independientemente de si tiene o no alguna discapacidad, pueda tener acceso a los servicios en igualdad de condiciones.460 La diferencia principal entre la asequibilidad y la
accesibilidad es que sta est relacionada con la posibilidad
real de hacer uso de los servicios de telecomunicaciones, en
tanto aqulla se vincula con el precio o costo para utilizarlos.461
2.3. Beneficiarios
El servicio universal puede dirigirse a: (1) zonas marginadas, rurales o
geogrficamente aisladas, (2) grupos vulnerables o en situacin desventajosa como pueden ser personas con discapacidad, adultos mayores,
poblaciones indgenas o mujeres y nias, (3) entidades o instituciones
ICTs, op. cit., nota 436, pp. 29-30, y Manner, Jennifer A., op. cit., nota 443, p. 88.
op. cit., nota 448, p. 10.
458 Es importante que las tarifas se evalen conforme a la regin o pas de que se trate.
De otra forma, por ejemplo, si se utilizan comparativos internacionales para determinar si una tarifa es asequible o no, se est perdiendo de vista que los salarios de un
pas a otro, el costo de vida y otras variables relevantes, son distintos. Incluso dentro
de un mismo pas es posible que los salarios y el costo de vida sean diferentes.
459 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 10 (2002).
460 La accesibilidad debiera ser un principio siempre considerado al disear polticas de
servicio universal. De otra forma, desde el inicio stas estaran incumpliendo su objetivo de promover la igualdad de acceso a las TIC por todas las personas de un pas.
461 Muchas veces se confunde la asequibilidad y la accesibilidad. Estos principios buscan
la igualdad de oportunidad para el acceso a las TIC, pero no son iguales ni excluyentes sino que son principios complementarios y que nunca debe faltar su observancia
en el servicio universal.
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CAPTULO IX
de inters pblico como escuelas, universidades, bibliotecas, centros de

salud y centros de investigacin y (4) consumidores de bajos ingresos
(p. ej. programas para la condonacin de deudas de servicios bsicos de
telecomunicaciones).462 En EUA el servicio universal puede adems tener una finalidad de planeacin demogrfica para incentivar regiones
distintas en lugar de la concentracin poblacional en zonas metropolitanas.463 En ltima instancia la sociedad en conjunto se beneficia de
la existencia de programas de servicio universal de TIC.
2.4. Servicios objeto de servicio universal

El servicio universal est lejos de ser uniforme y esttico. La uniformidad es prcticamente imposible dadas las peculiaridades de cada
regin o pas en los que se establece el servicio universal. La incesante
evolucin tecnolgica impide que el concepto de servicio universal sea
esttico y que los servicios objeto de ste sean fijos y permanentes.
Desde una perspectiva de inters pblico, esta falta de definicin es bastante intencional. Es razonable, incluso necesario, que la definicin de [servicio de telecomunicaciones] bsico se considere como en [constante] evolucin,
porque tiene que ser definida de manera distinta, por diferentes pases, en momentos diversos () El acceso/servicio universal es un objetivo en movimiento. Las polticas,
definiciones y programas evolucionan a lo largo del tiempo
segn cambien las tecnologas y servicios.464
462 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 7 (2002) y artculo 7; y Daz de
Rbago, Pablo, El servicio universal, la interconexin y el desarrollo de la sociedad
de la informacin, en Mayor Menndez, Pablo y Cremades Garca, Javier (coords.),
La liberalizacin de las telecomunicaciones en un mundo global, Madrid, La Ley-Actualidad: Ministerio de Fomento, 1999, pp. 283-289, p. 289.
463 El servicio universal en EUA comprende: (1) usuarios de bajos ingresos a los que se
les da un descuento, (2) financiamiento para atencin de zonas de alto costo para la
provisin de servicios de telecomunicaciones, (3) escuelas y libreras y (4) programas
para atencin mdica en zonas rurales con conexin a centros mdicos urbanos. Cfr.
OCDE, Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment, op.
cit., nota 448, p. 10.
464 () the meaning of the term has never been expressly defined. From a public-interest perspective, this lack of definition is quite intentional. It is reasonable, even
necessary, for the definition of basic to be seen as evolving, because it has to be defined differently, by different countries, at different points in time () Universal access/
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Dentro de los factores que influyen en los servicios incluidos en la canasta de servicios del servicio universal se encuentra la topografa,
la distribucin de la poblacin, el nivel de desarrollo de las redes y la
economa del pas. En funcin del pas, el servicio universal puede ser
desde la existencia de un telfono pblico para una poblacin de cierto
nmero mnimo de habitantes hasta la provisin de servicio de internet funcional.465
Anteriormente, el servicio universal estaba referido al acceso al
servicio de telefona local (p. ej. casetas telefnicas pblicas, servicio
de telefona residencial). Sin embargo existe creciente reconocimiento
de que el servicio universal debe incluir servicios de voz y de datos. Asimismo la necesidad de acceder a internet est cobrando importancia,
ya sea que el acceso sea individual o compartido.466 La OCDE reconoce
que no existe una definicin de cules son las obligaciones dentro del
alcance del servicio universal, sin embargo estima que la disponibilidad de servicios de voz puede dejar de ser lo relevante para el servicio
universal y la provisin de acceso a banda ancha a precios asequibles
puede convertirse en el centro del servicio universal.467 La tendencia a
que los servicios de banda ancha estn dentro de aquellos comprendidos dentro del servicio universal es ya una realidad.468
El servicio universal puede ser para: (1) telefona tanto para llamadas como para mensajes de texto; (2) internet, ya sea de banda angosta o de banda ancha, lo cual puede permitir segn la capacidad de la
red el uso de correo electrnico, bsquedas en sitios web, servicios de
voz (VoIP), televisin (IPTV), entre otros y (3) radio y/o televisin abierta. Asimismo el servicio universal puede comprender que los equipos
sean apropiados para su uso por personas con discapacidad, se ofrezservice is a moving target. Policies, definitions and programmes evolve over time as
technologies and services change, UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003
Promoting universal access to ICTs, op. cit., nota 436, pp. 34 y 48 [traduccin de la
autora].
465 En la UE el servicio universal consiste en una conexin desde una ubicacin fija a la
red telefnica que permita realizar llamadas (locales, nacionales e internacionales),
enviar fax, transmitir datos a velocidades suficientes para un acceso funcional a internet. Artculo 4 de la Directiva de Servicio Universal.
466 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks (NGN), op. cit., nota 446, pp. 155-156.
op. cit., nota 448, pp. 10, 34-35.
468 De acuerdo a sus posibilidades econmicas, los pases estn considerando ms y
ms a los servicios de banda ancha dentro de las polticas de servicio universal.
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CAPTULO IX
can esquemas de pago flexibles (p. ej. tarjetas de prepago), exista disponibilidad de directorios y servicio de directorio telefnico, se cuente
con servicios de atencin telefnica para emergencias.469
Revisin peridica. El concepto de servicio universal es expansivo en
atencin a la evolucin tecnolgica, la demanda de los usuarios y la
distribucin de las TIC en la sociedad.470
Diversas naciones cuentan con criterios para adicionar y mejorar
los servicios dentro del servicio universal como: (1) el servicio debe ser
esencial como para justificar la intervencin gubernamental a travs
de los programas respectivos, (2) el uso del servicio por la poblacin
debe ser generalizado, (3) la justificacin de la intervencin pblica
para la prestacin de dichos servicios, (4) el impacto en la poblacin
que no tiene acceso a esos servicios y (5) los avances tecnolgicos.
Asimismo la revisin peridica de los servicios objeto de servicio universal es importante para excluirlos cuando el propio mercado ha cubierto la necesidad de prestar dicho servicio o bien, cuando un servicio deja
de ser indispensable en un pas. En el caso de telfonos pblicos y dada
la disponibilidad del servicio telefnico mvil en 100% del pas, Austria,
Dinamarca y Holanda han suprimido del servicio universal al servicio de
telfonos o casetas pblicas. Tambin se puede adoptar la decisin de
que cierto servicio (p. ej. a travs de banda ancha) se incluyan dentro del
alcance del servicio universal con la finalidad de impulsar al mercado
para desplegar infraestructura para proveer esos servicios.471
El dinamismo de la evolucin tecnolgica y su impacto en el servicio universal ha sido plasmado en el marco jurdico de la UE. En consecuencia la Comisin Europea tiene el mandato de revisar peridicamente el alcance del servicio universal conforme a la evolucin social,
econmica y tecnolgica. Para ello cada tres aos revisa las obligaciones de servicio universal tomando en cuenta factores como la movilidad y las velocidades de transmisin, los servicios disponibles a los
consumidores, su utilizacin generalizada y la capacidad de eleccin
de los consumidores as como los beneficios generales de hacer disponibles servicios especficos bajo servicio universal.472
469 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, subsecciones 1.1.1 y 1.1.3.
470 Cfr. UIT, Directiva Servicio Universal, Considerando 1 (2002); Yves Poullet, op. cit.,
nota 444, p. 173.
Mxico (2012), op. cit., nota 84, p. 13.
472 UE, Directiva Servicio Universal, artculo 15, prrafos 1 y 2, y Anexo V.
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En EUA el concepto de servicio universal tambin tiene una connotacin evolutiva y la determinacin de los servicios incluidos la realiza
la FCC.473 En Mxico el servicio universal fue cubierto bajo el trmino
de cobertura social en atencin a que la LFT as lo ha establecido.474
Con la eventual emisin de una ley convergente de telecomunicaciones
conforme lo ordena la Reforma Constitucional de 2013, el servicio universal en Mxico puede entrar en una nueva etapa.
2.5. Esquemas para el servicio universal

Durante la era previa a la apertura a la competencia de las telecomunicaciones, el monopolio estatal de telefona estaba obligado a cumplir
con determinadas metas de servicio universal. Se utilizaban tambin
los subsidios cruzados para financiar polticas de servicio universal.
As, por ejemplo, los servicios de telefona local eran subsidiados por
los de larga distancia. Mientras no exista un mercado liberalizado de
telecomunicaciones el efecto era que los usuarios de servicios de larga distancia financiaban a los de telefona local. Al privatizarse el monopolio estatal, generalmente se redistribuyeron las obligaciones de
servicio universal como parte de la concesin o licencia otorgada. Sin
embargo en muchos casos ello no fue suficiente para cubrir las necesidades y hubo que recurrir a otros esquemas para llevar las telecomunicaciones a todos.
La prestacin del servicio universal puede realizarse:
1. Directamente por todos o por algunos de los operadores de telecomunicaciones como una obligacin dentro de su concesin
o licencia.
473 Cfr. Knauer, Len T., et al., Panorama de la interconexin, de los precios de la interconexin y del servicio universal en Espaa y en los Estados Unidos, en Mayor
Menndez, Pablo y Cremades Garca, Javier (coords.), La liberalizacin de las telecomunicaciones en un mundo global, Madrid, La Ley-Actualidad: Ministerio de Fomento,
1999, pp. 724-726.
474 Dentro de cobertura social la SCT poda determinar los servicios que abarcara, es
decir, no exista una restriccin de los servicios que podan prestarse bajo la cobertura social sino por el contrario, el texto legal daba margen para adaptar el servicio universal en Mxico segn las necesidades especficas de la regin o grupo vulnerable
a atenderse.
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CAPTULO IX
2. Por un operador de telecomunicaciones que reciba subsidios

para llevar las telecomunicaciones a las zonas o grupos objeto
del servicio universal.
3. Por parte de autoridades locales. Algunos municipios han establecido redes de banda ancha por las cuales se prestan servicios de internet.475
4. Mediante una asociacin pblico-privada. sta trae implcito el
reconocimiento de que el sector privado puede desplegar infraestructura con mejores niveles gerenciales, mientras que el
sector pblico tiene recursos para invertir en el cumplimiento
de su misin de satisfacer las necesidades sociales y de desarrollo de su poblacin.476
Cabe mencionar que existen otros tipos de esquemas emprendidos por
los gobiernos que, aunque no son propiamente de servicio universal, s
contribuyen a llevar las TIC y sus beneficios a toda la poblacin. Ejemplos477 de ello son:

Cuando el sector privado despliega red para proveer servicios

de TIC, aun cuando no sea rentable. En este tipo de proyectos la
apuesta es que se desarrollen mercados a futuro o que se cumpla con la responsabilidad social corporativa del sector privado.
Los proyectos de colaboracin financiados por instituciones o

entidades con la finalidad de conectar a las personas para que
se beneficien de las TIC (p. ej. International Institute for Communication and Development de Holanda, Private Infrastructure Development Group).
Los financiamientos del Banco Mundial y otras instituciones financieras en las que el acceso y uso de las TIC contribuyen al
logro de sus objetivos (p. ej. reduccin de la pobreza, desarrollo
de infraestructura bancaria).
475 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, subseccin 5.4.2.
476 Ibidem, subseccin 5.4.1.
477 Cfr. Ibidem, secciones 5.4.3, 5.4.4, 5.4.5 y 5.4.6; y UIT, Trends in Telecommunication
Reform 2007 The road to next-generation networks (NGN), op. cit., nota 446, p. 161.
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Los proyectos de asociaciones sin fines de lucro (p. ej. Red Cientfica Peruana, la iniciativa One Lap-top per Child del Media Lab
del Massachusetts Institute of Technology) para actividades especficas que apoyan el aprovechamiento del acceso a internet
(p. ej. proyectos de e-salud o e-educacin).
Con la finalidad de su efectiva realizacin, las mejores prcticas indican que el servicio universal debe incluir la participacin del sector privado, de la sociedad, de las comunidades locales, entre otros. El servicio
universal debe generar incentivos para la participacin pblico-privada
y para el establecimiento de proyectos comunitarios.478
El esquema adoptado por un gobierno debe regirse por los principios de objetividad, transparencia y publicidad, no discriminacin,
proporcionalidad, eficacia y neutralidad competitiva.479 Para los pases
miembros de la OMC que hayan suscrito el Documento de Referencia,
ste exige que las obligaciones de servicio universal sean transparentes, no discriminatorias, competitivamente neutrales y no ms onerosas de lo necesario.480 El diseo de esquemas de servicio universal
debe considerar adems que las obligaciones de proveer servicio universal tiene efectos muy distintos en el operador histrico y/o en el
dominante que en los nuevos entrantes en atencin a que el operador
histrico/dominante puede tener mucho mayor cobertura geogrfica
con su red. Por ejemplo, la imposicin de aquellas obligaciones en los
ttulos de concesin puede ser muy gravosa y tener efectos contrarios
a la competencia.
2.6. Financiamiento y otros aspectos

Las fuentes de financiamiento pueden tener un impacto adverso en el
desarrollo de las telecomunicaciones o en un mercado en competencia, por lo que las decisiones que se tomen respecto al financiamiento
478 Cfr. UNESCO, Recomendacin sobre la promocin y el uso del plurilingismo y el acceso universal al ciberespacio, aprobada en la 32 Conferencia General de la UNESCO, en Pars, 2003, puntos 8 y 10, y infoDev y UIT, op. cit., nota 121, seccin 5.4.
479 La neutralidad competitiva requiere que el financiamiento de proyectos de servicio
universal no beneficie a operadores en especfico, ni otorgue exclusividades, ni impida que los usuarios elijan libremente entre prestadores de servicio.
numeral 3.
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CAPTULO IX
del servicio universal deben considerar todas las implicaciones.481 Las

fuentes de financiamiento del servicio universal no deben distorsionar el mercado y deben ser transparentes tanto para los competidores
como para el pblico en general. Ejemplos de las maneras en las que
se han sufragado los gastos para cumplir con las polticas de servicio
universal son:482

Los subsidios cruzados conforme al cual un servicio (p. ej. telefona de larga distancia internacional) subsidia la tarifa por otro
servicio (p. ej. telefona local). Los subsidios cruzados distorsionan significativamente el mercado.
Una contribucin o impuesto sobre servicios de telecomunicaciones. Se considera que el establecer impuestos a los servicios
de telecomunicaciones desincentiva su utilizacin.
Una tasa o una cuota por nmero telefnico. Se estima que la

tasa o cuota repercute negativamente en los usuarios de bajos
ingresos que debern pagar por su nico nmero telefnico, en
tanto que los grandes usuarios pueden implementar sistemas
para tener un solo nmero telefnico eludiendo el pago de esta
tasa por todas las lneas que efectivamente tengan.
Una contribucin sobre los ingresos de los operadores por los

servicios que prestan bajo su ttulo habilitante. Las contribuciones o tasas para los operadores de telecomunicaciones generalmente se trasladan a las tarifas de los usuarios finales, por
lo que estos podran llegar a estar injustamente financiando la
poltica de servicio universal.
La distribucin del costo del servicio universal entre todos los

operadores de telecomunicaciones.
481 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, seccin 5.2.1; OCDE, Rethinking Universal
Service for a Next Generation Network Environment, op. cit., nota 448, pp. 46-52; y
UIT, Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks
(NGN), op. cit., nota 446, pp. 159-160.
482 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, seccin 5.2.1; OCDE, Rethinking Universal
Service for a Next Generation Network Environment, op. cit., nota 448, pp. 46-52; y
UIT, Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks
(NGN), op. cit., nota 446, pp. 159-160.
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La utilizacin de los ingresos derivados de la privatizacin de

las empresas de telecomunicaciones.
La utilizacin de los pagos por el uso del espectro radioelctrico

o de los pagos por el otorgamiento de licencias/concesiones.
Destinar parte del presupuesto de egresos del gobierno para el

servicio universal.
Independientemente del origen, el mecanismo ms utilizado para

destinar dichos recursos es el de los fondos de servicio universal, por
considerarse ms transparentes, eficaces y eficientes que otros vehculos. Un fondo de servicio universal debe: (1) definir qu servicios
se incluirn; (2) ser tecnolgicamente neutro, evitando favorecer un
tipo de tecnologa o red sobre otro (p. ej. favorecer el cableado sobre
redes satelitales); (3) determinar el rea de cobertura y en su caso, el
grupo vulnerable al que se dirige (p. ej. personas con discapacidad); (4)
sealar si ser(n) uno o varios operadores quienes presten el servicio
en la misma rea; (5) precisar si se otorgarn o no bandas de frecuencias y (6) detallar el esquema y proceso para la adjudicacin de los
fondos (p. ej. licitacin pblica). Si se adopta un procedimiento de licitacin pblica, sta puede ser a travs de diversas modalidades como
la subasta simultnea descendente o sobre cerrado, siendo el licitante
ganador el que solicite el subsidio ms bajo para prestar el servicio
universal en el rea geogrfica o al grupo vulnerable de que se trate.
La determinacin del rea geogrfica para la prestacin del servicio universal es fundamental, toda vez que existe una asimetra en
cuanto a la informacin con la que cuenta el operador histrico o
el dominante y aquella que tiene la autoridad de comunicaciones y
los dems competidores. En este sentido, puede darse el caso que al
establecer reas pequeas, el operador histrico o el dominante puedan beneficiarse tanto de la mayor informacin con la que disponen
a nivel local como de economas de escalas que le permiten prestar
servicio en mayor nmero de reas locales aunque sean pequeas,
mientras que a los competidores no les resultara rentable por el tamao del rea. 483
En la mayora de las ocasiones la existencia de un fondo para el servicio universal no implica que el servicio de telecomunicaciones al usua483 Cfr. Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean, op. cit., nota 346, pp. 238-239.
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CAPTULO IX
rio final sea gratuito, sino simplemente que, tras la financiacin por el
fondo, el precio final ser asequible dadas las circunstancias geogrficas
del rea correspondiente o la situacin del grupo vulnerable en cuestin.
La rendicin de cuentas en cuanto a la prestacin del servicio universal es fundamental, independientemente de si se trata de obligaciones contenidas en el ttulo de concesin o licencia, o derivadas de
una licitacin pblica para obtener financiamiento de un fondo para el
servicio universal. Esa rendicin de cuentas debe incluir informacin
sobre la calidad del servicio que est prestndose y demostrar que los
usuarios finales no estn pagando por servicios no necesarios para el
servicio primario. Este punto cobra relevancia con las RSG que al proveer acceso a la red telefnica, pueden prestar otros servicios de valor
agregado (p. ej. buzn de voz, llamada en espera) que no son considerados bsicos dentro de una poltica de servicio universal. Sin embargo
el operador puede estar incluyendo estos servicios de valor agregado
dentro del costo del servicio bsico.
Finalmente la autoridad debe asegurarse de que el operador que
conforme a su ttulo de concesin o licencia deba cumplir con ciertas
obligaciones de servicio universal, no financie la realizacin de stas
con los fondos para el servicio universal, toda vez que sera una prctica indebida que favorecera injustificadamente al operador histrico.
2.7. Experiencia comparada

Unin Europea. La UE ha establecido la obligacin de sus Estados
miembros de garantizar la existencia de comunicaciones electrnicas
de buena calidad a travs de una competencia y libertad de eleccin
real, al tiempo de buscar resolver las necesidades del usuario final donde el mercado no las satisfaga.484 El servicio debe estar disponible con
independencia de la situacin geogrfica, debe ser de calidad y a un
precio asequible.485
En la UE el servicio universal comprende: servicio telefnico proporcionado al menos por un operador desde una ubicacin fija, debiendo soportar servicios de voz, fax, datos e internet funcional; telefona
pblica; servicios de informacin del nmero de los abonados y directorios telefnicos; medidas para la accesibilidad a los servicios de tele484 Cfr. Directiva Servicio Universal, artculo 1, prrafo 1.
485 Cfr. Directiva Servicio Universal, artculo 3, prrafo 1.
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comunicaciones por personas con discapacidad; opciones o paquetes

de tarifas diferentes para personas con rentas bajas o con necesidades
sociales especficas; tarifas comunes en todo el territorio de un pas
miembro independientemente de la ubicacin geogrfica y servicios
de emergencia.
La UE no ha querido definir la velocidad mnima para considerar
funcional una internet.
La velocidad del acceso a internet en la prctica de un usuario determinado puede depender de una serie de factores,
entre ellos el proveedor o proveedores de la conexin a internet y la aplicacin concreta que se utilice en la conexin.
La velocidad de transmisin de datos que puede mantener una nica conexin a la red pblica de comunicaciones depende tanto de las capacidades del equipo terminal
del abonado como de la conexin. Por esta razn no procede imponer una velocidad especfica, ya sea binaria o de
transmisin de datos, a escala comunitaria. Se necesita flexibilidad para que los Estados miembros puedan adoptar
medidas en caso necesario con el fin de garantizar que las
conexiones puedan soportar velocidades de transmisin de
datos satisfactorias para acceder de forma funcional a internet, segn la definicin de los Estados miembros, teniendo debidamente en cuenta las circunstancias especficas de
los mercados nacionales, por ejemplo el ancho de banda
que usa predominantemente la mayora de abonados en
el Estado miembro y la viabilidad tecnolgica, siempre que
estas medidas vayan destinadas a minimizar la distorsin
en el mercado.486
Los servicios comprendidos en el servicio universal en la UE estn sujetos a una revisin peridica por parte de la Comisin Europea. Los
servicios se revisarn teniendo en cuenta la movilidad y las velocidades de transmisin utilizadas por la mayora de los usuarios de la UE.487
Cada Estado miembro de la UE puede designar a uno o varios operadores para prestar el servicio universal, pudiendo dividir el territorio
y regiones, siempre y cuando los mecanismos utilizados para la designacin sean eficaces, objetivos, transparentes y no discriminatorios. El
486 Directiva Servicio Universal, Considerando 5 (de la modificacin 2009).
487 Cfr. Directiva Servicio Universal, artculo 15 y Anexo V.
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CAPTULO IX
financiamiento del servicio universal puede provenir de presupuesto

pblico o de contribuciones de todos los operadores.
Reino Unido. El servicio universal en el Reino Unido comprende el
que al menos un operador de servicio universal debe proporcionar
el acceso a la red de comunicaciones electrnicas desde una ubicacin fija, servicio de telefona, telefona de datos, servicio de datos,
acceso a servicios de directorio y de emergencia, servicios adecuados y asequibles para usuarios con discapacidad (p. ej. servicio de retransmisin texto-voz y viceversa, la expedicin de facturas accesibles para personas con discapacidad visual, otorgarles prioridad en la
reparacin del servicio cuando se presenten fallas, al menos 75% de
los telfonos pblicos deben ser accesibles a una persona en silla de
ruedas). En la actualidad Ofcom, el regulador de telecomunicaciones
del Reino Unido, estima que ninguno de los operadores tiene una carga excesiva para cumplir con sus obligaciones de servicio universal
considerando que el posicionamiento de la marca del operador y la
publicidad en los telfonos pblicos son beneficios suficientes, por
lo cual no se financia el servicio universal. Dentro de las obligaciones impuestas a British Telecom se incluye adems que las tarifas no
comprendan el pago de servicios adicionales que no sean necesarios
y que se cumpla con estndares de calidad. Se planea que todos los
hogares del Reino Unido tengan servicio de datos de al menos 2 mbps
en 2015. Interesante saber que se pretende que el mercado sea quien
logre ese objetivo con recursos del sector privado y, slo en aquellos
lugares donde el mercado no lograra prestar dicho servicio de datos,
entonces se destinaran recursos pblicos.488
Espaa. En Espaa los servicios comprendidos dentro del servicio
universal se revisan peridicamente y se pueden incluir nuevos servicios. El servicio universal comprende servicio telefnico, telefona
pblica, servicio de datos a una velocidad de 1 Mbps, acceso a servicios de emergencia y de directorio, medidas para que las personas
con discapacidad gocen de servicios de telecomunicaciones que sean
equivalentes funcionales de los recibidos por el resto de la poblacin
y la existencia de paquetes con tarifas preferentes para grupos socia488 Cfr. OCDE, Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,
op. cit., nota 448, y OCDE, Estudio de la OCDE sobre polticas y regulacin de telecomunicaciones en Mxico (2012), op. cit., nota 84, pp. 48, 65-67.
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les con necesidades especiales. Los operadores de telecomunicaciones contribuyen a cubrir los costos del servicio universal mediante
el pago de una cuota. Slo se otorga financiamiento al (a los) operador(es) que est(n) prestando servicio universal cuando el costo de
ste sea una carga excesiva. Finalmente se estableci el Plan Avanza
que incluye la alfabetizacin digital y lneas de accin para la ciudadana digital, la economa digital, los servicios pblicos digitales y
lograr un contexto digital.489
Australia. En Australia se han complementado las obligaciones de servicio universal a cargo de Telstra (incumbente) con el despliegue de la
National Broadband Network. Las obligaciones de servicio universal se
financian a travs de contribuciones de aquellos operadores cuyos ingresos son superiores al monto que anualmente establece la autoridad.
Telstra est obligada a proveer servicio de telefona y telefona pblica
as como a tener el programa Priority Assistance para las personas que
tienen alguna situacin que puede poner en peligro su vida. Conforme
al Priority Assistance los beneficiarios tienen derecho a conexiones ms
rpidas y a que sus reparaciones tengan prioridad sobre las de los dems. El National Broadband Network fue encomendado a una empresa
pblica que construir dicha red de banda ancha y revender servicios
al mayoreo a los operadores de telecomunicaciones.490
Suiza. En Suiza el servicio universal incluye el que la poblacin suiza tenga
acceso a conexiones de internet de al menos 600 kbps de bajada (downstream) y 100 kbps de envo (upstream), con un precio mximo por mes.491
Corea. El caso de Corea es relevante porque gracias a la penetracin
de banda ancha en su territorio ha logrado dar acceso a su poblacin a
toda la gama de servicios de banda ancha. Dentro de lo que se considera como obligaciones de servicio universal, el gobierno de Corea impuso como condicin para la venta de sus acciones de KT (antes Korea
489 Cfr. Len T. Knauer et al., op. cit., nota 115, pp. 724-726, y OCDE, Estudio de la
OCDE sobre polticas y regulacin de telecomunicaciones en Mxico (2012), op. cit.,
nota 84, pp. 48, 65-67.
Mxico (2012), op. cit., nota 84, pp. 43, 51-54, y Australia (Department of Broadband,
Communications and the Digital Economy), National Broadband Network, www.nbn.
gov.au/ (fecha de consulta: 5 de febrero de 2013).
491 Cfr. Calvo, Angela G., op. cit., nota 84, pp. 48, 67-68.
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CAPTULO IX
Telecom), que KT ofreciera banda ancha a los poblados alejados y con

una velocidad de 1 Mbit/s.492 Para 2008 el 99% de los hogares en zonas
rurales de Corea tena acceso a banda ancha de 1 Mbps. Asimismo existen ciertas disposiciones en la legislacin de telecomunicaciones que
obligan a proveer servicios de telefona bsica a la poblacin en general
y descuentos a hogares de bajos ingresos y a personas con discapacidad. Estas obligaciones son asignadas a un operador de telecomunicaciones a quien se le reembolsa una parte de los gastos en que incurre
por prestar el servicio. El reembolso se efecta a travs de un fondo
formado por las aportaciones de los operadores de telecomunicaciones
con cierto nivel de ingresos. Finalmente para impulsar el despliegue
de redes en zonas rurales el regulador de telecomunicaciones otorga
financiamientos a los operadores con tasas de inters bajas.493
EUA. En EUA los cuatro programas que han venido operando bajo servicio universal son: el programa de High-Cost que otorga apoyos a los operadores que llevan servicios a reas alejadas, de alto costo o insulares;
el Lifeline destinado a proporcionar descuentos en las tarifas para conectarse a la red (link-up) y para las rentas mensuales (lifeline assistance),
programa que a su vez contempla un apartado especial para comunidades de nativos de EUA; el de escuelas y bibliotecas (e-rate) que ofrece
tarifas preferentes a escuelas y bibiliotecas; y el Rural Health Care para
dar descuentos sobre servicios de telecomunicaciones a quienes prestan servicios de salud en comunidades rurales.494
A partir de 2011 la FCC ha establecido como un principio del servicio universal la disponibilidad de redes de banda ancha (fija y mvil)
para (1) preservar y avanzar en la disponibilidad universal de servicios de voz; (2) asegurar disponibilidad universal de redes modernas
capaces de proveer servicios de voz y banda ancha a hogares, negocios
e instituciones ancla de la comunidad; (3) asegurar disponibilidad universal de redes modernas capaces de proveer servicios de voz y banda
ancha mvil avanzados; (4) asegurar que las tarifas de servicios de banda ancha y las de servicios de voz sean razonablemente comparables
492 Cfr. UIT, The Case of the Republic of Korea, documento presentado en el taller
Ubiquitous Network Societies, Documento UNS/08, Ginebra, 6-8 de abril de 2005,
citado en la nota al pie de pgina 10 de OCDE, Rethinking Universal Service for a
Next Generation Network Environment, op. cit., nota 448, p. 56.
493 Calvo, Angela G, op. cit., nota 115, pp. 46, 62-64.
494 Cfr. FCC, transition.fcc.gov/wcb/tapd/universal_service/ (fecha de consulta: 5 de febrero de 2013).
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en todas las regiones de la nacin y (5) minimizar la carga sobre consumidores y negocios de la contribucin de servicio universal.495 Se ha
creado el fondo Connect America Fund con la finalidad de que exista
banda ancha (fija y mvil).496
Mxico. El servicio universal en Mxico se ha manifestado principalmente a travs de :
1. Obligaciones al operador histrico (Telmex/Telnor) conforme a la
Modificacin del Ttulo de Concesin consistente en tener un Programa de Telefona Rural497 y un Programa de Casetas Pblicas.498
495 The goals are: (1) preserve and advance universal availability of voice service; (2) ensure universal availability of modern networks capable of providing voice and broadband service to homes, businesses, and community anchor institutions; (3) ensure
universal availability of modern networks capable of providing advanced mobile voice
and broadband service; (4) ensure that rates for broadband services and rates for
voice services are reasonably comparable in all regions of the nation; and (5) minimize the universal service contribution burden on consumers and businesses, FCC,
Connect America Fund & Intercarrier Compensation Reform Order and FNPRM Executive Summary, hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-310692A1.pdf
(fecha de consulta: 5 de febrero de 2013) p. 1 [traduccin de la autora].
496 Cfr. FCC, www.fcc.gov/encyclopedia/connecting-america.
497 En 1976, la concesin de la entonces empresa de participacin estatal, Telfonos de
Mxico, S.A., estableca que: El Concesionario, dentro de sus posibilidades econmicas, se obliga a participar en los programas de Telefona Rural (Clusula Tercera de
la concesin para construir, operar y explotar una red de servicio pblico telefnico,
otorgada a Telfonos de Mxico S.A., el 10 de marzo de 1976). Al modificarse dicha
concesin en 1990 como un paso previo a su privatizacin, se incluyeron ciertas condiciones considerando que Telmex era el concesionario de la red con cobertura nacional.
De esta manera se estableci el objetivo del servicio universal como el () lograr que
en el menor plazo posible cualquier persona pueda tener acceso al servicio telefnico
bsico, en su modalidad de caseta telefnica pblica o de servicio domiciliario. (),
encomendando a Telmex el logro de este objetivo de acuerdo a los programas que concertara con la SCT cada cuatro aos (Condicin 3.1 de la Modificacin de la Concesin
de Telmex y de la Modificacin de la Concesin de Telnor). Conforme a la concesin de
Telmex, los programas de telefona rural deben considerar la demanda previsible y los
costos de proporcionar el servicio (Condicin 3.4 de la Modificacin de la Concesin de
Telmex y de la Modificacin de la Concesin de Telnor).
498 En cuanto al programa de casetas pblicas, Telmex debe instalar y mantener operando
las casetas pblicas que se acuerden cada 4 aos. Asimismo, Telmex est obligada
a cumplir con el programa de casetas pblicas, debiendo: (1) publicar sus programas
anualmente con informacin a nivel estatal y de las principales ciudades, y (2) informar
a la Secretara trimestralmente del avance para que sta evale anualmente el cumplimiento a las metas establecidas. Condiciones 3.2, 3.5 y 7.2 de la Modificacin de la
Concesin de Telmex y de la Modificacin de la Concesin de Telnor.
277
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CAPTULO IX
2. La creacin del Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones a partir de una asignacin presupuestal de la Cmara
de Diputados en 2002. Consciente el legislador de que existiran reas del territorio nacional en las cuales no sera atractivo ni rentable para los concesionarios prestar servicios de
telecomunicaciones, aqul incluy una seccin de cobertura
social para atender el servicio universal en la LFT. sta dot
de facultades a la SCT para elaborar programas de cobertura
social y rural para que cualquier concesionario los realizara.499 En el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el
ejercicio fiscal de 2002 se cre el Fondo de Cobertura Social
de Telecomunicaciones referido. Los proyectos abordados durante la primera dcada del siglo XXI fueron para poblaciones
rurales y marginadas, buscando dotarlas del primer aparato
telefnico y sin renta mensual, con tarjetas de prepago para
llamadas y con acceso a internet de al menos 33 kbps. El mecanismo de la licitacin fue de subasta descendente y el ganador fue Telmex. 500
3. Las Acciones para el Fortalecimiento de la Banda Ancha y las
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin501 y la emisin
de la AgendaDigital.mx502 como complemento a estas Acciones.
Las Acciones y la AgendaDigital.mx fueron emitidas en 2012.
4. Programas que pretenden reducir la brecha de infraestructura
y de acceso tales como la Red Nacional de Impulso a la Banda
Ancha (Red NIBA red de transporte de alta capacidad a la cual
se conectan redes estatales y la Red Nacional de Educacin e
Investigacin o RNEI) y el Programa de Apoyo Complementario
a la Conectividad Social de Banda Ancha (2012).

500 Para ms informacin sobre la creacin y destino del Fondo de Cobertura Social de
Telecomunicaciones, ver lvarez, Clara Luz, Derecho de las Telecomunicaicones,
Mxico, Miguel ngel Porra y Cmara de Diputados, 2008, (disponible tambin en
biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf) pp. 106-108.
501 SCT, Acciones para el Fortalecimiento de la Banda Ancha y las Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin, www.sct.gob.mx/uploads/media/AFBAyTICs.pdf (fecha
de consulta: 8 de mayo de 2013).
502 AgendaDigital.mx, www.agendadigital.mx.
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5. Programas para reducir la brecha de acceso y apropiacin como

la RNEI que conecta a universidades y centros de investigacin
en la Repblica Mexicana con la red acadmica mundial Internet2. LA RNEI es coordinada por la Corporacin Universitaria
para el Desarrollo de Internet (CUDI). Tambin est el programa
CompuApoyo (2012) que aporta dinero para la adquisicin de
un equipo de cmputo y otorga crdito para contratar acceso a
internet.
3. ACCESIBILIDAD A PERSONAS CON DISCAPACIDAD503

Los beneficios y las transformaciones positivas de la era digital se eclipsan
cuando las TIC slo sirven para aquellas personas que no tienen alguna
discapacidad. Si se pretende que los seres humanos tengamos igualdad
de oportunidades en esta poca, es indispensable que las TIC se desarrollen conforme a los principios y criterios de accesibilidad. De otra manera
se crearn islas de conocimiento para unos cuantos y el resto estar condenado al naufragio por los diversos tipos de brechas digitales, como la
que nace por la falta de accesibilidad a personas con discapacidad.
Se considera una persona con discapacidad a: (1) la que presenta
una deficiencia fsica, mental, intelectual o sensorial, (2) permanente o
de largo plazo y (3) que limita su capacidad de ejercer una o ms actividades esenciales de la vida diaria o que impiden su participacin plena, efectiva y en igualdad de condiciones.504 Dicha limitacin al ejercicio de actividades cotidianas puede ser causada o puede agravarse por
el entorno econmico y social. Adems de que existen distintos tipos
de discapacidad, tambin cada persona puede tener un grado mayor o
menor de la misma.505
503 Esta seccin fue inicialmente escrita por la autora en 2007 y publicada en lvarez,
Clara Luz, Derecho de las Telecomunicaciones, Miguel ngel Porra y Cmara de
Diputados, 2008 (http://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf).
El texto original de la seccin Accesibilidad a Personas con Discapacidad fue un insumo importante y diversas partes fueron traducidas por la autora para el Reporte final
de la Cuestin de Estudio 20/1 Acceso a las telecomunicaciones por personas con
discapacidad elaborado cuando la autora fue Relatora de dicha Cuestin de Estudio
en la UIT. El Reporte final fue aprobado en 2010 y sus datos para consulta son: UIT,
Final Report on Question 20/1 Access to telecommunication services for people with
disabilities, Ginebra, International Telecommunications Union, 2010.
504 Cfr. artculo 1, prrafo segundo de la CDPD.
505 Sirvan los siguientes casos como ejemplos. Una persona sorda tiene una discapa-
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CAPTULO IX
La Organizacin Mundial de la Salud estima que 10% de la poblacin mundial tiene algn tipo de discapacidad,506 en tanto que la UE
seala que cerca de 15% de la poblacin europea tiene algn tipo de
discapacidad.507 Independientemente de las cifras, es importante por
igualdad, la realizacin efectiva de la accesibilidad a las TIC por personas con discapacidad.508
La importancia del acceso a las TIC ha sido resaltado en muchos
instrumentos internacionales, entre los cuales se encuentran los de la
Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, convocada por la
Organizacin de las Naciones Unidas (Declaracin de Principios 2004
y los Compromisos de Tnez 2006) y la Convencin sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad (CDPD).509 La CPDP es considerado el
primer tratado de derechos humanos del siglo XXI y el primero que se
refiere expresamente a las TIC, incluyendo internet.
Dentro de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin se
destac que debe prestarse atencin especial a las necesidades de personas de edad avanzada y aquellas con discapacidad: (1) en la elaboracin de las ciberestrategias nacionales, incluyendo medidas educativas, administrativas y legislativas; (2) para el empleo de las TIC en la
educacin y desarrollo de recursos humanos; (3) para que los equipos
y servicios sean de acceso fcil y asequible, de acuerdo con el princidad auditiva total y otra persona puede tener dificultad en escuchar lo cual es una
discapacidad auditiva relativa. Una persona ciega tiene una discapacidad visual total
y otra persona puede tener una discapacidad visual que le impide ver los contrastes
de colores o tener una bajo nivel de vista.
506 lvarez, Clara Luz, Accesibilidad a las TIC por personas con discpacidad: retos, principios y mejores prcticas, en TIC, Comunicacin y Periodismo Digital, Said, Elas
(coord.), tomo I, Barranquilla, Universidad del Norte, 2010, p. 213.
507 UE, eAccessibility, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee, and the Committee of Regions, COM (2005) 425, Bruselas 13 de septiembre de 2005.
508 Las consideraciones para establecer polticas pblicas de accesibilidad a las TIC por
personas con discapacidad no pueden basarse en cifras del nmero de personas
con discapacidad. La justicia social y la igualdad no pueden verse bajo una ptica
estadstica porque pierden su razn de ser. En especial porque existe una brecha
estadstica en cuanto al nmero de personas con discapacidad, del(de los) tipo(s) de
discapacidad de cada persona, y ms an del nmero de personas con discapacidad
que s tienen con acceso a las TIC. Esta brecha estadstica ha mostrado ser un reto
enorme, toda vez que al evaluar la implementacin de ciertas polticas pblicas se
utiliza el criterio del nmero de personas a beneficiarse, olvidando que las cifras no
deben ser un factor superior al imperativo de la igualdad de oportunidades para todos
los seres humanos.
509 La CDPD fue abierta para suscripcin en 2007 y entr en vigor en 2008.
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cipio de diseo universal y utilizando tecnologas auxiliares; (4) a fin

de promover el teletrabajo y aumentar las oportunidades de empleo
para personas con discapacidad; (5) para la creacin de contenidos que
sean pertinentes para personas con discapacidad y (6) para crear las
habilidades necesarias para la utilizacin de las TIC por personas con
discapacidad.510
Por su parte, la CDPD reconoce expresamente una obligacin positiva de los Estados para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones, a las TIC, incluyendo internet. A
continuacin se destacan las disposiciones ms relevantes en cuanto
a las TIC en la CDPD:
Artculo 2. () La comunicacin incluir () los dispositivos multimedia de fcil acceso, () medios y formatos aumentativos o
alternativos de comunicacin, incluida la tecnologa de la informacin y las comunicaciones de fcil acceso;
()

Por diseo universal se entender el diseo de productos,
entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas las
personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptacin ni diseo especializado. El diseo universal no excluir
las ayudas tcnicas para grupos particulares de personas con
discapacidad, cuando se necesiten.
()
Artculo 9. Accesibilidad.
1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados partes adoptarn medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad,
en igualdad de condiciones con las dems, al entorno fsico, el
transporte, la informacin y las comunicaciones, incluidos los
sistemas y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al pblico o de
uso pblico, ()
510 Cfr. UIT, Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin: (1) Declaracin de Principios, puntos 13 y 30; (2) Plan de accin de 12 de mayo de 2004 en los puntos 9 inciso
e) y f), 19 y 23; (3) Compromiso de Tnez puntos 18 y 20; y (4) Programa de Acciones
de Tnez punto 90 incisos c y e.
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CAPTULO IX
2. Los Estados partes tambin adoptarn las medidas pertinentes

para:
()
g) Promover el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologas de la informacin y las comunicaciones, incluida internet;
h) Promover el diseo, el desarrollo, la produccin y la distribucin de sistemas y tecnologas de la informacin y las comunicaciones accesibles en una etapa temprana, a fin de que estos
sistemas y tecnologas sean accesibles al menor costo.
()
Artculo 21. Libertad de expresin y de opinin y acceso a la informacin.
Los Estados partes adoptarn todas las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan ejercer el
derecho a la libertad de expresin y opinin, incluida la libertad
de recabar, recibir y facilitar informacin e ideas en igualdad
de condiciones con las dems y mediante cualquier forma de
comunicacin () entre ellas:
a) F acilitar a las personas con discapacidad informacin dirigida al
pblico en general, de manera oportuna y sin costo adicional,
en formato accesible y con las tecnologas adecuadas a los diferentes tipos de discapacidad;
b) Aceptar y facilitar la utilizacin de la lengua de seas, el Braille,
los modos, medios, y formatos aumentativos y alternativos de
comunicacin y todos los dems modos, medios y formatos de
comunicacin accesibles que elijan las personas con discapacidad en sus relaciones oficiales;
c) Alentar a las entidades privadas que presten servicios al pblico en general, incluso mediante internet, a que proporcionen
informacin y servicios en formatos que las personas con discapacidad puedan utilizar y a los que tengan acceso;
d) Alentar a los medios de comunicacin, incluidos los que suministran informacin a travs de internet, a que hagan que sus
servicios sean accesibles para las personas con discapacidad;
()

En sntesis, la CDPD establece que:

() los Estados firmantes deben tomar las medidas apropiadas
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para: (1) asegurar el acceso de manera equitativa a las TIC y a

servicios de emergencia por parte de las personas con discapacidad [art. 9, numeral 1, b) de la CDPD]; (2) promover el acceso a
nuevas TIC, incluyendo internet [art. 9, numeral 2 de la CDPD];
(3) promover en una etapa temprana el diseo, produccin y
distribucin de TIC accesibles [art. 9, numeral 2, h) de la CDPD];
(4) asegurar que las personas con discapacidad puedan ejercer
el derecho a la libertad de expresin y de opinin [art. 21 CDPD];
(5) proporcionar de manera oportuna y sin costo adicional informacin en formatos y tecnologas accesibles y apropiadas de
acuerdo con los diferentes tipos de discapacidad [art. 21, a) de la
CDPD]; (6) instar a las entidades privadas que proporcionan servicios al pblico a proveer informacin y servicios en formatos
accesibles y usables [art. 21, c) de la CDPD] y (7) fomentar que
los medios de comunicacin masiva (incluyendo proveedores
de informacin por internet) hagan sus servicios accesibles [art.
21, d) de la CDPD].511
3.1. Principios de la accesibilidad

Los principios que deben observarse para que las TIC sean accesibles a
personas con discapacidad son:

Igualdad de acceso.512 Este principio busca que cualquier persona

con discapacidad tenga las mismas posibilidades y oportunidades para acceder y utilizar las TIC. El principio de igualdad de
acceso es pilar en la accesibilidad, toda vez que se erige como el
511() the signatory States shall take appropriate measures to: (1) ensure ICT and emergency service access to persons with disabilities on an equal basis, (2) promote access to new ICTs, including Internet, (3) promote design, production and distribution of
accessible ICT at an early stage, (4) ensure that persons with disabilities can exercise
the right to freedom of expression and opinion, (5) provide information in accessible
formats and technologies appropriate to different kinds of disabilities in a timely manner and without additional cost, (6) urge private entities that render services to the
public to provide information and services in accessible and usable formats, and (7)
encourage mass media (including information providers through Internet) to make
their services accesible, UIT, Final Report on Question 20/1 Access to telecommunication services for people with disabilities, International Telecommunications Union,
Ginebra, 2010, p. 3 [traduccin de la autora].
512 Al principio de igualdad de acceso se le conoce tambin como de equiparacin de
oportunidades y de acceso comparable.
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CAPTULO IX
fundamento para que se prevenga la discriminacin contra las

personas con discapacidad y a stas se les d un acceso oportuno a las TIC.

Equivalencia funcional. La equivalencia funcional implica que ()

si existe un medio de comunicacin alternativo diferente de la comunicacin original, entonces este [medio] alternativo debe cumplir el objetivo y las condiciones y en trminos similares al medio
de comunicacin original (p. ej. comunicacin en tiempo real).513
Accesibilidad. El principio de accesibilidad busca asegurar que

una persona con discapacidad pueda acceder a las TIC con sus
propias habilidades y de la misma manera que cualquier otro
usuario sin discapacidad lo pudiera hacer. Esto es, para que al
usar las telecomunicaciones una persona con discapacidad no
deba basarse en una habilidad especfica o sentido (p. ej. el sentido auditivo).514
Asequibilidad. El principio de asequibilidad del servicio universal (ver Cap. IX, sec. 2.2) es tambin un principio bsico para la
accesibilidad a las TIC por personas con discapacidad. Cumplir
con el principio de asequibilidad garantiza que el precio de los
servicios, equipos y la tecnologa de ayuda sea razonable, dadas
las circunstancias de la regin o pas de que se trate.
Diseo universal. El principio de diseo universal (tambin conocido como diseo para todos) exige que al crear, desarrollar o
producir un servicio, un equipo o una tecnologa, el servicio, el
equipo o la tecnologa pueda emplearse por todas las personas
513 () if there is an alternative means of communication different from the original communication, then this alternative must meet the objective and conditions and in similar terms
as the original way of communicating (i.e., real time communication), UIT, Final Report on
Question 20/1 Access to telecommunication services for people with disabilities, International Telecommunications Union, Ginebra, 2010, p. 8 [traduccin de la autora].
514 La diferencia entre accesibilidad y usabilidad es que la accesibilidad busca que las
telecomunicaciones puedan utilizarse por usuarios con distintas capacidades fsicas
y mentales, en tanto que la usabilidad permite a los usuarios alcanzar determinadas metas o funcionalidades. Cfr. Jaeger, Paul T., Telecommunications policy and
individuals with disabilities: issues of accessibility and social inclusion in the
policy and research agenda, Telecommunications Policy, Elsevier (www.sciencedirect.com), volumen 30, nmero 2, marzo de 2006, p. 114.
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(con o sin discapacidad), sin necesidad de adaptaciones o diseos especiales. Si el principio de diseo universal est presente
en los creadores, desarrolladores o productores al inicio, es mucho ms fcil conseguir que el diseo sea utilizable por cualquier
persona. En cambio cuando un servicio, un equipo o una tecnologa no cumplen con el principio de diseo universal, entonces
debern realizarse las modificaciones y las adaptaciones razonables para garantizar que las personas con discapacidad estn
en igualdad de condiciones que el resto de la poblacin y puedan
aprovechar el servicio, equipo o tecnologa de que se trate.
Para lograr el acceso de las personas con discapacidad a las telecomunicaciones pueden emplearse diversos medios, como la accesibilidad
directa, por opciones estndares, mediante accesorios o tecnologas de
ayuda, a travs de la compatibilidad de dispositivos de terceros y por
medio de ajustes o cambios a los servicios y/o equipos. Con el avance
tecnolgico, los servicios y los equipos de telecomunicaciones permiten ms y ms la accesibilidad por personas con diferentes discapacidades (p. ej. auditiva, visual, motriz, intelectual).
3.2. Servicios y equipos accesibles

Telefona. En telefona estn los siguientes servicios accesibles: (1) el
servicio de mensajes de texto (SMS) que permite la comunicacin entre
y con personas con discapacidad auditiva; (2) el video, a travs de telfonos, hace posible la comunicacin utilizando lengua de seas y (3)
los servicios de retransmisin o relevo que, a travs de una operadora,
realizan la comunicacin entre y con personas con discapacidad auditiva. En el servicio de retransmisin o relevo la operadora es el vnculo
para realizar una llamada que es equivalente funcional a una llamada
entre personas oyentes.
Existen actualmente servicios de retransmisin o relevo a travs
de las redes de telefona (fija y mvil) por medio de telfonos de texto
o por video y por medio de internet. La ventaja de los servicios de retransmisin por video es que la persona que habla en lengua de seas
puede comunicarse directamente con la operadora a travs de ese lenguaje y sta interpretar y dir de viva voz a la persona oyente que es
destinataria de la comunicacin, y tambin la operadora le informar
en lengua de seas lo que la persona oyente est diciendo.
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CAPTULO IX
Asimismo es pertinente mencionar que existen ciertos equipos de

telecomunicaciones de los usuarios finales que hacen posible la comunicacin en tiempo real a travs de textos (real-time text). La comunicacin en tiempo real de textos permite que las dos partes que estn
en la conversacin puedan estar viendo lo que la otra parte escribe. A
diferencia de los servicios de mensajera instantnea o chats, la comunicacin en tiempo real no precisa de escribir y enviar el mensaje, sino
que la contraparte est leyendo lo que el otro est escribiendo en el
mismo instante, sin necesidad de oprimir tecla alguna para que el otro
lea lo que se est escribiendo.
Telefona pblica. Los telfonos o casetas pblicas para atender las
necesidades de personas con discapacidad: (1) deben colocarse a una
altura de entre 90 y 120 centmetros del piso o de la banqueta para permitir que las personas en silla de ruedas puedan utilizarlos sin ayuda
de terceros; (2) deben tener control de volumen, ser compatibles con
dispositivos de ayuda auditiva, tener pantallas de texto y teclado alfanumrico para que las personas con discapacidad auditiva puedan
comunicarse y (3) deben tener en sistema Braille los teclados y avisos
(p. ej. nmeros de servicios de emergencia).
Televisin. En cuanto a servicios de televisin, la accesibilidad puede
verificarse por: (1) el subtitulaje que permite a una persona con discapacidad auditiva recibir la informacin transmitida en un programa, (2)
el traductor de lengua de seas interpreta la informacin divulgada por
un noticiario,515 (3) la videodescripcin que permite a personas con discapacidad visual saber qu ocurre en la pantalla, adems de los dilogos
o sonidos,516 y (4) utilizar bandas informativas y con sonido identificador
de seal de emergencia por peligros de desastre natural o similar para
personas con discapacidad auditiva y visual, respectivamente.
515 Con la digitalizacin de las seales de televisin, es posible introducir esta funcionalidad de manera ms sencilla que con la televisin analgica.
516 La videodescripcin se refiere a la insercin de audio entre los dilogos de un programa de televisin, con la descripcin de los elementos visuales fundamentales de
dicho programa. Cfr. Seccin 713(g) [47 U.S.C. 613] de la Communications Act de
EUA. Por ejemplo, si en una escena est un personaje en una habitacin que ve a travs de una ventana al horizonte, la video descripcin utilizara la voz de un narrador
en la cual describira la escena, es decir, la videodescripcin lo que busca es que una
persona que no ve pueda conocer el contexto en el cual se est realizando la escena
para que dicha persona pueda tener toda la informacin de lo que est pasando y no
slo los dilogos o ruidos de la ciudad.
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Navegar en la web y sitios web. Dicha accesibilidad [a la web] permite

a las personas con discapacidad percibir, comprender, navegar, interactuar y contribuir efectivamente en la web. Un gran nmero de personas
adquieren una discapacidad con los aos y por tanto estn dentro de los
beneficiarios de sitios web accesibles. La accesibilidad a la web atiende
una gran variedad de discapacidades incluyendo la visual, auditiva, fsica, de habla, cognitiva y discapacidades neurolgicas que crean una
barrera al uso efectivo del worldwide web ().517 El World Wide Web
Consortium (W3C) tiene unas guas para la accesibilidad de contenidos
en web las Web Content Accessiblity Guidelines,518 mismas que son actualizadas peridicamente. Adoptar los criterios de estas guas del W3C
cuando se est creando o reestructurando un sitio web reduce costos y
tiempos de lanzamiento del portal y permite que cualquiera, tenga o no
una discapacidad, pueda acceder a la informacin, navegar e interactuar.
Para que un sitio web se considere accesible519 se requiere que:

Exista un mapa de sitio y que se cuente con el cono de accesibilidad para que las personas con discapacidad puedan obtener la
misma informacin, en formatos accesibles y permitiendo que
la tecnologa de ayuda navegue a travs del sitio sin obstculos.
El contenido del sitio web pueda percibirse por los usuarios con
discapacidad. Para ello se requiere que (1) se provea texto de
todo lo que no sea texto (p. ej. incluir el texto de un audio en
el sitio web para que una persona con discapacidad auditiva
pueda informarse), (2) si existen elementos decorativos la tecnologa de ayuda los pueda ignorar y (3) si se est realizando
una transmisin multimedia en vivo se provea de subtitulaje o
intrprete en lengua de seas.
517 Such accessibility allows persons with disabilities to perceive, understand, navigate,
interact and effectively contribute to the web. A number of people acquire disabilities
with age and therefore are among the beneficiaries of accessible websites. Web accessibility addresses a wide range of disabilities including visual, auditory, physical,
speech, cognitive, and neurological disabilities which create a barrier to effective use
of the worldwide web, UIT, Final Report on Question 20/1 Access to telecommunication services for people with disabilities, International Telecommunications Union,
Ginebra, 2010, p. 11 [traduccin de la autora].
518 World Wide Web Consortium, Web Content Accessibility Guidelines www.w3.org/WAI/
intro/wcag.php.
519 Cfr. Caldwell, Ben et al., Web Content Accessibility Guidelines 2.0, W3C, www.w3.org/
TR/2006/WD-WCAG20-20060427/ (fecha de consulta: 5 de enero de 2007).
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CAPTULO IX
Las interfases de los componentes sean operables. Esto es que:

(1) las funcionalidades del contenido se puedan accionar a travs
del teclado sin que dependan de un tiempo especfico para accionarse (p. ej. una persona con mal de Parkinson puede requerir ms tiempo para oprimir una tecla), (2) los usuarios son los
que controlan el tiempo para su interaccin o para la lectura del
contenido, (3) se provean mecanismos para que el usuario pueda
encontrar el contenido y pueda navegar sin tener que pasar por
todos los mdulos del sitio de internet (en este sentido un mapa
de sitio es indispensable) y (4) se provea ayuda a los usuarios
para evitar cometer errores as como para poder corregirlos.
Ordene el contenido de manera comprensible: (1) utilizando

lenguaje sencillo o si es una pgina especializada, proveyendo
una explicacin simple para una persona ordinaria y (2) buscando que los ttulos y etiquetas tengan una relacin lgica y
predecible con el contenido.
El contenido pueda utilizarse con la tecnologa actual y futura, debiendo ser compatible con tecnologas de ayuda (p. ej. lectores pticos que permiten a las personas con discapacidad visual acceder
a la informacin de un sitio web que lee el contenido de ste).
El tipo y tamao de letra utilizado, el contraste de los colores y

otros elementos de formato consideren el diseo universal (p. ej.
existe un tipo de discapacidad visual que impide distinguir ciertos colores, por lo cual si la letra y el fondo ignoran esto estarn
creando un sitio web inaccesible a un colectivo de personas).
Equipos terminales. Los equipos terminales o de los usuarios de telecomunicaciones pueden: (1) incluir funcionalidades de ajuste de volumen para aquellos con debilidad auditiva, (2) tener pantallas ms grandes para dbiles visuales, (3) contar con software a travs del cual las
funcionalidades de los telfonos y los mensajes recibidos se traducen
de texto a voz y de voz a texto para personas ciegas o dbiles visuales,
(4) reconocer comandos verbales para que una persona con discapacidad fsica pueda establecer y finalizar comunicaciones sin tener que
oprimir tecla alguna y (5) ser compatibles con otros accesorios o tecnologas de ayuda que evite la interferencia, degradacin o inutilizacin
de los accesorios de personas con discapacidad. La compatibilidad en-
288
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tre tecnologas de ayuda y los equipos de telecomunicaciones es fundamental, de lo contrario una persona que necesite un dispositivo para
escuchar que no sea compatible con el telfono se ver privada de la
comunicacin telefnica por la interferencia que puede causarse entre
el dispositivo y el telfono.
Tecnologa de ayuda para TIC. Las tecnologas de ayuda pueden ser
equipos, hardware o software; pueden atender una o ms discapacidades; pueden ser creadas bajo el principio de software libre o derivarse
de tecnologa propietaria. Algunos ejemplos de tecnologa de ayuda en
TIC son: palos de boca o (pointer) de cabeza/barba para auxiliar en oprimir las teclas; pantallas que permiten un mayor contraste de colores
o ampliar el tamao de las letras; dispositivos que traducen el texto a
Braille; software que tras escribir las primeras letras de una palabra,
la completan, lo cual permite que las personas que tardan en utilizar
las teclas por alguna discapacidad, puedan ser ms rpidas en terminar sus palabras/frases en la computadora; aplicaciones para ojos que
permiten que una persona con una discapacidad fsica pueda utilizar
sus ojos para moverse y dar clicks en las pantallas de las computadoras; teclados pequeos para personas con escaso movimiento; teclados
grandes para personas con dificultad para controlar sus movimientos
(p. ej. con mal de Parkinson); teclados e impresoras Braille; software de
reconocimiento de voz para emitir comandos.520
3.3. Mejores prcticas de accesibilidad

La accesibilidad a las TIC no es un lujo sino es una exigencia para cumplir con la igualdad a que todo ser humano tiene derecho. La accesibilidad a las TIC tampoco es slo una poltica pblica sino que es parte
de la justicia social. Por tanto la experiencia internacional proporciona
ciertas prcticas que han resultado exitosas para la accesibilidad a las
TIC por personas con discapacidad. A continuacin se presentan algunas prcticas sugeridas para la accesibilidad:521
520 Cfr. UIT, Final Report on Question 20/1 Access to telecommunication services for people with disabilities, International Telecommunications Union, Ginebra, 2010, pp. 9-10.
521 Cfr. UIT, Final Report on Question 20/1 Access to telecommunication services for
people with disabilities, International Telecommunications Union, Ginebra, 2010, pp.
14-15.
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CAPTULO IX
Generar conciencia e incorporar la accesibilidad en el diseo

de polticas. El primer paso es generar conciencia de la necesidad de que las TIC sean accesibles, considerndolas en su ms
amplia expresin. El segundo paso es que el tema de la accesibilidad deba tomarse en cuenta en el diseo de polticas tanto
pblicas o gubernamentales como las del sector privado. Si la
accesibilidad no est presente al momento de crear las polticas, posteriormente ser ms difcil y costoso introducir esta
necesidad social.
Diseo universal. Exigir que los equipos y los servicios cumplan con el principio de diseo universal es de la mayor importancia. Esto se puede lograr mediante una exigencia legal o bien
por otros mecanismos (p. ej. como una exigencia para adquirir
productos/servicios).
Participacin de personas con discapacidad. Es fundamental

la intervencin de personas con discapacidad tanto en el diseo de polticas pblicas como en la creacin de equipos/servicios de TIC. Para ello debe buscarse su participacin a travs de
formatos y foros accesibles.
Adquisiciones gubernamentales. Generalmente uno de los

clientes ms importantes del sector privado es el gobierno de
cada pas. Por tanto, si uno de los requisitos para participar en un
proceso de adquisiciones de gobierno es que sus equipos o servicios de TIC cumplan con criterios de accesibilidad, entonces el
sector privado reaccionar para hacer las adaptaciones o ajustes
de tal manera que sus equipos/servicios sean accesibles y poder
vender sus productos al gobierno del pas de que se trate.
Servicio universal de telecomunicaciones. Las polticas pblicas de servicio universal que buscan llevar servicios de telecomunicaciones a poblaciones y grupos que carecen de ellos
pueden incluir un programa para que el servicio universal comprenda proporcionar equipos y servicios de telecomunicaciones a personas con discapacidad. De esta manera un gobierno
a travs del servicio universal puede instalar centros comunitarios digitales que cuenten con lectores de pantalla e impresoras
Braille para aquellos con discapacidad visual; tambin puede
290
CLARA LUZ LVAREZ
08/08/13 20:21
establecer centros de relevo o retransmisin de telecomunicaciones para que una persona sorda o con discapacidad auditiva
pueda comunicarse a travs de un telfono con el resto de las
personas; puede proveer subsidios para la adquisicin de equipos accesibles o de dispositivos de tecnologa de ayuda.

Sitios web accesibles. Si los sitios web cumplieran con los estndares y guas publicados por la Web Accessibility Initiative522
del World Wide Web Consortium (W3C), entonces podran ser
accesibles a muchas personas con discapacidad. Adoptar estos
criterios cuando se est creando o reestructurando un sitio web
reduce costos y tiempos de lanzamiento.
Investigacin y desarrollo. Fomentar la investigacin y desarrollo de dispositivos de TIC accesibles y la creacin de software
para la accesibilidad que tenga por vocacin ser software libre
para contribuir a la accesibilidad generalizada.
Estadsticas. Es importante iniciar la recoleccin de datos e informacin puntual y segregada (p. ej. tipo(s) de discapacidad(es),
equipo(s) accesible(s) en los centros comunitarios digitales, uso
de TIC por personas con discapacidad).
Acciones colectivas. En muchos pases existen las acciones

colectivas que pueden ser un remedio para hacer cumplir lo
ordenado por la CDPD en los pases que sean parte de esta
Convencin.
Servicios de emergencia. Si en un pas para reportar una emergencia se requiere hablar por telfono, qu pasa con una persona sorda o con discapacidad de lenguaje? Estar condenada a no tener posibilidad de usar los servicios de emergencia?
Cualquiera debe poder solicitar servicios de emergencia, por lo
cual stos deben ser accesibles.
En internet existen recursos, organizaciones e informacin sobre accesibilidad a las TIC por personas con discapacidad. Como ejemplos
estn la DCAD y G3ict. La Dynamic Coalition on Accessibility and
522 World Wide Web Consortium, Web Accessibility Initiative, www.w3.org/WAI/.
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CAPTULO IX
Disability (DCAD)523 fue creada en el Internet Governance Forum. En

la DCAD participan organizaciones internacionales, organizaciones de
la sociedad civil y personas fsicas. La misin del DCAD es asegurar
que la accesibilidad de las TIC est presente en las discusiones del Internet Governance Forum. Por su parte, la G3ict524 (Global Initiative for
Inclusive Information Communication Technologies) es una asociacin
pblico-privada, al tiempo que es una iniciativa de las Naciones Unidas (Alianza Global para las Tecnologas de la Informacin, Comunicacin y Desarrollo o UN-GAID), en colaboracin con el Secretariado de la
Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyo
objetivo es el cumplimiento de la Agenda de Accesibilidad Digital. La
G3ict, con participacin de la UIT (Bur de Desarrollo de las Telecomunicaciones) elabor el e-Accessibility Policy Toolkit for Persons with Disabilities525 que proporciona gratuitamente herramientas en lnea para
quienes elaboran polticas pblicas de inclusin o para las personas
interesadas en incidir en las polticas pblicas de accesibilidad.
3.4. Experiencia comparada

Estados Unidos de Amrica. La Communications Act seala que, siempre que sea realizable sin mucha dificultad o costo, los fabricantes de
equipos de telecomunicaciones deben asegurar que stos estn diseados para ser utilizables por personas con discapacidad y los proveedores de servicios deben asegurar que los servicios sean accesibles por
personas con discapacidad.526 Los departamentos y agencias federales
de EUA estn obligados a que la tecnologa de informacin y electrnica: (1) asegure que sus empleados con discapacidad tengan acceso a
informacin comparativamente igual a aquella a la que tienen acceso
empleados sin discapacidad y (2) permita que las personas con discapacidad del pblico en general tengan acceso a informacin y servicios
de una manera comparable a las que no tienen discapacidad527.
523 Dynamic Coalition on Accessibility and Disability, www.itu.int/en/ITU-T/accessibility/
dcad/Pages/default.aspx.
524 G3ict, www.g3ict.com.
525 G3ict y UIT, e-Accessibility Policy Toolkit for Persons with Disabilities, www.e-accessibilitytoolkit.org.
526 Seccin 255 [47 U.S.C. 255] de la Communications Act de EUA., en relacin con la seccin 301(9) [42 U.S.C. 12181(9)] de la Americans with Disabilities Act de 1990 de EUA.
527 Seccin 508 [29 U.S.C. 798] de la Rehabilitation Act de EUA.
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Existe tambin la obligacin de garantizar528 que las personas con discapacidad auditiva puedan acceder al servicio telefnico y que los telfonos puedan utilizarse de manera efectiva con dispositivos de tecnologa
de ayuda auditiva.529 En EUA existe el servicio de retransmisin o relevo
de telecomunicaciones, un servicio de transmisin telefnica que permite
que una persona con discapacidad auditiva o de habla (lenguaje) pueda
comunicarse con una persona oyente en una manera que es equivalente
funcional a la comunicacin entre personas que no tengan discapacidad
auditiva o de habla. Los usuarios de los servicios de retransmisin de telecomunicaciones pagan las mismas tarifas que el servicio de comunicacin que sea el equivalente funcional (p. ej. larga distancia). Acceder al
servicio de retransmisin se puede realizar por medio de: (1) telfonos de
texto marcando el cdigo 7-1-1, (2) Internet (IP relay services) a travs de la
pgina del proveedor de servicios o (3) por video (video relay services). Todos
los operadores (common carriers) que prestan servicios de telecomunicaciones interestatales estn obligados a proporcionar servicios de retransmisin de telecomunicaciones, por s mismos o a travs de terceros.
Dentro de los servicios de retransmisin estn:530

El de texto a voz para usuarios con discapacidad auditiva.
La retransmisin de or (hearing carry over) que permite que una

persona con discapacidad de lenguaje escriba el texto de lo que
quiere expresar al usuario destinatario para que la operadora
lea dicho texto, y al mismo tiempo utilice su sentido auditivo
para escuchar lo que dice el usuario destinatario.
La retransmisin de voz (voice carry over) en el que una persona

con discapacidad auditiva que puede hablar, ocupa su voz para
comunicarse con el usuario destinatario y la operadora transcribe lo que el usuario destinatario dice.
La retransmisin de voz a voz (speech-to-speech) permite que las

personas con discapacidad de lenguaje se puedan comunicar
528 Seccin 710 [47 U.S.C. 610] de la Communications Act de EUA.

529 La FCC puede exentar en determinadas circunstancias el cumplimiento de esta disposicin y deber peridicamente revisar si se justifica el preservar la exencin correspondiente.
530 Cfr. 47 C.F.R. 64.601 - 64.605, Regulations for the Provision of Telecommunications
Relay Services (TRS) de la FCC de EUA.
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CAPTULO IX
con otros usuarios, en este caso la operadora est capacitada

para comprender patrones de habla de personas con discapacidad de lenguaje y transmitir oralmente las palabras de la persona con esa discapacidad.

El servicio de retransmisin en otros idiomas como el espaol.
El de video que permite la comunicacin de una persona que

utiliza lengua de seas con otra que no la conoce, en este servicio la operadora traduce la comunicacin de lengua de seas
a lenguaje hablado para el usuario destinatario y traduce lo hablado por el usuario destinatario a lengua de seas para que la
persona signante en lengua de seas reciba la comunicacin.
Los anuncios producidos o financiados gubernamentalmente por EUA

que sean transmitidos por televisin deben incluir el subtitulaje del
contenido expresado verbalmente.531 Asimismo conforme a un calendario establecido por la FCC los programas de televisin deben contener subtitulaje.532 Por ejemplo a partir del 1 de enero de 2006 todos
los programas producidos en ingls deben tener subtitulaje.533 Finalmente, para proporcionar informacin de emergencia, las estaciones
de radio, de televisin abierta, televisin restringida o de paga (p. ej.
televisin por cable o por satlite), estn obligadas a incluir subttulos
en programas de televisin y a poner sonidos distintivos que alerten a
una persona con discapacidad visual de que existe alguna situacin de
emergencia.
Unin Europea. La Directiva Servicio Universal establece una obligacin para los Estados miembros de adoptar medidas especficas para
garantizar que los usuarios finales con discapacidad tengan un acceso
a los servicios telefnicos disponibles al pblico, incluidos los servicios
de urgencia, los servicios de informacin sobre nmeros de abonados
y las guas, equivalente al que disfrutan otros usuarios finales.534 Asimismo deben garantizar que los usuarios con discapacidad puedan
531 Seccin 711 [47 U.S.C. 611] de la Communications Act de EUA.
532 Seccin 713 [47 U.S.C. 613] de la Communications Act de EUA, en relacin con 47
C.F.R. Part 79.1.
533 47 U.S.C. 613 de la Communications Act de EUA, en relacin con 47 C.F.R. Part 79.1
(b)(1) (iv).
534 Artculo 7, prrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.
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CLARA LUZ LVAREZ
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tener la capacidad de eleccin de prestadores de servicios de la cual

disfruta la mayora de los usuarios.535 La calidad de la prestacin del
servicio universal a usuarios con discapacidad podr tener normas adicionales para evaluar el rendimiento.536 En cuanto a telfonos pblicos,
deben satisfacer las necesidades de accesibilidad de los usuarios con
discapacidad.537
Argentina. En Argentina se expidi el Reglamento del Servicio de Telefona Pblica y Domiciliar para Personas Hipoacsicas o con Impedimento del Habla (1996)538 que establece que: (1) las personas hipoacsicas y/o con impedimento del habla o con problemas de comunicacin
oral (HIH) tienen derecho a servicios de telefona bsicos y de telecomunicaciones en general, a precios convenientes y razonables; (2)
la obligatoriedad para los prestadores del servicio bsico telefnico
de proveer ste a personas HIH en igualdad de condiciones, tiempos
y prestacin; (3) los prestadores de servicios bsicos telefnicos deben
instalar aparatos de telefona pblica accesibles para personas HIH; (4)
los aparatos telefnicos (pblicos y privados) deben tener la funcionalidad de control de volumen y ser compatibles con sistemas de ayuda
auditiva y (5) los centros de comunicacin de telfonos para personas
HIH son para el servicio de intercomunicacin entre personas con un
telfono ordinario y aquellos con un aparato especial. A los centros de
comunicacin de telfonos para personas HIH se accede mediante un
nmero gratuito y se pueden realizar comunicaciones locales, de larga
distancia nacional o internacional.
Asimismo Argentina dentro de los objetivos del servicio universal
contempla que todos sus habitantes tengan posibilidades de acceder a
servicios de telecomunicaciones, especialmente quienes tengan limitaciones fsicas.539 Este colectivo de personas tiene un programa especial
al considerar que esos servicios son potencialmente subsidiables. Dicho
programa consiste en la provisin de estaciones terminales especiales
as como de otros mecanismos determinados por la autoridad que se
requieran para la atencin de clientes con limitaciones fsicas.
535
536
537
538
539
Artculo 7, prrafo 2 de la Directiva Servicio Universal.

Resolucin SC N 26878/96 - Anexo I (Repblica de Argentina).
Artculo 5 del Reglamento General del Servicio Universal (Anexo III del Decreto n
764/2000) (Repblica de Argentina).
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CAPTULO IX
Chile. En Chile se reconoce como parte de los objetivos de acceso universal lo relativo a personas con discapacidad como un mandato hacia su plena integracin social.540 Asimismo existe normatividad que
reconoce que el acceso igualitario impone que todos los habitantes
de la Repblica puedan acceder a algn tipo de terminal de telecomunicaciones que le ofrezca interconectividad y niveles crecientes de
interactividad con una oferta de servicios, a travs de los medios de
telecomunicaciones que el avance tecnolgico pone a disposicin de la
comunidad en general, con independencia de las limitaciones fsicas,
auditivas o visuales que les aquejen, a un precio razonable y en condiciones tcnicas idneas.541 Esa normatividad obliga a los prestadores
de servicios desde telfonos pblicos a que cuenten con un porcentaje
determinado de telfonos aptos para utilizarse por personas con distintas discapacidades.542 Esto implica, entre otros, que los telfonos
pblicos deben tener: (1) una altura mnima y una mxima, (2) control
de volumen, (3) compatibilidad con sistemas de ayuda auditiva e (4)
indicadores en Braille. La instalacin de centros de intermediacin ser
por cuenta de los prestadores de servicios y el usuario no deber pagar
costo adicional alguno por utilizar dichos centros.
Colombia. Colombia ha establecido centros de relevo en Bogot desde
2001, Medelln desde 2002 y otro a nivel nacional para que las personas sordas puedan realizar llamadas telefnicas accediendo al centro
de relevo a travs de un telfono de texto o por medio del chat, para
que el asistente de comunicacin establezca la comunicacin entre
un usuario sordo y otro oyente. Los centros de relevo de Bogot y de
Medelln son para comunicaciones dentro de su respectiva rea metropolitana, en tanto que a travs del centro de relevo nacional se
pueden realizar llamadas nacionales e internacionales mediante el
uso de tarjetas de prepago. Finalmente al crearse la televisin privada
se orden que ...Se deber incluir el sistema de subtitulacin o len540 Ttulo IV de la Ley General de Telecomunicaciones en relacin con los artculos 19 y
21 de la Ley 19,284 (1994) por la que se establecen las normas para la plena integracin social de personas con discapacidad (Repblica de Chile).
541 Subsecretara de Telecomunicaciones del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (Repblica de Chile), Norma tcnica relativa a la prestacin del servicio pblico telefnico, prestado a discapacitados, a travs de telfonos pblicos, de 10 de
marzo de 2000 (D.O. 16 de marzo de 2000), inciso b) de los Considerandos.
542 Para el ao 2010 el 8% de los telfonos pblicos cumpliran con criterios de accesibilidad.
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gua manual para garantizar el acceso de este servicio a las personas

con problemas auditivos o sordas.543
Mxico. Mxico an tiene mucho por hacer en cuanto a la accesibilidad
a las telecomunicaciones por personas con discapacidad. Mxico es
parte de la CDPD y en 2011 expidi la Ley General para la Inclusin de
las Personas con Discapacidad. En esta ley se hace referencia a: que la
Secretara de Educacin Pblica debe establecer programas educativos
con tecnologas para texto, audiodescripciones, estenografa proyectada o intrpretes en lengua de seas, as como debe proveer equipos
computarizados con tecnologa para personas ciegas; que la SCT debe
promover que los medios de comunicacin difundan una imagen digna
de las personas con discapacidad y que los medios de comunicacin
estn obligados a usar tecnologa e intrpretes en lengua de seas para
que los sordos accedan al contenido programtico.544
En cuanto a las estaciones de radiodifusin de televisin (bandas
VHF y UHF) la norma oficial mexicana seala que las transmisiones de
seales de televisin pueden utilizar la lnea 21 para transmisiones opcionales de subtitulaje restringido y para que los televisores puedan recibir informacin para ayuda a personas con discapacidad auditiva.545
A pesar de esta norma no hay transmisiones con subtitulaje de manera
generalizada en Mxico ni siquiera por parte de los medios gestionados
por el gobierno.
A partir de 2004 la Cofetel propuso la inclusin de una condicin en
los ttulos de concesin de redes pblicas de telecomunicaciones que
obliga al concesionario a elaborar un plan sobre las medidas y adecuaciones que realizar para satisfacer las necesidades de comunicacin
de usuarios con discapacidad. No obstante que dicha condicin ha sido
incluida en diversos ttulos de concesin no se ha cumplido con ella y
la autoridad no ha sido eficaz en obligar a su cumplimiento.
En Mxico no existe normatividad alguna que obligue a los prestadores de telefona pblica a cumplir con las caractersticas esencia543 Artculo 12 de la Ley 335 de 1996 relacionada con la Comisin Nacional de Televisin
(CNT) y mediante la cual se crea la televisin privada.
544 Artculo 12 fraccin V y VI, 19 fraccin IV, y 20 de la Ley General para la Inclusin de
las Personas con Discapacidad (Mxico).
545 Norma oficial mexicana NOM-03-SCT1-93, especificaciones y requerimientos para la
instalacin y operacin de estaciones de radiodifusin de televisin monocroma y a
color (bandas VHF y UHF), segn su modificacin publicada en el DOF del 4 de mayo
de 2004, Captulo 8.
297
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les para que los telfonos pblicos sean accesibles. Tampoco existen
servicios o centros de retransmisin o relevo, ni obligacin de que los
equipos de telecomunicaciones sean accesibles. A la fecha la cobertura
social o el servicio universal an no consideran las necesidades de personas con discapacidad. El marco jurdico mexicano debiera contener
las disposiciones necesarias para asegurar el acceso a los servicios de
telecomunicaciones por personas con discapacidad a fin de que puedan recibir los beneficios de los avances tecnolgicos en las mismas
circunstancias que las personas sin discapacidad. w
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CLARA LUZ LVAREZ
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CAPTULO X
SEGURIDAD Y EMERGENCIAS
as telecomunicaciones son esenciales para la seguridad y tambin

en situaciones de emergencia o desastre. Desde comunicaciones
entre los ciudadanos de a pie en situaciones de desastres naturales hasta las operaciones de inteligencia para combatir la trata de
personas, los servicios de telecomunicaciones pueden marcar la diferencia cuando los segundos son cruciales para la vida y la integridad
de las personas.
La terminologa empleada en temas de seguridad y emergencia vara de pas en pas, en algunos la seguridad y las emergencias por desastre son atendidas por las mismas entidades, en otras actan diferentes
autoridades de manera coordinada. Algunos pases tienen planes de
telecomunicaciones para situaciones de seguridad y emergencia, otros
carecen de ellos. En cualquier caso existe consenso en que la seguridad, la prevencin y atencin de emergencias es una responsabilidad
de todos, compartida por el sector pblico, privado y la ciudadana y
donde las telecomunicaciones desempean un rol bsico.
La seguridad y las emergencias ponen a prueba la solidez de las
instituciones, toda vez que la oportunidad y la pertinencia de la respuesta de las autoridades competentes son cruciales para salvaguardar la integridad y la vida de las personas, as como de sus bienes y
preservar la paz en la sociedad. Las telecomunicaciones tienen una
labor fundamental en la atencin a situaciones de seguridad (pblica
y nacional) y las emergencias. Los retos para que las telecomunicacioDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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CAPTULO X
nes estn disponibles, sean interoperables y logren comunicar efectivamente y sin demora a las diferentes entidades pblicas y privadas
que intervienen, son retos compartidos por todos los pases en mayor
o menor medida.
La atencin debida de situaciones que ponen en riesgo la seguridad
demandan un liderazgo desde el sector pblico para el diseo y aplicacin de polticas pblicas en las cuales las telecomunicaciones sean
un instrumento esencial para la prevencin, deteccin, respuesta, mitigacin y recuperacin en situaciones de seguridad y emergencia. La
temtica de seguridad, emergencia y telecomunicaciones tiene varias
facetas, unas de cara a la sociedad como el nmero de emergencia y
la informacin a la poblacin, otras que operan tras bambalinas como
la designacin y proteccin de infraestructura crtica y los planes de
comunicaciones para situaciones de emergencia, y otras ms que son
eclcticas, como la ciberseguridad.
1. CONCEPTOS GENERALES
Las definiciones de seguridad pblica, seguridad nacional y situaciones
de emergencia son variadas, por lo cual se proponen a continuacin
definiciones para fines explicativos. La seguridad pblica est encargada de proteger la vida, la integridad y la propiedad de las personas,
de preservar la paz, el orden, las libertades y los derechos fundamentales. La seguridad nacional es la encargada de proteger a los estados
nacionales frente a amenazas y riesgos de la mayor trascendencia que
podran afectar significativamente a la poblacin o incluso podran
comprometer la estabilidad y/o existencia misma del Estado-nacin de
que se trate. Las situaciones de emergencia pueden suceder por actos y
hechos ya sea del ser humano (p. ej. incendio provocado por negligencia, accidente automovilstico), por la naturaleza (p. ej. el paso de un
huracn, el desgajamiento de un cerro, el desbordamiento de ros), por
equipos de tecnologas de la informacin (p. ej. ataques de virus informticos) o por fenmenos sanitarios (p. ej. diseminacin de un virus
como el de la influenza AH1N1, epidemias).
Seguridad pblica, seguridad nacional y la prevencin y atencin
a situaciones de emergencia estn estrechamente vinculadas al punto
que un incidente puede ser una situacin de emergencia y de seguridad pblica y al mismo tiempo estar comprometiendo la seguridad
nacional.
300
CLARA LUZ LVAREZ
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En el Reino Unido el concepto de seguridad nacional ha evolucionado conforme a las circunstancias del mundo contemporneo para comprender adems de la tradicional proteccin del Estado-nacin frente
a otros Estados-nacin o entes de derecho internacional, muchos otros
supuestos. Conforme a la primera Estrategia de Seguridad Nacional
(National Security Strategy, 2008) el Reino Unido reconoce que el mundo
ha cambiado y que con el fin de la Guerra Fra no existe un Estado que le
represente una amenaza directa; sin embargo afirma que han surgido
una serie de riesgos y amenazas para su poblacin y que estn vinculados entre s, y que adems pueden tener factores que los potencian.
Estos riesgos, amenazas y factores pueden tener afectaciones que por
las magnitudes que pueden alcanzar ahora se contemplan dentro del
rubro de seguridad nacional. Los riesgos y amenazas comprenden el
terrorismo internacional, el crimen organizado trasnacional, las armas
de destruccin masiva, las pandemias, los desastres por condiciones
climticas o por acciones del ser humano, el conflicto e inestabilidad
internacional, los Estados fallidos y frgiles. Los factores incluyen la
pobreza, la iniquidad, el cambio climtico, la globalizacin, los cambios
demogrficos, la competencia por energa y la deficiente gestin gubernamental. Por su parte, el Reino Unido identifica desafos econmicos a
la seguridad nacional (p. ej. crisis financieras globales), tecnolgicos (p.
ej. ciberataques) y demogrficos (p. ej. migracin global).546
En Mxico de acuerdo al marco jurdico se distingue entre seguridad nacional, seguridad pblica y la prevencin y atencin de emergencias o desastres (proteccin civil).

La seguridad nacional en Mxico conforme a la Ley de Seguridad

Nacional es aquella necesaria para la proteccin de la nacin
mexicana, su soberana, independencia, su territorio, su orden
constitucional, sus instituciones y la democracia, as como para
la defensa del Estado mexicano respecto de otros pases o sujetos
de derecho internacional.547 Dicha ley considera como amenazas
a la seguridad nacional actos en contra del Estado mexicano de
espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelin, traicin a la patria y ge-
546 Cfr. Reino Unido, The National Security Strategy of the United Kingdom, presentado
por el Primer Ministro al Parlamento, marzo de 2008, interactive.cabinetoffice.gov.uk/
documents/security/national_security_strategy.pdf (fecha de consulta: 20 de septiembre de 2011), pp. 3-5 y 10-24.
547 Artculo 3 de la Ley de Seguridad Nacional (Mxico).
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CAPTULO X
nocidio, la interferencia extranjera en asuntos nacionales, actos

que impidan actuar contra el crimen organizado o que obstaculicen actividades de inteligencia o contrainteligencia, actos de
trfico ilegal de materiales nucleares, armas qumicas, biolgicas
y convencionales de destruccin masiva, financiamiento a acciones y organizaciones terroristas as como actos para destruir
o inhabilitar infraestructura estratgica o crtica o aquella indispensable para la provisin de bienes o servicios pblicos.548 Son
de destacarse las profundas diferencias conceptuales de seguridad nacional para Mxico y para el Reino Unido.

Por disposicin de ley la seguridad pblica en Mxico es la destinada a salvaguardar la integridad y derechos de las personas,
as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos y
comprende la prevencin especial y general de los delitos, la investigacin para hacerla efectiva, la sancin de las infracciones
administrativas, as como la investigacin y la persecucin de
los delitos y la reinsercin social del individuo.549 Por mandato
constitucional en seguridad pblica concurren la Federacin,
las entidades federativas y los municipios.550
Las situaciones de emergencia551 y desastre552 en Mxico son

atendidas dentro de lo que se denomina proteccin civil. La finalidad de la proteccin civil es la proteccin de la vida y bienes
de la poblacin, la planta productiva, los servicios pblicos y el
medio ambiente. Los desastres pueden ocasionarse por fenmenos antropognicos (p. ej. producidos por la actividad humana), geolgicos (p. ej. sismos, erupciones, deslaves), hidrometeorolgicos (p. ej. huracanes, inundaciones, heladas, sequas),
548 Artculo 5 de la Ley de Seguridad Nacional (Mxico).

549 Artculo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (Mxico).
550 Artculo 21, prrafo noveno, de la Constitucin.
551 Emergencia: Situacin anormal que puede causar un dao a la sociedad y propiciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de la poblacin en general,
generada o asociada con la inminencia, alta probabilidad o presencia de un agente
perturbador, artculo 2, fraccin XVIII, de la Ley General de Poblacin (Mxico).
552 Desastre: Al resultado de la ocurrencia de uno o ms agentes perturbadores severos
y o extremos, concatenados o no, de origen natural o de la actividad humana, que
cuando acontecen en un tiempo y en una zona determinada, causan daos y que por
su magnitud exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada, artculo
2, fraccin XVI, de la Ley General de Poblacin (Mxico).
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CLARA LUZ LVAREZ
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qumico-tecnolgicos (p. ej. fugas txicas), sanitario-ecolgicos

(p. ej. epidemias, plagas, contaminacin del agua) y socio-organizativos, generados por errores o acciones humanas.
Para la seguridad y las emergencias son indispensables las telecomunicaciones en diferentes formas y con finalidades distintas, segn se
expone a continuacin.
2. NMERO DE EMERGENCIA
El nmero telefnico para reportar emergencias es el medio para solicitar auxilio de servicios mdicos, bomberos o polica cuando la vida o la
integridad fsica estn en peligro, cuando exista un riesgo para la salud
o para la seguridad individual o pblica o para la propiedad o el medio
ambiente, entre otros553. Las mejores prcticas exigen que en un pas
se cuente con un solo nmero de emergencia y que se realicen campaas permanentes de difusin con la finalidad de que la poblacin se
familiarice con aqul y en caso de emergencia pueda recordarlo con
facilidad. Adicionalmente se requiere que al comunicarse con el nmero de emergencia, el operador pueda de manera inmediata transferir la
llamada a la instancia indicada (p. ej. ambulancia, bomberos, polica,
atencin psicolgica para posibles suicidas) o pueda atender directamente a la persona que est viviendo la emergencia (p. ej. instruir en
primeros auxilios en tanto llega la ambulancia).
Al comunicarse con el operador del nmero de emergencia lo ptimo es que aqul pueda identificar la ubicacin de la persona que llama
con la finalidad de enviar al personal de emergencia aun cuando quien
llam no haya podido proporcionar la direccin en la que se encuentra.
Las funcionalidades y capacidades del nmero de emergencia y sus
servicios deben actualizarse peridicamente para que la poblacin se
beneficie de los avances tecnolgicos y tambin para evitar que la tecnologa nueva impida o limite la posibilidad de acceder a servicios de
emergencia a travs del nmero respectivo.
553 Cfr. UE, Recomendacin de la Comisin de las Comunidades Europeas de 25 de
julio de 2003 relativa al tratamiento de la informacin sobre la ubicacin de las personas que efectan llamadas en redes de comunicaciones electrnicas para su uso
en servicios de llamadas de urgencia con capacidad de localizacin, 2003/558/CE,
Recomendacin 2, inciso a).
303
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CAPTULO X
La UE a travs de la Directiva Servicio Universal554 estableci la obligacin de todos los Estados miembros de implementar el nmero 112
para recibir y atender llamadas de emergencia. Este nmero 112 opera
en algunos pases como el nico para emergencias y en otros pases
coexiste con el nmero de emergencia local. La operadora del centro
del nmero 112 responde directamente a la solicitud o transfiere la llamada a la instancia adecuada (p. ej. bomberos, ambulancia). El 112 debe
estar disponible gratuitamente para llamadas desde cualquier lnea fija
y mvil, as como en ciertos casos para comunicaciones por VoIP (Voice
over Internet Protocol). Asimismo este nmero debe proveer la localizacin de la persona que llam. Los Estados miembros de la UE deben
asegurar que las personas con discapacidad accedan a los servicios de
emergencia en igualdad de circunstancias que los dems. Dado el trnsito de personas dentro de la UE, los operadores de servicios mviles
estn obligados a enviar gratuitamente un mensaje de texto SMS para
informar sobre la existencia del nmero de emergencia 112 a toda persona que cuente con servicio mvil y viaje de un pas de la UE a otro.555
Por su parte, el denominado eCall es un servicio que permite que automticamente se realice una llamada de emergencia con informacin
sobre la localizacin exacta del vehculo, cuando ocurre un accidente
o cuando alguna persona que est viajando en el vehculo la active.556
En los EUA el nmero 911 es el que se utiliza a nivel nacional para
reportar emergencias y solicitar auxilio en alguna emergencia. En principio el nmero 911 reciba la llamada para enrutarla a los servicios que
se requirieran, pudiendo tener el nmero del cual se estaba generando
la llamada para que la operadora pudiera devolverla en caso de que la
comunicacin se interrumpiera. Ahora en lo que se conoce como E911
o enhanced 911 se permite la ubicacin geogrfica de quien llama. En
el caso de los servicios fijos, la ubicacin del llamante est disponible
de manera generalizada. En cuanto a los servicios mviles, la FCC estableci dos fases con la finalidad de que en la primera el operador de
554 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, artculo 26.
555 UE, Reglamento (CE) No. 544/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de
junio de 2009 por el que se modifican el Reglamento (CE) No. 717/2007 relativo a
la itinerancia en las redes pblicas de telefona mvil en la Comunidad y la Directiva
2002/21/CE relativa a un marco regulador comn de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas, artculo 6.
556 Cfr. UE, Factsheet 49: eCall - saving lives through in-vehicle communication technology, ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=2842
(fecha de consulta: 12 de abril de 2013).
304
CLARA LUZ LVAREZ
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la red proveyera tanto el nmero llamante como la clula o radiobase

desde la cual se generaba la llamada y en la segunda, el operador de red
suministrara la latitud y la longitud con una variacin de 50-300 metros de la ubicacin de la persona llamante al 911. Los proveedores de
servicios mviles satelitales tienen la obligacin de proveer el nmero
llamante y su ubicacin.557
Los desafos contemporneos ms importantes para el 911 han
provenido de los servicios conocidos como VoIP pues stos se proporcionan sin importar la ubicacin geogrfica y con el simple hecho de
contar con acceso a internet. El usuario puede tener contratado el servicio VoIP en EUA y contar con un nmero telefnico de EUA, pero utilizarlo desde cualquier otro pas. Por tanto la FCC expidi reglas para que
los proveedores de VoIP en EUA (1) tuvieran que dar acceso al nmero
911 y (2) proveyeran a la operadora del 911 con el nmero del llamante
y la direccin registrada por el usuario. Ntese que esta direccin registrada por el usuario no implica que sea la ubicacin desde la cual se
est haciendo la llamada al nmero de emergencia, por lo cual la FCC
oblig a los proveedores de VoIP a informar a sus clientes de las limitaciones que tiene usar el nmero 911 por su telfono VoIP y obtener la
aceptacin expresa del cliente de conocer sus lmites.558
El Plan Nacional de Banda Ancha de EUA (2010) propone que el servicio del 911 se convierta en uno de siguiente generacin (Next Generation 911 o NG911). El NG911 tendra nuevas capacidades, como permitir
el envo y retransmisin de texto, fotos, video y correos electrnicos,
lo que hara posible proporcionar ms informacin a las instancias de
atencin a emergencias para una ms adecuada y rpida respuesta a la
contingencia. Si bien el Plan Nacional de Banda Ancha de EUA seala
que se est ya en la transicin hacia el NG911, reconoce tambin que
hay diversos retos financieros y regulatorios para lograrlo.559
En Mxico la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica ordena que exista un nmero nico de atencin a la poblacin para
emergencias y el servicio de denuncia annima, obligando adems a
la Federacin, las entidades federativas y las municipales a realizar la
compatibilidad de sus servicios de telecomunicaciones con las bases
557 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-communications (fecha de consulta: 21 de
septiembre de 2011).
558 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-communications (fecha de consulta: 21 de
559 Cfr. EUA, National Broadband Plan (2010), Captulo 16, www.broadband.gov/
plan/16-public-safety/ (fecha de consulta: 21 de septiembre de 2011).
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de datos criminalsticos y de personal del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.560 Adicionalmente el Centro Nacional de Prevencin del
Delito y Participacin Ciudadana debe promover un servicio de comunicacin para reportar emergencias, faltas y delitos.561 Por su parte el
Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad establece
como compromiso asegurar la cobertura de nmeros nicos para la
atencin a emergencias (066) y para la denuncia ciudadana annima
(089).562 En 1999 el nmero 066 fue asignado a nivel nacional al Sistema Nacional de Seguridad Pblica por la Cofetel.563 En las reformas a
la LFT de 2012 se establece que la Cofetel determinar una marcacin corta conformada por signos poco habituales para evitar que la
seal de auxilio sea producto de error y que las seales de auxilios
se enviarn automticamente a un sistema nacional de atencin de
emergencias.564 No se establece si esa marcacin corta seguir siendo el 066 o no. Con la Reforma Constitucional de 2013 ser el Iftel el
encargado de asignar la numeracin telefnica referida para nmeros
de emergencia.
La implementacin del nmero 066 y su cobertura en la Repblica Mexicana ha tenido retos constantes que van desde la coordinacin
entre autoridades federales, estatales y municipales hasta la falta o insuficiente funcionalidad del sistema en algunos sitios para transferir eficientemente las llamadas a los cuerpos de emergencia. A esos desafos
se suma el que existen adems del nmero 066, el 065 de la Cruz Roja,
el 074 de Caminos y Puentes Federales y el 078 de la Secretara de Turismo. Sera importantsimo que se fijara un nmero de emergencia nico
y que ste se difundiera a lo largo y ancho del pas. En una situacin
de emergencia, ni una persona con la memoria ms privilegiada podr
dilucidar serenamente para saber qu nmero marcar. Finalmente cabe
sealar que los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones
tienen dentro de sus ttulos de concesin la obligacin de proporcionar
gratuitamente acceso a los servicios de llamadas de emergencia.565
562 Compromiso VIII del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad
(Mxico).
563 Asignacin de fecha 8 de marzo de 1999.
564 Artculo 44 fraccin XIX de la LFT.
565 Cfr. Cofetel, Bases de la Licitacin Pblica 20 convocada por la Comisin Federal de
Telecomunicaciones, Anexo 10, Condicin 2.4 del modelo de ttulo de concesin para
instalar, operar y explotar una red pblica de telecomunicaciones.
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3. INFRAESTRUCTURA CRTICA DE TELECOMUNICACIONES

La infraestructura crtica o estratgica es de tal manera esencial para
funciones sociales vitales, la salud, la integridad fsica, la seguridad, el
bienestar social y econmico y para un gobierno efectivo, que su perturbacin o destruccin afectara gravemente a un pas en lo econmico, en la prdida de la confianza o de vidas.566 La infraestructura crtica
pueden ser bienes, sistemas, redes, procesos, instalaciones, tecnologas
y servicios.
Aunque hay consenso en que los sectores energtico y de transportes tienen infraestructuras crticas, no existe un catlogo determinado
para stas. De ah la importancia de que se prevea un mecanismo para
incluir nuevas infraestructuras como crticas. La necesidad de proteger
las infraestructuras crticas no puede pasar por alto que hay informacin sensible que podra utilizarse para destruirlas o inutilizarlas. Por
tanto se debe reconocer e identificar qu informacin es sensible con
la finalidad de que las personas que tienen acceso a ella por virtud de
su trabajo, la resguarden debidamente.567
La infraestructura crtica necesita planes para el manejo de riesgos,
el restablecimiento y la continuidad de servicios, entre otros. La Asam566 Cfr. UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unin Europea de 8 de diciembre
de 2008 sobre la identificacin y designacin de infraestructuras crticas europeas y
la evaluacin de la necesidad de mejorar su proteccin, artculo 2, inciso a); Canad,
Public Safety, www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/index-eng.aspx (fecha de consulta:
21 de septiembre de 2011); y EUA, Department of Homeland Security, www.dhs.gov/
files/programs/gc_1189168948944.shtm (fecha de consulta: 21 de septiembre de
2011).
567 Artculo 2. Definiciones. A efectos de la presente Directiva, se entender por: () d)
informacin sensible sobre proteccin de infraestructuras crticas, datos especficos
sobre una infraestructura crtica que, de revelarse, podran utilizarse para planear y
actuar con el objetivo de provocar una perturbacin o la destruccin de instalaciones
de infraestructuras crticas; () y Artculo 9. Informacin sensible sobre proteccin
de ICE [Infraestructura Crtica Europea]. 1. Toda persona que maneje informacin clasificada en el marco de la aplicacin de la presente Directiva en nombre de un Estado
miembro o de la Comisin ser sometida al oportuno procedimiento de habilitacin.

Los Estados miembros, la Comisin y los rganos de vigilancia competentes garantizarn que la informacin sensible sobre proteccin de ICE comunicada a los Estados miembros o a la Comisin no se utilice para fines distintos de la proteccin de
infraestructuras crticas. 2. El presente artculo se aplicar asimismo a la informacin
no escrita intercambiada en reuniones en las que se debatan cuestiones sensibles.,
UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unin Europea de 8 de diciembre de
2008 sobre la identificacin y designacin de infraestructuras crticas europeas y la
evaluacin de la necesidad de mejorar su proteccin.
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CAPTULO X
blea General de la Organizacin de las Naciones Unidas ha sealado

que la proteccin efectiva de la infraestructura crtica de informacin
incluye determinar las amenazas y reducir la vulnerabilidad a que estn expuestas las infraestructuras de informacin esenciales, reducir
al mnimo los daos y el tiempo de recuperacin en caso de dao o
ataque e identificar la causa del dao o la fuente del ataque.568
Por su parte la OCDE ha expedido recomendaciones a nivel nacional
e internacional para la proteccin de infraestructura crtica de informacin. Es de destacarse que la OCDE indica expresamente que a nivel
nacional es necesario que el gobierno demuestre un liderazgo y compromiso para la proteccin de la infraestructura crtica, lo cual comprende contar con objetivos de poltica pblica, realizar consultas con
el sector privado para establecer compromisos en la implementacin
de stos, llevar a cabo una revisin sistemtica de la poltica pblica,
el marco jurdico y la autorregulacin, elaborar una estrategia nacional
sobre infraestructura crtica de informacin, trabajar conjuntamente
con el sector privado para el manejo de riesgos, compartir informacin,
realizar investigacin y desarrollar proyectos sobre seguridad de la infraestructura crtica de informacin.569
Cuando las infraestructuras son propiedad de particulares es muy
probable que stos cuenten con planes de seguridad y proteccin de
dichas infraestructuras que pueden o no ser suficientes si aquellas fuesen consideradas crticas o estratgicas. Por ello los Estados deben asegurarse de que la infraestructura crtica, ya sea propiedad de u operada
por el gobierno o por el sector privado, cuente con el plan de seguridad
adecuado para emergencias o desastres. En cualquier caso es indispensable la participacin coordinada del gobierno, el sector privado y
la sociedad.
La UE expidi en 2008 la Directiva sobre la identificacin y designacin de infraestructuras crticas europeas y la evaluacin de la necesidad de mejorar su proteccin.570 Esta Directiva se enfoca en los sectores
568 Organizacin de las Naciones Unidas, Resolucin aprobada por la Asamblea General
58/199. Creacin de una cultura mundial de seguridad ciberntica y proteccin de las
infraestructuras de informacin esenciales, 30 de enero de 2004.
569 Cfr. OCDE, Recommendation of the Council on the Protection of Critical Information
Infrastructures, aprobada por el Consejo de la OCDE en su 1172a sesin el 30 de
abril de 2008.
570 UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unin Europea de 8 de diciembre de
2008 sobre la identificacin y designacin de infraestructuras crticas europeas y la
evaluacin de la necesidad de mejorar su proteccin.
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energtico y de transportes, destacando que se pueden incluir otros

sectores como el de las TIC.571 La revisin de esta Directiva estaba programada para 2012.572 El Parlamento Europeo expidi una Resolucin
sobre la proteccin de infraestructuras crticas de la informacin en la
cual reconoci que la Comisin Europea est estudiando la posibilidad
de revisar la Directiva en comento, solicitando el Parlamento que se
examine la posibilidad de ampliar su mbito de aplicacin, en concreto
incluyendo al sector de las TIC y los servicios financieros.573
En especfico en cuanto a infraestructura crtica de TIC o infraestructura crtica de informacin, la UE ha reconocido que aqullas
forman una parte vital de la economa y la sociedad europeas, sea
porque proporcionan bienes y servicios fundamentales, sea porque
constituyen los cimientos de otras infraestructuras crticas. En general se consideran infraestructuras crticas de informacin (ICI) ya
que su alteracin o destruccin afectara gravemente a funciones
sociales fundamentales.574 Adicionalmente la UE estableci un Plan
de Infraestructuras Crticas de Informacin para (1) la preparacin y
prevencin, (2) la deteccin y respuesta, (3) la mitigacin y recuperacin, (4) la cooperacin internacional y (5) identificar infraestructuras
crticas de informacin con base en ciertos criterios.575 Este plan es
revisado peridicamente para referir los logros alcanzados y fijar las
siguientes etapas de accin.576
EUA cuenta con un Plan Nacional de Infraestructura577 y adems
a travs de una Directiva presidencial578 estableci 17 sectores de in571 Ibidem, Considerando (5), artculo 3, numeral 3.
572 Ibidem, artculo 11.
573 UE, Resolucin del Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2012, sobre la proteccin
de infraestructuras crticas de informacin logros y prximas etapas: hacia la ciberseguridad global, numeral 3.
574 UE, Comunicacin de la Comisin Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al
Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre la proteccin de infraestructuras crticas de informacin Proteger Europa de ciberataques
e interrupciones a gran escala: aumentar la preparacin, seguridad y resistencia,
COM(2009) 149 final, 30 de marzo de 2009, 1. Introduccin.
575 Cfr. Ibidem.
576 UE, Comunicacin de la Comisin Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al
Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre la proteccin
de infraestructuras crticas de informacin logros y prximas etapas: hacia la ciberseguridad global, COM(2011) 163 final, 31 de marzo de 2011.
577 EUA, National Infrastructure Protection Plan (2009), http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/NIPP_Plan.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2012).
578 EUA, Homeland Presidential Directive 7: Critical Infrastructure Identification, Priorization
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fraestructura crtica, ordenando la inclusin de nuevos sectores que

se fueran identificando como estratgicos como ocurri con el caso de
manufactura crtica en 2008.579 Los sectores referidos son de agricultura
y alimentacin, bancario y financiero, qumico, de instalaciones comerciales, comunicaciones, manufactura crtica, diques y presas, bases de
la industria para la defensa, servicios de emergencia, energtico, instalaciones gubernamentales, salud pblica y atencin a la salud, tecnologas de la informacin, monumentos e iconos nacionales, reactores,
materiales y desechos nucleares, correo y mensajera/transporte de
carga, sistema de transporte y agua. Cada sector cuenta con un departamento o agencia federal encargado de elaborar e implementar un
plan especfico de su sector.
Para el caso del sector de comunicaciones, el National Communications System es el responsable y cuenta con la participacin de otras
agencias como la FCC y la National Telecomunications and Information Administration. El sector de tecnologas de la informacin est a
cargo del Departamento de Homeland Security. El sector de comunicaciones cuenta con programas como el NS/EP Priority Communications
que busca asegurar la prioridad en el acceso a servicios de telecomunicaciones para aquellas personas que trabajan en seguridad nacional
o atienden emergencias. Por su parte el sector de las tecnologas de la
informacin tiene el programa de United States Computer Emergency
Readiness Team (US-CERT) para proteger la infraestructura de internet
contra ataques cibernticos.580
Canad cuenta con una estrategia nacional y un plan de accin
para infraestructura crtica,581 considerando sectores de infraestructura
crtica los activos y sistemas de energa y servicios pblicos, de comida, TIC, finanzas, transportes, gobierno, salud, agua, seguridad pblica
y manufactura.582 Canad establece la obligacin compartida en temas
de infraestructura crtica tanto de los gobiernos de los distintos niveles
and Protection, 17 de diciembre de 2003 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2011).
579 EUA, Department of Homeland and Security, http://www.dhs.gov/files/programs/
gc_1189168948944.shtm (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2012).
580 Cfr. EUA, Communications Sector-Specific Plan, 2010, http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nipp-ssp-communications-2010.pdf (fecha de consulta: 26 de septiembre de 2011), y
EUA, Information Technology Sector-Specific Plan, 2010, http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nipp-ssp-information-tech-2010.pdf (fecha de consulta: 26 de septiembre de 2011).
581 Canad, Public Safety, http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/index-eng.aspx (fecha
de consulta: 21 de septiembre de 2011).
582 Canad, National Strategy for Critical Infrastructure, http://www.publicsafety.gc.ca/
prg/em/ci/_fl/ntnl-eng.pdf (fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011).
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(federal, provincial, territorial y local), los propietarios y operadores de

la infraestructura como de todos los habitantes que deben estar preparados para enfrentar una emergencia en las primeras 72 horas. La tasa
de incidencia y grado de los desastres naturales se incrementa, as como
la posibilidad de que interrupciones de la infraestructura crtica puedan
prolongar la prdida de servicios esenciales. Los riesgos y vulnerabilidades se incrementan por el complejo sistema de interdependencias entre
la infraestructura crtica, que puede llevar a efectos cascada cruzando
fronteras y sectores. Estas implicaciones de interdependencia aumentan
por la cada vez mayor dependencia de la sociedad en las tecnologas de
la informacin.583 Aun cuando el ministerio Public Safety Canada es el
responsable de la coordinacin general del Plan de Accin de Infraestructura Crtica, Industry Canada, responsable del sector de telecomunicaciones, lo es tambin para la infraestructura crtica de TIC.584
En Mxico se consideran instalaciones estratgicas a los espacios,
inmuebles, construcciones, muebles, equipo y dems bienes, destinados al funcionamiento, mantenimiento y operacin de las actividades
consideradas como estratgicas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como de aquellas que tiendan a mantener
la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, en trminos de la Ley de Seguridad Nacional.585 Se consideran una amenaza
a la seguridad nacional los actos para destruir o inhabilitar la infraestructura estratgica o la indispensable para la provisin de bienes y
servicios pblicos.586 El secretario tcnico del Consejo de Seguridad Nacional es responsable de realizar el inventario de infraestructura estratgica.587 La Federacin est a cargo de la proteccin de las instalaciones estratgicas mientras que las entidades federativas y municipales
participan como coadyuvantes.588
583 As the rate and severity of natural disasters increases, so does the possibility that disruptions of critical infrastructure could result in prolonged loss of essential services. The risks
and vulnerabilities are heightened by the complex system of interdependencies among
critical infrastructure, which can lead to cascading effects expanding across borders and
sectors. The implications of these interdependencies are compounded by societys increasing reliance on information technologies, Ibidem, p.4 [traduccin de la autora].
584 Canad, Action Plan for Critical Infrastructure, http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/
ci/_fl/ct-pln-eng.pdf (fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011).
586 Artculo 5, fraccin XII, de la Ley de Seguridad Nacional (Mxico).
587 Artculo 15, fraccin XI, de la Ley de Seguridad Nacional (Mxico).
588 Artculos 147 y 148 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
(Mxico).
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CAPTULO X
4. COMUNICACIONES PARA SITUACIONES DE EMERGENCIA

Las situaciones de emergencia o desastre pueden agravarse por falta de
comunicaciones adecuadas por la destruccin, indisponibilidad o saturacin de las redes de telecomunicaciones. Las comunicaciones de
emergencia se definen como la capacidad de los equipos de respuesta
a emergencias [p. ej. bomberos, policas, primeros auxilios, mdicos] de
intercambiar informacin va datos, voz y video, segn estn autorizados, con la finalidad de cumplir con sus misiones. Las agencias para la
atencin a emergencias en todos los niveles de gobierno deben tener
comunicaciones interoperables y perfectas para responder a las emergencias, establecer el comando y control, mantener una situacin de
alerta, y funcionar bajo un escenario operativo comn, para incidentes
de gran escala.589
Las comunicaciones de emergencia deben tener como caractersticas fundamentales:590

La operatividad que hace posible que el personal de emergencias

pueda tener comunicacin para la realizacin de sus actividades.
La interoperabilidad la cual consiste en que exista comunicacin e intercambio de informacin entre distintas entidades
de atencin a emergencias, sean pblicas o privadas, e independientemente de si son federales, estatales o locales, y
que dicha comunicacin se d a los niveles de mando que se
requiera. La interoperabilidad implica una comunicacin eficiente, confiable y segura. La interoperabilidad puede ser un
reto considerando que cada autoridad competente puede tener un sistema distinto de las otras autoridades, la existencia
de equipo no compatible, la utilizacin de frecuencias distin-
589 Emergency communications is defined as the ability of emergency responders to

exchange information via data, voice, and video as authorized, to complete their missions. Emergency response agencies at all levels of government must have interoperable and seamless communications to manage emergency response, establish
command and control, maintain situational awareness, and function under a common
operating picture, for a broad scale of incidents., EUA, National Emergency Communications Plan, 2008, p. 2 [traduccin de la autora].
590 Cfr. EUA, National Emergency Communications Plan, 2008, p. 2; y Dale Hatfield y
Phil Weiser, Toward a Next Generation Strategy: Learning from Katrina and taking
advantage of new technologies, Mobile Satellite Ventures, 2005, pp. 6-11.
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tas por parte de las autoridades competentes o bien, por la

insuficiencia de recursos.

La confiabilidad para la continuidad de las comunicaciones a pesar de que la infraestructura principal haya sido destruida o
daada. Lo anterior en atencin a que las redes de telecomunicaciones generalmente no estn preparadas para un desastre
mayor (p. ej. ante un corte de energa elctrica prolongado, las
bateras de respaldo resultan insuficientes).
La ubicuidad que significa que el personal de atencin a emergencias pueda comunicarse independientemente de su ubicacin, ya sea que est en espacios abiertos o dentro de edificios,
en zonas urbanas o alejadas de las ciudades.
La flexibilidad para incorporar segn se requiera a personal de

distintas entidades.
La seguridad con la finalidad de que la informacin que se transmita est encriptada para evitar que se intercepte.
La complementariedad entre distintos tipos de redes y tecnologa,

es decir las comunicaciones de emergencia no pueden basarse exclusivamente en redes fijas ni en redes mviles sino que
debern tambin incluir redes satelitales. Recurdese que el
desastre ocurrido por el paso del huracn Katrina el ms devastador en EUA destruy las comunicaciones fijas, mviles y
de radiodifusin, haciendo indisponible tambin el nmero de
emergencia 911.591 En este caso las comunicaciones que estuvieron disponibles fueron las va satelite.
Cuando existe una emergencia o un desastre natural o generado por

el ser humano, las redes de telecomunicaciones que permanecen operando se saturan fcilmente debido a las comunicaciones tanto de los
equipos de emergencia como de las personas que desean entrar en
contacto con sus seres queridos para saber cmo se encuentran. Por lo
tanto es vital que se cuente con el programa de prioridad en servicios
mviles, a travs del cual el personal que forma parte de equipos de
591 Cfr. EUA, National Emergency Communications Plan, 2008, nota al pie de pgina 4.
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emergencia puede acceder al servicio mvil con prioridad respecto de

los usuarios comunes. Lo anterior permite que en situaciones de emergencia o desastre dichos equipos puedan comunicarse con prioridad
respecto del resto de los usuarios para realizar sus labores de auxilio y
apoyo a la poblacin.592 Adicionalmente se sugiere a la poblacin que
en el momento de una emergencia o desastre utilicen mejor el servicio
de datos (p. ej. mensajes de texto o SMS) que ocupa menos ancho de
banda que las comunicaciones de voz o video, para que no se saturen
las redes.
La Convencin de Tampere sobre la Provisin de Recursos de Telecomunicaciones para Mitigacin de Desastres y Operaciones de Alivio
(Convencin de Tampere) tiene por objeto el uso de recursos para desastres. Conforme a la Convencin de Tampere se podr: (1) desplegar equipos de telecomunicaciones para predecir, monitorear y proveer informacin sobre peligros naturales o a la salud, as como respecto a desastres,
(2) compartir informacin de peligros naturales/salud y desastres, (3) difundir informacin al pblico e (4) instalar y operar telecomunicaciones
para uso de las entidades de ayuda humanitaria.593
El Estado parte de la Convencin de Tampere que requiera asistencia de telecomunicaciones lo deber informar al coordinador operativo de la Convencin o al Estado del cual est solicitando dicha
ayuda, indicando el alcance y tipo de asistencia requerida.594 No se
podr prestar asistencia de telecomunicaciones sin el consentimiento
del Estado receptor de que se trate.595 El Estado receptor de la asistencia debe proveer ciertos privilegios, inmunidades y facilidades al
equipo que prestar la ayuda de telecomunicaciones (p. ej. exencin
de ciertos impuestos).596 Asimismo el Estado receptor est obligado a
reducir o eliminar las barreras regulatorias en relacin con los equipos y servicios de telecomunicaciones que se prestarn (p. ej. eliminar temporalmente restricciones a la importacin de equipos o al uso
de frecuencias).597
592 Cfr. EUA, National Communications Systems, Wireless Priority Service, http://wps.
ncs.gov (fecha de consulta: 28 de septiembre de 2011) y Canad, Industry Canada,
http://www.ic.gc.ca/eic/site/et-tdu.nsf/eng/h_wj00016.html (fecha de consulta: 28 de
593 Artculo 3, numeral 2, de la Convencin de Tampere.
594 Artculo 4 de la Convencin de Tampere.
595 Artculo 4, numeral 5, de la Convencin de Tampere.
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A esta fecha Mxico no ha suscrito la Convencin de Tampere ni

tiene un plan de telecomunicaciones para situaciones de emergencia.
Los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones dentro de
sus ttulos de concesin pueden tener la obligacin de contar con un
plan de acciones para prevenir la interrupcin de los servicios y para
proporcionar servicios de emergencia de cuando suceda un caso fortuito o de fuerza mayor.598
5. INFORMACIN A LA POBLACIN
En situaciones de peligro, emergencia o desastre es menester mantener informada a la poblacin sobre lo que est sucediendo, las maneras de prevenir o reducir riesgos, las reas restringidas, dnde obtener
ayuda, entre otros temas. La informacin debe ser precisa, oportuna y
til y debe estar disponible antes del incidente (cuando es posible, por
ejemplo, con el avance de un huracn), durante el incidente y despus
de ste. La forma en la que se hace llegar el mensaje a la poblacin
es de suma importancia y debe considerarse tambin que la comunicacin sea accesible a personas con distintos tipos de discapacidad.
Todos los medios de comunicacin pueden ser tiles para transmitir
informacin sobre situaciones de peligro, emergencia y desastre; sin
embargo no todos los medios pueden estar disponibles en un momento especfico de emergencia o desastre.
En EUA el Sistema de Alerta sobre Emergencias (Emergency Alert System) obliga a las empresas de radio y televisin abierta y restringida
(por cable, satelital, almbrica e inalmbrica) a transmitir las comunicaciones del Presidente de los EUA durante emergencias nacionales o
de las autoridades locales cuando se trate de informacin de emergencia importante (p. ej. situaciones meteorolgicas que representen una
amenaza a la poblacin).599 Asimismo dichas empresas en EUA estn
obligadas a que la informacin sobre emergencias sea accesible a personas con discapacidad auditiva y visual. Conforme a ello la informacin de emergencia en audio debe traer subtitulaje u otros mtodos de
598 Cfr. Cofetel, Bases de la licitacin 20 convocada por la Comisin Federal de Telecomunicaciones, Anexo 10, condicin 2.4 del modelo de ttulo de concesin para
instalar, operar y explotar una red pblica de telecomunicaciones.
599 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-alert-system-eas (fecha de consulta: 18 de
octubre de 2011).
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presentacin visual para alertar a personas con discapacidad auditiva

de una situacin de emergencia, como por ejemplo a travs de bandas
en las cuales va avanzando texto en la pantalla. En cuanto a la informacin de emergencia que se transmita por video o por una banda,
se deber proveer un sonido distintivo que advierta a la persona con
discapacidad visual que se est transmitiendo informacin sobre alguna emergencia y que debe utilizar otro medio de comunicacin (p. ej.
radio, telfono) para recibir toda la informacin.600
En Mxico los concesionarios y permisionarios de estaciones de radio
y televisin abierta o restringida estn obligados a transmitir en cadena
nacional informacin que a juicio de la Secretara de Gobernacin sea
de trascendencia nacional.601 En este sentido las transmisiones en cadena nacional significan difundir la misma informacin al mismo tiempo
en todas las estaciones de radiodifusin y dicha informacin puede ser
respecto a situaciones de emergencia. En los ttulos de concesin respectivos, los concesionarios y permisionarios de estaciones de radio y
de televisin abierta tienen la obligacin de proteccin civil de orientar
sus emisiones, en coordinacin con las autoridades competentes, con
el propsito de prevenir daos mayores a la poblacin y remediar los ya
causados.602 Por su parte los concesionarios y permisionarios de televisin y audio restringidos (p. ej. televisin por cable) estn obligados a
transmitir oportuna y gratuitamente los mensajes de las autoridades en
cuanto a seguridad o defensa del territorio nacional, la conservacin del
orden pblico o medidas para prever o remediar emergencias pblicas.603
600 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-video-programming-accessibility-persons-hearing-and-visual-disabilities (fecha de consulta: 17 de octubre de 2011).
601 Artculos 62 de la LFRTV, 29 del Reglamento del Servicio de Televisin y Audio Restringidos, y 25, fraccin XXIII del Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin
(Mxico).
602 SCT, Acuerdo por el que se adopta el estndar tecnolgico de televisin digital terrestre y se establece la poltica para la transicin a la televisin digital terrestre en
Mxico, publicado en el DOF de 11 de abril de 2006, Condiciones Vigsima Primera
del ttulo de refrendo de concesin para continuar usando comercialmente un canal
de televisin, y Dcima Novena del ttulo de refrendo de permiso de un canal de televisin, de los formatos incluidos en dicho Acuerdo; y Cofetel, Resolucin mediante
la cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones evala y tramita las
solicitudes de refrendo presentadas por concesionarios de radiodifusin sonora con
anterioridad a la entrada en vigor de las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisin, aprobada por el Pleno de Cofetel mediante acuerdo P/110608/190, de 11 de
junio de 2008, Condicin Vigsima del ttulo de refrendo de concesin para continuar
usando comercialmente una frecuencia de radiodifusin, Anexo IV.
603 Artculo 28 del Reglamento del Servicio de Televisin y Audio Restringidos (Mxico).
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La Secretara de Gobernacin es la facultada para conocer los boletines y mensajes a transmitirse por los concesionarios y permisionarios
salvo cuando exista urgencia, caso en el que las autoridades podrn directamente ordenar la transmisin. Por su parte la Cmara Nacional de
la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) difunde informacin sobre
cmo actuar antes, durante y despus de un desastre as como a travs
de sus afiliados difunde mensajes formativos, medidas y recomendaciones para el autocuidado y autoproteccin de la poblacin, alerta a la
poblacin en caso de emergencia, informa sobre las condiciones de la
emergencia o desastre y de las acciones en apoyo a las comunidades
afectadas.604 Asimismo la Federacin Mexicana de Radio Experimentadores fomenta el intercambio de informacin y material tcnico y
cientfico en materia de comunicacin durante la emergencia.605 Es importante recordar la labor tan significativa de comunicacin que hicieron los radioaficionados enviando y transmitiendo mensajes en toda la
Repblica Mexicana para comunicar la situacin de las personas a sus
seres queridos tras el severo dao que sufri la red telefnica de larga
distancia por el terremoto de 1985, que la inhabilit varios meses.
6. CIBERSEGURIDAD Y CERT/CSIRT
Con la creciente dependencia a internet y en un mundo interconectado, la seguridad de las redes de telecomunicaciones y la ciberseguridad se han convertido en un tema vital. Recurdese que internet est
formado por las redes de telecomunicaciones, por lo cual su seguridad
conlleva la de las redes. La ciberseguridad incluye la prevencin, deteccin y respuesta a vulnerabilidades y ataques. Los riesgos en el ciberespacio incluyen los virus, gusanos, troyanos y otros cdigos maliciosos
(malware) que pueden eliminar la informacin de las computadoras,
acceder sin autorizacin a stas y a sus archivos, alterar documentos,
atacar a otros sistemas y computadoras, robar la identidad, informacin de tarjetas de crdito, entre otros muchos riesgos y afectaciones.
La ciberseguridad es responsabilidad de todos los usuarios de internet. Los CERT (Computer Emergency Response Team) o CSIRT (Computer
Security Incident Response Team, que es el trmino ms moderno) son
604 Cfr. Acuerdo por el que se emite el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil, publicado en el DOF de 26 de octubre de 2006 (Mxico).
605 Cfr. Ibidem.
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CAPTULO X
equipos de expertos en seguridad de las tecnologas de la informacin

que buscan proteger de manera efectiva y eficiente a los equipos e infraestructuras de informacin frente a las amenazas, vulnerabilidades y ataques en internet.606 Los CERT pueden ser pblicos o privados.
Proporcionan informacin educativa, alertas sobre incidentes, riesgos
y maneras de mitigar stos y pueden realizar investigacin en ciberseguridad. En Mxico los CERT existentes a la fecha de publicacin de
esta obra son el de la UNAM (UNAM-CERT),607 el CERT-MX a cargo del
gobierno federal y el que el sistema financiero tiene en construccin.
7. GEOLOCALIZACIN, BLOQUEADORES Y APOYO

A LA JUSTICIA
La situacin de seguridad en la Repblica Mexicana desde principios
del siglo XXI se ha deteriorado significativa y crecientemente. Pretendiendo buscar formas de combatir la comisin de diversos delitos,
el Congreso de la Unin llev a cabo reformas en 2009, 2010 y 2012
a la LFT, estableciendo ciertas obligaciones a los concesionarios de
redes pblicas de telecomunicaciones y concesionarios autorizados
para el uso de frecuencias del espectro radioelctrico para usos determinados, as como a las comercializadoras de servicios de telecomunicaciones.608 La finalidad de estas reformas fue contribuir con la
lucha contra diversos delitos, a saber, en cuanto a la reforma de 2009
y 2012 respecto a los delitos de extorsin, amenazas, secuestro, contra
la salud, otros delitos graves o los relacionados con delincuencia organizada; la reforma de 2010 slo es relativa al secuestro. Sin embargo
el problema mayor en Mxico es la impunidad y la corrupcin, por
lo que ninguna cantidad de reformas legislativas puede remediar la
ausencia del estado de derecho.
Renaut. En 2009 el Congreso de la Unin estim que el medio para contribuir a reducir los delitos de extorsin, amenazas, secuestro, otros
delitos graves o los relacionados con la delincuencia organizada era
606 Cfr. European Network and Information Security Agency, Baseline capabilities National / governmental CERTs v1.0, diciembre de 2009, p. 8, US-CERT, www.us-cert.
gov., y UNAM-CERT, www.cert.org.mx.
607 UNAM-CERT, www.cert.org.mx.
608 Las reformas fueron publicadas en el DOF el 9 de febrero de 2009, el 30 de noviembre de 2010 y el 17 de abril de 2012.
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crear el Registro Nacional de Usuarios de Telefona Mvil (Renaut). Estas reformas establecieron obligaciones para concesionarios y, en ciertos casos, a comercializadoras de servicios de telecomunicaciones. Sin
embargo, despus de casi tres aos en que se demostr que esa medida
era ineficaz para lo que se pretenda, se derog el Renaut en 2012.
Bloqueadores. En 2010 el Congreso de la Unin expidi la Ley General
para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fraccin XXI del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y reform nuevamente la LFT en
cuanto a las obligaciones de los concesionarios. Mediante esta reforma
se adicion la obligacin de los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones de colaborar para que en el mbito tcnico operativo
se restrinja de manera permanente todo tipo de comunicacin, ya sea
transmisin de voz, datos o imagen en los Centros de Readaptacin Social Federales y de las Entidades Federativas.609 El bloqueo de seales
est orientado a comunicaciones sobre cualquier banda de frecuencia
y limitada al permetro de los centros de readaptacin social.610 Asimismo el Consejo Nacional de Seguridad Pblica tiene facultades para
establecer los casos, condiciones y requisitos para el bloqueo de seales de telefona celular en instalaciones estratgicas y los centros de
readaptacin social.611
En 2012 se reform nuevamente lo relativo a bloqueadores de seales de telecomunicaciones en centros penitenciarios proveyendo
mayor detalle y sealando que (1) una autoridad distinta a la penitenciaria ser la encargada de operar los bloqueadores y lo har fuera de
los centros penitenciarios, (2) si se interrumpe el funcionamiento de
los bloqueadores se lanzar una seal de alarma y (3) habr colaboracin entre esta autoridad distinta (la reforma no dice cul autoridad),
los concesionarios de telecomunicaciones y el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.612 Esta reforma mejora lo relativo a la operacin de
bloqueadores, sin embargo falt incluir la participacin de la sociedad
civil en el monitoreo de la operacin de estos inhibidores de seales. En
cualquier caso si las normas prohben la entrada de telfonos y equi609 Artculo 44, fraccin XVI, de la LFT.
610 Artculo 44, fraccin XVI, prrafo segundo, de la LFT.
612 Artculos 44 de la LFT y 14 ter de la Ley que Establece las Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados.
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CAPTULO X
pos de comunicacin, as como se instalan bloqueadores, pero no se

combate a la corrupcin ni se implementan medidas de supervisin
ciudadana, entonces ninguna cantidad de equipos ni leyes sern suficientes para realizar el Estado de Derecho y evitar que se realicen comunicaciones desde y hacia los penales.
Geolocalizacin. La obligacin para ubicar geogrficamente un equipo
mvil existe en ley desde 2010. Sin embargo en 2012 se incorpor una
nueva seccin a la LFT respecto a las obligaciones de los concesionarios y permisionarios de telecomunicaciones para que stos colaboren
con la Procuradura General de la Repblica y con las procuraduras
estatales para ubicar geogrficamente y en tiempo real los equipos de
comunicacin mvil vinculados con investigaciones de delincuencia
organizada, delitos contra la salud, secuestro, extorsin o amenazas.613
Intervencin de comunicaciones. La Constitucin establece que las comunicaciones privadas son inviolables y sanciona penalmente los actos
contra la libertad y privacidad de stas, salvo que alguno de los particulares que participe en la comunicacin privada de que se trate la aporte
voluntariamente. Por comunicaciones privadas debe entenderse de manera amplia a todas las comunicaciones electrnicas de voz, video, mensajes de texto y multimedia y mensajes de correo electrnico. La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada es ms especfica al referir a las
comunicaciones privadas como aquellas que se realicen de forma oral,
escrita, por signos, seales o mediante el empleo de aparatos elctricos,
electrnicos, mecnicos, almbricos o inalmbricos, sistemas o equipos
informticos as como por cualquier otro medio o forma que permita la
comunicacin entre uno o varios emisores y uno o varios receptores.614
Por su parte la LFT establece que ser confidencial la informacin que
se transmita a travs de redes y servicios de telecomunicaciones, salvo
que sea informacin pblica o exista orden de autoridad competente.615
La Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro obliga a los concesionarios de servicios de telecomunicaciones a
prestar auxilio a las autoridades para la intervencin de comunicaciones
privadas cuando medie orden judicial que as lo determine.616
613 Artculos 3 fraccin XVII, 40 bis y 44 fraccin XVII de la LFT.
614 Artculo 16, prrafo tercero de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (Mxico).
616 Artculo 24 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de
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Las comunicaciones privadas podrn intervenirse previa autorizacin de los jueces federales competentes, sin que puedan intervenirse
comunicaciones para asuntos electorales, fiscales, mercantiles, civiles,
laborales, administrativos o cuando se trate de comunicaciones de una
persona detenida y su defensor.617 Cuando una autoridad competente
solicite la intervencin de comunicaciones privadas al juez federal, deber expresar el tipo de intervencin, las personas cuyas comunicaciones sern intervenidas y la duracin de la intervencin.618 En el caso de
intervenciones relacionadas con delincuencia organizada, el escrito de
solicitud de la autoridad al juez deber incluir el objeto y la necesidad
de la intervencin, el procedimiento y los equipos de intervencin y en
su caso, la identificacin de la persona que presta el servicio de comunicacin a ser intervenido.619 Asimismo para el caso de delincuencia
organizada, el juez federal podr otorgar autorizacin para la intervencin de comunicaciones cuando la intervencin sea el medio idneo
para obtener pruebas, debiendo en su caso ordenar a las instituciones
pblicas o privadas (p. ej. concesionarios de telecomunicaciones) modos especficos de colaboracin.620
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada obliga a los concesionarios, permisionarios y titulares de medios o sistemas que puedan ser sujetos a intervencin, a colaborar con las autoridades competentes.621 La autorizacin de intervencin de comunicaciones en casos
de delincuencia organizada podr ser de hasta seis meses, incluyendo
prrrogas, a menos que se acrediten nuevos elementos que justifiquen
un tiempo mayor. Las intervenciones hechas sin autorizacin o fuera
de los trminos y de sta, carecern de valor probatorio.622
En Mxico los desafos en seguridad y atencin a emergencias son
inmensos por la lacerante corrupcin que aqueja al pas y la impunidad que la agrava. Finalmente la tecnologa y las telecomunicaciones
son medios que pueden emplearse positivamente para el desarrollo
armnico de la sociedad o utilizarse para el crimen y para una actitud
complaciente ante ste. Ninguna cantidad de Renauts o de bloqueadoSecuestro, Reglamentaria de la fraccin XXI del artculo 73 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos (Mxico).
617 Artculo 16, prrafo dcimo tercero de la Constitucin.
619 Artculo 16 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (Mxico).
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res en las crceles remediar la ausencia del Estado de Derecho. Si en

las crceles est prohibida la introduccin de equipos celulares o de telecomunicaciones, por qu ingresan? Si el Congreso de la Unin legisla para incorporar equipos bloqueadores de seales de telecomunicaciones dentro de los centros de readaptacin social, qu garantiza que
la misma corrupcin que permiti la entrada de equipos celulares o de
telecomunicaciones, esta vez impida apagar los bloqueadores en tanto
se realizan llamadas y se generan comunicaciones desde las crceles?
Las telecomunicaciones deben ser pues un facilitador de la prevencin
y atencin a situaciones de seguridad y emergencia, sin olvidar que
para ello se requiere de planeacin nacional, estratgica e incluyente
encabezada por el gobierno mexicano en la cual la ciudadana participe
y se comprometa. w
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CAPTULO XI
MEDIO AMBIENTE, SALUD
Y TELECOMUNICACIONES
os beneficios a la sociedad contempornea por el uso de las TIC

eclipsan las voces que claman por atender tambin los efectos sobre el medio ambiente y la salud de las generaciones presentes y
futuras. La investigacin, las polticas pblicas y la concientizacin de
la necesidad de atender con prioridad los desechos o basura electrnica, de analizar las implicaciones de las TIC sobre el cambio climtico y
de evaluar si el uso cada vez mayor de las TIC por parte de la poblacin
tiene un efecto negativo en la salud han sido limitadas y en muchos
pases nulas. Desde una perspectiva de derechos humanos, varios de
stos podran estar en riesgo de realizacin plena, tal como el derecho
a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentacin, a la educacin
y a la informacin.
Las implicaciones positivas del uso de las TIC (p. ej. disminucin
de traslado de personas por juntas virtuales o por el teletrabajo, empleo de aplicaciones satelitales para identificar sequas) en nada deben
prevenir que las consecuencias de la dependencia actual en las TIC se
estimen en todo el ciclo de vida de los equipos electrnicos (p. ej. desde
la extraccin de metales raros para un telfono celular hasta la disposicin final de ste y de los residuos txicos), porque de otra manera
se estaran viendo slo los efectos positivos sin estimar los costos/beneficios totales. Tampoco debe asumirse una postura simplista en la
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CAPTULO XI
cual slo se haga un anlisis del impacto ambiental del uso de las TIC
sin considerar las actividades, los equipos y la energa empleada para
hacer posible dicho uso. Por lo anterior, este captulo expone una descripcin general de las sustancias peligrosas y desechos electrnicos,
el cambio climtico y los efectos en la salud del uso de las TIC, complementado con la experiencia comparada desde un punto de vista legal y
regulatorio, as como con algunas reflexiones y propuestas.
1. SUSTANCIAS PELIGROSAS Y DESECHOS ELECTRNICOS

Los equipos de telecomunicaciones, ya sean utilizados por los usuarios finales (p. ej. telfonos mviles, laptops, tabletas, televisores) o por
los operadores para prestar servicios de telecomunicaciones pueden
utilizar minerales y sustancias dentro de sus componentes. Algunos
minerales y sustancias son dainos para el ser humano o bien contaminan el ambiente, por lo que debe evitarse su utilizacin o limitar su
utilizacin hasta ciertos lmites. Otros minerales y sustancias pueden
representar riesgos para la salud del ser humano y/o para el medio ambiente si no se maneja adecuadamente su disposicin final.
La responsabilidad de la proteccin al ambiente y a la salud es
compartida por el sector pblico y privado as como la poblacin, como
se ver ms adelante. Los principios fundamentales son la prevencin,
la minimizacin en la generacin de residuos, la recuperacin o valorizacin623 as como la disposicin final y segura de los residuos.
1.1. Medidas a favor del ambiente

La conviccin de que un ambiente sano y adecuado para la salud del
ser humano no puede sacrificarse por el progreso tecnolgico es la base
de la justificacin para las medidas ambientalistas, que incluyen:
623 En Mxico, la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos en
su artculo 3, fraccin XLIV, define a la valorizacin como Principio y conjunto de
acciones asociadas cuyo objetivo es recuperar el valor remanente o el poder calorfico de los materiales que componen los residuos, mediante su reincorporacin en
procesos productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral y
eficiencia ambiental, tecnolgica y econmica.
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Sustancias peligrosas. La sustitucin de las sustancias peligrosas por otros materiales seguros o de menor riesgo. Si no es
posible dicha sustitucin, debe evaluarse peridicamente y con
base en datos cientficos qu sustancias deben estar vedadas
totalmente, cules pueden utilizarse hasta cierto grado, qu
otras pueden emplearse siempre que pueda reducirse el riesgo
al ambiente y a la salud con una disposicin adecuada de los
residuos txicos, entre otros. Hay sustancias tales como el mercurio (Hg), el cadmio (Cd), el plomo (Pb), el cromo hexavalente,
los polibromobifenilos (PBB) y los polibromodifenilteres (PBDE)
que aun siendo recolectados y sometidos a un proceso de reciclado pueden comprometer un ambiente sano y a la salud.624

Los metales pesados (p. ej. cadmio, plomo, plata, mercurio)
se utilizan mucho para los equipos de TIC. Estos metales pesados se encuentran en depsitos minerales. Si estos metales no
se extraen (o no se hace su disposicin final) de manera segura,
son un riesgo grave para el ambiente y los seres vivos.625
Al determinar si una sustancia puede utilizarse para un
equipo electrnico en razn del riesgo al ambiente o a la salud,
debe considerarse tambin si la sustancia puede dispersarse de
manera incontrolada o difusa o si puede generar residuos peligrosos o riesgos inaceptables a los trabajadores que se dedican
a la recoleccin o procesamiento de desechos electrnicos, por
ejemplo.

Separacin de desechos. La separacin de los equipos electrnicos del resto de la basura es esencial para el mejor tratamiento
de los desechos de equipos electrnicos. Los equipos electrnicos jams deben tirarse con la basura o el resto de los desechos
por las implicaciones tan graves al ambiente, consistentes en la
contaminacin del suelo y del agua o por la liberacin de gases,
entre otros. Para ello es indispensable que la poblacin sepa la
624 Cfr. UE, Directiva 2011/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio
de 2011 sobre restricciones a la utilizacin de determinadas sustancias peligrosas en
aparatos elctricos y electrnicos, publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea,
L 174/88 del 1 de julio de 2011, Considerando 7.
625 Cfr. UIT, ICTs for e-Environment Guidelines for Developing Countries, with a Focus on Climate Change, Ginebra, Unin Internacional de Telecomunicaciones, 2008
http://www.itu.int/ITU-D/cyb/app/docs/itu-icts-for-e-environment.pdf (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012), p. 77.
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CAPTULO XI
importancia de jams tirar equipos electrnicos con la basura

comn y que stos deben dejarse en contenedores especiales.
Es importante que dichos contenedores estn disponibles sin
costo para el consumidor final y sean accesibles, as como marcados con el smbolo de basurero o contenedor para equipos
electrnicos.626
Produccin y diseo ecolgicos. Exigir que la produccin y el
diseo de equipos electrnicos sean ecolgicos, facilitando el
reuso, desmantelamiento y recuperacin de componentes y materiales. La produccin y diseo ecolgicos forzosamente deben
considerar todo el ciclo de vida de un equipo electrnico: seleccin y uso de materias primas (p. ej. preferir sustancias no peligrosas sobre las que pueden representar un riesgo al ambiente);
fabricacin (p. ej. tipo de proceso empleado y qu tan amigable
es con el ambiente); envasado, transporte y distribucin; instalacin y mantenimiento; utilizacin y fin de la vida til. Cada
etapa del ciclo de vida de un equipo electrnico debe evaluar: el
consumo de materiales, de energa y de otros recursos; las emisiones a la atmsfera, agua o suelo; la contaminacin tal como el
ruido, la vibracin, la radiacin o los campos electromagnticos;
la generacin de residuos y la posibilidad de reusar, desmantelar-reciclar y recuperar residuos de los materiales.627

El caso de los cables para equipos elctricos es un ejemplo
cotidiano de la falta de conciencia y consenso sobre la necesidad de producir ecolgicamente. Hoy da hay un sinfn de cables para equipos electrnicos segn la marca y el modelo. Si
una persona tiene un equipo celular de la marca MNO y le dan
una nueva versin del celular, probablemente le den un nuevo
tipo de cable para electricidad. Esto hace que haya muchos desechos de cables. Lo anterior llev a la UIT a iniciar un estudio

626 Cfr. UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de
2012 sobre residuos de aparatos elctricos y electrnicos (RAEE), publicada en el
Diario Oficial de la Unin Europea, L 197/38 del 24 de julio de 2012, artculo 5 y Anexo
IX (smbolo de contenedor para equipos electrnicos).
627 Cfr. Ibidem, artculo 4; y UE, Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 21 de octubre de 2009 por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseo ecolgico aplicables a los productos relacionados
con la energa, publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea, L 285/10 del 31 de
octubre de 2009, Anexo I.
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CLARA LUZ LVAREZ
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sobre los cables de conexin a energa, en el que se identific la

falta de estandarizacin y la necesidad de verificar si un cable
consume energa o no mientras est conectado a la electricidad
sin equipo que cargar, entre otros aspectos. Por tanto se precisa
del esfuerzo y coordinacin de los fabricantes para estandarizar los cables de conexin o de electricidad de equipos de TIC
de tal suerte que un mismo cable sirva para diferentes equipos,
sin importar la marca o modelo.628

Informacin al consumidor. Proveer informacin suficiente al

consumidor de equipos electrnicos es esencial para un adecuado tratamiento y disposicin de los desechos. Por lo que
es menester informar sobre el deber de depositar los equipos
electrnicos en contenedores especficamente designados para
ello, lo cual es el primer paso. Todos debemos estar familiarizados y ser conscientes de que el reuso, reciclado y recuperacin
de elementos de los equipos electrnicos comienza por lo que
un ciudadano de a pie realiza con su equipo que ya no sirve,
que ha sustituido por un modelo nuevo o que por la razn que
sea, ya no le interesa usar. Asimismo los consumidores deben
saber de los riesgos y efectos potenciales al ambiente y a la
salud derivados de la presencia de sustancias peligrosas dentro
de los equipos electrnicos. Informar a los consumidores sobre
el rol que pueden jugar para el uso apropiado desde el punto de
vista ecolgico y de los costos por la recoleccin, tratamiento y
disposicin de los equipos electrnicos es importante para generar conciencia del impacto al ambiente, la salud y los costos
relacionados que no se limitan a algo econmico, sino tambin
y de manera ms importante se relacionan con la calidad de
vida de poblacin.629
628 Para ms informacin, consultar UIT, Global e-Sustaintability Initiative y Universita

degli Studi di Genova, An energy-aware survey on ICT device power supplies, 2012
http://www.itu.int/ITU-T/climatechange/report-ict-device.html (fecha de consulta: 22
de octubre de 2012).
629 Cfr. UE, Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009 por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de
diseo ecolgico aplicables a los productos relacionados con la energa, op. cit. nota
627, artculo 14; y UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 4 de julio de 2012 sobre residuos de aparatos elctricos y electrnicos (RAEE), op.
cit. nota 626, artculo 14.
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CAPTULO XI
Informacin a empresas de tratamiento. Los fabricantes de equipos electrnicos estn en la mejor posicin para saber qu sustancias son peligrosas y cules pueden serlo si no se les da un
tratamiento adecuado. Los fabricantes deben informar gratuitamente a las empresas que se dediquen a realizar el tratamiento
de desechos para el reuso-reciclado-disposicin de residuos, sobre los componentes y materiales de los equipos electrnicos as
como sobre la ubicacin de las sustancias peligrosas.630
Cuando un equipo electrnico llega al final de su vida til
debe depositarse en contenedores especiales. En el escenario
ideal se busca en primer lugar el reuso de componentes y materiales incorporados al equipo o si eso no es posible, el reciclado
de dichos componentes y materiales. Para ello el equipo electrnico debe transportarse, almacenarse, manejarse y tratarse
debidamente. Una vez que los componentes y materiales que
pueden reusarse o reciclarse han sido extrados, se debe cuidar
que la disposicin final de los residuos se realice de manera tal
que evite riesgos de contaminacin al ambiente.

La recogida, el almacenamiento, el transporte, el tratamiento y el reciclado de los RAEE [residuos de aparatos elctricos
y electrnicos] as como su preparacin para la reutilizacin
se efectuarn con un planteamiento dirigido a proteger el
ambiente y la salud humana y a preservar las materias primas, y tendrn como objetivo reciclar los recursos valiosos
contenidos en los AEE [aparatos elctricos y electrnicos] a
fin de garantizar un mejor suministro de productos bsicos
en la Unin [Europea].631
1.2. Cadena de reciclaje de desechos electrnicos

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
pone nfasis en que los desechos electrnicos (e-waste) deben ser considerados por su impacto en el medio ambiente y en los recursos que se
desperdician por la falta de procesos de reciclaje apropiados.
630 UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de 2012
sobre residuos de aparatos elctricos y electrnicos (RAEE), op. cit. nota 626, artculo 15.
631 Ibidem, considerando 19.
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Los desechos electrnicos (e-waste) se consideran generalmente como un problema de desechos que puede daar
al medio ambiente si no se manejan adecuadamente. Sin
embargo el impacto enorme en recursos de los aparatos
elctricos y electrnicos (EEE) se pasa por alto. En sntesis
la ausencia del cierre del ciclo de los aparatos elctricos y
electrnicos lleva no slo a problemas ambientales significativos sino tambin a un agotamiento sistemtico de los
recursos base de los materiales secundarios.
Los [aparatos] electrnicos modernos pueden contener hasta 60 elementos diferentes; muchos de los cuales
son valiosos, otros son peligrosos y otros ms son ambos.
() los aparatos elctricos y electrnicos son consumidores mayores de muchos metales preciosos y especiales
y en consecuencia [son] un colaborador importante de la
demanda mundial de metales () la mayora de los recursos valiosos hoy da se pierden. Muchas son las causas que
pueden identificarse: primeramente, los esfuerzos de recoleccin insuficiente; en segundo lugar las tecnologas de
reciclaje inapropiadas; en tercer trmino y sobre todo, las
exportaciones grandes y frecuentemente ilegales de flujos
de desechos electrnicos a las regiones sin infraestructura
de reciclaje o con una inapropiada. Las grandes emisiones
de sustancias peligrosas estn asociadas a esto. ()
El reciclaje efectivo de metales/materiales es crucial
para mantenerlos disponibles para fabricar nuevos productos, sean estos electrnicos, aplicaciones para energa renovable u otras que an no se inventan. De esta manera los
metales primarios y los recursos energticos pueden conservarse para futuras generaciones.632
632 E-waste is usually regarded as a waste problem, which can cause environmental damage if not dealt with in an appropriate way. However, the enormous resource impact
of electrical and electronic equipment (EEE) is widely overlooked. Summarizing the
lack of closing the loop for electronic and electrical devices leads not only to significant
environmental problems but also to systematic depletion of the resource base in secondary materials. Modern electronics can contain up to 60 different elements; many
are valuable, some are hazardous and some are both. () electrical and electronic
equipment is a major consumer of many precious and special metals and therefore
an important contributor to the worlds demand for metals () the majority of valuable
resources today are lost. Several causes can be identified: firstly, insufficient collection efforts; secondly, partly inappropriate recycling technologies; thirdly, and above
all large and often ilegal exports streams of e-waste into regions with no or inappropriate recycling infrastructures in place. Large emmissions of hazardous substances
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CAPTULO XI
El PNUMA seala que existen tres niveles de emisiones txicas, a saber

la de emisiones primarias de las sustancias peligrosas presentes en los
desechos electrnicos (p. ej. mercurio o arsnico), las secundarias derivadas de las sustancias generadas por un tratamiento inadecuado de
los desechos electrnicos y las terciarias, que son sustancias peligrosas
utilizadas durante el reciclaje, que pueden ser liberadas por un tratamiento inadecuado. La reflexin del PNUMA es que aun con regulacin,
slo se atiende en el mejor de los casos a las emisiones primarias y secundarias y ni los productos ms limpios pueden dejar de ocasionar
las emisiones terciarias sin tecnologas de reciclaje apropiadas.633
El PNUMA634 se refiere a la estructura de la cadena de reciclado de
la siguiente manera:

Recoleccin. Sin la recoleccin no existe reciclado posible aun

cuando un pas tuviera las instalaciones para hacerlo. De ah la
importancia de la recoleccin que de acuerdo con el PNUMA depende ms de factores sociales que de mtodos de recoleccin.
Clasificacin, desmontaje y en su caso, preprocesamiento. El

objetivo esencial de esta etapa es separar las sustancias peligrosas que deben ser enviadas a su disposicin final y seleccionar los materiales que s pueden ser sujetos de reuso
o reciclaje para su envo a instalaciones que le den el tratamiento adecuado. Esta etapa puede realizarse manualmente,
de manera mecnica o con una combinacin de ambas segn
el aparato de que se trate y dependiendo del material/sustancias involucradas.
Proceso final. Dependiendo del material, se deben enviar a las

fundidoras o extractoras que correspondan. En cualquier caso es
fundamental que las instalaciones cuenten con lo ms avanzado
de la tecnologa para prevenir que se emitan gases nocivos.
are associated with this. () Effective recycling of the metales/materials is crucial to

keep them available for the manufacture of new products, be it electronics, renewable
energy applications or applications not invented yet. In this manner primary metal and
energy resources can be conserved for future generations., Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y United Nations University, Recycling from
E-waste to Resources, Berln, 2009, pp. 6 y 8 [traduccin de la autora].
633 Cfr. Ibidem, p. 12.
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1.3. Principio de responsabilidad

El principio de que quien genera el riesgo al ambiente y la contaminacin debe ser el responsable y quien pague por ello es generalmente aceptado. Por ello los fabricantes y en su caso, sus distribuidores, son los responsables de la recoleccin, tratamiento,
recuperacin y disposicin final de los equipos electrnicos o sus
remanentes. Esto genera el incentivo de que los fabricantes busquen
producir los equipos electrnicos con diseo ecolgico, que se favorezca renovar los equipos o extender la vida til de stos a travs de
la disponibilidad de piezas de repuesto en lugar de que se desechen,
que se aliente a realizar actualizaciones a los equipos, que se facilite
el desarmado que permita el reuso o reciclado, que a final de cuentas
el fabricante tenga una responsabilidad extendida durante todo el
ciclo de vida del aparato y ms all de que ste tenga la funcionalidad para la cual est diseado.
En la UE los fabricantes de equipos electrnicos deben financiar la
recoleccin, tratamiento, recuperacin y disposicin final tanto de los
equipos electrnicos que estn produciendo como de los que fueron
colocados en el mercado antes de 2005, mismos que se consideran residuos histricos. Para los residuos histricos de uso particular o de
hogar, todos los fabricantes aportan de acuerdo con su participacin de
mercado y segn el tipo de equipo de que se trate. Para los residuos
histricos que no sean de uso particular o de hogar se prev: (1) que
si fueron sustituidos por productos nuevos que sean equivalentes, los
fabricantes de stos sern los que pagarn por el tratamiento debido
de los equipos electrnicos y (2) que si son otros residuos histricos,
el costo lo pagarn los usuarios de los equipos electrnicos. Una herramienta para el monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de los
fabricantes es que exista una base de datos con la informacin de los
fabricantes.635
En Mxico la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente y la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos reconocen este principio de responsabilidad de que quien
genera residuos debe asumir los costos de su manejo integral y de ser
el caso, de la reparacin de los daos.
635 Cfr. UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de
2012 sobre residuos de aparatos elctricos y electrnicos (RAEE), op. cit. nota 626,
artculos 12 y 13.
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CAPTULO XI
1.4. Estadsticas de desechos electrnicos

La informacin sobre e-desechos es escasa e insuficiente. La ausencia
de estadsticas confiables sobre la cantidad de equipos electrnicos, la
manera en que se tiran, cuntos son procesados debidamente, cunto
se logra reusar o reciclar, la cantidad de residuos finales, entre otros,
es un desafo para la adopcin oportuna y correcta de polticas pblicas efectivas. En la UE con base en la cantidad de equipos electrnicos
puestos en el mercado se establece un porcentaje mnimo de equipos
electrnicos que deben ser sometidos al proceso de reuso, reciclado y
recuperacin por parte de los fabricantes,636 por lo cual la informacin
estadstica de desechos electrnicos es bsica para el cumplimiento de
obligaciones en la materia.
En Mxico la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos establece que existir un Sistema de Informacin sobre
la Gestin Integral de los Residuos.637 ste integrar informacin de las
autoridades federales, estatales y municipales respecto a la situacin
local, los inventarios de residuos generados, la infraestructura disponible para su manejo y las disposiciones jurdicas aplicables, entre otros.
1.5. Desechos electrnicos en Mxico

La proteccin al ambiente, la preservacin y la restauracin del equilibrio ecolgico y la prevencin y gestin integral de los residuos es
una materia concurrente, es decir que la Federacin, los estados y
los municipios tienen competencia.638 De ah que se hayan expedido
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente y
la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos
para sentar las bases conforme a las cuales se coordinarn los tres
rdenes de gobierno de acuerdo a sus respectivas reas de competencia. La Reforma Constitucional de 2013 no se pronunci respecto
a este tema.639
636 Cfr. Ibidem, artculo 7.
637 Artculo 37 de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos.
638 Artculo 73 frac. XXIX-G de la Constitucin.
639 La LFT al referirse al despliegue de redes seala de manera general que se debe
cumplir con las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y proteccin ecolgica aplicables, sin tener alguna otra referencia al tema ambiental o de residuos electrnicos. Artculo 5, segundo prrafo de la LFT.
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El marco jurdico mexicano reitera la responsabilidad compartida

en materia ambiental y el deber de asumir los costos de disposicin
de los residuos a la persona que los genera. La Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos define a los residuos tecnolgicos como los provenientes de las industrias de la informtica,
fabricantes de productos electrnicos o de vehculos automotores y
otros que al transcurrir su vida til, por sus caractersticas, requieren
de un manejo especfico y los clasifica como residuos de manejo especfico.640 Las normas oficiales mexicanas deben ser gua o establecer
lineamientos de cmo debe ser dicho manejo especfico o si debe o no
existir un plan de manejo. Existen ciertas normas oficiales mexicanas
relativas al tratamiento de pilas y una expedida en 2013 sobre los criterios para clasificar los residuos de manejo especial y los elementos
y procedimientos para la formulacin de planes de manejo que sera
aplicable a los residuos tecnolgicos. Recurdese que las pilas de muchos equipos electrnicos pueden contener sustancias peligrosas (p. ej.
cadmio) y por tanto se catalogarn como residuos peligrosos.641
2. CAMBIO CLIMTICO Y TELECOMUNICACIONES

El cambio climtico es el atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial y que
se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos
de tiempo comparables.642 Los efectos adversos del cambio climtico
son los que tienen efectos nocivos significativos en la composicin, la
capacidad de recuperacin o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenacin o en el funcionamiento de los sistemas
socioeconmicos, o en la salud y el bienestar humanos.643
640 Artculo 19 frac. VIII de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos.
641 Artculo 31 fraccin V de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos, y la Norma Oficial Mexicana NOM-161-SEMARNAT-2011, Que establece
los criterios para clasificar a los Residuos de Manejo Especial y determinar cules
estn sujetos a Plan de Manejo; la lista de los mismos, el procedimiento para la
inclusin o exclusin en dicha lista as como los elementos y procedimientos para la
formulacin de los planes de manejo, publicada en el DOF del 1 de febrero de 2013.
642 Artculo 1 numeral 2 de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (1992).
643 Artculo 1 numeral 1 de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (1992).
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CAPTULO XI
El aprovechamiento de las TIC para combatir el cambio climtico

se enfrenta con retos diversos tales como la falta de conciencia en que
las TIC son un instrumento para ello, la escasa disponibilidad de tecnologa en pases en desarrollo y la falta de evidencia contundente de
los beneficios de las TIC para atacar el cambio climtico.644 () la falta
de una metodologa estndar del sector de las TIC ha sido una barrera
para comunicar el mensaje de la UIT sobre el cambio climtico. Las
diferencias entre los estimados del impacto de las TIC en el medio ambiente que surge de la utilizacin de metodologas diversas, han reducido la credibilidad de las evaluaciones.645
Las redes satelitales, las de radiocomunicacin, los centros de observacin y muchos otros sistemas y equipos de TIC son empleados
para monitorear el ambiente y el clima.646 En especial la Organizacin
Meteorolgica Mundial (OMM) utiliza diferentes tipos de TIC para monitorear el estado del tiempo y el clima. La OMM recopila informacin
relevante a travs de sensores instalados en satlites, aeronaves, radiosondas y centros de datos. Utilizando redes de telecomunicaciones
puede intercambiar informacin entre centros meteorolgicos y procesar dicha informacin para emitir alertas, realizar pronsticos y proveer estadsticas.647
644 UIT, ITUs e-Environment Toolkit and Readiness Index, Ginebra, Unin Internacional de
Telecomunicaciones, 2009, www.itu.int/ITU-D/cyb/app/docs/eEnvironment%20ToolkitFINAL.pdf (fecha de consulta: 17 de octubre de 2012), pp. 20-21, 29, 45, 57, 60, 67-82, y 85.
645 In the past, the lack of a standard methodology for the ICT sector has been a barrier
to communicating ITUs climate change message. The differences between estimates
of the impact of ICT on the environment, arising from the use of different methodologies, have diminished the credibility of the assessments, Zeddam, Ahmed et al.,
New ITU standards for a greener economy, en ITU News, nmero 9, noviembre de
2011, Unin Internacional de Telecomunicaciones, disponible en https://itunews.itu.
int/En/1939-New-ITU-standards-for-a-greener-economy.note.aspx (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012) [traduccin de la autora].
646 Para mayor informacin en el tipo de redes y sistemas utilizados para monitorear el clima, as como para los estndares y recomendaciones relacionadas por parte de la UIT,
consultar Nozdrin, Vadim, Using radiocommunication to monitor climate, en ITU News,
nmero 9, noviembre de 2011, Unin Internacional de Telecomunicaciones, disponible
en https://itunews.itu.int/En/1938-Using-radiocommunication-to-monitor-climate.note.
aspx (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012). Para mayor informacin en recomendaciones y estndares sobre las TIC y el medio ambiente, consultar Zeddam, Ahmed
et al., op. cit. nota 645. Es importante notar que las recomendaciones y estndares de
la UIT van actualizndose constantemente, por lo que deben tomarse las referencias
como un punto de partida para identificar si ha habido cambios posteriores.
647 Cfr. UIT, Monitoring Climate, http://www.itu.int/themes/climate/docs/report/06_monitoringClimateChange.html (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012).
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Los cables submarinos son empleados para las comunicaciones comerciales. Sin embargo se ha puesto de manifiesto la importancia de
la utilizacin de cables submarinos para obtener informacin del ocano profundo y del piso submarino (p. ej. temperatura y salinidad del
ocano, presin del agua, actividad ssmica) as como para transmitir la
que se recopila en las estaciones cientficas marinas. La utilizacin de
los cables submarinos con el propsito cientfico contribuye a detectar
efectos del cambio climtico y los que pueden representar un riesgo
para la sociedad (p. ej. alertas de tsunami). Para ello se pueden colocar
sensores en los cables submarinos en uso o en los retirados del mbito comercial. Dichos sensores pueden recopilar informacin y enviarla
para su anlisis posterior.648
La UIT identifica como reas de oportunidad para combatir el
cambio climtico: (1) mejorar el diseo de los aparatos de TIC para
que sean ambientalmente amigables, (2) la desmaterializacin (p. ej.
digitalizacin de documentos, sustitucin de viajes por el uso de tecnologas de telepresencia), (3) la mejora en procesos (p. ej. e-Business,
e-Gobierno, comercio electrnico); (4) los edificios inteligentes, la logstica y los sistemas de transporte inteligentes mediante la utilizacin de TIC; (5) la eficiencia en la generacin y manejo de electricidad
(p. ej. usando smart grids o redes de energa elctrica inteligente que
utilizan TIC para la generacin y distribucin de electricidad), entre
otros.649
Adicionalmente las TIC pueden servir como instrumentos para
atender cuestiones ambientales como lo propone la propia UIT segn
se expone a continuacin:650
648 Para ms informacin, consultar UIT, UNESCO y Organizacin Meteorolgica Mundial, Using submarine cables for climate monitoring and disaster warning Strategy
and roadmap, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://www.
itu.int/dms_pub/itu-t/oth/4B/04/T4B040000150001PDFE.pdf (fecha de consulta: 22
de octubre de 2012), y UIT, UNESCO y Organizacin Meteorolgica Mundial, Using
submarine cables for climate monitoring and disaster warning Opportunities and
legal challenges, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://
www.itu.int/dms_pub/itu-t/oth/4B/04/T4B040000160001PDFE.pdf (fecha de consulta:
22 de octubre de 2012).
649 UIT, ITUs e-Environment Toolkit and Readiness Index, op. cit. nota 644, pp. 8-19. En
esta parte de esta obra de la UIT, sta hace una evaluacin del impacto tanto positivo
como negativo de las prcticas o actividades de las TIC en relacin con el cambio
climtico.
650 Cfr. UIT, ICTs for e-Environment-Guidelines for Developing Countries, with a Focus
on Climate Change, op. cit., nota 625, pp. 25-27.
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CAPTULO XI
Observacin ambiental terrestre, del ocano, del clima y de las

condiciones atmosfricas con lo cual se recopila informacin
que podr procesarse para ulterior anlisis y toma de decisiones. A manera de ejemplo, existen satlites que ayudan a monitorear las emisiones de dixido de carbono, los cambios en la
capa polar y glaciares, las variaciones atmosfricas, la capa de
la Tierra, as como monitoreo de las zonas remotas.
Anlisis ambiental y comparacin de la informacin recolectada lo cual puede incluir las emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes, la disponibilidad y calidad del agua, la
informacin para comprender cmo trabajan los sistemas ecolgicos, la elaboracin de modelos sobre el cambio climtico.
Planeacin ambiental de las polticas a seguir utilizando TIC lo

cual puede comprender la proteccin de reas, la biodiversidad,
la predictibilidad de condiciones climticas y los posibles desastres naturales.
Manejo y proteccin ambiental al emplear TIC para contribuir

a reducir las emisiones contaminantes o de efecto invernadero
(mitigar) y para realizar esfuerzos que permitan al ser humano
adaptarse a los efectos del cambio climtico (adaptacin). Dentro de este rubro se incluyen los sistemas de alerta temprana en
caso de emergencia.
Mitigar los efectos negativos de la utilizacin de las TIC desde

que son creadas hasta su disposicin final, as como aprovecharlas para reducir los efectos negativos del cambio climtico
(p. ej. emisin de gases de efecto invernadero). A manera de
ejemplo las TIC pueden generar gases de efecto invernadero al
ser consumidoras de energa elctrica y al mismo tiempo ayudar a evitarlo cuando se sustituye una junta presencial con una
teleconferencia.651
651 La distribucin estimada de las emisiones de dixido de carbono (CO2) por parte
de las TIC es de 40% de computadoras personales y monitores, 23% de servidores
(incluyendo los aires acondicionados requeridos para stos), 15% de las telecomunicaciones de lneas fijas, 9% de las telecomunicaciones mviles, 7% de las redes
de acceso local (LAN) y telecomunicaciones de oficina, y 6% de impresoras. Cfr. UIT,
ICT and Climate Change, citando como fuente a Kumar, Rakesh y Mieritz, Lars (2007)
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En este sentido las TIC deben ser evaluadas con todos los impactos que puedan tener a lo largo de su ciclo de vida. Slo
destacar los beneficios de las TIC sin considerar los efectos de
cuando se producen, de su utilizacin y cuando finaliza su vida
til, es slo escoger la parte atractiva. Sin embargo para una
evaluacin integral deben tomarse en cuenta los impactos positivos y negativos de principio a fin. Las investigaciones generalmente evalan unos impactos y no los otros, por lo cual las
investigaciones integrales son muy escasas.
Desarrollar habilidades humanas en TIC con la finalidad de que

el ser humano tenga conciencia del impacto al medio ambiente, que haya profesionales en temas ambientales y estos estn
en la curricula escolar. Las TIC se emplean desde para capacitar
a nios en la escuela sobre la importancia de proteger el ambiente hasta para alertar sobre desastres naturales.
Un caso prctico de la incidencia positiva del empleo de las TIC es el

de Unilever en Mxico. Esta empresa implement un nuevo concepto
de trabajo conocido como Agile Working que implica entre otras cosas permitir que los empleados de todos los niveles puedan trabajar
desde cualquier sitio evitando los traslados a la oficina (se estimaba
que cada empleado dedicaba entre dos y tres horas en traslados en la
Ciudad de Mxico), reduciendo al mnimo la utilizacin del papel y con
ello se estima que Unilever podr reducir 33% la huella de carbono, lo
que significa dejar de emitir unas 1,730 toneladas de CO2 anuales en su
planta de Tultitln y oficinas de Santa Fe.652
El despliegue de redes de banda ancha ha despertado inters no
slo por su potencial para la comunicacin de voz, datos y video a altas
velocidades sino tambin por su impacto favorable sobre el ambiente
en comparacin con las redes tradicionales. Ello en virtud de que las
redes de banda ancha y de siguiente generacin promueven la sustentabilidad urbana, reducen el consumo de energa y apoyan el intercambio de informacin relevante de manera oportuna.653
Conceptualizing Green IT and data centre power and cooling issues, Gartner Research Paper G00150322 http://www.itu.int/themes/climate/docs/report/02_ICTandClimateChange.html (fecha de consulta: 16 de octubre de 2012).
652 Declaraciones de Fabio Prado, presidente de Unilever Mxico, peridico El Financiero, 13 de julio de 2012.
653 Para ms informacin, consultar UIT y UNESCO, A review of environmental sustaina-
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CAPTULO XI
La importancia del fenmeno hizo que se expidiera en Mxico en

2012 la Ley General de Cambio Climtico en la que se establecen las
bases para la coordinacin de la federacin, estados y municipios en
cuanto a cambio climtico. Esta ley reconoce diversos principios aplicables a la poltica nacional para enfrentar el cambio climtico sin que
exista alguna referencia a las implicaciones de las TIC.
3. SALUD Y TELECOMUNICACIONES
Los beneficios del progreso tecnolgico normalmente palidecen ante
las preocupaciones sobre los efectos que pueden tener sobre la salud
del ser humano. Las personas y las sociedades estamos vidos de aprovechar la nueva tecnologa pero tenemos inquietudes de si en el mediano o largo plazo su uso le pasar la factura a nuestra salud. En la
primera parte del siglo XX la utilizacin del foco y el tendido de redes
de telegrafa y de telefona fija fueron cuestionadas por el impacto que
podran tener en la salud. Sin embargo por el tiempo que llevan en las
sociedades, el uso del foco o el de las redes de telegrafa y de telefona
fija ya no son motivo de alarma. Hoy da el uso constante de la telefona mvil en la vida cotidiana y la instalacin de estaciones base o radiobases de las redes de telefona mvil ha llevado a buscar respuesta
respecto de si las redes de telefona mvil y su uso presentan un peligro
para la salud y cul es el riesgo asociado.
Para determinar lo anterior es fundamental estudiar lo relativo a
los campos electromagnticos (electromagnetic field o CEM). stos son
radiaciones no ionizantes, es decir no son lo suficientemente potentes
como para romper las molculas de las clulas, a diferencia de los rayos gamma o los rayos X, que s lo son. Los CEM que pueden generarse
en relacin con las telecomunicaciones son:

Los de baja frecuencia (p. ej. lneas elctricas, aparatos electrnicos del hogar, computadoras). Las ondas de baja frecuencia
pasan a travs del cuerpo y dependiendo de la intensidad pueden estimular nervios y msculos.
bility in national broadband policies Global overview and case studies on Australia
and Rwanda, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://www.
broadbandcommission.org/documents/BB_MDG7_Case_Study.pdf (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012).
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Los de alta frecuencia (p. ej. radares, instalaciones para radio y

televisin, equipos mviles y estaciones base). Una parte de las
ondas de alta frecuencia se absorben y penetran un poco en el
tejido.
Los pases generalmente adoptan los lmites permitidos de CEM conforme lo ha sugerido la International Commission on Non-Ionizing Radiation
Protection (ICNIRP) o establecen lmites ms estrictos. Hay una intensa
discusin sobre si se puede afectar la salud del ser humano al estar
sometido a CEM. A la fecha no hay evidencia consistente ni concluyente ni investigaciones finales que determinen si la exposicin del ser
humano al CEM de acuerdo a los lmites referidos pueda ser perjudicial
para la salud o no. Sin embargo debe puntualizarse que los estudios
continan, en especial debido a que por lo reciente de la tecnologa
y la creciente dependencia de las sociedades en las comunicaciones
mviles, no hay resultados de investigaciones sobre los efectos de largo
plazo en la salud.
La importancia de determinar con datos objetivos y concluyentes
que el CEM es o no daino para la salud llev a que la OMS constituyera
en 1996 el Proyecto Internacional CEM [campo electromagntico] para
evaluar las pruebas cientficas de los posibles efectos sobre la salud de
los CEM en el intervalo de frecuencia de 0 a 300 GHz.654
En cuanto a los telfonos mviles y los efectos de corto plazo por su
utilizacin, la OMS seala que:
La principal consecuencia de la interaccin entre la energa
radioelctrica y el cuerpo humano es el calentamiento de
los tejidos. En el caso de las frecuencias utilizadas por los
telfonos mviles, la mayor parte de la energa es absorbida
por la piel y otros tejidos superficiales, de modo que el aumento de temperatura en el cerebro o en otros rganos del
cuerpo es insignificante.

En varios estudios se han investigado los efectos de los
campos de radiofrecuencia en la actividad elctrica cerebral, la funcin cognitiva, el sueo, el ritmo cardaco y la
presin arterial en voluntarios. Hasta la fecha, esos estudios
parecen indicar que no hay pruebas fehacientes de que la
exposicin a campos de radiofrecuencia de nivel inferior a
654 Organizacin Mundial de la Salud, www.who.int/peh-emf/es/index.html (fecha de consulta: 24 de octubre de 2012).
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CAPTULO XI
los que provocan el calentamiento de los tejidos tenga efectos perjudiciales para la salud.

Adems, tampoco se ha conseguido probar que exista
una relacin causal entre la exposicin a campos electromagnticos y ciertos sntomas notificados por los propios
pacientes, fenmeno conocido como hipersensibilidad
electromagntica.

() el CIIC [Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cncer] ha clasificado los campos electromagnticos
de radiofrecuencia como posiblemente carcingenos para
los seres humanos (grupo 2B), categora que se utiliza cuando se considera que una asociacin causal es creble, pero
el azar, los sesgos o los factores de confusin no pueden
descartarse con una confianza razonable.655
El despliegue de redes mviles forzosamente requiere de la instalacin de

estaciones base y sta se realiza mayormente en donde habita la poblacin. Existe algn riesgo a la salud de las personas que viven al lado o
cerca de una estacin base? Debido a la importancia del tema, a que las
preocupaciones de las personas son razonables ante la ausencia de informacin concluyente y a que la exposicin de una persona al CEM no es
algo en lo cual intervenga la voluntad (p.ej. a diferencia de cuando una persona decide fumarse un cigarro), se transcribe lo que ha sealado la OMS:
() Los niveles de exposicin a RF [seales de radiofrecuencias] de las estaciones de base y las redes inalmbricas son
tan bajos que los aumentos de temperatura son insignificantes y no afectan a la salud de las personas.

La potencia de los campos de RF alcanza su grado mximo en el origen y disminuye rpidamente con la distancia.
El acceso a lugares cercanos a las antenas de las estaciones de base se restringe cuando las seales de RF pueden
sobrepasar los lmites de exposicin internacionales. Una
serie de estudios recientes ha puesto de manifiesto que la
exposicin a RF de las estaciones de base y tecnologas inalmbricas en lugares de acceso pblico (incluidos hospitales y escuelas) suele ser miles de veces inferior a los lmites
establecidos por las normas internacionales.
655 Organizacin Mundial de la Salud, Campos electromagnticos y salud pblica: telfonos mviles, nota descriptiva N193, junio de 2011, http://www.who.int/mediacentre/
factsheets/fs193/es/index.html (fecha de consulta: 24 de octubre de 2012).
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De hecho, debido a su menor frecuencia, a niveles similares de exposicin a RF, el cuerpo absorbe hasta cinco
veces ms seal a partir de la radio de FM y la televisin
que de las estaciones de base. () Adems, las estaciones
de emisin de radio y televisin funcionan desde hace por
lo menos 50 aos sin que se haya observado ningn efecto
perjudicial para la salud.
()

Dada la presencia generalizada de estaciones de base
en el entorno, pueden producirse conglomerados de casos
de cncer cerca de estaciones de base simplemente por casualidad. Adems, los casos de cncer notificados en esos
conglomerados suelen ser de distinto tipo, sin caractersticas comunes, por lo que no es probable que se deban a una
misma causa.

() Los estudios con seres humanos y animales en los
que se han examinado las ondas cerebrales, las funciones
intelectuales y el comportamiento tras la exposicin a campos de RF, como los generados por los telfonos mviles, no
han detectado efectos adversos.

() De todos los datos acumulados hasta el momento,
ninguno ha demostrado que las seales de RF producidas
por las estaciones de base tengan efectos adversos a corto
o largo plazo en la salud. Dado que las redes inalmbricas
suelen producir seales de RF ms bajas que las estaciones de base, no cabe temer que la exposicin a dichas redes sea perjudicial para la salud.656
En la UE se ha adoptado una estrategia polifactica para abordar el

tema de los efectos en la salud de los CEM.657 En 1999 el Consejo de la
UE emiti una recomendacin sobre los lmites de exposicin a campos electromagnticos del pblico.658 A partir de esta recomendacin
se emitieron tres directivas, una sobre la exposicin de trabajadores
656 Organizacin Mundial de la Salud, Los campos electromagnticos y la salud pblica
estaciones base y tecnologas inalmbricas, nota descriptiva N 304, mayo de 2006,
www.who.int/mediacentre/factsheets/fs304/es/index.html (fecha de consulta: 24 de
octubre de 2012).
657 Vase el sitio web de la Comisin Europea sobre campos electromagnticos ec.europa.eu/health/electromagnetic_fields/policy/index_en.htm.
658 UE, Council Recommendation of 12 July 1999 on the limitation of exposure of the general public to electromagnetic fields (0 Hz to 300 GHz), publicada en el Diario Oficial
de la Unin Europea, L 199 del 30 de julio de 1999.
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CAPTULO XI
al CEM, otra sobre equipos de radio y de telecomunicaciones y la

tercera relativa a equipos elctricos,659 as como diversos estndares tcnicos basados en la recomendacin referida.660 Los lmites de
exposicin al CEM deben revisarse peridicamente por los Estados
miembros de la UE.
La UE ha realizado y sigue realizando investigaciones sobre los
efectos en la salud del CEM en distintas frecuencias. El Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks de la UE emiti un documento sobre los posibles efectos del CEM en la salud.661 Para ello dividi
en cuatro las fuentes de los CEM, segn se explica a continuacin662:

Esttica (0 Hz) (p. ej. pantallas de video, instrumentos cientficos, equipos de soldadura, resonancia magntica). Es muy escasa la informacin adecuada sobre una evaluacin apropiada
del riesgo de los campos magnticos estticos.663
Frecuencias extremadamente bajas (ELF) (0-300 Hz) (p. ej. lneas

elctricas, equipos domsticos, mquinas elctricas de carros
y trenes). La conclusin previa de que los campos magnticos
ELF son posiblemente cancergenos, principalmente basada
659 UE, Directive 2004/40/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004
on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to the
risks arising from physical agents (electromagnetic fields), publicada en el Diario Oficial
de la Unin Europea, L 184 del 24 de mayo de 2004; UE, Directive 1999/5/EC of the
European Parliament and of the Council of 9 March 1999 on radio equipment and telecommunications terminal equipment and the mutual recognition of their conformity, publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea, L 91 del 7 de abril de 1999; y UE, Directive
2006/95/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the
harmonisation of the laws of Member States relating to electrical equipment designed for
use within certain voltage limits (codified version) (Text with EEA relevance), publicada en
el Diario Oficial de la Unin Europea, L 374 del 27 de diciembre de 2006.
660 Un artculo sencillo y explicativo con los antecedentes, marco regulatorio y situacin
actual en la UE es Bontoux, Laurent y Katja Bromen, Public health and electromagnetic fields: overview of Euroepean Commission activities, en Riskmanagement,
nmero 2/2011, julio de 2011, ec.europa.eu/health/scientific_committees/docs/pub_
emf_ec_activities2011_wik_en.pdf (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).
661 UE, Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health, Scientific
Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks (SCENIHR), 21 de marzo de 2007, http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/docs/scenihr_o_007.pdf (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).
662 Cfr. Ibidem, pp. 4 y 12.
663 Adecuate data for proper risk assessment of static magnetic field are very sparse,
Ibidem, p. 4 [traduccin de la autora].
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en la incidencia de nios con leucemia, es todava vlida. Para

cncer de mama y enfermedades cardiovasculares, las investigaciones recientes indican que una asociacin es improbable.
Para enfermedades neurodegenerativas y tumores en el cerebro, el vnculo de los campos ELF contina incierta.664

Frecuencias Intermedias (IF) (300 Hz 100 kHz) (p. ej. aparatos para prevenir robos en tiendas, lectores de tarjetas, equipos para la deteccin de metales). Los datos experimentales
y epidemiolgicos del rango IF son muy escasos () Es importante [realizar] evaluaciones y valoraciones de los posibles
efectos en la salud derivados de exposiciones de largo plazo
a campos de IF, toda vez que la exposicin humana a esos
campos est incrementndose debido a tecnologas nuevas y
emergentes.665
Radiofrecuencia (RF) (100 kHz 300 GHz) (telefona mvil, televisin y radio abierta, horno de microondas). A partir de las
investigaciones que se han realizado desde 2001 no se han
demostrado de manera consistente efectos en la salud a niveles por debajo de los establecidos por el ICNIRP (International
Commitee on Non Ionising Radiation Protection) en 1998. Sin
embargo la base de datos para evaluacin es limitada especialmente por la exposicin de bajo nivel y de largo plazo.666
La UE ha reconocido que existe una preocupacin de su poblacin respecto a los CEM y la salud. Para medir esto se cre el Eurobarometer
para poder tener la percepcin ciudadana del CEM. Asimismo estim
664 The previous conclusion that ELF magnetic fields are possibly carcinogenic, chiefly
base on occurrence of childhood leukaemia, is still valid. For breast cancer and cardiovascular disease, recent research has indicated that an association is unlikely. For
neurodegenerative diseases and brain tumors, the link to ELF fields remains uncertain, Idem, p. 4 [traduccin de la autora].
665 () Experimental and epidemiological data from the IF range are very sparse ()
Proper evaluation and assessment of posible health effects from long-term exposure
to IF fields are important because human exposure to such fields is increasing due to
new and emerging technologies, Idem [traduccin de la autora].
666 () no health effect has been consistently demonstrated at exposure levels below
the limits of ICNIRP (International Commitee on Non Ionising Radiation Protection)
established in 1998. However, the data base for evaluation remains limited especially
for long-term low-level exposure, Idem [traduccin de la autora].
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CAPTULO XI
indispensable informar al pblico de la situacin que guardan las investigaciones sobre los efectos en la salud del CEM para lo cual difunde
informacin por diversos medios, realiza foros y responde directamente a las preguntas que los ciudadanos europeos formulan.
En Mxico existe un proyecto de norma oficial mexicana elaborado
conjuntamente por la Cofetel y la Secretara de Salud sobre las medidas de operacin para el cumplimiento de los lmites de exposicin
mxima de los seres humanos a radiaciones electromagnticas de radiofrecuencias no ionizantes (100 kHz a 300 GHz) por parte de equipos
de radiocomunicaciones.
4. CONCLUSIONES
Las TIC evolucionaron y se han vuelto parte fundamental para el ser
humano en el mundo contemporneo. La inclusin de las TIC en la vida
cotidiana ha sido infinitamente ms acelerada que las investigaciones
sobre las implicaciones en el medio ambiente y la salud del ser humano. Es impostergable la atencin definida, integral y profunda a las
problemticas: del uso de sustancias peligrosas en equipos, sistemas y
redes de TIC; de la disposicin de los desechos electrnicos; de la contribucin a los efectos benficos y adversos del cambio climtico; y de
las repercusiones en la salud humana por las redes y equipos de TIC y
su uso. Cada una de estas problemticas presenta retos y oportunidades comunes y otros especficos, por lo cual es menester:
1. Reconocer que la responsabilidad es compartida entre el sector
pblico, privado y social. El sector pblico tiene obligaciones especiales y superiores toda vez que es significativa la relacin de
las TIC con el efectivo goce de derechos humanos, tales como
el derecho a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentacin, a la educacin y a la informacin.
2. Reconocer y concientizar que las repercusiones sobre el medio
ambiente y la salud respecto a la produccin y uso de las TIC
son responsabilidad del sector pblico, privado y social.
3. Evaluar los impactos de las TIC en el medio ambiente y la salud
considerando todo el ciclo de vida de los equipos y sistemas de TIC.
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4. Informar y educar a la poblacin en general sobre la importancia de separar los desechos electrnicos del resto de la basura y
de depositarla en contenedores especiales.
5, Socializar entre la poblacin, el sector pblico y privado la necesidad de aprovechar las TIC para reducir los efectos adversos
del cambio climtico.
6. Generar conciencia de la importancia de extender la vida til de
los equipos electrnicos como una alternativa ms para reducir los desechos electrnicos. Para ello el sector pblico debiera
dar ejemplo de racionalidad cuando pretenda cambiar equipos
de TIC, para que ello se realice nicamente cuando est plenamente justificado y no slo por la disponibilidad de presupuesto para ese rubro.
7. Crear incentivos para fomentar el reuso y reciclaje de materiales, sustancias y elementos de equipos electrnicos que sean
desechados por sus propietarios/usuarios.
8, Crear incentivos para que los fabricantes de equipos de TIC
adopten criterios de diseo ecolgicos.
9. Crear incentivos para el establecimiento y operacin de plantas
de tratamiento y disposicin de desechos electrnicos.
10. Recopilar informacin que sirva para efectos estadsticos y de
toma de decisiones tanto sobre desechos electrnicos generados y disponibilidad de plantas de reuso/reciclaje/tratamiento de estos como de la informacin relevante para el anlisis
y definicin de acciones para atacar los aspectos adversos del
cambio climtico.
11. Fomentar la investigacin permanente sobre los efectos de las
TIC en el cambio climtico y en la salud.
12. Difundir suficiente informacin a la poblacin sobre el impacto
de las TIC en la salud, actualizando de manera permanente a la
ciudadana respecto a los hallazgos en este tenor.
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En el caso concreto de Mxico hay tres leyes generales que rigen las
materias objeto de este artculo. Las referencias a los temas de medio
ambiente, salud y TIC son marginales y poco desarrolladas, lo que refleja una falta de atencin debida y una ausencia de compromiso con las
generaciones presentes y futuras. De continuar esta situacin, Mxico
corre el riesgo de continuar comprometiendo y destruyendo silenciosamente su medio ambiente y afectando la salud de su poblacin.
La Reforma Constitucional de 2013 fue omisa en siquiera mencionar la importancia de atender la relacin entre las TIC, el ambiente y
la salud. w
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EXPERIENCIA COMPARADA: ESTADOS UNIDOS DE AMRICA Y UNIN EUROPEA
CAPTULO XII
EXPERIENCIA COMPARADA:
ESTADOS UNIDOS DE AMRICA
Y UNIN EUROPEA
a experiencia comparada de Estados Unidos de Amrica y la Unin

Europea refleja diferentes caminos de regulacin emprendidos en
distintos momentos histricos pero con la misma finalidad: ms
servicios, de mejor calidad y a menores precios para la poblacin, incluyendo a personas con discapacidad.
En este captulo se iniciar con la experiencia de EUA en telecomunicaciones, que tiene particularidades que la distinguen de la de otros
pases. La autoridad reguladora de comunicaciones, la Federal Communications Commission (FCC) fue creada desde 1934 y tiene facultades extensas para regular (o decidir no regular) a las comunicaciones (telecomunicaciones y radio y televisin abiertas), as como para ir adaptando la
regulacin a la evolucin tecnolgica y del mercado. Las decisiones de
los tribunales han cobrado una importancia preponderante en el marco
jurdico de las telecomunicaciones en EUA, siendo copartcipes en su diseo. Adems existe jurisdiccin federal y estatal, por lo que los conflictos sobre la competencia entre la FCC y las comisiones estatales ha sido
constante. En EUA a lo largo del siglo XX se realizaron tres procedimientos por prcticas anticompetitivas que culminaron en la desinversin de
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CAPTULO XII
AT&T. En 1996 con las reformas a la Communications Act, se estableci

la diferencia entre servicios de telecomunicaciones y servicios de informacin con el propsito de generar innovaciones en estos ltimos. Finalmente en 2012 se introdujo una nueva figura para buscar un uso ms
eficiente del espectro radioelctrico a travs de las incentive auctions, que
sera el primer caso de este tipo de licitaciones/subastas del espectro
radioelctrico y que estn programadas para 2014.
La UE ha recorrido un camino distinto. En la dcada de 1980 contaba an con monopolios pblicos o privados que proporcionaban el
servicio telefnico. Posteriormente, la hoy UE (antes Comisin Econmica Europea) inici una liberalizacin progresiva de distintos mercados de las telecomunicaciones hasta llegar a la apertura total a la
competencia. La UE integra en un solo marco regulador convergente de
las telecomunicaciones, los medios de comunicacin (excepto temas
de contenidos) y las tecnologas de informacin, creando as diversas
directivas sobre comunicaciones electrnicas. En la ltima revisin al
marco regulador de las comunicaciones electrnicas la UE pretende
realizar estudios y adoptar medidas para la creacin de un mercado
transeuropeo de telecomunicaciones y la flexibilizacin en el uso del
espectro radioelctrico para que sea ms eficiente.
1. ESTADOS UNIDOS DE AMRICA

Telefona. Alexander Graham Bell obtuvo la patente de invencin del
primer telfono en EUA en 1876 y comenz la comercializacin de los
servicios de telefona con la compaa Bell. Una vez que venci el plazo
de la patente de Bell en 1893-94, diversas compaas independientes
ingresaron al mercado de la telefona aun cuando no existi un marco
jurdico del servicio telefnico sino hasta 1910.
La compaa Bell inicialmente busc los segmentos de mercado de
grandes volmenes, conectando las ciudades ms grandes y despus
las ms pequeas. Por su parte las compaas independientes se establecieron en lugares no atendidos por la compaa Bell, en los que
poco a poco sta comenz a penetrar para conservar su posicin dominante. En las primeras dcadas del siglo XX los habitantes de diversas
localidades de EUA tenan la opcin de contratar servicios con Bell o
con alguna compaa independiente. Empero ninguna de estas redes
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estaban interconectadas ni haba un mandato legal que las obligara a

interconectarse.
La Mann-Elkins Act de 1910 fue la primera legislacin especializada
en telefona que otorg la categora de common carrier al servicio telefnico. El concepto de common carrier significa que es un servicio pblico que debe prestarse a tarifas razonables y sin discriminacin injustificada. De igual forma se previ que la autoridad competente a nivel
federal fuera la Interstate Commerce Commission encargada tambin
de supervisar a common carriers de otros servicios como el ferroviario.
Cabe sealar que siempre han existido comisiones estatales con competencia en ciertos aspectos del servicio telefnico relacionados con
las comunicaciones dentro del mismo estado.
La compaa Bell comenz a comprar empresas independientes
que eran sus competidoras, a negar interconexin para servicio de
telefona local y de larga distancia y a rehusarse a vender equipo de
telefona a sus competidores (p. ej. un amplificador que mejoraba sustancialmente el servicio de larga distancia). En consecuencia en 1913 el
Departamento de Justicia de EUA inici su primer procedimiento antimonopolios. En l argument que la compaa Bell utilizaba indebidamente su dominancia en el mercado de larga distancia para forzar
a sus competidores en servicio local a fusionarse con su sistema o a
salirse del mercado.
Un ao despus este procedimiento culmin con el Kingsbury Commitment que entre otras cosas (1) oblig a la compaa Bell a interconectar a sus competidores de larga distancia (aun cuando no estableci la obligacin de interconexin a las redes locales) y (2) prohibi la
adquisicin por parte de Bell de otras compaas independientes (esta
prohibicin fue suprimida por el Congreso de EUA en 1921). En retrospectiva, el Kingsbury Commitment hizo poco por limitar el crecimiento y
la utilizacin indebida de la posicin dominante de la compaa Bell.
Servicios de radiocomunicacin. La radiocomunicacin de Marconi de
finales del siglo XIX no tuvo regulacin relevante en EUA, salvo por lo
que se refiere a una ley expedida en 1910 que exiga llevar un equipo
de radiocomunicacin inalmbrico a los barcos de pasajeros de cierto
tamao con la finalidad de pedir auxilio en caso de alguna emergencia.
Sin embargo dicha legislacin no ordenaba que ese equipo estuviera en
funcionamiento. La tragedia del famoso trasatlntico ingls Titanic667
667 Cerca del Titanic estaba el barco California que haba apagado sus mquinas, lo cual
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CAPTULO XII
y la necesidad de las fuerzas navales de EUA de disponer de espectro

sin interferencias, dieron origen a la revisin de las disposiciones en
materia de radiocomunicacin en EUA. En 1912 se expidi la Radio Act
que dividi el espectro de acuerdo al uso militar, comercial y amateur,
exigiendo para la radiodifusin la obtencin de una licencia de la Secretarade Comercio.
El incremento de usuarios de bandas de frecuencias ocasion graves
problemas de interferencia entre seales; consecuentemente la Secretara de Comercio impuso restricciones a los licenciatarios y neg solicitudes de licencia.668 Tras diversas resoluciones judiciales el Congreso emiti la Radio Act de 1927 determinando: (1) que el espectro radioelctrico
era un bien pblico que no poda ser objeto de propiedad privada; (2) la
creacin de la Federal Radio Commission (antecesora de la actual FCC), (3)
que la utilizacin del espectro radioelctrico requerira de una licencia
otorgada gratuitamente por no ms de tres aos por la Federal Radio Commission y (4) esta comisin ordenara cuntas estaciones de radiodifusin existiran, su cobertura y las condiciones de operacin.
1.2. Communications Act de 1934

En 1934 se public la Communications Act original la cual: (1) coloc en el
mismo marco legal las disposiciones de telefona, radiocomunicacin y
espectro, abrogando la Mann-Elkins Act de 1910 (servicio telefnico) y la
Radio Act de 1927 y (2) cre a la FCC, desapareciendo a la Federal Radio
Commission y eliminando el servicio de telefona de la jurisdiccin de la
Interstate Commerce Commission. () la estructura de la Ley [Communications Act de 1934] sigue los lineamientos engaosamente simples de la
industria de telecomunicaciones tal como el Congreso la encontraba en
1934 ().669
priv de energa al sistema de radiocomunicacin por lo que no recibi las seales
solicitando ayuda. Otro barco solamente tena una persona en el sistema de radiocomunicacin en un horario determinado, por lo que en el horario en el cual se enviaron
seales de emergencia desde el Titanic, no haba quien las recibiera. Asimismo la
congestin en el trfico de seales hizo que se recibieran mensajes conjuntos de
eventos no relacionados con el Titanic, distorsionando la informacin.
668 Cfr. Benjamin, Stuart Minor et al., Telecommunications Law and policy, 2a ed.,
Durham, EUA, Carolina Academic Press, 2006, pp. 18-21.
669 () the structure of the Act follows the deceptively simple outlines of the telecommunications industry as Congress found it in 1934 (), Ibidem, p. 55 [traduccin de la
autora].
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La Communications Act de 1934 ha sido modificada de manera importante en diversas ocasiones. Ello ha generado que a algunas de esas
reformas se les refiera como si fueran una ley especfica e independiente (p. ej. Cable Televisin Consumer Protection and Competition Act de 1992,
Telecommunications Act de 1996). Sin embargo se trata de modificaciones legales a la misma Communications Act que est establecida en
el Cdigo de Estados Unidos (United States Code) en el captulo 47 (47
U.S.C. 1 et seq.).
1.3. Federal Communications Commission

La FCC es una agencia administrativa independiente que le reporta directamente al Congreso de EUA. Fue creada en 1934 para regular las comunicaciones entre los estados de EUA y tambin las internacionales,
incluyendo servicios de telefona, satelitales, radio y televisin tanto
abierta como restringida o de paga. La FCC est a cargo de cinco comisionados nombrados por el presidente de EUA y ratificados por el Congreso.
Por disposicin legal nunca puede haber ms de tres comisionados del
mismo partido poltico en la FCC670 y para ser nombrados deben estar
libres de conflictos de intereses financieros con el sector regulado.671 Asimismo la Sunshine Act prohbe que tres o ms comisionados se renan
para deliberar sobre algn asunto de la FCC, a menos que la reunin sea
pblica y convocada con siete das de anticipacin.672
La FCC tiene entre otras facultades: (1) otorgar y renovar licencias
para el uso de bandas de frecuencias del espectro radioelctrico, (2)
autorizar (o condicionar) la transferencia o cesin de licencias para
el uso de espectro,673 (3) clasificar a las estaciones de radio, establecer la naturaleza de los servicios prestados por cada tipo de licencia,
asignar bandas de frecuencias y las potencias de cada estacin, as
como suspender las licencias otorgadas en ciertas circunstancias,674
670 47 U.S.C. 154 (b)(5).
671 47 U.S.C. 154 (b)(2).
672 Cfr. EUA, Sunshine Act, 5 U.S.C. 522b.
673 47 U.S.C. 310(d). Esta disposicin la ha utilizado la FCC para evaluar de fusiones y
adquisiciones que pueden tener impacto en el mercado en competencia. El estndar
referido en esta disposicin es si la transferencia sirve al inters pblico, es conveniente y necesario. Cfr. Benjamin, Stuart Minor et al., op. cit., nota 668, pp. 10561059.
674 47 U.S.C. 303.
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CAPTULO XII
(4) requerir informacin sobre la administracin de los operadores,

los desarrollos y las mejoras tecnolgicas, as como cualquier informacin necesaria para el desempeo de los deberes de la FCC,675 (5)
exigir que los operadores y las personas que directa o indirectamente
los controlan presenten reportes anuales con informacin detallada
corporativa, financiera y operativa,676 (6) certificar que la adquisicin
de lneas por un operador common carrier servir al inters pblico
presente o futuro,677 (7) determinar y cobrar las cuotas regulatorias
para recuperar los costos de actividades regulatorias como de cumplimiento, de poltica y elaboracin de regulacin, servicios de informacin a usuarios y actividades internacionales678 y (8) revocar licencias679 e imponer sanciones.680
Para emitir regulacin y establecer reglas, la FCC est obligada a
llevar ciertos procedimientos conforme a la Administrative Procedure
Act,681 a saber, el Aviso de Solicitud de Informacin (Notice of Inquiry) y
el Aviso de Propuesta de Regulacin (Notice of Proposed Rulemaking). El
Aviso de Solicitud de Informacin presenta un tema o cuestin para
comentarios de los interesados, sin que la FCC proponga reglas en
particular. El Aviso de Propuesta de Regulacin es un proyecto de reglas para atender un tema en concreto, junto con la discusin y argumentacin sobre la justificacin de las reglas propuestas. Cualquier
interesado puede presentar sus opiniones en ambos casos. Una vez
analizados los comentarios, la FCC expide un Informe y Orden (Report
and Order) en el que responde a los comentarios recibidos y establece las reglas finales, as como su fundamentacin y motivacin.682 La
regulacin expedida por la FCC se compila en el ttulo 47 del Code of
Federal Regulations.
675 47 U.S.C. 218.

676 47 U.S.C. 219. Esta disposicin prev que dichos reportes anuales sean muy detallados, debiendo incluir por ejemplo, costo y valor de las propiedades/equipos del
operador, gastos operativos, ganancias por cada lnea de negocios, nmero de empleados y sus compensaciones econmicas, accionistas/socios, tipos de acciones,
deudas y los intereses pagados, acuerdos/convenios relevantes.
677 47 U.S.C. 214(a). Esta disposicin tambin la ha utilizado la FCC para evaluar fusiones y adquisiciones que pueden tener impacto en el mercado en competencia.
678 47 U.S.C. 159.
679 47USC 312.
680 47 USC 502.
681 5 U.S.C. 551 et. seq.
682 Cfr. Benjamin, Stuart Minor et al., op. cit., nota 668, pp. 60-62.
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1.4. Casos relevantes (Hush-A-Phone y Carterphone)

A lo largo de los aos Bell fue creando compaas hasta formar un
gran corporativo integrado por diversas empresas como American
Telephone and Telegraph Company Inc., Western Electric Company
Inc. y Bell Telephone Laboratories Inc. (el Sistema Bell). El gobierno
de EUA inici en 1949 un segundo procedimiento antimonopolios al
considerar que el Sistema Bell haba utilizado sus patentes de equipos de telecomunicaciones para monopolizar el sector de fabricacin
y de operacin de telefona. Para 1956 se finaliz este procedimiento
a travs del denominado Consent Decree de 1956 en el que el Sistema Bell (a travs de Western Electric) producira equipo slo para
proveer sus servicios de telecomunicaciones y se limitara a proporcionar nicamente servicios de telecomunicaciones considerados de
common carriage.683
Cabe destacar que al proveer servicios de telefona, el Sistema
Bell inclua los equipos terminales mediante su venta o renta y prohiba a sus suscriptores conectar cualquier producto que no fuera
del Sistema Bell. En este contexto se presenta ante la FCC el caso
Hush-A-Phone (1955). Hush-A-Phone era un dispositivo de metal que
se colocaba en el telfono para aislar el ruido en lugares concurridos.
El Sistema Bell argument que ese aparato podra reducir la calidad
del servicio telefnico y la FCC resolvi que Hush-A-Phone podra
() ser perjudicial para el sistema telefnico y daar al servicio
prestado a travs de ste ().684 La Corte de Distrito del Distrito de
Columbia revoc la decisin de la FCC al no haber encontrado evidencia de que el dispositivo afectara ms all de la conversacin del
usuario del mismo.685
Posteriormente, en el caso Carterphone (1968) que se refera a un
dispositivo para la comunicacin entre la red fija y un equipo mvil,
la FCC confirm el principio de que un suscriptor podra conectar
cualquier equipo terminal a la red siempre que no afectara negativamente el sistema telefnico o la operacin de la compaa telef683 Los servicios de comunicaciones de common carriage son los de telecomunicaciones
bsicas como telefona, conmutacin o transmisin de seales. En contraposicin a
dichos servicios, se encontraban los de procesamiento de datos.
684 () be deleterious to the telephone system and injure the service rendered by it.,
citado por Benjamin, Stuart Minor et al., op. cit., nota 668, p. 715 [traduccin de la
autora].
685 Hush-A-Phone Corp. v. U.S., 238 F. 2d 266, 268 (D.C. Cir. 1956).
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CAPTULO XII
nica.686 El Sistema Bell entonces cre una nueva tarifa para permitir
a los suscriptores conectar equipos distintos de los del Sistema Bell,
a travs de aparatos que vendera a los interesados (protective connecting arrangements). Posteriormente la FCC instaur un programa de
registro tcnico (1976) para que los fabricantes de equipo pudieran
demostrar ante la FCC que sus equipos no daaban la red y podan
ser instalados.
1.5. Desinversin del Sistema Bell (AT&T)

El tercer procedimiento antimonopolios se inici en 1974 al considerar
el gobierno de EUA que el Sistema Bell estaba discriminando en la interconexin y realizando subsidios cruzados injustificados para sacar
del mercado a sus competidores. Despus de varios aos del procedimiento, las partes propusieron finalizar el litigio a travs de un decreto
(consent decree) que estableca: (1) cambios estructurales que le quitaran
al Sistema Bell la parte del servicio local mediante la desinversin de
AT&T en otras compaas que prestaran ese servicio y (2) restricciones
para evitar que stas discriminaran a competidores de AT&T, as como
para que no hubiera subsidios cruzados como los que originaron la demanda inicial. Este decreto fue sometido a la consideracin del juez de
distrito del Distrito de Columbia, Harold Greene. Al resolver, el juez realiz algunos cambios concluyendo el procedimiento con la resolucin
conocida como Modified Final Judgment (MFJ) (ver Cap. 6, sec. 12).
Dentro del MFJ se reconoci que el Sistema Bell pudo realizar sus
prcticas anticompetitivas, en gran medida, por su control sobre las
compaas operadoras locales (Local Operating Companies), toda vez que:
(1) no otorgaba la interconexin o bien, la daba en trminos discriminatorios y (2) obligaba a la compra de equipos fabricados por el Sistema
Bell, aun cuando no fueran de mejor calidad ni a menores precios. As
el MFJ estableci:
La industria de telecomunicaciones de EUA est dominada
actualmente por una compaa: AT&T. Proporciona servicios telefnicos locales y de larga distancia; fabrica y comercializa equipos utilizados por los suscriptores telefnicos,
686 Use of the Carterphone Device in Message Toll Telephone Service, 13 FCC 2d 420
(1968).
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as como aquellos empleados en la red de telecomunicaciones; y controla una de las instalaciones lderes a nivel
mundial de investigacin y desarrollo de comunicaciones.
Conforme a pruebas fehacientes, esta estructura integrada
ha permitido que durante muchos aos AT&T menoscabe
los esfuerzos de los competidores que buscan ingresar al
mercado de telecomunicaciones. La clave del poder del Sistema Bell para impedir competencia ha sido su control de
suscriptores de telefona local.687
A fin de eliminar los incentivos del Sistema Bell para actuar de manera contraria a la competencia, el MFJ orden: (1) la desinversin de
las compaas operadoras locales (Regional Bell Operating Companies o
RBOC) del Sistema Bell,688 (2) la prohibicin a las RBOC de prestar servicios de larga distancia, que seran prestados por AT&T despus de
la desinversin, (3) la prohibicin de las RBOC de fabricar equipos de
telecomunicaciones, (4) las RBOC proveeran acceso equitativo a todos
los competidores,689 (5) AT&T podra prestar servicios de larga distancia
(common carrier) y de informacin (p. ej. procesamiento de datos) as
como fabricar y comercializar equipo y (6) la revisin futura de las restricciones para eliminarlas o modificarlas.
Las opiniones sobre los resultados de la desinversin de AT&T y las
restricciones por el MFJ han sido muy encontradas. Algunos argumentan que se pudo obtener un lmite al poder de dominancia de AT&T
sin llegar a la desinversin. Otros alegan que el surgimiento de competencia viable en el mercado de telecomunicaciones de EUA se debe
a avances e innovaciones tecnolgicas ms que a la MFJ. As tambin
687 The American telecommunications industry is presently dominated by one company:
AT&T. It provides local and long distance telephone service; it manufactures and markets the equipment used by the telephone subscribers as well as that used in the telecommunications network; and it controls one of the leading communications research
and development facilities in the world. According to credible evidence, this integrated
structure has enabled AT&T for many years to undermine the efforts of competitors
seeking to enter the telecommunications market. The key to the Bell Systems power
to impede competition has been its control of local telephone subscribers., 552 F.
Supp. 131 (D.D.C. 1982), affd, 460 U.S. 1001 (1983) [traduccin de la autora].
688 Se crean entonces siete empresas controladoras de Compaas Operativas locales
conocidas como Regional Bell Operating Companies que fueron: Ameritech, Bell Atlantic, Bellsouth, Nynex, Pacific Telesis, Southwestern Bell, y US West.
689 En 1985 la FCC hace extensiva la obligacin de proveer acceso equitativo a todas las
empresas que presten servicios locales (local exchange carriers).
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se ha sealado que sin el MFJ la competencia jams habra florecido.

Cuando se expidi la Telecommunications Act de 1996, se derog el MFJ y
se establecieron nuevas restricciones.
1.6. Telecommunications Act de 1996690

La Telecommunications Act de 1996 estableci las bases para: (1) promover la competencia en telefona local al eliminar las barreras
impuestas por las entidades federativas y ordenando que los operadores de telefona local (local exchange carriers) cooperaran con los
posibles nuevos competidores, (2) incrementar la competencia en los
mercados donde ya exista (p. ej. larga distancia) y (3) la reforma al
sistema de servicio universal en EUA para adaptarse a un mercado
en competencia.
Con la finalidad de fomentar la competencia en el servicio local
los entrantes a dicho mercado podran: (1) construir sus propias redes (facilities-based competitors) para prestar servicios total o principalmente con su infraestructura o bien (2) prestar servicios utilizando
redes, infraestructura y servicios de otro competidor (non-facilities based competitors). Para ello se establecieron disposiciones que obligan a
los operadores de servicio local establecidos o incumbentes691 (incumbent local exchange carriers)692 a ofrecer sus servicios e infraestructura
disponible a sus competidores, conforme a tarifas reguladas. Dichas
disposiciones son las relativas a la reventa y a la desagregacin de
elementos de red, as como a la obligacin de los operadores del servicio local de transportar el trfico de sus competidores para que el
usuario de un operador pueda comunicarse con cualquier usuario de
otro operador.
La Telecommunications Act le otorga a los competidores de servicio
local (competitive local exchange carriers) el derecho de adquirir servicios de telecomunicaciones de un competidor a tarifas reguladas para
690 Recurdese que aun cuando el nombre comnmente utilizado es Telecommunications Act de 1996, en realidad se trata de reformas a la Communications Act de 1934
que se encuentran en el captulo 47 del United States Code.
691 El trmino incumbente se utiliza para designar al operador histrico de algn servicio
de telecomunicaciones que prestaba ste previa a la apertura a la competencia.
692 Para efectos de la Telecommunications Act de 1996, se consideran incumbent local
exchange carriers a los operadores que proporcionaban servicios de conmutacin
local a la fecha en que entr en vigor la Telecommunications Act.
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revenderlos directamente a sus usuarios bajo su nombre o marca. Por

su parte los operadores de servicio local estn obligados a ofrecer sus
servicios de telecomunicaciones a precios de mayoreo.
En cuanto a la desagregacin de elementos de red, dicha ley otorga
el derecho a los competidores de adquirir elementos de red de los operadores de servicio local establecidos o incumbentes por separado y a
tarifas reguladas. El acceso a elementos desagregados de red693 debe ser
en cualquier punto tcnicamente posible, a tarifas, trminos y condiciones que sean justos, razonables y no discriminatorios. Es importante sealar que las disposiciones sobre interconexin y desagregacin
han sido fuente de controversias importantes. Adicionalmente la regulacin ha estado sujeta a cambios desde 1996 debido a la convergencia,
las nuevas tecnologas y las RSG.
El cambio del servicio universal en la Telecommunications Act de 1996
estrib en reformar el sistema de financiamiento del servicio universal estableciendo la obligacin de todos los operadores de servicios de
larga distancia (ms tarde ampliado tambin a otros prestadores de
servicio) de aportar recursos al fondo de servicio universal respectivo.
Adems la definicin del servicio universal se ampli para cambiar de
la que lo consideraba nicamente como el acceso al servicio telefnico
a una definicin que incluyera servicios ms avanzados (p. ej. internet)
(Ver Cap. IX sec. 2.7.).
Finalmente la Telecommunications Act de 1996 distingue entre servicios de telecomunicaciones y servicios de informacin. Los servicios
de telecomunicaciones estn definidos como: () la oferta de telecomunicaciones por una tarifa directamente al pblico o a una clase
de usuarios tal que pueda ser efectivamente disponible al pblico, independientemente de los medios de comunicacin utilizados (),694
considerndose como telecomunicaciones a () la transmisin entre puntos determinados por el usuario, de informacin escogida por
693 Los elementos de red que pueden adquirirse de manera desagregada son: el bucle
local, conmutadores locales y tndem, instalaciones de transmisin entre oficinas,
dispositivos de interfases de red, instalaciones de bases de datos de sealizacin y
relacionadas con las llamadas, funciones de sistemas de soporte a operaciones, as
como servicios de operadora y directorio. Cfr. FCC, Implementation of the Local Competition Provisions of the Telecommunications Act of 1996, First Report and Order, 11
FCC Rcd. 15499 (1996), prrafo 27.
694 () the offering of telecommunications for a fee directly to the public, or to such
classes of users as to be effectively available to the public, regardless of facilities used
(), 47 U.S.C. 153 (46) [traduccin de la autora].
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CAPTULO XII
el usuario, sin cambio en la forma o contenido de la informacin enviada y recibida ().695 Los servicios de informacin, por su parte, estn definidos como () la oferta de capacidad para generar, adquirir,
almacenar, transformar, procesar, recuperar, utilizar o hacer disponible
informacin por medio de telecomunicaciones ().696
Los servicios de telecomunicaciones siempre han sido objeto de
regulacin, en tanto que los de informacin (p. ej. internet) han permanecido sin regular con la finalidad de que puedan desarrollarse. En los
ltimos aos tanto la FCC y las comisiones estatales como el Congreso
de EUA, han estado revisando diversos temas vinculados con los servicios de informacin tales como el aspecto de la neutralidad de la red.
1.7. Otras leyes y autoridades

Adems de la Communications Act, el sector de comunicaciones en
EUA est sujeto a las disposiciones de la Sherman Antitrust Act (ley antimonopolios) y la Copyright Act (ley sobre derechos de autor). El Departamento de Justicia tiene facultades en materia de antimonopolios e
interviene en la revisin de adquisiciones y fusiones en la industria de
comunicaciones. La National Telecommunications and Information Administration (NTIA) y la FCC deciden sobre las frecuencias reservadas para
uso gubernamental, siendo la NTIA la que administra las asignaciones
de espectro para el gobierno. Asimismo la NTIA determina la poltica
presidencial en aspectos de telecomunicaciones.
1.8. Incentive auctions697

La creciente demanda de servicios de banda ancha inalmbrica llev
a que en EUA se buscaran nuevos esquemas para hacer un uso ms
eficiente del espectro. El Congreso de EUA expidi en 2012 lo que se
695 () the transmission, between or among points specified by the user, of information
of the users choosing, without change in the form or content of the information sent
and received (), 47 U.S.C. 153 (43) [traduccin de la autora].
696 () the offering of a capability for generating, acquiring, storing, transforming, processing, retrieving, utilizing or making available information via telecommunications
(), EUA, 47 U.S.C. 153 (20) [traduccin de la autora].
697 FCC, http://wireless.fcc.gov/incentiveauctions/learn-program/index.html (fecha de
consulta: 15 de mayo de 2013).
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conoce como la Spectrum Act en la cual confiri facultades a la FCC para

realizar un nuevo tipo de licitaciones/subastas de espectro: incentive
auctions. Las incentive auctions buscan que los actuales licenciatarios
de espectro de televisin abierta que deseen, voluntariamente participen en estas subastas renunciando al derecho de uso de las frecuencias
a cambio de recibir una compensacin econmica producto de los ingresos de las licitaciones/subastas para usar las frecuencias para servicios inalmbricos.
Las incentive auctions sern las primeras en su tipo a nivel mundial y
estn programadas para realizarse en 2014. La FCC est realizando consultas a travs del notice of proposed rulemaking para definir el esquema
y dems elementos necesarios para garantizar el cumplimiento de los
objetivos fijados de un uso ms eficiente del espectro. Las incentive auctions consistirn en la realizacin de licitaciones/subastas separadas
pero interdependientes segn se explica a continuacin:

Las subastas reverse invitan a aquellos licenciatarios de televisin abierta que lo deseen a renunciar a sus derechos de uso
de las frecuencias que tienen asignadas y determinar el precio
en el cual estaran dispuestos a dicha renuncia. Los licenciatarios de televisin abierta que participen podrn tener al menos
tres opciones: renunciar al derecho de uso de sus frecuencias
en UHF y recibir frecuencias en VHF para continuar prestando servicios de televisin; renunciar al derecho de uso de las
frecuencias, pero continuar prestando servicios de televisin
abierta mediante una alianza o compartiendo las frecuencias
e instalaciones con otros empresario de televisin abierta; o renunciar al derecho de uso de las frecuencias y dejar de prestar
el servicio de televisin abierta.
Las subastas forward son como las tradicionales en las cuales

los interesados en obtener frecuencias para prestar servicios
inalmbricos pueden participar y debern ofrecer una contraprestacin en la subasta. Esta contraprestacin servir para cubrir el monto de compensacin para los empresarios de televisin abierta que hayan renunciado a los derechos de uso de las
frecuencias en las subastas reverse.
Las subastas reverse y forward van de la mano con un proceso de

agrupamiento (repacking process). El objeto de este proceso es reorDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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ganizar, crear bloques contiguos de frecuencias para uso flexible y

asignar canales a las estaciones de televisin abierta que continuarn operando.
Se deber seguir de cerca la evolucin y la definicin final de las
incentive auctions para ver su desenlace as como para evaluar la pertinencia de convertirse en un referente para futuras licitaciones con
finalidades similares, estn relacionadas o no con las frecuencias de
televisin abierta.
2. UNIN EUROPEA
2.1. Del monopolio a la liberalizacin
En los pases que hoy forman la UE las compaas telefnicas eran
monopolios. En 1987 la entonces Comunidad Econmica Europea (hoy
la UE) public el Libro Verde698 sobre el desarrollo del mercado comn
para servicios de telecomunicaciones y equipo,699 para recibir comentarios de la sociedad. Este Libro Verde estableca lineamientos para
el desarrollo de las telecomunicaciones y sugera la liberalizacin de
este mercado, es decir que se permitiera la introduccin de la competencia. Hubo fuerte oposicin de muchos Estados miembros que
haban vivido con un monopolio estatal como prestador de servicios
de telecomunicaciones.
El entonces Consejo de las Comunidades Econmicas Europeas
(hoy Consejo de la UE)700 estableci como objetivos de la poltica de te698 Los Libros Verdes son documentos publicados por la Comisin Europea cuyo objetivo es estimular una reflexin a nivel europeo sobre un tema concreto. Los Libros
Verdes invitan a las partes interesadas (organismos y particulares) a participar en
un proceso de consulta y debate sobre las propuestas que presentan y pueden dar
origen a desarrollos legislativos que se reflejan en Libros Blancos., UE, europa.eu/
scadplus/glossary/green_paper_es.htm (fecha de consulta: 25 de agosto de 2007).
699 Libro Verde sobre el desarrollo del mercado comn para servicios de telecomunicaciones y equipo COM(87)290final (20 junio 1987).
700 Las instituciones de la UE conforme al artculo 7 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea son: el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE, la Comisin
Europea, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. El Parlamento Europeo
rene a los representantes de los ciudadanos de la UE que son elegidos por sufragio
universal. El Consejo de la UE tambin conocido como el Consejo de Ministros, es
titular del poder ejecutivo de la UE mismo que generalmente lo delega en la Comisin Europea. Asimismo, el Consejo y el Parlamento tienen funciones legislativas y
presupuestarias que realizan a travs de procedimientos de codecisin. Por su parte,
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lecomunicaciones entre otros los siguientes701: (1) la total interconectabilidad de todas las redes pblicas; (2) ofrecer a los usuarios europeos
una mayor variedad de servicios de telecomunicaciones, mejores y ms
baratos y (3) desarrollar un mercado comn en el que se pudiera competir en trminos de igualdad. Por su parte la Comisin Europea emiti
sendas directivas relativas a la competencia en mercados de equipos
terminales en 1988 (la Directiva de Equipos-1988)702 y de servicios de
telecomunicaciones en 1990 (la Directiva de Liberalizacin Inicial),703
mismas que se han ido modificando hacia una armonizacin704 de la
normatividad aplicable y hacia una apertura total a la competencia.
Las directivas son actos de carcter legislativo tipo leyes marco que
obligan a los Estados miembros a una transposicin al ordenamiento jurdico nacional, es decir, cada Estado miembro debe modificar su
marco jurdico interno para cumplir con las finalidades de la directiva,
para lo cual goza de libertad para establecer la forma y medios que hagan vigentes las disposiciones de la directiva de que se trate.705
La Directiva de Liberalizacin Inicial elimin los derechos exclusivos o especiales para el suministro de servicios de telecomunicaciones,
la Comisin Europea representa y defiende el inters general de la UE, teniendo
derecho de proponer iniciativas de ley y de solicitar al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas que imponga sanciones financieras a los Estados miembros.
El Tribunal de Justicia debe comprobar que los actos de los gobiernos e instituciones
sean compatibles con los tratados comunitarios, as como interpretar la validez de
las disposiciones de derecho comunitario. Finalmente, el Tribunal de Cuentas verifica
la legalidad y correcta gestin de los ingresos-egresos de la UE. Cfr. UE, europa.eu/
scadplus/glossary/index_es.htm (fecha de consulta: 25 de agosto de 2007).
701 UE, Resolucin 88/C 257/01 sobre el desarrollo del mercado comn de los servicios
y equipos de telecomunicaciones de 1988 a 1992, 30 de junio de 1988, Consejo de
la UE, Diario Oficial de las Comunidades Europeas nmero C 257 de 4 de octubre de
1988.
702 UE, Directiva de la Comisin 88/301 de 16 de mayo de 1988 relativa a la competencia
en los mercados de terminales de telecomunicaciones. Existen diversas directivas
que regulan lo relativo a equipos terminales en cuanto a su mercadeo y a su normalizacin para el reconocimiento de conformidad. La normalizacin tiene como objetivo
que los equipos cumplan con los estndares tcnicos necesarios para su debida operacin y para que no afecten a las redes con las cuales se conectan.
703 UE, Directiva de la Comisin 90/388/CEE de 28 de junio de 1990 relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones, [1990] OJ L192/10.
704 Armonizacin o aproximacin de las legislaciones (approximation of laws) es un
proceso que tiene como finalidad uniformar las reglas que afecten el establecimiento
y/o funcionamiento de los mercados internos en sectores de la economa especficos.
705 Cfr. UE, europa.eu/scadplus/glossary/community_legal_instruments_es.htm (fecha
de consulta: 25 de agosto de 2007).
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CAPTULO XII
excepto los de telefona vocal, tlex, radiotelefona mvil, radiomensajera y las comunicaciones va satlite. Cuando la Comisin Europea
emiti la Directiva de Equipos-1988 y la Directiva de Liberalizacin Inicial se presentaron casos en el Tribunal de Justicia europeo donde los
pases demandantes solicitaron la anulacin de estas Directivas.706 El
Tribunal de Justicia resolvi confirmando la facultad de la Comisin
Europea para intervenir en el sector de telecomunicaciones y emitir
disposiciones legislativas para aplicar el Tratado de la UE a monopolios
pblicos.
Conforme transcurra la dcada de 1990 la liberalizacin de los
mercados de servicios de telecomunicaciones continu y la Directiva
de Liberalizacin Inicial fue modificada para que: (1) los servicios de
comunicacin va satlite pudieran prestarse en competencia,707 (2)
los operadores de televisin por cable estuvieran en posibilidades de
proveer servicios de telecomunicaciones ya liberalizados,708 (3) hubiera
competencia en las comunicaciones mviles709 y (4) se permitiera la
plena competencia en los mercados de telecomunicaciones.710 Es as
que la Directiva de Liberalizacin Inicial, segn fue modificada por las
dems directivas, oblig a los Estados miembros a abrir todos los mercados de servicios de telecomunicaciones a la competencia y a suprimir los privilegios (derechos especiales y exclusivos) que anteriormente tenan los operadores nacionales.
Si bien los diferentes mercados de servicios de telecomunicaciones
se abrieron a la competencia, surgi la necesidad de armonizar o establecer reglas comunes para el otorgamiento de la autorizacin o licencia
(concesin) para prestar dichos servicios. Por ende se emiti la directiva
706 Las resoluciones del Tribunal de Justicia fueron de los casos C-202/88 France v. Comisin [1991] ECR I-1223 y C271/90 Spain v. Comission [1992] ECR I-5833, Tribunal
de Justicia. Cfr. Nihoul, Paul y Rodford, Meter, EU Electronic Communications Law,
Nueva York, Oxford University Press, 2004, pp. 36-37.
707 UE, Directiva 94/46/CE de la Comisin de 13 de octubre de 1994 para que los servicios de comunicacin va satlite puedan prestarse en competencia.
708 UE, Directiva 95/51/CE de la Comisin de 18 de octubre de 1995 que permite a los
operadores de televisin por cable prestar servicios de telecomunicaciones ya liberalizados.
709 UE, Directiva 96/2/CE de la Comisin de 16 de enero de 1996 en relacin con las
comunicaciones mviles y personales. Esta directiva abri el mercado de comunicaciones mviles a la competencia.
710 UE, Directiva 96/19/CE de la Comisin en lo relativo a la instauracin de la plena
competencia en los mercados de telecomunicaciones, 13 de marzo de 1996 [[1996]
OJ L74/13].
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en materia de autorizaciones generales y licencias individuales711 que

previ: (1) los lineamientos para obtener la autorizacin necesaria para
prestar servicios de telecomunicaciones y (2) el nivel de obligaciones que
poda imponerse a los operadores. Esto con la finalidad de que todos los
operadores estuvieran sujetos a condiciones similares para poder competir en igualdad de circunstancias en los pases de la UE.
En cuanto a la infraestructura, la red y sus condiciones tcnicas de
operacin se emitieron varias directivas712 para establecer: (1) condiciones equitativas y no discriminatorias de interconexin e interoperabilidad aplicables dentro de los Estados miembros, (2) las medidas para
asegurar que la interconexin se realizara de manera sencilla entre los
Estados miembros, (3) las obligaciones de los operadores de permitir el
acceso a redes (oferta de red abierta) y aplicar principios de la oferta
de red abierta y (4) las medidas necesarias para garantizar el servicio
universal.
As tambin, los operadores que tuvieran un peso significativo, entendiendo por esto una participacin de ms de 25%, en un determinado mercado de telecomunicaciones en la zona geogrfica de un Estado
miembro, quedaron obligados a interconectarse. Las autoridades nacionales podan decidir que un operador con una participacin inferior a
25% del mercado pertinente tena un peso significativo o que un operador con una cuota superior a 25% del mercado pertinente careca de
peso significativo. En ambos casos dicha decisin deba tener en cuenta
la capacidad del operador para influir en las condiciones de mercado, su
711 UE, Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 97/13, relativa al marco comn
en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de los
servicios de telecomunicaciones.
712 UE, (1) Directiva del Consejo 90/387 de 28 de junio de 1990 relativa al establecimiento de un mercado interior de los servicios de telecomunicaciones mediante la
realizacin de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones; (2) Directiva del
Consejo 92/44 de 5 de junio de 1992 relativa a la aplicacin de la oferta de red abierta
a las lneas arrendadas; (3) Directiva 95/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 13 de diciembre de 1995 relativa a la aplicacin de la oferta de red abierta (ONP)
a la telefona vocal; (4) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 97/33 de
30 de junio de 1997 relativa a la interconexin en las telecomunicaciones en lo que
respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicacin
de los principios de oferta de red abierta; (5) Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo 97/51 de 6 de octubre de 1997 que modifica las Directivas 90/387 y 92/44
para su adaptacin a un entorno competitivo en el sector de las telecomunicaciones
y (6) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 98/10/CE de 26 de febrero de
1998 sobre la aplicacin de la oferta de red abierta (ONP) a la telefona vocal y sobre
el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo.
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CAPTULO XII
volumen de negocios en relacin con el tamao del mercado, su control

sobre los medios de acceso a los usuarios finales, su acceso a los recursos financieros y su experiencia en suministrar productos y servicios.
Finalmente, se estableci por directiva713 el servicio universal con
la finalidad de que toda la poblacin pudiera contar con los servicios
bsicos de telecomunicaciones a un precio asequible as como para que
se tomaran en cuenta las necesidades de personas con discapacidad y
otros grupos minoritarios. El requisito esencial para el servicio universal era que las condiciones fueran razonables y no discriminatorias.
2.2. Las comunicaciones electrnicas

La UE est en constante revisin del marco regulatorio aplicable a las comunicaciones y a la competencia. En 2002, considerando la evolucin tecnolgica generadora de la convergencia de las telecomunicaciones, los
medios de comunicacin y las tecnologas de la informacin y que en el
mercado de las telecomunicaciones exista ya una competencia efectiva,
el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE emitieron el marco regulador de las comunicaciones electrnicas. ste est formado por la Directiva
Marco714 y las directivas especficas, a saber, la Directiva Autorizacin715,
la Directiva Acceso716, la Directiva Servicio Universal717 y la Directiva Da-
713 UE, Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 98/10 de 26 de febrero de 1998
sobre la aplicacin de la oferta de red abierta a la telefona vocal y sobre el servicio
universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo.
714 UE, Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de
2002 relativa a un marco regulador comn de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas (Directiva marco), misma que fue modificada por la Directiva
2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.
715 UE, Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de
2002, relativa a la autorizacin de redes y servicios de comunicaciones electrnicas,
misma que fue modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 25 de noviembre de 2009.
2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrnicas y recursos asociados, y a su interconexin, misma que fue modificada por la Directiva 2009/140/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.
2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relacin con
las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas, modificada por la Directiva
2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.
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tos Personales.718 A dicho marco regulador de las comunicaciones electrnicas es conveniente agregar la Decisin719 Espectro Radioelctrico,720 la
Directiva sobre Competencia en Mercados de Comunicaciones Electrnicas721 y la Recomendacin de la Comisin Europea relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrnicas que pueden ser objeto de regulacin ex ante (2007).722
2.3. Directiva Marco

El marco jurdico de la UE haba anteriormente separado las disposiciones aplicables a ciertos servicios de telecomunicaciones (telefona fija
y mvil, televisin de paga, comunicacin va satlite) de aquellas de
radiodifusin (radio y televisin abierta). La radiodifusin se consideraba un sector que debiera estar fuera de un mercado en competencia
para evitar que los radiodifusores se enfocaran en programacin lucrativa en vez de cumplir con su funcin social. Esto al reconocer que la
radiodifusin ejerca una fuerte influencia en la opinin pblica y se
requera de pluralismo informativo.
718 UE, Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de
2002 relativa al tratamiento de los datos personales y a la proteccin de la intimidad
en el sector de las comunicaciones electrnicas, segn fue modificada por la Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006
sobre la conservacin de datos generados o tratados en relacin con la prestacin de
servicios de comunicaciones electrnicas de acceso pblico o de redes pblicas de
comunicaciones, y la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 25 de noviembre de 2009.
719 () la decisin define un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos, que,
cuando designe destinatarios, slo ser obligatoria para stos (), UE, europa.eu/
scadplus/glossary/community_legal_instruments_es.htm (fecha de consulta: 25 de
agosto de 2007).
720 UE, Decisin N 676/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo
de 2002D sobre un marco regulador de la poltica del espectro radioelctrico en la
Comunidad Europea.
721 UE, Directiva 2002/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de septiembre
de 2002 relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrnicas.
722 Cfr. UE, Recomendacin de la Comisin Europea de 17 de diciembre de 2007 relativa
a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrnicas que pueden ser objeto de regulacin ex ante de conformidad con
la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador comn de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas, (2007/879/
CE), publicada en el Diario Oficial de la UE el 28 de diciembre de 2007, L 344/65.
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CAPTULO XII
La posicin adoptada por la UE a travs de la Directiva Marco fue la

de separar los medios de transmisin de lo que son contenidos. Cabe
recordar que la radiodifusin y algunos servicios de telecomunicaciones ocupan el espectro radioelctrico como medio de transmisin, por
lo que a partir de la Directiva Marco estn sujetos a la misma regulacin como redes de comunicaciones electrnicas.
A efectos de la presente Directiva, se entender por: a) red
de comunicaciones electrnicas: los sistemas de transmisin y, cuando proceda, los equipos de conmutacin o encaminamiento y dems recursos, incluidos los elementos de
red que no son activos, que permitan el transporte de seales mediante cables, ondas hertzianas, medios pticos u
otros medios electromagnticos con inclusin de las redes
de satlites, redes terrestres fijas (de conmutacin de circuitos y de paquetes, incluido internet) y mviles, sistemas
de tendido elctrico, en la medida en que se utilicen para la
transmisin de seales, redes utilizadas para la radiodifusin sonora y televisiva y redes de televisin por cable, con
independencia del tipo de informacin transportada; ()723
En relacin a contenidos, la regulacin sigue sujeta a otras directivas y

normas nacionales de los Estados miembros y las comunitarias de la UE
() con el fin de promover la diversidad cultural y lingstica y garantizar
la defensa del pluralismo de los medios de comunicacin () y sin que la
separacin transmisin-contenidos pierda de vista la relacin entre ambos para () garantizar el pluralismo de los medios de comunicacin, la
diversidad cultural y la proteccin de los consumidores.724
Esto es que las redes de comunicaciones electrnicas deben observar las mismas reglas y los Estados miembros podrn cumplir con
los objetivos de poltica pblica y cultural dentro de la regulacin de
contenidos.
En las reformas de 2009, la UE introduce de lleno el tema de los derechos humanos y las libertades fundamentales obligando a los Estados
miembros a que las medidas que adopten para el acceso o uso de servicios y aplicaciones a travs de redes de comunicaciones electrnicas
respeten los derechos fundamentales de las personas fsicas.725
723 Artculo 2, (a) de la Directiva Marco.
724 Considerando (5) de la Directiva Marco (2002).
725 Artculo 1, apartado 3 bis de la Directiva Marco.
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En cuanto a las autoridades nacionales de reglamentacin (rganos

reguladores de telecomunicaciones) deben: (1) fomentar la competencia
en las comunicaciones electrnicas; (2) velar por que los usuarios tengan el mximo de posibilidades de eleccin, precio y calidad; (3) vigilar
que no existan restricciones a la competencia; (4) promover la inversin
en infraestructura y la innovacin; (5) propiciar un uso eficiente del espectro radioelctrico y de la numeracin;726 (6) buscar que los ciudadanos europeos dispongan de acceso al servicio universal;727 (7) garantizar
la proteccin de datos personales y (8) resolver controversias entre dos
operadores en un plazo mximo de cuatro meses.728
Las autoridades nacionales de reglamentacin deben ser independientes de los proveedores de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrnicas. Su actuacin debe ser imparcial y transparente, realizando adems consultas pblicas cuando pretendan
adoptar medidas que afecten significativamente al mercado de las
comunicaciones electrnicas. Dentro de las facultades de estas autoridades nacionales se encuentran la de realizar una eficiente administracin de: (1) las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico, para lo cual la asignacin de bandas de frecuencias debe tener
() en cuenta los intereses democrticos, sociales y lingsticos y
culturales (), pudiendo emplear procedimientos de seleccin competitiva o comparativa729 y (2) la numeracin para las comunicaciones electrnicas. Asimismo las autoridades mencionadas deben resolver controversias entre operadores de redes o servicios. En todo
caso las autoridades nacionales de reglamentacin deben actuar bajo
principios de imparcialidad, transparencia, no discriminacin y neutralidad tecnolgica.
Los usuarios o los agentes regulados deben tener derecho a presentar un recurso o medio de impugnacin en contra de decisiones de
la autoridad reguladora y los procedimientos no deben prolongarse
indebidamente. Las decisiones de sta sern vlidas a menos que se
726 Artculo 8 de la Directiva Marco.
727 El servicio universal implica que los Estados miembros deben procurar que ciertos
servicios estn a disposicin de todos los usuarios finales en su territorio, independientemente de su situacin geogrfica, con una determinada calidad, a precio asequible, tomando en cuenta las circunstancias nacionales especficas y sin distorsin
de la competencia. Artculo 1, numeral 2, y artculo 3, numeral 1 de la Directiva Servicio Universal.
728 Artculo 20 de la Directiva Marco.
729 Considerandos 19 y 21 de la Directiva Marco (2002).
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CAPTULO XII
concedan medidas cautelares cuando exista necesidad urgente de evitar daos graves e irreparables a la parte que solicite esas medidas y si
lo exige el equilibrio de intereses.730
El espectro radioelctrico es considerado un bien pblico con
valor social, cultural y econmico para la UE, debindose buscar la
eficiencia y eficacia desde una perspectiva econmica, social y ambiental. Las autoridades nacionales deben actuar bajo el principio
de neutralidad tecnolgica y permitiendo prestar todo tipo de servicios. Asimismo se debe permitir la transferencia o arrendamiento
por parte de los agentes regulados de los derechos de uso de bandas
de frecuencias.731
Las empresas de redes pblicas de comunicaciones o que prestan
servicios de comunicaciones electrnicas deben adoptar las medidas
tcnicas y organizativas adecuadas para gestionar adecuadamente los
riesgos existentes para la seguridad de sus redes y servicios () [adems deben notificar] a la autoridad nacional de reglamentacin competente las violaciones de la seguridad o prdidas de integridad que
hayan tenido un impacto significativo en la explotacin de las redes o
los servicios.732
En relacin con los operadores con peso significativo en el mercado, la Directiva Marco deroga la disposicin de la regulacin anterior a 2002 respecto a que un agente con 25% de participacin en el
mercado era considerado dominante, para ahora adoptar el concepto
de posicin dominante de la jurisprudencia europea. As, una empresa
tendr peso significativo en el mercado cuando individual o conjuntamente con otras tenga una posicin econmica que le permita actuar
independientemente de las fuerzas de mercado (competidores, clientes, consumidores).733 Finalmente la Directiva Marco reconoce que una
empresa puede tener un poder sustancial en un mercado cuando es
reforzado con otro mercado con el cual est estrechamente relacionado,734 permitiendo de esta manera evaluar la posicin de dominancia
integralmente.
730 Artculo 4, apartado 1 de la Directiva Marco, y Considerando 14 de la Directiva

2009/140/CE que modific la Directiva Marco.
731 Artculo 9 de la Directiva Marco, y Considerando 24 de la Directiva 2009/140/CE que
modific a la Directiva Marco.
732 Artculo 13 bis de la Directiva Marco.
733 Artculo 14, numeral 2 de la Directiva Marco.
734 Artculo 14, numeral 3 de la Directiva Marco.
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2.4. Directiva Autorizacin

El mercado de comunicaciones electrnicas abierto totalmente a la
competencia puede afectarse si no existe un procedimiento simple
para autorizar la instalacin y operacin de redes o para prestar servicios de comunicaciones electrnicas. La Directiva Autorizacin tiene
como objetivo la armonizacin y la simplificacin del procedimiento de
autorizacin para el suministro de redes y servicios de comunicaciones
electrnicas. Si bien la armonizacin pretende que existan condiciones y procedimientos similares a lo largo de la UE, el () legislador
europeo an no decide que las autorizaciones otorgadas por un Estado
Miembro sean reconocidas en otros pases europeos ()735.
La Directiva Autorizacin se aplica en autorizaciones para redes
y servicios de comunicaciones electrnicas as como para recursos
limitados como las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico
(radiofrecuencias) y los nmeros. Para el caso de redes y servicios un
Estado miembro puede solicitar que se presente una notificacin (no
solicitud de autorizacin, sino simple notificacin) con informacin
mnima para un registro de suministradores de redes y servicios.736
Esta informacin debe limitarse a identificar al proveedor, su domicilio,
los nmeros de registro de la empresa y los de las personas de contacto, una breve descripcin de la red o servicio que suministrar y la
fecha prevista para el inicio de la actividad.
Para otorgar el derecho de usar bandas de frecuencias y nmeros se
debern realizar procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios; en tanto que, conforme a la jurisprudencia europea, cualquier
restriccin nacional debe estar justificada objetivamente, ser proporcional y no excesiva.737 Si alguna persona est interesada en obtener
el derecho de uso de alguna frecuencia lo debe solicitar a la autoridad,
que tiene un plazo de seis semanas para resolver. Si la autoridad decide
llevar a cabo un procedimiento de seleccin competitivo o comparativo
para determinar la persona que obtendr el derecho de uso de la frecuencia, dicho plazo podr ampliarse sin que pueda excederse de ocho
meses.738
735 The European legislator has not decided that authorisations granted in one Member
State are to be recognised in the other European countries., Nihoul, Paul y Rodford,
Meter, op. cit., nota 706, p. 53 [traduccin de la autora].
736 Artculo 3 de la Directiva Autorizacin.
737 Considerando 12 y Artculo 5 de la Directiva Autorizacin.
738 Artculos 5 y 7, numeral 4, de la Directiva Autorizacin.
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CAPTULO XII
La autorizacin general solamente puede tener las condiciones

previstas en la Directiva Autorizacin y deben estar justificadas objetivamente, no ser discriminatorias, ser proporcionales y transparentes.
Dentro de las condiciones posibles se encuentran:
Para las autorizaciones generales: contraprestaciones (tasas o
cnones que se analizan ms adelante), normas relativas a la
interoperabilidad e interconexin, disposiciones en materia de
medio ambiente, ordenamiento urbano y territorial, proteccin
de datos personales, proteccin al consumidor, servicios de urgencia en casos de catstrofes y seguridad de las redes contra
acceso no autorizado;

Para derechos de uso de bandas de frecuencias: designacin del

servicio, tipo de red o tecnologa, uso efectivo y eficiente, cobertura y condiciones para evitar interferencias perjudiciales y
Para derechos de uso de nmeros: designacin del servicio, uso

efectivo y eficiente y la obligacin de proporcionar informacin
sobre los abonados (p. ej. quin tiene un contrato con la empresa
y recibe un nmero telefnico) como directorio o gua pblica.739
La Directiva Autorizacin permite el cobro de una contraprestacin

(referidas como tasas o cnones) por el proceso administrativo, por el
uso de bandas de frecuencias y por la obtencin de nmeros. Las contraprestaciones deben ser transparentes, objetivas, proporcionales con
el fin previsto y en ningn caso deben obstaculizar o distorsionar la
competencia.740
En cuanto a informacin, la Directiva Autorizacin destaca dos tipos: (1) la que puede solicitar la autoridad y (2) la que sta debe proporcionar para ser transparente.741 La solicitud de informacin por parte
de la autoridad debe sealar los fines para los que se va a utilizar, debe
ser adecuada y estar justificada objetivamente para entre otra cosas
evaluar los requerimientos de los derechos de uso, la publicacin de
una sntesis comparativa de calidad y precio, as como para fines estadsticos. En cumplimiento con el principio de transparencia los Estados
miembros deben publicar y mantener actualizada adecuadamente la
739 Artculo 6 y Anexo de la Directiva Autorizacin.
740 Considerandos 31 y 32, y artculos 12 y 13 de la Directiva Autorizacin.
741 Artculo 11 y 15 de la Directiva Autorizacin.
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informacin sobre autorizaciones generales y derechos de uso de frecuencias y nmeros. La informacin debe ser de fcil acceso, haciendo
su mejor esfuerzo la autoridad para hacer una sinopsis que permita la
utilizacin de la informacin.
2.5. Directiva Acceso

La existencia y la viabilidad de un mercado de comunicaciones electrnicas en competencia precisa forzosamente del acceso y la interconexin de las redes de los diferentes operadores.
a) Acceso: la puesta a disposicin de otra empresa, en condiciones definidas y sobre una base exclusiva o no exclusiva de
recursos o servicios con fines de prestacin de servicios de
comunicaciones electrnicas, incluyendo cuando se utilicen
para el suministro de servicios de la sociedad de informacin
o de servicios de contenidos de radiodifusin. Este trmino
abarca, entre otros aspectos: el acceso a elementos de redes y
recursos asociados que pueden requerir la conexin de equipos por medios fijos y no fijos (en particular esto incluye el
acceso al bucle local y a recursos y servicios necesarios para
facilitar servicios a travs de ste); el acceso a infraestructuras fsicas, como edificios, conductos y mstiles; el acceso a
sistemas informticos pertinentes, incluidos los sistemas de
apoyo operativos; el acceso a sistemas de informacin o bases de datos para prepedidos, suministros, pedidos, solicitudes de mantenimiento y reparacin, y facturacin; el acceso
a la conversin del nmero de llamada o a sistemas con una
funcionalidad equivalente; el acceso a redes fijas y mviles,
en particular con fines de itinerancia; el acceso a sistemas
de acceso condicional para servicios de televisin digital y el
acceso a servicios de redes virtuales; ()742
La Directiva Acceso tiene como objetivos mantener la competencia,

garantizar la interoperabilidad de servicios y que ello redunde en beneficios para los usuarios. Las empresas deben negociar de buena fe
entre s los acuerdos tcnicos y comerciales para el acceso y la interconexin.743 De cualquier manera, para garantizar el acceso, la interco742 Artculo 2, inciso a) de la Directiva Acceso.
743 Artculo 3 de la Directiva Acceso.
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CAPTULO XII
nexin e interoperabilidad las autoridades nacionales de reglamentacin deben estar facultadas para intervenir por iniciativa propia o si las
empresas no llegan a algn acuerdo.744
Las autoridades nacionales de reglamentacin pueden, en relacin
con el acceso y la interconexin, establecer: (1) obligaciones de no discriminacin (incluyendo la publicacin de la oferta desglosada para que no
se incluyan recursos innecesarios para el servicio requerido), (2) el requisito de mantener cuentas separadas en relacin con la interconexin y/o el
acceso, (3) para empresas integradas veritcalmente exigir que evidencien
de manera transparente los precios al por mayor y los precios de transferencia para evitar la no discriminacin o para impedir los subsidios cruzados de carcter desleal, (4) el acceso a elementos especficos de la red y
recursos asociados (p. ej. acceso desagregado al bucle local) y (5) medidas
para facilitar la coubicacin, el uso de sistemas operativos o informticos,
de control de precios (ste debe permitir recuperar la inversin y una tasa
de rendimiento) y de sistemas de contabilidad de costos.
() La transparencia de los trminos y condiciones de acceso e
interconexin, incluida la tarificacin, permite acelerar las negociaciones, evitar litigios y generar confianza en los agentes del mercado en
cuanto a la prestacin no discriminatoria de los servicios.745 Las autoridades nacionales de reglamentacin estn facultadas para obligar a
la transparencia en interconexin y acceso, para lo cual los operadores publicarn informacin relativa a la contabilidad, especificaciones
tcnicas, caractersticas de las redes, las condiciones de suministro y
utilizacin, y los precios.746
Los Estados miembros velarn porque las obligaciones impuestas
a las empresas sean publicadas y puestas a disposicin del pblico,
incluyendo los mercados de productos/servicios y el rea geogrfica.747
La Comisin Europea debe publicar la informacin sobre los costos que
contribuyen a determinar las tarifas a los usuarios.748
Los reguladores pueden excepcionalmente imponer a las empresas integradas verticalmente la obligacin de traspasar las actividades
en mercados al mayoreo de productos de acceso a una unidad empresarial que acte independientemente, siempre que se haya concluido
744
745
746
747
748
Artculo 5 de la Directiva Acceso.

Considerando 16 de la Directiva Acceso.
Considerando 23 y Artculo 15, numeral 2 de la Directiva Acceso.
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que el resto de las medidas no han sido suficientes para conseguir una
competencia efectiva y contina habiendo problemas de competencia
o fallas de mercado. La nueva unidad empresarial proporcionar los
servicios de acceso a todos (incluyendo a su matriz y afiliadas) en los
mismos plazos, trminos y condiciones, niveles de precio y de servicio
y mediante los mismos sistemas y procesos.749
Finalmente la Directiva Acceso contiene una lista mnima de elementos que deben incluir las ofertas de referencia que estn obligados
a publicar aquellos operadores que tengan poder sustancial en el mercado tales como (1) los elementos de red cuyo acceso se oferta como el
desagregado al bucle local (pleno o compartido), los recursos asociados,
el acceso a los conductos que permita el despliegue de redes de acceso; (2) la informacin sobre los lugares de acceso fsico (distribuidores,
disponibilidad de bucles, entrega de seal, conductos y disponibilidad
dentro de stos); (3) condiciones tcnicas del acceso a los bucles y conductos; (4) el procedimiento para solicitar el uso y el acceso; (5) los servicios de coubicacin (informacin de las instalaciones, opciones de
coubicacin, caractersticas del equipo, normas y medidas de seguridad, condiciones para la inspeccin del sitio para la coubicacin); (6)
condiciones de acceso a sistemas operativos, de informacin o bases
de datos necesarios; (7) plazo para responder a las solicitudes, nivel de
servicio, informacin sobre reparacin de fallas; (8) condiciones contractuales y en su caso, compensacin por incumplimiento de plazos y
(9) precios de cada servicio, funcin o recurso.750
2.6. Directiva Servicio Universal

La Directiva Servicio Universal esencialmente prev las disposiciones
aplicables al servicio universal (ver Cap. IX, sec. 2) y los derechos de los
usuarios de las comunicaciones electrnicas.751 La UE ha establecido
la obligacin de sus Estados miembros de garantizar comunicaciones
electrnicas de buena calidad a travs de una competencia y libertad
de eleccin real, al tiempo de buscar resolver las necesidades del usuario final donde el mercado no las satisfaga.752
749 Artculo 13 bis de la Directiva Acceso.
750 Anexo II de la Directiva Acceso.
751 Artculo 1, numeral 2 y Artculo 3, numeral 1 de la Directiva Servicio Universal.
752 Cfr. Artculo 1, prrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.
373
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CAPTULO XII
Servicio universal. El servicio debe estar disponible con independencia

de la situacin geogrfica, debe ser de calidad y a un precio asequible.753
Los servicios comprendidos en el servicio universal en la UE estn sujetos a una revisin peridica por parte de la Comisin Europea. Se
revisarn teniendo en cuenta la movilidad y las velocidades de transmisin utilizadas por la mayora de los usuarios de la UE.754
El servicio universal puede ser financiado con mecanismos de compensacin (con cargo a fondos pblicos o el costo distribuido entre los
proveedores de servicios y redes),755 siempre que no distorsionen a la
competencia.756 Debe haber transparencia y publicidad de los costos
del servicio universal.757
Los servicios comprendidos conforme a la Directiva Servicio
Universal consistirn en: (1) un servicio telefnico proporcionado al
menos por un operador desde una ubicacin fija, debiendo soportar
servicios de voz, fax, datos e internet funcional; (2) servicios de informacin sobre los nmeros de abonados y guas o directorios de stos
(p. ej. directorio telefnico) as como asistencia de una operadora; (3)
nmero nico europeo gratuito de llamada de urgencia y servicios de
emergencia; (4) telfonos pblicos de pago suficientes respecto a cobertura geogrfica, nmero de aparatos y accesibilidad para usuarios
con discapacidad; (5) medidas para la accesibilidad a los servicios
de telecomunicaciones por personas con discapacidad; (6) opciones
o paquetes de tarifas diferentes para personas con rentas bajas o
con necesidades sociales especficas y (7) tarifas comunes en todo el
territorio de un pas miembro, independientemente de la ubicacin
geogrfica.
Los Estados miembros pueden imponer obligaciones de transmisin de canales y servicios de programas de radio y televisin a operadores de redes de comunicaciones electrnicas que distribuyan programas al pblico, si un nmero significativo de usuarios los utiliza como
medio principal para recibir los canales de radio y televisin.758
Derechos de los usuarios. Los derechos de los usuarios previstos en la
Directiva Servicio Universal son independientes y en adicin a aquellos
753 Cfr. Artculo 3, prrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.
754 Cfr. Artculo 15 y Anexo V de la Directiva Servicio Universal.
755 Artculo 13 y Anexo IV de la Directiva Servicio Universal.
756 Artculo 1 de la Directiva Servicio Universal.
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previstos en las disposiciones comunitarias de proteccin a consumidores. Los derechos previstos en la Directiva Servicio Universal incluyen entre otros (1) celebrar contratos con los proveedores de servicios
que deben incluir determinada informacin;759 (2) conservar su nmero
independientemente de si se cambian a otro proveedor (portabilidad
de nmeros, ver Cap. VI, sec. 5);760 (3) acceder a procedimientos extrajudiciales transparentes, sencillos y poco onerosos para resolver controversias sobre derechos de los usuarios y servicio universal761 y (4)
tener disponible informacin transparente, actualizada y comparable
sobre precios, calidad, condiciones generales de acceso y utilizacin de
servicios telefnicos.762 Es de notar que con la modificacin de 2009 a
la Directiva Servicio Universal mediante la Directiva 2009/136/CE se elimin la obligacin de los operadores de ofrecer el servicio de seleccin
a su operador de larga distancia a travs de los sistemas de marcacin
de un cdigo (seleccin por marcacin) o de preseleccin del operador
(presuscripcin) anterioremente prevista en el artculo 19 de la Directiva Servicio Universal, hoy derogado.
Respecto a usuarios con discapacidad, los Estados miembros deben adoptar medidas para garantizar que tengan acceso a los servicios equivalentes a los que reciben otros usuarios y que los usuarios
con discapacidad puedan beneficiarse de la capacidad de eleccin de
empresas y prestadores de servicios de que disfruta la mayora de los
usuarios finales.763
2.7. Recomendaciones sobre Mercados para Obligaciones

Ex-Ante
La Directiva Marco ordena a la Comisin Europea emitir peridicamente una recomendacin sobre los mercados de productos y servicios en
los cuales se pueda justificar la impoisicn de obligaciones especficas.
La Comisin Europea determin en 2007 que en siete mercados pueden
justificarse obligaciones exante. Estos mercados son los siguientes: (1)
acceso a la red telefnica pblica de una ubicacin fija (nivel mino759
760
761
762
763
Artculo 20 de la Directiva Servicio Universal.

Artculos 21 y 22 de la Directiva Servicio Universal.
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CAPTULO XII
rista), (2) originacin de llamadas en la red telefnica pblica en una

ubicacin fija (nivel mayorista), (3) terminacin de llamadas en redes
telefnicas pblicas en una ubicacin fija (nivel mayorista), (4) acceso
fsico al por mayor a infraestructura de red en una ubicacin fija, (5)
acceso de banda ancha al por mayor, (6) segmentos de terminacin de
lneas arrendadas al por mayor y (7) terminacin de llamadas vocales
en redes mviles individuales.764
2.8 Directiva de Datos Personales y la Decisin Espectro

La Directiva Datos Personales aborda temas como la confidencialidad
de las comunicaciones; la retencin de datos para investigaciones de
seguridad pblica (que debe ser necesaria, proporcional y apropiada
para una sociedad democrtica); el envo de mensajes electrnicos no
solicitados (spam) salvo cuando exista previo consentimiento (sistema
opt-in); la instalacin/uso de cookies; el consentimiento previo para
que el nmero telefnico, direccin de correo electrnico y direccin
postal sean incluidos en los directorios o guas pblicas de usuarios de
comunicaciones electrnicas.
La Decisin Espectro Radioelctrico provee el marco poltico y jurdico para la coordinacin de polticas pblicas y armonizacin para la
disponibilidad y uso eficiente del espectro radioelctrico. Los Estados
miembros pondrn a disposicin del pblico la informacin relativa
a la atribucin, disponibilidad y uso del espectro as como de los derechos, condiciones, procedimientos y contraprestaciones pagadas en
relacin con el uso del espectro radioelctrico.765
La Comisin Europea envi una Comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo en relacin con la prospectiva de la poltica del espectro (2005).766 En esa Comunicacin destaca que la distribucin del
764 Cfr. UE, Recomendacin de la Comisin Europea de 17 de diciembre de 2007 relativa
a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrnicas que pueden ser objeto de regulacin ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un
marco regulador comn de las redes y los servicios de comunicaciones electrnicas,
(2007/879/CE), op. cit., nota 722.
765 Artculos 1 y 5 de la Directiva Espectro Radioelctrico.
766 UE, Comunicacin COM(2005) 411 final de 6 de septiembre de 2005 de la Comisin
al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo relativo
al futuro de la poltica de espectro para la Unin Europea: Segundo Reporte Anual.
376
CLARA LUZ LVAREZ
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espectro debe ser ms flexible a travs de (1) mercados de espectro,

considerando que la industria est en mejor posicin que los reguladores para identificar el valor ms alto en la utilizacin del espectro y (2)
el uso libre del espectro, es decir, sin necesidad de licencia (concesin)
sino nicamente bajo la condicin de que el equipo cumpla con ciertas
caractersticas tcnicas.767 w
767 Para ms informacin sobre la poltica de espectro radioelctrico en la UE, favor

de consultar europa.eu/legislation_summaries/information_society/radiofrequencies/
l24218a_es.htm.
377
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CLARA LUZ LVAREZ
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CAPTULO XIII
esde el inicio de la telegrafa hasta los servicios de banda ancha

en el siglo XXI, las telecomunicaciones en Mxico han sido parte
de su historia. Ni la Revolucin Mexicana ni los desastres naturales han interrumpido significativamente los servicios de telecomunicaciones. Los orgenes de la telefona en Mxico muestran una diversidad
de empresas prestando ese servicio en distintas localidades del pas,
para posteriormente irse consolidando en una sola empresa que llegara a ser pblica paraestatal: Telmex. El marco jurdico de las telecomunicaciones desde la Ley de Comunicaciones Elctricas de 1926 pasando
por la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 y hasta la Reforma
Constitucional de 2013 ha reflejado los cambios del Estado mexicano:
de uno interventor a uno liberal y ahora a uno que adems de ser regulador es promotor y en ciertos sectores regresa a ser empresario.
1. ANTES DE LA LEY DE VAS GENERALES

DE COMUNICACIN DE 1940
1.1. Breves telegrficas
La primera concesin de comunicaciones a distancia fue otorgada a Juan
de la Granja en 1849.768 Se le otorg el privilegio exclusivo durante 10
768 Escritor y cronista de los eventos nacionales, opositor sistemtico de los tratados de paz
Guadalupe-Hidalgo, diputado por Jalisco y luego por Veracruz, librero, editor y hombre
inquieto, contestatario e inconforme con las condiciones del pas, Juan de la Granja (),
Garca Benavides, Roberto, Hitos de las Comunicaciones y los Transportes en la Historia
de Mxico, Mxico, D.F., Secretara de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 144.
379
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CAPTULO XIII
aos para plantear en la Repblica telgrafos elctricos769. El primer

servicio telegrfico fue entre la ciudad de Mxico y Nopalucan, Puebla
en 1851.770 Desde ese momento la historia de las telecomunicaciones en
Mxico ha estado ntimamente vinculada con el desarrollo econmico y
poltico nacional. En las guerras intestinas en el Mxico del siglo XIX la
utilizacin del telgrafo se volvi indispensable para liberales y conservadores porque a travs de l se enviaban los partes de guerra.771
Durante su imperio, Maximiliano de Habsburgo instruy a su ministro de Estado para elaborar un plan general para que las lneas telegrficas mexicanas se unieran con las de Amrica y Europa.772 En 1865
ese emperador expidi la ley y reglamento sobre telgrafos donde estableca que el (...) Gobierno es el nico que puede construir lneas telegrficas en el Imperio. Cuando lo considere conveniente, dar permiso
a algn individuo o compaa para que lo haga (...).773 Se concedieron
diversas concesiones telegrficas durante dicho Imperio. En 1867, tras
la cada de ste, el gobierno del presidente Benito Jurez intervino la
769 Idem.
770 Idem.
771 Ejemplo de ello es este telegrama del general Ignacio Zaragoza al ministro de Guerra
del presidente Jurez respecto a la batalla del 5 de Mayo de 1862 en Puebla: Las armas del Supremo Gobierno se han cubierto de gloria; el enemigo ha hecho esfuerzos
supremos por apoderarse del Cerro de Guadalupe que atac por el oriente a derecha
e izquierda durante tres horas, fue rechazado tres veces en completa dispersin y
en estos momentos est formado en batalla fuerte de 4,000 hombres y pico frente
al cerro fuera de tiro; no lo bato como deseara porque el Gobierno sabe no tengo
para ello fuerza bastante. Calculo la prdida del enemigo, que lleg hasta los fosos
de Guadalupe, en su ataque en 600 700 entre muertos y heridos; 400 habremos
tenido nosotros. Srvase Ud. dar cuenta de este parte al Sr. Presidente. I. Zaragoza,
Telecom. Telgrafos, Los Conservadores, la Intervencin Francesa y Maximiliano de
Habsburgo, www.telecomm.net.mx/corporativo/historia_conservadores.htm (fecha de
consulta: 20 de octubre de 2003).
772 Mi querido Ministro: Persuadido de que las lneas telegrficas deben pertenecer al
Estado, sobre todo, en nuestro pas y de que su explotacin ser un manantial cierto de rentas importantes, llamo vuestra seria atencin sobre el estudio profundo de
los puntos siguientes: Formacin de un plan general, comprendiendo los ramales
telegrficos destinados unir la capital con los centros de las grandes divisiones
nuevamente decretadas y los puertos principales del imperio, de manera que puedan
juntarse con las grandes lneas de Amrica y Europa..., Carta del Emperador al Ministro de Estado, El Diario del Imperio, Tomo II, Mxico, mircoles 1 de noviembre de
1865, nmero 253 (Biblioteca del Archivo General de la Nacin).
773 Artculo 1 de la Ley sobre Telgrafos decretada por Maximiliano de Habsburgo el 2
de diciembre de 1865; en Telecom. Telgrafos, Los Conservadores, la Intervencin
Francesa y Maximiliano de Habsburgo, www.telecomm.net.mx/corporativo/historia_
conservadores.htm (fecha de consulta: 20 de octubre de 2003).
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lnea telegrfica del interior para convertirla en el sistema de telgrafos pblicos nacionales bajo la denominacin de Lneas Telegrficas del
Supremo Gobierno y otorg diversas concesiones de lneas telegrficas.
Segn el tipo de administracin, stas fueron federales, subvencionadas, estatales o particulares.774 Maximiliano de Habsburgo y el presidente Jurez compartieron la conviccin de que el telgrafo era algo
estratgico para el gobierno y para el desarrollo del pas.
La importancia de los telgrafos aparece ntidamente con esta referencia del entonces secretario Vicente Riva Palacio en la Memoria de
Fomento 1876-1877:
La instantnea comunicacin de los individuos, de los pueblos y de las naciones, por medio de hilos telegrficos, ha
venido a ser en nuestros das una necesidad imperiosa. Sus
notorios beneficios son de tal manera inapreciables, que,
hacindose sentir en todas las relaciones humanas, no se
puede concebir el buen xito de las transacciones mercantiles; la oportunidad de las noticias de inters privado; la
eficacia de los informes de utilidad general y particular; la
conveniente exactitud de las maniobras y operaciones militares; el cumplimiento de las providencias judiciales y, en
suma, la buena marcha de las sociedades cultas, sin el poderoso auxilio del telgrafo.775
1.2. Telefona
El primer enlace telefnico se efectu el 13 de marzo de 1878 entre las
oficinas de correos de la Ciudad de Mxico y la de la poblacin de Tlalpan. La primera lnea telefnica fue instalada entre el Castillo de Chapultepec776 y el Palacio Nacional el 16 de septiembre de ese mismo ao.
A partir de ese evento () en Mxico se desenvuelve una especie de
competencia para establecer el servicio [telefnico]. Muchos son quienes obtienen concesiones, varias las compaas preestablecidas, e innumerables los particulares autorizados para construir sus lneas pri774 Cfr. Garca Benavides, Roberto, op. cit., nota 768, p. 156-167.
775 Cita referida en Garca Benavides, Roberto, op. cit., nota 768, p. 220.
776 De tal importancia fue el telfono que el Castillo de Chapultepec tena una sala especial para l, que hoy da se puede visitar en el Museo Nacional de Historia Castillo de
Chapultepec (www.mnh.inah.gob.mx).
381
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CAPTULO XIII
vadas ().777 En 1881 el presidente Manuel Gonzlez expidi la ley que

establece las bases para la reglamentacin del servicio de ferrocarriles,
telgrafos y telfonos, misma que seala como vas generales de comunicacin a los telfonos que unan municipalidades o estados. Esta ley
puede considerarse la primera en Mxico que se refiere a la telefona.
La primera conferencia telefnica internacional fue entre Matamoros,
Tamaulipas, y Brownsville, Texas en 1883. Cabe destacar que el servicio
de telefona de larga distancia internacional comenz a prestarse de
manera regular a partir de la llamada entre los presidentes Plutarco
Elas Calles y Calvin Coolidge de EUA en 1927.
El desarrollo de la telefona en Mxico no se concebira sin mencionar a la Compaa Telefnica Mexicana (La Mexicana) del grupo corporativo Bell de EUA y la Empresa de Telfonos Ericsson, S.A. (Mexeric)
de la empresa sueca Ericsson,778 toda vez que ambas con el tiempo dieron origen a Telfonos de Mxico (Telmex).779 La Mexicana recibi los
derechos, concesiones y autorizaciones de invenciones y contratos de
otras empresas telefnicas; en 1888 obtuvo su primera concesin para
proporcionar el servicio pblico telefnico. Para 1903 y a fin de continuar prestando ese servicio, La Mexicana celebr un contrato con la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Por su parte, en 1905
Mexeric adquiri una concesin de 1903 que estaba a nombre de Jos
Sittzensttter. El contrato de La Mexicana y la concesin de Mexeric
con el gobierno mexicano sealaban expresamente que no se estaba
otorgando exclusividad o monopolio alguno a las partes.
Las redes de La Mexicana y de Mexeric no estaban interconectadas,
por lo que los suscriptores de una empresa no podan comunicarse con
los de la otra. Al no estar interconectadas, no exista la necesidad de
que tuvieran la misma numeracin. As, la de La Mexicana utilizaba dgitos y letras780 mientras que la de Mexeric solamente utilizaba dgitos.
La competencia entre La Mexicana y Mexeric era frrea; sin embargo la
777 Crdenas de la Pea, Enrique, El telgrafo, Mxico, D.F., Secretara de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 30.
778 Mexeric era filial de la empresa sueca Aktiebolaget L.M. Ericsson y Co.
779 Por simplicidad se refiere a La Mexicana y Mexeric como si desde un inicio hubiesen
sido constituidas bajo ese nombre. Es importante sealar que cambiaron de nombre a
lo largo del tiempo. Sin embargo, en esta obra al referirnos a La Mexicana y a Mexeric
se entender que comprende al grupo de inters, independientemente de los cambios de razn social, fusiones u otras reestructuras corporativas.
780 Estos aparatos tenan discos con smbolos A-1, F-2, H-3, J-4, L-5, M-6, Q-8, X-9 y
Z-0.
382
CLARA LUZ LVAREZ
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ausencia de interconexin de sus redes afectaba significativamente a

los usuarios. Lo anterior en atencin a que si una persona contrataba
con La Mexicana slo poda comunicarse con los que tenan servicio
telefnico de la misma; si contrataba con Mexeric nicamente se poda
hacer llamadas con los suscriptores de sta.
Tanto La Mexicana como Mexeric tenan sus listas de suscriptores, antecesoras de los directorios telefnicos. Estas listas se convirtieron en una nueva va para hacer publicidad.
La Revolucin Mexicana alcanz tambin a las empresas telefnicas. En 1915 el entonces presidente Venustiano Carranza intervino las
redes del Distrito Federal y de larga distancia de La Mexicana con base
en las facultades extraordinarias que tena conferidas. Mexeric se libr
de la intervencin aparentemente gracias a las gestiones de uno de sus
ingenieros, el seor Ostlund.
1.3. Radiocomunicaciones
La primera forma de radiocomunicacin en Mxico fue la de la telegrafa
sin hilos o radiotelegrafa. A principios del siglo XX el gobierno mexicano
mostr una actitud favorable a introducir este nuevo tipo de comunicacin, especialmente para poder comunicar zonas en las que el tendido
de la red telegrfica resultaba demasiado costoso. Por su parte el sector
privado se interes en utilizar las entonces nuevas tecnologas para la radiotelegrafa. La radiocomunicacin fue tambin muy importante para la
navegacin martima.
En 1906 Mxico particip en la Convencin Radiotelegrfica Internacional781 celebrada en Berln, representado por el general de brigada
Jos Mara Prez, quien tena instrucciones para asegurarse los intereses de Mxico; comprendiendo en ellos los del orden militar que se refieren a las estaciones radiotelegrficas costeras y a bordo de nuestros
barcos de guerra782 (ver Captulo II, seccin 2). En 1912 la Convencin
781 La Convencin Internacional de Radiotelegrafa, el Protocolo Final, el Reglamento y el
Compromiso Adicional fueron aprobados por el Senado mexicano el 30 de mayo de 1907
y publicados en el Diario Oficial en febrero de 1909 en espaol y francs. Cfr. Merchn
Escalante, Carlos A. y De la Rosa Rbago, Rodolfo (comps.), op. cit., nota 176, pp. 30-35.
782 Citado por Merchn Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, Mxico, D.F., Secretara de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 57 respecto a la Conferencia sobre
telegrafa sin hilos en Berln, 1906, Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico, D.F.,
Expediente III - 171 5 doc. 156.
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CAPTULO XIII
Radiotelegrfica Internacional en Londres estuvo dirigida a la seguridad de la vida humana en el mar. Mxico no envo delegado alguno
a dicha Conferencia lo cual se comprende debido a la revolucin que
viva el pas. Sin embargo Mxico s se adhiri a dicha Conferencia,
pero nunca fue ratificada por el Senado. La telegrafa sin hilos tendra
repercusiones significativas en especial durante las guerras mundiales
porque era utilizada por barcos de guerra que podan cruzar mares bajo
la jurisdiccin mexicana.
Las estaciones de radiocomunicacin se establecieron en todo el
pas con propsitos diversos, desde para los radioaficionados hasta
para la intercepcin ilegal de mensajes. En 1916 el presidente Venustiano Carranza expidi un decreto con medidas para proteger las comunicaciones.783 En ste se prohiba explotar estaciones radiotelegrficas
salvo mediante autorizacin expresa del gobierno federal. La Constitucin de 1917 incluy a la radiotelegrafa como una excepcin a la
prohibicin de monopolios prevista en el artculo 28.
Para 1921 se inici la radiotelefona784 en Mxico, proliferaron los
radioexperimentadores y comenzaron las pruebas de radiodifusoras
(estaciones de radiotelefona de divulgacin). Esto provoc la saturacin e interferencia de las comunicaciones. En 1923 la Secretara de
Comunicaciones: (1) reiter la vigencia del decreto de Carranza de 1916,
(2) otorg un plazo para que se regularizaran las estaciones, so pena de
clausurarlas si no lo hacan en ese trmino y (3) estableci frecuencias
especficas para los particulares con los lmites de potencias.785
1.4. Ley de Comunicaciones Elctricas de 1926

La interferencia y la saturacin de las radiocomunicaciones generaron
que se otorgaran facultades extraordinarias al presidente Plutarco Elas
Calles786 a fin de que expidiera una ley en la materia. As, en 1926 se
783 Decreto sobre radiocomunicacin, Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas,
Mxico, DOF de 24 de octubre de 1916 citado en Merchn Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, Ibidem.
784 La radiotelefona se refiere a la transmisin de conversaciones por medio de ondas
hertzianas.
785 Cfr. Merchn Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, p. 102-103,
118-119.
786 Plutarco Elas Calles, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,
a sus habitantes, sabed: Que en uso de las autorizaciones concedidas al Ejecutivo
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expidi la Ley de Comunicaciones Elctricas787 que sealaba que: Las

comunicaciones elctricas comprenden, para los efectos de esta Ley, la
telegrafa, la radiotelegrafa, la telefona, la radiotelefona y cualquier
otro sistema elctrico de transmisin y recepcin con o sin hilos conductores, de sonidos, signos o imgenes.788 Esta ley abrog el Decreto
de 19 de octubre de 1916 sobre estaciones radiotelegrficas.789 Asimismo qued expresamente conferida la jurisdiccin a la Federacin, excepto para lneas telefnicas locales dentro de los lmites de una entidad federativa que no se interconectaran con lneas de jurisdiccin
federal o de pases extranjeros.790
La Ley de Comunicaciones Elctricas prescribi: (1) que el servicio
pblico de correspondencia por medios telegrficos y de radiocomunicacin eran para prestarse exclusivamente por el gobierno federal,791
(2) que no se otorgaran concesiones que compitieran con la red nacional ni las que pudieran constituir un monopolio a favor del concesionario,792 (3) que slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin
podan ser operadores de instalaciones elctricas dependientes de la
Federacin,793 (4) que toda clase de servicio oficial del gobierno federal
tendra un descuento de 50% de las tarifas al pblico,794 (5) disposiciones para el caso de guerra o perturbaciones graves del orden pblico,795
(6) la facultad de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas
para dictar medidas para la instalacin y uso de aparatos receptores
de radiocomunicacin,796 (7) que son obras de utilidad pblica las comunicaciones elctricas destinadas a un servicio pblico, por lo que se
podran expropiar los terrenos que se requirieran,797 (8) la obligacin de
las embarcaciones y aeronaves de contar con sistemas de comunicade la Unin por Decretos de 5 y 7 de enero de 1926, publicados respectivamente los
das 2 y 3 de febrero del mismo ao, ha tenido a bien expedir la siguiente: Ley de
Comunicaciones Elctricas (), Diario Oficial de 6 de mayo de 1926.
787 La Ley de Comunicaciones Elctricas fue publicada en el Diario Oficial de 6 de mayo
de 1926.
788 Artculo 1 de la Ley de Comunicaciones Elctricas.
790 Artculos 2 y 7 de la Ley de Comunicaciones Elctricas.
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CAPTULO XIII
cin inalmbrica,798 (9) que lo no previsto por leyes especiales se interpretara conforme al Cdigo Civil del Distrito Federal799 y (10) algunos
lmites a la transmisin de noticias y mensajes (p. ej. ataques contra el
gobierno constituido o la vida privada), equiparando la contravencin a
esos lmites con ciertos delitos penales como injuria, ultrajes a la moral, rebelin y sedicin, entre otros.800
1.5. Camino a la interconexin en telefona

En 1931 se public la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y
Medios de Transporte,801 expedida por el presidente Pascual Ortiz
Rubio con fundamento en la facultad que le confiri el Congreso de
la Unin.802 Esta ley integra las distintas modalidades de comunicaciones y transportes en un solo cuerpo normativo que regir para las
comunicaciones terrestres, por agua, las areas, las elctricas y las
postales.
Los artculos transitorios sealaban que: Las disposiciones del
Cdigo Postal, de 22 de abril de 1926, que no se opongan a la presente
ley, continuarn en vigor, entre tanto se expide el reglamento respectivo,803 y que con algunas salvedades ah establecidas () se abrogan la Ley sobre Ferrocarriles de 24 de abril de 1926, la de Caminos y
Puentes, de 22 de abril de 1926, la de Comunicaciones Elctricas de 23
de abril de 1926, la Ley sobre Aeronutica Civil de 30 de junio de 1930
y el Cdigo Postal de los Estados Unidos Mexicanos, de 22 de abril de
1926.804
La Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte fue modificada y adicionada por el propio presidente Ortiz Rubio en
800 Artculos 12 en relacin con el 82 de la Ley de Comunicaciones Elctricas.
801 Publicada en el Diario Oficial de 31 de agosto de 1931.
802 Pascual Ortiz Rubio, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a
sus habitantes, sabed: Que en uso de la facultad que ha tenido a bien conferirme el
H. Congreso de la Unin, por decreto de 2 de enero de 1931, expido la siguiente: Ley
sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte (), Diario Oficial
del lunes 31 de agosto de 1931.
803 Artculo 16 transitorio de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de
Transporte.
804 Artculo 17 transitorio de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de
Transporte.
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1932, quien con base en nuevas facultades que le confiri el Congreso de

la Unin, public la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932.805
Sin embargo, en noviembre de 1932 se public en el Diario Oficial una
fe de erratas en la que se abrog la Ley de Ley sobre Vas Generales de
Comunicacin y Medios de Transporte. Aun cuando la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932 replic muchos artculos de aqulla, se
trata de la expedicin de una nueva ley. En esta Ley de Vas Generales de
Comunicacin de 1932 incluso se repiten los transitorios relativos a la
vigencia de las disposiciones del Cdigo Postal de 1926 y a la abrogacin
referida en el prrafo anterior.806
Destacan en ambas leyes los siguientes preceptos: (1) son vas generales de comunicacin las lneas telefnicas, las instalaciones radiotelegrficas y radiotelefnicas y cualquier otro sistema elctrico de
transmisin y recepcin de sonidos, signos o imgenes (excepto lneas
telefnicas locales dentro de los lmites de un estado que no se conecten con las de otra entidad federativa, con lneas federales o con las de
un pas extranjero);807 (2) el plazo de concesiones para comunicaciones
no exceder de 50 aos;808 (3) la facultad de la Secretara de Comunicaciones para dictar las medidas para evitar interferencias entre las
estaciones de radiocomunicacin;809 (4) la facultad de dicha Secretara para determinar la clasificacin de las estaciones inalmbricas, as
como otros requisitos operativos, impositivos y tcnicos (p. ej. potencia
y exactitud de las ondas);810 (5) la prohibicin de las empresas de servicio telefnico de utilizar ste para el servicio de telefonema, de despacho de escritos o para la transmisin de reportazgos [sic] de prensa
805 Pascual Ortiz Rubio, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a
sus habitantes, sabed: Que en uso de las facultades que ha tenido a bien conferirme
el H. Congreso de la Unin, por decreto de 28 de junio de 1931, he modificado y adicionado la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte, en
los siguientes trminos: Ley de Vas Generales de Comunicacin (), Diario Oficial
del mircoles 28 de septiembre de 1932.
806 Artculos 10 y 11 transitorios de la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932.
807 Artculo 1, fracciones XX y XXI, de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y
Medios de Transporte, y artculo 1, fracciones X y XI, de la Ley de Vas Generales de
Comunicacin de 1932.
808 Artculo 502 de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte, y artculo 475 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932.
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destinados a publicidad (excepto donde no estuviera la red nacional)811

y (6) para la interpretacin y cumplimiento de las concesiones, se decidiran por la propia ley y leyes especiales o, a falta de disposiciones en
stas, por el Cdigo de Comercio o en su defecto por el Cdigo Civil del
Distrito y Territorios Federales.812
En ambas leyes se establece esencialmente la obligacin de interconexin de las empresas de vas generales de comunicacin:
A las empresas de vas generales de comunicacin y medios
de transporte, que se nieguen a enlazar sus lneas, dentro
del plazo que fije la Secretara de Comunicaciones, se les
impondr una multa de diez pesos diarios en el primer mes,
de cien pesos diarios en el segundo y de doscientos pesos
diarios en el tercero y en los siguientes, por todo el tiempo
de la desobediencia, sin perjuicio de que si la Secretara lo
cree conveniente, se aplique el procedimiento sealado en
el artculo 178 [artculo 49 en la Ley de 1932] para la ejecucin de las obras necesarias por la propia Secretara.813
Por su parte, La Mexicana y Mexeric continuaron expandiendo sus

servicios en el territorio de la Repblica Mexicana mediante la instalacin de infraestructura y la adquisicin de otras concesionarias
de telefona. Sin embargo las redes de La Mexicana y Mexeric continuaban sin interconectarse. En consecuencia, el tema se coloc en
la agenda nacional y el presidente Lzaro Crdenas en 1936 gir instrucciones al secretario de Comunicaciones y Obras Pblicas, Francisco J. Mgica, para que ordenara a dichas empresas el enlace de sus
lneas.814 Mgica otorg un plazo de 15 das a La Mexicana y a Mexeric
812 Artculo 4 de la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte,
y artculo 4 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932.
814 Srvase esa Secretara ordenar a la Compaa Telefnica y Telegrfica Mexicana y a
la Empresa de Telfonos Ericsson, S.A., que en la forma y trminos que establece la
Ley de Vas Generales de Comunicacin enlacen sus lneas y combinen sus servicios
telefnicos en toda la Repblica, por exigirlo as el inters del pblico usuario de dichos servicios (), cita de Francisco J. Mgica, El enlace de los sistemas telefnicos
de las Compaas Ericsson y Mexicana. Sus fundamentos legales y sociales, pgina
63, referido por Crdenas de la Pea, Enrique, El telfono, Mxico, D.F., Secretara
de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 137.
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para que presentaran su convenio de interconexin, apercibidas de

que de no hacerlo, la propia Secretara determinara las condiciones
de la interconexin.
La Mexicana y Mexeric tenan una relacin de competidores, aunque al mismo tiempo sus empresas controladoras tenan vnculos accionarios y financieros. En ese contexto es que ambas empresas, en vez
de presentar un convenio de interconexin, solicitaron la autorizacin
para fusionarse. La Secretara reprob la fusin y determin las bases
para la interconexin. () Mgica seala que no hay razn legal ni
moral que justifique la existencia de dos servicios semejantes que operen separadamente ().815
Entretanto el Congreso expidi en 1936 la Ley de Expropiacin816
para hacer expedito el proceso de expropiacin por causa de utilidad
pblica. La Mexicana y Mexeric es posible que percibieran esta ley
como un mensaje de lo que podra ocurrirles. La Mexicana y Mexeric
presentaron un plan de interconexin en 1938 y realizaron cambios a
la numeracin de sus suscriptores con miras a la futura interconexin.
2. LEY DE VAS GENERALES DE COMUNICACIN DE 1940817

En 1940 se public la Ley de Vas Generales de Comunicacin (LVGC) que
ha estado vigente, a pesar de que diversos libros han sido derogados
en su integridad con motivo de la publicacin de leyes especficas, tales como la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (1993), la
Ley de Aviacin Civil (1995), la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario
(1995) y la Ley Federal de Telecomunicaciones (1995). La LVGC ha sido
supletoria de la FT y de la LFRTV. Por tanto, es interesante conocer los
antecedentes de esta ley as como sus disposiciones ms destacadas,
cuya racionalidad subyacente cambiar significativamente con la expedicin de la LFT. En la Ley reglamentaria que se expida a propsito de la
Reforma Constitucional de 2013, se ver si la LVGC sigue siendo supletoria o no.
La exposicin de motivos de la que se convertira en la LVGC fue
presentada por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin en septiembre de 1937 destacando que:
815 Ibidem, p. 140.
816 Publicada en el DOF de 25 de noviembre de 1936.
817 Publicada en el DOF de 19 de febrero de 1940.
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CAPTULO XIII
El gran error de las Administraciones anteriores en materia de vas generales de comunicacin derivada de la ideologa imperante en otros tiempos, ha sido el de autorizar
la construccin y explotacin de las vas generales de comunicacin sin una planeacin racional y adecuada que
tienda a beneficiar los grandes intereses nacionales. Las
concesiones para el establecimiento [sic] las vas generales
de comunicacin, se han otorgado siempre con vista de los
intereses patrimoniales de los concesionarios, los intereses
de la Nacin no han tenido la proteccin debida en esas
concesiones. Por esa misma circunstancia no se ha podido
orientar la explotacin de las vas generales de comunicacin como verdaderos servicios pblicos o sean actividades
controladas y reguladas por el Estado para la satisfaccin de
necesidades generales.818
La LVGC estableci la competencia y jurisdiccin federal para la explotacin de vas generales de comunicacin. Como los estados y municipios haban otorgado anteriormente permisos y concesiones para
esos mismos fines, la LVGC concedi un plazo para que los permisionarios y concesionarios estatales y municipales obtuvieran la concesin o permiso federal.819 Las lneas telefnicas y el espacio areo
eran considerados vas generales de comunicacin.820 Se estableci
expresamente el monopolio del Estado para la telegrafa y radiotelegrafa821 en congruencia con el artculo 28 de la Constitucin. A la red
nacional de comunicaciones elctricas se le continu otorgando exclusividad para la prestacin de sus servicios. Por ello la LVGC retoma
la prohibicin a las empresas de servicio telefnico de utilizar ste
para telefonemas y despachos escritos.822 Esto claramente le habra
generado competencia a la red nacional que fue precisamente lo que
se quiso evitar.
La exposicin de motivos de la Comisin de la Cmara de Diputados de 18 de noviembre de 1939 seal que el Estado era responsable
818 Exposicin de motivos a la LVGC del Ejecutivo Federal de septiembre de 1937.
819 Cfr. artculos 3 y 5, as como el artculo 6 transitorio de la LVGC de 1940 (texto original).
820 Por motivos de tcnica jurdica se consider pertinente declarar va general de comunicacin al espacio areo nacional y no a las lneas de navegacin area dice la Ley
de 1932, supuesto que el espacio es la va misma., exposicin de motivos a la LVGC
del Ejecutivo Federal de septiembre de 1937.
821 Artculo 11 de la LVGC de 1940 (texto original).
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de prestar los servicios pblicos, pero por circunstancias especiales poda conceder su prestacin a particulares.823
() normalmente todos los servicios que las vas federales
de comunicacin imparten a la sociedad, por su importancia y por la regularidad y continuidad que requieren, son
una funcin estatal propia; pero si el Estado por circunstancias especiales no pueden (sic) prestar uno o algunos de
dichos servicios, queda autorizado para confiar su satisfaccin a un particular, dando nacimiento a los que en Derecho
Administrativo se llaman servicios pblicos industriales ()
El otorgamiento de concesiones era discrecional. Las concesiones se

otorgaban bajo el concepto del monopolio natural. La LVGC prev un
procedimiento para el otorgamiento de concesiones mediante el cual
una vez revisada la solicitud y hechos los ajustes que la Secretara de
Comunicaciones y Transportes (SCT) considerara convenientes, se realizaban diversas publicaciones en el DOF y en peridicos de la localidad
cuya cobertura se pretenda con la concesin, para que las personas
que pudieren resultar afectadas, presenten sus observaciones.824 En
atencin a que la LVGC perciba a la competencia como algo ruinoso, slo se justificaba otorgar una segunda concesin cuando el primer
concesionario no hubiera cumplido con sus obligaciones o no lograra
cubrir con sus servicios el rea concesionada.
El modelo de la LVGC estaba lejos de favorecer la competencia, tal
como lo refleja la tesis aislada al referir que:
() la intencin del legislador, al reglamentar la prestacin de
servicios pblicos en dichas vas [generales de comunicacin]
no fue la de permitir la libre competencia, a la manera liberal pura, para que de la concurrencia surgieran condiciones
de mejor calidad de servicio y mejor precio en beneficio del
pblico. () el Estado debe buscar el beneficio del pblico evitando la libre competencia entre quienes desearan prestar
el servicio, () en esta materia no tendra sentido aplicar los
823 Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, viernes 24 de noviembre de 1939, Legislatura XXXVII, Ao III, Perodo Ordinario, diario nmero 16. http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/37/3er/
Ord/19391124.html (fecha de consulta: 8 de agosto de 2007).
824 Artculo 15 de la LVGC.
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CAPTULO XIII
principios de lucha contra los monopolios, a que se contrae

el artculo 28 constitucional, que tiende a promover la libre
competencia () lo que se fija como meta es el evitar la duplicidad dentro de la misma zona de influencia, cuando el concesionario inicial o primero en tiempo satisfaga con eficacia
las necesidades del servicio, evitando con ello una competencia ruinosa o desleal ()825
Las concesiones estableceran las bases para determinar las tarifas de

los servicios al pblico.826
Las empresas concesionarias fincan su economa y consecuentemente la del servicio, en las bases que el Estado seala para el establecimiento de las tarifas, y es muy importante
insistir en que tales bases no slo circunscriben el margen
de lucro a los lmites hasta los cuales el propio Estado lo considera lcito y honesto, sino que tienden a garantizar, cientficamente, el ingreso indispensable para la subsistencia y
eficacia de los mismos servicios. Esos dos elementos esenciales: la limitacin del lucro y la garanta de la subsistencia
y eficacia de los servicios, son los que fijan tcnicamente y
con la previsin necesaria las bases mxima y mnima dentro de las cuales pueden moverse las tarifas; y no es concebible ninguna variacin a dichas bases, sin dar al traste con
la armona financiera que descansa exclusivamente en leyes
econmicas, contra las cuales es impotente cualquier disposicin legislativa que quiera contrariarlas. () En general, la
Comisin es contraria a la idea de que puedan existir tarifas
de competencia entre las vas de comunicacin, pues salta
a la vista lo antieconmico e inconveniente del libre juego
de los intereses privados en tratndose de servicios pblicos; pero no cerrar los ojos ante situaciones especiales y casi
siempre transitorias, se dej a la Secretara de Comunicaciones la facultad de autorizar dichas tarifas, cuando sea indispensable, dando as oportunidad a que esta materia quede
bajo el imperio de otras leyes que le son aplicables.827
825 Vas Generales de Comunicacin. Concesiones para servicios pblicos en ellas,
Sptima poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federacin, 78 sexta parte, p. 84.
827 Diarios de los Debates de la Cmara de Diputados del Congreso de los Estados
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En cuanto a interconexin (enlace de vas, lneas o instalaciones), la

LVGC retom la obligacin de los concesionarios y permisionarios
prevista en la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios
de 1931 y en la Ley de Vas Generales de Comunicacin de 1932, consistente en enlazar sus vas, lneas o instalaciones con las de otras
empresas y con las del gobierno federal, siempre que a juicio de la
Secretara de Comunicaciones se reunieran los requisitos tcnicos
necesarios para un servicio eficiente.828 Dicha Secretara estaba facultada para fijar las bases para los enlaces. () Tal facultad que
deriva del principio de que el Estado es el creador y regulador de los
servicios pblicos, se explica y justifica ampliamente en un ordenamiento expedido con el propsito de hacer que las vas de comunicacin se exploten racionalmente, y con propsitos definidos de
utilidad general. ()829
Al trmino de las concesiones, las vas generales de comunicacin,
sus servicios auxiliares, sus dependencias, accesorios, los derechos de
va, los terrenos, almacenes, talleres, inmuebles, muebles y dems bienes necesarios para continuar con la operacin de la concesin pasaban a formar parte del dominio de la nacin.830 La LVGC estableci un
sistema de reversin de los bienes destinados a la explotacin de la
va general de comunicacin y a la prestacin del servicio pblico por
diversas causas, entre otras por incumplimiento de los trminos de la
concesin. La finalidad era:
() una justa compensacin para el Estado en los casos de
incumplimiento de la concesin y como un medio para facilitar al mismo Estado el establecimiento del servicio que no
pudo realizar el concesionario o su continuidad en los casos
en que ya hubiere explotacin () Nada ms justo que la
Nacin reciba como justa compensacin, por los beneficios
que otorga a los concesionarios, el que stos le entreguen
la propiedad de los bienes destinados a la explotacin para
que el Estado contine con ella ().831
Unidos Mexicanos, viernes 24 de noviembre de 1939, Legislatura XXXVII, Ao III,
Periodo Ordinario, diario nmero 16. cronica.diputados.gob.mx/DDebates/37/3er/
Ord/19391124.html (fecha de consulta: 8 de agosto de 2007).
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CAPTULO XIII
Finalmente se estableci la prdida en beneficio de la nacin de los

bienes sujetos a una concesin: (1) si un socio extranjero de una concesionaria invocaba la proteccin de su gobierno; (2) si un concesionario enajenaba la concesin o los bienes afectos a los servicios sin la
aprobacin de la Secretara; (3) si un concesionario ceda, hipotecaba,
enajenaba o gravaba la concesin o los bienes destinados a sta a algn
gobierno extranjero o si se admita a ste como socio de la concesionaria; (4) si en caso de guerra internacional un concesionario pusiera
cualquier elemento a disposicin del enemigo; (5) si el concesionario
cambiaba su nacionalidad y (6) si una persona sin concesin o permiso
construa o explotaba vas federales de comunicacin.832
3. TELMEX: DE SU CONSTITUCIN A SU PRIVATIZACIN

Creacin de Telmex. En 1947 se constituy Telmex. Mexeric y Telmex
celebraron un contrato, mismo que fue aprobado por la Secretara de
Comunicaciones y Obras Pblicas, en el que Mexeric le venda sus bienes (incluyendo concesiones) y le transfera sus activos vinculados con
el servicio telefnico. Telmex como sucesor de Mexeric tuvo que llegar
a un acuerdo con La Mexicana para la unificacin de sus sistemas telefnicos. Esto aconteci el 9 de enero de 1948 ante la presencia del presidente Miguel Alemn. Si bien La Mexicana continu existiendo durante
un tiempo, en 1950 se dio la fusin de sta con Telmex. Los grupos controladores de las otrora empresas telefnicas (La Mexicana y Mexeric)
quedaron como propietarios de la mayora de las acciones de Telmex.
Hacia el monopolio pblico. El denominado Plan de Cinco aos celebrado entre el gobierno federal y Telmex el 6 de abril de 1954 pretenda
desarrollar y modernizar los servicios de telecomunicaciones. Para ello
se requeran recursos econmicos y el gobierno federal acord, entre
otras medidas, auspiciar la emisin de acciones y bonos de usuarios
y otorgar ayuda econmica a Telmex con recursos del impuesto telefnico. Tambin se instaur un sistema de financiamiento a travs de
los suscriptores. Por su parte la Secretara de Comunicaciones y Obras
Pblicas expidi las reglas para el otorgamiento de prioridades en el
suministro de servicios de Telfonos de Mxico S.A., a fin de que se
diera prioridad a los suscriptores que adquirieran valores de Telmex.833
832 Artculos 12, 29, fracciones V, VI y VII, 32, 523 y 524 de la LVGC.
833 Este tipo de reglas que establecen prioridades con base en la tenencia de valores o
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La llamada mexicanizacin (transferir el control de Telmex a personas fsicas o morales mexicanas) cobr auge y las empresas controladoras extranjeras de Telmex (Internacional Telephone and Telegraph Co. y Teleric, filial de LM Ericsson) vendieron sus acciones al
pblico mexicano en 1958. Al inicio de la siguiente dcada Telmex
promovi esquemas de financiamiento para que sus suscriptores adquirieran acciones. Cabe sealar que en 1963 existan aparte de Telmex otras nueve concesionarias de telefona.834 () Con los Juegos
Olmpicos [Mxico 1968], se tom la decisin de modernizar sustancialmente el sistema de telecomunicaciones en Mxico y de desarrollar un marco regulatorio para los medios electrnicos de comunicacin masiva que sirviera al inters pblico ().835 El Programa
Nacional de Telecomunicaciones 1965-1970 estableci la Red Federal
de Microondas y a Telmex se le encomend llevar a cabo el Proyecto
Nacional de Telefona.
El gobierno federal tuvo participacin en el capital social de Telmex,
convirtindose en accionista mayoritario en 1972 cuando adquiri 51%
de las acciones de Telmex. A partir de esa adquisicin Telmex se convirti en una empresa de participacin estatal con todas las implicaciones jurdico-administrativas de ello. En 1976 se le otorg el ttulo de
concesin para construir, operar y explotar una red de servicio pblico
telefnico por medio de conferencias telefnicas (conversaciones directas entre los interesados).836 Este servicio pblico telefnico inclua
el urbano y suburbano en el Valle de Mxico, urbanos e interurbanos
en las poblaciones donde ya prestaba el servicio y el de larga distancia
nacional e internacional.
acciones son contrarias a la naturaleza misma de los servicios de inters pblico y
dichas reglas quebrantan el principio de igualdad establecido en el artculo 1 de la
Constitucin. Cualquier discriminacin para proporcionar un servicio de inters pblico debe estar plenamente justificada, de otra manera se le estar privando de su
propia finalidad de satisfacer una necesidad colectiva de manera general y uniforme.
834 La Compaa Telefnica Fronteriza (Baja California), Telefnica Nacional S.A.
(Coahuila), la Compaa de Servicios Pblicos de Agua Prieta (Sonora), la Compaa
Campechana de Telfonos S.A. (Campeche), The Moctezuma Copper Co. (Sonora),
Telefnica Lux (Jalisco), la Constructora Industrial de Irolo S.A. (Hidalgo) y la Telefnica Ojinaga S.A. (Chihuahua). Cfr. Crdenas de la Pea, Enrique, El telfono, op. cit.,
nota 814, p. 205.
835 Ortiz Mena, Antonio, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una poca, Mxico,
D.F., El Colegio de Mxico-Fideicomiso Historia de las Amricas-Fondo de Cultura
Econmica, 1998, pp. 227-234.
836 Este ttulo de concesin fue suscrito el 10 de marzo de 1976 entre la SCT y Telfonos
de Mxico S.A.
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CAPTULO XIII
La concesin de 1976 prevea una significativa intervencin de la

SCT. Conforme a la misma, Telmex requera de autorizacin de esa Secertara para la construccin de instalaciones y la realizacin de obras,
para los equipos a emplear, para dar de baja centrales pblicas, para
utilizar instalaciones y equipos de otras empresas. El plazo de la concesin fue de 30 aos a partir de la fecha de su expedicin. Adems se
contempl la obligacin de enlazar sus instalaciones y combinar sus
servicios con los de la SCT.
Telmex continu creciendo y expandiendo sus servicios. La ltima
concesionaria de servicios telefnicos independiente de Telmex fue
Telefnica de Ojinaga S.A. Fue adquirida por Telmex en 1981, lo que
convirti a esta empresa en la nica propietaria y concesionaria del
servicio de telefona en la repblica mexicana.837
Privatizacin. En 1989 el presidente Carlos Salinas de Gortari anunci
la desincorporacin de Telmex838 y, en preparacin a la privatizacin,
el 10 de agosto de 1990 se modific su ttulo de concesin. Aunque formalmente se trata de una modificacin al ttulo de concesin de Telmex de 1976, en realidad es un nuevo ttulo que cambi radicalmente
las condiciones. Esta modificacin a la concesin de Telmex de 1990 es
actualmente el ttulo de concesin de Telmex (Concesin de Telmex).
Las consideraciones para la modificacin al ttulo de Telmex fueron, entre otras, la necesidad de tener ms posibilidades de financiamiento, mejorar la calidad y diversidad de sus servicios as como para
promover una competencia equitativa con otras empresas de telecomunicaciones. El gobierno federal reducira su participacin en Telmex
para que existiera una mayor participacin de inversin privada.839 El
plazo de la concesin se fij en 50 aos contados a partir del 10 de marzo de 1976 para construir, operar y explotar una red pblica telefnica
que prestara servicios de telefona bsica as como de conduccin de
seales de voz, sonidos, datos, textos e imgenes a nivel local y de larga
distancia nacional e internacional.
837 Recurdese que si bien Telfonos del Noroeste S.A. de C.V. es una persona moral
distinta, era y sigue siendo filial de Telmex.
838 El 18 de septiembre de 1989, en la inauguracin de la XIV Convencin Nacional
Ordinaria Democrtica del Sindicato de Telefonistas de la Repblica Mexicana, el
presidente Carlos Salinas de Gortari anunci la desincorporacin de Telfonos de
Mxico (), Telfonos de Mxico, Historia de la Telefona en Mxico 1878-1991,
Mxico, D.F., Telfonos de Mxico, 1991, p. 198.
839 Cfr. Antecedentes de la Modificacin de la Concesin de Telmex.
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Conforme a la Concesin de Telmex,840 su control administrativo

y manejo debe estar mayoritariamente en los socios mexicanos, existiendo una prohibicin expresa para que concesionarios de radio y televisin o de personas que participen en stos puedan ser accionistas
con voz y voto de Telmex.841
Si bien la SCT se reserv el derecho de otorgar otras concesiones
a terceros, se estableci que durante los primeros seis aos de entrada en vigor de la Concesin de Telmex solamente se podran otorgar
concesiones: (1) para el caso de larga distancia, cuando Telmex no
hubiera cumplido con las condiciones de expansin y eficiencia establecidas en el propio ttulo y (2) para telefona bsica la SCT debera tomar en cuenta la eficiencia del servicio, el equilibrio financiero
de Telmex y las condiciones de competencia equitativa.842
La Concesin de Telmex estableci, entre otros:

Un sistema de control tarifario (ver Cap. VI, sec. 8) que establece

una canasta de servicios sujetos a control tarifario. Los servicios
de la canasta de Telmex son en trminos generales los servicios local y de larga distancia nacional e internacional en sus
modalidades de residencial y comercial. Ntese que no estn
comprendidos servicios de datos o de acceso a internet, toda
vez que en 1990 el internet an no llegaba a Mxico e incluso en
el mundo no era un servicio prestado al pblico en general. El
esquema asimismo prev el establecimiento cada cuatro aos
de un lmite mximo de las tarifas mediante una frmula matemtica y un factor de productividad conocido como el factor x.
Adicionalmente Telmex no puede reducir sus precios debajo de
costos y las tarifas de estos servicios tienen que ser fijadas por
la autoridad.
La prohibicin para Telmex de realizar prcticas monoplicas,

tratos discriminatorios y ventas atadas.
La obligacin de tener arquitectura abierta y de interconectar

sus redes.
840 La modificacin de la Concesin de Telmex (1990) sigue siendo al da de hoy el ttulo

de concesin de Telmex.
841 Condicin 2.2 de la Concesin de Telmex (1990).
842 Condicin 2.4 de la Concesin de Telmex (1990).
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CAPTULO XIII
El cumplimiento de diversas metas de calidad.
La provisin de servicio universal bajo la forma de programas

de telefona rural y de casetas pblicas.
La prohibicin de prestar servicios de televisin. En este ltimo punto, la Condicin 1.9 de la Concesin de Telmex establece que sta no podr explotar ninguna concesin de servicios
de televisin al pblico. De una interpretacin armnica de la
Concesin de Telmex, las leyes vigentes al momento de su otorgamiento y las actualmente en vigor, se desprende que dicha
Condicin se refiere a televisin restringida y no a televisin
abierta (radiodifusin). Si la distribucin de seales de televisin se considera en la propia concesin como un servicio de
telecomunicaciones no se puede confundir con uno de radiodifusin en atencin a que ste se regulaba slo por la Ley Federal
de Radio y Televisin (LFRTV). Ms an, la prohibicin contenida
en la Concesin de Telmex carecera de sentido para televisin
abierta considerando que para prestar tal servicio se requerira
de bandas de frecuencias atribuidas a radiodifusin y para ello
se necesitara un ttulo otorgado conforme a la LFRTV. Ms adelante se mencionar lo sucedido respecto a esta prohibicin de
prestar servicios de televisin.
La Concesin de Telmex prepar el camino a su desincorporacin como

empresa pblica. En junio de 1990 realiz cambios a su estructura accionaria y a sus estatutos sociales. El Banco Internacional S.N.C. fue
designado como agente financiero responsable de la desincorporacin.
En julio de ese ao dicha institucin financiera anunci el calendario
de venta a travs de la subasta de 20.4% del capital social de la empresa
paraestatal Telmex. Tres fueron los grupos interesados en la adquisicin, quedando como ganador el 9 de diciembre de 1990 el consorcio
integrado por Grupo Carso, Southwestern Bell Internacional Holdings y
France Cables et Radio.843
843 El grupo ganador ofreci por el paquete controlador un mil setecientos cincuenta y
siete millones de dlares que le da derecho al 20.4 por ciento del capital social de
Telmex, en forma de acciones AA, ms una opcin para adquirir el 5.1 por ciento del
capital social en acciones L, Telfonos de Mxico, op. cit., nota 838, p. 212.
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Prohibicin de prestar servicio de televisin. En 2008 Telmex present ante la SCT una solicitud para que se le eliminara la prohibicin de
prestar servicios de televisin de su ttulo de concesin y con fundamento en el Acuerdo de Convergencia de servicios fijos de telefona local y
televisin y/o audio restringidos que se proporcionan a travs de redes
pblicas almbricas e inalmbricas (Acuerdo de Convergencia). En ste
se estableci un rgimen de excepcin para los concesionarios de servicio local fijo que tuvieran restricciones para prestar el servicio de televisin. En este rgimen de excepcin en la realidad slo podan ubicarse
Telmex y Telnor. Conforme al Acuerdo de Convergencia, Telmex deba
cumplir una serie de requisitos (p. ej. obligaciones de interconexin, implementacin de la portabilidad, estar en cumplimiento de sus obligaciones) para que la Cofetel otorgara su opinin favorable y el Secretario
de Comunicaciones y Transportes modificara la concesin, permitindole prestar el servicio de televisin restringida. Ante la ausencia de una
respuesta por parte de la autoridad, Telmex present diversos escritos
en 2009 y 2010 sin que la resolucin llegara. Posteriormente present un
amparo en contra de las omisiones de la SCT y de la Cofetel.
El amparo fue resuelto en ltima instancia estableciendo que el
Acuerdo de Convergencia fijaba un plazo de 60 das para que la Cofetel
determinara si Telmex haba cumplido con las condiciones y, en caso
contrario, la Cofetel tena 15 das para notificarle esa situacin; de no
hacerlo se entendera que la opinin haba sido favorable (afirmativa
ficta). La Cofetel nunca le notific a Telmex sobre incumplimientos en
el plazo y por tanto el tribunal resolvi que haba operado la afirmativa
ficta, por lo cual proceda que el Secretario resolviera conforme a esa
opinin favorable.844
No obstante el amparo ganado, la SCT neg la peticin de Telmex
al determinar que no se renen los requisitos previstos en el marco
normativo, en particular en el Acuerdo de Convergencia, manifestando que lo que no se ha satisfecho es estar al corriente en las obligacio844 () ante la omisin por parte de la Cofetel de notificar a los concesionarios con restricciones la respuesta sobre la opinin favorable de cumplimiento solicitada, dentro
de los plazos sealados, sta debe tenerse por otorgada () [el Secretario debe] dar
respuesta congruente y completa a las solicitudes [de Telmex y Telnor] () de manera
fundada y motivada, tomando en consideracin que en el caso oper de pleno derecho
a cargo de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, la afirmativa ficta respecto de
la opinin favorable de cumplimiento para que las restricciones contenidas en los ttulos
de concesin de las quejosas sean eliminados, Poder Judicial Federal, sentencia del
Sptimo Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito.
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CAPTULO XIII
nes establecidas en sus ttulos de concesin. Considero que hubiera

sido posible que la SCT negara la autorizacin con otros argumentos,
pero no con base en que Telmex no estaba al corriente de sus obligaciones, porque la opinin de la Cofetel respecto a que Telmex estaba en
cumplimiento de sus obligaciones haba operado conforme a la afirmativa ficta. Telmex present otros amparos y a la fecha la SCT no le ha
autorizado a prestar servicio de televisin restringida.
La Reforma Constitucional de 2013 seala que el Iftel expedir los
lineamientos de carcter general para que se les autoricen a los actuales concesionarios servicios adicionales o para que stos transiten a un
modelo de concesin nica, siempre y cuando estn en cumplimiento
de las leyes y las obligaciones de sus ttulos de concesin. Adicionalmente la Reforma Constitucional de 2013 establece que a los agentes
econmicos preponderantes se les dar la autorizacin cuando hayan
cumplido las medidas impuestas por Iftel en cuanto a dominancia y
para la desagregacin de la red local.845 En Mxico hoy da Telmex ha
sido declarado dominante por la Cofeco en diversos mercados, por lo
que podra asumirse que ya es un agente econmico preponderante.
Las disposiciones de la Reforma Constitucional de 2013 resumidas
en el prrafo anterior parecen plenamente aplicables a la eventual autorizacin a Telmex para que pueda prestar servicio de televisin restringida, sin embargo, Telmex puede tener un derecho adquirido toda
vez que conforme al marco jurdico vigente antes de la Reforma Constitucional de 2013 ya se le haban impuesto condiciones para obtener
dicha autorizacin. Si con la Reforma Constitucional de 2013 estas condiciones se vuelven ms exigentes, Telmex puede tener pretensiones
vlidas para hacer valer en tribunales de que se estaran haciendo retroactivas en su perjuicio normas para impedirle prestar servicio de
televisin abierta. La historia en este sentido est por escribirse.
4. TELEVISIN POR CABLE

La primera transmisin de televisin por cable tuvo verificativo en 1954
en Nogales, Sonora, a travs de un sistema que traa la seal de Nogales,
Arizona. Las ciudades de la frontera norte de la Repblica Mexicana fueron las pioneras en este rubro. El cable se instalaba cruzando la frontera
845 Artculos Cuarto prrafo tercero transitorio en relacin con el Octavo fracciones III y
IV transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.
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entre Mxico y EUA. Ello obedeci a que en esa poca an no estaban disponibles para esos fines otros medios de transmisin como la comunicacin va satlite o va microondas que posteriormente permitiran enviar
la seal de televisin de paga o restringida a otras localidades del pas.
En 1960 se public la LFRTV. En sta se prescribi la figura de las
concesiones y permisos para el uso de frecuencias del espectro radioelctrico a fin de prestar servicios de radio y televisin abierta para
que cualquier persona con el equipo adecuado pudiera recibir gratuitamente su programacin. Sin embargo, la televisin por cable no encuadraba en la LFRTV, por lo que a fines de los aos de 1960 el ingeniero
Abraham Kahn, quien pretenda prestar el servicio de televisin por
cable, no reciba la concesin correspondiente porque () funcionarios de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, quienes, al no
existir la figura legal adecuada para otorgar autorizacin para este tipo
de actividad [la televisin por cable], le haban dado largas ().846
La Secretara otorg permisos provisionales dada la cercana de los
Juegos Olmpicos Mxico 1968, pero concluidas stos () las autoridades
seguan sin saber muy bien qu hacer, pues en el fondo exista un vaco
legal y administrativo ().847 No fue sino hasta 1979 cuando se expidi
el Reglamento del Servicio de Televisin por Cable,848 estableciendo los
requisitos tcnicos y administrativos para los servicios de televisin por
cable, mientras que la parte del contenido programtico estara sujeto a
la LFRTV.849 El Reglamento del Servicio de Televisin por Cable fue abrogado por el Reglamento de Televisin y Audio Restringido en el ao 2000.850
5. LA LEY FEDERAL DE RADIO Y TELEVISIN

La LFRTV fue expedida en 1960851 con el objeto de regular el uso de ondas electromagnticas para la difusin de noticias, ideas, e imgenes,
846 Cmara Nacional de la Industria de la Televisin por Cable, 50 aos de la televisin
por cable en Mxico 30 aos de la Canitec, Mxico, D.F., Cmara Nacional de la
Industria de la Televisin por Cable, 2005, p. 30.
847 Ibidem, p. 33.
848 Publicado en el DOF el 18 de enero de 1979.
849 Cfr. Cmara Nacional de la Industria de la Televisin por Cable, op. cit., nota 846, pp.
27-34, y 49-52.
850 Publicado en el DOF el 29 de febrero de 2000.
851 Al expedirse la LFRTV, se derog el captulo sexto del libro quinto de la LVGC conforme al artculo 2o transitorio.
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CAPTULO XIII
como vehculos de informacin y expresin,852 estableciendo que La

industria de la radio y la televisin comprende el aprovechamiento de
las ondas electromagnticas, mediante la instalacin, funcionamiento
y operacin de estaciones radiodifusoras por los sistemas de modulacin, amplitud o frecuencia, televisin, facsmile o cualquier otro procedimiento tcnico posible.853
La LFRTV refiri al servicio de radiodifusin como una actividad
de inters pblico y confi al Estado el deber de protegerla y vigilarla
con la finalidad de que cumpliera con su funcin social de contribuir
al fortalecimiento de la integracin nacional y el mejoramiento de las
formas de convivencia humana.854 Asimismo, la LFRTV estableci disposiciones de contenidos.
En cuanto a ttulos habilitantes para estaciones de radio y televisin abierta, la LFRTV estableci dos tipos: las concesiones para estaciones comerciales y los permisos para estaciones oficiales, culturales, de experimentacin, escuelas radiofnicas o las de entidades
pblicas.855 Tanto las concesiones como los permisos fueron otorgados
discrecionalmente por la SCT. La LFRTV permita la participacin del
sector privado, exiga la nacionalidad mexicana y prohiba la inversin
extranjera.
Las Reformas de 2006 a la LFRTV establecieron que para el otorgamiento de las concesiones para estaciones comerciales de radio o
televisin abierta se seguira el proceso de licitacin y que para definir
al ganador, la Cofetel evaluara el resultado de la subasta pblica.856 La
SCJN resolvi que considerar para el otorgamiento de concesiones de
radio y televisin abierta el resultado de la subasta pblica era contrario
a la Constitucin. Esencialmente la SCJN evalu la finalidad de la radio
y televisin abierta, as como las implicaciones de que el elemento o
criterio para determinar al ganador de una concesin de radiodifusin
fuera el econmico. La SCJN estim que el cambio de la discrecionalidad con la cual se otorgaban las concesiones antes de las reformas de
2006, por la licitacin pblica era positivo y congruente con las disposi852 Artculo 2 de la LFRTV publicada en 1960. Ntese que este artculo fue reformado
mediante decreto publicado el 11 de abril de 2006.
853 Artculo 3 de la LFRTV publicada en 1960. Ntese que este artculo fue reformado
mediante decreto publicado el 11 de abril de 2006.
854 Artculos 4 y 5 de la LFRTV.
856 Artculo 17-G de la LFRTV antes de que la porcin de subasta pblica fuera declarada
invlida por la SCJN en la accin de inconstitucionalidad 26/2006.
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CLARA LUZ LVAREZ
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ciones constitucionales. Sin embargo, la subasta pblica que implicara

que el postor que ofreciera la puja o postura econmica ms alta fuera
el criterio bajo el cual la Cofetel decidira sobre el otorgamiento de una
concesin de radio o televisin abierta, eso quebrantaba el principio de
igualdad (artculo 1 constitucional), la libertad de expresin y el derecho a la informacin (artculo 6 constitucional), la utilizacin social de
los bienes objeto de concesin y el evitar fenmenos de concentracin
en perjuicio del inters pblico (artculos 27 y 28 constitucionales).
() la sujecin de la prestacin de los servicios de radiodifusin al marco regulatorio constitucional y jurdico se da
en dos vertientes: por un lado, en el ejercicio de la actividad
que desempean, mediante el condicionamiento de su programacin y de la labor de los comunicadores que en ellos
intervienen de ajustarse a la satisfaccin de los derechos
fundamentales del ser humano, pues al constituir medios
masivos de comunicacin, cumplen una funcin social
trascendental en la educacin, la cultura y la integracin de
la poblacin, adems de proporcionar a sta informacin,
esparcimiento y entretenimiento, influir en sus valores,
en su democratizacin, en la politizacin, en la ideologa
de respeto al hombre sin discriminacin alguna, etctera y, por otro lado, en la medida en que se garantice que
la obtencin, operacin y administracin de los servicios
de que se trata, mediante concesiones y permisos, resulte
transitoria y plural a fin de evitar su concentracin en grupos de poder () al establecerse como uno de los elementos
decisorios para otorgar o negar una concesin en materia
de radiodifusin, el resultado de la licitacin por medio de
subasta pblica, se est propiciando que el elemento determinante para el otorgamiento de la concesin sea meramente econmico, ya que, por definicin, en una subasta,
ser el aspirante con mayores recursos financieros el que
resulte vencedor, lo que se traduce en violacin al principio
de igualdad consagrado en el artculo 1o. constitucional, as
como a las prescripciones de los artculos 6o., 27 y 28 de la
Ley Fundamental, que establecen el derecho a la libre expresin y a la informacin, a la utilizacin social de los bienes objeto de concesin, evitando fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico, la prohibicin de los
monopolios, las prcticas que impidan la libre competencia
o concurrencia y todo aquello que constituya una ventaja
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CAPTULO XIII
exclusiva a favor de una o varias personas determinadas en

perjuicio del pblico en general. Esto es, se viola el principio
de igualdad en la medida en que el mecanismo de licitacin
por subasta pblica beneficia al postor que est en posibilidad de realizar la mejor oferta econmica para la obtencin
de la concesin, de donde resulta evidente que, en todos los
casos, tendrn ventaja los participantes que tengan mayores recursos econmicos, con lo que lejos de contribuirse
a aminorar las desigualdades sociales, se propician stas,
pues se est privilegiando a unos cuantos que estn en condiciones ptimas para acceder a las concesiones licitadas.
() el que se privilegie el elemento econmico para el otorgamiento de la concesin de bandas de frecuencias para la
prestacin de servicios de radiodifusin, favorece el acaparamiento de los medios de comunicacin masiva en grupos econmicamente poderosos, impidiendo la participacin plural y el ingreso de nuevos agentes o entidades en el
ramo, con lo cual evidentemente, el Estado est renunciando al ejercicio de sus facultades como garante del ejercicio
de la libertad de expresin y del derecho a la informacin,
obstaculizando con ello, el desarrollo integral, plural, democrtico de la sociedad mexicana () sin desconocer que la
licitacin pblica constituye un procedimiento que, efectivamente, elimina la discrecionalidad con la que el Ejecutivo
Federal decida respecto del otorgamiento de las concesiones en materia de radiodifusin, adems de que propicia la
transparencia, y que esas concesiones recaen sobre un bien
del dominio pblico de la Federacin destinado para un uso
especfico, este Tribunal Pleno considera que la modalidad
de subasta pblica en la licitacin pblica no propicia una
sana competencia entre todos los prestadores del servicio,
ni evita su concentracin en unas cuantas manos, pues al
privilegiarse el elemento econmico para el otorgamiento
de la concesin, se favorece indirectamente la creacin de
monopolios y prcticas monoplicas que impiden la libre
competencia o concurrencia en el sector, ya que, lgicamente, quienes cuenten con mayores recursos financieros
resultarn vencedores de la licitacin por subasta pblica,
lo que propiciar el acaparamiento de los medios de comunicacin en los grandes grupos de poder econmico ().857
857 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la accin de
inconstitucionalidad 26/2006, considerando Dcimo Quinto.
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En diversas partes argumentativas de la sentencia de la accin de inconstitucionalidad 26/2006 la SCJN expresa la incidencia directa de la
radio y televisin abierta en los derechos fundamentales de libertad de
expresin y derecho a la informacin los cuales afectan la vida democrtica. Dichos derechos fundamentales y su repercusin en la vida democrtica estuvieron permanentemente en los debates de los ministros de
la SCJN.858 Intelsat fue el que proporcion a Mxico la capacidad satelital
que requera a travs del arrendamiento de transpondedores. Mxico comenz la construccin de estaciones terrenas para servicios satelitales.
La Reforma Constitucional de 2013 ordena al Congreso de la Unin
expedir un solo ordenamiento legal para regular de manera convergente
por lo cual esta LFRTV ser abrogada. Asimismo, dicha Reforma mandata hologar los permisos y concesiones de radiodifusin.
6. COMUNICACIN VA SATLITE EN MXICO

La investigacin espacial se inici en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en 1962. Por su parte, para contar con servicios de comunicacin va satlite, Mxico se adhiri a Intelsat (International Telecommunications Satellite Consortium), consorcio establecido por los
gobiernos y operadores signatarios.859 Intelsat fue el que proporcion a
Mxico la capacidad satelital que requera a travs del arrendamiento
de transpondedores. Mxico comenz la construccin de estaciones terrenas para servicios satelitales.
Los Juegos Olmpicos en 1968 en Mxico fueron los que propiciaron
significativamente la incursin del pas en la comunicacin va satlite,
ya que se requiri de un enlace espacial capaz de transmitir voz y video
a nivel mundial. El 10 de octubre de 1968 se inauguraron la estacin
Tulancingo I, la Torre Central de Telecomunicaciones, la Red Federal de
Microondas, as como el enlace espacial.
858 Incluso el Ministro Gngora Pimentel al inicio de las sesiones refiri a que este asunto
versaba sobre las libertades de expresin, informacin y prensa, por lo que analizar el
caso slo en su dimensin econmica sera soslayar dichos derechos fundamentales
y que se estara resolviendo (...) un tema definitorio para la concrecin de nuestra
democracia como un sistema de vida (), versin taquigrfica de la sesin pblica
ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin celebrada el 24 de
mayo de 2007, www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Documents/2007/may7.pdf, pp. 4-5.
859 El acuerdo se firma el 25 de octubre de 1966 segn se seala en Merchn Escalante,
Carlos A., Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, p. 270.
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CAPTULO XIII
La Red Federal de Microondas comenz a saturarse y requera atender diversos programas del gobierno federal, como la telefona rural.
Ante los anlisis realizados por las autoridades, la comunicacin va
satlite se present como una alternativa. En consecuencia Mxico
inici sus gestiones ante la UIT para obtener posiciones en la rbita
geoestacionaria. En 1981 Mxico present una solicitud a la UIT para
el sistema de satlites mexicanos denominado Ilhuicahua que es un
vocablo nhuatl que significa dios de los cielos.
No exista prohibicin o lmite alguno para la prestacin de servicios satelitales por el sector privado o pblico. Sin embargo, se reform
el artculo 28 de la Constitucin para establecer la comunicacin va
satlite como rea estratgica con la finalidad de que nicamente el
Estado mexicano prestara dicho servicio en Mxico.
() dada la escasez de posiciones orbitales y la falta de certidumbre sobre el uso de los servicios satelitales, resultaba
conveniente que la distribucin de seales y datos va satlite, la llevara a cabo slo el Estado. Adems en los primeros
aos de operacin, el sistema presentara una rentabilidad
baja, en tanto que generaba la demanda a la cultura para su
aprovechamiento, que lo haca muy poco atractivo para la
participacin privada.860
En 1983, se cambi el nombre del sistema satelital Ilhuicahua al del

Siervo de la Nacin, Jos Mara Morelos. Los primeros satlites mexicanos, el Morelos I y el Morelos II, fueron lanzados al espacio en junio y
noviembre de 1985.861 A partir de ese momento los servicios satelitales
fueron prestados por Telecomunicaciones de Mxico (Telecomm), organismo descentralizado del gobierno federal hasta la desincorporacin
en 1997 de la entonces recin creada Satlites Mexicanos, S.A. de C.V.
(Satmex).
Previa a la publicacin de la LFT en 1995, se reform nuevamente el
artculo 28 de la Constitucin en lo relativo a comunicacin va satlite,
esta vez para permitir la participacin del sector privado al pasar de ser
un rea estratgica a una prioritaria.
860 Exposicin de motivos a la iniciativa del Ejecutivo Federal de 18 de enero de 1995

para reformar el cuarto prrafo del artculo 28 de la Constitucin.
861 Cfr. Merchn Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, pp. 285-187.
406
CLARA LUZ LVAREZ
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El sector privado es el principal demandante de servicios de

comunicacin va satlite y cuenta con los recursos necesarios para apoyar el desarrollo de su infraestructura. () La
rectora del Estado no exige, necesariamente, la propiedad,
operacin y explotacin de los satlites, sino un marco jurdico que regule el aprovechamiento de las posiciones orbitales y las frecuencias destinadas a la comunicacin va
satlite ()862
Cuando la LFT entr en vigor, permiti el ingreso del sector privado a la prestacin de servicios satelitales tanto a travs de satlites
asignados a Mxico como por medio de satlites extranjeros (ver Cap.
XIV, sec. 5.4). El gobierno federal a travs de Telecomm continuaba
prestando los servicios fijos satelitales. Con la finalidad de privatizar
esa seccin de Telecomm, en junio de 1997 () se cre la empresa
de participacin estatal mayoritaria denominada Satlites Mexicanos S.A. de C.V. (Satmex) a la que se asignaron las concesiones sobre
tres posiciones orbitales asignadas a Mxico, as como la propiedad
de los satlites Solidaridad 1, Solidaridad 2 y Morelos II.863 Como parte del proceso de privatizacin, el 1 de agosto de 1997 se public el
Reglamento de Comunicacin va Satlite. La privatizacin se realiz
por medio de licitacin pblica en octubre de ese ao adjudicndose
la adquisicin del 75% de las acciones de Satlites Mexicanos, S.A.
de C.V., al consorcio formado por Telefnica Autrey, S.A. de C.V./Loral
Space & Communications, Ltd.864
Al privatizar Satmex en 1997, el gobierno federal conserv 25% de
sus acciones. Pocos meses despus, la Subsecretara de Comunicaciones
entonces a cargo del licenciado Javier Lozano Alarcn suscribi un convenio y recibi un pagar por 125 millones de dlares por el menoscabo
que haba sufrido el gobierno en su participacin accionaria por endeudamientos irrazonables de Satmex contrados con el beneplcito de la
SCT. Ese menoscabo careca de garantas de pago y el pagar jams
cumpli con los requisitos de ley. Al vencimiento del pagar en 2004, el
862 Exposicin de motivos a la iniciativa del Ejecutivo Federal de 18 de enero de 1995
para reformar el cuarto prrafo del artculo 28 de la Constitucin.
863 Cofetel, Primer Informe Anual 1996-1997, www.cft.gob.mx/cofetel/html/9_publica/6_
primer%20informe/info06.shtml, (fecha de consulta: 6 de septiembre de 2007).
864 El monto de la oferta fue por 5,366352,206.25 pesos. El gobierno federal conserv
una reserva de capacidad satelital equivalente a 7% de la capacidad total. Cfr. Cofetel, Informe de Labores de septiembre de 1997 a mayo de 1999.
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CAPTULO XIII
gobierno federal intent hacerlo efectivo, pero el Juzgado Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal resolvi que ese documento
no era un pagar por no reunir los elementos esenciales que seala la
Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito.
En 1999 por un aumento de capital de Satmex la participacin
accionaria del gobierno federal se redujo a un 23.6%. Despus del primer proceso de concurso mercantil en 2006 el gobierno federal acept
una reduccin al 4% de su tenencia accionaria preservando 20% de los
derechos econmicos. En el segundo proceso de concurso mercantil
conforme al Captulo 11 de la Ley de Bancarrota de EUA, Satmex lleg a un convenio de reestructura en mayo de 2011 mediante el cual
el gobierno federal dejaba de ser accionista de Satmex y reciba 1.25
millones de dlares.865 Este hecho marc temporalmente la salida del
gobierno mexicano como empresario del sector de telecomunicaciones (salvo el caso de telegrafa), rol que desde 2006, con el otorgamiento de la concesin a la Comisin Federal de Electricidad, empez
a cambiar (ver Cap. II, sec. 5.3) y en la Reforma Constitucional de 2013
se establece que Telecomm ser encargado de promover el acceso a
servicios de banda ancha, construir una red troncal de telecomunicaciones de cobertura nacional, as como prestar comunicacin va
satlite y telgrafos.866
Un tema que pone de relieve la falta de planeacin oportuna del
gobierno mexicano fue el caso del satlite Solidaridad II que contaba con comunicaciones en las bandas C, Ku y L. El Solidaridad II es
propiedad de Satmex, sin embargo, las operaciones sobre la banda L
destinadas a seguridad nacional eran realizadas por Telecomm. Desde
el lanzamiento de un satlite se conoce cul es su vida til estimada y
el Solidaridad II sera obsoleto en 2008. El caso es que hasta 2007 el gobierno mexicano comenz a analizar qu hara ante el inminente fin de
la vida til del nico satlite que llevaba comunicaciones de seguridad
nacional en la banda L. Es as como decidi ordenar a Satmex inclinar
al Solidaridad II con la finalidad de prolongarle la vida en la banda L,
aun cuando se dejaran de utilizar las comunicaciones en las bandas C
865 Con la reestructura de 2011 el nuevo inversionista mexicano fue Holdsat Mxico
SAPI con 51% del voto de Satmex y 5.1% de derechos econmicos, Investment Holdings que agrup a diversos inversionistas con 49% del voto y 4.9% de derechos econmicos, y finalmente tambin Investment Holdings result tenedor de las acciones
serie N de inversin neutra, con votos corporativos limitados, pero con 90% de los
derechos econmicos.
866 Artculo Dcimo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.
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y Ku. Afortunadamente, el Solidaridad II pudo seguir prestando comunicaciones de seguridad nacional mientras se elaboraba el proyecto del
Sistema Satelital Mexicano que se presenta a continuacin y se lanzaba su primer satlite al espacio en 2012.867
Durante el sexenio del presidente Felipe Caldern (2006-2012) se
inici el proyecto para el Sistema Satelital Mexicano con la finalidad
de que la constelacin de satlites conocidos como Mexsat proveyera
de servicios para la seguridad nacional y para cobertura social. El Sistema Satelital Mexicano est formado por tres satlites, el Bicentenario
para comunicaciones satelitales fijas y que fue lanzado en diciembre
de 2012, el Centenario para comunicaciones satelitales mviles a lanzarse en 2014 y el Morelos 3 tambin para comunicaciones satelitales
mviles a lanzarse en 2015. Existen dos centros de control, uno en la
ciudad de Mxico y otro en Hermosillo, Sonora.868
7. HACIA LA LIBERALIZACIN DE LAS

TELECOMUNICACIONES
Nacionalidad e inversin extranjera. Conforme a la LVGC, las concesiones se otorgaban a personas fsicas o morales de nacionalidad mexicana. En el supuesto de que participaran extranjeros en dichas personas morales, los extranjeros se comprometan a considerarse como
mexicanos para todos los efectos relacionados con la concesin. La
LVGC es omisa en referir a un lmite a la inversin extranjera. La LFRTV
estableci una prohibicin total a la inversin extranjera.
867 Las bandas C y Ku son para servicios fijos y la banda L para servicios mviles. La
Banda L cuenta con caractersticas que la hacen muy valiosa para las condiciones geogrficas y demogrficas de nuestro pas: i) alta movilidad y penetracin, ii)
opera adecuadamente aun en condiciones climticas extremas (huracanes, lluvia,
entre otras), iii) puede reutilizarse en aplicaciones terrestres (telefona celular), iv) se
pueden prestar servicios de voz y datos con terminales pequeas, v) permite entablar comunicacin, en algunos casos, sin que la antena tenga que apuntar al satlite
(versatilidad de aplicaciones), vi) permite dar cobertura nacional, incluido el mar patrimonial y la zona econmica exclusiva, y vii) Mxico es el nico pas que ha reservado
la Banda L para uso exclusivo del gobierno, otros pases la han concesionado a particulares o simplemente no cuentan con satlites con Banda L y enfrentan problemas
de coordinacin, SCT, Libro Blanco del Sistema Satelital Mexicano para Seguridad
Nacional y Cobertura Social, del 2007 al 15 de octubre de 2012, p. 13.
868 Cfr. Ibidem. La inversin estimada conforme al Libro Blanco mencionado es de 21,003
millones de pesos.
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CAPTULO XIII
Por su parte, la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular

la Inversin Extranjera869 (1973) entre otros sealaba: (1) las reas reservadas exclusivamente al Estado (p. ej. comunicaciones telegrficas y
radiotelegrficas),870 (2) las reas en las que se prohiba la inversin extranjera (p. ej. radio y televisin),871 (3) los lmites a la inversin extranjera en determinadas actividades y (4) que aquellos casos en los que las
disposiciones legales o reglamentarias no limitaran en un porcentaje la
inversin extranjera, se entendera que sta podra participar hasta en
49% y no podra tener la facultad de determinar el manejo de la empresa, reservndose la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras
la facultad de aumentar o disminuir dicho porcentaje.872 El Reglamento
de la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin
Extranjera873 (1989) sealaba dentro de la Clasificacin Mexicana de Actividades Econmicas y Productos elaborada por el Instituto Nacional
de Estadstica, Geografa e Informtica, que los servicios telefnicos y
otros servicios de telecomunicaciones eran actividades de regulacin
especfica por lo que podran prestarse por sociedades mexicanas con
inversin extranjera hasta en un 49%.
En 1993 se expidi la Ley de Inversin Extranjera en la cual se
estableci expresamente: (1) como reas reservadas al Estado, la comunicacin va satlite, la telegrafa y la radiotelegrafa,874 (2) como
sociedades en las cuales debera existir clusula de exclusin de extranjeros, las concesionarias de servicios de radiodifusin, otros de
radio y televisin distintos de la televisin por cable,875 (3) el lmite de
49% para la inversin extranjera en televisin por cable y servicios de
telefona bsica876 y (4) que en telefona celular podra participar en
ms del 49% la inversin extranjera, siempre que contara con resolu869 Publicada en el DOF de 9 de marzo de 1973.
870 Artculo 4, prrafo primero, inciso g de la Ley para Promover la Inversin Mexicana y
Regular la Inversin Extranjera (hoy abrogada).
871 Artculo 4, prrafo segundo, inciso a de la Ley para Promover la Inversin Mexicana
y Regular la Inversin Extranjera (hoy abrogada).
872 Artculo 5 de la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera (hoy abrogada).
873 Publicado en el DOF de 16 de mayo de 1989.
874 Artculo 5, fracciones VI, VII y VIII de la Ley de Inversin Extranjera al momento de
ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.
875 Artculo 6, fraccin III de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento de ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.
876 Artculo 7, fraccin IV, incisos m y n de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento
de ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.
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cin favorable de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras.877

En 1995 se reform la Constitucin con la finalidad de permitir que el
sector privado pudiera prestar servicios de comunicacin va satlite y se
expidi la LFT estableciendo que la inversin extranjera podra participar
hasta en 49%, salvo el caso de las concesiones para prestar servicios de
telefona celular en cuyo caso la inversin podra ser hasta de 100% con
aprobacin previa de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras.878
Por lo anterior, la Ley de Inversin Extranjera fue reformada para reflejar
estos cambios constitucionales y legales en las telecomunicaciones.
La Reforma Constitucional de 2013 abri la inversin extranjera al
100% en telecomunicaciones sin condicionamientos; en cambio para radiodifusin la ampli a 49% sujeto a la reciprocidad que exista en el pas
de origen del inversionista o del agente econmico que lo controle.879
Reglamento de Telecomunicaciones. Durante el proceso de desincorporacin de Telmex se expidi el Reglamento de Telecomunicaciones880
que es reglamentario de la LVGC. Dicho ordenamiento incorpor un catlogo de definiciones sobre conceptos, servicios y redes de telecomunicaciones. Si bien el Reglamento de Telecomunicaciones no prevea un
esquema de competencia en la prestacin de los servicios, s estableci
que la SCT tena la facultad de promover, en beneficio de los usuarios,
una competencia efectiva y equitativa entre los diferentes prestadores
de servicios de telecomunicaciones.881 No obstante la publicacin de la
LFT en 1995, muchas disposiciones del Reglamento de Telecomunicaciones han continuado vigentes y el catlogo de definiciones que ste
contiene son una referencia importante.882
TLCAN y OMC. Mxico suscribi el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte con Canad y Estados Unidos de Amrica (TLCAN)883 en
1993, dedicando su captulo XIII a telecomunicaciones. Dicho captulo
877 Artculo 8, fraccin IX de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento de ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.
879 Artculo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.
880 Publicada en el DOF de 29 de octubre de 1990.
881 Artculo 4, fraccin IX del Reglamento de Telecomunicaciones.
882 Las disposiciones reglamentarias y administrativas en vigor se continuarn aplicando, hasta en tanto se expidan nuevos ordenamientos que las sustituyan, salvo
en lo que se opongan a la presente Ley., artculo tercero transitorio de la LFT.
883 Decreto de promulgacin del TLCAN publicado en el DOF el 20 de diciembre de 1993.
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CAPTULO XIII
versa sobre las medidas relacionadas con el acceso y el uso de redes y

servicios de telecomunicaciones (servicios pblicos y de valor agregado), as como con aquellas relativas a la normalizacin o estandarizacin de equipos terminales u otros equipos para la conexin con las
redes pblicas de telecomunicaciones.
() servicios mejorados o de valor agregado significa los
servicios de telecomunicaciones que emplean sistemas de
procesamiento computarizado que: (a) actan sobre el formato, contenido, cdigo, protocolo o aspectos similares de
la informacin transmitida del usuario; (b) que proporcionan al cliente informacin adicional, diferente o reestructurada; o (c) implican la interaccin del usuario con informacin almacenada; ()
() servicio pblico de telecomunicaciones significa
cualquier servicio de telecomunicaciones que una Parte obligue explcitamente o de hecho, a que se ofrezca al pblico
en general, incluidos el telgrafo, telfono, tlex y transmisin de datos, y que por lo general conlleva la transmisin
en tiempo real de informacin suministrada por el usuario
entre dos o ms puntos, sin cambio de punto a punto en la
forma ni en el contenido de la informacin del usuario ()884
Existen obligaciones especficas en el TLCAN para las partes, como las

referidas a los monopolios u otras personas con privilegios exclusivos,
obligaciones de transparencia y publicidad de las medidas vinculadas
con el acceso a redes y servicios de telecomunicaciones.
Por otra parte Mxico suscribi en 1994 el acuerdo por el que se
establece la OMC (conocido tambin como el Acuerdo de Marrakech)885
y el AGCS. La Lista de Compromisos Especficos al AGCS es parte integrante de ste. Existe un suplemento a la Lista de Compromisos Especficos sobre telecomunicaciones de Mxico del 11 de abril de 1997886 que
junto con su Documento de Referencia y el Cuarto Protocolo887 al AGCS
884 Artculo 1310 del TLCAN.
885 Suscrito el 15 de abril de 1994, ratificado por el Senado el 13 de julio de 1994, publicado en el DOF el 30 de diciembre de 1994 y entr en vigor el 1 de enero de 1995.
886 OMC, Mxico. Lista de Compromisos Especficos. Suplemento 2, GATS/SC/56/Suppl.2, 11 de abril de 1997, op. cit., nota 126.
887 El Cuarto Protocolo al AGCS fue aceptado el 26 de noviembre de 1997 por Mxico y
entr en vigor el 4 de febrero de 1998. Al formar parte el Cuarto Protocolo de AGCS,
no requiri posterior ratificacin por parte del Senado. Respuesta de la Direccin
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forman parte del marco jurdico mexicano sobre telecomunicaciones

(ver Cap. IV, sec. 2.2).
8. LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y REFORMA

CONSTITUCIONAL DE 2013
En esta seccin se expondr el proceso y el contexto en el cual se presentaron las iniciativas de reformas para la emisin de la LFT y los de la
Reforma Constitucional 2013, as como aspectos de inters del proceso
legislativo. Finalmente se presentan algunos puntos relevantes de la
LFT y de la Reforma Constitucional de 2013.
8.1. Ley Federal de Telecomunicaciones

La corriente de liberalizacin de la economa mexicana y los compromisos internacionales asumidos por Mxico exigan el cambio del marco legal de las telecomunicaciones.
() El gobierno del Presidente Ernesto Zedillo [1994] arranc
con el famoso error de diciembre. El peso perdi de golpe
la mitad de su valor frente al dlar. El ajuste necesario fue
como el de una economa de guerra, que se acompa de
un gran esfuerzo del gobierno por tratar de reconstruirla.
En esas circunstancias, la Secretara de Comunicaciones y
Transportes se comprometi a presentar varias iniciativas
de Ley antes del receso de Semana Santa, con el fin de dar
certeza jurdica a los inversionistas. Entre esos proyectos
estaba el de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Entre
las cosas que ms me impresionaron en esos primeros das
como subsecretario recin desempacado, era que los telfonos no dejaban de sonar para pedir concesiones que se haban quedado pendientes en el tintero del sexenio anterior.
Las oficinas de la Subsecretara haban venido operando
como un despacho para otorgar favores a intereses clientelares de los funcionarios en turno ()888
General de Negociaciones Multilaterales y Regionales de la Secretara de Economa
de fecha 3 de agosto de 2007, a la solicitud de informacin nmero 0001000095407.
888 Casass, Carlos, op. cit., nota 161.
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CAPTULO XIII
El 24 de abril de 1995, el Ejecutivo Federal present a la consideracin

del Legislativo una iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones
(LFT) que cambiaba radicalmente la funcin del Estado dentro del
sector.
Corresponde al Estado, como rector de la economa y promotor del desarrollo, establecer las condiciones que permitan la concurrencia de la iniciativa e inversin de los particulares, bajo un marco regulatorio claro y seguro. Una mayor
participacin privada es congruente con el fortalecimiento
de la rectora del Estado () En consecuencia, el papel del
Estado en este momento de transicin hacia mercados ms
abiertos deber ser el de promover la competencia en las telecomunicaciones. Debe el Estado tambin fortalecer la soberana y seguridad nacional, y una adecuada promocin de
la cobertura social, mediante el aprovechamiento del avance tecnolgico de las telecomunicaciones.889
El Senado fue la cmara de origen, que aprob la iniciativa el 26 de abril

de 1995. En la Cmara de Diputados al presentarse por parte de la Comisin de Comunicaciones y Transportes el dictamen con proyecto de
decreto de la LFT, se expuso que:
() la iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones tiene principalmente los objetivos siguientes: Salvaguardar,
mediante la rectora del Estado, la seguridad y los intereses
soberanos de nuestra nacin. Promover que los servicios de
telecomunicaciones sean un insumo competitivo, moderno,
eficaz y accesible para el resto de las actividades econmicas, as como su disponibilidad en todo el territorio nacional, con alta calidad y a precios internacionalmente competitivos. Impulsar la participacin competitiva de empresas
y empresarios mexicanos en la prestacin de servicios de
telecomunicaciones ().890
889 Exposicin de motivos del Ejecutivo Federal de 24 de abril de 1995 sobre la iniciativa
de Ley Federal de Telecomunicaciones.
890 Diarios de los Debates de la Cmara de Diputados del Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos, jueves 18 de mayo de 1995, Legislatura LVI, Ao I, Tercer Periodo
Extraordinario, diario nmero 4, cronica.diputados.gob.mx (fecha de consulta: 16 de
agosto de 2007).
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8.2. Reforma Constitucional de 2013

Al inicio del sexenio del presidente Enrique Pea Nieto, los lderes de
los tres partidos polticos ms grandes de Mxico suscribieron el denominado Pacto por Mxico. ste estableci nueve compromisos en
materia de telecomunicaciones y competencia econmica. A partir de
dichos compromisos el presidente Pea Nieto present a la Cmara de
Diputados la iniciativa para reformar diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La iniciativa, con algunos cambios, fue aprobada por la Cmara de Diputados y por el Senado
en menos de 50 das. Al ser una reforma constitucional requera de que
al menos la mayora de las legislaturas estatales la aprobaran, lo cual
ocurri en un lapso de dos semanas891.
En cuanto a telecomunicaciones, la Reforma Constitucional de 2013
esencialmente estableci lo siguiente:

rganos reguladores. Se crearon el Instituto Federal de las Telecomunicaciones (Iftel) y la Comisin Federal de Competencia Econmica como rganos constitucionales autnomos y en
sustitucin de los entonces reguladores de telecomunicaciones/
radiodifusin (Cofetel) y de competencia econmica (Cofeco).
Se ampli el nmero de comisionados de cinco a siete, sin que
se justificara o argumentara sobre la racionalidad o pertinencia de la ampliacin del nmero de comisionados. Se estableci
un sistema complejo para la designacin de comisionados (ver
Cap. III, sec. 6.4). El Iftel asumi las facultades de competencia
econmica en telecomunicaciones y radiodifusin.
Derecho de acceso a las TIC. Se estableci que el Estado garantizar el derecho de acceso a las tecnologas de la informacin
y comunicacin, as como los servicios de radiodifusin y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet.
891 Para ms detalle en cuanto al proceso legislativo de la Reforma Constitucional ver lvarez,
Clara Luz, Telecomunicaciones y sociedad, El antiguo rgimen en telecom?, telecomysociedad.blogspot.mx/2013/03/el-antiguo-regimen-en-telecom.html; Reflexiones sobre el
Dictamen en telecomunicaciones aprobado por la C. de Diputados (2 de abril de 2013) telecomysociedad.blogspot.mx/2013/04/reflexiones-sobre-el-dictamen-en.html; Reflexiones
ante el Senado sobre el Dictamen de reforma constitucional en telecomunicaciones y competencia econmica aprobado por la Cmara de Diputados [presentadas el 10 de abril de
2013], telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/reflexiones-ante-el-senado-sobre-el.html.
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CAPTULO XIII
Servicios pblicos. Las telecomunicaciones y la radiodifusin

se definen expresamente como servicios pblicos.
+ Derechos de los usuarios y de las audiencias. Se ordena establecer los derechos de los usuarios y de las audiencias, as como
los mecanismos para su proteccin.

Organismo pblico de radiodifusin. Se ordena la creacin de

un organismo pblico descentralizado cuyo objeto sea proveer
el servicio de radiodifusin sin fines de lucro.
Amparo indirecto y prohibicin de suspensin. Se estableci

que slo proceder el amparo indirecto contra normas generales, actos u omisiones del Iftel, as como que est prohibido
otorgar la suspensin del acto reclamado al Iftel.
Tribunales especializados. Se crearn tribunales especializados en telecomunicaciones y competencia econmica dependientes del Poder Judicial Federal.
Ley convergente. Se ordena al Congreso de la Unin expedir

un solo ordenamiento legal para regular de manera convergente
el uso, aprovechamiento y explotacin del espectro radioelctrico, las redes de telecomunicaciones y la prestacin de servicios de radiodifusin y telecomunicaciones.892 Si bien la Reforma Constitucional de 2013 refiere a que se expedir una
ley convergente, eso parece contradictorio con la definicin
diferenciada a nivel constitucional entre los servicios de radiodifusin y los de telecomunicaciones. Un verdadero marco
jurdico convergente no tendra por qu distinguir entre radiodifusin y telecomunicaciones, toda vez que la radiodifusin
es un tipo de servicio de telecomunicaciones. En la UE al expedir un marco jurdico convergente se refieren a comunicaciones
electrnicas, por ejemplo.
Concesiones nicas. Se prev que existan concesiones nicas

y se ordena establecer los mecanismos para homologar el rgimen de permisos y concesiones de radiodifusin.
892 Artculo cuarto, prrafo primero transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.
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Must offer. Los concesionarios de televisin abierta deben permitir de manera gratuita que los concesionarios de televisin
restringida retransmitan sus seales. La gratuidad no aplica
para aquellos que hayan sido declarados dominantes. Si stos
se llegaren a beneficiar directa o indirectamente de la gratuidad, se les podr revocar la concesin.
Must carry. Los concesionarios de televisin restringida estn

obligados a retransmitir las seales de televisin abierta dentro de la misma cobertura geogrfica de manera gratuita y simultnea. Esta obligacin slo operar para los concesionarios
que prestan televisin restringida va satlite cuando la seal
de televisin abierta cubra al menos 50% del territorio nacional
o cuando se trate de seales de instituciones pblicas federales. Cabe destacar que la Cofeco ya haba obligado a Televisa a
incluir en las transmisiones de televisin restringida va satlite las seales de televisin abierta que cubrieran ms de 30%
del territorio nacional (concentracin Televisa/Cablemas), por
lo que la Reforma Constitucional de 2013 en el must carry redujo
esta obligacin para Televisa.893
Varios. Se establecieron los lineamientos para que el Ejecutivo

Federal expida una poltica de inclusin digital universal e incluya en el Plan Nacional de Desarrollo diversos programas (p. ej. de
banda ancha en sitios pblicos, para la transicin a la televisin
digital terrestre, un Programa Nacional de Espectro Radioelctrico), se orden la creacin de una robusta red troncal de telecomunicaciones de cobertura nacional, se estableci la obligacin
para que se garantice la instalacin de una red pblica compartida de telecomunicaciones para impulsar el acceso efectivo a la
banda ancha y servicios de telecomunicaciones, entre otros.
La Reforma Constitucional de 2013 fue con tal nivel de detalle que lejos de parecer una reforma a la Carta Magna era ms bien como un
reglamento. Se ha considerado que la Reforma Constitucional 2013 es
una de las largamente postergadas reformas estructurales que Mxico
requera para progresar. El reto ser hacer cumplir debidamente el Estado de Derecho para evitar repetir en Mxico el tener magnficas leyes
893 Flores Berns, Miguel, op. cit., nota 378, pp. 104-105.
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CAPTULO XIII
que nunca se aplican o que se aplican selectivamente para perjudicar o

favorecer a ciertos grupos o personas.
8.3. Aspectos relevantes

Rgimen en competencia. La LFT894 derog diversas disposiciones de la
LVGC, inicindose una nueva era en el marco jurdico de las telecomunicaciones. As, mientras la LVGC era contraria a la competencia, la LFT
estableci un esquema basado en la competencia para el logro de uno
de los objetivos fundamentales de la LFT: que existan ms y mejores
servicios a menores precios.895 La competencia se abri al publicarse la
LFT en el DOF, estableciendo como excepciones la prestacin de larga
distancia que se iniciara poco ms de un ao despus, el 10 de agosto
de 1996 y la interconexin de larga distancia nacional e internacional
que se iniciara el 1 de enero de 1997.
El espritu favorable a la competencia de la LFT fue confirmado cuando la Segunda Sala de la SCJN resolvi la contradiccin de tesis 36/2004
haciendo innecesario darles garanta de audiencia a los concesionarios
establecidos cuando se fueran a otorgar nuevas concesiones. Esta contradiccin de tesis se origin a partir de los amparos promovidos por diversos concesionarios de televisin por cable en contra del otorgamiento
de las llamadas dobles concesiones en sus respectivas reas de cobertura. Los concesionarios de televisin por cable que recibieron sus ttulos
con base en la LVGC argumentaron que antes de otorgar nuevas concesiones en la misma plaza, la autoridad debera de haberles otorgado
garanta de audiencia. Las resoluciones de los diferentes tribunales que
conocieron de los juicios fueron contradictorias, por lo que toc resolver
en definitiva a la Segunda Sala de la SCJN. sta al resolver seal que:
() no existe exclusividad en la prestacin del servicio pblico concesionado para instalar, operar o explotar redes
pblicas de telecomunicaciones; habida cuenta que, entre
los objetivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones, la
cual rige este tipo de concesiones, se comprende el de fomentar una sana competencia entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones, a fin de que stos se presten
894 Publicada en el DOF de 7 de junio de 1995.
895 Artculo 7, prrafo primero de la LFT.
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con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de

los usuarios, adems de promover una adecuada cobertura
social, con el fin de evitar monopolios o prcticas monoplicas, en trminos del artculo 28 de la Constitucin Federal
de la Repblica.

() En esas condiciones, por carecer de derechos de exclusividad el titular de la concesin para instalar, operar o
explotar redes pblicas de telecomunicaciones, es inconcuso que a ste no se le debe previamente otorgar la garanta
de audiencia que consagra el artculo 14 de la Constitucin
Federal de la Repblica, en relacin a la expedicin de nuevas concesiones para prestar idntico o similar servicio y
en la misma rea geogrfica, como lo refiere el artculo 23
del Reglamento de Telecomunicaciones, en virtud de que el
otorgamiento de nuevas concesiones no tiene por objeto la
disminucin, menoscabo o supresin definitiva de los derechos del titular concesionado, pues no se le desconoce la
concesin otorgada a su favor, ni se ordena que suspenda
el servicio que presta, o bien, se le impide que lo contine
prestando, sino que su fin es el desarrollo eficiente de las
telecomunicaciones y fomentar su sana competencia entre, los prestadores de ese servicio y as evitar monopolios o
practicas monoplicas ()896
Esta sentencia sent la jurisprudencia bajo el rubro Telecomunicaciones, en la expedicin de nuevas concesiones a terceras personas para
instalar, operar o explotar redes pblicas en esa materia para un rea
geogrfica anteriormente asignada, no procede la garanta de audiencia a favor de su titular.897
896 SCJN, Segunda Sala, Ejecutoria de la contradiccin de tesis nmero 157/2003-SS,
entre los Tribunales Colegiados Noveno y Dcimo Primero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, resuelta por unanimidad de cinco votos el 17 de marzo
de 2004.
897 Telecomunicaciones, en la expedicin de nuevas concesiones a terceras personas para
instalar, operar o explotar redes pblicas en esa materia para un rea geogrfica anteriormente asignada, no procede la garanta de audiencia a favor de su titular. De conformidad
con lo establecido en el artculo 7o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones, uno de
los objetivos de este ordenamiento es fomentar una sana competencia entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones, a fin de que se ofrezcan estos servicios con
mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, adems de promover
una adecuada cobertura social, para evitar monopolios o prcticas monoplicas, como
lo dispone el artculo 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En
congruencia con lo anterior, y en trminos de lo sealado en el artculo 23 del ReglamenDERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES
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CAPTULO XIII
Nacionalidad e inversin extranjera. La LFT exigi que los concesionarios sean personas fsicas o morales de nacionalidad mexicana. La inversin extranjera se permiti hasta en 49%, salvo para el caso de telefona
celular en la cual la inversin extranjera poda participar hasta en 100%
con autorizacin de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras. Recurdese que para efectos de inversin extranjera, no contaba como tal
el capital extranjero que se aportara bajo la figura de inversin neutra.
sta se caracteriza porque sus votos corporativos son nulos o limitados y
cuenta con derechos econmicos generalmente preferentes.898
La Reforma Constitucional de 2013 abri la inversin extranjera a
100% en telecomunicaciones sin condicionamientos; en cambio para radiodifusin la ampli a 49% sujeto a la reciprocidad que exista en el pas
de origen del inversionista o del agente econmico que lo controle.899 Es
importante en este aspecto de inversin extranjera retomar lo vivido en
el proceso legislativo, porque la iniciativa de reforma constitucional en
telecomunicaciones y competencia econmica presentada por el presidente Enrique Pea Nieto no condicionaba la inversin extranjera en radiodifusin a la reciprocidad. Sin embargo, en el ltimo momento la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados le agreg
el requisito de la reciprocidad a la inversin extranjera en radiodifusin.
Los argumentos de comercio internacional que expuso dicha Comisin
son inatendibles y jams justific por qu s proceda en radio y televisin abierta y no en el resto de las telecomunicaciones. No debiera haberse condicionado la inversin extranjera a que exista reciprocidad en
el pas de origen del capital en radiodifusin sino garantizar la existencia
de instituciones slidas para hacer cumplir la ley, independientemente
de si los capitales son nacionales o extranjeros.
to de Telecomunicaciones, si al titular de una concesin para instalar, operar o explotar
redes pblicas de telecomunicaciones no se le confieren derechos de exclusividad en
el rea geogrfica asignada, es inconcuso que en la expedicin a terceras personas de
nuevas concesiones para prestar idntico o similar servicio en la misma rea, no procede
la garanta de previa audiencia, en virtud de que el otorgamiento de nuevas concesiones
no tiene por objeto la disminucin, menoscabo o supresin definitiva de sus derechos,
pues no se le desconoce la concesin otorgada a su favor ni se ordena que suspenda
el servicio que presta y tampoco se le impide que contine prestndolo., Jurisprudencia
36/2004 derivada de la contradiccin de tesis 157/2003-SS entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Noveno y Dcimo Primero, ambos en Materia Administrativa del
Primer Circuito, Novena poca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, XIX, abril de 2004, tesis 2/J. 36/2004, pgina 447.
898 Artculos 18 y 20 de la Ley de Inversin Extranjera.
899 Artculo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.
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Libertad tarifaria. Las tarifas conforme a la LVGC se establecan de

acuerdo a las bases autorizadas por la SCT; en la LFT existe libertad tarifaria excepto para aquellos que sean declarados agentes econmicos
con poder sustancial en el mercado relevante900 y el caso de Telmex y
Telfonos del Noroeste (filial de Telmex) que tienen condiciones asimtricas en sus ttulos de concesin de 1990.
En 2013 se reform la LFT para obligar a los concesionarios y permisionarios a tener planes y tarifas donde se cobrara por segundo, sin
perjuicio de que tuvieran otros planes y tarifas con otras mtricas de
cobro (p. ej. por minuto, por evento, por capacidad).901 Esta reforma fue
cosmtica porque los concesionarios ya tenan planes que cobraban
por segundo y porque esta reforma lo nico que obliga es a tener planes, sin importar si el cobro por segundo es excesivo en comparacin
con el cobro por minuto o si es proporcional.
Contraprestacin. El otorgamiento de concesiones para el uso de
bandas de frecuencias del espectro radioelctrico era discrecional
bajo la LVGC; el derecho de usar una frecuencia se inclua en la concesin del servicio de telecomunicaciones de que se tratara y los concesionarios deban pagar una participacin sobre los ingresos que
perciban de la prestacin de los servicios concesionados. La LFT ordena llevar a cabo un proceso de licitacin y cobrar una contraprestacin por el otorgamiento de la concesin para el uso, aprovechamiento y explotacin de frecuencias del espectro radioelctrico para
uso determinado.902
La Reforma Constitucional de 2013 seala que el Iftel fijar el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, as
como por la autorizacin de servicios vinculados a stas, previa opinin de la autoridad hacendaria.903 En los artculos transitorios de la
Reforma Constitucional de 2013 se menciona que (1) las concesiones
sern nicas y para prestar todos los servicios, siempre que cumplan
con las obligaciones y contraprestaciones que el Iftel les imponga y (2)
para autorizar a los actuales concesionarios de radiodifusin o telecomunicaciones la prestacin de servicios adicionales a los que contempla su concesin, debern estar en cumplimiento de las obligaciones de
900
901
902
903
Artculo 60, prrafo segundo de la LFT.
Artculo 14 de la LFT.
Artculo 28 de la Constitucin.
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CAPTULO XIII
sus respectivos ttulos y adems cubrir las contraprestaciones que en

su caso correspondan.904
rgano regulador. La autoridad de telecomunicaciones era la SCT conforme a la LVGC, la LFT ordena la creacin de un rgano regulador para
el desarrollo de las telecomunicaciones.905 ste fue creado por medio
de un decreto presidencial906 y fue denominado Comisin Federal de
Telecomunicaciones (Cofetel) (ver Cap. III, sec. 6.4).
La Reforma Constitucional de 2013 cre el Iftel como un rgano
constitucional autnomo, independiente de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Iftel es un regulador convergente (incluyendo
lo relativo a contenidos) con facultades en competencia econmica,
con un rgano colegiado como la autoridad de mxima decisin. El
Iftel tiene por objeto: el desarrollo eficiente de la radiodifusin y las
telecomunicaciones; la regulacin, promocin y supervisin del uso
del espectro radioelctrico, las redes y los servicios de radiodifusin
y telecomunicaciones; el acceso a la infraestructura activa, pasiva
y a otros insumos esenciales; el ejercico de todas las facultades en
competencia econmica para los sectores de radiodifusin y telecomunicaciones (p. ej. determinar la dominancia, investigar y combatir
prcticas monoplicas, resolver sobre concentraciones) (ver Cap. III,
sec. 6.4).
Registro de telecomunicaciones/Registro de concesiones. Al igual que
en los mercados burstiles en los cuales la disponibilidad de informacin para el pblico inversionista es fundamental para sus operaciones, el sector de las telecomunicaciones en competencia tambin precisa de transparencia e informacin oportuna, completa y veraz. Un
mercado en competencia requiere de informacin pblicamente disponible para la debida aplicacin de diversos principios como el de no
discriminacin, as como para la toma de decisiones para la inversin
en el sector de las telecomunicaciones.
La LFT estableci la creacin de un Registro de Telecomunicaciones de carcter pblico que estuvo a cargo de la Cofetel. Al resolver
la Primera Sala de la SCJN un amparo en revisin de Telmex, la SCJN
904 Artculo Cuarto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.
905 Artculo Dcimo primero transitorio de la LFT.
906 Decreto por el que se crea la Comisin Federal de Telecomunicaciones, publicado en
el DOF el 9 de agosto de 1996.
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confirm la naturaleza pblica del Registro de Telecomunicaciones y

seal que la informacin de los particulares en el Registro de Telecomunicaciones tiene cierta naturaleza pblica. La sentencia de este
amparo gener dos tesis de jurisprudencia, en una de las cuales establece que () dada la funcin y objetivo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental de transparentar y publicitar todos los actos de las autoridades federales, as
como garantizar el derecho a la informacin contenido en el artculo
6o. de la Constitucin Federal, dicho ordenamiento debe buscar un
equilibrio entre los principios contenidos en este precepto y aquellos que prev el citado numeral 16, pues estimar lo contrario que
la informacin en la que tienen injerencia particulares y que obra en
resguardo de las autoridades federales no puede ser proporcionada
para consulta de otros gobernados equivaldra a hacer nugatorio el
derecho a la informacin y contravenir el propio fin para el cual fue
creada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental ()907
La Reforma Constitucional de 2013 refiere a que el Iftel llevar un
Registro Pblico de Concesiones y ste deber constituirse 180 das naturales a partir de la integracin del Iftel.908
Dominancia y obligaciones especficas. La LFT estableci un esquema
de relevos para determinar obligaciones especficas a aquellos operadores que fueran dominantes. La Cofeco deba declarar a un agente econmico con poder sustancial en cierto mercado (dominante) y despus la
Cofetel tena facultad para imponer obligaciones especficas en cuanto a
tarifas, calidad e informacin al dominante909 (ver Cap. VII, sec. 4).
La Reforma Constitucional de 2013 transfiere al Iftel todas las facultades de competencia econmica que otrora haca la Cofeco, dentro de
las cuales se incluye el determinar un mercado relevante y la dominancia de un agente econmico en ste. Por lo cual el Iftel podr en un solo
acto determinar la dominancia de un agente econmico e imponerle
obligaciones especficas.
907 Transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental. Los artculos 2o., 7o.,
13, 14, 18, 19 y 43 de la Ley Federal relativa, vigentes en 2004, no violan las garantas de
legalidad y seguridad jurdica., Novena poca, Primera Sala, Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, febrero de 2006, tesis 1a. XXXVII/2006, pgina 650.
908 Artculos 28 de la Constitucin y Octavo transitorio, fraccin VI de la Reforma Constitucional 2013.
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Reformas 2006. El 11 de abril de 2006 se publicaron ciertas reformas a

la LFT y a la LFRTV conocidas como la Ley Televisa. Un grupo de entonces senadores present una accin de inconstitucionalidad en contra de estas reformas expresando diversos conceptos de invalidez de
sus preceptos por considerarlos violatorios a la Constitucin. La SCJN
resolvi invalidar varios de esos preceptos. Por lo que, tras la resolucin de la SCJN, las reformas de 2006 respecto a la LFT esencialmente
establecieron las facultades de la Cofetel a nivel de ley,910 un plazo fijo
para las personas que fueran nombradas comisionados(as) y el nombramiento escalonado de stos.
Seguridad. Desde el principio del siglo XXI y de manera creciente, la
inseguridad se ha convertido desafortunadamente en la regla general
en todo Mxico. El Congreso de la Unin pretendiendo buscar formas
de combatir la comisin de diversos delitos, llev a cabo reformas en
2009, 2010 y 2012 a la LFT estableciendo ciertas obligaciones a los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones y concesionarios
autorizados para el uso de frecuencias del espectro radioelctrico para
usos determinados, as como a comercializadoras de servicios de telecomunicaciones.911 La finalidad de estas reformas fue el contribuir con
la lucha en contra de diversos delitos, a saber, en cuanto a la reforma
de 2009 y 2012 respecto a los de extorsin, amenazas, secuestro, contra
la salud, otros delitos graves o los relacionados con la delincuencia organizada; por lo que hace a la reforma de 2010 slo es relativa a secuestro. Sin embargo, el problema mayor en Mxico es la impunidad y la
corrupcin, por lo que ninguna cantidad de reformas constitucionales
o legislativas pueden remediar la ausencia del estado de derecho. Estas
medidas de seguridad y telecomunicaciones han incluido la creacin
de un Registro Nacional de Usuarios de Telefona Mvil (Renaut, que
finalmente fue cancelado), la instalacin de bloqueadores de seales
de radiocomunicacin en centros de readaptacin social, la obligacin
de geolocalizacin y las disposiciones aplicables a la intervencin de
comunicaciones (ver Cap. X, sec. 7). w
910 Recurdese que la Cofetel fue creada mediante el Decreto por el que se crea la Comisin Federal de Telecomunicaciones, expedido por el Ejecutivo Federal y publicado
en el DOF de 9 de agosto de 1996. En dicho decreto se sealaban las facultades de
la Cofetel.
911 Las reformas fueron publicadas en el DOF el 9 de febrero de 2009, el 30 de noviembre de 2010 y el 17 de abril de 2012.
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CAPTULO XIV
TTULOS HABILITANTES EN MXICO
os ttulos habilitantes son aquellos que hacen posible prestar servicios, utilizar frecuencias del espectro radioelctrico, ocupar posiciones en rbitas satelitales y en algunos casos, operar redes de
telecomunicaciones dentro del marco jurdico de cada pas. Los ttulos
habilitantes en un mercado en competencia son el pase de entrada a
ste. La facilidad o dificultad para acceder al mercado, la razonabilidad
o no de los requisitos exigidos, el tiempo en que se otorgan los ttulos
habilitantes, van a esculpir en gran medida al sector de las telecomunicaciones de un pas (ver Cap. V, sec. 2).
Los ttulos habilitantes pueden tomar la forma de una concesin,
una licencia, un permiso, un registro, una notificacin, entre otros. Al
disear el marco jurdico de los ttulos habilitantes, la primera pregunta es si cierto servicio o actividad requiere o no de un ttulo habilitante.
En segundo lugar si el servicio merece que se exija obtener un ttulo
habilitante previo, entonces se debe evaluar cul es el inters pblico
de cada requisito que se establezca, cul es la manera menos gravosa
para que el particular cumpla con esos requisitos y que el procedimiento de aprobacin (o la respuesta negativa) sea expedito. En tercer lugar,
la autoridad de telecomunicaciones debe tener muy claro su mandato
de regulador. Ello implica necesariamente dejar atrs la idea de que
los Estados deben ser los controladores de la actividad econmica para
en su lugar asumir su rol de rbitros y de vigilantes del cumplimiento
efectivo del marco jurdico.
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CAPTULO XIV
El caso mexicano refleja lo que nunca debiera pasar en las telecomunicaciones y contrasta directamente con la experiencia comparada
de la UE. En Mxico la SCT y la Cofetel se convirtieron en los guardianes
que hacan todo lo posible por dificultar la entrada al mercado de las
telecomunicaciones. Una vez superada esa barrera artificial de entrada
de SCT/Cofetel, el marco jurdico poda o no cumplirse, sin que la SCT/
Cofetel reaccionaran. En la UE es todo lo contrario. La entrada al mercado se realiza con una notificacin de que se iniciar la prestacin
del servicio, pero aquella empresa que incumpla el marco jurdico es
sancionada.
En Mxico ha primado el mundo al revs: se quiere inversin, pero
se dificulta la entrada al mercado; se requiere hacer cumplir la ley, pero
no se cuenta con facultades y voluntad para hacerlo o se obliga al cumplimiento de la ley de manera selectiva. Como analoga entre Mxico y
la UE podemos referirnos a lo que pasa con la discoteca de moda, en la
cual la persona que cuida la entrada en Mxico es muy estricto para el
ingreso, pero en cuanto entran, no importa lo mal que se porten jams
sern expulsados. En la UE permiten la entrada de manera general,
pero ay de aquel que ose incumplir las normas!, porque es expulsado
inmediatamente. En la legislacin reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013, qu esquema prevalecer?
En este captulo se presentan los puntos ms relevantes de los ttulos habilitantes que han estado vigentes en Mxico, los principios en
los cuales se basan las licitaciones pblicas de frecuencias del espectro
radioelctrico, los aspectos particulares de la comunicacin va satlite, entre otros. Aun cuando eventualmente se abrogue la LFT como
consecuencia de la expedicin de la ley reglamentaria a la Reforma
Constitucional de 2013, la racionalidad detrs de los principios y aspectos medulares de los ttulos habilitantes permanecer y debern
analizarse para conservar lo positivo y cambiar lo negativo.
1. REDES DE TELECOMUNICACIONES
Las redes de telecomunicaciones pueden ser pblicas o privadas. La diferencia entre una y otra es la finalidad, es decir, si comercializan o no
servicios de telecomunicaciones. La red pblica de telecomunicaciones es
la destinada a explotar comercialmente servicios de telecomunicaciones
en tanto que la red privada busca satisfacer necesidades de personas determinadas, sin que implique explotacin comercial de servicios, ni de la
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TTULOS HABILITANTES
capacidad de la red.912 Una red privada de telecomunicaciones puede ser

la de una institucin pblica o privada para las comunicaciones internas
(p. ej. la red privada de una institucin bancaria o de una universidad).
La red privada de telecomunicaciones no requiere de concesin, permiso, autorizacin o registro,913 lo cual es correcto porque se trata de las
comunicaciones endgenas de una entidad y porque no existe una razn
de inters pblico para regularlas o exigirles algn ttulo habilitante.
Una red pblica de telecomunicaciones en Mxico conforme a la LFT
precisaba de obtener una concesin para instalarse, operarse o explotarla y con ello poder vender servicios de telecomunicaciones.914 Sin embargo, en la ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 bien
podra sustituirse la concesin de red pblica de telecomunicaciones
por un registro. De adoptarse este esquema, es fundamental que exista
una serie de obligaciones y condiciones conocidas por todos a priori para
operar una red pblica de telecomunicaciones. Estas obligaciones y condiciones debieran ser slo las necesarias para garantizar la seguridad de
la operacin de las redes y de sus usuarios, las relativas a proteccin del
consumidor, las de privacidad, las de proteccin a medio ambiente y la
de orden pblico (p. ej. obligacin de responder a la autoridad competente cuando se requiera la intervencin de comunicaciones).
Para una descripcin de los elementos principales de los requisitos y procedimiento de obtencin de concesiones de redes pblicas de
telecomunicaciones en Mxico hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, favor de acceder a Telecomunicaciones y Sociedad.915 En dicho
vnculo encontrar adems los requisitos de nacionalidad e inversin
extranjera, cmo se han autorizado los servicios, las condiciones que
se han incluido en los ttulos de concesin, los plazos de las concesiones y requisitos para su prrroga conforme a la LFT.
2. FRECUENCIAS DE USO DETERMINADO (COMERCIAL)

Las bandas de frecuencias del espectro radioelctrico hasta antes de
la Reforma Constitucional de 2013 se haban clasificado en de uso de912 Artculo 3 fracciones VIII, IX y X de la LFT.
914 Artculo 11 fraccin II en relacin con la fraccin X del artculo 3 de la LFT.
915 lvarez, Clara Luz, Ttulos habilitantes en Mxico conforme a la Ley Federal de
Telecomunicaciones (1995), Telecomunicaciones y Sociedad, telecomysociedad.
blogspot.mx/2012/12/titulos-habilitantes-en-mexico-conforme.html.
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CAPTULO XIV
terminado, oficial, experimental, libre y para radiodifusin (ver Cap.

I, sec. 3.4). La Reforma Constitucional de 2013 seala que las concesiones podrn ser para uso comercial, pblico, privado y social. El uso
determinado conforme a la LFT es generalmente aquel en el cual las
frecuencias sern los medios de transmisin para prestar servicios de
telecomunicaciones comercialmente (p. ej. servicio de telefona mvil),
por lo cual es muy probable que las concesiones relativas a frecuencias
de uso comercial referidas en la Reforma Constitucional de 2013 sean
equiparables a las de uso determinado de la LFT.
La Reforma Constitucional de 2013 establece que las concesiones
del espectro radioelctrico sern otorgadas mediante licitacin pblica,
a fin de asegurar la mxima concurrencia, previniendo fenmenos de
concentracin que contraren el inters pblico y asegurando el menor
precio de los servicios al usuario final.916 Esta frase se entiende que es
aplicable para concesiones de uso comercial y privado, toda vez que la
propia Reforma Constitucional de 2013 seala que las concesiones de
uso pblico y social se otorgarn mediante asignacin directa.
Es importante recordar que una de las caractersticas principales del
espectro radioelctrico es ser un recurso de la naturaleza escaso (ver Cap.
I, sec. 3.1). La escasez se debe a que (1) cada banda de frecuencias tiene
ciertas caractersticas que limitan el tipo de servicio que puede prestarse, (2) una banda de frecuencia puede tener un nivel de saturacin por
el nmero de personas que la ocupan que impide que existan nuevos
prestadores de servicios y (3) que el aprovechamiento de una banda de
frecuencia est directamente relacionado con el desarrollo tecnolgico.
Entonces, si en una banda de frecuencia pueden existir simultneamente tres operadores prestando cierto servicio, slo habr la posibilidad de
otorgar tres concesiones aun cuando existan cinco personas deseando
prestar ese servicio. Es como si en un teatro con capacidad para 100 personas se va a exhibir la pera Turandot, pero hay 300 personas deseando
asistir. Slo 100 personas podrn entrar y 200 no podrn ingresar.
La escasez de las frecuencias cobra una importancia fundamental
en un mercado en competencia, toda vez que la decisin respecto a
qu persona recibir el ttulo de concesin para poder utilizar dichas
frecuencias para prestar servicios en competencia incide directamente
en la conformacin de un mercado eficiente o deficiente. De ah que
se utilice a la licitacin pblica como un procedimiento transparente,
objetivo y no discriminatorio para poder asignar las concesiones co916 Artculo 28 de la LFT.
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TTULOS HABILITANTES
rrespondientes. Con la licitacin pblica se pretende que todos los interesados en prestar servicios de telecomunicaciones a travs de una
banda de frecuencia especfica cuenten con igualdad de oportunidades
para obtener una concesin.
En este punto vale la pena distinguir la racionalidad detrs de los procedimientos de obtencin de ttulos habilitantes para operar redes pblicas de telecomunicaciones y la concesin para el uso de una frecuencia para usos determinados o para uso comercial conforme a la Reforma
Constitucional de 2013. La red pblica de telecomunicaciones no requiere
del empleo de un bien escaso como es el espectro radioelctrico, por lo
cual el procedimiento para obtener un ttulo habilitante de red pblica de
telecomunicaciones inicia con una solicitud del interesado y ste puede
presentarlo en cualquier momento en que lo desee. Puede haber un sinfn de ttulos para redes pblicas de telecomunicaciones, aunque algunas
puedan no ser rentables debido al exceso de oferta. Por el contrario, para
obtener una concesin para el uso de una frecuencia para uso determinado se instaura la licitacin pblica como un procedimiento abierto,
transparente, objetivo y no discriminatorio que no se iniciar hasta que
la autoridad emita la convocatoria a la licitacin pblica respectiva.917 De
tal suerte que cualquier interesado en tener una concesin para uso de
frecuencias goce de las mismas oportunidades para obtenerla.
El proceso de licitacin pblica para otorgar concesiones para el
uso, aprovechamiento y explotacin de bandas de frecuencia para usos
determinados puede dividirse en varias etapas relativas (1) al programa
de licitacin, (2) a la convocatoria, (3) a las bases y el procedimiento de
licitacin, (4) al acta de fallo y (5) a la adjudicacin y el otorgamiento
del ttulo de concesin.
2.1. Programa de licitacin

La autoridad de telecomunicaciones est obligada a administrar el espectro radioelctrico para que ste se utilice eficientemente en beneficio de los usuarios. Con esa finalidad, el regulador de telecomunicaciones debe evaluar entre otros aspectos, la situacin tecnolgica y sus
917 Cabe sealar que si alguna persona estuviera interesada en que se liciten ciertas
bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geogrficas distintas a las
establecidas en el Programa de Licitacin, conforme a la LFT lo poda solicitar a la
SCT y sta poda o no considerar la solicitud (artculo 15, prrafo segundo de la LFT).
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CAPTULO XIV
perspectivas de evolucin a escalas nacional y mundial, la saturacin

de las bandas de frecuencias relevantes, el estado de la competencia
en el servicio respectivo y la regin de que se trate, as como la oportunidad de realizar una licitacin en ese momento o la conveniencia
de esperar a la aparicin o consolidacin de nuevas tecnologas en la
banda de frecuencia en cuestin.
En cuanto a la definicin del servicio respectivo, cabe recordar lo que
la SCJN al resolver la accin de inconstitucionalidad 26/2006 seal:
() el objeto propio de concesin o permiso no lo constituye, aisladamente considerado, el espacio radioelctrico
correspondiente a la frecuencia o frecuencias asignadas al
servicio de telecomunicacin que se va a prestar, sino que,
tal frecuencia o frecuencias son atribuidas, en todos los casos, para un uso o varios usos determinados y especficos,
lo que permite concluir que existe una relacin indisoluble
entre la concesin otorgada y el uso del bien concesionado. Dicho de otra manera, la concesin se otorga sobre la
banda de frecuencia que corresponda al servicio que se desea prestar, asignndose un canal o canales de frecuencia
o frecuencias que, por tanto, se encuentran vinculados al
servicio de telecomunicaciones que se prestar, sea radio,
televisin, telefona, etctera, e incluso con la modalidad
correspondiente del servicio relativo, como lo es una estacin de televisin comercial, cultural y dems.

() En este sentido, resulta claro que las concesiones
se otorgan para usar, aprovechar o explotar la banda de
frecuencia que corresponda, atribuida especficamente
al servicio que se va a prestar, concretamente en la frecuencia o frecuencias asignadas al concesionario para ello
(cuando son varias frecuencias tambin se denomina banda de frecuencias). Es decir, la concesin se encuentra, en
todos los casos, sujeta a un uso especfico y determinado,
adems de suponer la adjudicacin de una zona geogrfica
de cobertura.918
918 SCJN, Pleno, Sentencia relativa a la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 promovida por Senadores integrantes de la Quincuagsima Novena Legislatura del Congreso
de la Unin, en contra del propio Congreso y del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, as como los votos formulados por el seor Ministro Genaro
David Gngora Pimentel, publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007, considerando dcimo cuarto, apartado I.
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TTULOS HABILITANTES
El programa de licitacin sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados (Programa de Licitacin) es el instrumento
que sirve para dar a conocer a todos los interesados, la determinacin
de la autoridad de telecomunicaciones de realizar en el futuro prximo el procedimiento de licitacin respecto a determinadas bandas de
frecuencias, con la modalidad de uso y con la cobertura ah establecida.919 El Programa de Licitacin debe publicarse al menos en el DOF.
El Programa de Licitacin permite que los interesados en obtener el
derecho de uso de una frecuencia puedan evaluar oportunamente sobre sus necesidades de espectro presentes y futuras para servicios de
telecomunicaciones.
Una vez publicado el Programa de Licitacin, el pblico tiene conocimiento de la intencin de la autoridad de telecomunicaciones de realizar el procedimiento de licitacin y los interesados estarn en espera
de la publicacin de la convocatoria.
919 A manera de ejemplo, el Programa de Licitacin para las licitaciones 15, 16 y 17

iniciadas por la Cofetel en 2004, se determin que las modalidades de uso seran de
servicio de radiocomunicacin mvil terrestre: servicio mvil de radiocomunicacin
especializada de flotillas y las coberturas seran con base en reas Bsicas de Servicio. En relacin con la licitacin 21 cuyo comienzo fue en 2009, la Cofetel resolvi
el acceso inalmbrico como la modalidad de uso y las Regiones PCS como las
coberturas geogrficas.

La Repblica Mexicana se divide para efectos de las regiones PCS en: Regin 1:
Los estados de Baja California y Baja California Sur y el municipio de San Luis Ro
Colorado, Sonora; Regin 2: Los estados de Sinaloa y Sonora excluyendo el municipio de San Luis Ro Colorado, Sonora; Regin 3: Los estados de Chihuahua y
Durango y los siguientes municipios de Coahuila: Torren, Francisco I. Madero, Matamoros, San Pedro y Biseca; Regin 4: Los estados de Nuevo Len, Tamaulipas y
Coahuila, excluyendo los municipios de Torren, Francisco I. Madero, Matamoros,
San Pedro y Biseca; Regin 5: Los estados de Campeche, Chiapas, Quintana Roo,
Tabasco y Yucatn; Regin 6: Los estados de Colima, Michoacn, Nayarit y Jalisco
excluyendo los siguientes municipios de Jalisco: Huejcar, Santa Mara de los Angeles, Colotln, Teocaltiche, Huejuquilla El Alto, Mezquitic, Villa Guerrero, Bolaos,
Lagos de Moreno, Villa Hidalgo, Ojuelos de Jalisco y Encarnacin de Daz; Regin
7: Los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Quertaro, San Luis Potos y Zacatecas y los siguientes municipios de Jalisco: Huejcar, Santa Mara de los Angeles,
Colotln, Teocaltiche, Huejuquilla El Alto, Mezquitic, Villa Guerrero, Bolaos, Lagos
de Moreno, Villa Hidalgo, Ojuelos de Jalisco y Encarnacin de Daz; Regin 8: Los
estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Veracruz; Regin 9: El Distrito Federal y los estados de Mxico, Hidalgo y Morelos. Cabe destacar que las regiones
en las que se dividi la Repblica Mexicana para efectos del servicio de radiotelefona mvil con tecnologa celular difiere en las entidades federativas que forman las
regiones 5 a la 8.
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CAPTULO XIV
2.2. Convocatoria
La convocatoria es la invitacin de la autoridad de telecomunicaciones a todos los interesados en las bandas de frecuencias para que
participen en el procedimiento de licitacin. La convocatoria se debe
publicar en el DOF y en un peridico de la(s) entidad(es) federativa(s)
que sean cubiertas por las bandas de frecuencia que se pretenden
concesionar.920
La convocatoria debe detallar el objeto de la licitacin con las bandas de frecuencias especficas a licitar y los bloques en su caso (p. ej.
banda de frecuencias de 1850-1910/1930-1990 MHz, bloque C de las
bandas entre los 1895/1910/1975-1990 MHz), la modalidad de uso (p. ej.
acceso inalmbrico fijo o mvil), la cobertura geogrfica (p. ej. Regin 8:
los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Veracruz) y el plazo
de la concesin (p. ej. 10 aos).
La convocatoria establecer cul es la unidad administrativa del regulador de telecomunicaciones responsable de proporcionar informacin o de realizar aclaraciones. Se ha acostumbrado cobrar por adquirir
las bases de licitacin. Sin embargo, esta prctica debe reconsiderarse
y eliminarse toda vez que las bases tienen elementos de poltica pblica que la ciudadana tiene derecho a saber de manera oportuna y
no debiera estar reservado para aquellos que pagan por las bases, ni
tampoco hacer pblicas las bases despus del periodo que permite la
compra de las bases como requisito para poder participar porque no se
cumplira con el criterio de oportunidad.
2.3. Bases y procedimiento de licitacin

Elaboracin de las bases. Las bases de la licitacin son los documentos
que establecen las reglas del juego durante la licitacin y donde el regulador de telecomunicaciones tiene que ejercer cierta discrecionalidad
administrativa definiendo cada aspecto relevante de la licitacin. La
elaboracin de las bases es de las tareas ms difciles de la licitacin. En
la preparacin de las bases hasta antes de la Reforma Constitucional
de 2013, la Cofeco haba emitido opinin sobre el proyecto de bases, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico haba determinado el precio
mnimo de referencia para la contraprestacin y la SCT haba enviado
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TTULOS HABILITANTES
sus comentarios a la Cofetel. A la fecha la gran ausente en las consultas

que ha realizado la Cofetel sobre las bases de licitacin de un bien de
dominio pblico ha sido la ciudadana.
La Reforma Constitucional de 2013 establece la competencia del
Iftel para realizar las licitaciones para el otorgamiento de concesiones
del espectro radioelctrico (uso comercial y uso privado), as como para
determinar los lmites a la concentracin nacional y regional de frecuencias y la contraprestacin respectiva (previa opinin de la autoridad hacendaria).
Es pertinente referir a lo sealado por el Consejo Consultivo de la
Cofetel en 2012 a propsito del proyecto de bases para la licitacin de
estaciones de televisin abierta. Esta opinin es aplicable en todos sus
trminos a las bases para licitacin de frecuencias para cualquier tipo
de uso (determinado, comercial, privado):
La Cofetel est obligada a promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos, interpretando siempre la
Constitucin y los tratados de derechos humanos de la manera ms favorable a la persona. Por su parte, la SCJN estableci que todas las autoridades del Estado Mexicano estn
obligadas a cumplir con los derechos humanos en sus respectivas funciones. La SCJN orden que autoridades como
Cofetel que no ejerzan funciones jurisdiccionales deben
interpretar los derechos humanos de la manera que ms
los favorezca [Nota al pie de pgina 5: Varios 912/2010 de la
SCJN]. En el caso concreto, Cofetel cumplir con el derecho
a la informacin previsto tanto en la Constitucin como en
diversos tratados de derechos humanos, dndole publicidad oportuna al proyecto de bases de licitacin y documentos relacionados, y sometindolos a consulta pblica por un
periodo razonable.

La transparencia, publicidad y consulta pblica del proyecto de bases de licitacin y documentos relacionados (p.
ej. estudios y anlisis jurdicos, de mercado y otros), es consistente con las mejores prcticas internacionales. Adicionalmente los reguladores que apuestan por la transparencia, publicidad y sujetan sus actos de mayor trascendencia
como es el caso de las licitaciones para concesiones de televisin abierta, generan certeza y confianza.
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CAPTULO XIV
Recomendaciones
Con base en lo expuesto, este Consejo Consultivo recomienda a la Cofetel:
1. Consulta pblica. Presentar el proyecto de bases de licitacin para el otorgamiento de concesiones de estaciones de
televisin abierta a consulta pblica.
2. Publicidad. Cofetel deber dar publicidad al proyecto de
bases de licitacin y sus anexos, as como a los estudios y
anlisis jurdicos, de mercado y aquellos relevantes para el
diseo del proyecto de bases y sus anexos.
3. Oportunidad y libertad de jurisdiccin. Dicha consulta pblica debe ser oportuna para permitir que Cofetel pueda
revisar y reflexionar sobre los comentarios que en su caso
se viertan, para resolver con libertad de jurisdiccin si se
toman en cuenta o no en las bases finales de la licitacin.
4. Transparencia de dos vas. La publicidad y transparencia
obligan a que los comentarios vertidos por los particulares
sean pblicos (salvo que se trate de datos confidenciales
conforme a las leyes aplicables) y se sepa quin es el(la) autor(a) de los mismos.921
Contenido de las bases. En las bases se sealan tanto los requisitos/

documentos a cumplir por los interesados como la informacin relevante para la licitacin922 y con la finalidad de lograr la mayor claridad
y certeza jurdica. Las bases establecen requisitos y proporcionan informacin tales como:

Informacin sobre las bandas de frecuencia a licitarse, las modalidades de uso, la cobertura geogrfica y los bloques dentro
de la banda de frecuencia a licitarse.
Los programas y compromisos de inversin, cobertura y calidad
de los servicios a prestarse, que deben exhibirse con el resto de
la documentacin.
921 Consejo Consultivo de Cofetel, Bases de licitacin para el otorgamiento de concesiones de estaciones de televisin abierta - Recomendaciones del Consejo Consultivo
de Cofetel, 14 de septiembre de 2012, consejoconsultivocofetel.mx, p. 2.
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TTULOS HABILITANTES
Presentar el plan de negocios y las especificaciones tcnicas del

proyecto.
Las acciones coordinadas con la autoridad correspondiente,

que permitan combatir los delitos de extorsin, amenazas, el
secuestro en cualquiera de sus modalidades o algn delito grave o relacionado con la delincuencia organizada.
Entregar opinin favorable del regulador de competencia econmica para participar en licitacin. Este requisito ya no es necesario a partir de la Reforma Constitucional de 2013, en atencin a
que el Iftel ser la autoridad con facultades tambin de competencia econmica para telecomunicaciones y radiodifusiones.
El plazo de vigencia de la concesin que se otorgar.
Informar los criterios para seleccionar al ganador.
La postura inicial o precio mnimo de referencia para la contraprestacin.
Las garantas a otorgarse (p. ej. garanta de seriedad en cuanto

a la participacin en el procedimiento de licitacin).
El calendario y las actividades de la licitacin.
La obligacin de que los interesados tengan nacionalidad

mexicana.
La existencia de un lmite a la inversin extranjera, en su caso.923
923 Hasta antes de la Reforma de Constitucional 2013, la inversin extranjera en telecomunicaciones poda ser de hasta 49%, excepto para el servicio de telefona celular.
En este ltimo caso, la inversin extranjera poda participar hasta con 100% con
autorizacin previa de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjera (artculo 12 de
la LFT). Para efectos de inversin extranjera, no contaba como inversin extranjera el
capital extranjero que se aportara bajo la figura de inversin neutra. sta se caracteriza porque sus votos corporativos son nulos o limitados, y cuenta con derechos econmicos generalmente preferentes (artculos 18 y 20 de la Ley de Inversin Extranjera).

La Reforma Constitucional de 2013 establece que la inversin extranjera puede
participar hasta en 100% en telecomunicaciones y hasta 49% en radio y televisin
abierta. Para que proceda la inversin extranjera al 49% en radio y televisin abierta,
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CAPTULO XIV
Las penalidades a que pueden ser sujetos los participantes y las

causas de su descalificacin.
Los supuestos en los cuales se podr cancelar, suspender o declarar desierta la licitacin.
Las restricciones de acumulacin de espectro, causas de descalificacin, entre otras.
Criterios para seleccionar al ganador. La licitacin pblica puede

adoptar diferentes modalidades en cuanto a los criterios y el mecanismo para seleccionar al ganador. Los criterios pueden ser econmicos
(p. ej. quien ofrezca la mayor contraprestacin) o no econmicos (p. ej.
la persona que presente un proyecto que proporcione mayor cobertura
de servicios en zonas alejadas y marginadas). Los mecanismos podran
ser la subasta, la presentacin de posturas econmicas en sobre cerrado, la lotera, la evaluacin comparativa de proyectos (beauty contest) o
cualquier otra que asegure la transparencia, no discriminacin, objetividad y uso eficiente del espectro en beneficio del inters general.
A esta fecha slo se han realizado licitaciones pblicas para otorgar
concesiones para el uso de frecuencias de uso determinado utilizando
el mecanismo de la subasta simultnea ascendente. Este mecanismo es
semejante al utilizado por diversas autoridades de telecomunicaciones
de otros pases (p. ej. la FCC de EUA). El principio econmico subyacente para favorecer una subasta simultnea ascendente respecto de otros
mecanismos para decidir al ganador del derecho a ocupar una frecuencia es que se estima que aquella persona que est dispuesta a ofrecer la
postura ms alta por una determinada frecuencia, es porque ser la persona que pretenda hacer un uso ms eficiente del espectro. En teora ese
principio econmico puede ser cierto, pero tambin se dan casos en los
cuales un participante en la licitacin est dispuesto a ofrecer la postura
ms alta solamente para bloquear a sus competidores o encarecerles los
costos de entrada al mercado o aquellos costos para expandirse en ste.
La subasta simultnea ascendente es un proceso objetivo, no discriminatorio y transparente, es decir, no interviene la apreciacin subjetiva
de persona alguna. Es objetivo porque gana el participante que ofrezca la
postura ms alta. No es discriminatorio porque cada participante recibe
se requiere que exista reciprocidad para la inversin mexicana en el pas de origen
del capital extranjero. (Artculo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional 2013).
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TTULOS HABILITANTES
una clave para acceder al sistema de cmputo y ofrecer posturas en el

momento y cantidad que desee dentro de cada ronda. Es transparente
porque al finalizar cada ronda, todos los participantes conocen el resultado de quin ofreci la postura ms alta y a partir de dicha informacin,
pueden adoptar las decisiones de negocio que crean convenientes para
la siguiente ronda. Todo esto hace que la subasta simultnea ascendente
sea considerada un mecanismo para fomentar la sana competencia al
otorgar concesiones para el uso de un bien pblico escaso indispensable
para prestar diversos servicios de telecomunicaciones.
La subasta simultnea ascendente se realiza mediante un sistema de cmputo que permite a cada participante presentar sus posturas econmicas electrnicamente dentro de los horarios de las
rondas.924 El sistema debe registrar el momento exacto en que cada
participante enva su postura y va verificando a quien ofrece la postura ms alta al final de cada ronda. La ltima ronda ser en la que
ya no exista una postura ms alta a la de la ronda anterior. Las reglas
de la subasta simultnea ascendente y de cmo utilizar el sistema de
sta deben formar parte de los documentos de las bases de licitacin
(p. ej. Manual de la Subasta, Manual del Procedimiento de la Propuesta Econmica).
Cabe recordar que la SCJN en la Sentencia de la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 se pronunci respecto a la subasta pblica. Las
discusiones de la SCJN se centraron en la radiodifusin y haciendo referencia a que sta est vinculada a la libertad de expresin, el derecho
a la informacin y la vida democrtica. La SCJN declar en ese contexto
invlida (inconstitucional) la porcin normativa de la LFRTV que estableca que la subasta pblica sera el mecanismo para adjudicar concesiones para estaciones de radio y televisin abierta.
() sin desconocer que la licitacin pblica constituye un
procedimiento que, efectivamente, elimina la discrecionalidad con la que el Ejecutivo Federal decida respecto del
otorgamiento de las concesiones en materia de radiodifusin, adems de que propicia la transparencia, y que esas
concesiones recaen sobre un bien del dominio pblico de la
Federacin destinado para un uso especfico, este Tribunal
Pleno considera que la modalidad de subasta pblica en la
924 Ronda es el espacio de tiempo con horario y fecha predeterminados para que los
participantes presenten o retiren posturas conforme a las reglas del Manual de la
Subasta.
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CAPTULO XIV
licitacin pblica no propicia una sana competencia entre

todos los prestadores del servicio, ni evita su concentracin
en unas cuantas manos, pues al privilegiarse el elemento
econmico para el otorgamiento de la concesin, se favorece indirectamente la creacin de monopolios y prcticas
monoplicas que impiden la libre competencia o concurrencia en el sector, ya que, lgicamente, quienes cuenten
con mayores recursos financieros resultarn vencedores de
la licitacin por subasta pblica, lo que propiciar el acaparamiento de los medios de comunicacin en los grandes
grupos de poder econmico.

() Por ltimo, debe hacerse notar que, para el otorgamiento de las concesiones sobre bandas de frecuencias
del espectro radioelctrico para usos determinados, la Ley
Federal de Telecomunicaciones slo establece el procedimiento de licitacin pblica, sin la modalidad de subasta,
lo que refuerza lo considerado en torno a la infraccin a lo
dispuesto en los artculos 1o. y 28 constitucionales, ya que
no existe justificacin para el diferente tratamiento que
se da a los concesionarios de radiodifusin respecto del
establecido para los concesionarios en materia de telecomunicaciones, en tanto que ambos realizan una funcin
de inters social ().925
En las licitaciones para el otorgamiento de concesiones para el uso,

aprovechamiento y explotacin de bandas de frecuencias para usos determinados iniciadas en 2009, la Cofetel estableci como criterios para
seleccionar al ganador aparentemente una mezcla entre el cumplimiento de criterios no econmicos y del criterio econmico (resultado
de la subasta simultnea ascendente).
El otorgamiento de las concesiones se sujetar a un mecanismo integrado por: (i) la presentacin por parte de los
Participantes de un Proyecto, (ii) la presentacin de la Propuesta Econmica y (iii) emisin del Fallo por parte de la
Comisin.
925 SCJN, Pleno, Sentencia relativa a la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 promovida por Senadores integrantes de la Quincuagsima Novena Legislatura del Congreso
de la Unin, en contra del propio Congreso y del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, as como los votos formulados por el seor Ministro Genaro
David Gngora Pimentel, publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007, considerando dcimo quinto, apartado III.
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TTULOS HABILITANTES

De conformidad con lo anterior, el ganador ser aquel
Participante: (i) cuyo Proyecto satisfaga los criterios no econmicos (), y que a su vez (ii) asegure al Estado las mejores condiciones por el otorgamiento de la concesin en
cuanto a precio, es decir, que presente la Propuesta Econmica vlida ms alta.

() Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
en la ejecutoria 26/2006 determin, entre otros aspectos que
no toda licitacin y adjudicacin de recursos econmicos
del Estado debe hacerse en trminos de los dos primeros
prrafos del artculo 134 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, pues hay casos excepcionales
(como sucede con el espectro radioelctrico) en que la seguridad y soberana nacionales son de mayor trascendencia
que el inters pecuniario de la Federacin; es decir, que los
criterios para el otorgamiento de una concesin mediante
una licitacin, no deben limitarse nicamente a aquellos
principios destinados a la satisfaccin de intereses econmicos, sino que deben ampliarse a la satisfaccin de otros
intereses de trascendencia para el pas.

De conformidad con lo anterior, con el objeto de armonizar los intereses pecuniarios de la Federacin en el otorgamiento de las concesiones, con las consideraciones de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que esta Comisin
considera aplicables para el otorgamiento de una concesin
de bandas del espectro radioelctrico para usos determinados en materia de telecomunicaciones, la Licitacin se sujetar a los siguientes criterios:

3.1 Criterios no econmicos. [Los criterios no econmicos estn previstos en el Anexo 8]
()

3.2 Contraprestacin econmica.
Conforme a lo establecido por el artculo 134 de la
Constitucin a la enajenacin de todo tipo de bienes les son
aplicables los principios de eficiencia, eficacia, honradez y
licitacin pblica y abierta, a fin de asegurar al Estado las
mejores condiciones disponibles, en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias
pertinentes, con base en lo anterior, la Comisin tiene la
obligacin de salvaguardar el derecho del Estado a obtener
una contraprestacin econmica por el otorgamiento de
las concesiones del espectro radioelctrico y, en tal virtud,
procurar obtener para el Estado las mejores condiciones en
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CAPTULO XIV
cuanto a precio; sin que ello implique que en el otorgamiento de la concesin se desatiendan los criterios no econmicos sealados con anterioridad.

3.3 Armonizacin del criterio relativo a la contraprestacin econmica con los criterios no econmicos.

Con el objeto de alcanzar primordialmente los fines
consignados en el antepenltimo prrafo del artculo 28
Constitucional y procurar que al mismo tiempo que el Estado obtenga las mejores condiciones en el otorgamiento de los ttulos de concesin del espectro radioelctrico,
las concesiones objeto de la Licitacin se otorgarn a los
Participantes que hayan satisfecho los criterios no econmicos y presentado la Propuesta Econmica vlida ms
alta en uno o varios Concursos de la Licitacin, siempre
y cuando sea congruente con el lmite de acumulacin
de espectro establecido en los numerales 3.1.3 y 22 de
las Bases a fin de evitar que existan concentraciones que
daen el inters pblico, lo que implica que al evaluar
al ganador, el criterio determinante no es meramente el
econmico.

En este tenor, el Fallo se emitir a favor del Participante que haya cumplido necesariamente con ambos tipos de
criterios; es decir, haber cumplido con los criterios no econmicos y ser, a su vez, coincidente con la presentacin de
la Propuesta Econmica vlida ms alta, acotada dentro de
los lmites de acumulacin de espectro, a efecto de procurar
las mejores condiciones para el Estado.
()
Las concesiones se otorgarn, en su caso, a los Participantes ganadores que satisfagan los criterios no econmicos
mencionados y que a su vez sean coincidentes con la presentacin de la Propuesta Econmica vlida ms alta en
los Concursos que correspondan de la Licitacin, siempre y
cuando esto no implique una concentracin de espectro radioelctrico superior a la acumulacin mxima por agente
econmico prevista en estas Bases y la Resolucin de COFECO, lo que implica que al evaluar al ganador, el criterio
determinante no es meramente el econmico.926
926 Cofetel, Bases de Licitacin para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotacin de bandas de frecuencias del espectro radioelctrico para el
acceso inalmbrico en el segmento de 1850-1910/1930-1990 MHz (Licitacin N 20),
Pleno de la Cofetel, 10 de diciembre de 2009, pp. 6-9 y 22.
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TTULOS HABILITANTES
La Cofetel en las licitaciones 20 y 21 incluy como criterios no econmicos (1) tener capacidad jurdica (p. ej. nacionalidad, lmite a la inversin extranjera), (2) contar con capacidad tcnica (p. ej. principales
servicios a prestar, currcula), (3) presentar carta manifestando que los
recursos son de procedencia lcita, (4) entregar carta sobre el artculo 9
de la Ley Federal de Competencia Econmica, (5) exhibir el Cdigo de
Prcticas Comerciales y (6) lo relativo a los requisitos para los grupos
de inversionistas.
Podran parecer innovadores y creativos los criterios no econmicos de las licitaciones 20 y 21, pero realmente esos mismos criterios ya
se exigan en las anteriores licitaciones. Si tomamos como referencia la
licitacin 19 de 2005 los criterios no econmicos estaban en el Anexo 3
en los numerales 10 sobre capacidad jurdica, numeral 11 de capacidad
tcnica, numeral 13 de recursos de procedencia lcita, numeral 14 relativo a competencia econmica y numeral 18 de grupos de inversionistas. Los anteriores elementos eran requisito para participar en la licitacin, aun cuando no se les catalogara como criterios no econmicos.
Por su parte el Cdigo de Prcticas Comerciales, ha sido un requisito
de las concesiones de redes pblicas de telecomunicaciones otorgadas
conforme a la LFT.
En las licitaciones 20 y 21 la Cofetel cuid muy bien las palabras que
empleara en los documentos de la licitacin, donde ni por equivocacin
se encontrar la palabra subasta. Sin embargo, lo que esta vez denomin Procedimiento de la propuesta econmica no es otra cosa que el
procedimiento de subasta simultnea ascendente que se haba utilizado
desde la creacin de la Cofetel. Todo lo anterior lleva a pensar que la
Cofetel busc argumentar que s cumpla con la resolucin de la SCJN,
cuando en realidad se hicieron las licitaciones igual que en el pasado.
En la Reforma Constitucional de 2013 se estableci que las concesiones del espectro radioelctrico (se entiende que son las de uso comercial y las de uso privado) se otorgarn mediante licitacin pblica y
que en ningn caso el factor determinante para definir al ganador de
la licitacin ser meramente econmico.927 En la ley reglamentaria de
la Reforma Constitucional de 2013 se deber ver si esta prohibicin ser
real o si se har algo como aquello que hizo Cofetel en las licitaciones
20 y 21 referido anteriormente.
Finalmente es importante mencionar que la FCC est diseando
un nuevo tipo de licitacin pblica para espectro denominado incentive
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CAPTULO XIV
auctions que crea incentivos para que los actuales operadores de televisin abierta voluntariamente renuncien a su derecho de uso a cambio
de recibir una compensacin que sera producto de otra licitacin para
servicios inalmbricos (ver Cap. XII, sec. 1.8).
Contraprestacin y postura inicial. El Iftel fijar el monto de la contraprestacin por el otorgamiento de la concesin, previa opinin no
vinculante de la autoridad hacendaria.928
La contraprestacin depender del mecanismo que se utilice para
decidir al ganador de la licitacin y de si la autoridad determina que la
contraprestacin estar formada tambin por el pago de los derechos
por el uso de un bien de dominio pblico de la nacin conforme a la
Ley Federal de Derechos. En las licitaciones que hizo la Cofetel durante
este siglo XXI se ha establecido que la contraprestacin se forma de dos
partes: (1) la primera es la postura ofrecida por el licitante ganador (la
postura vlida ms alta) dentro de la subasta simultnea ascendiente
que debe pagarse una vez que sea declarado ganador y como requisito
para que se le entregue su ttulo de concesin y (2) la segunda parte es
la obligacin del nuevo concesionario de pagar desde que recibe el ttulo de concesin y durante el plazo que est vigente ste, los derechos
por el uso de un bien de dominio pblico conforme lo seale la Ley
Federal de Derechos y se deben pagar de manera anual.
El precio mnimo de referencia o la postura inicial en la subasta
pblica se refiere al monto mnimo que se pretende recaudar como
contraprestacin por el otorgamiento de la concesin de un bien de
dominio de la Nacin. Es importante recordar que la finalidad de otorgar concesiones para el uso de frecuencias no debe ser cunto dinero
puede obtener el gobierno por dicha contraprestacin, sino los beneficios a la sociedad que se tendrn al existir mayor oferta de servicios y
de mejor calidad (p. ej. ms velocidad). Si el precio mnimo de referencia es muy elevado, se desincentiva la participacin en la licitacin, se
pueden reducir o dilatar las inversiones en red o el costo se trasladar
a los usuarios.
Restricciones de acumulacin de espectro (Spectrum cap). Las restricciones de acumulacin de espectro son los mximos de MHz que el
regulador determina como lmite mximo para que un participante
o grupo econmico obtenga o, en el caso de ser ya concesionario, el
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TTULOS HABILITANTES
mximo que pueda acumular. Las restricciones de acumulacin de espectro se determinan en funcin (1) de la(s) banda(s) de frecuencias
que preste(n) servicios similares y (2) del ancho de banda mximo que
la autoridad estime que sea necesario para la prestacin de servicios
sin poner en riesgo a la competencia o afectar a los consumidores. En la
Licitacin 21 el lmite de espectro a acumular por grupo econmico fue
de 80 MHz por Regin PCS, tomando en consideracin el ancho de banda que tuvieran en las frecuencias 806-821/851-866 MHz, 824-849/869894 MHz, 1710-1755/2110-2155 MHz y 1850-1910/1930-1990 MHz.929
Las restricciones de acumulacin de espectro determinadas dentro
de las bases de licitacin son aplicables a todos los participantes y son
independientes de los lmites que en su caso se lleguen a establecer a
cada uno de los participantes. La finalidad de las restricciones de acumulacin de espectro es establecer un lmite mximo general a todos
los participantes en la licitacin, en tanto que las opiniones particulares de cada participante en la licitacin se refieren a las circunstancias
individuales de cada participante y su grupo de inters.
Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, la Cofeco era
quien emita opinin a cada participante respecto a si poda participar
o no en una licitacin, y cul sera el monto mximo de espectro que
podra acumular. Con la Reforma Constitucional de 2013, el propio Iftel
ser el encargado de fijar tanto la restriccin de acumulacin de espectro (spectrum cap) como el lmite de cada uno de los participantes en la
licitacin.
Procedimiento de licitacin. Los interesados que cumplan satisfactoriamente los requisitos exigidos en las bases en los plazos ah establecidos, recibirn la constancia de participacin que les permite convertirse ahora en participantes. La constancia de participacin, en el caso de
la subasta simultnea ascendente, es el pase de entrada a la etapa de
concurso donde el participante recibe las claves de acceso al sistema
de cmputo, y a partir de ese momento puede intervenir en las rondas
para presentar o retirar posturas. Cuando deje de existir movimiento, es
decir, que deje de haber nuevas posturas dentro de las rondas, entonces
se cierra y se da por terminado el procedimiento de licitacin.
929 Cofetel, Bases de Licitacin para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotacin de bandas de frecuencias del espectro radioelctrico para el
acceso inalmbrico en el segmento de 1710-1770/2110-2170 MHz (Licitacin N 21),
Pleno de la Cofetel, 10 de diciembre de 2009, numeral 22.1.
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CAPTULO XIV
Acta de fallo. El acta de fallo es el instrumento por el cual el regulador

de telecomunicaciones hace constar los resultados de la licitacin y
los da a conocer a los participantes. Dentro de cada licitacin pueden
existir diversos concursos por las zonas de cobertura y los diferentes
anchos de banda (p. ej. en la licitacin 18 de PCS existieron concursos
de una misma banda de frecuencia en distintas regiones y en una misma regin existieron concursos con diferentes anchos de banda).
El acta de fallo debe sealar: (1) quienes son los licitantes ganadores
de cada concurso, (2) los concursos que quedaron desiertos (p. ej. por no
asegurar las mejores condiciones para la prestacin de los servicios, porque las contraprestaciones no sean satisfactorias o cuando no se cumplan con los requisitos de las bases), (3) la liberacin de garantas, en su
caso y (4) la informacin relevante (p. ej. la existencia de juicios que puedan afectar los resultados de los concursos como lo fue en el acta de fallo
de la licitacin 18 para acceso inalmbrico fijo o mvil de abril de 2005).
Adjudicacin. El participante ganador de la licitacin debe cubrir la contraprestacin econmica que corresponda por el otorgamiento del ttulo
de concesin respectivo y ste ser entregado al nuevo concesionario.930
Conforme a la LFT el plazo de las concesiones sobre bandas de frecuencias poda ser de hasta 20 aos, prorrogable por el mismo trmino
siempre que: (1) estuviera en cumplimiento de las condiciones de su
concesin, (2) lo solicitara antes de la ltima quinta parte del plazo de
la concesin y (3) aceptara las nuevas condiciones que le estableciera la SCT.931 Este ltimo requisito de aceptar las nuevas condiciones
que establezca la autoridad es como un cheque en blanco que genera
incertidumbre jurdica y puede ser incluso inconstitucional. La ley reglamentaria que se expida con motivo de la Reforma Constitucional de
2013 deber prever condiciones objetivas para la prrroga de concesiones, eliminar al mximo posible la discrecionalidad para las prrrogas
de concesiones as como establecer tiempos fatales para que el Iftel
resuelva y, en caso contrario, que opere la afirmativa ficta.
930 El ttulo de concesin conforme a la LFT deber establecer al menos: (1) nombre y
domicilio del concesionario, (2) las bandas de frecuencias objeto de la concesin, sus
modalidades de uso y su cobertura geogrfica, (3) los programas de inversin, (4) los
servicios que podr prestar el concesionario, (5) las especificaciones tcnicas, (6) el
periodo de vigencia, (7) las contraprestaciones que se deban cubrir y (8) los dems
derechos y obligaciones de los concesionarios. Un extracto del ttulo de concesin
se publicaba en el DOF y el ttulo se inscriba en el Registro de Telecomunicaciones.
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Finalmente, vale la pena recordar que conforme a la LFT y antes de la

Reforma Constitucional de 2013, poda haber diferencia entre los servicios
autorizados a prestarse en las concesiones de redes pblicas de telecomunicaciones y los de las concesiones para el uso de frecuencias de uso
determinado. Los ttulos de concesin de redes pblicas de telecomunicaciones establecen qu servicios de telecomunicaciones pueden prestarse,
sin importar cul es(son) el(los) medio(s) de transmisin a utilizarse (p.
ej. fibra ptica, frecuencias, cable coaxial). Por su parte, los ttulos de concesin de frecuencias de uso determinado sealan qu servicios pueden
hacer uso de dichas frecuencias. Esto es relevante para concesionarios
que prestan diversos servicios de telecomunicaciones, porque estarn autorizados para ocupar las bandas de frecuencias para ciertos servicios, as
como en algunos servicios podran haber tenido limitaciones a la inversin extranjera. Por ejemplo, el concesionario ABC tiene una concesin
de red pblica de telecomunicaciones que le permite prestar cualquier
servicio de telecomunicaciones y tambin tiene una concesin para el uso
de cierta frecuencias de uso determinado para el servicio de radiolocalizacin especializada de flotillas (trunking). Entonces, el concesionario ABC
podr prestar con las frecuencias nicamente el servicio de trunking, pero
con otro tipo de medios de transmisin (p. ej. cable coaxial, fibra ptica)
de su red de telecomunicaciones podr prestar el servicio de televisin
restringida.
La Reforma Constitucional de 2013 se refiere a que las concesiones
sern nicas, de forma que los concesionarios puedan prestar todo tipo
de servicios a travs de sus redes, siempre que cumplan con las obligaciones y contraprestaciones que les imponga el Instituto Federal de
Telecomunicaciones.932 Se deber estar atento a cmo se plasme esto
de las concesiones nicas en la ley reglamentaria que al efecto se expida.
3. FRECUENCIAS PARA USO OFICIAL (PBLICO)

La Reforma Constitucional de 2013 refiere a que existirn concesiones
de uso pblico y que stas sern otorgadas mediante adjudicacin directa en condiciones que garanticen la transparencia del procedimiento.933 No obstante los cambios que entraa tanto la Reforma Constitucional de 2013 y lo que se establezca en la ley reglamentaria respectiva,
932 Artculo Cuarto, prrafo segundo, transitorio de la Reforma Constitucional 2013.
933 Artculo 28, prrafo dcimo sexto de la Reforma Constitucional 2013.
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CAPTULO XIV
es procedente presentar las disposiciones que rigen conforme a la LFT

respecto al ttulo habilitante para el derecho a usar frecuencias de uso
oficial y su procedimiento administrativo, toda vez que es probable que
el uso pblico de la Reforma Constitucional de 2013 sea similar al uso
oficial de la LFT.
El ttulo habilitante para el uso de frecuencias designadas como de
uso oficial conforme a la LFT es el oficio o ttulo de asignacin. El uso
oficial de acuerdo con la LFT exige que se utilice exclusivamente por la
administracin pblica federal, los gobiernos estatales y municipales,
los organismos constitucionales autnomos y, en ciertos supuestos,
para concesionarios de servicios pblicos934 (ver Cap. I, sec. 3.4). El procedimiento a seguir es que la entidad interesada presenta un escrito
libre con diversa informacin y una justificacin tcnico-econmica. La
asignacin es directa por parte de la SCT de acuerdo con la LFT.
Las asignaciones son intransferibles, pueden tener una vigencia de
hasta 20 aos y estn sujetas a las disposiciones aplicables a las concesiones de bandas de frecuencias para uso determinado, excepcin hecha de lo relativo al procedimiento de licitacin pblica.935 Los asignatarios de frecuencias de uso oficial estn obligados al pago de derechos
conforme a la Ley Federal de Derechos, salvo aquellas frecuencias a
utilizarse para la prevencin y atencin de accidentes y desastres, para
seguridad pblica y nacional, para salud, seguridad social, proteccin
al ambiente y educacin.936
Para el caso de los concesionarios de servicios pblicos, stos deben
acreditar (1) la necesidad de utilizar la frecuencia para la operacin y seguridad del servicio pblico, (2) el pago de los derechos por el uso de las frecuencias, (3) que no prestan servicios de telecomunicaciones comercialmente y (4) que no comparten con terceros el uso de dichas frecuencias.937
Finalmente la Reforma Constitucional de 2013 obliga a que el Iftel
otorgue al gobierno federal las concesiones necesarias para el ejercicio
de sus funciones.938 Ntese que esta obligacin slo es frente a las necesidades de frecuencias del gobierno federal y no sera aplicable a los
otros poderes de la Unin, los dems rdenes de gobierno ni los rganos constitucionales autnomos del Estado mexicano.
934 Artculos 10, fraccin III, y 22 de la LFT.
935 Artculos 10, fraccin III, y 22 de la LFT.
936 SCT, oficio de 6 de abril de 2009 del director de Concesiones para Uso Satelital, Asignaciones y Permisos en respuesta a las solicitudes de informacin 97609 y 97809.
937 Artculo 10, fraccin III, prrafo segundo de la LFT.
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4. FRECUENCIAS PARA USOS EXPERIMENTALES

La Reforma Constitucional de 2013 refiere a que existirn concesiones
de uso comercial, pblico, social y privado.939 Los documentos del proceso legislativo desde la iniciativa del presidente Enrique Pea hasta
los dictmenes de las Cmaras del Congreso de la Unin no se refieren
a lo que incluir cada una de dichas concesiones. Por lo cual la ley reglamentaria tendr la tarea de definir qu comprende cada tipo de concesin. En consecuencia, merece la pena referir a las concesiones para
frecuencias de uso experimental que estn previstas en la LFT segn se
expone a continuacin.
La LFT prev el otorgamiento de concesiones para usos experimentales en los siguientes supuestos:940

Para comprobar la viabilidad tcnica y econmica de tecnologas en desarrollo. En este supuesto el solicitante de la concesin debe justificar debidamente que se trata de tecnologas en
desarrollo, ya sea en Mxico o en el extranjero. Esta justificacin
es muy importante para la evaluacin por parte de la autoridad
con la finalidad de evitar que esta figura para la experimentacin
sea empleada por algn concesionario que podra estar simplemente cambiando de tecnologa o actualizando sta (upgrade),
sin querer utilizar las frecuencias que tiene concesionadas, o
bien que se estn prestando servicios en las frecuencias experimentales. Es por eso que en toda solicitud de concesin de uso
experimental por parte de un concesionario, la autoridad de telecomunicaciones debe verificar que efectivamente sea tecnologa
en desarrollo y no tecnologa comercialmente disponible.
Para fines cientficos. Se debe demostrar que el solicitante tiene un caso de investigacin cientfica a fin de desincentivar el
acaparamiento de frecuencias bajo el pretexto de tener una finalidad cientfica, cuando quiz se trate de una evaluacin del
mercado para cierto servicio de telecomunicaciones.
Para pruebas temporales de equipo. En este caso, la autoridad de

telecomunicaciones debe constatar que la solicitud tiene mritos

940 Artculo 10, fraccin IV en relacin con los artculos 20 y 21 de la LFT.
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CAPTULO XIV
para el otorgamiento de la concesin, de otra manera se puede

abusar de este tipo de concesiones experimentales, utilizndolas
para fines comerciales y no meramente experimentales en detrimento del erario federal, as como de los potenciales usuarios de
bandas de frecuencias con fines verdaderamente experimentales
o de la determinacin de una banda como de uso libre.
El procedimiento para el otorgamiento de concesiones de usos experimentales conforme a la LFT consiste en la presentacin de la solicitud de
concesin con los documentos probatorios de la finalidad experimental,
pudiendo otorgarse este tipo de concesiones hasta por dos aos.941
5. CONCESIONES DE COMUNICACIN VA SATLITE

La comunicacin va satlite puede prestarse por medio de (1) satlites
que se coloquen en posiciones en la rbita geoestacionaria y en rbitas
satelitales asignadas a Mxico, con sus respectivas bandas de frecuencias y derechos de emisin/recepcin de seales (satlites comerciales
mexicanos), (2) sistemas satelitales extranjeros que con su huella cubran el territorio nacional y a los cuales se les autoricen los derechos
de emisin y recepcin de seales de sus satlites en Mxico a travs
de las frecuencias asociadas a dichos sistemas satelitales extranjeros
(satlites extranjeros en Mxico), (3) satlites del gobierno mexicano
que ocupen posiciones orbitales geoestacionarias y rbitas asignadas
a Mxico (satlites pblicos mexicanos) y (4) satlites internacionales.
Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, los ttulos habilitantes en materia satelital eran concesiones para satlites comerciales
mexicanos y satlites extranjeros en Mxico, y asignaciones para satlites
pblicos mexicanos y autorizaciones para satlites internacionales.942
5.1. Posiciones y frecuencias para satlites comerciales

mexicanos
En el Captulo I, seccin 3.3 se estudi (a) la responsabilidad de la UIT de
registrar las posiciones en la rbita geoestacionaria y las caractersticas
942 Artculos 29 y 30 de la LFT.
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asociadas de los satlites en rbitas no geoestacionarias para evitar interferencias perjudiciales entre los distintos pases por virtud de la operacin
de los sistemas satelitales, (b) los conceptos bsicos de las redes satelitales
y (c) la gestin internacional para obtener posiciones orbitales.
En el caso de Mxico cuando ste obtiene por parte de la UIT el
derecho de ocupar una posicin en la rbita geoestacionaria o de hacer
uso de rbitas no geoestacionarias conforme a las caractersticas registradas, se debe decidir si se destinar a un satlite comercial mexicano
o a un satlite pblico mexicano.
Recurdese que las posiciones orbitales son un bien de dominio
pblico internacional y son bienes escasos. Al ser un bien escaso y si
Mxico decide que la posicin en la rbita geoestacionaria o la rbita no geoestacionaria la deber ocupar un satlite a manos del sector
privado, debe hacerse una licitacin pblica para que sea un proceso transparente y no discriminatorio. Las caractersticas, finalidades y
etapas del procedimiento de licitacin pblica para frecuencias de uso
determinado (ver Cap. XIV, sec. 2) son aplicables a los procedimientos
respecto a posiciones orbitales asignadas a Mxico en atencin a que
son un bien pblico escaso. Si se determina que se entregue a una entidad pblica el ttulo habilitante, entonces se podr adjudicar directamente a dicha entidad.
5.1.1. Requisitos y procedimiento de licitacin

El proceso de licitacin pblica puede dividirse en las siguientes etapas:
Programa de licitacin. El programa de licitacin sobre posiciones en la
rbita geoestacionaria o sobre rbitas satelitales asignadas al pas, con sus
respectivas bandas de frecuencias (enlaces ascendentes y descendentes)
y derechos de emisin/recepcin de seales, es el instrumento para dar
a conocer a todos los interesados, la determinacin de la autoridad de
telecomunicaciones de realizar el procedimiento de licitacin respectivo.
A diferencia de la evaluacin que realiza la autoridad sobre la oportunidad de realizar en cierto momento la licitacin de bandas de frecuencias para usos determinados (comerciales o privados), las rbitas
satelitales estn sujetas al plazo mximo establecido por la UIT para
que stas sean ocupadas por un satlite mexicano; de lo contrario Mxico pierde la prioridad que tena para ocupar la posicin de que se
trate y el siguiente pas en la lista de la UIT pasar a tener derecho
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CAPTULO XIV
a ocupar dicha posicin orbital (ver Cap. I, sec. 3.3). Este ltimo caso
aconteci con la rbita 109.2 oeste, en la cual Mxico tena la prioridad
para colocar un satlite a ms tardar el 5 de marzo de 2008. Sin embargo, despus de que la Cofetel declarara desiertos dos procedimientos
de licitacin para ocupar dicha posicin, Mxico perdi su derecho ante
la UIT y la comunidad internacional.
Convocatoria. Hasta la Reforma Constitucional de 2013, la Cofetel haba
sido la facultada para coordinar los procesos de licitacin en materia
satelital, debindose publicar la convocatoria en el DOF.943 La convocatoria en cualquier caso debe detallar el objeto de la licitacin con la rbita
satelital a licitarse (p. ej. 77 Oeste), las bandas de frecuencias a utilizarse
para los enlaces ascendente y descendente (p. ej. enlace Tierra-espacio
17.3-17.8 GHz y enlace espacio-Tierra 12.2-12.7 GHz), los servicios satelitales que pueden prestarse (p. ej. servicio de radiodifusin por satlite,
servicio fijo por satlite) y el plazo de la concesin (p. ej. 20 aos). De igual
forma, la convocatoria debe indicar cul es la unidad administrativa de
la autoridad responsable de proporcionar informacin o realizar aclaraciones. Como se mencion anteriormente, se debe eliminar el cobro por
adquirir las bases de licitacin, porque indebidamente se restringe por
eso el derecho a saber de la ciudadana de manera oportuna.
Bases y procedimiento de licitacin. Las bases establecen las reglas del
juego durante la licitacin. Las bases establecen requisitos y proporcionan informacin tales como:

La ubicacin de las posiciones orbitales geoestacionarias o en su

caso, las rbitas satelitales que se pretendan concesionar con sus
respectivas frecuencias asignadas o en proceso de coordinacin.
Los programas y compromisos de inversin, cobertura y calidad

de los servicios a prestarse, que deben exhibirse con el resto de
la documentacin.
Presentar la descripcin y especificaciones tcnicas del sistema satelital, sus centros de control, la cobertura del servicio
nacional e internacional, la descripcin de los servicios que se
pretenden prestar.
943 Artculos 9-A, fraccin V de la LFT y 4 del RCVS.
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Presentar el plan de negocios.
Las acciones coordinadas con la autoridad correspondiente,

que permitan combatir los delitos de extorsin, amenazas, el
secuestro en cualquiera de sus modalidades o algn delito grave o relacionado con la delincuencia organizada.
Obtener opinin favorable para la participacin del agente econmico de que se trate bajo consideraciones de un mercado
en competencia. Con la LFT la Cofeco era encargada de otorgar
dicha opinin, con la Reforma Constitucional de 2013 debiera
ser el Iftel quien se pronuncie al respecto.
El plazo de vigencia de la concesin.
Informar los criterios para seleccionar al ganador.

Los trminos de la reserva de Estado (ver Cap. XIV, sec. 5.2).
La postura inicial o precio mnimo de referencia para la contraprestacin.
Las garantas a otorgarse (p. ej. garanta de seriedad en cuanto

a la participacin en el procedimiento de licitacin).
El calendario y las actividades de la licitacin.
La obligacin de que los interesados tengan nacionalidad

mexicana.
Las penalidades a que pueden ser sujetos los participantes y las

causas de su descalificacin.
Los supuestos en los cuales se podr cancelar, suspender o declarar desierta la licitacin.
La fecha lmite para que un satlite ocupe la posicin respectiva.944
944 En la LFT se estableci que el satlite debera ocupar la posicin en un plazo que no
excediera de 5 aos despus de haber obtenido la concesin. Artculo 56 de la LFT.
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CAPTULO XIV
En la LFT se estableci la obligacin de establecer los centros de

control y operacin de los satlites en territorio nacional, debiendo stos ser operados preferentemente por mexicanos.945
Al expedir la ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de
2013 se deber analizar si es pertinente o no conservar dicha
obligacin.
Los interesados que cumplan satisfactoriamente los requisitos de las

bases en los plazos ah establecidos, recibirn la constancia de participacin que les permite convertirse ahora en participantes.
El procedimiento de licitacin pblica puede adoptar diferentes criterios y mecanismos para determinar al ganador. En la LFT no se seala
la modalidad, pero el RCVS establece que en el caso de una subasta,
deber ser una de carcter ascendente,946 es decir que el criterio de adjudicacin ser para quien ofrezca la contraprestacin econmica ms
alta. En cualquier caso se debe tener en cuenta lo resuelto por la SCJN
en la Sentencia de la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 respecto
a la subasta. En la emisin de la ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 se deber dar ms deferencia administrativa al Iftel
para decidir qu modalidad es la mejor para la adjudicacin de una
concesin para satlites comerciales mexicanos.
Acta de fallo. El acta de fallo es el instrumento mediante el cual la autoridad hace constar los resultados de la licitacin y los hace del conocimiento de los participantes de sta. En esencia determina al licitante
ganador y la contraprestacin que deber cubrir ste para obtener el
ttulo de concesin respectivo.
Adjudicacin. El participante ganador de la licitacin debe cubrir la contraprestacin econmica que corresponda por el otorgamiento del ttulo
de concesin respectivo y ste ser entregado al nuevo concesionario.947
946 Artculo 4, fraccin IV del RCVS.
947 El ttulo de concesin conforme a la LFT y el RCVS al menos deber establecer: (1)
el nombre del concesionario, (2) las coordenadas asignadas a la posicin orbital o, en
el caso de rbitas satelitales, las caractersticas de las trayectorias, as como de sus
bandas de frecuencias asociadas, (3) las especificaciones tcnicas, (4) las coordenadas geogrficas del centro de control, (5) el rea de cobertura, la capacidad destinada al territorio nacional y la potencia mnima requerida, (4) los servicios que podr
prestar el concesionario, (5) las especificaciones tcnica, (6) el periodo de vigencia,
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5.2. Reserva de Estado

La denominada reserva satelital del Estado es la capacidad satelital que
debe estar disponible para redes de seguridad nacional y para servicios
de carcter social conforme a la LFT.948 Para ello los concesionarios de
satlites comerciales mexicanos deben reservar un porcentaje de la capacidad del satlite para que el Estado la utilice.949 En este sentido la
reserva satelital es un tipo de contribucin o impuesto en especie sobre
el concesionario, en tanto que para el Estado es una medida para garantizar la disponibilidad de comunicaciones va satlite para los fines
expresamente sealados por la ley.
La reserva satelital del Estado est prevista en cada ttulo de concesin y, salvo autorizacin expresa en contrario, el concesionario no
debe hacer uso de esa capacidad reservada al Estado a pesar de que
ste no la est ocupando. La SCT es la encargada de administrar la
capacidad satelital reservada. En caso de que el gobierno federal requiriera capacidad adicional a aquella reservada, entonces la deber
contratar con cargo a su presupuesto.950
El Estado mexicano debe asegurarse de estar haciendo uso de la reserva satelital, de lo contrario se le estara imponiendo una carga al concesionario sin que exista un beneficio para el pas. Adicionalmente, al ser
la reserva satelital de Estado una contribucin en especie y aplicando el
principio de reserva de ley aplicable a los impuestos, el Estado slo debe
utilizar la capacidad de la reserva de manera limitativa para los supuestos
establecidos en la LFT, a saber, la seguridad nacional y los servicios de
carcter social. De lo contrario estara violentando la ley y distorsionando
el mercado satelital al aprovechar gratuitamente servicios satelitales sin
tener la autorizacin legal y en perjuicio de los concesionarios satelitales.
La Reforma Constitucional de 2013 es omisa en referirse a la reserva satelital o a alguna figura similar, por lo que se deber estar a lo
(7) el plazo para poner en rbita el satlite, (8) las contraprestaciones que se deban
cubrir, en su caso, (9) las obligaciones de cobertura social a cargo del concesionario,
(10) la reserva de capacidad satelital para el Estado, y (11) los dems derechos y
obligaciones de los concesionarios. Un extracto del ttulo de concesin se publicaba
en el DOF y el ttulo se inscriba en el Registro de Telecomunicaciones. Artculos 64
de la LFT y 5 y 14 del RCVS.
949 Los ttulos de concesin generalmente prevn la reserva de capacidad satelital de
manera gratuita.
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CAPTULO XIV
que en su momento dicte la ley reglamentaria al respecto. Esto cobra

relevancia porque el Estado mexicano ya tiene el satlite Bicentenario
en rbita y los otros dos satlites del Sistema Satelital Mexicano estn
programados para 2014 y 2015. Se seguir justificando la existencia de
esta contribucin en especie bajo la figura de reserva satelital?
5.3. Otras disposiciones relevantes

Servicios en el extranjero. Los concesionarios de satlites comerciales mexicanos pueden explotar servicios de comunicacin va satlite
en otros pases a travs de los satlites en rbitas asignadas a Mxico,
de acuerdo con la legislacin de cada pas y los tratados suscritos por
Mxico.951
Arrendamiento de capacidad y derechos de terceros. Las concesiones
relativas a satlites permiten, de acuerdo con la LFT, que los concesionarios arrienden su capacidad satelital a otras personas mas no que
presten servicios de telecomunicaciones finales. Si el concesionario
pretende prestar directamente servicios de telecomunicaciones, entonces conforme a la LFT requiere contar adems con una concesin
para red pblica de telecomunicaciones que podr otorgarse en el mismo acto siempre que cumpla con los requisitos respectivos.952
Derechos de terceros. Los concesionarios satelitales estn obligados a
respetar los derechos de propiedad intelectual e industrial de las seales que distribuyan.953
5.4. Derechos relativos a sistemas satelitales extranjeros

Los satlites que ocupan posiciones en la rbita geoestacionaria asignadas a otros pases o bien, los sistemas satelitales en rbitas no geoestacionarias y que han sido registrados por otros pases en la UIT, pueden estar ubicados de tal manera que su huella cubra todo o parte del
territorio nacional. Lo anterior hace posible que se presten servicios de
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telecomunicaciones a travs de esos satlites extranjeros en la Repblica Mexicana. Para prestar servicios de telecomunicaciones en territorio
mexicano a travs de satlites extranjeros con las frecuencias asociadas a estos sistemas satelitales se necesita obtener una concesin conforme a la LFT.
El otorgamiento de este tipo de concesin referido en la LFT como
para explotar los derechos de emisin y recepcin de seales de bandas de frecuencias asociadas a sistemas satelitales extranjeros, est
sujeto a que: (1) se trate de personas morales mexicanas, (2) no exceda
de 49% la inversin extranjera (este porcentaje es del 100% a partir de
la Reforma Constitucional de 2013), (3) se tenga firmado un tratado con
el pas de origen y (4) que dicho tratado prevea la reciprocidad para los
satlites mexicanos.954
Es importante sealar que la regulacin satelital est prevista en
el RCVS y aun con la Reforma Constitucional de 2013 es muy probable
que dicho RCVS siga vigente algn tiempo en lo que no se oponga con
la ley reglamentaria y hasta en tanto no se expida otra regulacin satelital. Por lo tanto es relevante referirse a la regulacin satelital del RCVS
como se expone a continuacin.
Los requisitos reglamentarios prevn que el solicitante deber proveer informacin y documentacin sobre la ubicacin de la rbita satelital, las frecuencias asociadas (registradas o en proceso de coordinacin), el operador satelital extranjero, las especificaciones tcnicas
del sistema satelital extranjero, la cobertura sobre territorio nacional, la
descripcin de los servicios satelitales que se pretendan prestar, el plan
de negocios, la opinin favorable de Cofeco (sta sera por parte del Iftel,
con la Reforma Constitucional 2013), as como cierta documentacin
para acreditar el control de los servicios por parte del futuro concesionario mexicano.955 En cuanto al plazo de la concesin conforme al RCVS,
podr ser hasta de 20 aos y prorrogable por plazos iguales.956
Para prestar servicios satelitales en la Repblica Mexicana, los concesionarios de sistemas satelitales extranjeros debern: (1) contar con
un sistema para el control de usuarios que permita dar de alta y baja
a usuarios desde el territorio nacional y (2) realizar la facturacin y cobranza desde territorio nacional.957
954 Artculos 11, fraccin IV, 12, prrafo segundo y 30 de la LFT.
957 Artculos 33 y 35 del RCVS.
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Cuando se han otorgado concesiones relativas a los derechos de

emisin/recepcin de satlites extranjeros, se ha acostumbrado establecer una contraprestacin en especie muy semejante a la reserva de
capacidad satelital, es decir en un porcentaje de capacidad que debe
estar disponible para su uso gratuito por parte del gobierno federal. En
estos supuestos debe verificarse que la contraprestacin en la forma de
capacidad satelital pueda emplearse de manera ptima y que la contraprestacin sea proporcional y razonable. Dependiendo de la ubicacin del satlite, la utilizacin efectiva de la reserva satelital puede ser
ineficiente y onerosa.
() se debe buscar que la reserva se aplique en los satlites
con mejor visibilidad del territorio nacional, esto es, que
su posicin orbital no se encuentre demasiado lejana de las
longitudes de nuestro pas, porque en los casos en que el
satlite se encuentra en longitudes muy alejadas, el ngulo de incidencia de las seales en tierra es muy bajo. Esto
hace muy ineficiente su recepcin, ya que un ngulo bajo
hace que las seales sean obstruidas fcilmente, principalmente en zonas con orografa muy complicada o cubierta
por bosques o inclusive con construcciones medianamente
elevadas.958
5.5. Satlites internacionales

Los satlites internacionales establecidos por tratados internacionales
de los que el Estado mexicano sea parte, pueden operar en territorio
nacional.959 Sin que la LFT mencione cul ser el ttulo habilitante para
que stos operen, el RCVS establece que la SCT autorizar a personas
mexicanas signatarias de las organizaciones de satlites internacionales para prestar servicios en territorio nacional. A partir de la Reforma
Constitucional de 2013, el ttulo habilitante que se llegue a otorgar sera
otorgado por el Iftel.
958 Cofetel, Resolucin mediante la cual se emite opinin respecto de la solicitud presentada por Intelsat Mxico, S.A. de C.V., para obtener concesin para explotar los
derechos de emisin y recepcin de seales de bandas de frecuencias asociadas al
sistema satelital extranjero Intelsat, aprobada por el Pleno en su III Sesin Extraordinaria de 15 de marzo de 2006, mediante Acuerdo P/EXT/150306/7, p. 13.
959 Artculo 30, prrafo segundo de la LFT.
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5.6. Satlites del gobierno mexicano

Las dependencias y entidades de la administracin pblica federal podan recibir mediante adjudicacin directa el derecho a ocupar y explotar posiciones orbitales y sus respectivas bandas de frecuencias conforme a la LFT.960 Si la adjudicacin fuera a una empresa de participacin
estatal mayoritaria en la cual est participando transitoriamente el
gobierno federal para realizar la desincorporacin de la misma, la asignacin revestira el carcter de concesin.961 La Reforma Constitucional
de 2013 refiere que existirn concesiones de uso pblico y que stas
sern otorgadas mediante adjudicacin directa en condiciones que garanticen la transparencia del procedimiento.962
6. COMERCIALIZADORAS
Una comercializadora conforme a la LFT es una persona que: (1) vende
a terceros servicios de telecomunicaciones, (2) mediante el uso de capacidad de un concesionario de red pblica de telecomunicaciones y (3)
no es propietaria ni poseedora, de medios de transmisin (p. ej. frecuencias del espectro radioelctrico, fibra ptica).963 La comercializadora, en
la actualidad en Mxico, esencialmente adquiere capacidad de un concesionario de red pblica de telecomunicaciones (p. ej. minutos de larga
distancia, tiempo aire, enlaces para la transmisin de datos) y la revende
a sus usuarios finales, sin que pueda legalmente prestar servicios de telecomunicaciones a stos ni pueda arrendar frecuencias u otros medios de
transmisin. En otros pases las comercializadoras de servicios de telecomunicaciones s pueden arrendar medios de transmisin como lo son
las frecuencias del espectro radioelctrico, por lo que se han dado esquemas de comercializacin muy atractivos y rentables para las comercializadoras, los concesionarios y los usuarios de pases como el Reino Unido
y EUA (p. ej. los MVNO o Mobile Virtual Network Operators).
963 Artculo 52 de la LFT. Para ser comercializadora conforme a la LFT, sta no puede ser
propietaria o poseedora de medios de transmisin. Sin embargo, por lo que respecta
a la propiedad o arrendamiento de equipos de telecomunicaciones, o de medicin,
tasacin y facturacin, la LFT no establece limitacin alguna de lo cual se entiende
que una comercializadora podr ser propietaria o poseedora de stos.
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A menos que en la ley reglamentaria que se expida como consecuencia de la Reforma Constitucional de 2013 cambie la figura de comercializadoras para una que aumente la competencia en beneficio de los usuarios,
el siguiente texto describe lo que son las comercializadoras hoy da.
La comercializacin en Mxico consiste en esencia en la
compra y reventa de un servicio de telecomunicaciones.
Dicho servicio de telecomunicaciones puede ser cualquiera que el concesionario preste al usuario final. De lo
que sigue que los servicios de telecomunicaciones que
compra y revende una comercializadora son servicios finales. Estos servicios finales, revendidos por la comercializadora, siguen siendo prestados por un concesionario
mediante el uso de capacidad de red. En conclusin, ya
sea que el usuario contrate la prestacin de un determinado servicio con un concesionario o bien, una comercializadora se lo proporcione a travs de la reventa, el servicio siempre ser prestado mediante el uso de capacidad
de red del concesionario.964
La capacidad que puede adquirir una comercializadora debe entenderse ampliamente. Esto es, una comercializadora puede adquirir lneas
fijas, minutos de llamadas de larga distancia, lneas de telefona celular (con o sin minutos incluidos), paquetes de canales de televisin
restringida, troncales para la provisin de mltiples servicios de telecomunicaciones, determinada capacidad satelital, etc. La LFT permite
que una comercializadora pudiera adquirir diferentes capacidades de
uno o varios concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones
para vender paquetes a usuarios que incluyeran mltiples servicios. Al
estar adquiriendo una comercializadora grandes volmenes, sta podra trasladar esos beneficios de mejores tarifas a los usuarios que de
otra manera les sera imposible obtener.
La LFT seala que el establecimiento y operacin de comercializadoras est sujeto a las disposiciones reglamentarias respectivas.965 A
964 Cofetel, Anteproyecto de Reglamento para la comercializacin de servicios de telecomunicaciones que la Comisin Federal de Telecomunicaciones somete a opinin y
trmite de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, aprobado por el Pleno en
su IX Sesin Ordinaria de 8 de marzo de 2005, mediante Acuerdo P/080305/54, p.4.
965 Artculo 54 de la LFT. Existe actualmente la figura de comercializadoras en los Reglamentos del Servicio de Telefona Pblica publicado en el DOF de 16 de diciembre
de 1996, de Televisin y Audio Restringidos publicado en el DOF de 29 de febrero de
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partir de ello, la Cofetel emiti un criterio interesante con la finalidad

de permitir que se otorgaran permisos para revender cualquier servicio
de telecomunicaciones, existiera o no un reglamento especfico para
comercializar el servicio (p. ej. Reglamento del Servicio de Telefona Pblica y el Reglamento para la Comercializacin de Servicios de Telecomunicaciones de Larga Distancia y Larga Distancia Internacional).
() se considera que el legislador, para efectos del otorgamiento de permisos de comercializadoras de servicios
de telecomunicaciones o para la instalacin, operacin o
explotacin de estaciones terrenas transmisoras, no consider necesario establecer requisitos adicionales para su
otorgamiento, ms all de aquellos que fueran aplicables
conforme al artculo 24 de la LFT.

() Efectivamente, al fungir las empresas comercializadoras como revendedoras de servicios de telecomunicaciones que, a su vez, son proporcionados por concesionarios de
redes pblicas, tal actividad no requiere necesariamente de
una regulacin para su operacin.
()

Ahora bien, considerando que a la fecha de emisin del
presente criterio, slo han sido expedidos el Reglamento del
Servicio de Telefona Pblica y el Reglamento de Comercializadoras [Reglamento para la Comercializacin de Servicios
de Telecomunicaciones de Larga Distancia y Larga Distancia
Internacional] y que de una revisin de sus disposiciones se
desprenden requisitos mnimos para el establecimiento de
las empresas comercializadoras () se puede concluir que
para efectos del otorgamiento de permisos de comercializadoras de servicios de telecomunicaciones no previstos en
los ordenamientos de referencia no se requieren ms requisitos que aquellos previstos en el artculo 24 de la LFT y, por
lo que hace al establecimiento y operacin de las mismas,
les sern aplicables por analoga y por [sic] otorgarles el
mismo tratamiento dado a otras empresas permisionarias,
aquellas disposiciones aplicables de los Reglamentos citados con anterioridad.

Por lo tanto y de conformidad con lo antes expresado,
se puede concluir que para el establecimiento y operacin o
2000, y para la comercializacin de servicios de telecomunicaciones de larga distancia
y larga distancia internacional publicado en el DOF el 12 de agosto de 2005.
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CAPTULO XIV
explotacin de comercializadoras de servicios de telecomunicaciones, no es indispensable el establecimiento de una

reglamentacion adicional al respecto ()966
Para obtener un permiso de comercializadora se presentaba una solicitud que cumpliera en lo conducente con lo dispuesto en el artculo 24
de la LFT. Las comercializadoras deben ser personas fsicas o morales
de nacionalidad mexicana conforme a las disposiciones reglamentarias. Por lo que hace al tema de inversin extranjera, ni la LFT ni la Ley
de Inversin Extranjera establecen lmite alguno a la participacin de
inversin extranjera. En consecuencia, una comercializadora puede tener hasta 100% de participacin extranjera. La LFT tampoco prev cul
debe ser la vigencia de un permiso, ni si procede la prrroga de sta al
trmino de la vigencia, por lo que se deber estar a lo que indique el reglamento del servicio respectivo o el permiso que se otorgue. En cuanto
a la cesin y terminacin, eran aplicables las disposiciones previstas en
la LFT que son las mismas que para las concesiones.
Las comercializadoras determinan libremente sus tarifas, modalidades de pago y dems condiciones contractuales. A travs de la figura
de la comercializacin, la comercializadora establece dos relaciones jurdicas, una con el concesionario de red pblica de telecomunicaciones
y otra con los usuarios finales.

En la relacin comercializadora-concesionario deben incluirse

los trminos y condiciones generales, as como la obligacin del
concesionario de dar un trato no discriminatorio respecto a las
tarifas, trminos y condiciones que otorga a su matriz, subsidiarias, filiales o asimismo, a otros concesionarios, comercializadoras o usuarios. Adems, procede la inscripcin del contrato
entre el concesionario y la comercializadora en el Registro de
Telecomunicaciones.
En la relacin comercializadora-usuario final, la comercializadora conviene directamente con ste (a diferencia de algunos
tipos de comisin mercantil), en consecuencia debe preverse
informacin sobre los datos generales de la comercializadora,
tarifas que deben inscribirse en el Registro de Telecomunicacio-
966 Cofetel, Acuerdo P/010807/420 del Pleno de la Cofetel en la XVII Sesin Ordinaria del
2007 de fecha 1 de agosto de 2007, pp. 18-20.
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nes antes de su entrada en vigor,967 el nmero telefnico para

el sistema de atencin de consultas y resolucin de quejas. La
comercializadora est obligada a revender los servicios de telecomunicaciones sin discriminacin.
La figura de comercializadora de servicios de telecomunicaciones es
un instrumento que incentiva a la competencia siempre que los reglamentos administrativos sean los adecuados. Existen beneficios para los
concesionarios (dedicar recursos al desarrollo de las redes, adquiriendo
mayor penetracin en el mercado a travs de las comercializadoras),
para las comercializadoras (proponer paquetes con servicios de telecomunicaciones y otros servicios/equipos que sean una propuesta de valor al usuario), y para los usuarios que contarn con una mayor oferta
de servicios y a mejores precios.
7. ESTACIONES TERRENAS
Los servicios satelitales se prestan por medio de estaciones terrenas
que utilizan la capacidad de un satlite.968 Las estaciones terrenas son
las antenas y el equipo asociado para transmitir o recibir seales de
microondas hacia y desde un satlite.969 Aqullas son receptoras, transmisoras o transreceptoras.970 Las estaciones terrenas maestras son las
que controlan los servicios de comunicacin desde, hacia o entre las
dems estaciones terrenas de dicha red.971 Las estaciones terrenas que
tienen equipo asociado de telemetra y comando para controlar la operacin de satlites forman parte del centro de control.972
Las estaciones terrenas pueden utilizarse: (1) por concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones para prestar servicios
de telecomunicaciones a travs de enlaces satelitales, mediante el
arrendamiento de capacidad de un concesionario autorizado para
ocupar una posicin en la rbita geoestacionaria, una rbita satelital o para explotar derechos de emisin y recepcin de seales de
sistemas satelitales extranjeros o (2) por personas fsicas o morales
967
968
969
970
971
972
Artculos 60, 61, 64, fraccin VIII y 65 de la LFT.

Artculo 2, fraccin XIV del RCVS.
Artculo 2, fracciones III y XIII de la LFT.
Cuando una misma estacin terrena transmite y recibe seales.
Artculo 2, fraccin V del RCVS.
Artculo 2, fraccin I del RCVS.
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CAPTULO XIV
con residencia en la Repblica Mexicana que buscan comunicarse a

travs de una red privada de telecomunicaciones que utiliza como
medios de transmisin los enlaces satelitales (p. ej. una empresa con
oficinas en varios lugares de la Repblica, algunos de ellos de difcil
acceso).
Conforme a la LFT, se requiere permiso de la SCT para instalar,
operar o explotar estaciones terrenas transmisoras.973 Se puede obtener exencin del permiso si al cumplir con las normas, las estaciones
terrenas transmisoras no ocasionan interferencia perjudicial en otros
sistemas de telecomunicaciones.974 Las estaciones terrenas receptoras
no requieren autorizacin, permiso o registro alguno.
La solicitud de permiso para estaciones terrenas transmisoras incluir datos generales del solicitante, proyecto tcnico (ubicacin de las
estaciones, coordenadas geogrficas), capacidad del segmento espacial
(bandas de frecuencias asociadas, posicin orbital), tipo de seal, rea
de cobertura, tipo de servicio a ofrecer. La vigencia del permiso ser
indefinida mientras no se modifiquen las caractersticas tcnicas y de
operacin u obtengan autorizacin de dicha modificacin.975
8. RADIOCOMUNICACIN PRIVADA
Existen permisos para el uso de frecuencias para radiocomunicacin
privada que fueron otorgados a personas fsicas y morales conforme
a la LVGC y el Reglamento de Telecomunicaciones (1990). Conforme a
la LFT no existe la posibilidad de otorgar este tipo de permisos que
pretenden permitir el uso de frecuencias para comunicaciones internas de los propios titulares del permiso (p. ej. grupos de taxis, empresas agrcolas, empresas para el transporte de valores). Sin embargo la
propia LFT reconoci que los trminos y condiciones de los permisos
otorgados previamente se respetarn hasta su trmino.976 En el supuesto de que los permisos no tengan una vigencia especfica, se entiende
que tendrn una vigencia indeterminada.977 Los titulares de permisos
de radiocomunicacin anualmente deben pagar al gobierno federal los
973 Artculo 31, fraccin II de la LFT.
975 Artculos 17 al 19 del RCVS.
976 Artculo quinto transitorio, primer prrafo del artculo quinto transitorio de la LFT.
977 Artculo 34 del Reglamento de Telecomunicaciones.
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derechos que establece la Ley Federal de Derechos por el uso de un bien

de dominio pblico de la Nacin.
La Reforma Constitucional de 2013 estableci que existirn concesiones de uso privado y estarn sujetas a licitacin pblica.
9. SERVICIOS DE VALOR AGREGADO

Los servicios de valor agregado en Mxico son los que: (1) emplean
una red pblica de telecomunicaciones; (2) tienen efecto en el formato, contenido, cdigo, protocolo, almacenaje o aspectos similares
de la informacin transmitida por el usuario y (3) comercializan a los
usuarios informacin adicional, diferente o reestructurada, o bien
que stos tengan una interaccin con la informacin almacenada.978
Para que un servicio se entienda como de valor agregado deber reunir los tres requisitos sealados.979 La definicin misma de lo que es
un servicio de valor agregado es compleja para la Cofetel y los particulares. La innovacin tecnolgica y de servicios hace que la propia
Cofetel deba analizar caso por caso los servicios nuevos o que an
no han sido plenamente identificados por la Cofetel como de valor
agregado.
Servicios que la Cofetel considera como de valor agregado son el
audiotexto, el procesamiento remoto de datos, el intercambio electrnico de datos, correo electrnico, videotexto, correo de voz, teletexto y
consulta remota a bases de datos, entre otros.980
Al resolver cierto desacuerdo de interconexin para el intercambio
de mensajes de texto (SMS) en el que Telcel argumentaba que el SMS
era un servicio de valor agregado, la Cofetel proporcion algunas interpretaciones interesantes de lo que no es un servicio de valor agregado.
Seal que cuando el contenido de un mensaje de texto no vara de lo
que enva el usuario de origen a lo que recibe el usuario receptor, no
se puede considerar que se est comercializando al usuario informacin adicional, diferente o reestructurada y que la informacin que se
comercializar debiera generarse por el prestador del servicio de valor agregado. En cuanto a lo que puede entenderse por interaccin del
978 Artculo 3, fraccin XII de la LFT.
979 Ver Captulo II, seccin 3.2 para la definicin de servicios de valor aadido de la OMC.
980 CFT, www.cft.gob.mx/wb/COFETEL/COFE_Formato_de_solicitud_de_Registro_de_
SVA_mm (fecha de consulta: 27 de agosto de 2007).
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usuario con informacin almacenada, la Cofetel consider que el usuario debe acceder a sta en forma remota y proactiva.981
En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte se establece
que cada Estado parte debe garantizar procedimientos transparentes,
no discriminatorios y expeditos para lo relativo a los servicios de valor
agregado. La informacin que el Estado parte exija slo puede ser para
acreditar solvencia financiera y para que los servicios/equipos cumplan con las normas tcnicas. A los prestadores de servicios de valor
agregado no se les puede exigir que presten sus servicios al pblico en
general, que justifiquen sus tarifas ni que las registren, entre otros.982
Finalmente, los servicios de valor agregado deben registrarse ante
el regulador de telecomunicaciones. A la fecha la Cofetel expide una
constancia del registro de servicios de valor agregado que contiene
condiciones y obligaciones excesivas y sin fundamento al prestador de
servicios de valor agregado. w
981 Cfr. Cofetel, Resolucin aprobada mediante Acuerdo P/100106/1, op. cit., nota 237.
982 Artculos 1303 y 1310 del TLCAN.
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CAPTULO XV
n este captulo se explica que es la homologacin y evaluacin de

la conformidad, la importancia y caractersticas que debe guardar la verificacin y las sanciones por parte de la autoridad reguladora. En seguida se aborda los supuestos de terminacin de las
concesiones, refiriendo tambin a la resersin de bienes de la Nacin y
el derecho de preferencia para adquirir bienes que en ciertos supuestos
tiene el Estado. Asimismo se presentan las figuras de la revocacin, el
rescate y la requisa. Finalmente, se describe lo relativo a gravmenes
en materia de telecomunicaciones.
1. HOMOLOGACIN Y EVALUACIN DE LA CONFORMIDAD

Los equipos de telecomunicaciones que pretendan conectarse o utilizarse en una red pblica de telecomunicaciones o pretendan hacer
uso del espectro radioelctrico, requieren ser homologados983 o sometidos a un proceso de evaluacin de la conformidad. La homologacin
equivale al reconocimiento por parte de la autoridad reguladora (antes
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CAPTULO XV
Cofetel, en adelante el Iftel) de que el equipo cumple con las normas

y requisitos. Dichas normas pueden establecer requisitos: para evitar
daos a las redes e interferencias a otros servicios de telecomunicaciones; para garantizar la seguridad de los usuarios; para lo relativo a los
instrumentos de medicin, patrones de medida, mtodos de medicin
y calibracin; para los mtodos de verificacin de cumplimiento con
las especificaciones, as como para indicar los equipos y los materiales para realizar las pruebas de verificacin y para describir emblemas,
nomenclaturas, diagramas, smbolos y contraseas para fines oficiales
e industriales.984
Si el equipo a homologarse no est sujeto a una norma oficial mexicana (NOM) de telecomunicaciones, se requiere presentar un dictamen
tcnico de perito en telecomunicaciones o de un laboratorio acreditado que expedir un certificado de homologacin provisional. El certificado de homologacin definitivo puede otorgarse si se presentan una
constancia y resultados de pruebas de un laboratorio acreditado,985 o si
durante la vigencia de un certificado de homologacin provisional se
presentan pruebas avaladas por dos peritos en telecomunicaciones o
un laboratorio acreditado, manifestando que los equipos han operado
satisfactoriamente, cumpliendo las normas y sin interferir con las redes de telecomunicaciones.986
Cuando existen NOM respecto del equipo que se busca homologar
debe seguirse el procedimiento de evaluacin de la conformidad correspondiente segn la Resolucin mediante la cual la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide los procedimientos de evaluacin de
la conformidad de productos sujetos al cumplimiento de normas oficiales mexicanas de la competencia de la SCT a travs de la Comisin
Federal de Telecomunicaciones.987
985 El Reglamento de Telecomunicaciones an menciona los resultados de pruebas de
laboratorio del Instituto Mexicano de Telecomunicaciones (IMC). El IMC se extingui
cuando se cre la Cofetel en 1996 y las facultades en cuanto a homologacin y autorizacin de unidades de verificacin pas a la propia Cofetel. La Cofetel nunca ha
tenido laboratorios de pruebas como s los tuvo el IMC. Comunicacin con el Ing. Ral
Topete Corral el 14 de mayo de 2013.
987 Cofetel, Resolucin mediante la cual la Comisin Federal de Telecomunicaciones
expide los Procedimientos de evaluacin de la conformidad de productos sujetos al
cumplimiento de normas oficiales mexicanas de la competencia de la Secretara de
Comunicaciones y Transportes a travs de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, publicada en el DOF de 11 de agosto de 2005.
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Los procedimientos de evaluacin de la conformidad de equipo

de telecomunicaciones parten de dos supuestos bsicos: la existencia de una NOM aplicable al equipo de que se trate y la existencia de
un laboratorio acreditado en Mxico para llevar a cabo las pruebas al
equipo.988 Una vez que el laboratorio realiza las pruebas necesarias al
equipo sujeto a evaluacin, emite un informe de pruebas o de resultados.989 Con base en el informe de pruebas o resultados el organismo
de certificacin debe emitir un certificado de conformidad del equipo
con respecto a la(s) NOM respectivas.990 Si no existiere un organismo de
certificacin acreditado para tal efecto, entonces la Cofetel (ahora Iftel)
ser la que expida el certificado de conformidad. Para la homologacin
se debe presentar el certificado de conformidad ante la Cofetel (ahora
Iftel) quien dar la homologacin definitiva del equipo.991
Dentro de los procedimientos de evaluacin de la conformidad, se
podrn tomar en cuenta los resultados de las pruebas de laboratorio
realizados en el extranjero siempre y cuando exista un acuerdo de reconocimiento mutuo para la evaluacin de la conformidad de equipos
de telecomunicaciones con otro pas en el cual reside el laboratorio.992
Mxico ha suscrito sendos acuerdos con los gobiernos de los Estados
Unidos de Amrica (2011) y de Canad (2012).993

Comunicaciones y Transportes a travs de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, artculos 2, 6 y 7.
989 Ibidem, artculo 1, fraccin XIII.
990 Las certificaciones de las unidades de verificacin establecidas por terceros tendrn
validez cuando dichas unidades hayan sido previamente autorizadas por la Secretara, en trminos de lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin,
artculo 69 de la LFT.
Comunicaciones y Transportes a travs de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, artculo 21.
992 Ibidem, artculos 1, fracciones XIII y XV y 9.
993 Acuerdo de reconocimiento mutuo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica para la evaluacin de la
conformidad de equipos de telecomunicaciones, publicado en el DOF el 28 de julio de
2011; y Acuerdo de reconocimiento mutuo entre el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos y el Gobierno de Canad para la evaluacin de la conformidad de equipos
de telecomunicaciones, publicado en el DOF el 28 de mayo de 2012.
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CAPTULO XV
2. VERIFICACIN Y SANCIN
La verificacin994 del cumplimiento del marco jurdico es indispensable para contribuir con el desarrollo del sector de las telecomunicaciones. La verificacin oportuna y adecuada es un disuasivo a la
violacin de la ley y de la regulacin sectorial. Por el contrario, si la
verificacin se realiza selectivamente o si cuando se lleva a cabo es
tardamente, la verificacin servir slo para justificar una estructura
burocrtica que incluso puede llegarse a utilizar para mermar a ciertos competidores. La autoridad reguladora debe contar con facultades
suficientes para poder realizar visitas de verificacin, para requerir y
obtener de los agentes regulados informacin, documentos, libros de
contabilidad, entre otros.
De encontrarse infracciones al marco jurdico vigente, se deber
sancionar despus de seguir un procedimiento administrativo sancionatorio en el cual se le otorgue la garanta de audiencia a la parte
que presuntamente viol alguna ley o regulacin. Dicha garanta de
audiencia debe incluir la posiblidad de responder a las imputaciones,
ofrecer pruebas y alegatos dentro de los plazos previamente establecidos en ley.
La sancin deber ser conforme a los supuestos establecidos en ley,
proporcional e individualizable al caso concreto. Las sanciones podrn
ser desde una multa hasta la revocacin de la concesin o permiso o
incluso la prdida de los bienes en beneficio de la Nacin. Si la LFPA
contina siendo supletoria de la ley reglamentaria que se expida con
motivo de la Reforma Constitucional de 2013 y la reglamentaria no establece nada especfico al respecto entonces (1) el Iftel deber considerar los daos producidos o que puedan producirse, el carcter intencional de la accin/omisin, la gravedad de la sancin y la reincidencia y
(2) la facultad de imponer sanciones prescribir en cinco aos contados
a partir del da en que se cometi la infraccin o desde que ces sta,
cuando se trate de una de efectos continuos.995
Sera fundamental que la ley reglamentaria estableciera un procedimiento administrativo sancionador sumario para lograr certidumbre
jurdica y la oportunidad en la resolucin de los infracciones presuntas
al marco jurdico vigente.
Como referencia, la LFT estableci sanciones pecuniarias que iban
994 Se utilizan tambin los trminos supervisin e inspeccin.
995 Artculo 73 y 79 de la LFPA.
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de los 2,000 a los 100,000 salarios996 dependiendo del supuesto del que
se tratara.997
Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, la Cofetel propona al titular de la SCT la imposicin de sanciones por violaciones a
la LFT. La SCT deba seguir el procedimiento establecido en la LFPA.998.
Las sanciones de la LFT eran independientes de la responsabilidad civil, penal o de la revocacin de la concesin/permiso.999 La SCT poda
imponer hasta el doble de las multas sealadas en caso de reincidencia.1000 La mayor debilidad de la Cofetel fue no contar con facultades
plenas para sancionar directamente a quienes violaban el marco jurdico. Adicionalmente, la SCT fue ineficaz para actuar oportuna y adecuadamente en los procedimientos administrativos sancionatorios.
Prdida de bienes en beneficio de la Nacin. Las personas que estn
prestando servicios de telecomunicaciones sin contar con el ttulo habilitante que corresponda o que estn obstruyendo las vas generales
de comunicacin perdern en beneficio de la Nacin los bienes, instalaciones y equipos empleados en la comisin de dichas infracciones.1001
Lo anterior independientemente de las sanciones econmicas y penales que correspondieran.
996 Salario mnimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse
la infraccin. Artculo 71, ltimo prrafo de la LFT.
997 La sancin era de 10,000 a 100,000 salarios por: (1) prestar servicios de telecomunicaciones sin concesin, (2) no cumplir con obligaciones de operacin e interconexin
de redes pblicas de telecomunicaciones, (3) realizar actos que impidan la actuacin de otros concesionarios/permisionarios, (4) no llevar contabilidad separada de
acuerdo con el marco jurdico y (5) interceptar informacin transmitida por las redes
pblicas de telecomunicaciones. La sancin era de multa de 4,000 a 40,000 salarios
mnimos por: (1) operar comercializadoras en contravencin al marco jurdico, (2)
interrumpir sin causa justificada o sin autorizacin de la SCT, la prestacin total de
servicios donde el concesionario sea el nico prestador de servicios, (3) cometer
errores en informacin de usuarios, directorios y en el cobro de servicios, a pesar del
apercibimiento de la SCT y (4) no cumplir con las obligaciones de los ttulos de concesin/permiso. Los supuestos para la aplicacin de multas de entre 2,000 y 20,000 salarios mnimos era por: (1) contravenir las disposiciones tarifarias o sobre la conexin
de equipos y cableados, (2) operar sin permiso estaciones terrenas transmisoras, (3)
incurrir en violaciones de informacin y registro de la LFT y (4) otras violaciones a la
LFT, sus reglamentos y disposiciones administrativas. Artculo 71 de la LFT.
998 Artculos 9-A, fraccin XV y 74 de la LFT, en relacin con los artculos 72 a 78 de la
LFPA.
1000 Artculo 71, penltimo prrafo, de la LFT.
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CAPTULO XV
3. TERMINACIN DE CONCESIONES Y PERMISOS

Las concesiones y permisos pueden terminar por: (1) vencimiento del
plazo de la concesin o permiso, (2) renuncia del concesionario o permisionario, (3) liquidacin o quiebra del concesionario o permisionario,
(4) revocacin de la concesin o permiso y (5) rescate. La terminacin
de la concesin o del permiso no extingue las obligaciones contradas
por el titular durante su vigencia.1002 Adems conforme a la LFT si en
alguna localidad en que se preste el servicio objeto de la concesin
no existe otro concesionario o permisionario proporcionando servicios
similares, entonces el concesionario deber continuar con la provisin
del servicio mientras no obtenga autorizacin de la SCT.
3.1. Reversin a la Nacin y derecho de preferencia

Las bandas de frecuencias, las posiciones en la rbita geoestacionaria
y las rbitas satelitales asignadas a Mxico se revertirn a la Nacin
cuando las concesiones para el uso, aprovechamiento y explotacin de
las bandas de frecuencias o de las rbitas satelitales terminen. Conforme a la LFT el gobierno federal tiene derecho preferente para adquirir
las instalaciones, equipos y bienes utilizados directamente en la explotacin de dichas bandas y rbitas satelitales.1003 Ntese que ni la
reversin, ni el derecho preferente aplican para concesiones de redes
pblicas de telecomunicaciones, ni para concesiones relativas a los derechos de explotacin de satlites extranjeros en territorio nacional.
3.2. Revocacin
La revocacin de una concesin o un permiso es la sancin mxima
para un concesionario o permisionario, en atencin a que dicho acto
impedir que se contine la explotacin de una red de telecomunicaciones o de una frecuencia, de servicios de telecomunicaciones, entre
otros. La revocacin da por terminada una concesin o permiso por un
acto de autoridad, por lo cual sta tendr que respetar la garanta de
audiencia y el debido proceso al concesionario o permisionario.
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La revocacin de una concesin o permiso conforme a la LFT: (1)

se realizaba por medio del procedimiento administrativo sealado en
la LFPA de aplicacin supletoria a la LFT, (2) se fundaba en los supuestos de lo que se conoca como revocacin inmediata1004 o en aquellos
supuestos en los cuales el concesionario o permisionario habra tenido que ser sancionado 3 veces1005 y (3) el titular de la concesin o permiso revocado no podra obtener nuevas concesiones o permisos por
un plazo de cinco aos contados a partir de que la resolucin hubiera
quedado firme.1006
En la Reforma Constitucional de 2013 en cuanto a revocacin: (1)
seala expresamente que el Iftel en el caso de revocacin de concesiones dar aviso previo al Ejecutivo federal para que ste pueda ejercer
en su caso las atribuciones necesarias para garantizar la continuidad
en la prestacin del servicio,1007 (2) establece que el incumplimiento de
resoluciones firmes en cuanto a conductas vinculadas con prcticas
monoplicas ser un supuesto de revocacin, (3) proceder la revocacin de concesiones de los agentes declarados dominantes que se beneficien directa o indirectamente de la gratuidad de la retransmisin
de contenidos de televisin abierta en paquetes de televisin restringida (must offer, ver Cap. XIII, sec. 8.3) a travs de otros concesionarios,1008
1004 A estos supuestos de revocacin se les conoce como de revocacin inmediata, porque la LFT no exige reincidencia para que proceda. Cabe destacar que este tipo de
revocacin est sujeta a los plazos y etapas sealadas en la LFPA.
1005 La revocacin inmediata proceda por: (1) no ejercer los derechos conferidos en las
concesiones o permisos durante un plazo mayor de 180 das naturales, contado
a partir de la fecha de su otorgamiento, salvo autorizacin de la SCT por causa
justificada, (2) negarse a interconectar a otros concesionarios o permisionarios de
servicios de telecomunicaciones, sin causa justificada, (3) cambio de nacionalidad
y (4) ceder, gravar o transferir las concesiones o permisos, los derechos contenidos
en ellos o sus bienes, en contravencin con la LFT. Los dems supuestos de revocacin se actualizaban si un concesionario o permisionario era sancionado al menos
tres veces por las siguientes causas: (1) interrupciones a la operacin de la va general de comunicacin o a la prestacin del servicio total o parcialmente, sin causa
justificada o sin autorizacin de la SCT, (2) ejecutar actos que impidan la actuacin
de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello, (3) no cumplir con las
obligaciones o condiciones de la concesin o permiso y (4) no cubrir las contraprestaciones al gobierno federal. Artculo 38 de la LFT.
1008 Durante el proceso legislativo en el ltimo momento en que se sometera a discusin
la minuta en la Cmara de Diputados el 21 de mayo de 2013, se incluyeron estas
dos causas de revocacin de una concesin que no revisten el inters pblico porque se trata de un asunto econmico entre particulares. Un concesionario de TV
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CAPTULO XV
(4) a stos tambin se les revocar la concesin y (5) ser causal de

revocacin de la concesin el incumplir con las obligaciones de separacin contable, funcional o estructural.1009
3.3. Rescate
El rescate constituye un acto administrativo a travs del cual la autoridad concedente extingue anticipadamente una concesin, por razones de inters pblico, asumiendo la administracin pblica, desde ese
momento, la explotacin de la materia de la concesin e indemnizando
al concesionario por los daos o perjuicios que se le ocasionen con dicha medida.1010 La SCJN ha resuelto en jurisprudencia que el rescate de
bandas de frecuencias asignadas procede si el Estado estima necesario
reorganizar el espectro radioelctrico en virtud del avance tecnolgico,
toda vez que el Estado ejerce el dominio directo sobre el espectro radioelctrico en trminos del artculo 27 de la Constitucin.1011
La Ley General de Bienes Nacionales refiere que las dependencias administradoras de inmuebles y los organismos descentralizados
abierta conforme a la Reforma Constitucional de 2013 tiene derecho a establecer
una contraprestacin econmica por la retransmisin de sus seales por un concesionario declarado dominante o un tercero que ste emplee para tales efectos. Si un
concesionario dominante se beneficia de la regla de gratuidad, genera un derecho al
concesionario de TV abierta para demandarle el pago de la contraprestacin, mas no
es algo que cause un perjuicio al inters pblico como para que ello sea una causal
de revocacin. Por qu el Congreso de la Unin aprob una revocacin para un
tema entre particulares y omiti establecer esa misma sancin para cuando se quebrante el derecho de las audiencias, la calidad del servicio y otros de inters general?
Estos asuntos debieron ser considerados muy por encima de que el Estado resuelva
una revocacin por un asunto econmico entre concesionarios que no implica ni la
negativa de acceso ni el desplazamiento del mercado. La revocacin es la mxima
sancin para un concesionario y debe estar reservada a asuntos de inters pblico
y no aquellos entre particulares.
1009 Artculos 28 de la Constitucin, y Octavo fraccin I y Noveno ltimo prrafo de la
Reforma Constitucional 2013.
1010 Concesin administrativa. Sus formas de extincin, tesis aislada IV.2.A.123 A, Registro 179,641, 9 poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de
la Federacin y su Gaceta, XXI, Enero de 2005, p. 1738.
1011 Concesiones y permisos de radiodifusin y telecomunicaciones. El Estado tiene la
posibilidad de cambiar o rescatar las bandas de frecuencia asignadas, entre otros
supuestos, para la aplicacin de nuevas tecnologas, Jurisprudencia P./J. 68/2007,
Registro 170,823, 9 poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, p. 972.
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podrn rescatar las concesiones que otorguen sobre bienes sujetos

al dominio pblico de la Federacin por causas de utilidad, de inters pblico o de seguridad nacional, atribuyendo dicha facultad. Aun
cuando esta disposicin no sera aplicable a la autoridad reguladora
de telecomunicaciones, puede servir como referencia por analoga de
la naturaleza y consecuencias del rescate. La declaratoria de rescate
hace que los bienes materia de la concesin (p. ej. frecuencias) vuelvan a la posesin, el control y la administracin del concesionante.
Asimismo los bienes, equipos e instalaciones destinados directamente a los fines de la concesin ingresan tambin al patrimonio del concesionante. La declaratoria de rescate debe tener las bases generales
para determinar el monto de la indemnizacin. El rescate da origen
a la obligacin del Estado de indemnizar al particular. El Estado fija
el monto de indemnizacin, si el concesionario afectado no est de
acuerdo entonces podr acudir ante la autoridad judicial para que
sta resuelva en definitiva.1012
El rescate de frecuencias concesionadas en la LFT ocurra: (1) cuando lo exigiera el inters pblico, (2) por razones de seguridad nacional, (3) para la introduccin de nuevas tecnologas, (4) para solucionar
problemas de interferencia perjudicial y (5) para cumplir con tratados
suscritos por el Estado mexicano.1013
() al otorgar concesiones, tanto en materia de telecomunicaciones como de radiodifusin, el Estado tendr siempre la
posibilidad de cambiar o rescatar las bandas de frecuencias
concesionadas, entre otros supuestos, por la introduccin
de nuevas tecnologas, como expresamente se seala en los
artculos 23 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, 9, ltimo prrafo, de la Ley Federal de Radio y Televisin y 107 del
Reglamento de Telecomunicaciones, as como en el artculo
19 de la Ley General de Bienes Nacionales, supletoriamente
aplicable en lo no dispuesto expresamente en las anteriores
leyes, sus reglamentos y tratados internacionales, que disponen respectivamente:

() Como consecuencia de lo anterior, si en virtud del
avance tecnolgico consistente en la transformacin del
sistema analgico al digital, el Estado considerara necesario reorganizar el espectro radioelctrico a fin de hacer
1012 Artculo 19 de la Ley General de Bienes Nacionales.
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CAPTULO XV
ms eficiente su uso, al ser ste un bien escaso, estara en

posibilidad jurdica de reasignar o reubicar las bandas de
frecuencia e, incluso recuperarlas, al corresponder a ste,
en todo momento, su dominio directo.1014
En la LFT, tras el rescate, se estableca la posibilidad de otorgar al concesionario nuevas bandas de frecuencias para que continuara prestando
los servicios objeto de la concesin.1015
Por ejemplo, en el caso de la banda de 1900 MHz que fue
subastada en 1998, originalmente estaba destinada a la provisin de enlaces de microondas punto a punto. El Estado
decidi rescatar las frecuencias de aquellos concesionarios
y permisionarios que no las estuvieran usando hasta esa
fecha y ubicar en otras bandas del espectro radioelctrico
a quienes s estuvieran haciendo uso de las mismas, para
poder introducir en ese espacio espectral una nueva tecnologa denominada sistemas de comunicaciones personales
(Personal Communication Services o PCS).1016
4. REQUISA
La requisa es una figura jurdica que se emplea cuando el gobierno interviene para asegurar la continuidad de la prestacin de un servicio,
de alguna actividad o de la operacin o funcionamiento de alguna infraestructura, que sea indispensable para la sociedad y que temporalmente el concesionario no puede prestar por una circunstancia especfica (p. ej. huelga de los trabajadores del concesionario). La requisa
procede en casos de desastre natural, de guerra, de grave alteracin del
orden pblico, de peligro inminente para la seguridad nacional, la paz
interior del pas o para la economa nacional. La requisa para teleco1014 SCJN, Pleno, Sentencia relativa a la Accin de Inconstitucionalidad 26/2006 promovida por Senadores integrantes de la Quincuagsima Novena Legislatura del Congreso de la Unin, en contra del propio Congreso y del Presidente Constitucional de
los Estados Unidos Mexicanos, as como los votos formulados por el seor Ministro
Genaro David Gngora Pimentel, publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007,
considerando dcimo cuarto, apartado I.
1015 Artculo 23, ltimo prrafo de la LFT.
1016 lvarez, Clara Luz, Camarena, Beatriz Adriana y Jalife, Salma Leticia, op. cit., nota
17, p. 24.
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municaciones ha estado prevista en la LVGC y LFT1017. Para efectos de la

requisa y conforme a dichos ordenamientos, el gobierno federal puede
ocupar al personal que fuera necesario para la prestacin del servicio
de que se trate. La requisa durar mientras subsistan las condiciones
que la motivaron y el gobierno federal deber indemnizar a los interesados por los daos y perjuicios ocasionados.1018
Como ejemplo de la requisa en telecomunicaciones estn las decretadas a Telmex. En 1960 se decret la requisa de Telmex con motivo de una huelga sindical que paraliz el servicio de comunicaciones
telefnicas locales y de larga distancia nacional e internacional. La
requisa fue decretada considerando que la paralizacin de este servicio constituye un peligro inminente para la economa nacional, porque dicho servicio es fundamental para la vida econmica de la nacin
misma.1019 En 1984 se justific la requisa de Telmex, toda vez que por
problemas laborales se ha deteriorado considerablemente el servicio
pblico que la empresa tiene concesionado.1020
En 1987 al haber sido Telmex emplazada a huelga por el Sindicato
de Telefonistas de la Repblica Mexicana, se determina la requisa considerando Que dicho movimiento paraliza todos los servicios telefnicos, auxiliares y conexos en el rea que comprende la concesin que
actualmente opera la citada empresa y que representa la mayor parte
del territorio nacional, incluyendo la red de microondas propiedad de
la empresa a travs de la cual se prestan diversos servicios del gobierno
federal como los telegrficos, tlex, trfico areo y comunicaciones de
la Secretara de la Defensa Nacional, en circuitos del uso exclusivo del
gobierno federal, lo que pone en peligro la seguridad y la economa del
pas, cosa que el Estado tiene la responsabilidad de evitar, mediante las
medidas que previene la Ley.1021
1017 La figura de la requisa no est actualmente prevista en la Ley General de Bienes Nacionales, LFRTV, LFPA, Cdigo de Comercio, Cdigo Civil Federal y Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles.
1018 Artculo 66 de la LFT, y 112 y 113 de la LVGC.
1019 Acuerdo que dispone la requisa de los bienes y derechos inherentes o derivados de
la explotacin de Telfonos de Mxico, S.A., as como los contratos relacionados
con la explotacin y funcionamiento de los servicios que presta al pblico, DOF de
7 de abril de 1960.
1020 Acuerdo por el que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, requisa todos los bienes de la empresa denominada Telfonos
de Mxico, S.A., DOF de 10 de septiembre de 1984.
1021 Acuerdo por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretara de Comunicaciones
y Transportes, requisa todos los bienes de la empresa denominada Telfonos de
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CAPTULO XV
Finalmente, cabe recordar que si bien todos los servicios de telecomunicaciones son importantes para el pas, la requisa debe utilizarse nicamente en casos extremos y slo respecto de aquellas redes o
sistemas que sean fundamentales. Debe evitarse recurrir a la requisa
por razones como la huelga o la quiebra de un concesionario, salvo
que se trate de los concesionarios cuya infraestructura y servicios no
encuentren un sustituto equivalente y con una capacidad suficiente.
Un anlisis objetivo, fuera de poltica, muy probablemente muestre que
son contadas las vas generales de comunicacin explotadas por un
concesionario especfico que podran justificar la requisa.
5. GRAVMENES
Los concesionarios pueden establecer un gravamen o hipoteca sobre
la concesin, los bienes afectos a sta y derechos derivados.1022 El gravamen o la hipoteca puede comprender, salvo pacto en contrario, lo
siguiente: (1) la concesin; (2) la va de comunicacin (p. ej. red de telecomunicaciones) con sus dependencias, accesorios y todo lo que le pertenezca; (3) el material fijo y mvil de la va de comunicacin y (4) los
capitales para la explotacin y administracin de la va de comunicacin, el dinero en caja de la explotacin corriente, los crditos nacidos
directamente de la explotacin y los derechos otorgados por terceros a
la empresa.1023
El documento del gravamen debe sealar expresamente que ni el
acreedor ni un tercero sern concesionarios por la simple ejecucin
de la garanta. El acreedor o el tercero beneficiario deben previamente
solicitar la cesin de la concesin o permiso en trminos de ley o bien,
obtener una concesin. Para el caso de que la concesin sujeta a gravamen sea sobre el derecho de uso de frecuencias, el acreedor hipotecario
o el tercero beneficiario debern forzosamente obtener la autorizacin
de la autoridad para la cesin de la concesin sobre frecuencias.
El acreedor hipotecario no tiene derecho a impedir o estorbar la
explotacin de la va de comunicacin ni oponerse a la modificacin o
alteraciones a edificios, terrenos, va de comunicacin y material afecto
Mxico, S.A. de C.V., publicado en el DOF de 9 abril de 1987.
1022 Artculos 64, fraccin IV, de la LFT y 92 de la LVGC.
1023 Artculo 93 de la LVGC aplicado de manera supletoria por virtud del artculo 8, fraccin I, de la LFT.
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a la explotacin. El acreedor hipotecario s puede oponerse a la venta

de la va, a la enajenacin del material y a la fusin del concesionario o
permisionario con otras empresas cuando pudiera representar un riesgo para los crditos hipotecarios.1024
Los gravmenes sobre concesiones y permisos de telecomunicaciones conforme a la LFT: (1) nunca pueden ser a favor de un gobierno o
Estado extranjero ni tampoco los derechos conferidos por la concesin
o permiso ni los bienes afectos la concesin o permiso; de establecerse
este tipo de gravmenes se actualiza una causal de revocacin;1025 (2)
deben inscribirse en el Registro de Telecomunicaciones dentro de los 30
das naturales posteriores a que se hayan constituido1026 y (3) la Cofetel
revisaba los documentos del gravamen para calificarlos y proceder a
inscribirlos en el Registro de Telecomunicaciones.1027 w

1025 Artculos 36 y 38, fraccin VII, de la LFT.
1027 Este plazo y el proceso de inscripcin los fija la SCT como una Condicin en los
ttulos de concesin o en los permisos.
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- - - - - - Opinin de la Cofetel respecto a la Minuta de Decreto que reforma y adiciona
a las LFTEL y LFRyTV, aprobada por el Pleno en su III Sesin Extraordinaria de 15 de
marzo de 2006, mediante acuerdo P/EXT/150306/9.
- - - - - - Resolucin administrativa por la que la Secretara de Comunicaciones y
Transportes por conducto de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, establece a
Telfonos de Mxico, S.A. de C.V., obligaciones especficas relacionadas con tarifas,
calidad de servicio e informacin, en su carcter de concesionario de una red pblica
de telecomunicaciones con poder sustancial en cinco mercados relevantes, de acuerdo con el artculo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el DOF el
12 de septiembre de 2000.
- - - - - - Resolucin del Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones para
clasificar ciertas bandas de frecuencias conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones, aprobada por el Pleno en su XI Sesin Extraordinaria de 22 de julio de 2005,
mediante Acuerdo P/EXT/220705/49.
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- - - - - - Resolucin mediante la cual el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicar
desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestacin de los servicios de interconexin entre concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones, publicada en
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- - - - - - Resolucin mediante la cual la Comisin Federal de Telecomunicaciones
Comunicaciones y Transportes a travs de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, publicada en el DOF de 11 de agosto de 2005.
- - - - - - Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, establece las reglas para implantar la portabilidad de nmeros geogrficos y no
geogrficos, publicada en el DOF 12 de junio de 2007.
- - - - - - Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones
expide el Manual que provee los criterios y metodologa de separacin contable por
servicio, aplicable a los concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones, Pleno, publicada en el DOF de 22 de marzo de 2013.
- - - - - - Resolucin por la que el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones expide el Plan Tcnico Fundamental de Interconexin e Interoperabilidad,
aprobada por el Pleno de la Comisin Federal de Telecomunicaciones en su I Sesin
Extraordinaria del 2009 celebrada el 3 de febrero de 2009, mediante acuerdo P/
EXT/030209/13.
- - - - - - Resolucin que ordena a Radiomvil Dipsa, S.A. de C.V. (en lo sucesivo,
Telcel); Comunicaciones Celulares de Occidente, S.A. de C.V., Sistemas Telefnicos
Porttiles Celulares, S.A. de C.V., Telecomunicaciones del Golfo, S.A. de C.V., SOS Telecomunicaciones, S.A. de C.V., Portatel del Sureste, S.A. de C.V. e Iusacell PCS, S.A.
de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, Grupo Iusacell); Pegaso Comunicaciones y
Sistemas, S.A. de C.V., Baja Celular Mexicana, S.A. de C.V., Movitel del Noroeste,
S.A. de C.V., Telefona Celular del Norte, S.A. de C.V. y Celular de Telefona, S.A. de
C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, Movistar) y Operadora Unefon, S.A. de C.V. (en
lo sucesivo, Unefon), suscribir convenio de interconexin con Inversiones Nextel de
Mxico, S.A. de C.V., Sistemas de Comunicaciones Troncales, S.A. de C.V., Servicios
de Radiocomunicacin Mvil de Mxico, S.A. de C.V. y Delta Comunicaciones Digitales, S.A. de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, Grupo Nextel), en trminos y
condiciones no discriminatorios, as como interconectar sus respectivas redes pblicas de Telecomunicaciones, para el intercambio de Mensajes Cortos (en lo sucesivo,
Mensajes SMS), aprobada por el Pleno en su I Sesin Ordinaria de 10 de enero de
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CLARA LUZ LVAREZ
08/08/13 20:21
08/08/13 20:21
Derecho de las telecomunicaciones (2 edicin)

de Clara Luz lvarez Gonzlez de Castilla
se termin de imprimir en agosto de 2013
en los talleres de Litografa Magnograf, S.A. de C.V.
Calle E Nm. 6, Colonia Parque Industrial Puebla 2000, Puebla, Pue. 72220
La edicin, en papel de 60 gramos, consta de 1,000 ejemplares
08/08/13 20:21

Clara Luz Alvarez Dcho Telecom 2013 Final

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