Qu es la poltica pblica y cules

son sus elementos constitutivos?

Mauricio Len Guzmn

Objetivos de la clase
Discutir los conceptos de poltica pblica y
poltica econmica, as como una definicin
operativa de poltica pblica.
Presentar el alcance y los elementos
constitutivos de la poltica pblica.
Exponer el ciclo de la poltica pblica y sus fases.
Describir las claves para el anlisis de las
polticas pblicas.

La poltica pblica
Qu es la poltica? Segn el diccionario
Arte, doctrina u opinin referente al gobierno de los
Estados.
Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos
pblicos.
Actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos
pblicos con su opinin, con su voto, o de cualquier otro
modo.
Arte o traza (diseo, plan) con que se conduce un
asunto o se emplean los medios para alcanzar un
fin determinado.
Orientaciones o directrices que rigen la actuacin de una
persona o entidad en un asunto o campo determinado.
Real Academia de la Lengua Espaola, http://lema.rae.es/drae/?val=politica

La poltica pblica
Qu es la poltica?
Dificultad semntica que existe en el espaol con el
trmino poltica, a diferencia del ingls que tiene distintas
palabras para expresar diferentes acepciones.
Polity: la poltica concebida como el mbito del
gobierno de las sociedades humanas.
Politics: la poltica como la actividad de organizacin y
lucha por el control del poder.
Policy: la poltica como designacin de propsitos y
programas de las autoridades pblicas.
Interesa esta ltima acepcin: Public Policy
Andr-Noel Roth Deubel (2012), Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin

Qu es la poltica pblica?
Una poltica pblica representa la respuesta
del sistema poltico-administrativo a una
situacin de la realidad social juzgada
polticamente como inaceptable o problemtica.
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de
un problema pblico reconocido como tal en
la agenda gubernamental.
Es la utilizacin del poder poltico para
resolver los problemas colectivos lo que
constituye el objeto esencial del anlisis de
polticas pblicas.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

La poltica pblica
Las polticas pblicas constituyen una respuesta a
un problema pblico que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a travs de
mediadores (ej. medios de comunicacin,
movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de
inters) para debatirse posteriormente en el proceso
democrtico de toma de decisiones.
El problema social es desde este punto de vista una
construccin social y poltica, que depender de
las percepciones, representaciones, intereses y
recursos de los diferentes actores pblicos y privados
que intervienen en el proceso.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

La poltica pblica
No existe una respuesta institucional lineal,
mecnica y que pueda slo entenderse como
el resultado de la importancia o presin
objetiva que genera un problema colectivo.
Esta respuesta, de darse, se plantea siempre
en el marco de un ejercicio
<<redistributivo>> (con ganadores y
perdedores), en el centro de una
<<movilizacin de visiones sesgadas>>.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

La poltica pblica y la poltica

econmica
La nocin de poltica pblica hace referencia a
las interacciones, alianzas y conflictos,
en un marco institucional especfico, entre los
actores pblicos, parapblicos y
privados, para resolver un problema colectivo
que requiere una accin concertada.
Tales problemas se presentan en mbitos
especficos por lo que se habla de poltica
econmica, poltica social, poltica industrial,
etc.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

La poltica pblica y la poltica

econmica
La poltica pblica existe slo en la medida en
que seala su campo de accin.
Su objeto tiene que ser enunciado.
De manera que existe una poltica (pblica)
econmica, social, exterior, ambiental, etc.
Mediante esta operacin se admite
explcitamente una distribucin de la
realidad en distintos campos, sectores y
territorios (poltica econmica ecuatoriana,
colombiana, china, etc.), idealmente
independientes los unos de los otros.
Andr-Noel Roth Deubel (2012), Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin

La poltica pblica y la poltica

econmica
Cada poltica pblica tiene su campo de
intervencin reservado que puede ser
objeto de varias subdivisiones para las cuales
se fijan objetivos ms especficos.
Ej. La poltica econmica se subdivide en
poltica monetaria, poltica cambiaria,
poltica fiscal, poltica financiera, poltica
industrial, poltica de crecimiento econmico,
poltica de estabilizacin y empleo.
Andr-Noel Roth Deubel (2012), Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin

Definicin operativa de poltica

pblica
Es una serie de decisiones o de acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, pblicos o a veces no pblicos -cuyos recursos,
nexos institucionales e intereses varan- a fin de
resolver de manera puntual un problema
polticamente definido como colectivo.
Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos
formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos sociales
que, se supone, originaron el problema colectivo a
resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos
sociales que padecen los efectos negativos del problema
en cuestin (beneficiarios finales)
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

El tringulo de base de los actores de una poltica pblica

Autoridades poltico-administrativas,
quienes elaboran y aplican la poltica
pblica

Hiptesis de
intervencin

Definicin poltica del

problema colectivo a
resolver

Terceros
afectados

Gruposobjetivo, o
quienes
causan el
problema
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70)

Hiptesis
causal (es)

Beneficiarios
finales,
o quienes padecen los
efectos negativos del
problema

Terceros
beneficiados

Definicin operativa de poltica

pblica
Incorpora el conjunto de actividades normativas y
administrativas que tratan de mejorar o solventar
problemas reales.
Es el conjunto de decisiones y acciones lo que
definimos como <<poltica pblica>>, siempre y cuando
se trate de decisiones que emergen de los actores
pblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y
que pretendan orientar la conducta de una
poblacin- objetivo determinada a fin de que un
problema colectivo (que la sociedad no est en
condiciones de resolver autnomamente) pueda
resolverse a travs de un esfuerzo conjunto.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Alcance de la poltica pblica

La poltica pblica incorpora las
decisiones correspondientes a todas y cada
una de las etapas de la accin pblica e
incluye tanto reglas generales y
abstractas (leyes, decretos, rdenes,
etc.), como actos individuales y
concretos producidos durante la
ejecucin de las mismas (decisiones
administrativas, autorizaciones,
subvenciones, etc.)
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Elementos constitutivos de una poltica pblica

a) Solucin de un problema pblico
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de
un problema pblico
c) Una coherencia al menos intencional
d) Existencia de diversas decisiones y
actividades
e) Programa de intervenciones
f) Papel clave de los actores pblicos
g) Existencia de actos formales
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las
decisiones y actividades
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

a) Solucin de un problema pblico

Una poltica pblica pretende resolver

un problema social reconocido
polticamente como pblico.
Supone pues el reconocimiento de un
problema, es decir, la existencia de una
situacin de insatisfaccin social,
cuya solucin requiere la accin del
sector pblico.

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de

un problema pblico
Toda poltica pblica busca modificar u
orientar la conducta de grupos de poblacin
especficos (target groups, o grupos objetivo),
ya sea de manera directa o actuando sobre el
entorno de tales actores.
El <modelo de causalidad> presupone la
coherencia de la poltica pblica, y conduce a la
identificacin de los grupos-objetivo de esa
poltica, es decir, los grupos sociales cuyo
comportamiento, se supone, genera el problema
que se trata de resolver.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

c) Una coherencia al menos intencional

Una poltica pblica que quiera

implementarse, presupone una cierta
base conceptual de partida.
Parte de una teora del cambio social o de
un modelo causal que se tratar de
aplicar para resolver el problema
pblico en cuestin.
Supone asimismo que las decisiones y las
actividades que se lleven a cabo estn
relacionadas entre s.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

d) Existencia de diversas decisiones y

actividades
Las polticas pblicas se caracterizan por
constituir un conjunto de acciones que
rebasan el nivel de la decisin nica o especfica,
pero que no llegan a ser una declaracin de
carcter muy amplio o genrico.
Una simple declaracin de poltica
gubernamental afirmando que el sida es un
problema pblico, sin definir los grupos sociales
a los que concierne la existencia de tal problema,
ni las medidas a impulsar, no puede, per se,
considerarse como una poltica pblica.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

e) Programa de intervenciones

El conjunto de decisiones y de
acciones debe, adems, contener
decisiones ms o menos concretas
e individualizadas (decisiones
relativas al programa y a su
aplicacin).

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

f) Papel clave de los actores pblicos

Este conjunto de decisiones y de acciones slo
podr considerarse como una poltica pblica en
la medida en que quienes las toman y las llevan a
cabo lo hagan desde su condicin de actores
pblicos.
Es necesario que se trate de actores integrados
en el sistema poltico-administrativo o bien
de actores privados que posean la legitimidad
necesaria para decidir o actuar en base a una
reglamentacin jurdicamente fundada.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

g) Existencia de actos formales

Una poltica pblica supone la produccin de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de
grupos o individuos que, se supone, originan el problema
pblico a resolver.
Supone la existencia de una fase de implementacin de
las medidas decididas.
En ciertos casos puede ocurrir una no-intervencin del
actor poltico-administrativo o la no utilizacin de
determinados instrumentos de intervencin.
Estas no-decisiones o no-acciones constituyen poltica
pblica si van acompaadas de decisiones formales
paralelas. Ej. Una administracin pblica que
voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmente
una empresa contaminante a fin de incentivar que de
manera rpida cumpla la normativa existente.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las

decisiones y actividades
Las formas de accin pblica actuales son
tanto incentivadoras como coercitivas.
Muchas de las intervenciones pblicas se llevan
a cabo a travs de contratos entre el Estado y
otras administraciones o entes pblicos (ej.
universidades), entre los poderes pblicos y
empresas privadas o pblicas, fundaciones o
cooperativas, etc. (servicios de salud, centros
infantiles, obras de infraestructura, etc.).

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Definicin de una poltica pblica

Elementos constitutivos de una poltica
pblica
Conjunto de decisiones y
actividades

con coherencia, por lo menos en la

intencin,

Elementos que no pueden

considerarse per se como
constitutivos de una poltica pblica
Decisin o actividad nica (por ejemplo, declaracin
de intenciones, enunciar una poltica sin acciones
concretas subsecuentes)
Decisiones o acciones incoherentes (por ejemplo,
promocin del vino desde el punto de vista agrcola
y limitacin del consumo de alcohol; aumento del
impuesto sobre la gasolina por razones fiscales y
polticas del ahorro de energa)

emprendidas o efectuadas por

actores pblicos

Decisiones o acciones emprendidas o efectuadas por

actores privados (por ejemplo, certificacin
promovida por asociaciones de empresas)

con diferentes niveles de

concrecin

Decisiones que no pasan de un estado puramente

legislativo (por ejemplo, principios de intervencin
definidos sin aplicacin posterior)

que se traducen en actos

individuales y concretos

Decisin o actividades sin actos formales de

implementacin (por ejemplo, que no implican
medidas organizacionales en el seno de la
administracin)

... que buscan influenciar la conducta

de grupos-objetivo causantes del
problema poltico a resolver

Decisin o actividad sin objetivos puntuales (por

ejemplo, devaluacin de la moneda sin anticipacin
de las conductas econmicas inducidas)

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

El ciclo de la poltica pblica

(Re) Surgimiento
de un problema

Evaluacin de los
efectos de la poltica
pblica

Percepcin de los
problemas por
actores privados y
pblicos

Implementacin de
los planes de accin

Decisin y adopcin
de un programa
legislativo

Inclusin en la
agenda
gubernamental

Formacin de alternativas

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ciclo de la poltica pblica: fase de surgimiento

y de percepcin de los problemas
Una determinada situacin produce una necesidad colectiva, una
carencia o una insatisfaccin identificable directamente o a
travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante la cual
se busca una solucin.
Surge un problema cuando se constata la diferencia entre la
situacin actual y lo que sera la situacin deseable.
No todo problema social genera una poltica pblica. El
paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico
deriva de una (re) construccin social del problema en cuestin,
lo que se conecta con su mayor o menor incorporacin a los
media (a travs del conocimiento cientfico, de la difusin de
informaciones, del lobbying, de la visibilidad de los afectados,
etc.). Ej. Antes bullyng era problema social pero no problema de
poltica pblica.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ciclo de la poltica pblica: fase de

incorporacin a la agenda poltica

Corresponde a que se tome en cuenta,

por parte de los actores decisivos del
sistema poltico-administrativo, ese
problema de entre las mltiples demandas
provenientes de grupos sociales e incluso
de los propios servicios pblicos.

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ciclo de la poltica pblica: fase de formulacin

y decisin del programa de la poltica pblica

Definicin del <<modelo causal>>

Definicin de la o las soluciones
adaptadas al problema y aceptables
Proceso de contraste entre las
soluciones ideales y los medios
disponibles
Seleccin de los instrumentos de
accin
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ciclo de la poltica pblica: fase de

implementacin
Consiste en una adaptacin del programa
de la poltica a las situaciones concretas a
las que deber enfrentarse (produccin
de outputs)
Aplicacin de las soluciones seleccionadas
Acciones de los agentes administrativos a
cargo de la implementacin

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ciclo de la poltica pblica: fase de evaluacin

Pretende determinar los resultados y

los efectos de dicha poltica en trminos
de cambios de conducta de los gruposobjetivo (impactos) y en trminos del
grado de resolucin del problema
(outcomes).
Evaluacin de la efectividad, eficacia,
eficiencia, pertinencia de lo realizado
respecto al problema inicial.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Secuencias de una poltica pblica

SECUENCIA

1. fase

2. fase

3. fase

4. fase

5. fase

TERMINOLOGA

Surgimiento y
percepcin de los
problemas

Inclusin en la
agenda

Formulacin y
decisin del
programa de la
poltica

Implementacin
de la poltica

Evaluacin de la
poltica

CONTENIDO

Surgimiento de un
problema

Seleccin (filtro)
de los problemas
emergentes

Definicin del
<<modelo causal>>

Aplicacin de las
soluciones
seleccionadas

Determinacin de
los posibles efectos
de la poltica

Acciones de los
agentes
administrativos a
cargo de la
implementacin

Evaluacin de la
efectividad,
eficacia, eficiencia,
pertinencia de lo
realizado respecto
al problema inicial.

Se han aplicado
las decisiones del
Gobierno y del
Parlamento?

Cules han sido

los efectos directos
e indirectos de la
poltica?

Percepcin del
problema
Definicin del
problema e
identificacin de
sus causas
posibles
Representacin
del problema
Demanda de
accin pblica

PRINCIPALES
CUESTIONAMIE
NTOS DEL
ANALISTA

Cmo se ha
tomado conciencia
del problema?

Esquema de
formulacin del
modelo causal

Definicin de la o
las soluciones
adaptadas al
problema y
aceptables

Respuestas de
los poderes
pblicos a los
problemas que se
reconoce que
han de ser objeto
de una poltica

Proceso de
contraste entre las
soluciones ideales
y los medios
disponibles
Seleccin de los
instrumentos de
accin

Cules son los

factores que han
llevado al
Gobierno a
actuar ante el
problema?

Cules son las

soluciones
propuestas y
aceptadas por
parte del Gobierno
y del Parlamento?
Qu procesos se
han seguido para
formular dichas
soluciones?

Claves para el anlisis de polticas pblicas

Anlisis de la conducta, tanto individual
como colectiva, de los actores implicados en las
diferentes etapas de la poltica pblica.
El contenido y caractersticas institucionales
de una accin pblica (variable a explicar)
son el resultado de las interacciones entre
las autoridades poltico-administrativas y los
grupos sociales que causan y/o padecen los
efectos negativos de un determinado problema
colectivo, que la actuacin de los poderes
pblicos (variable explicativa) tratan de
resolver.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Claves para el anlisis de polticas pblicas

El <<juego>> de los actores depende no slo de
sus intereses respectivos, sino tambin de los
recursos que logren movilizar para
defender sus posiciones con relacin a los
objetivos, a los instrumentos y a los procesos de
elaboracin de una intervencin pblica.
Dicha dinmica o juego puede darse tanto en la
definicin del contenido de la poltica pblica
(aspectos conceptuales y sustantivos),
como en la forma (aspectos operativos que
incluyen procedimientos, organizacin, etc.) en
la que sta se lleva a cabo o se implementa.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Claves para el anlisis de polticas pblicas

Los actores pblicos y privados involucrados
en las polticas pblicas son personas fsicas o
jurdicas, con sus valores, intereses, mecanismos
de defensa y con capacidad de innovacin y
adaptacin.
Capaces por tanto de utilizar las polticas pblicas
para la consecucin de sus propios fines.
Gozan de una amplia autonoma y de suficiente
margen de maniobra para tratar de influir en
las polticas pblicas en el sentido de sus propios
intereses.
El margen de autonoma vara de un actor a otro.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Claves para el anlisis de polticas pblicas

Hay diferencias en la disponibilidad y

accesibilidad de que gozan los
diferentes tipos de actores con relacin
a los recursos de polticas pblicas,
as como el rol crucial que juegan las
instituciones (parlamento, gobierno,
administracin, poder judicial) en ese
escenario de implementacin de las
polticas (cuestin del poder).
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Claves para el anlisis de polticas pblicas

Los actores debern tener en cuenta los obstculos
y las oportunidades que representan las reglas
institucionales vigentes.
Las reglas establecidas a nivel constitucional y
en consecuencia aplicables a todas las polticas
pblicas, predeterminan, dado el principio de la
jerarqua normativa, las reglas especficas ligadas
a una poltica determinada.
Las reglas especficas tendrn una influencia
directa sobre el acceso que un determinado actor
tendr al espacio de la poltica pblica de que se
trate y tambin el tipo de recursos que podr
utilizar.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Claves para el anlisis de polticas pblicas

Las propias reglas son el resultado

(parcial) de una negociacin sobre la
propia formulacin de la poltica en la que
intervinieron (o podan haber intervenido)
los actores involucrados en los resultados
sustantivos que se pretenden conseguir
con esa poltica, y que por tanto son
susceptibles de cambio o adaptacin.

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Anlisis y gestin de polticas pblicas

Grfico 1. Las claves del anlisis de polticas pblicas

Actores:
Tringulo de base formado por
las autoridades polticoadministrativas, los gruposobjetivo y los beneficiarios
finales

Reglas institucionales
generales:

Recursos:

(aplicables a todas las polticas

pblicas)

Derecho, personal, fuerza,

dinero, informacin,
organizacin, consenso, apoyo
poltico, tiempo,
infraestructura.

Reglas institucionales
especficas:
(propias a una poltica
pblica)

Contenido de una
poltica pblica:
Definicin poltica del
problema pblico, programa
poltico-administrativo, planes
de accin, actos de
implementacin, enunciados
evaluativos acerca de los
efectos

Visin de conjunto de los diferentes recursos de polticas pblicas

Apoyo
Poltico
recurso
mayora
Infraestructura
Recurso
patrimonial

Tiempo
Recurso
cronolgico

Consenso
Recurso
confianza

FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 78)

Fuerza
Recurso
violencia

Derecho
Recurso
jurdico

Personal
Recurso
humano

Gestin de los
recursos
(produccin,
combinacin y
substitucin)

Organizacin
Recurso
interactivo

Dinero
Recurso
econmico

Informacin
Recurso
cognitivo

Preguntas de repaso
1. Qu es poltica pblica?
2. Qu es poltica econmica?
3. Cul es la diferencia entre un problema social y un
problema colectivo o pblico?
4. Cules son los elementos constitutivos de una poltica
pblica?
5. Cules son las fases del ciclo de la poltica pblica?
6. Cules son las claves del anlisis de poltica pblicas?
7. Cul es el tringulo de actores de la poltica pblica?
8. Cules son los recursos que movilizan los actores de
las poltica pblicas?

Trabajo autnomo individual

Leer el artculo: Mauricio Len, Poltica
econmica como poltica pblica, MsQmenos de
20 de enero de 2014,
http://www.telegrafo.com.ec/economia/masqmen
os/item/politica-economica-como-politicapublica.html
Leer y resumir en Power Point las secciones 1.1 y
1.3 del captulo 1 del libro de Dente Bruno y
Subirats Joan, Decisiones Pblicas: anlisis y
estudio de los procesos de decisin en polticas
pblicas.
Mirar los videos de la semana 1 y resumirlos en
Power Point (mximo 20 diapositivas).