EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

INTRODUCCIN
La nocin de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo pues es, ante
todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una jerarqua de normas
cuyos mandatos desembocan en actuaciones concretas.
El acto administrativo se va gestando a travs de una concatenacin de normas jerrquicamente ordenadas, al trmino de las cuales, y como aplicacin de las mismas,
surgen los actos que dictan, con trascendencia jurdica exterior, los rganos de las
Administraciones Pblicas.
A partir de un acto, la accin administrativa puede ser impugnada administrativa o
jurisdiccionalmente, pues la actuacin administrativa queda sujeta al principio de legalidad por parte de los Tribunales.
Ahora bien, no existe una definicin legal de acto administrativo, ni de sus clases o
elementos, por lo que han sido la jurisprudencia y la doctrina quienes han elaborado
el concepto de acto administrativo, y han perfilado las clases de actos administrativos y los elementos integrantes del mismo.
Por lo dicho, las clases de actos administrativos y los elementos de los mismos sern
unos u otros, en funcin del autor que haya abordado el estudio de la materia.

CONCEPTO
El acto administrativo es toda declaracin unilateral de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de una Administracin Pblica, en el ejercicio de sus potestades administrativas no reglamentarias, y sujeta al Derecho Administrativo.
Son actos administrativos slo aquellos actos de las Administraciones sujetos al Derecho Pblico, esto es, al Derecho Administrativo, a diferencia de los actos privados de
la Administracin, sujetos al Derecho privado o comn (civil, mercantil, laboral), que
tienen lugar cuando esta no acta en ejercicio de una potestad administrativa, sino
como cualquier otro sujeto de Derecho.
Asimismo, es importante resaltar que el acto administrativo se produce en uso de una
potestad distinta de la reglamentaria, pues del ejercicio de esta nacen normas jurdicas (disposiciones administrativas), los reglamentos, y no actos administrativos (o
resoluciones).

CLASES
Segn el criterio a que se atienda, los actos administrativos pueden ser:

Por el rgano del que emana:

o

Simples: proceden de un solo rgano administrativo.

Complejos: en su produccin interviene ms de un rgano administrativo.

En funcin del destinatario:

o

Singulares: los que van dirigidos a persona determinada.

Generales o colectivos: los que se dirigen a una pluralidad indeterminada

de personas.

Por la forma de exteriorizarse:

o

Expresos: cuando se manifiesta formalmente, normalmente por escrito, la

voluntad del rgano administrativo.

Presuntos: cuando se producen por silencio administrativo, atribuyendo la

Ley efectos estimatorios o desestimatorios a la solicitud.

Por su contenido:
o

Constitutivos: crean, modifican o extinguen una relacin jurdica.

Declarativos: se limitan a constatar una situacin jurdica.

Por la potestad ejercitada:

o

Reglados: cuando no se deja margen alguno a la discrecionalidad de la

Administracin.

Discrecionales: cuando se deja cierto margen de maniobra al rgano administrativo, para decidir entre varias opciones posibles.

Por el momento en que se dictan:

o

Actos de trmite: los que forman parte del procedimiento, sin poner fin al
mismo. No son recurribles, salvo los cualificados:

Los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

Los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.

Los que producen indefensin o perjuicio irreparable.

Definitivos o resolutorios: aquellos que deciden y ponen fin al procedimiento, por lo que son recurribles. A su vez pueden ser:

Actos que ponen fin a la va administrativa (causan estado).

Actos que no ponen fin a la va administrativa (no causan estado).

Por los efectos que producen para los interesados:

o

Favorables: Los que reconocen un derecho o reducen una obligacin.

Desfavorables o de gravamen: Los que reducen un derecho o aumentan las

obligaciones ya existentes.

ELEMENTOS
El acto administrativo se integra de los siguientes elementos:

Elementos subjetivos. Son los sujetos o partes intervinientes en la relacin jurdico-administrativa. Son, a su vez:
o

Sujeto activo. Es el rgano administrativo que ejerce la competencia (que

dicta el acto). A su vez, la competencia del rgano ha de ser:

Territorial: por razn del territorio.

Material: por razn de la materia.

Jerrquica: por razn de la jerarqua.

Sujeto pasivo: El destinatario del acto administrativo, como interesado en

el procedimiento. Puede ser una Administracin Pblica o un particular
(en este caso, persona fsica o jurdica).

Elementos objetivos. Tenemos, de una parte, el contenido del acto administrativa que se dicta, y, de otra, los presupuestos fcticos que motivan la existencia del propio acto:
o

El contenido del acto es la declaracin que el propio acto incorpora y realiza, lo que se declara, lo que la Administracin decide llevar a cabo a travs del acto. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el or-

denamiento jurdico (lcito) y ser determinado (o susceptible de determinacin) y adecuado a los fines de aquellos.
o

Los presupuestos de hecho (o causa o motivo del acto) no son ms que los
condicionantes fcticos que deben concurrir para poder dictar el acto, que
lo justifican; esto es, aquellas circunstancias exteriores que determinan la
produccin del acto, sus efectos, alcance y sentido (por ejemplo, en la
imposicin de una multa por mal aparcamiento, es presupuesto de hecho
que el vehculo est efectivamente mal aparcado).

Elementos formales. Tenemos, de un lado, la formacin de la voluntad del rgano que dicta el acto, y, de otro, la exteriorizacin (declaracin) del propio
acto:
o

Para que el acto sea vlido, debe ajustarse al procedimiento establecido,

debe producirse segn unas reglas. Por ejemplo, en los supuestos en que
el rgano que dicta el acto es colegiado, la Ley seala los cauces y requisitos para llegar a unir las voluntades de las personas fsicas que integran el
rgano colegiado y, por tanto, formar la voluntad del rgano: convocatoria, orden del da, mayoras necesarias, etc.

Normalmente, los actos administrativos se producirn expresamente y por

escrito, si bien se admite tambin la forma verbal u otras formas de expresin y constancia. Asimismo, cuando la Administracin, teniendo que
dictar el acto no lo hace, se produce el silencio administrativo, al cual la
Ley le otorga efectos jurdicos.

Algunos autores incorporan, como elemento objetivo del acto administrativo, el fin,
entendido este como la finalidad u objetivo que persigue la actuacin de la Administracin Pblica. Todo acto persigue un fin genrico (cumplir las normas sobre competencia y procedimiento, que obligan a la Administracin Pblica a actuar en ciertos
casos) y uno particular (poner fin al procedimiento y, por tanto, resolver la cuestin
suscitada).
En fin, la notificacin no es un elemento del acto administrativo, pues no afecta a la
produccin del mismo. Se trata de una condicin sine qua nom para que el acto que
se notifica surta efectos, en los supuestos en que la Ley obliga a notificar.
De hecho, la notificacin es un acto administrativo distinto del acto objeto de notificacin, y, por tanto, rene todos los requisitos subjetivos (rgano o unidad que practica la notificacin, interesado en el procedimiento al cual se notifica el acto), objetivos (el acto notificado es el contenido de la notificacin, siendo la causa el poner
en conocimiento del interesado la existencia del acto notificado) y formales (pues se
har por el rgano o unidad correspondiente, siguiendo el procedimiento establecido
y ajustndose a los requisitos que, segn la Ley, deben cumplir las notificaciones).

ABSTENCIN Y RECUSACIN
La Constitucin espaola (arts. 9.3 y 103) consagra los principios de seguridad jurdica, interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos y objetividad de la actuacin administrativa, as como de los de legalidad y sujecin de la Administracin Pblica a la Ley y al Derecho.
En idntico sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPA), en su
artculo 3, habla de los principios de objetividad de la actuacin administrativa, buena fe y confianza legtima, y transparencia.
Adems, las leyes penales y las reguladoras del empleo pblico tipifican delitos (prevaricacin y otros comportamientos injustos, etc.) e infracciones administrativas (Toda actuacin que suponga discriminacin, incumplimiento de funciones inherentes al
puesto de trabajo, etc.) para los supuestos en los que el empleado pblico lleva a
cabo conductas que comprometan o puedan comprometer su imparcialidad y neutralidad.
A fin de evitar lo anterior, y de garantizar la indispensable imparcialidad del rgano
actuante (sujeto activo del acto administrativo), la LRJPA se refiere a la abstencin y
a recusacin de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

a) Abstencin (art. 28)

Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den
algunas de las circunstancias sealadas en el prrafo siguiente se abstendrn de intervenir en el procedimiento y lo comunicarn a su superior inmediato, que resolver
lo procedente.
Son motivos de abstencin los siguientes:
A) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de aqul ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
B) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir
despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.

C) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
D) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de
que se trate.
E) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas en
los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez
de los actos en que hayan intervenido.
Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de las
circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente.
La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad.

b) Recusacin (art. 29)

En los casos previstos en el apartado anterior, podr promoverse recusacin por los
interesados en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento.
La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en
que se funda.
En el da siguiente el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en l
la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido.
Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de 3 das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el
acto que termine el procedimiento.