CADUCIDAD DEL CONTRATO - Oportunidad para declararla / CADUCIDAD

DEL CONTRATO - Declaratoria en la etapa de liquidacin

Sobre la oportunidad que tiene la administracin para declarar la caducidad del
contrato, esta Seccin ha sostenido que de esta potestad concedida por la ley a
la entidad de derecho pblico slo puede hacerse uso mientras est vigente el
contrato y no cuando el plazo haya vencido, ya que una de la limitaciones que
afectan su ejercicio, es precisamente el elemento temporal para no configurar una
incompetencia "ratione temporis". La CAR declar la caducidad del contrato
mediante la resolucin No. 1727 del 29 de junio de 1984. El plazo para la
ejecucin del contrato segn la adicin suscrita el 29 de febrero de ese mismo
ao, se extendi hasta el 2 de abril de 1984. No se discute que el plazo para
entrega de los estudios por parte del consultor venca en esa fecha y que ste
cumpli con la entrega oportunamente; sin embargo, el plazo para entender las
observaciones que formulara la CAR se extenda hasta el 2 de junio (y es
entendible que sea el da hbil siguiente si ste no fue da de despacho), fecha
en la cual el contratista tambin cumpli contestando las observaciones y
correcciones que se hicieron a lostrabajos ejecutados. Pero como el contrato
poda liquidarse hasta el 2 de junio y an no se haba liquidado, la administracin
estaba legalmente autorizada para declarar la caducidad del contrato en la
oportunidad que lo hizo ante los faltantes e inconsistencias que encontr
posteriormente a la entrega. Por lo anterior, el cargo de extemporaneidad
alegado por la parte actora no es de recibo para deducir la ilegalidad de dicho
acto administrativo y es errnea su apreciacin de la liquidacin del contrato es
tarea slo de la administracin y que no hace parte del plazo del mismo. NOTA
DE RELATORIA: Reiteracin jurisprudencial sentencia del 22 de noviembre de
1485.
CONTRATO ESTATAL - Plazo / PLAZO EN EL CONTRATO ESTATAL Alcance / POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION - Vigencia /
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Potestad de autotutela de la
administracin / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Trmino
Cualquiera sea el tipo de contrato que celebre la administracin dispone de un
plazo limitado en el tiempo de acuerdo a su objeto, puesto que puede asumirse
como un negocio jurdico a plazo fijo, dentro del cual el contratista debe cumplir
con su obligacin principal (construir la obra, entregar los suministros, etc) y la
administracin podr ejercer sus potestades sancionatorias (multas, caducidad y
clusula penal) frente al incumplimiento del contratante. Pero si bien es cierto
en la mayora de los casos el plazo del contrato coincide con el de ejecucin de
la obra, con la entrega del suministro, con la prestacin del servicio, tambin lo
es, que este plazo no constituye propiamente hablando el periodo de ejecucin
del contrato porque al finalizar el plazo que se ha destinado para el cumplimiento
de la obligacin principal por parte del contratista las partes no quedan liberadas
de pleno derecho mientras no se extingan todas las obligaciones adquiridas, lo
cual se
cumple necesariamente en la etapa de liquidacin del contrato en la cual es
donde la administracin puede valorar el cumplimiento total de las obligaciones a
cargo del contratista y es la que pone trmino a la vinculacin de las partes. el
contrato que se celebra con el Estado tiene dos plazos: uno para la ejecucin y
otro para la liquidacin y que no tiene jurdicamente el mismo alcance las
expresiones contrato vencido y contrato extinguido, toda vez que frente al primero

la administracin tiene la potestad para exigir las obligaciones a cargo del

contratista y evaluar su cumplimiento, La extincin del contrato por el contrario,
se configura cuando ste ha sido liquidado, En este orden de ideas, no puede
estar ausente en la etapa de liquidacin del contrato la potestad de autotutela de
la administracin para declarar su incumplimiento. Sobre la afirmacin hecha
tantas veces por esta Seccin acerca de que "terminado el contrato, bien por
decreto de caducidad o bien por determinacin del plazo o por cumplimiento del
objeto del contrato, lo que sigue es la liquidacin del mismo", la Sala hace las
siguientes precisiones: Es verdad que vencido el plazo del contrato ste se
coloca en la etapa de liquidacin, pero no resulta razonable sostener que en esta
fase la administracin no pueda hacer de sus potestades sancionatorias frente al
contratista, puesto que vencido el plazo del contrato es cuando la administracin
puede exigir y evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si ste es
satisfactorio; es cuando puede apreciar la magnitud de los atrasos en que
incurri el contratista. Practicada la liquidacin del contrato o vencido el plazo
para hacerlo por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administracin a falla de
aqul dentro de los dos meses (2) siguientes que hoy establece la ley (art.136
numeral 10 lit. d) c c.a.), la administracin queda despojada de sus potestades
sancionatorias y cualquier incumplimiento que se le impute al contratista debe ser
constatado por el juez. NOTA DE RELATORIA: Sobre los lmites temporales de la
Potestad Sancionatoria de la administracin en materia de contratacin menciona
la consulta 1088 de noviembre 8 de 1976. Reiteracin jurisprudencial de la
sentencia de 29 de enero de 1988 Expediente 3615 en cuanto rectific la tesis
sobre el trmino para el ejercicio de las potestades excepcionales en la actividad
contractual.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Declaratoria de caducidad / DICTAMEN
PERICIAL - Valor probatorio
Encuentra la Sala que con el material probatorio que obra en el proceso se
demostr que si existi incumplimiento del consorcio demandante con respecto al
alcance final que pretenda la entidad demandada con la celebracin del
contrato. Para la Sala el consultor entreg la mayora de los estudios y diseos
contratados en forma oportuna y si algunas entregas fueron tardas, no fueron la
causa determinante en la decisin de declarar la caducidad del contrato. fue el
hecho de no haberse entregado por los demandantes algunos de los informes y
la prestacin deficiente de algunos de stos lo que incidi en que el estudio
contratado no llenara las expectativas de la administracin. Existe coincidencia
entre los motivos de inconformidad que tanto durante la ejecucin del contrato
como luego de su vencimiento la administracin manifest al consultor, con los
que desencadenaron la caducidad del contrato. En los mismos motivos
coincidieron los interventores del
contrato y en esta parte se aclara que el funcionario que inicialmente tuvo cargo
la interventora, si bien es cierto reconoci que al inicio de los trabajos los
incumplimientos del consultor fueron menores y de poca importancia, tambin lo
es que como integrante del comit que evalu los estudios finales que entreg el
consultor, comparti la existencia de dicho incumplimiento, tal como se aprecia en
su declaracin. Posee valor probatorio el primer dictamen rendido en el proceso
en el cual se concluy que el contratista incumpli parte de los compromisos
contractuales, toda vez que los trabajos presentados eran insuficientes y no aptos
para la adopcin de la poltica sobre la que versaba en contrato, ya que no
obstante ser adverso a las pretensiones del demandante, fue debidamente

sustentado luego de un anlisis exhaustivo de cada una de las actividades y de

los documentos entregados por el consultor, que la Sala encuentra convincente
de acuerdo con los criterios de la sana crtica.
ARBITRAMENTO TECNICO EN EL CONTRATO ESTATAL - Finalidad /
DECLARATORIA DE CADUCIDAD - Incumplimiento del contrato
Al arbitramento tcnico se acude cuando la disputa no tiene contenido jurdico
sino cuando el reparo es sobre un determinado aspecto que solo opiniones de
especialistas en determinada materia pueden dirimir, caso en el cual ser
necesario que los rbitros posean especiales conocimientos sobre asunto que
versar la decisin. Con la utilizacin de esta forma arbitral se solucionan
controversias originadas en diferencias puramente tcnicas, que no es el caso
que origin la declaratoria de la caducidad del contrato 278 de 1982, ya que as
para el demandante la causa de sta haya sido el hecho de no haberse acogido
por la CAR la solucin que l propuso, no est claramente determinado en los
documentos del proceso que sea esta la circunstancia que llev a la entidad
demandada a tomar tal decisin, pero si lo fueron hechos claros y concretos
como la no entrega de algunos estudios y la insuficiente informacin en algunos
de ellos, que para la demandada no se ajustaron al alcance de los trabajos
sealados en el contrato. De tal forma que los motivos aducidos por la entidad
demandada para declarar la caducidad del contrato no correspondan a aspectos
estrictamente tcnicos que obligaran a la administracin a convocar el
arbitramento que invoca la parte actora, ya que de lo que se trataba era de
evaluar el cumplimiento del consultor, tarea ineludible que deba cumplir la
entidad contratante y que por lo tanto estaba sustrada del fuero arbitral.
CLAUSULA PENAL EN EL CONTRATO - Finalidad / INCUMPLIMIENTO DEL
CONTRATO - Indemnizacin de perjuicios
Cuando las partes estipulan el monto del resarcimiento para un caso futuro de
incumplimiento o retardo, lo que estn haciendo en la prctica y a eso enderezan
su voluntad, es a liquidar preventivamente el dao resarcible y en ello consiste
precisamente la funcin reparadora de la pena pecuniaria. La importancia de
incorporarla en el contrato, radica en que la parte beneficiaria queda eximida de
tener que probar los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento
de la otra parte, teniendo solo la carga de la prueba del dao efectivamente
causado que no alcance a cubrir la pena. los perjuicios derivados del
incumplimiento del demandante seran la suma de $1'559.313 que corresponde al
mayor valor que realmente tuvo que intervenir la CAR para la celebracin del
nuevo contrato. Esta suma resulta ser inferior al valor de la clusula penal
pecuniaria ($2.546.026), que de acuerdo con los artculos 61 y 72 de los decretos
leyes 150 de 1976 y 222 de 1983 debe imputarse al valor de los perjuicios
causados a la entidad contratante. Considera la Sala que no es procedente el
reconocimiento de los perjuicios pretendidos por la entidad pblica demandada,
ya que en el supuesto de que el perjuicio derivado del incumplimiento hubiese
sido superior al valor de la clusula penal, Esta no acredit dentro del proceso
los conceptos y valores que tuvo que sufragar por el incumplimiento del
demandante.
LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Improcedencia descuento de
sumas ya pagadas

La entidad pblica en la liquidacin del contrato de las cuentas de cobro

correspondientes a los meses de septiembre de 1983 a febrero de 1984 a ttulo
de "VALORES NO RECONOCIDOS POR LA CAR E CUENTAS YA PAGADAS" un
valor de $1'125.110.98 y US$ 38,092,60 respectivamente, por concepto de "horas
no reconocidas" de personal profesional tanto nacional como extranjero y algunos
costos directos. Si las cuentas de cobro que mensualmente presentaba el
consultor con la aprobacin del interventor, correspondan a horas efectivamente
trabajadas por el personal profesional destinado al proyecto y a costos directos
efectivamente causados, resulta procedente el cargo que hacen los demandantes
en el sentido de que se trata de pagos que se consolidaron a su favor y que no
tienen causa legal no contractual para deducirse por la contratante, toda vez que
no aparece demostrado que se trate de pagos que se hicieron al contratista como
anticipos que tuviera que justificar posteriormente, o de valores adelantados por
horas o costos directos que todava no se haban causado, o "abonos" por su
trabajo como lo quiere hacer aparecer la entidad demandada. si el trabajo del
consultor no fue recibido "a satisfaccin" por la entidad demandada y no colm
las expectativas para el proyecto que emprendera con los estudios y diseos que
ste hizo, era suficiente que procediera a declarar la caducidad del contrato y a
hacer efectiva la clusula penal pecuniaria. Los valores deducidos por tal
concepto, debern devolverse a los demandantes debidamente actualizados, en
el evento de que le acto de liquidacin del contrato se haya ejecutado por la
administracin.
CONDENA EN COSTAS - Aplicacin de norma procesal / CONDENA EN
COSTAS - Improcedencia por inexistencia de conducta temeraria
Si bien es cierto que de conformidad con el artculo 171 de C.C.A., en armona
con el artculo 392 del Cdigo de Procedimiento Civil, haba lugar a la condena
en costas para el litigante particular que resultara vencido en el proceso sin
importar cual hubiera sido su conducta, sta fue la razn que tuvo el a - quo para
ordenarla, tambin lo es que dicha liquidacin a partir de la ley 80 de 1993
(artculo 75, pargrafo 3), slo puede darse en los procesos derivados de
controversias de naturaleza contractual para cualquiera de las partes, si el juez
"encuentra la existencia de temeridad" de alguna de ellas. No obstante ser estas
leyes posteriores a la presentacin de la demanda, le son aplicables al proceso
por tratarse de normas de carcter procesal que tienen vigencia en forma
inmediata de acuerdo con el articulo 40 de la ley 153 de 1887. En la nueva
regulacin de las costas en el proceso administrativo no basta entonces que la
parte sea vencida, toda vez que se requiere una valoracin de la conducta
observada en el proceso y al tenor de la ley 80 de 1993 esta debe ser temeraria.
En el presente proceso no se encontr de parte de los demandantes que
resultaron vencidos, una conducta que merezca calificarse de temeraria o
dilatoria, puesto que la misma se adecu al ejercicio de su derecho a cuestionar
la legalidad de los actos que se profirieron en su contra, lo cual impide la
condena por este concepto.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Santaf de Bogot, D.C., trece (13) de septiembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999).
Radicacin nmero: 10264
Actor: CONSORCIO GABRIEL GALVIS - HAZEN AND SAWYER
Demandado:CORPORACIN AUTNOMA REGIONAL DE LAS
CUENCAS DE LOS ROS BOGOT, UBAT Y SUREZ
CAR

Procede la Sala a resolver el recurso de apelacin interpuesto por las

partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el 4 de agosto de 1994 en la cual se dispuso:
PRIMERO: Declranse no probadas las excepciones propuestas.
SEGUNDO: Deniganse las pretensiones formuladas en los procesos
acumulados No. 2277 y 2608.
SEGUNDO: (sic) Declrase que el consorcio GABRIEL GALVIS
HAZEN AND SAWYER, incumpli el contrato 278 de 4 de octubre de
1.982.
TERCERO: Deniganse las dems splicas del proceso 3076.
CUARTO: Condnase al Consorcio GABRIEL GALVIS - HAZEN &
SAWYER al pago de la totalidad de las costas que se liquidarn en los
expedientes Ns. 2277 y 2608. As mismo, al pago del 50% de las
costas que se liquidarn en el expediente No. 3076.
ANTECEDENTES

1. Las demandas
Como consecuencia de la ejecucin del contrato No. 278 suscrito el 4 de octubre
de 1982, el Consorcio conformado por el seor Gabriel Galvis y la Sociedad
Hazen and Sawyer P.C., instaur las siguientes demandas ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca:

Demanda del 24 de enero de 1985 (Exp. No. 2277):

1a.- Que es nula la Resolucin #1727 de 29 de junio de 1.984 dictada
por el Director Ejecutivo de la Corporacin demandada, Dr. Diego
Pardo Koppel, por medio de la cual se declar caducado el Contrato
Administrativo de estudios No. 278 celebrado entre la CAR y el
Consorcio que represento el da 4 de octubre de 1.982, as como sus
prrrogas fechadas el 13 de mayo de 1.983 y 29 de febrero de 1.984,
se orden hacer efectiva la clusula penal pecuniaria establecida en
dicho contrato y se dispuso la liquidacin del mismo.
2a.- Que es igualmente nula la Resolucin No. 2759 de 28 de
septiembre de 1.984 proferida por la misma autoridad, pero esta vez
por el Dr. Francisco A. Yepes, como encargado, por medio de la cual, al
resolver el recurso de reposicin interpuesto contra la resolucin
indicada en el punto primero, sta fue mantenida, con excepcin de lo
concerniente a una reduccin parcial de la cuanta de la clusula penal
pecuniaria.
3a.- Que en consecuencia y como restablecimiento del Derecho, se
declare que el Consorcio Gabriel Galvis Hazen And Sawyer, como
entidad contratante, o sus integrantes Gabriel Galvis Y la Sociedad
Hazen And Sawyer, como personas natural la una y jurdica la otra, no
incumplieron el contrato No. 278 de 4 de octubre de 1.982 celebrado
entre el citado consorcio y la Car, y = (sic) sus adiciones y prrrogas.
4a.- Que en consecuencia y no habiendo fundamento legal para hacer
efectiva la clusula penal pecuniaria que se haba pactado en el
contrato y que se mand hacer efectiva a la Compaa de Seguros
SEGUROS UNIVERSAL S.A. por la suma de Un milln quinientos
noventa y cinco mil ochocientos dos pesos con sesenta y tres centavos
($1.595.802.63), se ordene devolverla, y se mande a pagar a mis
representados los saldos pendientes a su favor por concepto del precio
del contrato con sus intereses correspondientes.
5a.- Que, y tambin como restablecimiento del derecho, se condene a
la Corporacin demandada a pagar al Consorcio mencionado, o
separadamente a sus integrantes, o a quienes sus derechos
representen, el monto de los perjuicios materiales y morales que se les
ha causado con la expedicin de los actos cuya nulidad se ha pedido.
6a.- Que la cuanta de los daos y perjuicios morales y materiales a
que debe ser condenada la Corporacin, se actualice en su valor a la
fecha de la sentencia, siguiendo para ello el procedimiento adoptado
por el H. Consejo de Estado y por la Corte Suprema de Justicia para
casos similares y teniendo en cuenta que el perjuicio moral subjetivo
se deber indemnizar con una suma no inferior al valor de mil gramos
oro de puro en la fecha del fallo.

Si no se pudiere establecer el monto de los perjuicios, ellos debern

mandarse liquidar por el procedimiento establecido en el artculo 308
del Cdigo de Procedimiento Civil, y as lo solicito.
Igualmente deber despacharse la condena por intereses corrientes y
moratorios de las sumas en que se concreten los perjuicios
solicitados.
Demanda del 30 de Septiembre de 1985 (Exp. No. 2608):
1.Que se declare la nulidad, por ser violatorias de la Constitucin y
la ley, de las siguientes resoluciones expedidas por el Director
Ejecutivo de la Entidad demandada:
a) No. 0326 del 28 de enero de 1.985, por la cual se dispuso liquidar el
contrato No. 278 del 4 de octubre de 1.982 y sus prrrogas de 13 de
mayo de 1.983 y 29 de febrero de 1.984 suscritos entre las partes
demandante y demandada, en la cual adems se llevo a cabo
efectivamente la indicada liquidacin.
b) No. 1539 del 27 de mayo de 1.985, en virtud de la cual se neg la
reposicin interpuesta contra la resolucin identificada en el literal
anterior.
2 Que, con el carcter de restablecimiento del derecho de la parte
demandante y como consecuencia de la anulacin de los actos
sealados se practique por el H. Tribunal una nueve (sic) liquidacin
del contrato en la cual se respeten los derechos econmicos de dicha
parte.
3 Que, con el mismo carcter de restablecimiento del derecho, se
declare que la entidad demandada es civil y administrativamente
responsable de los perjuicios materiales y morales causados a la parte
demandante por la ilegalidad de los citados actos administrativos y se
le condene, consecuencialmente, a las indemnizaciones pertinentes de
acuerdo con la cuantificacin que se establezca en el proceso o que se
produzca una condenacin en abstracto determinable posteriormente
mediante el trmite previsto en el artculo 308 del Cdigo de
Procedimiento Civil.

Por su parte la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los ros

Bogot, Ubat y Surez - CAR, present demanda de reconvencin el 19 de junio
de 1986 contra el consorcio anteriormente citado, con el fin de que se hicieran las
siguientes declaraciones:

 Primera.- Que el doctor Gabriel Galvis, mayor de edad y vecino de

Bogot, identificado con la C. de C. no. 2.945.216 expedida en
Bogot, y la persona jurdica Hazen And Sawyer, sociedad constituida
bajo las leyes de los Estados Unidos de Norteamrica, con domicilio en
la ciudad de New York (USA), certificado de incorporacin No. A408389
registrado Business Conporation Law, representada en Colombia por el
seor Jos Ral Garca, mayor de edad y vecino de Bogot, o quien
haga sus veces, integrantes del consorcio Gabriel Galvis - Hazen And
Sawyer adjudicatario y parte cocontratante del Contrato Administrativo
de Consultora No. 278 de 4 de octubre de 1982 celebrado entre l y
el establecimiento pblico demandante, son civilmente responsables y
en forma solidaria, segn las disposiciones contenidas en los artculos
contenidas en los artculos 5 y 291 del decreto ley 222 de 1983, por la
ejecucin indebida y la falta injustificada de ejecucin del contrato
Administrativo de Consultora No. 278 de octubre 4 de 1982 celebrado
con la Corporacin Autnoma Regional de los Rios Bogot, Ubat y
Sarez - Car-, segn lo determinado por la interventora del Contrato
mencionado en Acta de Interventora de diecinueve (19) de junio de
1984.
Segunda. - Que, como consecuencia, se condene al doctor Gabriel
Galvis, de las condiciones civiles anotadas, y a la firma Hazen And
Sawyer, sociedad constituda bajo las leyes de los Estados Unidos de
Norteamrica, con domicilio en la ciudad de New York (USA), () a
reconocer y pagar en forma solidaria al establecimiento pblico del
orden nacional denominado Corporacin Autnoma Regional de la
Cuencas de los Ros Bogot, Ubat y Surez- Car, con domicilio en
Bogot, los perjuicios materiales resultantes de la infraccin del
contrato administrativo no. 278 de octubre 4 de 1982 celebrado entre
sta y el citado consorcio, y constituidos por el valor de lo cancelado
por el establecimiento pblico demandante a la firma ILAM Ltda. en
desarrollo del contrato no. 062 de 1985 celebrado entre sta y aqul,
para la terminacin de los estudios y diseos objeto del contrato que
se incumpli por el Consorcio demandado, o por el valor de lo que
determinen pericialmente los Auxiliares de la Justicia designados por
esta H. Corporacin, dentro del trmino probatorio, lo que se har con
los ajustes previstos en el art. 178 del C.C.A.
Tercera.- A la sentencia se dar cumplimiento dentro del trmino
previsto en el art. 176 del C.C.A. - (decreto Ley 01 de 1984), y en caso
de no hacerse as, se reconocern por las personas determinadas los
intereses comerciales corrientes y de mora previstos en el art. 177
ibdem.
Cuarta.- Que se condene en costas a la parte demandada.

2. Los hechos

En las demandas se mencionan en sntesis los siguientes:

a) Entre la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los Ros Bogot,

Ubat y Surez (CAR) y el Consorcio integrado por Gabriel Galvis y la firma
Hazen & Sawyer representada legalmente en Colombia por el seor Jos Ral
Garca, se suscribi el contrato No.278 de octubre 4 de 1982 cuyo objeto
consista en la ejecucin de los estudios e investigaciones requeridos y los
servicios de ingeniera indispensables para la realizacin de los diseos
necesarios de los sistemas para recolectar, tratar y disponer las aguas residuales
domsticas e industriales de los municipios: Tocancip, Villapinzn, Chocont,
Gachancip, Suesca y Tenjo.

b) El plazo del contrato se fij en 12 meses y se dispuso que a los diez meses de
iniciados los trabajos el consorcio deba presentar el informe que consignara las
actividades adelantadas en la etapa de diseo; los meses restantes se utilizaran
por la CAR para evaluar los trabajos presentados y formular los reparos
correspondientes.

c) Por acta de 29 de febrero de 1984 las partes convinieron en prorrogar el plazo

del contrato hasta el 2 de julio de 1984 y lo distribuyeron as: Hasta el 2 de abril
de 1984 para la entrega por parte del consultor de los ltimos trabajos sobre el
diseo definitivo para el sistema de tratamiento de la solucin para el municipio
de Villapinzn y las Curtiembres; entre el 2 de abril y el 2 de mayo para la
evaluacin por parte de la CAR de los trabajos presentados y formular al
consultor los reparos correspondientes; entre el 2 de mayo y el 2 de junio para
efectuar las aclaraciones o correcciones solicitadas por la CAR y el lapso

comprendido entre el 2 de junio y el 2 de julio de 1984 para efectuar la liquidacin

del contrato.

d) El consorcio entreg los estudios en las fechas convenidas, de tal forma que el
ltimo de ellos se entreg oportunamente el 2 de abril de 1984, con lo cual
concluyeron legalmente las obligaciones del contratista.

e) Una vez la Corporacin procedi a evaluar los trabajos presentados y a hacer

las observaciones del caso, el consorcio las respondi el 5 de junio de 1984, ya
que el 2 que era el da ltimo para hacerlo no hubo despacho y el 3 y 4 fueron
feriados, de manera que es incuestionable que el contrato venca en esa fecha y
a partir de ah se abri la etapa de liquidacin del contrato.

f) El comit que conform la CAR para la evaluacin de los documentos finales

elaborados por el contratista conceptu que existan serios inconvenientes en la
solucin dada por el consultor y que por tanto no se deba aceptar la misma.
Tambin la interventora haba manifestado que el contratista incumpli con los
plazos establecidos en la clusula primera del contrato adicional de 29 de febrero
de 1984, al no entregar el informe completo de diagnstico y alternativas.

g) Con base en los anteriores informes, la CAR declar la caducidad

administrativa del contrato a travs de la resolucin No. 1727 del 29 de junio de
1984, invocando el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del
consultor y orden hacer efectiva la clusula penal pecuniaria, la cual fue
confirmada mediante la resolucin No. 2759 de septiembre 28 del mismo ao.

h) Considera el contratista que como la caducidad del contrato fue declarada el

29 de junio de 1984, 2 meses y 24 das despus de terminados y entregados
todos los trabajos por el consultor y cuando ya se estaba en el proceso de
liquidacin del contrato, dicha caducidad es ilegal por extempornea, intil y
abusiva, ya que el objeto del contrato se haba cumplido no slo con la entrega
de los estudios convenidos, sino tambin porque tcnicamente eran suficientes
para los fines que la CAR persegua con el estudio.

i) Mediante la resolucin No. 0326 del 28 de enero de 1985 la CAR liquid

unilateralmente el contrato, la cual confirm a travs de la resolucin No.1539 del
27 de mayo de 1985 al resolver negativamente el recurso de reposicin
interpuesto por el contratista.

j) Dicha liquidacin arroj un saldo a cargo del consorcio de $ 2810.799,27 y de

US$ 36.383.02, toda vez que la CAR descont al consultor valores de cuentas ya
presentadas y tramitadas desde el comienzo del contrato, cuando lo correcto era
que arrojara un saldo de $1370.652,11 y US$ 8.220,46 a favor del contratista
adeudados por la CAR por concepto del saldo del valor del contrato facturado
hasta la terminacin del trabajo.

k) La CAR celebr un nuevo contrato con la firma ILAM Ltda. para la realizacin
de los trabajos que dej de ejecutar el Consorcio y los que quedaron mal
diseados. Por el valor que le implic este nuevo contrato solicita los perjuicios
materiales y econmicos que le caus el incumplimiento del consultor,
independientemente de la clusula penal pecuniaria que se orden hacer efectiva
en la resolucin de caducidad.

3. La sentencia del tribunal

El Tribunal consider que es legal la resolucin por la cual la CAR declar la

caducidad del contrato, toda vez que tanto por el comit asesor que realiz el
estudio a fondo sobre el desarrollo del contrato como en el dictamen pericial
practicado dentro del proceso de caducidad del contrato, se haba demostrado el
incumplimiento del contratista.

No encontr que fuese extemporneo el acto administrativo de la caducidad del

contrato, ya que bastaba mirar los acuerdos a que llegaron las partes en el
contrato adicional del 29 de febrero de 1984 para deducir que si la caducidad se
declar el 29 de junio de 1984, despus de la entidad recibir el informe del comit
asesor en el que se determinaban los varios trabajos no cumplidos por el
consorcio, dicha decisin fue oportuna puesto que el plazo contractual venca el
2 de julio siguiente.

Respecto al acto mediante el cual se liquid el contrato por parte de la CAR,

consider que ste se ajust a la realidad desarrollada durante todo el proceso
contractual y que adems el contratista no logr desvirtuar la presuncin de
legalidad que pesaba sobre el mismo.

En cuanto a los perjuicios reclamados por la CAR, estim que pese a estar
acreditado el incumplimiento del contratista, la CAR no aport prueba alguna que
acreditara la existencia del perjuicio que se le ocasion a la administracin,
puesto que si el perjuicio equivala al valor del contrato No. 062 que celebr con

la firma ILAM para cumplir con las deficiencias dejadas de ejecutar por el
consorcio demandante, del testimonio recibido al represente legal de esa firma se
desprende que el objeto de ese contrato era diferente al del contrato 278/82.

De otra parte, no le otorg ningn valor probatorio al dictamen pericial que se

practic en dicho proceso en el cual se conceptu que el consultor s haba
cumplido, ante la falta de fundamentacin que exige el art. 241 del C.P.C.

Dos de los magistrados que integran la sala aclararon su voto por considerar que
la facultad unilateral de liquidacin del contrato que se otorga a la administracin,
no la autoriza para descontar los pagos ya efectuados porque se atentara contra
la necesaria seguridad jurdica y se le otorgara una facultad exorbitante a la
administracin por va jurisprudencial que la ley expresamente no ha previsto.

4. El recurso de apelacin

4.1 La apoderada de la parte actora argumenta que en el caso que se examina

no existi razn legal ni temporal para que la administracin pudiera declarar la
caducidad del contrato, toda vez que hay discrepancias y faltas de coherencia
en las causales de incumplimiento, en las declaraciones rendidas, en la demanda
y en la resolucin que declara la caducidad y adems sta fue extempornea.

Respecto al cumplimiento de sus obligaciones contractuales, aduce que segn el

testimonio rendido por el interventor que conoci del contrato desde el inicio
hasta finales de 1983 todos los trabajos se ejecutaron, aprobaron y se visaron las

cuentas de cobro en seal de conformidad. De igual manera, las actas de entrega

de los trabajos son prueba fehaciente del cumplimiento por parte de los
consultores; por ello no se entiende cual es el incumplimiento que se le atribuye
al contratista en las resoluciones que se demandan.

El recurrente solicita se tenga en cuenta el peritazgo tcnico que rindieron los

ingenieros Guillermo Galn y Victor Kunh, por cuanto no fue objetado y adems
se constituye en el nico dictamen enteramente tcnico preciso y calificado que
obra en los expedientes y en el cual se respondi clara y concisamente sobre el
cumplimiento del contratista.

Aduce que si la CAR no comparti las soluciones planteadas por el consorcio,

desconociendo de paso la autonoma tcnica que para ste se derivaba de la
clusula 27 del contrato y la idoneidad de los trabajos dada la experiencia que a
nivel internacional tena uno de los integrantes del consorcio que presuponen la
excelencia de los mismos, debi entonces haberse acogido al arbitramento
tcnico establecido en el contrato, antes que declarar la caducidad.

En cuanto a la extemporaneidad de los actos acusados, reiter lo dicho en la

demanda en el sentido de que la declaratoria de caducidad es ilegal por cuanto
dicha medida fue tomada por la CAR en junio 29 de 1984 cuando las
obligaciones contractuales del consorcio haban concluido desde el 2 de junio de
1984, fecha en la que ste hizo las aclaraciones y/o correcciones que le solicit
la CAR de los trabajos finales que entreg desde el mes de abril ya que el plazo
que se extendi hasta el 2 de julio de 1984 era para efectuar la liquidacin del

contrato tarea que, por razones obvias de carcter legal y fctico, no hace parte
de la ejecucin del mismo.

Consider igualmente que en la liquidacin del contrato la CAR le desconoci al

contratista derechos que ya haba adquirido, toda vez que los pagos que ya
haba efectuado fueron con la previa autorizacin del interventor del contrato,
quin dej constancia escrita de que las actividades del contratista se realizaron
a plena satisfaccin.

4.2 Por su parte el apoderado de la CAR sostiene que si el tribunal acept el

incumplimiento del contrato por parte del consorcio contratista, es lgico concluir
que dicho incumplimiento le ocasion perjuicios a la entidad.

Aclar que el

contrato que sta celebr posteriormente con la firma ILAM Ltda tena como
objeto el estudio de las aguas residuales del sector de Villapinzn y las teneras
ubicadas entre ste y Chocont, lo cual corresponda precisamente a los estudios
que no se le aceptaron al consultor o que ste no elabor, como se desprende
del dictamen rendido por los ingenieros Jairo Enrique Rubiano y Hernn Alberto
Gonzlez.

Con respecto a las deducciones que hizo al demandante en la liquidacin del

contrato, manifiesta que descont los valores de los trabajos incompletos, no
aceptados o dejados de entregar cobrados en cuentas ya pagadas, porque slo a
la entrega de los estudios pudo establecer el incumplimiento del consultor.

En

otras palabras puede decirse que los pagos que la CAR efectuaba mensualmente
eran abonos a los trabajos que el Consorcio entregara posteriormente y que los
mismos se encontraban condicionados a su aceptacin, de acuerdo con lo

prescrito por la clusula vigsima primera () sobre los efectos de la caducidad,

en la parte que indica que solo se reconocer lo que corresponda por la parte de
la obra recibida.

5. Alegatos ante esta instancia.

En los alegatos de conclusin tanto el demandante como la entidad pblica

demandada y demandante a la vez, reiteraron los argumentos esbozados en las
demandas y en el escrito de impugnacin. El primero para que se tenga en
cuenta el cumplimiento total y absoluto de las obligaciones a su cargo durante
todo el proceso contractual, quedando demostrada la carencia de fundamento de
la declaratoria de caducidad y la extemporaneidad con que se di la misma y la
segunda para insistir en el reconocimiento de los perjuicios derivados del
incumplimiento del contratista.

El Ministerio Pblico guard silencio

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La sentencia apelada ser modificada previo el examen de los siguientes

aspectos: 1) La extemporaneidad en la declaratoria de caducidad alegada por la
parte actora. 2) Las razones de incumplimiento del consultor invocadas por la
administracin. 3) Los perjuicios derivados del incumplimiento del consultor que

reclama la administracin. 4) La liquidacin del contrato y 5) La condena en

costas para el demandante.

1. La extemporaneidad en la declaratoria de caducidad del contrato alegada

por la parte actora .

La Sala examinar en primer lugar el cargo de incompetencia temporal que alega

el demandante por tratarse del vicio ms grave de todas las formas de ilegalidad
en que puede incurrir el acto administrativo, dado el carcter de orden pblico
que revisten las reglas sobre competencia (arts. 121 y 122 Constitucin Poltica).

El demandante aduce que es ilegal la resolucin No. 1727 de 29 de junio de

1984, por medio de la cual el director ejecutivo de la CAR declar la caducidad
del contrato 278/82, por cuanto se expidi cuando ya el contrato estaba vencido
y los trabajos haban sido entregados en su totalidad.

Sustenta esta afirmacin en el hecho de si bien es cierto las partes haban

prorrogado el plazo del contrato hasta el 2 de julio de 1984, a dicho plazo hay
que restarle el lapso comprendido entre el 2 de junio y el 2 de julio, el cual se
destinara a la liquidacin del contrato, de donde, el plazo para el cumplimiento
de las obligaciones por parte del consorcio venci el 2 de junio de 1984 y ste
entreg el 5 de junio (da hbil siguiente) la respuesta a las observaciones que la
CAR formul a los ltimos trabajos entregados, razn por la cual en esa fecha
terminaron contractual y legalmente sus obligaciones como contratista y se
produjo el vencimiento del plazo.

Con base en estos antecedentes la Sala observa lo siguiente:

De acuerdo con la clusula tercera del contrato 278/82, el plazo del mismo
inicialmente se seal en 12 meses, de los cuales los primeros 10 meses estaban
destinados a la elaboracin y entrega de los informes por parte del consultor,
correspondindole por ltimo entregar el que consignara los criterios de diseo,
las caractersticas de las obras y en general las actividades adelantadas en la
etapa de diseo. Los dos meses restantes, segn la clusula dcima tercera, se
utilizaran por la CAR para evaluar los trabajos presentados por el consultor y
formular los reparos correspondientes (fl. 21 C.3).

Como se afirma en los hechos de la demanda y de acuerdo con los documentos

que reposan en el expediente, el plazo del contrato posteriormente se modific
por medio del contrato adicional del 13 de mayo de 1983, en el cual se estableci
otro cronograma para la entrega de los informes por parte del consultor y se
concedieron 6 meses para que presentara un informe de diseo de la solucin
adoptada y otro de normas de operacin y control (clusulas tercera y sexta. fl.
39 C.3).

Pero los plazos definitivos para la entrega de los estudios contratados fueron
reprogramados en el contrato de adicin suscrito el 29 de febrero de 1984 (fl. 45
C.3), en los siguientes trminos:

PRIMERA - PLAZO.- Las partes convienen en prorrogar hasta el da 2

de julio de 1.984 el trmino pactado en la Clusula Tercera del contrato

de adicin suscrito el 13 de mayo de 1.983, plazo dentro del cual se

presentarn los informes finales, se evaluarn y revisarn los mismos,
se harn las correcciones y/o aclaraciones necesarias si las hubiere y
en fn se proceder a la liquidacin del contrato, todo dentro de los
siguientes trminos: a) LOS CONSULTORES entregarn el 15 de
marzo de 1984, fecha lmite y definitiva el informe completo de
Diagnstico y el Informe Completo de Alternativas para el Municipio de
Villapinzn y las Curtiembres. b) LOS CONSULTORES entregarn el
da 23 de marzo de 1984, fecha lmite, los Diseos Definitivos de los
Sistemas Recolectores y de Tratamiento, Pliegos de Obras y Equipos,
Presupuestos, Plan de Inversiones y Manuales de Operacin y
Mantenimiento, correspondientes a los municipios de Chocont,
Suesca, Gachancip, Tocancip y Tenjo. c) LOS CONSULTORES
entregarn el da 2 de Abril de 1984 fecha lmite, el Diseo Definitivo
para el Sistema de Tratamiento de la Solucin para el Municipio de
Villapinzn y las Curtiembres, el cual deber consultar el desarrollo de
las siguientes actividades: () .
PARAGRAFO PRIMERO.- El perodo comprendido entre el 2 de abril
de 1984 y el 2 de mayo del mismo ao ser utilizado por LA
CORPORACIN para evaluar los trabajos presentados y formular los
reparos correspondientes. LOS CONSULTORES dispondrn del lapso
comprendido entre el 2 de mayo de 1982 y el 2 de junio del mismo ao
para efectuar aclaraciones y/o correcciones solicitadas por la
CORPORACION, si las hubiere y para proceder a la Edicin final de
los trabajos, siendo entendido que durante los dos (2) meses a que se
refiere este pargrafo, LA CORPORACIN no reconocer gasto
alguno a los CONSULTORES por ningn concepto, excepto la edicin
final que se har en todo caso con cargo al valor adicionado en esta
prrroga. PARAGRAFO SEGUNDO.- En el perodo restante, es decir,
el comprendido entre el 2 de junio de 1984 y el 2 de julio del mismo
ao, se proceder a la liquidacin del contrato.
En estas condiciones, afirma el demandante que el trabajo objeto del contrato
concluy por entrega total el 2 de abril de 1984, y extendindose an ms, el 2
el 5 de junio del mismo ao por

entrega de la respuesta a las ltimas

observaciones de la CAR. Por tanto, si la declaratoria de caducidad se produjo

el 29 de junio de 1984, la sola comparacin de fechas hace concluir
forzosamente que la sancin administrativa se impuso rebasando todas las
oportunidades legales y convencionales.

Para despachar este cargo la Sala anticipa que el contrato No. 278/82 no estaba
vencido al momento en que la administracin declar la caducidad, no solamente
porque todava estaba vigente el plazo del contrato, as estuviera en la etapa de
liquidacin, sino tambin por la circunstancia de que no se haban extinguido
todas las obligaciones del contratista, contrariamente a lo que ste afirma, ni
mucho menos las obligaciones de la administracin por las razones que a
continuacin se precisan.

1.1

Las potestades de la administracin en el contrato estatal.

Sobre la oportunidad que tiene la administracin para declarar la caducidad del

contrato, esta Seccin ha sostenido que de esta potestad concedida por la ley a
la entidad de derecho pblico slo puede hacerse uso mientras est vigente el
contrato y no cuando el plazo haya vencido, ya que una de las limitaciones que
afectan su ejercicio, es precisamente el elemento temporal para no configurar una
incompetencia ratione temporis.

Esta posicin se ha reiterado en distintas

oportunidades pero siempre con la misma orientacin en varias de sus

sentencias1.

En sentencia del 22 de noviembre de 1979 (Exp. 1485), como en otras de las que
se citaron, sostuvo:
En forma reiterada ha dicho el Consejo de Estado que la caducidad
del contrato solo es procedente cuando ste est vigente y no cuando
el contrato ha terminado por vencimiento del plazo contractual o ante
la terminacin de la obra contratada. La finalidad de la clusula de
caducidad es precisamente dar por terminado el contrato. Pero si ya
Sentencias de: 21 de febrero de 1986, Exp. 4550; 29 de enero de 1988, Exp. 3615; 9 de abril de
1992, Exp. 6491; 15 de febrero de 1991, Exp. 5973; 6 de junio de 1996 Exp. 2240; 18 de julio de
1997, Exp. 10.703; 4 de junio de 1998, Exp. 13988.
1

feneci por vencimiento del plazo o ejecucin de las obras, lo nico

que legalmente procede es su liquidacin, para saber quien debe a
quien y cunto o para que se haga uso de las acciones legales que
cada parte considere conveniente a sus intereses. ()

En sentencia del 29 de enero de 1988 (Exp. 3615) se precis la doctrina segn la

cual la administracin no poda declarar unilateralmente el incumplimiento de un
contrato administrativo de tracto sucesivo despus de su vencimiento, dejando a
salvo el evento en el que tal declaratoria se hiciera despus de ese vencimiento
como medida obligada para hacer efectiva la clusula penal pecuniaria.

Para referirse a la competencia temporal de la administracin con respecto al

ejercicio de los poderes exorbitantes, la Sala ha utilizado distintas expresiones
tales como que los actos deben proferirse durante el plazo del contrato, o
mientras el contrato no se haya vencido, o en vida del contrato,

o antes de su

vencimiento o fenecimiento, etc. pero no se ha precisado por la jurisprudencia

cul es la vigencia del contrato administrativo, hoy contrato estatal, lo cual
constituye una buena razn para que ahora la Sala se ocupe del tema.

1.2 Las obligaciones a plazo.

Es pertinente recordar que en el rgimen general de las obligaciones el

establecimiento del plazo del contrato seala la exigibilidad de las obligaciones
que de l se derivan para cada uno de los contratantes.

De acuerdo al art. 1551 del Cdigo Civil el plazo es la poca que se fija para el
cumplimiento de la obligacin, lo cual significa que en las obligaciones a plazo
-aquellas en las que se ha fijado una fecha determinada para su cumplimiento-,
que son las que para el caso interesan, el cumplimiento est supeditado a la
llegada de esa fecha, momento en el cual son exigibles las obligaciones que se
contrajeron, pero en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que
surgieron del contrato.

Obsrvese que en el art. 1625 del Cdigo Civil entre los diferentes modos que
seala para extinguir las obligaciones, no relaciona la llegada del plazo; de lo
cual se deduce que ste no extingue las obligaciones, porque ocurrida o llegada
la fecha para su cumplimiento lo que deviene es la exigibilidad de las mismas,
pero no la extincin ipso facto de todos los derechos y obligaciones, ya que si
entre las partes existen obligaciones pendientes, stas slo se extinguirn una
vez se haya cumplido con las mismas.

En otras palabras, con el cumplimiento de la obligacin principal no se da por

terminada la relacin contractual si del contrato se derivan otras obligaciones
para cualquiera de las partes, caso en el cual el vnculo que se ha creado con el
contrato todava estar vigente y an no se ha extinguido.

1.3 El plazo en los contratos que celebran las entidades pblicas.

Las reglas del derecho comn acabadas de citar no son ajenas a la contratacin
con el Estado, pese a que en principio sta se rige por las normas de derecho
pblico y las especiales sobre la materia.

En los contratos que celebra la administracin para la consecucin de los fines

estatales, el plazo no es nicamente el que se fija para la construccin,
reparacin o conservacin de la obra, si ste es de obra pblica, o para la
entrega de los elementos si es de suministro, o para la prestacin del servicio si
es de esta naturaleza, etc., pues el plazo del contrato no se conviene solamente
para el cocontratante sino tambin para la administracin, toda vez que de su
parte tiene la obligacin de cumplir con los compromisos que asumi para con el
contratista en los trminos que se hayan previsto, vale decir, para la entrega de
los terrenos, los diseos o planos para la ejecucin de la obra, para ordenar la
iniciacin de los trabajos, para realizar los pagos, para que el contratista cumpla
las rdenes que le imparta, etc. y habr otros plazos que son comunes a las
partes como el previsto para la liquidacin del contrato por mutuo acuerdo. De tal
forma que el incumplimiento de cualquiera de estos plazos depara para el
causante consecuencias sancionatorias y pecuniarias que se hacen ms
exigentes en el trfico administrativo al estar de por medio la continua y eficiente
prestacin de los servicios pblicos.
Sin duda, cualquiera sea el tipo de contrato que celebre la administracin
dispone de un plazo limitado en el tiempo de acuerdo a su objeto, puesto que
puede asumirse como un negocio jurdico a plazo fijo, dentro del cual el
contratista debe cumplir con su obligacin principal (construir la obra, entregar
los suministros, etc.) y la administracin podr ejercer sus potestades
sancionatorias (multas, caducidad y clusula penal) frente al incumplimiento del

cocontratante. Pero si bien es cierto en la mayora de los casos el plazo del

contrato coincide con el de ejecucin de la obra, con la entrega del suministro,
con la prestacin del servicio, tambin lo es, que este plazo no constituye
propiamente hablando el periodo de ejecucin del contrato porque al finalizar el
plazo que se ha destinado para el cumplimiento de la obligacin principal por
parte del contratista las partes no quedan liberadas de pleno derecho mientras no
se extingan todas las obligaciones adquiridas, lo cual se cumple necesariamente
en la etapa de liquidacin del contrato en la cual es donde la administracin
puede valorar el cumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista y
es la que le pone trmino a la vinculacin de las partes.

Para que la administracin pueda asumir la direccin y control de la ejecucin del

contrato y ejercer la correspondiente potestad sancionatoria, se establece un
programa o cronograma de trabajo que contiene una serie de plazos parciales,
dentro de los cuales el contratista debe ejecutar el contrato de tracto sucesivo.
De manera que el vencimiento del plazo estipulado en el contrato sin que el
contratista haya satisfecho sus prestaciones o las haya atendido tarda o
defectuosamente, configura ipso iure o de pleno derecho el fenmeno del
incumplimiento contractual. En estos casos, opera automticamente la mora sin
necesidad de reconvencin o intimacin para que el contratista cumpla la
prestacin, conforme al aforismo romano dies interpellat pro homine previsto en
el artculo 1608, ordinal 1 del Cdigo Civil.

En este orden de ideas, debe precisarse que dentro de los plazos para la
ejecucin del contrato existe uno y con seguridad el de mayor importancia y es
aqul que corresponde a la terminacin definitiva de la obra, o a la entrega del

ltimo suministro o del estudio o diseo que se ha confiado, momento en el cual

la administracin podr igualmente, como lo vena haciendo durante la ejecucin
del contrato, evaluar el cumplimiento del contratista para poderle recibir a
satisfaccin, puesto que es una exigencia del inters pblico que el colaborador
privado cumpla sus prestaciones conforme al ritmo previsto en el programa y con
sujecin a las especificaciones tcnicas establecidas en el contrato. En el evento
de que el contratista no haya cumplido cabalmente, vale decir, porque entrega la
obra inconclusa o se presentan faltantes o se requiere de reparaciones, la
administracin podr hacer valer sus poderes sancionatorios de acuerdo con la
magnitud del incumplimiento.

1.4 La etapa de liquidacin del contrato.

Durante la vigencia del decreto ley 150 de 1976, dispona el art. 191 que los
contratos de obras pblicas y de suministro deban liquidarse una vez se hayan
cumplido o ejecutado las obligaciones surgidos de los mismos, al igual que todos
los contratos como consecuencia de la declaratoria de caducidad, terminacin
por mutuo acuerdo, declaratoria de nulidad o terminacin unilateral. El art. 193
sealaba que en el acta de liquidacin del contrato adems de las sumas
recibidas por el contratista por la ejecucin de la prestacin a su cargo, deban
determinarse las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor
de las sanciones por aplicar, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo
acordado en el respectivo contrato (resaltado de la sala).

El decreto ley 222 de 1983 recogi este mismo texto en sus artculos 287 a 289,
pero agreg que se podan determinar en la liquidacin del contrato las
indemnizaciones a favor del contratista.

La ley 80 de 1993 por su parte, dispuso en el art. 60 que seran objeto de

liquidacin todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por aquellos los
de ejecucin y cumplimiento prolongados en el tiempo, etapa en la cual las partes
deban acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar. En
cuanto al contenido del acta de liquidacin seal que en ella deban constar los
acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin
a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Con estos antecedentes busca la Sala resaltar y recordar la importancia que

tiene la etapa de liquidacin del contrato y los alcances de la misma, ya sea
porque se haya realizado de mutuo acuerdo o porque a falta de ste la
administracin la realice unilateralmente.

Si la ley permite que en esta etapa los contratantes ajusten todas las cuentas que
se suscitaron con ocasin de la ejecucin del contrato, que puedan hacerse
reconocimientos o determinarse indemnizaciones a favor del contratista, que
daba lugar hasta para la aplicacin de sanciones al contratista (porque eso es lo
que se deduce de los derogados artculos 193 y 289 citados), que la
administracin puede retener las sumas que estime se le deben, todo con
ocasin de la ejecucin del contrato, no puede jurdicamente tenerse su
liquidacin como una etapa extraa al plazo contractual.

No en vano la Sala ha considerado que la liquidacin del contrato, es un

autntico corte de cuentas entre los contratantes, en la cual se define quien debe
y cunto2,

y que cuando se suscribe sin reparos cierra para las partes la

En este sentido pueden verse las sentencias de abril 4 de 1992. Exp. 6661; diciembre 2 de 1993,
exp. 8310; julio 29 de 1996, exp. 9477.
2

posibilidad de ejercer todas las acciones que se originan del contrato. De otro
lado, la liquidacin del contrato marca el punto de partida para determinar el
plazo de la caducidad de las acciones que se deriven del mismo (art. 136
numeral 10, lit. c y d C.C.A ).

De acuerdo con lo anterior, la sala precisa que el contrato que se celebra con el
Estado tiene dos plazos: uno para la ejecucin y otro para la

liquidacin y que no tienen jurdicamente el mismo alcance las expresiones

contrato vencido y contrato extinguido, toda vez que frente al primero la
administracin tiene la potestad para exigir las obligaciones a cargo del
contratista y evaluar su cumplimiento. La extincin del contrato por el contrario,
se configura cuando ste ha sido liquidado. En este orden de ideas, no puede
estar ausente en la etapa de liquidacin del contrato la potestad de autotutela de
la administracin para declarar su incumplimiento.

Sobre la afirmacin hecha tantas veces por esta Seccin acerca de que
terminado el contrato, bien por decreto de caducidad o bien por terminacin del
plazo o por cumplimiento del objeto del contrato, lo que sigue es la liquidacin del
mismo 3, la Sala hace las siguientes precisiones:

Es verdad que vencido el plazo del contrato ste se coloca en la etapa de

liquidacin, pero no resulta razonable sostener que en esta fase la administracin
no pueda hacer uso de sus potestades sancionatorias frente al contratista, puesto
que vencido el plazo del contrato es cuando la administracin puede exigir y
3

Sentencia de 2 de octubre de 1980, Exp. 2419.

evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si ste es satisfactorio; es

cuando puede apreciar la magnitud de los atrasos en que incurri el contratista.
Este pensamiento no es nuevo para la Corporacin. Ya la Sala de Consulta y
Servicio Civil 4 en relacin con los lmites temporales para el ejercicio por

la

administracin de la prerrogativa de declarar la caducidad de un contrato

consider que
() Si la caducidad es facultad que tiene la entidad pblica para dar por
terminado un contrato por el incumplimiento del contratista, es obvio que si
transcurre el trmino establecido para la ejecucin de la obra sin que ella se
hubiere terminado, puede la entidad pblica decretar inmediatamente la
caducidad, ya que el no terminar la obra dentro del plazo previsto, bien puede
considerarse como el incumplimiento por excelencia por parte del contratista. La
caducidad tiene por s misma sus consecuencias muy importantes, a las cuales
no puede renunciar la entidad que en los contratos administrativos goza de ese
privilegio. Lo contrario, la no declaracin de caducidad, podra llevar a un litigio
prolongado y de consecuencias imprevisibles para la administracin.

Es una

obligacin declararla en los casos de incumplimiento del contratista.

Vale la pena aadir en este punto que una de las causales de caducidad, como
es el incumplimiento del contratista respecto al trmino de que dispona para la
realizacin de la obra, no puede establecerse sino en el momento mismo en que
ese trmino expir. Por consiguiente, si bien el contrato no ha terminado por el
hecho mismo del incumplimiento del contratista en cuanto al trmino, la entidad
pblica lo da por terminado en ejercicio de la facultad que le confiere la clusula
de caducidad.
Sostener lo contrario podra tener algn fundamento si las potestades
sancionatorias y de decisin unilateral de la administracin derivaran de las
clusulas del contrato (ex contractus) y no de la ley (ex lege), como han sido

Concepto del 8 de noviembre de 1976. Radicacin No. 1088.

concebidas en los estatutos contractuales en los que se les ha dado el alcance

de potestades ope legis, esto es, derivadas del slo ministerio de la ley y por
consiguiente irrenunciables, frente a las cuales no se ha sealado un plazo
perentorio para su ejercicio. Particularmente, en relacin con la caducidad la ley
ha sealado que se trata de una clusula (sic) presunta (art. 65 decreto ley 222
de 1983) o lo que es lo mismo, que se entiende pactada (sic) an cuando no se
consigne expresamente (art. 14 ley 80 de 1993).

En conclusin, cuando el contratista de la administracin no cumple dentro del

plazo establecido en el contrato, es precisamente el vencimiento del plazo el que
pone en evidencia su incumplimiento y es este el momento en el que la
administracin debe calificar la responsabilidad que le incumbe al contratista, de
manera que si lo fue por motivos nicamente imputables a l que no encuentran
justificacin, debe sancionar su incumplimiento.

En este sentido la sala retoma y reitera la doctrina sentada en la sentencia de

enero 29 de 1988, Exp. 3615, en cuanto rectific la tesis anterior sobre el trmino
para el ejercicio de las potestades excepcionales en la actividad contractual y
sostuvo que la administracin podr declarar el incumplimiento (o la caducidad) 5
despus del vencimiento del plazo contractual de ejecucin y antes de la
liquidacin o dentro del acto liquidatorio mismo, pero no despus de la expedicin
de ste .

Hoy a la luz del art. 18 de la Ley 80 de 1993, a diferencia de lo que suceda en los estatutos
contractuales anteriores, es claro que los conceptos de caducidad e incumplimiento son
equivalentes.
5

La Sala precisa que la evaluacin sobre el cumplimiento del contratista, la

aplicacin de los correctivos que la administracin considere necesarios y

las sanciones impuestas, son vlidas si se efectan durante el plazo para

el cumplimiento del objeto del contrato y la liquidacin del mismo.

Practicada la liquidacin del contrato o vencido el plazo para hacerlo por mutuo
acuerdo o unilateralmente por la administracin a falta de aqul dentro de los dos
(2) meses siguientes que hoy establece la ley (art. 136 numeral 10 lit.d.) c.c.a.),
la administracin queda despojada de sus potestades sancionatorias y cualquier
incumplimiento que se le impute al contratista debe ser constatado por el juez.

1.5 El caso concreto.

La CAR declar la caducidad del contrato mediante la resolucin No. 1727 del 29
de junio de 1984.

El plazo para la ejecucin del contrato segn la adicin

suscrita el 29 de febrero de ese mismo ao, se extendi hasta el 2

de abril de 1984. No se discute que el plazo para la entrega de los estudios por
parte del consultor venca en esa fecha y que ste cumpli con la entrega
oportunamente; sin embargo, el plazo para atender las observaciones que
formulara la CAR se extenda hasta el 2 de junio (y es entendible que sea el da
hbil siguiente si ste no fue da de despacho), fecha en la cual el contratista
tambin cumpli contestando las observaciones y correcciones que se hicieron a
los trabajos ejecutados. Pero como el contrato poda liquidarse hasta el 2 de julio
y an no se haba liquidado, la administracin estaba legalmente autorizada para
declarar la caducidad del contrato en la oportunidad que lo hizo ante los faltantes
e inconsistencias que encontr posteriormente a la entrega. Por lo anterior, el

cargo de extemporaneidad alegado por la parte actora no es de recibo para

deducir la ilegalidad de dicho acto administrativo y es errnea su apreciacin de
que la liquidacin del contrato es tarea slo de la administracin y que no hace
parte del plazo del mismo.

2.

Las razones de incumplimiento del consultor invocadas por la

administracin.
El segundo cargo que formula el demandante al acto acusado consiste en que
ste se motiv en un hecho que no existi, toda vez que el consultor entreg los
estudios y los diseos que se le encargaron en la oportunidad que se le haba
sealado y eran suficientes para los fines de la entidad demandada.

Sobre el incumplimiento del contratista la sala encuentra lo siguiente:

2.1 La motivacin del acto que decret la caducidad del contrato.

La entidad demandada motiv la resolucin No. 1727 del 29 de junio de 1984 (fl.
32 c.29) en los siguientes incumplimientos de parte del consultor:

No se present el diagnstico completo de los sistemas de acueducto

desatendindose la obligacin consignada en el numeral 2) de la
clusula segunda ()
No se entreg el informe completo de diagnstico y alternativas en los
trminos que haban sido establecidos en la clusula 2 ()
El diseo de lagunas como sistema de tratamiento de las aguas negras
de los municipios de CHOCONTA, TOCANCIP, SUESCA,
GACHANCIPA y TENJO presenta deficiencias en los estudios de
vientos, estructuras de entrada y salida y lagunas de lodo, lo que

implica incumplimiento del literal b) de la adicin firmada el 29 de

febrero de 1984.
En relacin con la planta de tratamiento de aguas residuales para el municipio de
Villapinzn, seal:
no existe un estudio tcnico - econmico de alternativas de
tratamiento que permita a la Corporacin tener elementos de juicio
para adoptar el sistema de tratamiento escogido por los consultores.
-La solucin diseada por los consultores carece de soporte de
investigacin de laboratorio, necesario para la adopcin de los
parmetros de diseo. En este sentido no se cumplieron los literales
a) y c) de la adicin del 29 de febrero de 1984.
No existe un estudio tcnico - econmico de alternativas de
localizacin para la disposicin de los residuos slidos de las
curtiembres de VILLAPINZON, dejando as de observarse la obligacin
contenida en el literal c) de la adicin del 29 de febrero de 1984, segn
la cual el consorcio deba presentar un diseo completo.

La Sala constata que la entidad pblica demandada para tomar esta decisin se
apoy en el informe de Interventora del 19 de junio de 1984 (fls. 291 a 297 anexo
No. 30), en el que se puntualizaron los anteriores aspectos relacionados con el
incumplimiento del contrato No. 278 de 1982 y sus respectivas adiciones y
fundament la caducidad en la clusula vigsima primera del mismo, segn la
cual la corporacin poda declarar la caducidad administrativa del contrato en
caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contractuales por parte
del contratista

o cuando los trabajos no fueran satisfactorios a juicio de la

Corporacin (subrayas de la sala).

De acuerdo con la clusula segunda numeral 2 del contrato, era parte de los
trabajos el diagnstico de la situacin actual de los sistemas de acueducto y
alcantarillado en cada uno de los municipios y segn la adicin que se suscribi
el 29 de febrero de 1984, el consultor deba entregar: a) el informe completo de

diagnstico y el informe completo de alternativas para el municipio de Villapinzn

y curtiembres, b) los diseos definitivos de los sistemas recolectores y de
tratamiento, pliegos de obras y equipos, presupuestos, plan de inversiones y
manuales de operacin y mantenimiento correspondientes a los municipios de
Chocont, Suesca, Gachancip, Tocancip y Tenjo y c) el diseo definitivo para el
sistema de tratamiento de la solucin para el municipio de Villapinzn

y las

curtiembres.

A primera vista los cargos de incumplimiento que se le atribuyeron al contratista

en el acto demandado, coinciden con los acuerdos contractuales que se acaban
de citar, de ah que sea necesario confrontar si los documentos que entreg el
consultor estaban completos y eran suficientes para los programas que
emprendera la entidad demandada, como lo afirma el demandante. Lo anterior
slo podr verificarse con el material probatorio que reposa en el expediente.

2.2 La prueba documental que obra en el proceso sobre el incumplimiento

del consultor.

Durante la ejecucin del contrato la Interventora requiri en varias ocasiones al

consultor para que cumpliera estrictamente los acuerdos, plazos y programas
establecidos, como consta en el oficio No.10607 del 2 de diciembre de 1983 (fl.
344 anexo No. 30) y para que incluyera en los documentos toda la informacin
requerida de acuerdo con la clusula segunda del contrato ( oficio No.1033 del 7
de febrero de 1984, fl. 333 anexo No. 30).

Con oficio No. 5381 del 25 de abril de 1984 (fecha para la cual supuestamente el
consultor ya haba entregado los documentos de diseo definitivo) la CAR le
solicit cumplir con lo pertinente al diagnstico de la situacin actual de los
sistemas de acueducto, ya que desde el mes de enero de ese ao haba
solicitado ampliaciones en algunos aspectos y record los requerimientos hechos
desde ese mismo mes, toda vez que no encontr el referido diagnstico en los
documentos entregados por el consultor (fls. 162 a 164 C. 26).

Mediante oficio No. 5706 del 2 de mayo de 1984 (fl. 58 a 72 C.26), el interventor
del contrato remiti al consultor las observaciones que hizo la interventora y un
asesor extranjero a los documentos de diseo de los sistemas de tratamiento de
aguas negras de los municipios objeto del contrato y a los planteamientos socioeconmicos con respecto a las curtiembres del sector Chocont -Villapinzn, con
el fin de que considerara y revisara una serie de aspectos del estudio. El informe
daba cuenta de incoherencias encontradas en algunas evaluaciones y la falta de
informacin sobre la carga industrial y contaminante que llev a que la CAR
tuviera que hacer recomendaciones para la obtencin de otras alternativas y
estudios adicionales, como puede apreciarse en el informe que obra a folios 59
-72.

Por oficio No. 5747 del 7 de mayo de 1984 la entidad pblica una vez ms le
solicit al consultor la respuesta a todas las observaciones que hasta entonces
haba hecho, so pena de no acreditar haber recibido los informes de alternativas y
diagnstico completos (fl. 103 C.26).

Existen otras comunicaciones que se le enviaron al consultor para que en el

trmino

destinado

las

observaciones

correcciones

atendiera

los

requerimientos y allegara los documentos que quedaban pendientes (fl 104

C.16), hasta llegar al informe final de observaciones contenido en el acta de
interventora del 19 de junio de 1984 (fls.

294-297 anexo 30) en la que se

fundament la caducidad del contrato, en razn a que para el comit que evalu
los trabajos presentados por el contratista, estos no cumplieron con lo previsto en
el contrato original y sus adiciones.

Luego de la declaratoria de caducidad del contrato el contratista mostr voluntad

y disposicin para realizar los trabajos que fueran necesarios para satisfacer las
objeciones que hicieron los tcnicos de la entidad pblica, algunas de ellas no
atendidas porque no las haba considerado necesarias y otras bajo el entendido
de que constituan obligaciones ms all de las estrictamente contraidas en el
contrato y atribuy las objeciones hechas por la interventora a diferencias con
ella (fls. 205, 234, 236, 238, 243, 246, 262 C.30).

2.3 El testimonio de los interventores.

A folios 120-125 C.3 reposa la declaracin rendida por los ingenieros que
ejercieron la interventora del contrato, funcionarios que dieron cuenta de las
siguientes circunstancias con respecto al cumplimiento del contratista.

El ingeniero Edgar de Jess Caicedo Pea quien fuera el interventor del contrato
cuando ste se inici y hasta finalizar el ao 1983, al hacer el relato sobre la
ejecucin del mismo dijo:

El contrato lo suscribi la CAR con este consorcio para adelantar un

estudio y diseo de 6 plantas de tratamiento de aguas negras, la CAR
me asign como interventor inicial del contrato. Adems yo era jefe de
la Divisin de Ingeniera Ambiental de la CAR, dependencia que tena
a su cargo este tipo de actividades. En desarrollo del contrato,
mientras yo fu interventor, se presentaron algunos retrazos (sic) en las
actividades del estudio. Recuerdo tambin que este contrato tuvo una
adicin que consisti en el estudio y diseo de la solucin al
tratamiento de aguas negras de las curtiembres. A finales de 1983, la
CAR design como interventor al ingeniero Carlos Vargas, tambin
funcionario de la divisin de ingeniera ambiental. A partir de esa fecha
yo segua el desarrollo del estudio como jefe de la Divisin, mas no en
el detalle del interventor. Sin embargo yo particip en algunas
reuniones donde se discuti el estado del contrato y firm varios
documentos en tal sentido; entre esas reuniones se analiz el
incumplimiento del contrato y el concepto tcnico de la divisin de
ingeniera ambiental fue unnime en el sentido de reconocer
incumplimiento del contrato. Sin embargo aclaro que mientras yo fu
interventor los retrazos (sic) eran de menor ndole () que lo que se
encontraron posteriormente en 1984 y que llevaron a la desicin (sic)
de liquidar el contrato o aplicar sanciones ().
Preguntado sobre en qu consisti el incumplimiento del contrato respondi:
se haban convenido con los contratistas unas entregas especficas
de informes tcnicos, en fechas escalonadas, teniendo en cuenta el
desarrollo de los estudios y el carcter de cada informe tcnico. Esas
entregas no se cumplieron a cabalidad y tambin recuerdo, que a juicio
de la interventora, pues, algunas de ellas no satisfacan lo acordado.
Por otra parte el ingeniero Carlos Hernando Vargas Bejarano funcionario de la
CAR que continu con la interventora del contrato hasta su terminacin, declar
sobre la caducidad del mismo:

en relacin con las causales de caducidad administrativa, se

pueden establecer entre las principales las siguientes: En primer
lugar, la no entrega en los trminos contados de los estudios de
diagnstico de los sistemas de acueducto de los municipios, includos
en el objeto del contrato; segundo: algunas deficiencias en los diseos
de los sistemas de lagunas de estabilizacin, diseadas para los
municipios, objeto del contrato, a escepcin (sic) de Villapinzn;
tercero: la no realizacin de los estudios de alternativas en los
trminos contractuales para el caso de la planta de tratamiento de
Villapinzn y sus curtiembres, la no ejecucin de los estudios de

tratabilidad a nivel de plantas piloto, necesarios para sustentar

tcnicamente la alternativa de tratamiento llevada a diseo; la no
presentacin del estudio de alternativas de localizacin del relleno
sanitario para la disposicin de productos slidos, de acuerdo con los
trminos contractuales; en conclusin la no ejecucin de los estudios e
investigaciones requeridos para sustentar tcnicamente el diseo de la
planta de tratamiento de los municipios de Villapinzn.
Sobre la forma en que la CAR estableci los motivos que la llevaron a declarar la
caducidad del contrato respondi:

la evaluacin presentada por los consultores, y entindase por

documentacin tcnica, los estudios, informes, diseos, planos; fueron
evaluados por grupos de profesionales de diferente especialidad, los
cuales se turnaron, no fueron siempre los mismos, su trabajo de
evaluacin a lo largo del contrato. Bsicamente se cont con la
participacin de nacionales y extranjeros y con el personal de
ingeniera ambiental, en la parte tcnica, los cuales evaluaron el
proyecto de acuerdo con su especialidad, quiere decir que los
ingenieros civiles la parte civil, los ambientales, la parte ambiental, etc.
Se compar el trabajo presentado por los consultores con los alcances
contractuales previstos tanto en el contrato inicial como en las
adiciones que se le hicieron. De esta manera se establecieron los pro
incumplimientos que conllevaron a la caducidad administrativa. En el
archivo reposan cada una de las personas que participaron.
2.4 La prueba pericial.

En el caso subjdice obran dos dictmenes periciales que se contradicen

respecto al cumplimiento del contratista, rendido el primero dentro del proceso
No. 2277 promovido por el consorcio consultor para obtener la nulidad de la
resolucin que decret la caducidad del contrato y el segundo con ocasin del
proceso instaurado por la CAR en contra del contratista por su incumplimiento
para el resarcimiento de los perjuicios.

El primer dictamen rendido por los peritos Jairo Enrique Rubiano Rodero y
Hernn Alberto Gonzlez (fls. 447 a 481 C. 29) di cuenta de los siguientes
aspectos:

A la pregunta sobre la oportunidad en la entrega de los documentos por parte del

consultor, los peritos encontraron que de acuerdo con el alcance de los trabajos
convenido en la clusula segunda del contrato original, una vez revisaron los
informes de actividades del consultor, todos los documentos fueron entregados
oportunamente, a excepcin de la elaboracin de estudios econmicos y
financieros, programas de obra e inversin y preparacin de pliegos de
condiciones que no fue entregado.

En cuanto a los trabajos objeto del contrato de adicin, en el acpite formulacin

y anlisis de alternativas encontraron que la evaluacin socioeconmica de
alternativas deba considerarse parcialmente cumplida, toda vez que se efectu
ms con carcter sociolgico que como estudio econmico de factibilidad. Igual
consideracin les mereci el dimensionamiento de alternativas, por cuanto solo
fue efectuado parcialmente,

ya que se dejaron de analizar otros posibles

esquemas. Y no se efectuaron por el consultor la formulacin de alternativas para

la organizacin futura, el costo de construccin y operacin de cada alternativa,
la comparacin econmica de alternativas y la factibilidad financiera (fl. 453
C.29).

En cuanto al documento normas de operacin y control, encontraron que se

efecto como manual de manejo y no como poltica de manejo que era lo
solicitado.

A la pregunta de si desde el punto de vista de la ingeniera civil y de la ingeniera

sanitaria los trabajos elaborados eran suficientes y aptos para que la CAR
adoptara la poltica o programa para el conjunto zonal o para cada municipio
segn el contrato, los peritos concluyeron que
()
8. Desde el punto de vista de Ingeniera Civil y sanitaria los trabajos
elaborados son insuficientes y, por ende, no resultan aptos para la
adopcin de la poltica de que tratan los considerandos de los
contratos, no solamente por manifiesto incumplimiento de los mismos
en lo que hace relacin con el estudio adicional que hemos
denominado Curtiembres, sino tambin por dos graves omisiones en
el cumplimiento del contrato principal, a saber diagnstico de
acueductos y anlisis financieros-pliegos de licitacin.
Por el contrario el segundo dictamen rendido por los seores Jos Guillermo
Galn Gmez y Victor Kuhn Naranjo (fl. 148 y 149 C.3), seal que

()
a). Segn memorando interno No. DIA 229 dirigido a la doctora OLGA
LUCIA TORO P. Jefe oficina jurdica por parte de Carlos H. Vargas
Bejarano -Jefe Seccin Control Contaminacin con fecha 19 de junio
de 1984 se deduce que el Consorcio present oportunamente el da 5
de junio de 1984 las respuestas a las observaciones realizadas por la
CAR al documento final.
Por otra parte en nota 7738 del 7 de junio de 1984 la CAR manifest
que el informe final estaba en proceso de evaluacin por parte de la
Subdireccin Tcnica, lo que implica aceptacin de los trminos del
documento final y el cumplimiento del trabajo presentado por los
consultores.
En consecuencia el dictamen es que los estudios objeto del contrato se
llevaron a cabo en su totalidad y fueron presentados oportunamente a
la Corporacin.
b). Desde el punto de vista tcnico de Ingeniera Civil y Sanitaria los
trabajos realizados por el consorcio si son suficientes y aptos para que
la Corporacin pueda adoptar la poltica o programa previsto en las
consideraciones primera y segunda del contrato No. 278 de 1982 y en

las consideraciones consignadas en la adicin del mismo contrato de

mayo 13 de 1983, pues a pesar de que en un comienzo presentaban
deficiencias en estudios de vientos, estructuras de entrada y salida y
lagunas de lodos estos fueron corregidos posteriormente.
c). En nuestro concepto el Consorcio s entreg los estudios y diseos
a que estaba obligado de acuerdo a los numerales 2 y 6 de la clusula
segunda del contrato 278 de 1982 y en los numerales 2 y 3 del
contrato adicional del 13 de mayo de 1983, obligaciones resumidas por
las partes en el literal C de la clusula primera del contrato adicional
del 29 de febrero de 1984, pues como afirmamos en el punto anterior
las deficiencias fueron corregidas oportunamente.
d). En nuestro concepto no era necesario la contratacin con la firma
ILAM LTDA., pues el estudio hecho por el consorcio daba
explicaciones de alternativas fuera de la recomendada, que dan mrito
a la viabilidad de los estudios realizados, desde el punto de vista de la
ingeniera civil y sanitaria.

2. 5 La valoracin de la prueba.

Encuentra la Sala que con el material probatorio que obra en el proceso se

demostr que si existi incumplimiento del consorcio demandante con respecto al
alcance final que pretenda la entidad demandada con la celebracin del
contrato.

Para la Sala el consultor entreg la mayora de los estudios y diseos

contratados en forma oportuna y si algunas entregas fueron tardas, no fueron la
causa determinante en la decisin de declarar la caducidad del contrato. Fue el
hecho de no haberse entregado por los demandantes algunos de los informes y
la presentacin deficiente de algunos de stos lo que incidi en que el estudio
contratado no llenara las expectativas de la administracin.

Existe coincidencia entre los motivos de inconformidad que tanto durante la

ejecucin del contrato como luego de su vencimiento la administracin manifest

al consultor, con los que desencadenaron la caducidad del contrato.

En los

mismos motivos coincidieron los interventores del contrato y en esta parte se

aclara que el funcionario que inicialmente tuvo a cargo la interventora, si bien es
cierto reconoci que al inicio de los trabajos los incumplimientos del consultor
fueron menores y de poca importancia, tambin lo es que como integrante del
comit que evalu los estudios finales que entreg el consultor, comparti la
existencia de dicho incumplimiento, tal como se aprecia en su declaracin.

Se observa que el demandante adujo que con relacin a la persona que ejerci la
interventora del contrato en la poca de su terminacin, se present desviacin
de poder para la expedicin de la caducidad del mismo, cargo sobre el cual no se
aport ningn elemento de juicio que permita inferir una finalidad torcida de la
administracin o distinta al buen servicio, esencial para que prospere este cargo.

Tambin posee valor probatorio el primer dictamen rendido en el proceso en el

cual se concluy que el contratista incumpli parte de los compromisos
contractuales,

toda vez que los trabajos presentados eran insuficientes y no

aptos para la adopcin de la poltica sobre la que versaba el contrato, ya que no

obstante ser adverso a las pretensiones del demandante, fue debidamente
sustentado luego de un anlisis exhaustivo de cada una de las actividades y de
los documentos entregados por el consultor, que la Sala encuentra convincente
de acuerdo con los criterios de la sana crtica, adems de que los peritos tuvieron
en cuenta las razones que invoc la CAR al momento de celebrar el contrato
principal y sus adiciones, cual era la de adelantar programas tendientes a evitar
los vertimientos de aguas industriales sin tratamiento y aguas residuales
domsticas crudas a los cuerpos receptores, para recuperar y mantener la

calidad de stos, adecuada a los usos que han sido destinados y para ello
requera adoptar un sistema para el tratamiento y disposicin adecuada de las
aguas residuales, justificando, mediante comparacin de alternativas, la solucin
adoptada . Y otra ms era la de obtener una solucin a nivel de diseo definitivo
para los efluentes del grupo de curtiembres que se encuentra localizado en los
municipios de Chocont y Villapinzn sobre las riberas del Ro Bogot y definir
una poltica socioeconmica y tcnica para el futuro, en cuanto al manejo de las
curtiembres ...

De otra parte, dicha prueba se ajust a las cuestiones solicitadas en la demanda

y que orden el tribunal a los peritos, quienes atendieron cada una de las
preguntas dirigidas a resolver las discrepancias acerca del incumplimiento del
contratista.

Por el contrario en el segundo dictamen puede repararse que los peritos hacen
un juicio de valor sin fundamentacin alguna, toda vez que presumieron que si el
informe final de los consultores fue entregado oportunamente y sometido a un
proceso de evaluacin por parte de la CAR, ello implicaba aceptacin de los
trminos del documento final y el cumplimiento del trabajo. Se repite, este punto
no era el relevante, ya que el incumplimiento del contratista fundamentalmente se
atribuy a la falta de algunos documentos que no entreg y a la insuficiencia de
informacin que no cumpli con las exigencias pactadas en el contrato y sus
respectivas adiciones.

La Sala estima que el poder probatorio que el tribunal rest al segundo dictamen
fue acertado, porque en efecto ste no cont con la firmeza, precisin y calidad

de sus fundamentos que exige el art. 241 del Cdigo de Procedimiento Civil,
condiciones con las que si cont el primero.

De tal modo que si en los documentos finales entregados por el consultor la

administracin encontr inconsistencias y faltantes de acuerdo con la evaluacin
que realizaron personas idneas, tal como aparece en los informes del comit
que la realiz y que en su concepto eran indispensables para los programas de la
administracin, estaba legalmente facultada para tomar la decisin de declarar la
caducidad del contrato, decisin que igualmente fue debidamente sustentada en
una de las causales de caducidad estipulada contractualmente en los siguientes
trminos:
CLAUSULA
VIGESIMA
PRIMERA.CADUCIDAD.La
CORPORACION podr declarar la caducidad administrativa del
contrato en caso de incumplimiento de cualquiera de las
obligaciones contractuales por parte de los CONSULTORES,
cuando haya ocurrencia de cualquiera de las causales establecidas en
el artculo 49 del Decreto 150 de 1976 y en especial por las siguientes:
Cuando los trabajos no fueren satisfactorios a juicio de LA
CORPORACION (resaltado de la sala).

De tal forma que no se logr desvirtuar que la CAR no contaba con serias
razones para adoptar esta medida, caso en el cual la presuncin de legalidad que
cobija al acto que decret la caducidad permanecer inclume, pues existen una
serie de circunstancias que acreditan que el cumplimiento del contratista fue
parcial y no satisfizo los intereses de la administracin, conclusin a la que
tambin se llega al apreciar el primer dictamen pericial y los testimonios rendidos
por los interventores (fls. 120 a 129 del cuad. C.3), as como al analizar los
dems elementos probatorios obrantes en el proceso.

Por lo anterior, el cargo de la falsa motivacin de la resolucin No. 1727 de junio

29 de 1984, no prospera.

2.7 El arbitramento tcnico pactado en el contrato.

Tambin aduce el demandante que la CAR no debi declarar la caducidad del

contrato, ya que si no comparta las soluciones planteadas por el consultor debi
acogerse al arbitramento tcnico que se haba pactado en el contrato.

Advierte la Sala que este cargo no fue objeto de las pretensiones de la demanda
y esta consideracin slo la hace la parte actora en el recurso de apelacin que
ahora se desata.

En el contrato 278 de 1982 el arbitramento tcnico se pact en la clusula

vigsima sexta en los siguientes trminos:

ARBITRAMENTO TECNICO-. Las diferencias de carcter tcnico que

se susciten con relacin al presente contrato y que no pudieren ser
superadas directamente por las partes contratantes, sern sometidas a
la decisin de un tribunal de Arbitramento Tcnico, compuesto en la
forma prevista en el artculo 76 del decreto 150 de 1976 y a cuya
designacin se proceder as: El tribunal se convocar a peticin de
cualquiera de las partes, mediante aviso que deber dar a la otra, por
carta certificada y en la cual, designar simultneamente el rbitro que
le corresponda. La parte contraria dispondr de un trmino de diez
(10) das, contados a partir de la fecha de aviso de convocatoria para
designar el rbitro respectivo. Los dos (2) rbitros nombrados
procedern a solicitar el nombramiento del tercero (3) a la sociedad
Colombiana de Ingenieros

El artculo 76 del decreto ley 150 de 1976 sealaba que el arbitramento tcnico
poda pactarse en los contratos de obra, caso en el cual los rbitros deban ser

ingenieros o arquitectos, segn el caso, que cumplieran con todas las normas
legales vigentes para el ejercicio de la profesin. Valga aclarar que en vigencia
de este decreto, las actividades relacionadas con la ejecucin de estudios,
planos, anteproyectos, proyectos, localizacin de obras, asesora, coordinacin o
direccin tcnica y programacin, hacan parte del objeto de los contratos de
obras pblicas (art. 68),

actividades que el decreto ley 222 de 1983 y

posteriormente la ley 80 de 1993 recogieron como objeto de los contratos de

consultora (arts. 115 y 32 ord. 2, respectivamente).

A pesar de que las normas de contratacin estatal ya se ocupaban de la

posibilidad de pactar en los contratos con el Estado la clusula compromisoria y
particularmente el arbitramento tcnico, nada decan sobre l las normas del
proceso arbitral que traa el Cdigo de Procedimiento Civil y el Cdigo de
Comercio que fueron derogadas por el decreto ley 2279 de 1989, pero vigentes
para el momento en que se celebr el contrato.

Este decreto seala que el arbitramento puede ser en derecho, en conciencia o

tcnico y en este ltimo caso los rbitros deben ser profesionales especializados
en la respectiva materia (arts. 1 y 7o) y se podr acudir a l cuando las partes
convengan someter a la decisin de expertos en una ciencia o arte las
controversias susceptibles de transaccin que entre ellas se susciten (art. 46),
definicin que permanece en el art. 111 de la ley 446 de 1998 en los siguientes
trminos: Cuando los rbitros pronuncian su fallo en razn de sus especficos
conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio, el arbitramento es
tcnico (art. 170 decreto 1818 de 1998).

A esta modalidad de arbitramento se acude cuando la disputa no tiene contenido

jurdico sino cuando el reparo es sobre un determinado aspecto que solo
opiniones de especialistas en determinada materia pueden dirimir, caso en el cual
ser necesario que los rbitros posean especiales conocimientos sobre el asunto
que versar la decisin. 6

Con estas precisiones se pone de presente que con la utilizacin de esta forma
arbitral se solucionan controversias originadas en diferencias puramente
tcnicas, que no es el caso que origin la declaratoria de la caducidad del
contrato 278 de 1982, ya que as para el demandante la causa de sta haya sido
el hecho de no haberse acogido por la CAR la solucin que l propuso, no est
claramente determinado en los documentos del proceso que sea esta la
circunstancia que llev a la entidad demandada a tomar tal decisin, pero si lo
fueron hechos claros y concretos como la no entrega de algunos estudios y la
insuficiente informacin en algunos de ellos, que para la demandada no se
ajustaron al alcance de los trabajos sealado en el contrato.

De tal forma que los motivos aducidos por la entidad demandada para declarar la
caducidad del contrato no correspondan a aspectos estrictamente tcnicos que
obligaran a la administracin a convocar el arbitramento que invoca la parte
actora, ya que de lo que se trataba era de evaluar el cumplimiento del consultor,
tarea ineludible que deba cumplir la entidad contratante y que por lo tanto estaba
sustraida del fuero arbitral.

Al referirse a esta clase de arbitramento el profesor HERNANDO DEVIS ECHANDA seala que
cuando el dictamen es el resultado del previo acuerdo de las partes, que se obligan a aceptarlo,
tiene el carcter de compromiso arbitral y el perito la calidad de rbitro extrajudicial sui gneris, es
decir, sin que ejerza jurisdiccin ni su dictamen sea una sentencia. Teora General de la Prueba,
Medelln, Edit. Dike , 1987. Tomo II, p.366.
6

3. Los perjuicios derivados del incumplimiento del contratista.

Con relacin a la condena al pago de perjuicios que la CAR pretende para el

demandante por el incumplimiento del contrato, que le fue negada por el a-quo
ante la falta de prueba de los mismos, la Sala precisa lo siguiente:

La entidad pblica tas los perjuicios que le caus el incumplimiento del

demandante en una suma igual a la que le represent celebrar con la firma ILAM
Ltda. el contrato No. 062 de 1985 para la terminacin de los estudios y diseos
que no realiz el Consorcio, los cuales para el tribunal de instancia no fueron
demostrados y con mayor razn ante el testimonio del seor Francisco Antonio
Prez Silva gerente de la firma contratista, quien manifest en la declaracin
rendida ante el tribunal que dicho contrato no tena como objeto continuar el
contrato celebrado con el consorcio demandante, ya que ste inclua 6 sistemas
de tratamiento para igual nmero de municipios de la sabana y el celebrado con
ILAM LTDA. solamente se refera con el municipio de Villapinzn y las teneras
ubicadas entre ste y Chocont (Cfr. fls. 126 a 129 C.1).

La Sala encuentra que el tribunal no se detuvo a analizar si el nuevo contrato

celebrado por la demandada corresponda a las actividades que dej de ejecutar
el consorcio demandante.

Se tiene que de acuerdo con la clusula primera del contrato No. 062 de 1985 la
sociedad ILAM Ltda. se comprometi con la CAR a la ejecucin de las
actividades e investigaciones indispensables para el estudio de diseo de la

planta de tratamiento de las aguas residuales del municipio de Villapinzn y las

curtiembres artesanales del sector Chocont - Villapinzn (fls. 268 a 285 C. 29).

Era parte del objeto del contrato No.278 de 1982 el tratamiento de las aguas
residuales de seis municipios entre ellos el de Villapinzn y en cuanto al diseo
de las curtiembres del sector Chocont -Villapinzn, dicha actividad correspondi
al objeto de la adicin del contrato que celebraron las partes con fecha del 13 de
mayo de 1984.

En estas condiciones, la declaracin rendida por el gerente de la sociedad con la

cual se suscribi el nuevo contrato hay que tomarla en el sentido de que en
verdad el objeto del mismo no era igual al que se haba celebrado con el
consorcio y no poda serlo, toda vez que el incumplimiento de ste no fue total
sino parcial . De manera que el objeto del contrato No. 062 era lgico que solo
comprendiera las actividades que faltaron con respecto a dos de los seis
municipios incluidos en el proyecto (Villapinzn y Chocont), situacin que
armoniza con lo informes de la entidad demandada y la motivacin del acto
administrativo acusado.

Lo anterior no slo evidencia que el objeto del contrato No. 062 de 1985 resulta
coincidente con lo que era parte del objeto del contrato No. 278 y sus respectivas
adiciones, sino tambin que los trabajos que realiz el consorcio demandante no
fueron completos y que la demandada se vio abocada a terminarlos a travs de
otro consultor.

Para determinar si hay lugar a los perjuicios reclamados por la administracin y

por el monto que los tas, debe ponerse de presente que la entidad demandada
hizo efectiva en la resolucin 1727 del 29 de junio de 1984 la clusula penal
pecuniaria que se haba pactado en el contrato No. 278 de 1982.

En la clusula vigsima del mencionado contrato se seal:

() LOS CONSULTORES se obligan para con la CORPORACION a

pagar la suma de DOS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS
MIL SESENTA Y DOS ($2546.062.oo) PESOS cantidad en la cual se
halla incluido el valor en dlares a la tasa de cambio de $65.98,
equivalente al diez (10%) por ciento del valor del contrato a titulo de
indemnizacin por los posibles perjuicios que pueda causar en caso de
declaratoria de caducidad o incumplimiento total o parcial de las
obligaciones
que
por
medio
de
este
documento
se
adquieren..(subrayado por fuera de texto).
Cuando las partes estipulan el monto del resarcimiento para un caso futuro de
incumplimiento o retardo, lo que estn haciendo en la prctica y a eso enderezan
su voluntad, es a liquidar preventivamente el dao resarcible y en ello consiste
precisamente la funcin reparadora de la pena pecuniaria. La importancia de
incorporarla en el contrato, radica en que la parte beneficiaria queda eximida de
tener que probar los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento
de la otra parte, teniendo solo la carga de la prueba del dao efectivamente
causado que no alcance a cubrir la pena.

Con base en lo anterior la Sala tendr en cuenta la siguiente informacin que

extrae del expediente:

- El valor del contrato No. 062 de 1985 celebrado con ILAM Ltda. fue la suma de
$4955.955.oo, que segn la pretensin de la entidad pblica es ese valor el de
los perjuicios sufridos.

- El valor de la clusula penal pecuniaria pactada en el contrato No. 278 de 1982

y que se orden hacer efectiva en la resolucin de caducidad del mismo es de $
2546.062.oo

En principio podra decirse que hubo una mayor inversin de la administracin

para terminar los trabajos, representada en la diferencia entre el valor del
contrato y el valor de la clusula penal, esto es por la suma de $2.409.893.

Pero estima la Sala que si el contrato No. 278 de 1982 celebrado con el
consorcio demandante no se ejecut en su totalidad en la medida en que hubo
incumplimiento parcial del mismo, el valor de dicho contrato y sus adiciones no
se agot en su totalidad y qued un saldo a favor de la demandada, como en
efecto sucedi:

- El valor del contrato 278 de 1982 y sus adicionales era la suma de

$24494.230.oo y US$ 248.013,77.

- De acuerdo con la liquidacin del contrato, a los demandantes se les facturaron

las siguientes sumas: $21979.890,94 y US$240.745,82 respectivamente.

- La diferencia entre el valor del contrato y las sumas finalmente pagadas al

consorcio es de $ 2514.339,06 y US$ 7.267,95

- El excedente a favor de la CAR, o sea el equivalente a lo dejado de ejecutar por

el consorcio es de $3396.642, que resultan de sumar al excedente en pesos
colombianos ($2.514.339,06) el valor en dlares, convertido a pesos colombianos
a la tasa representativa del mercado de marzo 7 de 1985 que corresponde a la
fecha en que la entidad celebr el nuevo contrato (US$ 7.267,95 x$121,48 =
$882.303)

- La diferencia entre el valor del contrato No. 062 y el excedente a favor de la

CAR por el valor del contrato no invertido: $4955.955 - $3396.642 = $1559.313.

En este orden de ideas, los perjuicios derivados del incumplimiento del

demandante seran la suma de $1559.313 que corresponde al mayor valor que
realmente tuvo que invertir la CAR para la celebracin del nuevo contrato. Esta
suma resulta ser inferior al valor de la clusula penal pecuniaria ($2.546.026),
que de acuerdo con los arts. 61 y 72 de los decretos leyes 150 de 1976 y 222 de
1983 debe imputarse al valor de los perjuicios causados a la entidad contratante.

Considera la Sala que no es procedente el reconocimiento de los perjuicios

pretendidos por la entidad pblica demandada, ya que en el supuesto de que el
perjuicio derivado del incumplimiento hubiese sido superior al valor de la clusula
penal, sta no acredit dentro del proceso los conceptos y valores que tuvo que
sufragar por el incumplimiento del demandante.

4. La liquidacin del contrato

Por ltimo la Sala analizar la liquidacin unilateral del contrato No.278 de 1982
realizada por la entidad demandada a travs de la resolucin No. 0326 del 28 de
enero de 1985, la cual fue confirmada por la resolucin No.1539 del 27 de mayo
de 1985 (fls. 56 a 70 C.8), y que en esencia resolvieron que el consorcio
demandante deba reintegrar a favor de la entidad demandada los siguientes
valores: $2.810.799,27 y US$36.383,02, incluido el valor de la clusula penal
pecuniaria .

Las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener la nulidad de los anteriores

actos y a que se practique por el juez una nueva liquidacin.

En esencia,

concreta su inconformidad con dichos actos en que la entidad pblica procedi a

descontar sumas ya pagadas por la ejecucin del contrato, valores que
legtimamente ingresaron a su patrimonio; la retencin de las sumas
correspondientes a la facturacin del mes de marzo de 1984 y la deduccin del
valor de la clusula penal, aspectos que la Sala resolver en el mismo orden.

4.1 El descuento de sumas ya pagadas.

En el acto de liquidacin se detall el valor total de las cuentas que le fueron

pagadas al contratista durante la ejecucin del contrato, las cuales ascendieron a
la suma de $21.979.890,94 y US$240.745.82, respectivamente, montos con los
que estn de acuerdo los demandantes como los que realmente facturaron y les
fueron pagados entre la cuenta No 1 del mes de noviembre de 1982 y la cuenta
No.16 del mes de febrero de 1984 (hecho No.10-2 de la demanda).

La entidad pblica en la liquidacin del contrato descont de las cuentas de

cobro correspondientes a los meses de septiembre de 1983 a febrero de 1984 a
ttulo de VALORES NO RECONOCIDOS POR LA CAR EN CUENTAS YA
PAGADAS un valor de $1.125.110.98 y US$ 38.092,60 respectivamente, por
concepto de horas no reconocidas de personal profesional tanto nacional como
extranjero y algunos costos directos, e hizo la siguiente salvedad:

Los valores no reconocidos tienen en cuenta las actividades que el

consorcio consultor no present a satisfaccin de la corporacin o dej
de cumplir, segn consta en la parte motiva de la resolucin No. 1727
de 1984.

Aqu, en contra de lo afirmado por el Tribunal en el sentido de que dichos

descuentos se ajustaban a la realidad del contrato, la Sala estima que si bien es
cierto la administracin pblica goza por ministerio de la ley de la facultad de
liquidar unilateralmente el mismo, cuando el contratista no se presente a la
liquidacin o ante el desacuerdo de las partes, dicha prerrogativa ha de ejercerla
de tal manera que todos los conceptos que representen disminucin y cargas
econmicas para el contratista se encuentren debidamente justificados.

De conformidad con la clusula sexta del contrato se previ con relacin a los
pagos al consultor:

FORMA DE PAGO: Los consultores presentarn a la Corporacin

mensualmente y por separado sus respectivas cuentas de cobro, en
dlares, en el caso de Hazen and Sawyer y en pesos colombianos
Gabriel Galvis ingeniera, en las cuales se incluyan detalladamente:
tarifas, gastos generales, gastos directos y honorarios de personal, en
cada caso acompaadas de los respectivos comprobantes, las cuales
se pagarn en la moneda que se causen, una vez recibida la
aprobacin de la Corporacin (subrayas de la sala).

Era lgico por consiguiente, que la administracin pagara mensualmente los

costos que se causaran en el desarrollo del contrato, fundamentalmente por
costos de personal (horas trabajadas) y por los costos directos que efectivamente
se hubieren causado en ese respectivo mes y no otra justificacin tena la
presentacin de los respectivos comprobantes y la aprobacin de las cuentas por
el interventor.

La entidad demandada justifica los descuentos que hizo en el hecho de que slo
al trmino del contrato y una vez le fue presentado por el consultor el informe
final tuvo capacidad de conocer la bondad de los trabajos, planteamiento que de
tener aceptacin por el juez llevara a que los pagos parciales por el sistema de
actas de obra o cuentas de cobro, usuales en los contratos de tracto sucesivo, se
constituyan en pagos condicionados susceptibles de revisin y de reintegro si a
la culminacin del contrato los trabajos no resultaren satisfactorios para la
contratante.

La clusula

vigsima primera del contrato en la que tambin justific esa

decisin la entidad demandada, sealaba que una vez ejecutoriada la

declaratoria de caducidad se procedera a la liquidacin del contrato y a
reconocerle a los consultores solo lo que les corresponda por parte de la obra
recibida por la CORPORACION, de acuerdo con las disposiciones contractuales
y cuyo valor no hubieren cubierto.

Esta clusula ms que servirle de

fundamento a la administracin para la deduccin efectuada a las cuentas del

contratista, lo que permite es afirmar la obligacin de reconocimiento y pago de
lo ya ejecutado por ste.

Significa lo anterior que si las cuentas de cobro que mensualmente presentaba el

consultor con la aprobacin del interventor, correspondan a horas efectivamente
trabajadas por el personal profesional destinado al proyecto y a costos directos
efectivamente causados, resulta procedente el cargo que hacen los demandantes
en el sentido de que se trata de pagos que se consolidaron a su favor y que no
tienen causa legal ni contractual para deducirse por la contratante, toda vez que
no aparece demostrado que se trate de pagos que se hicieron al contratista como
anticipos que tuviera que justificar posteriormente, o de valores adelantados por
horas o costos directos que todava no se haban causado, o abonos por su
trabajo como lo quiere hacer aparecer la entidad demandada.

Si el trabajo del consultor no fue recibido a satisfaccin por la entidad

demandada y no colm las expectativas para el proyecto que emprendera con
los estudios y diseos que ste hizo, era suficiente que procediera a declarar la
caducidad del contrato y a hacer efectiva la clusula penal pecuniaria.

Los valores deducidos por tal concepto, debern devolverse a los demandantes
debidamente actualizados, en el evento de que

el acto de liquidacin del

contrato se haya ejecutado por la administracin, de acuerdo con las reglas de

actualizacin que se definen en el numeral siguiente.

4.2 Cuenta del mes de marzo de 1984.

Los demandantes aducen que la demandada debe cancelar las siguientes

cuentas:

Factura mes de marzo de 1984

Costos de estudios de suelos
Saldo a favor del consorcio

$890.091.34
$480.560.77
$1.370.652,11

US$8.220.46
US$8.220.46

Dicho saldo coincide con el detalle de las cuentas que elabor la demandada en
la liquidacin de los anteriores conceptos pero que reconoci deber por un valor
menor: $598.507,51 por concepto de cuenta de marzo de 1984 y $ 262.790 por
estudio de suelos. La diferencia con la cuenta de los demandantes corresponde
a la deduccin que efectu como valores no reconocidos en depuracin similar a
la efectuada con respecto a la cuentas de septiembre de 1983 a febrero de 1984,
pero que en este caso no haba cancelado y por ello retuvo.

En cuanto a las sumas en moneda extranjera la liquidacin de la demandada

arroj un saldo de US$1.709, 58, ya que reconoci que los trabajos del consultor
ascendan $8.265,93 pero descont US$6.556,.36 por las actividades que el
consorcio consultor no present a satisfaccin de la Corporacin o dej de
cumplir

Por consiguiente, tambin en este caso la Sala encuentra que no son

procedentes las deducciones o retenciones que la demandada practic de la
cuenta de los demandantes del mes de marzo de 1984 y el valor de la misma
deber cancelarse por la administracin, con base en la siguiente liquidacin:

Capital moneda
colombiana

Capital en
dolares

$1.370.652,11

8.220,46

Conversin TRM* enero

25 de 1985 (fecha
liquidacin)
US$8.220,46 x$
115,99=$953.491.15

total capital
pesos
colombianos
2.324.143

*Tasa representativa del mercado.

Dicho valor ser actualizado con la siguiente frmula:

Vp = Vh x Indice final
Indice Inicial
Vp = $ 2324.143,26 x 106,54 jun/99
5,53 ene/85

Suma total debida al Contratista (A): $ 44776.532,17

Intereses moratorios sobre la suma debida
Periodo

febrero diciembre
1985
enero diciembre
1986
enero diciembre
1987
enero diciembre
1988
enero diciembre
1989
enero diciembre
1990
enero diciembre
1991
enero diciembre
1992

Valor histrico

Indice de
precios
aplicable

Valor histrico
actualizado

Valor
aplicando
tasa del 12%
anual
$ no se aplican al $ 2324.143,26
$
2324.143,26
periodo
255.655,75
$
2324.143,26

6,61 dic/85
5,69 feb/85

$ 2699.927,40

$
323.991,28

$
2699.927,40

8,03 dic/86
6,61 dic/85

$ 3282.816,25

$
393.937,95

$
3282.816,25

9,85 dic/87
8,03 dic/86

$ 4025.939,22 $

483.112,70

$
4025.939,22

12,58 dic/88
9,85 dic/87

$ 5141.757,90

$
617.010,94

$
5141.757,90

15,86 dic/89
12,58 dic/88

$ 6482.375,22

$
777.885,02

$
6482.375,22

21,00 dic/90
15,86 dic/89

$ 8583.220,65 $ 1029.986,47

$
8583.220,65

26,63 dic/91
21,00 dic/90

$ 10884.341,23 $ 1306.120,94

enero diciembre
1993
enero diciembre
1994
enero diciembre
1995
enero diciembre
1996
enero diciembre
1997
enero diciembre
1998
enero diciembre
1999

33,33 dic/92
26,63 dic/91

$ 13622.797,34 $ 1634.735,68

$
13622.797,34

40,86 dic/93
33,33 dic/92

$ 16700.495,02 $ 2004.059,40

$
16700.495,02

50,10 dic/94
40,86 dic/93

$ 20477.112,10 $ 2457.253,45

$
20477.112,10

59,85 dic/95
50,10 dic/94

$ 24462.178,82 $ 2935.461,45

$
24462.178,82

72,81dic/96
59,85 dic/95

$ 29759.252,12 $ 3571.110,25

$
29759.252,12

85,68 dic/97
72,81 dic/96

$ 35019.540,19 $ 4202.344,82

$
35019.540,19

100,0 dic/98
85,68 dic/97

$ 40872.479,21 $ 4904.697,50

$
10884.341,23

TOTAL (B)
=>

$
26897.363,6

TOTAL A RECONOCER AL CONTRATISTA (A) + (B) = $ 71673.895,77.

4.3 La clusula penal pecuniaria.

Al no proceder la nulidad de la resolucin No.1727 del 29 de junio de 1984, por

medio de la cual la entidad demandada declar la caducidad del contrato y
orden hacer efectiva la clusula penal pecuniaria por la suma de $2.546.062, se
mantiene dicha determinacin y es procedente la deduccin que hizo la entidad
pblica demandada en el acto de liquidacin del contrato.

En el evento de que la entidad pblica demandada no haya ejecutado este acto

administrativo o la resolucin 0326 de 1985 contentiva de la liquidacin del
contrato, en los trminos del art. 64 del C.C.A., podr efectuar la compensacin
con las sumas que se le condena a pagar a favor de los demandantes de acuerdo
con el art. 1714 del Cdigo Civil, la cual operar para los saldos insolutos a cargo

de stos, teniendo en cuenta si hizo o no efectiva la garanta de cumplimiento por

valor de $1.595.802.63 como se dispuso en la resolucin No. 2759 del 29 de
septiembre de 1984, que confirm la caducidad y redujo el monto del valor que
deba asumir la compaa de seguros garante del contratista en el pago de la
pena pecuniaria.

Para la operacin de la compensacin, la demandada seguir la mismas reglas

de actualizacin aplicadas por la Sala para la suma que debe pagar a los
demandantes.

5. Las costas del proceso.

Frente a la condena al pago de las costas para el consorcio demandante

dispuesta en el

numeral cuarto de la sentencia apelada, la sala revocar el

mismo por las siguientes razones:

A pesar de que dicha condena no fue impugnada por los demandantes, la

inconformidad con la misma aparece implcita en el recurso toda vez que la
apelacin se dirige a que se revoque la sentencia del tribunal en su integridad.

Si bien es cierto que de conformidad con el art. 171 del C.C.A. en armona con el
art. 392 del Cdigo de Procedimiento Civil, haba lugar a la condena en costas
para el litigante particular que resultara vencido en el proceso sin importar cual
hubiera sido su conducta, sta fue la razn que tuvo el a-quo para ordenarla,
tambin lo es que dicha liquidacin a partir de la ley 80 de 1993 (art.75, pargrafo
3), slo puede darse en los procesos derivados de controversias de naturaleza

contractual para cualquiera de las partes, si el juez encuentra la existencia de

temeridad de alguna de ellas.

En igual sentido se dispuso en la Ley 446 de 1998:

Art. 55. En todos los procesos, con excepcin de las acciones

pblicas, el juez teniendo en cuenta la conducta asumida por las
partes, podr condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente
o recurso en los trminos del Cdigo de procedimiento Civil.

No obstante ser estas leyes posteriores a la presentacin de la demanda, le son

aplicables al proceso por tratarse de normas de carcter procesal que tienen
vigencia en forma inmediata de acuerdo con el art. 40 de la ley 153 de 1887.

En la nueva regulacin de las costas en el proceso administrativo no basta

entonces que la parte sea vencida, toda vez que se requiere una valoracin de la
conducta observada en el proceso y al tenor de la ley 80 de 1993 esta debe ser
temeraria.

Por temeridad se ha entendido en el mbito procesal la actitud del litigante que

demanda o excepciona a sabiendas de su falta de razn 7 o en otras palabras, la
malicia que utilice para entorpecer el proceso.

En el presente proceso no se encontr de parte de los demandantes que

resultaron vencidos, una conducta que merezca calificarse de temeraria o
dilatoria, puesto que la misma se adecu al ejercicio de su derecho a cuestionar

MANUEL OSSORIO. Diccionario de Ciencias Jurdicas Polticas y Sociales, Pgina 737.

la legalidad de los actos que se profirieron en su contra, lo cual impide la

condena por este concepto.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
y por autoridad de la ley,

F ALLA

MODIFICASE

la

sentencia

proferida

por

el

Tribunal

Administrativo

de

Cundinamarca el 4 de agosto de 1994, la cual quedar as:

1. Niganse las splicas de las demandas presentadas por el CONSORCIO

GABRIEL GALVIS - HAZEN AND SAWYER en contra de la resolucin No. 1727
del 29 de junio de 1984, por medio de la cual la Corporacin Autnoma Regional
de las cuencas de los ros Bogot, Ubat Y Surez - CAR, declar la caducidad
del contrato No. 278 de 1982.

2. No se condena al pago de perjuicios materiales en favor de la CORPORACION

AUTONOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RIOS BOGOTA, UBATE Y
SUAREZ - CAR., por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

3. Declrase la nulidad parcial de las resoluciones No. 0326 y 1539 del 28 de

enero y 27 de mayo de 1985, por medio de las cuales la CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RIOS BOGOTA, UBATE Y
SUAREZ - CAR liquid unilateralmente el contrato No. 278 de 1982.

4. Condnase a LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS

DE LOS RIOS BOGOTA, UBATE Y SUAREZ - CAR al pago de la suma de
SETENTA

UN

MILLONES

SEISCIENTOS

SETENTA

TRES

MIL

OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS CON SETENTA Y SIETE

CENTAVOS ($ 71673.895,77)

al consorcio GABRIEL GALVIS HAZEN AND

SAWYER, sobre la cual podr efectuar las compensaciones a que hubiere lugar
en los trminos de los numerales 4.1 y 4.3 de la parte motiva de esta sentencia.

5. En firme este provedo, devulvase el expediente al tribunal de origen.

CPIESE, NOTIFQUESE Y DEVULVASE

PUBLQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente de Sala

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE

CARLOS ALBERTO CORRALES

Secretario Seccin