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Paradigmas de segurana
no Brasil: da ditadura aos
nossos dias

Moema Dutra Freire


Moema Dutra Freire bacharel em Relaes Internacionais, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia,
especialista em Desenvolvimento Humano pela PUC-MG e doutoranda em Sociologia na Universidade de Braslia, na linha de
pesquisa violncia, gnero e cidadania. membro da equipe de Segurana e Justia do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento.
moemafreire@gmail.com

Resumo
Para melhor compreender a dinmica atual da violncia e as alternativas de polticas pblicas disponveis para
sua preveno e controle, imprescindvel retomar a reflexo sobre o histrico das polticas de segurana no pas.
Considerando as mltiplas possibilidades de especializao e diferenciao das instituies e suas respectivas formas
de atuao, a configurao exata escolhida em determinado local e perodo estar fortemente relacionada aos
conceitos e paradigmas que so a base da formulao da poltica pblica de segurana. Dessa forma, este artigo realiza
uma anlise histrica e prope a caracterizao de trs paradigmas que influenciaram a formulao de polticas de
segurana desde a ditadura militar at hoje: a Segurana Nacional, a Segurana Pblica e a Segurana Cidad. So
apresentadas as caractersticas fundamentais de cada um dos paradigmas, bem como uma anlise comparada dos
elementos que formam o ncleo paradigmtico dessas trs perspectivas conceituais. Segue-se o exame da trajetria
que caracterizou a transio entre paradigmas, adotando-se como marcos o advento da Constituio de 1988 e as
tendncias em polticas pblicas que acompanharam a promulgao da Constituio. Por fim, realizado o debate
sobre os desafios e limites aplicao prtica da nova tendncia paradigmtica examinada: a Segurana Cidad.

Palavras-Chave
Segurana Pblica. Segurana Nacional. Segurana Cidad. Polticas pblicas.

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Edio 5

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De fato, para melhor compreender a dinmica atual da violncia e as alternativas de


polticas pblicas disponveis, imprescindvel retomar a reflexo sobre o histrico das
polticas de segurana no pas. Nas ltimas
dcadas, identifica-se uma crescente produo acadmica sobre a evoluo da dinmica da violncia e da criminalidade no pas,1
bem como sobre o histrico da atuao das
foras policiais.2 No entanto, observa-se uma
produo comparativamente reduzida sobre a
dinmica histrica das polticas de segurana
no pas (SAPORI, 2007, p.110).
Nesse sentido, o presente artigo busca
contribuir para a compreenso da evoluo
histrica dos paradigmas que influenciaram
e influenciam as polticas pblicas de segurana no pas. Essa reflexo importante,
pois, considerando-se as mltiplas possibilidades de especializao e diferenciao das
instituies e suas respectivas formas de atuao, a configurao exata escolhida em de-

terminado local e perodo estar fortemente


relacionada aos conceitos e paradigmas que
so a base da formulao da poltica pblica
de segurana.

Moema Dutra Freire

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no Brasil: da ditadura aos nossos dias

aumento da percepo de insegurana


e a elevao dos ndices de criminalidade tm colocado o debate sobre a efetividade
das aes de preveno e controle da violncia
cada vez mais em evidncia. Mas ser que essa
uma preocupao recente? Ser que a violncia
tem sido percebida da mesma forma ao longo
das ltimas dcadas? E as polticas de segurana,
adotaram sempre estratgias semelhantes?

O conceito de paradigma adotado aqui


como vises de mundo compartilhadas, que
influenciam a forma de pensar de determinado grupo, em determinada poca (KUHN,
2003, p.218), no que se refere no s produo cientfica, mas tambm formulao de polticas pblicas. Assim, identificar
os distintos paradigmas que definem a
elaborao de polticas pblicas de segurana
no Brasil, em diferentes perodos e localidades, essencial para se conhecerem melhor
os objetivos dos formuladores de polticas
e os resultados que estas podem trazer para
a sociedade.
Dessa forma, importante mencionar que
as iniciativas na rea de segurana tm sofrido
variaes significativas quanto aos seus objetivos
e estratgias ao longo das ltimas dcadas. Essas
variaes esto diretamente associadas ao paradigma conceitual que alimenta cada uma dessas
iniciativas.
Este texto apresenta como recorte temporal as ltimas cinco dcadas, num perodo que compreende desde a ditadura
militar at hoje, sendo analisadas caractersticas
que permitem o delineamento de trs

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paradigmas principais na rea de segurana:


Segurana Nacional, vigente durante
a ditadura militar;
Segurana Pblica, que se fortalece
com a promulgao da Constituio
de 1988;
Segurana Cidad, perspectiva que
tem se ampliado em toda a Amrica
Latina e comea a influenciar o debate em segurana no Brasil, a partir de
meados de 2000.
No entanto, antes de iniciar o detalhamento sobre os trs paradigmas descritos
aqui, importante a reflexo sobre algumas
de suas propriedades:
os paradigmas analisados no so estanques, ou seja, no surgem com um conjunto de caractersticas que permanecem
inalteradas durante toda a sua vigncia
(POPPER, 1982). Pelo contrrio, algumas dessas caractersticas sofrem transformaes ao longo do tempo, que at
podem indicar a transio para um novo
paradigma. No entanto, alguns traos
mais marcantes que podem ser aqui
denominados de ncleo paradigmtico
permitem identific-los e diferenci-los
de outros com caractersticas distintas;
os paradigmas no so excludentes. O
advento de um novo paradigma no
significa que todos os anteriores deixaram de existir. Na verdade, dois ou mais
paradigmas podem coexistir em determinado perodo. Assim, no possvel
identificar claramente as datas de incio
e trmino de um paradigma. interessante observar essa coexistncia especialmente em perodos de transio paradig-

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mtica. Nesse sentido, as transies entre


paradigmas se aproximam mais de um
processo do que de uma brusca ruptura.
Essa coexistncia pode ocorrer quando
se considera no s a escala temporal,
mas tambm a distribuio geogrfica.
Por exemplo, diferentes regies do pas
podem adotar polticas de segurana
com base em diretrizes distintas, em um
mesmo perodo;
o histrico dos paradigmas no pas influencia as caractersticas das polticas
pblicas de segurana subsequentes. Esse
fenmeno denominado dependncia
da trajetria (NORTH, 1990). Em outras palavras, determinadas caractersticas
paradigmticas ganham tanta fora que
acabam influenciando a direo na qual
se d o desenvolvimento do novo paradigma. Esta reflexo ser aprofundada,
mais adiante, na anlise das caractersticas dos trs paradigmas de segurana;.
um paradigma no uma poltica pblica. Os paradigmas so crenas, valores e
conceitos que predominam no governo e
na sociedade em determinada localidade
e perodo. Mas isso no quer dizer que
essas mesmas crenas, valores e conceitos sejam automaticamente traduzidos
em polticas pblicas. Estes podem, sim,
influenciar a sua formulao ou indicar
possveis tendncias, mas vrios outros
fatores como variveis polticas, oramentrias, tcnicas, etc. tambm incidem na conformao final das polticas.
Esses fundamentos so essenciais para a compreenso da trajetria histrica dos paradigmas
em segurana no Brasil, conforme explanao
a seguir.

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A ditadura representou uma brusca e violenta ruptura do princpio segundo o qual todo poder emana do povo e em seu nome exercido.
A perspectiva de Segurana Nacional era fundada na lgica de supremacia inquestionvel do
interesse nacional, definido pela elite no poder,
justificando-se o uso da fora sem medidas em
quaisquer condies necessrias preservao
da ordem.

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em 1967. A emenda constitucional de 1969


acrescentou a esse princpio o destaque para as
Foras Armadas, com o argumento de que eram
essenciais execuo da poltica de Segurana
Nacional, cabendo a estas promover a obteno
e a salvaguarda dos objetivos nacionais. As Foras Nacionais, nesse contexto, emergiram assim
como intrpretes da vontade nacional.

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Segurana Nacional
O conceito de Segurana Nacional foi adotado no Brasil durante o perodo da ditadura
militar (1964-1985), em que eram priorizadas
a defesa do Estado e a ordem poltica e social.
Este processo iniciou-se pela tomada do poder
pelas Foras Armadas e pela instaurao de um
regime no qual o presidente detinha uma grande soma de poderes. O perodo caracterizou-se
por supresso de direitos constitucionais, censura, perseguio poltica e represso a qualquer
manifestao contrria ao regime militar.

Um marco importante para a formulao da


Doutrina de Segurana Nacional foi o treinamento de oficiais superiores das Foras Armadas
no National War College (centro de treinamento
do alto escalo do exrcito norte-americano),
que trouxeram para o Brasil uma ideologia voltada para a garantia de metas de segurana para
implantar uma geopoltica para todo o Cone
Sul, no sentido de conteno do perigo de expanso do comunismo.

A base conceitual para atuao do Estado na


rea de segurana, no perodo, fundamentava-se
na Doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento, formulada pela Escola Superior
de Guerra (OLIVEIRA, 1976, p.34-35). Esta
doutrina foi moldada em torno do conceito
de Segurana Nacional, definido ento como a
habilidade de um Estado garantir, em determinada poca, a obteno e manuteno de seus
objetivos nacionais, apesar dos antagonismos ou
presses existentes ou potenciais.

Foi criado, ento, um aparelho repressivo


composto pelo Servio Nacional de Informao
(SNI) e rgos de informao das Foras Armadas, como o Destacamento de Operaes de
Informaes Centro de Operaes de Defesa
Interna (DOI-Codi), cujo objetivo era garantir
de forma eficiente o bloqueio ou a eliminao
de qualquer fora que exercesse presso ou ameaasse o Estado de Segurana Nacional (BORGES, 2003, p.31). Com o recrudescimento do
regime, instituiu-se a figura do inimigo interno, passando a ser potencialmente suspeito
todo e qualquer cidado que pudesse atentar
contra a vontade nacional.

Dessa forma, o conceito de Defesa Nacional estava intimamente associado defesa do


Estado e este princpio foi expresso na primeira
Constituio promulgada pelo regime militar,

Em suma, o paradigma de Segurana Nacional caracteriza-se pela prioridade dada, inicialmente, ao inimigo externo, materializado
no combate ao comunismo, e, posteriormente,

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ao inimigo interno, correspondente a qualquer


indivduo percebido como contrrio ordem
vigente. A ameaa segurana aqui vista como
tudo aquilo que atenta contra o Estado e contra
os interesses nacionais, intimamente associados aos interesses daqueles que esto no poder.
Para a preservao dos interesses nacionais e a
eliminao de atos percebidos como ameaa ao
Estado, justifica-se a adoo de qualquer meio,
mesmo aqueles que demandem a violao de
direitos (que na poca foram suprimidos) e at
mesmo o desrespeito vida humana. Assim, a
atuao do Estado incisivamente repressiva,
por meio das Foras Armas e de rgos especiais
criados para este fim.

Segurana Pblica
Logo aps o trmino do perodo correspondente ditadura militar, promulgou-se
a Constituio de 1988, que, em seu artigo
144, estabelece que a Segurana Pblica
dever do Estado e direito e responsabilidade
de todos exercida para a preservao da
ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, por meio dos seguintes
rgos: Polcia Federal; Polcia Rodoviria
Federal; Polcia Ferroviria Federal; Polcias
Civis; Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
Em paralelo definio do conceito e ao
estabelecimento dos rgos responsveis pela
Segurana Pblica, a Constituio expressa
ainda, em seu artigo 142, o papel das Foras
Armadas, destacando sua responsabilidade
pela manuteno da segurana nacional, soberania nacional, defesa da ptria e garantia
dos poderes constitucionais.

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A partir dessas duas definies constitucionais, percebe-se que o texto constitucional de


1988 inova em relao ao paradigma anterior,
ao destacar que a Segurana Pblica dever do
Estado e direito e responsabilidade de todos. No
entanto, na lista de responsveis pela Segurana
Pblica, so mencionadas apenas as instituies
policiais federais e estaduais, no citando o papel
de outros rgos governamentais na preveno
violncia, ou mesmo a importncia da atuao
dos municpios e da comunidade.
relevante destacar ainda que a perspectiva
de Segurana Pblica, ao suceder um paradigma
no qual as Foras Armadas detinham a primazia
da preservao da ordem, preocupa-se em diferenciar os papis institucionais das polcias e do
Exrcito. Essa separao de papis transcrita no
texto da Constituio importante, pois destaca
a distino entre Segurana Pblica e Segurana
Nacional: a primeira voltada para a manifestao da violncia no mbito interno do pas e a
segunda refere-se a ameaas externas soberania
nacional e defesa do territrio.
Para entender essa nova perspectiva, interessante lembrar o contexto da Constituio de
1988, que aprofundou os princpios de descentralizao administrativa, conferindo a estados
e municpios novos papis. A responsabilidade
sobre a Segurana Pblica, nesse conceito, passa
a ser prioritariamente dos estados, por serem estes os responsveis pela gesto das polcias civil e
militar. Esse arranjo dotou os estados de autonomia na conduo da poltica de segurana, mas,
ao mesmo tempo, dificultou a implementao
de diretrizes mnimas de uma poltica nacional
de segurana, o que poderia trazer prejuzo para
a preveno e controle da violncia e criminali-

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A Senasp passou ento a buscar a articulao


entre as unidades federativas, visando a estruturao do Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp). Inspirado no Sistema nico desenvolvido no mbito das polticas de sade (SUS), o
Susp objetiva articular as aes federais, estaduais
e municipais na rea de segurana pblica, procurando aperfeioar o planejamento e a troca
de informaes para uma atuao qualificada
dos entes federados na rea. O Susp no busca
a unificao, pois reconhece a autonomia das
instituies que compem o Sistema, mas sim a
integrao, otimizando resultados. O Susp est
estruturado em seis eixos:3
gesto unificada da informao;
gesto do sistema de segurana;
formao e aperfeioamento de policiais;
valorizao das percias;
preveno;
ouvidorias independentes e corregedorias
unificadas.
Para estimular a implementao das diretrizes
do governo federal materializadas no Susp, a Se-

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Assim, observa-se que a perspectiva da Segurana Pblica desloca o papel de preveno e


controle da violncia das Foras Armadas para as
instituies policiais. Nesse sentido, no paradigma da Segurana Pblica, cabe primordialmente
s instituies policiais a responsabilidade pelo
controle e preveno da violncia. No entanto,
enquanto na perspectiva da Segurana Nacional
a violncia era representada como as ameaas aos
interesses nacionais, no arcabouo da Segurana
Pblica esta caracterizada como ameaa integridade das pessoas e do patrimnio.

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Nesse contexto, importante mencionar o


papel de articulao entre os estados, atribudo
posteriormente ao governo federal. Em 1995
foi criada a Secretaria de Planejamento de Aes
Nacionais de Segurana Pblica, transformada
em 1997 em Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), qual compete, entre outros,
assessorar o ministro da Justia na definio e
implementao da poltica nacional de segurana pblica, bem como acompanhar as atividades
dos rgos responsveis pela segurana pblica.

nasp conta com o Fundo Nacional de Segurana


Pblica. Para o recebimento dos recursos financeiros do Fundo, os estados devem apresentar
projetos, que, aps anlise e aprovao, so implementados por meio da celebrao de convnio
entre aquela Secretaria e as unidades federativas.

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dade, pois a manifestao desses fenmenos no


respeita as fronteiras estaduais.

Segurana Cidad
A perspectiva de Segurana Cidad surgiu na
Amrica Latina, a partir da segunda metade da
dcada de 1990, tendo como princpio a implementao integrada de polticas setoriais no nvel local (MARTIN et al., 2004). O conceito
de Segurana Cidad comeou a ser aplicado na
Colmbia, em 1995, e, seguindo o xito alcanado naquela localidade na preveno e controle
da criminalidade, passou a ser adotado ento por
outros pases da regio.
O conceito de Segurana Cidad parte da natureza multicausal da violncia e, nesse sentido,
defende a atuao tanto no espectro do controle
como na esfera da preveno, por meio de polticas pblicas integradas no mbito local. Dessa
forma, uma poltica pblica de Segurana Ci-

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dad envolve vrias dimenses, reconhecendo a


multicausalidade da violncia e a heterogeneidade de suas manifestaes.

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Uma interveno baseada no conceito de Segurana Cidad precisa, necessariamente, envolver as vrias instituies pblicas e a sociedade
civil, na implementao de aes planejadas a
partir dos problemas identificados como prioritrios para a diminuio dos ndices de violncia
e delinquncia em um territrio, englobando
iniciativas em diversas reas, tais como educao, sade, lazer, esporte, cultura, cidadania,
entre outras. Segundo este modelo, so definidas cinco categorias principais de intervenes
(PNUD, 2005, p.09):
as dirigidas ao cumprimento voluntrio
de normas;

a s que buscam a incluso social e a


diminuio de fatores de risco (lcool, drogas, armas, etc.);
as que tm como propsito a
melhoria dos contextos urbanos associados ao medo e ao perigo real (recuperao de espaos pblicos);
as que facilitam o acesso dos cidados
a mecanismos institucionais e/ou
alternativos de resoluo de conflitos;
a s que possuem foco na construo
de capacidades institucionais, melhoria da eficcia policial e das autoridades executivas ou judiciais e da
confiana dos cidados em tais instituies.
A Figura 1 ilustra os pilares dessa perspectiva
conceitual.

Figura 1

Atuao das polticas pblicas com foco em Segurana Cidad

Violncia
Incidental

Crime

Criao de capacidades institucionais

Cumprimento
voluntrio de
normas

Incluso
social e
diminuio do
risco

Aproximao
da justia ao
cidado

Fortalecimento
da fora
pblica

Melhoramento do entorno
Fonte: PNUD, 2005.

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importante observar tambm uma caracterstica atual da segurana no pas, que influencia a transio entre paradigmas. Apesar da prerrogativa de articulao de polticas nacionais de
segurana conferida ao Ministrio da Justia,
como a caracterstica federativa do Brasil confere autonomia aos estados na conduo das polticas de segurana em seus territrios, pode-se
afirmar que este novo paradigma est presente
de forma mais ou menos intensa nas diferentes
unidades da federao.
Uma reflexo semelhante pode ser aplicada para outra poltica governamental mais
recente: o Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci). Algumas
premissas conceituais adotadas por essa poltica demonstram indcios do aprofundamento da transio rumo ao novo paradigma aqui
examinado. No entanto, importante lembrar novamente que o arcabouo conceitual
ou o paradigma que influencia o desenho de
polticas no corresponde necessariamente
aos seus resultados prticos. Nesse sentido,

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apesar de observada a maior convergncia


conceitual das polticas de segurana mais
recentes com o paradigma da Segurana Cidad, ainda permanecem diversos desafios
para a aplicao prtica dessa perspectiva.
Ao se examinarem as caractersticas do
paradigma de Segurana Cidad, especialmente quando comparadas quelas existentes
nas perspectivas apresentadas anteriormente
(Segurana Nacional e Segurana Pblica),
nota-se uma grande mudana conceitual. Na
perspectiva de Segurana Cidad, o foco o cidado e, nesse sentido, a violncia percebida
como os fatores que ameaam o gozo pleno de
sua cidadania. Em outras palavras, permanece
a proteo vida e propriedade j presente no
paradigma de Segurana Pblica, mas avanase rumo proteo plena da cidadania.

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No Brasil, possvel perceber tentativas


de aproximao a esse conceito nos ltimos
anos. Em 2003, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica iniciou o projeto de cooperao tcnica Segurana Cidad, em parceria com as Naes Unidas e com a colaborao de tcnicos colombianos que iniciaram
a implementao do conceito em seu pas.
Essa iniciativa demonstra o incio da transio para um novo paradigma em segurana.
No entanto, como ressaltado anteriormente,
a adoo de um novo marco conceitual no
significa sua imediata materializao na forma de polticas pblicas.

Quanto forma de abordagem dessa violncia, dado novo flego importncia da preveno, que compe, ao lado das iniciativas de controle, uma estratgia mltipla de tratamento.
Outra diferena importante est na distribuio de responsabilidades e competncias
para preveno violncia. A perspectiva de
Segurana Cidad defende uma abordagem
multidisciplinar para fazer frente natureza
multicausal da violncia, na qual polticas
pblicas multissetoriais so implementadas
de forma integrada, com foco na preveno
violncia. Nesse sentido, uma poltica pblica de Segurana Cidad deve contar no
apenas com a atuao das foras policiais,
sendo reservado tambm um espao importante para as diversas polticas setoriais,
como educao, sade, esporte, cultura, etc.

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No entanto, as polticas setoriais no mbito


de polticas de Segurana Cidad possuem um
diferencial: so elaboradas e implementadas
com foco na preveno violncia. Nesse sentido, uma poltica de educao que faz parte de
uma estratgia de Segurana Cidad dever ter
como pblico-alvo, por exemplo, jovens em situao de risco em comunidades vulnerveis.
imprescindvel destacar ainda o papel
conferido aos municpios e cidados na implementao de uma poltica de Segurana
Cidad. Em contraste com o paradigma anterior, em que as aes so de competncia principalmente das instituies policiais federais,
na perspectiva de Segurana Cidad, alm do
papel de suma importncia das instituies policiais, conferido tambm espao de atuao
ao municpio, principalmente na gesto local
das polticas setoriais voltadas para preveno
violncia.

A comunidade tambm destaque nesse


processo: a gesto local da segurana aproxima
os cidados da implementao da poltica, possibilitando a eles uma maior atuao no tema
e conferindo maior legitimidade s aes. As
aes comunitrias ganham destaque nesse conceito e a construo de uma cultura cidad na
comunidade, incluindo o respeito s normas de
convivncia e a resoluo pacfica de conflitos,
um dos pilares das aes de preveno.

Anlise comparada: ncleos


paradigmticos em contraste
Com o objetivo de melhor compreender
os trs paradigmas de segurana aqui examinados, aps a breve descrio realizada anteriormente, foram eleitas seis categorias de anlise,
apresentadas nos quadros a seguir, que auxiliaro a identificar o ncleo paradigmtico das
perspectivas estudadas.

Quadro 1

Segurana Nacional
Dimenso de anlise

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Descrio

1. Objetivo

Proteo dos interesses nacionais, associados s preferncias dos detentores


do poder.

2. Contexto histrico

Ditadura militar.

3. Conceito de violncia

Ameaa aos interesses nacionais, soberania e ordem pblica. Atos contra o


Estado e elite no poder.

4. Papel do Estado

Eliminao de qualquer ameaa aos interesses nacionais, podendo ser


adotados quaisquer meios para o alcance desse objetivo. Foco na atuao
das Foras Armadas.

5. Papel dos indivduos

Submisso plena aos interesses nacionais, definidos pela elite no poder.


Indivduos no participam das decises. Direitos cassados.

6. Estratgia de poltica pblica

Servio de informaes e inteligncia para identificao de aes


potencialmente ameaadoras ordem e interesses nacionais. Criao de
instituies de represso a qualquer ato percebido como subversivo.

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Quadro 2

Descrio
Preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.

2. Contexto histrico

Redemocratizao do pas, elaborao da nova Constituio, fortalecimento da


cidadania, movimento de descentralizao e fortalecimento das competncias
de estados e municpios.

3. Conceito de violncia

Ameaa integridade das pessoas e do patrimnio.

4. Papel do Estado

Controle e preveno da violncia. No entanto, maior foco dado s estratgias


de represso violncia. Papel preponderante das instituies policiais na
implementao da poltica de segurana.

5. Papel dos indivduos

Direito ao voto restabelecido. O texto constitucional menciona que a segurana


papel de todos. No entanto, na prtica, os indivduos possuem pouca participao
na poltica. Indivduos como beneficirios das polticas de segurana.

6. Estratgia de poltica pblica

Foco na atuao policial, principalmente em estratgias de controle da violncia.


Papel central dos estados na implementao das polticas de segurana, com o
estabelecimento de diretrizes principais pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica. Sistema nico de Segurana Pblica: estratgia de articulao entre os
estados e integrao de informaes e aes.

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1. Objetivo

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Dimenso de anlise

Artigos

Segurana Pblica

Quadro 3

Segurana Cidad
Dimenso de anlise

Descrio

1. Objetivo

Promoo de convivncia e cidadania, prevenindo e controlando a violncia.

2. Contexto histrico

Consolidao dos direitos de cidadania. Fortalecimento da participao social


e da atuao da sociedade civil. Crescimento da violncia, demandando
formas mais efetivas de preveno e controle.

3. Conceito de violncia

Fatores que ameaam o gozo pleno da cidadania por parte dos indivduos.
Violncia multicausal, por isso demanda uma estratgia multissetorial de
preveno e controle.

4. Papel do Estado

Implementao de polticas setoriais articuladas, com foco no mbito local.


Governo federal, estados e municpios possuem papel nesse processo. Alm
das instituies policiais, instituies responsveis pelas polticas sociais
tambm participam da poltica. Nova importncia conferida gesto local
da segurana, em contraste com a perspectiva anterior que mantinha a esfera
de atuao concentrada principalmente no mbito estadual e federal.

5. Papel dos indivduos

O cidado central nessa perspectiva. O indivduo o centro da poltica e


seu principal beneficirio. Possui papel preponderante na gesto local das
polticas de Segurana Cidad.

6. Estratgia de poltica pblica

Implementao de polticas setoriais integradas voltadas para preveno


e controle da violncia. Fomento participao dos cidados e ao
desenvolvimento de aes direcionadas para a comunidade.

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Trajetria da evoluo paradigmtica


em segurana no Brasil
Aps a descrio dos trs paradigmas em
segurana, interessante fazer um breve exame de algumas tendncias que marcaram a
trajetria das polticas pblicas no Brasil no
perodo estudado. Essas tendncias esto diretamente relacionadas Constituio de 1988,
que representa um marco para a estruturao
das polticas pblicas atuais. Sero examinadas aqui especialmente tendncias ligadas de
forma mais direta a polticas pblicas na rea
social, pois se referem mais claramente evoluo posterior dos paradigmas em segurana,
destacando-se:
o reconhecimento e a ampliao de
direitos de cidadania (polticos, civis,
econmicos e sociais);
a descentralizao federativa;
o debate sobre universalizao versus
focalizao em polticas pblicas.
A ampliao dos direitos de cidadania, intensificada com o fim do perodo ditatorial e
fortalecida pela Constituio de 1988, confere
nova nfase participao social em polticas
pblicas. Ressalta-se o papel do cidado no
apenas como beneficirio, mas tambm como
agente importante na formulao e no controle
social de polticas pblicas. A partir do advento da nova Constituio, multiplicaram-se as
experincias participativas, com especial destaque para os conselhos de polticas pblicas.
A Constituio de 1988 tambm reforou a descentralizao federativa na implementao de polticas pblicas, especialmente quando consideradas as polticas na
rea social. Foi enfatizado o papel dos esta-

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dos e municpios, notadamente nas polticas


de sade e educao.
Por fim, a Constituio de 1988 deu nfase
universalizao do acesso a polticas pblicas, mas isso ocorreu em meio ao debate sobre
a importncia da focalizao dos esforos em
territrios e pblicos-alvo mais vulnerveis.
Esse debate permanece nas arenas decisrias
em polticas pblicas.
Mas qual a relao dessas tendncias com
os paradigmas em segurana? possvel perceber que essas tendncias aparecem de forma
semelhante nas transies paradigmticas aqui
examinadas. A Constituio de 1988 tambm
marco para a rea de segurana, ao consolidar
uma nova perspectiva conceitual: a Segurana Pblica. Nesta perspectiva, o movimento
correspondente ampliao dos direitos de
cidadania aparece refletido na reorientao do
foco da segurana: estabelecida claramente a
diferena entre Segurana Nacional e Segurana do Cidado. Os indivduos ganham fora
como pblico-alvo das polticas, em contraste
com o paradigma anterior, voltado para a soberania e os interesses nacionais.
A descentralizao tambm aparece de certa forma refletida nessa transio paradigmtica inicial. Na perspectiva da Segurana Nacional, o protagonismo era conferido s Foras
Armadas, de organizao federal. J na Segurana Pblica, as polcias, principalmente civis
e militares, de responsabilidade dos estados,
assumem esse papel preponderante.
A Constituio de 1988 tambm estabeleceu a universalizao do acesso poltica como

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Quando se observa o paradigma em sade


atualmente consolidado, percebe-se que, no
momento do advento da Constituio, este j
havia atingido um grau de maturidade, o que
permitiu sua universalizao, descentralizao articulada e organizao de uma estrutura
participativa, em linha com o fortalecimento
dos direitos de cidadania, com um importante
papel desempenhado pelos conselhos. Dado
o avano desse modelo, o Sistema nico de
Sade, caracterstico desse paradigma, foi inclusive adotado como inspirao para a concepo do Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp). No entanto, o fortalecimento de alguns
elementos presentes no SUS, que tambm caracterizavam a concepo inicial do Susp, no

Artigos

Na Segurana Pblica, a descentralizao


alcana apenas o nvel estadual, enquanto na
Segurana Cidad dada nova nfase gesto
local em segurana e a atuao municipal passa
a ser fundamental para aplicao desse conceito. O mesmo ocorre com a participao social.
Na Segurana Pblica, existe a ideia de instaurao de conselhos, mas na Segurana Cidad
a participao social central: o indivduo o
centro da poltica e seu principal beneficirio,
possuindo papel preponderante na gesto local
das polticas de Segurana Cidad. A participao aqui extrapola os espaos institucionais
dos conselhos, passando a ser vista como uma
mudana cultural.

Moema Dutra Freire

Aps essa primeira anlise, poder-se-ia concluir que as tendncias examinadas, que possuem como marco a Constituio de 1988,
surgem de forma idntica na evoluo das polticas sociais e na transio paradigmtica em
segurana. No entanto, a continuidade dessa
anlise, agora j abarcando as caractersticas do
paradigma de Segurana Cidad, permite uma
concluso adicional: a evoluo dos paradigmas em segurana seguiu um ritmo distinto,
de maturao mais lenta, do que aquele observado em outras polticas da rea social.

se manifestou plenamente no paradigma de


Segurana Pblica, mas sim na perspectiva da
Segurana Cidad.

Paradigmas de segurana
no Brasil: da ditadura aos nossos dias

princpio da rea de segurana, ao ressaltar, em


seu artigo 144, que a Segurana Pblica dever do Estado e direito e responsabilidade de
todos. Ao se contrastar esse posicionamento
com o vigente durante o perodo ditatorial,
pode-se perceber claramente a diferena: na
perspectiva da Segurana Nacional, a poltica
de segurana tinha como principal beneficirio
o Estado e no o cidado.

Sobre a universalizao da poltica, a Segurana Pblica j ressalta a importncia de que


esta esteja ao alcance de todos os indivduos.
No entanto, na Segurana Cidad, permanece
o conceito de universalizao, mas de forma
combinada com a focalizao de determinadas
aes, privilegiando pblicos e fatores de risco
para a preveno violncia.
Ao se observar a trajetria paradigmtica
em segurana, constata-se que algumas das
tendncias centrais para polticas pblicas da
rea social comeam a ser aprofundadas apenas
com o advento da perspectiva de Segurana Cidad. Em outras palavras, a nova tendncia paradigmtica em segurana a Segurana Cidad incorpora e aprofunda caractersticas que
j esto presentes em outras polticas pblicas
no Brasil. Por isso ressaltada a manifestao

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tardia dessas tendncias, quando comparada a


outras polticas, principalmente na rea social.
Por consequncia, seu amadurecimento tambm ocorre em perodo posterior, o que acarreta alguns limites aplicao prtica dessa perspectiva conceitual, como examinado a seguir.

Moema Dutra Freire

Paradigmas de segurana
no Brasil: da ditadura aos nossos dias

Consideraes finais: avanos e limites


rumo a um novo paradigma
A identificao e a anlise dos principais
elementos que compem as perspectivas de Segurana Nacional, Segurana Pblica e Segurana Cidad permitem observar uma interessante trajetria paradigmtica na formulao
de polticas pblicas de segurana no pas.
Nessa anlise comparada, percebe-se a
tendncia crescente de influncia da perspectiva conceitual de Segurana Cidad, que
se distingue das duas outras aqui examinadas, principalmente no que diz respeito
sua metodologia multidimensional de abordagem do problema da violncia, bem como
na atuao dos municpios e no papel preponderante conferido ao empoderamento e
participao dos cidados na gesto local das
polticas de Segurana Cidad.
No entanto, apesar de essa perspectiva j
estar presente no Brasil de forma conceitual,
sua aplicao integral em todos os estados
ainda no observada, permanecendo a demanda de difuso do conceito, bem como
sua correspondente transposio prtica.
Essa difuso naturalmente lenta, pois
esbarra muitas vezes em vises de mundo arraigadas nas instituies policiais centradas

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na preponderncia dessas instituies na implementao das polticas de segurana, identificando as polticas sociais como elementos
alheios esfera da segurana e em uma perspectiva operacional-repressiva. Mas essa barreira cultural no restrita s instituies de
segurana: muitos dos setores responsveis por
polticas sociais apresentam tambm resistncia em relao a um trabalho articulado. Alm
disso, a comunidade muitas vezes no percebe
a importncia da sua colaborao para a preveno violncia, uma vez que um paradigma reina no s sobre os tomadores de deciso,
mas tambm sobre o povo.
Outros fatores que dificultam a plena assimilao da perspectiva no pas correspondem
caracterstica centralizada da administrao
pblica e inexistncia da prtica de atuao dos municpios em temas de preveno e
controle da violncia. Como as polcias civil
e militar so de responsabilidade dos governos estaduais, no associada competncia
aos municpios na implementao de polticas
pblicas voltadas para preveno e controle da
violncia. Essa perspectiva muda ao se destacar o papel das polticas setoriais na poltica
de Segurana Cidad e tambm no estmulo
participao dos cidados nessa poltica.
Com relao ao conceito de atuao integrada das instituies responsveis pela formulao e implementao de polticas setoriais (educao, sade, cultura, esporte, etc.),
importante mencionar outra dificuldade: a
atuao pulverizada dos diversos setores governamentais, com baixa integrao e articulao
e, mais ainda, baixa percepo do papel dessas
instituies setoriais em polticas de seguran-

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J quanto ao estmulo participao dos


cidados, a perspectiva de Segurana Cidad
demanda tambm o reforo gesto local da

Artigos
Moema Dutra Freire

Entretanto, como polticas baseadas no paradigma da Segurana Cidad requerem necessariamente a integrao de polticas setoriais, o
Estado tem a a oportunidade de aprendizado
quanto gesto integrada de polticas pblicas. Essa contribuio ajudaria a combater um
problema recorrente no pas: a fragmentao de
polticas pblicas.

segurana, em que os cidados devem desempenhar um importante papel, oferecendo subsdios para a formulao de polticas pblicas
(que devem estar de acordo com as necessidades da comunidade) e o seu acompanhamento.
Esse papel pode ser desempenhado, por exemplo, pelos Conselhos de Segurana Pblica, j
existentes em muitas localidades e que contam
com representantes da comunidade, mas que
demandam fortalecimento e sensibilizao
quanto aos aspectos da perspectiva de Segurana Cidad.

Paradigmas de segurana
no Brasil: da ditadura aos nossos dias

a. Essas caractersticas demandam um grande


esforo de gesto e sensibilizao para o papel
das distintas reas e esferas governamentais em
uma poltica de Segurana Cidad.

Assim, a assimilao definitiva desse novo


paradigma e sua transposio em prticas de polticas pblicas, como demandam uma mudana cultural, requerem maior tempo e esforo.

1.

Ver Peralva (2000), Soares (2000) e Adorno (1995).

2.

Ver Costa (2004).

3.

Para maiores informaes, ver: <http://www.mj.gov.br> .

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