LA POLTICA DE INMIGRACIN

Uno de los objetivos fundamentales de la Unin Europea es contar con una poltica de
migracin europea completa, con visin de futuro y basada en la solidaridad. La poltica de
migracin tiene por objeto establecer un enfoque equilibrado para abordar tanto la migracin
legal como la ilegal.

FUNDAMENTOS JURDICOS
Artculos 79 y 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).

COMPETENCIAS
Migracin legal: la UE est facultada para establecer las condiciones de entrada y residencia
de nacionales de terceros pases que deseen entrar y residir legalmente en un Estado miembro,
tambin en lo relativo a la reagrupacin familiar. Los Estados miembros siguen teniendo derecho
a establecer porcentajes de admisin de nacionales de terceros pases que deseen buscar trabajo
en su territorio.
Integracin: la UE puede dar incentivos y apoyo a la adopcin de medidas por parte de los
Estados miembros para fomentar la integracin de nacionales de terceros pases que residan
legalmente en su territorio. No obstante, no se prev la armonizacin de las leyes y normas
nacionales.
Lucha contra la inmigracin ilegal: la UE est obligada a prevenir y reducir la inmigracin
irregular, sobre todo mediante una poltica eficaz de retorno, siempre respetando debidamente
los derechos fundamentales. Un inmigrante irregular es una persona que llega a la UE sin un
visado o permiso adecuado, o que se queda tras el vencimiento de su visado.
Acuerdos de readmisin: la UE tiene competencia para celebrar acuerdos con terceros pases
para la readmisin, en los pases de origen o de trnsito, de nacionales de terceros pases que
no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia
en uno de los Estados miembros.

OBJETIVOS
Definicin de un enfoque equilibrado de la inmigracin: la UE tiene como objetivo establecer
un enfoque equilibrado para abordar la migracin legal y luchar contra la inmigracin ilegal.
La gestin apropiada de los flujos migratorios exige asimismo garantizar un trato equitativo de
los nacionales de terceros pases que residan legalmente en los Estados miembros, mejorar las
medidas de lucha contra la inmigracin ilegal y fomentar la cooperacin con terceros pases en
todos los mbitos. La UE pretende desarrollar un nivel uniforme de derechos y obligaciones de
los inmigrantes regulares comparable al de los ciudadanos de la Unin.

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Principio de solidaridad: con arreglo al Tratado de Lisboa, las polticas de inmigracin se regirn
por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados
miembros, tambin en el aspecto financiero (artculo 80 del TFUE).

RESULTADOS
A.

Cambios institucionales introducidos por el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa, que entr en vigor en diciembre de 2009 (1.1.5), introdujo el

procedimiento de codecisin y la votacin por mayora cualificada en el mbito de la migracin
legal, as como un nuevo fundamento jurdico para las medidas de integracin. Actualmente,
el procedimiento legislativo ordinario se aplica a las polticas en materia de inmigracin tanto
legal como ilegal, en las que el Parlamento es colegislador en pie de igualdad con el Consejo.
No obstante, cabe sealar que las medidas provisionales en caso de afluencia repentina de
nacionales de terceros pases en un Estado miembro las adoptar nicamente el Consejo, previa
consulta al Parlamento (artculo 78, apartado 3, del TFUE).
El Tratado de Lisboa tambin ha aclarado que las competencias de la UE en este campo
sern compartidas con los Estados miembros, sobre todo en lo que respecta a la cantidad
de inmigrantes que pueden entrar legalmente en un Estado miembro para buscar trabajo
(artculo 79, apartado 5, del TFUE). Por ltimo, el Tribunal de Justicia goza ahora de plenas
competencias en el mbito de la inmigracin y el asilo.
B.

Cambios polticos recientes

1.

Enfoque Global de la Migracin y la Movilidad (GAMM)

El Enfoque Global de la Migracin y la Movilidad que adopt la Comisin en 2011 establece

un marco general para las relaciones de la UE con terceros pases en materia de migracin. El
GAMM se basa en cuatro pilares: migracin legal y movilidad; migracin ilegal y trata de seres
humanos; proteccin internacional y poltica de asilo, y maximizacin de la repercusin en el
desarrollo de la migracin y la movilidad. Los derechos humanos de los migrantes son un tema
transversal en el GAMM.
El Enfoque Global se centra en el dilogo regional y bilateral entre los pases de origen, de
trnsito y de destino. Uno de los instrumentos principales del Enfoque Global es la posibilidad
de celebrar Asociaciones de Movilidad con terceros pases, que no solo constituyen acuerdos
de readmisin, sino un conjunto de medidas que abarca desde la ayuda al desarrollo hasta la
flexibilizacin temporal de la poltica de visados de entrada, pasando por la migracin circular
y la lucha contra la migracin ilegal.
2.

Orientaciones estratgicas de junio de 2014

El Programa de Estocolmo, que se adopt en diciembre de 2009 (Una Europa abierta y segura
que sirva y proteja al ciudadano) como sucesor de los programas plurianuales de Tampere
(1999) y La Haya, concluy en diciembre de 2014. En marzo de 2014, la Comisin adopt
una nueva Comunicacin, titulada Una Europa abierta y segura: ha llegado la hora de hacerla
realidad, en la que ofreca su visin del futuro programa de Interior para que el Consejo
Europeo y el Parlamento pudieran debatir sobre orientaciones estratgicas en junio de 2014.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 68 del TFUE, el Consejo Europeo defini a
continuacin, en sus Conclusiones de 26 y 27 de junio de 2014, las orientaciones estratgicas
de la programacin legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia
para el perodo 2014-2020. En este caso ya no se trata de un programa, sino de directrices,
orientadas hacia la transposicin, aplicacin y consolidacin de los instrumentos jurdicos y
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medidas existentes, que hacen hincapi en la necesidad de un planteamiento general de la

migracin que optimice los beneficios de la migracin legal y ofrezca proteccin a quienes la
necesitan, combatiendo al mismo tiempo la migracin irregular y gestionando de modo eficiente
las fronteras.
3.

Agenda Europea de Migracin

Los Estados miembros, sobre la base de una propuesta presentada por la Comisin Europea (plan
de accin de diez puntos), se comprometieron el 23 de abril de 2015 (vase la declaracin del
Consejo Europeo) a tomar medidas con prontitud para salvar vidas y a intensificar la actuacin
de la Unin en el mbito de la migracin. Pocos das despus, el 29 de abril, se vot una
Resolucin del Parlamento Europeo.
La Comisin present a continuacin, el 13 de mayo de 2015, la Agenda Europea de Migracin,
reflejo de su voluntad declarada de situar la inmigracin entre sus prioridades. En esta Agenda
se proponen tanto medidas inmediatas para hacer frente a la situacin de crisis reinante en el
Mediterrneo como acciones que se han de emprender a lo largo de los prximos aos al objeto
de gestionar mejor la migracin en todos los sentidos.
A medio y largo plazo, las orientaciones que propone la Comisin tienen cuatro vertientes:
reducir los incentivos a la migracin irregular; gestionar las fronteras salvando vidas y
garantizando la seguridad; elaborar una poltica comn de asilo slida sobre la base de la puesta
en prctica del Sistema Europeo Comn de Asilo, as como evaluar y, eventualmente, revisar el
Reglamento de Dubln en 2016; y, por ltimo, establecer una nueva poltica de migracin legal
modernizando y refundiendo el sistema de tarjeta azul, fijando nuevas prioridades en cuanto a
las polticas de integracin y potenciando las ventajas que la poltica migratoria tiene para las
personas y los pases de origen, por ejemplo haciendo que las transferencias de remesas sean
ms baratas, rpidas y seguras.
Entre otras medidas de emergencia, la Comisin ha puesto en marcha la multiplicacin
inmediata por tres de la capacidad y los recursos disponibles en 2015 y 2016 para las operaciones
conjuntas Tritn y Poseidn de Frontex, sobre la base de un presupuesto rectificativo para 2015
y un nuevo plan operativo Tritn. Pero lo que ha hecho principalmente es plantear propuestas
concretas para la materializacin del principio de solidaridad con arreglo a lo previsto en el
artculo 8 del TFUE: por una parte, a travs de un rgimen de reparto temporal de los solicitantes
de asilo que ha de verse complementado antes de que finalice 2015 por una propuesta relativa a
un sistema permanente de la UE para la reubicacin en situaciones de emergencia de afluencia
masiva; por otra, mediante un programa de reasentamiento a escala de la UE dirigido a las
personas desplazadas que necesitan manifiestamente proteccin internacional en Europa. La
Agenda propone, por ltimo, en el marco de la poltica comn de seguridad y defensa (PCSD), el
estudio de la posibilidad de una operacin en el Mediterrneo que tenga por objeto desmantelar
las redes de traficantes y luchar contra el trfico de migrantes.
C.

Cambios legislativos recientes

Desde 2008 se ha adoptado una serie de directivas importantes respecto de la inmigracin y el

asilo, y otras directivas al respecto se revisarn prximamente.
1.

Migracin legal

Tras las dificultades halladas a la hora de adoptar una disposicin general que cubriese toda la
inmigracin laboral en la UE, el enfoque actual consiste en adoptar legislacin sectorial, por
categoras de migrantes, con el fin de establecer una poltica de la UE en materia de migracin
legal.
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Mediante la Directiva 2009/50/CE, relativa a las condiciones de entrada y residencia de

nacionales de terceros pases para fines de empleo altamente cualificado, se crea la tarjeta azul
UE, un procedimiento abreviado para la expedicin de un permiso especial de residencia y de
trabajo con unas condiciones ms atractivas para los trabajadores de terceros pases que entren
en los Estados miembros para desempear un empleo altamente cualificado. El primer informe
sobre la aplicacin de esta Directiva se present en mayo de 2014, y la Comisin tiene previsto
proponer una revisin del sistema vigente, que solo funciona en la prctica en un nmero
extremadamente reducido de Estados miembros.
La Directiva del permiso nico (2011/98/UE) establece un procedimiento comn y simplificado
para los ciudadanos de terceros pases que soliciten un permiso de residencia y de trabajo
en un Estado miembro, as como un conjunto comn de derechos que han de concederse a
los inmigrantes regulares. El primer informe sobre su aplicacin est previsto para diciembre
de 2016 a ms tardar.
La Directiva 2014/36/UE, adoptada en febrero de 2014, regula las condiciones de entrada y
estancia de nacionales de terceros pases para fines de empleo como trabajadores temporeros.
Se autoriza a los trabajadores temporeros migrantes a permanecer temporalmente de manera
legal en la UE durante un perodo mximo de entre cinco y nueve meses (variable en funcin
del Estado miembro) para realizar una actividad sujeta al ritmo estacional, mientras conservan
su residencia principal en un tercer pas. La Directiva precisa asimismo el conjunto de derechos
que asiste a estos trabajadores migrantes.
El 15 de mayo de 2014 se adopt la Directiva 2014/66/UE relativa a las condiciones de entrada
y residencia de nacionales de terceros pases en el marco de traslados intraempresariales. Esta
nueva Directiva, que se aplicar a ms tardar el 29 de noviembre de 2016, facilitar que
las empresas y las multinacionales puedan destinar temporalmente directivos, especialistas y
trabajadores en formacin a las sucursales y filiales ubicadas en la Unin Europea. El primer
informe sobre su aplicacin est previsto para noviembre de 2019 a ms tardar.
El 25 de marzo de 2013, la Comisin present una nueva propuesta de Directiva
(COM(2013) 151) por la que se mejoran los instrumentos legislativos vigentes aplicables a los
nacionales de terceros pases que deseen entrar en la UE con fines de estudio o investigacin
(Directivas 2004/114/CE y 2005/71/CE).
Por ltimo, el estatuto de los nacionales de terceros pases que son residentes de larga duracin en
la Unin Europea sigue estando regulado por la Directiva 2003/109/CE del Consejo, modificada
en 2011 con el fin de extender su mbito de aplicacin a los refugiados y otros beneficiarios
de proteccin internacional.
2.

Integracin

La Directiva 2003/86/CE establece disposiciones relativas al derecho a la reagrupacin familiar.

El informe de 2008 relativo a su aplicacin lleg a la conclusin de que esta no se estaba
realizando plena y correctamente en los Estados miembros: por consiguiente, en 2011 se
public un Libro Verde que abri el proceso de consultas pblicas, y la Comisin public una
comunicacin en abril de 2014 que ofrece a los Estados miembros directrices de aplicacin de
la Directiva.
En abril de 2010, la Comisin present la tercera edicin del Manual sobre la integracin para
responsables de la formulacin de polticas y profesionales y, en julio de 2011, aprob la Agenda
Europea para la Integracin de Nacionales de Terceros Pases. Adems, desde 2009 se han
creado dos instrumentos para abordar la cuestin de la integracin: el Foro Europeo sobre la
Integracin (organizado por la Comisin y el Comit Econmico y Social Europeo) y la Web
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Europea sobre Integracin (http://ec.europa.eu/ewsi/en/). El Foro Europeo sobre la Integracin

ampli su campo de actuacin en enero de 2015 y pas a ser el Foro Europeo de la Migracin.
3.

Migracin irregular

La UE ha adoptado dos actos legislativos fundamentales para luchar contra la migracin

irregular:

La Directiva sobre el retorno (2008/115/CE) establece las normas y procedimientos

comunes de la UE para el retorno de los nacionales de terceros pases en situacin irregular.
Los Estados miembros deban ejecutar la Directiva antes del 24 de diciembre de 2010;
el primer informe sobre su aplicacin, adoptado en marzo de 2014, ha sealado los
avances positivos que se han producido, as como los retos pendientes. Las principales
reas de actuacin futura se centran en la adecuada y plena aplicacin, el fomento de
mtodos coherentes y compatibles con los derechos fundamentales, la intensificacin de
la cooperacin entre los Estados miembros y el refuerzo del papel de Frontex.

La Directiva 2009/52/CE especifica las sanciones y medidas aplicables en los Estados

miembros a los empleadores que no respeten la prohibicin del empleo de nacionales de
terceros pases en situacin irregular. Los Estados miembros deban transponer la Directiva
antes del 20 de julio de 2011, y el primer informe sobre su aplicacin se present el 22
de mayo de 2014.

Al mismo tiempo, la UE est negociando y celebrando acuerdos de readmisin con los pases de
origen y de trnsito con el fin del retorno de los migrantes irregulares y coopera con estos pases
en la lucha contra la trata de seres humanos. Dichos acuerdos incluyen compromisos recprocos
de cooperacin entre la UE y sus socios de terceros pases. Se han celebrado negociaciones y han
entrado en vigor acuerdos con Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Rusia, Ucrania, Bosnia
y Herzegovina, la Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Pakistn, Serbia,
Moldavia, Georgia, Armenia, Azerbaiyn y Cabo Verde. En febrero de 2014, el Parlamento
concedi su aprobacin a la celebracin de un acuerdo de readmisin con Turqua.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento apoya activamente la introduccin de una poltica europea de inmigracin. En
cuanto a la admisin de nacionales de terceros pases, propugna el establecimiento de medidas
jurdicas, en particular para reducir los incentivos a la inmigracin irregular.
En su Resolucin sobre el Programa de Estocolmo, aprobada el 25 de noviembre de 2009,
el Parlamento instaba a que las polticas relativas a la integracin, la inmigracin y el asilo
se basasen en el pleno respeto de los derechos fundamentales. Una vez ms, lamentaba la
devolucin y las expulsiones colectivas a pases que no respetan los derechos humanos. El
Parlamento siempre ha subrayado la importancia de responder a las necesidades de los grupos
ms vulnerables, como los refugiados y los menores de edad.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento ha participado activamente en la
aprobacin de nueva legislacin relacionada con la inmigracin. Por ejemplo, ha desempeado
un papel esencial en la redaccin y aprobacin de las Directivas sobre el retorno y del permiso
nico.
A raz del aumento en la llegada de inmigrantes a las costas mediterrneas de la UE y de la
escalada de naufragios desde finales de 2013, el Parlamento aprob su Resolucin, de 17 de
diciembre de 2014, sobre la situacin en el mar Mediterrneo y la necesidad de un enfoque
integral de la Unin frente a la migracin, por la que encargaba a su Comisin de Libertades
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Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) la elaboracin de un informe de iniciativa antes

de que finalice 2015.
Cline Chateau
06/2015

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