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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN.

2005

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL:


A EXPERINCIA DO PERODO FHC
E OS DESAFIOS DO GOVERNO LULA1
Fernando Luiz Abrucio
RESUMO
O renascimento da federao brasileira com a redemocratizao trouxe uma srie de aspectos alvissareiros,
mas o Brasil tambm precisa enfrentar os crescentes dilemas de coordenao intergovernamental constatados
internacionalmente, de acordo com as especificidades histricas de nossa realidade. O presente artigo
concentra-se basicamente no estudo dos problemas e aes de coordenao federativa ocorridas recentemente
no Brasil, mais particularmente no perodo governamental do Presidente Fernando Henrique Cardoso. A
partir desta anlise, procura-se, ao final, apresentar resumidamente os desafios de coordenao
intergovernamental colocados para o governo Lula.
PALAVRAS-CHAVE: federao; centralizao; descentralizao; governo FHC; governo Lula.

I. INTRODUO
A estrutura federativa um dos balizadores
mais importantes do processo poltico no Brasil.
Ela tem afetado a dinmica partidrio-eleitoral, o
desenho das polticas sociais e o processo de reforma do Estado. Alm de sua destacada influncia, a federao vem passando por intensas modificaes desde a redemocratizao do pas. possvel dizer, tendo como base a experincia comparada recente, que o federalismo brasileiro atualmente um dos casos mais ricos e complexos
entre os sistemas federais existentes.
Diante de tudo isso, cresce o nmero de pesquisas sobre o assunto, de estudiosos brasileiros
e estrangeiros. Embora esses trabalhos comportem abordagens de campos cientficos diferentes, diversidades de temas e divergncias de interpretao, h um elemento comum maioria
deles. Grosso modo, os estudos sobre o federalis-

1 Este artigo baseia-se em duas pesquisas. A primeira foi

feita em 2002, para o Ministrio do Planejamento e o Programa da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que resultou na publicao O Estado em uma
era de reformas: os anos FHC. A segunda chama-se Reforma do Estado, federalismo e elites polticas: o governo
Lula em perspectiva comparada e est em andamento, tendo como financiador o Ncleo de Publicao e Pesquisas
(NPP) da Fundao Getlio Vargas.
Recebido em 10 de dezembro de 2004
Aprovado em 18 de maio de 2005

mo brasileiro privilegiam a anlise do embate, hoje


e ao longo da histria, entre o governo federal e
os entes subnacionais, por meio de suas elites polticas e estruturas de poder. As oposies
descentralizao versus centralizao (ou
recentralizao) e o poder dos governadores frente
fora das instncias nacionais os partidos e/ou
o Presidente da Repblica dominam boa parte
do debate. Esse foco analtico uma pea-chave
na investigao das relaes intergovernamentais,
mas ele no esgota o seu entendimento e, pior,
no leva sozinho compreenso do funcionamento
dos sistemas federais.
preciso acrescentar outro vetor analtico,
pouco explorado no Brasil, bem como no estudo
de outros pases. Trata-se da anlise do problema
da coordenao intergovernamental, isto , das
formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta presentes nas federaes. Essa questo torna-se bastante importante com a
complexificao das relaes intergovernamentais
ocorrida em todo o mundo nos ltimos anos. Isso
se deveu convivncia de tendncias conflituosas
e de intrincada soluo, entre as quais se destacam trs:
a) h hoje expanso ou, no mnimo, manuteno
do Welfare State convivendo com maior escassez relativa de recursos. Tal situao exige melhor desempenho governamental, com fortes
presses por economia (cortar gastos e cusRev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 41-67, jun. 2005

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tos), eficincia (fazer mais com menos) e
efetividade (ter impacto sobre as causas dos
problemas sociais) trs tpicos que dependem, em pases federativos, de maior coordenao entre as esferas poltico-administrativas
na gesto das polticas pblicas;
b) houve um aumento das demandas por maior
autonomia de governos locais e/ou grupos tnicos, levando luta contra a uniformizao e
a excessiva centralizao, o que acontece ao
mesmo tempo em que governos e coalizes
nacionais tentam evitar problemas causados pela
fragmentao, como a elevao da desigualdade social, o descontrole das contas pblicas de
entes subnacionais como ocorreu na Argentina e no Brasil , a guerra fiscal entre os nveis
de governo e, no piores casos, o surgimento
de focos de secesso, como na Rssia e
c) se, por um lado, cada vez maior a interconexo
dos governos locais com outras estruturas de
poder que no os governos centrais, tais como
os relacionamentos com foras transnacionais
como empresas e organismos internacionais
e as parcerias com a sociedade civil, por outro lado, h simultaneamente uma necessidade
de reforo das instncias nacionais para organizar melhor a insero internacional do pas e
reduzir os aspectos negativos da globalizao,
inclusive para as comunidades locais e seus hbitos socioculturais.
Conflitos e dilemas como esses revelam, em
suma, que a temtica da coordenao federativa
tem como intuito ir alm da dicotomia centralizao versus descentralizao. Em recente estudo
feito pela Organization for the Economic
Cooperation and Development (OECD), com base
em diversas federaes, concluiu-se que H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou
descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo
centralizando outras responsabilidades cruciais na
formulao de polticas. Tais mudanas esto a
caminho em todos os pases2 (OECD, 1997, p.
13).
O renascimento da federao brasileira com a
redemocratizao trouxe uma srie de aspectos

2 Todos as citaes cujos originais so em lngua estrangeira foram traduzidas pelo autor.

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alvissareiros, mas o Brasil tambm precisa enfrentar os crescentes dilemas de coordenao


intergovernamental constatados internacionalmente, de acordo com as especificidades histricas
de nossa realidade. O presente artigo concentrase basicamente no estudo dos problemas e aes
de coordenao federativa ocorridas recentemente no Brasil, mais particularmente no perodo governamental do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (FHC). A partir desta anlise, procurase, ao final, apresentar resumidamente os desafios de coordenao intergovernamental colocados
para o governo Lula.
II. O SIGNIFICADO DA COORDENAO FEDERATIVA
A temtica da descentralizao ganhou fora
nos ltimos 30 anos em todo o mundo. Sua
implementao diferencia-se, no entanto, de pas
a pas, de acordo com especificidades histricas,
coalizes sociais e arranjos institucionais. Dentre
estes ltimos, a adoo de uma forma federativa
de Estado a que tem maior impacto.
O sistema federal uma forma inovadora de
lidar-se com a organizao poltico territorial do
poder, na qual h um compartilhamento matricial
da soberania e no piramidal, mantendo-se a estrutura nacional (ELAZAR, 1987, p. 37). O entendimento da especificidade do federalismo passa pela anlise de sua natureza, de seu significado
e de sua dinmica.
Primeiramente, toda federao deriva de uma
situao federalista (BURGESS, 1993). Duas condies conformam esse cenrio. Uma a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico,
lingstico, scio-econmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo
de constituio das elites dentro de um pas e/ou
uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas
federativo foi assim institudo para dar conta de
uma ou mais heterogeneidades. Se um pas desse
tipo no constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco
de fragmentao.
Outra condio federalista a existncia de um
discurso e de uma prtica defensores da unidade
na diversidade, resguardando a autonomia local,
mas procurando formas de manter a integridade
territorial em um pas marcado por heterogenei-

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dades. A coexistncia dessas duas condies
essencial para montar-se um pacto federativo. Mas
que uma federao? Segundo Daniel Elazar, O
termo federal derivado do latim fdus, que [...]
significa pacto. Em essncia, um arranjo federal
uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto,
cujas conexes internas refletem um tipo especial
de diviso de poder entre os parceiros, baseada
no reconhecimento mtuo da integridade de cada
um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles (ELAZAR, 1987, p. 5).
O princpio da soberania compartilhada deve
garantir a autonomia dos governos e a
interdependncia entre eles. Trata-se da frmula
classicamente enunciada por Daniel Elazar: selfrule plus shared rule3. Quanto ao primeiro aspecto, importante ressaltar que os nveis intermedirios e locais detm a capacidade de autogoverno
como em qualquer processo de descentralizao,
com grande raio de poder nos terrenos poltico,
legal, administrativo e financeiro, mas sua fora
poltica vai alm disso. A peculiaridade da federao reside exatamente na existncia de direitos
originrios pertencentes aos pactuantes
subnacionais sejam estados, provncias, cantes
ou at municpios, como no Brasil. Tais direitos
no podem ser arbitrariamente retirados pela Unio
e so, alm do mais, garantidos por uma Constituio escrita, o principal contrato fiador do pacto poltico-territorial.
Ressalte-se que na federao o poder nacional
deriva de um acordo entre as partes, em vez de
constitu-las. Assim, a descentralizao em estados unitrios pode at repassar um efetivo poder
poltico, mas esse processo sempre provm do
centro e no constitui direitos de soberania aos
entes subnacionais.
Os governos subnacionais tambm tm instrumentos polticos para defender seus interesses
e direitos originrios, quais sejam, a existncia de
cortes constitucionais, que garantem a integridade contratual do pacto originrio; uma segunda
casa legislativa representante dos interesses regionais (Senado ou correlato); a representao desproporcional dos estados/provncias menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na cmara
baixa e o grande poder de limitar mudanas na

Constituio, criando um processo decisrio mais


intrincado, que exige maiorias qualificadas e, em
muitos casos, necessria a aprovao dos
legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da federao no podem
ser emendados em hiptese alguma.
Como bem constatou Alfred Stepan, toda federao restringe o poder da maioria (demos
constraining), consubstanciado na esfera nacional. Porm, o federalismo precisa igualmente responder questo da interdependncia entre os
nveis de governo. A exacerbao de tendncias
centrfugas, da competio entre os entes e do
repasse de custos do plano local ao nacional so
formas que devem ser atacadas em qualquer experincia federativa, sob o risco de enfraquecerse a unidade poltico-territorial ou de torn-la ineficaz para resolver a tragdia dos comuns tpica do federalismo, vinculada a problemas de
heterogeneidade. O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo
caso estabelea-se uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua
interdependncia.
A interdependncia federativa no pode ser
alcanada pela mera ao impositiva e piramidal
de um governo central, tal qual em um Estado
unitrio, pois uma federao supe uma estrutura
mais matricial, sustentada por uma soberania compartilhada. claro que as esferas superiores de
poder estabelecem relaes hierrquicas frente s
demais, seja em termos legais, seja em virtude do
auxlio e do financiamento s outras unidades governamentais. O governo federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo e os governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias
locais ou comunais. Mas a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os
entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidade poltica de
proteger-se. Em poucas palavras, processos de
barganha afetam decisivamente as relaes verticais em um sistema federal.
O compartilhamento de poder e deciso em
uma federao, desde a sua inveno nos Estados
Unidos, pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo trata-se dos

3 Autogoverno mais governo compartilhado (nota do

revisor).

4 Freios e contrapesos (N. R.).

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checks and balances4. O objetivo desse mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre
indevidamente poder e, desse modo, acabe com a
autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da
interdependncia em uma federao democrtica
tem de ser feita conjuntamente com o controle
mtuo.
Mas, alm da garantia da autoridade nacional
sem retirar a autonomia local e da necessidade de
checks and balances entre os nveis de governo,
um novo aspecto torna mais complexo o funcionamento das federaes. que o desenvolvimento recente dos estados modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas
sociais. No caso dos sistemas federais, em que
vigora uma soberania compartilhada, constituiuse um processo negociado e extenso de shared
decision making5, ou seja, de compartilhamento
de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema da coordenao
das aes de nveis de governo autnomos, aspecto-chave para entender a produo de polticas pblicas em uma estrutura federativa contempornea.
Em seu trabalho sobre os estados de Bem-estar Social em pases unitrios e federativos, Paul
Pierson (1995) revela que no federalismo as aes
governamentais so divididas entre unidades polticas autnomas, as quais, porm, tm cada vez
mais interconexo, devido nacionalizao dos
programas e mesmo da fragilidade financeira ou
administrativa de governos locais e/ou regies. O
dilema do shared decision making surge porque
preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por natureza, s entram nesse esquema
conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a
montagem dos Welfare States nos pases federativos bem mais complexa, envolvendo jogos de
cooperao e competio, acordos, vetos e decises conjuntas entre os nveis de governo. O desafio posto por essa questo foi bem resumido
por Pierson: No federalismo, dada a diviso de
poderes entre os entes, as iniciativas polticas so
altamente interdependentes, mas so, de modo freqente, modestamente coordenadas (PIERSON,
1995, p. 451).

5 Processo decisrio compartilhado (N. R.).

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Para garantir a coordenao entre os nveis de


governo, as federaes devem, primeiramente,
equilibrar as formas de cooperao e competio
existentes, levando em conta que o federalismo
intrinsecamente conflitivo. Seguindo essa linha
argumentativa, Paul Pierson assim define o funcionamento das relaes intergovernamentais no
federalismo: Mais do que um simples cabo de
guerra, as relaes intergovernamentais requerem
uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao (idem, p. 458). Da toda federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no
se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que
sejam aprovados pelos entes federativos. O modus
operandi cooperativo fundamental para otimizar
a utilizao de recursos comuns, como nas questes ambientais ou problemas de ao coletiva que
cobrem mais de uma jurisdio (caso dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos
menos capacitados ou mais pobres a realizarem
determinadas tarefas e para integrar melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas, evitando
o jogo de empurra entre os entes. Ainda peachave no ataque a comportamentos financeiros
predatrios, que repassam custos de um ente
nao, como tambm na distribuio de informao sobre as frmulas administrativas bem-sucedidas, incentivando o associativismo intergovernamental.
No se pode esquecer, tambm, que o modelo
cooperativo contribui para elevar a esperana quanto simetria entre os entes territoriais, fator fundamental para o equilbrio de uma federao. No
entanto, frmulas cooperativas mal-dosadas trazem problemas. Isso ocorre quando a cooperao confunde-se com a verticalizao, resultando
mais em subordinao do que em parceria, como
muitas vezes j aconteceu na realidade latino-americana, de forte tradio centralizadora.
tambm perigosa a montagem daquilo que
Fritz Scharpf (1988) denomina joint decision trap
(armadilha da deciso conjunta), bastante visvel
no caso alemo, mas que se repete igualmente em
outras experincias. Nessa estrutura, todas as decises so o mximo possvel compartilhadas e
dependem da anuncia de praticamente todos os
atores federativos. Sem desmerecer os ganhos de
racionalidade administrativa, tende-se uniformizao das polticas, processo que pode diminuir o
mpeto inovador dos nveis de governo, enfraque-

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cer os checks and balances intergovernamentais
e dificultar a responsabilizao da administrao
pblica.
As federaes requerem determinadas formas
de competio entre os nveis de governo. Primeiro, devido importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominncia (ou tirania, nos termos de Madison) de um nvel de
governo sobre os demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e pelo melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem comparar o desempenho dos vrios governantes, uma das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos.
A concorrncia e a independncia dos nveis de
governo, por fim, tendem a evitar os excessos
contidos na armadilha da deciso conjunta, bem
como o paternalismo e o parasitismo causados
por certa dependncia em relao s esferas superiores de poder.
H uma srie de problemas advindos de competies desmedidas. O primeiro refere-se ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade
entre as partes, ponto fulcral do equilbrio federativo. Quanto mais heterogneo um pas, em termos socioculturais ou scio-econmicos, mais
complicada a adoo nica e exclusiva da viso
competitiva do federalismo. Pases como a ndia,
o Brasil ou a Rssia devem por sua natureza evitar uma disputa desregrada entre os entes.
A competio em prol da inovao tambm
pode ter efeitos negativos, mais particularmente
no terreno das polticas sociais, como demonstrou o livro de Paul Peterson (The Price of
Federalism, 1995) sobre a experincia recente dos
governos estaduais norte-americanos. O autor
percebeu o fortalecimento de uma viso acerca
do federalismo: a de que os cidados votam com
os ps6 , ou seja, podem escolher o lugar que
otimize melhor a relao entre carga tributria e
polticas pblicas. Diante disso, os estados ficaram entre duas opes: ou forneciam um cardpio amplo de proteo social, tendo como efeito
um Welfare magnets7, isto , mais pessoas, sobretudo as mais pobres, morariam nesses lugares, aumentando os gastos pblicos e, em tese,

diminuindo a competitividade econmica daquele


lugar; ou, ao contrrio, os governadores deveriam constituir uma estrutura mnima de prestao
de servios pblicos e baixar os impostos, reduzindo com isso a afluncia dos mais pobres quela regio e, novamente em tese, elevando a
competitividade econmica e a oferta de emprego
do ente federativo que optasse por esta via o
que Peterson denomina race to the bottom8.
Entre o efeito de Welfare magnets e o race to
the bottom, muitos governadores nos EUA esto
escolhendo a segunda opo, de modo que o aumento da competio vem acompanhado da reduo de polticas de combate desigualdade. Em
suma, o modelo competitivo levado ao extremo
piora a questo redistributiva.
O federalismo puramente competitivo vem
estimulando, ainda, a guerra fiscal entre os nveis
de governo. Trata-se de um leilo que exige mais
e mais isenes s empresas, em que cada governo subnacional procura oferecer mais do que o
outro, geralmente sem se preocupar com a forma
de custear esse processo. Ao fim e ao cabo, a
resoluo financeira dessa questo toma rumos
predatrios, seja acumulando dvidas para as prximas geraes, seja repassando tais custos para
o nvel federal e, por tabela, para a nao como
um todo.
O desafio encontrar caminhos que permitam
a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos
em detrimento dos negativos. Recorrendo mais
uma vez argumentao precisa de Daniel Elazar:
[...] todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre
cooperao e competio e entre o governo central e seus componentes (ELAZAR, 1993, p. 193;
sem grifos no original).
A coordenao federativa pode realizar-se, em
primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas
definio de competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo. Alm disso, podem
existir fruns federativos, com a participao dos
prprios entes como os senados em geral ou
que eles possam acionar na defesa de seus direitos como as cortes constitucionais. A constru-

6 Essa viso foi formulada originalmente por Charles


Tiebout (1956).
7 ms de bem-estar (N. R.).

8 Corrida ao fundo do poo (N. R.).

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A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


o de uma cultura poltica baseada no respeito
mtuo e na negociao no plano intergovernamental outro elemento importante. A forma de
funcionamento das instituies representativas,
tais como os partidos e o Parlamento, pode favorecer certos resultados intergovernamentais
(ARRETCHE, 2004).
O governo federal tambm pode ter um papel
coordenador e/ou indutor. Por um lado, porque
em vrios pases os governos subnacionais tm
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os
nveis de governo no terreno das polticas pblicas.
A atuao coordenadora do governo federal ou
de outras instncias federativas no pode ferir os
princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos originrios dos governos
subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os
controles mtuos. preciso, portanto, que haja
processos decisrios com participao das esferas de poder e estabelecer redes federativas
(ABRUCIO & SOARES, 2001) e no hierarquias
centralizadoras.
Definido o conceito de federalismo e a importncia da coordenao intergovernamental dentro
dele, o propsito central deste texto analisar o
caso brasileiro, centrando o foco no perodo governamental do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002). Mais especificamente, o
objetivo primordial mostrar como o governo
federal, na Era FHC, lidou com a questo da coordenao entre os nveis de governo. As aes
de outras instncias que podem lidar com esse
tema no sero negligenciadas, mas devero ser
entendidas a partir da estratgia adotada pelo poder Executivo federal.
III. A REDEMOCRATIZAO E O NOVO FEDERALISMO BRASILEIRO
A histria federativa brasileira foi marcada por
srios desequilbrios entre os nveis de governo.
No perodo inicial, na Repblica Velha, predominou um modelo centrfugo, com estados tendo
ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um
governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas,
o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos

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estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-1964 foi o


primeiro momento de maior equilbrio em nossa
federao, tanto do ponto de vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o golpe militar acabou com esse padro
e por cerca de 20 anos manteve um modelo
unionista autoritrio (ABRUCIO, 1998), com grande centralizao poltica, administrativa e financeira.
A redemocratizao do pas marcou um novo
momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica,
desde as eleies estaduais de 1982, passando pela
vitria de Tancredo Neves no Colgio Eleitoral
ele prprio, no coincidentemente, um governador de estado at chegar Nova Repblica e
Constituinte. Alm disso, lideranas de discurso
municipalista associavam o tema da
descentralizao democracia e tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da Constituio de 1988.
Um novo federalismo nascia no Brasil. Ele foi
resultado da unio entre foras descentralizadoras
democrticas com grupos regionais tradicionais
que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto de esgotamento do
modelo varguista e do Estado nacionaldesenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos subnacionais
e, para uma parte desses atores, democratizar o
plano local. Preocupaes com a fragilidade dos
instrumentos nacionais de atuao e com coordenao federativa ficaram em segundo plano.
Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980
e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro,
o estabelecimento de um amplo processo de
descentralizao, tanto em termos financeiros
como polticos. Em segundo lugar, a criao de
um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do
componente estadualista.
Comecemos pela formao do federalismo
estadualista e predatrio, visto que ele teve um
impacto enorme nos primrdios do novo federalismo brasileiro. De 1982 a 1994, vigorou um federalismo estadualista, no-cooperativo e muitas
vezes predatrio (ABRUCIO, 1998). Essa reviravolta na federao brasileira s pde efetivar-se,

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em primeiro lugar, porque a Unio e a prpria Presidncia da Repblica entraram em uma sria crise, que perdurou por pelo menos dez anos. A crise abarcava o modelo de financiamento estatal do
desenvolvimento, o equilbrio das contas pblicas
nacionais e a burocracia federal enfim, os instrumentos de poder do Executivo federal.
Alm do enfraquecimento do plo nacional,
outras quatro caractersticas do sistema poltico
tambm contriburam para aumentar o poderio dos
estados e de seus governadores. A primeira delas
foi a vigncia de um sistema ultrapresidencial nos
estados que em grande medida ainda vigora ,
que fortaleceu sobremaneira os governadores no
processo decisrio e praticamente eliminou o controle institucional e social sobre o seu poder (idem,
cap. 3). A segunda diz respeito aos padres
hegemnicos da carreira poltica brasileira, cuja
reproduo d-se pela lealdade s bases locais e
pela obteno de cargos executivos no plano
subnacional ou ento aqueles no nvel nacional que
possam trazer recursos aos distritos dos polticos. Em ambos os casos, o Executivo estadual
pea fundamental, seja no monitoramento das bases para os deputados, seja para ajud-los na conquista de fatias estratgicas da administrao pblica federal (ABRUCIO & SAMUELS, 1997).
Os caciques regionais tiveram uma posio destacada de liderana no Congresso Nacional ao longo da redemocratizao, por vezes a despeito dos
partidos, por outras tornando-se grandes proprietrios de parcelas dos condomnios partidrios.
Por fim, os governadores possuam instrumentos
financeiros e administrativos que os fortaleciam
no sistema de poder, como bancos estaduais e
empresas estatais estratgicas.
O fortalecimento dos governos estaduais resultou na configurao de um federalismo
estadualista e predatrio. Estadualista porque o
pndulo federativo esteve a favor das unidades
estaduais em termos polticos e financeiros, pelo
menos at 1994, quando se implementou o Plano
Real. Esse aspecto estava igualmente presente no
comportamento atomizado e individualista dos
governadores, cujo fortalecimento no resultou em
uma coalizo nacional em torno de um projeto de
hegemonia nacional, mas sim em coalizes pontuais e defensivas para manter o status quo.
O carter predatrio do federalismo brasileiro
resultou do padro de competio no-cooperativa que predominava nas relaes dos estados com

a Unio e deles entre si. Desde o final do regime


militar, as relaes intergovernamentais verticais
tinham sido marcadas pela capacidade de os estados repassarem seus custos e dvidas ao governo
federal e, ainda por cima, no se responsabilizarem por este processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Caso clssico disso
foram os bancos estaduais. A partir de 1982, as
instituies financeiras estaduais foram utilizadas
pelos governadores como instrumento de atuao
poltica. Foram criadas verdadeiras mquinas de
produzir moedas, com efeitos deletrios para a
inflao e para o endividamento global.
No plano das relaes entre os estados, o aspecto predatrio teve sua principal manifestao
na guerra fiscal, que comeou a ganhar fora aps
a Constituio de 1988 e ainda continua vigorosa
nas prticas federativas. O fato que o
estadualismo predatrio acabou sendo ele prprio
um dos elementos geradores de sua crise, em 1994,
como veremos mais adiante.
Esse contexto estadualista tem algo em comum
com a descentralizao: o intento de reforar os
governos subnacionais, obtendo-se uma autonomia indita. A federao tornou-se uma clusula
ptrea e sua extino ou medidas que alterem profundamente seus princpios no podem ser objetos de emenda constitucional (artigo 60, pargrafo 4 da Constituio Federal de 1988). Os estados
ganharam maior capacidade de auto-organizao
e novos instrumentos de atuao no plano
intergovernamental, como as Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (ADINs), extensamente utilizadas pelos governadores (WERNECK VIANNA,
1999, p. 55).
Pela primeira vez na histria, os municpios
transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que
os estados e a Unio9. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei
Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais
das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polti-

9 J no seu artigo 1, a Constituio define que a Repbli-

ca Federativa do Brasil [] formada pela unio indissolvel


dos Estados e Municpios e do Distrito Federal [...] (BRASIL, 1988).

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A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


cas, financeiras e administrativas.
A nova autonomia dos governos subnacionais
deriva em boa medida das conquistas tributrias,
iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983,
e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz
do Brasil o pas em desenvolvimento com maior
grau de descentralizao fiscal (SOUZA, 1998, p.
8). Cabe ressaltar que os municpios tiveram a
maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender
muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que
os constituintes reverteram a lgica centralizadora
do modelo unionista-autoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no
modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
A descentralizao foi acompanhada igualmente
pela tentativa de democratizar o plano local. Embora esse processo seja desigual na sua distribuio pelo pas e tenha um longo caminho pela frente,
ele redundou em uma presso sobre as antigas
estruturas oligrquicas, conformando um fenmeno sem paralelo em nossa histria federativa.
Da surgiram novos atores, como os conselheiros em polticas pblicas e lderes polticos que
no tinham acesso real competio pelo poder
o crescimento gradativo da esquerda nas eleies
municipais, em particular o Partido dos Trabalhadores (PT), demonstra isso. Tambm surgiram
formas inovadoras de gesto, como o oramento
participativo e a Bolsa-Escola, para ficar com dois
casos famosos.
As conquistas da descentralizao no apagam
os problemas dos governos locais brasileiros. Em
especial, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do
pas: a desigualdade de condies econmicas e
administrativas; o discurso do municipalismo
autrquico; a metropolizao acelerada; os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a
accountability democrtica e o padro de relaes
intergovernamentais.
Desde a fundao da federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades
regionais, inclusive em comparao com outros
pases. A disparidade de condies econmicas
reforada, ademais, pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recur-

48

sos prprios. A mdia por regio de 75% dos


municpios com at 50 mil habitantes, ao passo
que no universo total h 91% dos poderes locais
com esse contingente populacional (ARRETCHE,
2000, p. 247).
A baixa capacidade tributria dos municpios
brasileiros ainda maior sob o ponto de vista comparado. Segundo estudo realizado por Jos
Roberto Afonso e rica Arajo (2000, p. 48), os
governos locais brasileiros estavam em 15 lugar
em termos de base de arrecadao prpria em um
universo de 19 pases. Mas, alm da fragilidade
financeira, a maior parcela das municipalidades
detm uma mquina administrativa precria.
Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no
Brasil foi prejudicado pelo municipalismo
autrquico, viso que prega a idia de que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos
os dilemas de ao coletiva colocados s suas
populaes. Essa definio foi elaborada por Celso Daniel, ex-Prefeito de Santo Andr (em 2001),
um dos grandes defensores da bandeira
municipalista, alm de um inovador administrativo e um democratizador das relaes entre Estado e sociedade, mas que tambm sabia dos limites do poder local no pas.
O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e
intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das
demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e
macrorregionais. Ademais, h poucos incentivos
para que os municpios consorciem-se, dado que
no existe nenhuma figura jurdica de direito pblico que d segurana poltica para os governos
locais que buscam criar mecanismos de cooperao. Mesmo assim, em algumas reas, os consrcios desenvolveram-se mais, como em meio
ambiente e na sade, porm ainda em uma proporo insuficiente para a dinmica dos problemas intermunicipais. Ao invs de uma viso cooperativa, predomina um jogo em que os municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de
outros nveis de governo, lutam predatoriamente
por investimentos privados e, ainda, muitas vezes
repassam custos a outros entes, como o caso
de muitas prefeituras que compram ambulncias
para que seus moradores utilizem os hospitais de

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN. 2005


outros municpios, sem que seja feita uma
cotizao para pagar as despesas. Nesse aspecto,
a questo da coordenao federativa chave.
Outro fenmeno que marcou o processo de
descentralizao foi a intensa metropolizao do
pas. No s houve um crescimento das reas
metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e
poltico-jurdica instituda pela Constituio de
1988 no favorece o equacionamento dessa questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis
fortemente antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicao de pequenas cidades
(REZENDE, 2001). No que tange ao segundo
ponto, o fato que as regies metropolitanas
(RMs) enfraqueceram-se institucionalmente em
comparao com a dimenso que tinham no regime militar. Prevaleceu o municipalismo em detrimento das formas compartilhadas de gesto
territorial. dessa concepo que se originou a
exploso dos problemas dos grandes centros urbanos brasileiros.
A quarta caracterstica da descentralizao a
sobrevivncia de resqucios culturais e polticos
anti-republicanos no plano local. A despeito dos
avanos que houve, que foram muitos se os enxergarmos de uma perspectiva histrica, diversas
municipalidades do pas ainda so governadas sob
o registro oligrquico, em oposio ao modo
polirquico que fundamental para a combinao
entre descentralizao e democracia.
claro que a nica maneira de democratizar e
republicanizar o poder local continuar na trilha
da descentralizao. Porm, se no houver reformas das instituies polticas subnacionais, alm
de uma mudana da postura da sociedade em relao aos governantes, o processo descentralizador
no leva necessariamente democracia.
No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a
descentralizao ao longo da redemocratizao. Na
relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica
do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio de
suas competncias e da maneira como se relacio-

nariam com os outros nveis de governo. Esse


vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos governos estaduais: quando as polticas
tinham financiamento da Unio, eles procuravam
participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou
repassavam as atribuies para os governos locais.
O avano da descentralizao encontrou a Unio
em uma postura defensiva. Ao perder recursos
tributrios na Constituio e responsabilizar-se
integralmente, em um primeiro momento, pela
estabilidade econmica, o governo federal procurou transformar a descentralizao em um jogo
de mero repasse de funes, intitulado poca de
operao desmonte.
Ao contrrio do que o iderio centralista defendeu junto opinio pblica, grande parcela dos
encargos foi, sim, assumida pelos municpios. Mas
isso aconteceu de modo desorganizado na maioria das polticas a grande exceo foi a rea de
sade. Ademais, a inflao crnica tornava mais
instvel o repasse de recursos, dificultando uma
assuno programada das atribuies por parte dos
governos locais. Criou-se, em suma, uma situao de incerteza, de decises e transferncias de
verbas em ritmos inconstantes e de ausncia de
mecanismos que garantissem a cooperao e a
confiana mtua.
Aqui se encontra a nova questo resultante do
federalismo conformado na redemocratizao: a
descentralizao depende agora, diversamente do
que ocorria no regime centralizador e autoritrio,
da adeso dos nveis de governo estadual e municipal. Por isso, o jogo federativo depende hoje de
barganhas, negociaes, coalizes e indues das
esferas superiores de poder, como natural em
uma federao democrtica. Em suma, seu sucesso associa-se a processos de coordenao
intergovernamental.
O principal problema da descentralizao ao
longo da redemocratizao foi a conformao de
um federalismo compartimentalizado, em que cada
nvel de governo procurava encontrar o seu papel
especfico e no havia incentivos para o
compartilhamento de tarefas e a atuao consorciada. Disso decorre tambm um jogo de empurra entre as esferas de governo. O federalismo
compartimentalizado mais perverso no terreno
das polticas pblicas, j que em uma federao,
como bem mostrou Paul Pierson, o entrelaamento
dos nveis de governo a regra bsica na produ-

49

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


o e gerenciamento de programas pblicos, especialmente na rea social. A experincia internacional caminha nesse sentido.
Problemas vinculados ao estadualismo predatrio e falta de coordenao da descentralizao
foram atacados pelo governo Fernando Henrique
Cardoso, com sucessos diferenciados, maiores na
primeira questo, mais irregulares na segunda.
Antes de analisar as polticas em si, preciso compreender as condies que permitiram as mudanas, bem como as que ainda criam obstculos para
a melhoria da coordenao federativa.
IV. FEDERALISMO SOB FHC: PRINCIPAIS MUDANAS
A Era do Real marca o incio da crise do
federalismo estadualista, embora no tenha conseguido eliminar todas as suas caractersticas predatrias uma delas, a guerra fiscal, at aumentou de intensidade. Entende-se aqui o Real de uma
forma mais ampla do que um plano de estabilizao: o contexto que o proporcionou e os seus diversos resultados foram fundamentais para fortalecer o governo federal e enfraquecer os governos estaduais, mudando a dinmica intergovernamental.
Nesse sentido, a Era do Real nasceu antes
da promulgao do plano de estabilizao. A partir
de 1993 e, mais especificamente, da indicao do
Ministro Fernando Henrique Cardoso para o Ministrio da Fazenda, o governo federal fortaleceuse em razo dos seguintes fatores:
a) o primeiro foi a mudana no cenrio externo.
Depois de uma dcada em que se combinaram, perversamente, a reduo drstica de emprstimos e refinanciamento externos com uma
enorme transferncia lquida de recursos para
o estrangeiro (SALLUM JNIOR, 1999, p. 25),
a partir de 1991 comeou a ocorrer uma reverso desse processo. Entre 1992 e 1997
ocorreu o auge do fluxo de capitais para a
Amrica Latina. De acordo com dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), somente o montante de investimento estrangeiro direto passou de US$ 10
bilhes, em 1990, para US$ 68 bilhes, em 1997
(GAZETA MERCANTIL, 2000, p. A-20).
Soma-se a isso a bem-sucedida renegociao
da dvida externa realizada em 1993 e que se
constituiu, assim, em uma situao extremamente favorvel ao poder Executivo federal no

50

plano internacional, anttese do que fra a dcada de 1980;


b) um segundo ponto importante foi a melhora
das condies das contas pblicas federais. Em
verdade, a Era do Real recebeu de bandeja
algumas conquistas dos perodos anteriores,
como a modernizao oramentria feita no
governo Sarney e o crescimento das reservas
cambiais obtido pelo Ministro Marclio Marques Moreira (governo Fernando Collor de
Mello). Alm disso, desde o governo Itamar
Franco houve um aumento progressivo da arrecadao federal. Diretamente, Fernando
Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda,
atuou de maneira decisiva para a aprovao do
Fundo Social de Emergncia (FSE), que aumentou os recursos livres da Unio, constituindo a primeira grande vitria federativa da
Unio no campo financeiro desde a aprovao
da Emenda Passos Porto, em 1983, quando se
iniciou o aprofundamento da descentralizao;
c) o impedimento do Presidente Fernando Collor
de Mello e a possibilidade da vitria de Lula
nas eleies presidenciais de 1994 levaram a
um realinhamento do establishment, em suas
dimenses poltica, social e econmica. Os
principais caciques regionais e os partidos ou
fraes partidrias que comandavam importantes setores empresariais e a maioria dos meios
de comunicao de massas no estavam dispostos a ter de engolir o sapo barbudo nem
um novo aventureiro solitrio direita. Havia,
ento, os primeiros sinais do fortalecimento do
governo federal, creditado atuao de
Fernando Henrique Cardoso, que, alis, pouco
a pouco se transformava informalmente em
Primeiro-Ministro do Presidente Itamar Franco. Com esse cacife e sua virt na montagem
da coligao eleitoral, Fernando Henrique Cardoso conseguiu formar uma grande aliana, que
se reforou com o sucesso do Real;
d) houve tambm a consolidao de uma mudana ideolgica que h anos estava, paulatinamente, ganhando fora na sociedade brasileira. Os
principais formadores de opinio, a classe mdia, os meios de comunicao e importantes
setores empresariais adotaram a idia de reformas constitucionais como a salvao do pas e
foi isso que, somado estabilizao monetria,
uniu fortemente o Presidente sociedade no
primeiro mandato, dando grande popularidade

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN. 2005


a Fernando Henrique Cardoso;
e) pela primeira vez desde o incio da
redemocratizao, as eleies presidenciais de
1994 ocorreram concomitantemente ao pleito
estadual e disputa para o Congresso Nacional. Essa eleio casada vinculou os congressistas e o Presidente, e mesmo os governadores, ao mesmo manto de legitimidade, ao contrrio do que ocorrera antes, quando a Presidncia da Repblica era definida em um pleito
solteiro e os parlamentares elegiam-se tendo
como carro-chefe a eleio governadoria o
que contava a favor da atuao dos chefes dos
executivos estaduais junto s bancadas de seus
estados. Decorreu, da, um dos fatores do fortalecimento da Presidncia da Repblica vis-vis os governos estaduais;
f) ainda no plano eleitoral, no foi apenas o carter concomitante da eleio que favoreceu a
Unio no seu relacionamento com os estados.
A eleio de 1994 foi marcada por uma outra
peculiaridade: em unidades estaduais estratgicas da federao, foram eleitos governadores
fiis ao Presidente e cujas vitrias derivaram
do apoio ao Plano Real. Entre esses governadores destacaram-se Marcello Alencar (Rio de
Janeiro), Eduardo Azeredo (Minas Gerais),
Antnio Britto (Rio Grande do Sul) e mesmo
Mrio Covas (So Paulo), embora este tivesse
maior independncia partidria e calibre poltico. Apesar de ainda existirem importantes conflitos e FHC ter tido sempre de negociar com
os governos estaduais, os ltimos atuaram bastante afinados com o Palcio do Planalto, concordncia federativa que no era obtida desde
o governo Geisel e
g) por fim, o fortalecimento do governo federal
completou-se e estruturou-se no estupendo
xito inicial do Plano Real, que conseguiu sustentar-se por mais tempo que qualquer outro
e, ademais, estabeleceu uma agenda estrutural, em parte continuada hoje pelo governo Lula.
A legitimidade do Real garantiu a eleio e a
reeleio do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, bem como um grande apoio de importantes setores da sociedade, dos governadores e da comunidade internacional. Alm da
legitimidade, a arquitetura do Plano Real praticamente liquidou os mecanismos que os estados detinham anteriormente para produzir, autnoma e predatoriamente, recursos financeiros.

O xito inicial do Plano Real teve grande impacto sobre a descentralizao. A drstica reduo da inflao tornou mais estveis as transferncias intergovernamentais, favorecendo a conduo do processo descentralizador. Com isso, a
Unio obteve o instrumento que lhe faltava para
poder barganhar a passagem de encargos e funes de uma forma mais racional e programada
para os governos subnacionais. Foi essa situao
que permitiu a formulao de polticas pblicas
coordenadas como o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef), que analisaremos adiante.
A Era do Real teve o significado de uma
conjuntura crtica, isto , de uma grande mudana na posio relativa dos atores polticos e
sociais em relao aos instrumentos de poder e s
preferncias (PIERSON, 2000). A essa modificao na situao dos agentes somou-se a capacidade do Presidente Fernando Henrique Cardoso
de montar e manter por um bom tempo uma coalizo capaz de fazer alteraes na antiga estrutura,
segundo os objetivos determinados por ele. Nesse sentido, trata-se, tambm, de um momento
maquiaveliano (POCOCK, 1975), em que a mudana da fortuna (condies objetivas, no sentido marxista) realiza seu potencial na virt do condutor da mudana, que cria uma nova ordem
institucional10.
Ao mesmo tempo em que se fortaleceu o governo federal, os estados entraram em uma sria
crise financeira. O estopim disso, sem dvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque, com o fim da inflao, os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do
floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no
mercado financeiro, possibilitando assim uma elevao artificial dos recursos e uma diminuio
igualmente artificial de boa parte das despesas dos
governadores.
O Plano Real produziu outro grande impacto
nas finanas estaduais com a elevao das taxas

10 Os conceitos de conjuntura crtica e momento


maquiaveliano foram primeiramente utilizados para o caso
brasileiro por Eduardo Kugelmas e Lourdes Sola (1999) e,
depois, por Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrucio
(2004).

51

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


de juros, atingindo em cheio as dvidas estaduais,
sobretudo no que se refere aos ttulos e dvidas
dos bancos estaduais. Depois de terem sido o grande instrumento financeiro dos governadores, especialmente na fase urea do federalismo
estadualista, os bancos estaduais entraram em
verdadeira bancarrota. Sofreram mais os grandes
estados, sendo os casos mais graves o do Banerj
(Rio de Janeiro) e, principalmente, o do Banespa
(So Paulo). Neste ltimo, estava em sua carteira
a prpria dvida do estado de So Paulo, a maior
dentre as unidades estaduais.
Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoo de medidas tributrias centralizadoras. O resultado final foi uma nova recentralizao de receitas. Ainda que o Brasil seja um
dos pases com maior descentralizao fiscal em
comparao com os pases em desenvolvimento
e mesmo perante as federaes mais consolidadas do mundo, o movimento concentrador foi de
fato considervel, por intermdio da elevao das
receitas advindas das contribuies sociais e do
represamento de parcela dos recursos para transferncia aos governos subnacionais.
Os efeitos e o esgotamento do modelo predatrio constituram-se tambm em elementos decisivos para a crise financeira dos estados. No
se pode, portanto, creditar as causas do desequilbrio das contas pblicas estaduais apenas s
aes e ao fortalecimento do governo federal. Os
juros, medidas tributrias centralizadoras, o fim
da inflao e a interveno nos bancos estaduais,
sem dvida, foram fundamentais; porm, so os
prprios governos estaduais que tm a maior parcela de culpa na produo de sua crise.
O excessivo gasto com pessoal foi outro grave problema que ajudou a minar as contas pblicas estaduais. Esse padro administrativo foi reforado pelos estados ao longo da redemocratizao, particularmente com a promulgao das
constituies estaduais. Nesse tpico, o fator principal no aumento das despesas com funcionalismo adveio da previdncia pblica, algo crescente
em todos os nveis de governo, mas de uma forma mais preocupante no mbito estadual. Esse
diagnstico demorou para ser feito tanto pelos
governadores como pela Unio, com efeitos deletrios para a reforma do Estado planejada pelo
governo Fernando Henrique Cardoso.
O modelo estadualista e predatrio enfraqueceu-se sobremaneira com a Presidncia de

52

Fernando Henrique Cardoso, estabelecendo-se


uma conjuntura crtica na federao brasileira.
Mesmo com a corroso gradativa da coalizo governista no segundo mandato (COUTO &
ABRUCIO, 2004), no houve uma reviravolta na
federao e, ao contrrio, a adoo de um novo
modelo financeiro ganhou fora com a aprovao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com
apoio considervel dos congressistas, da sociedade e dos governantes locais.
Um balano geral dos anos FHC mostra que,
em parte, ele conseguiu constituir um momento
maquiaveliano no jogo federativo, tendo a virt
para criar uma nova ordem; em outros aspectos,
todavia, isso no foi feito, permanecendo o legado do federalismo desenvolvido durante a
redemocratizao e ainda com algumas influncias da trajetria histrica das relaes
intergovernamentais do pas. Analisaremos a seguir como se deu, sob esse pano de fundo, o processo de coordenao federativa no perodo 19952002.
V. COORDENAO FEDERATIVA NA ERA
FHC: AVANOS, DILEMAS E PROBLEMAS
Durante os dois mandatos de Fernando
Henrique Cardoso, podemos destacar sete mecanismos gerais adotados pelo governo federal para
modificar e coordenar as relaes intergovernamentais e o processo de descentralizao. O primeiro deles refere-se ao fato de que o Brasil tinha
iniciado o processo descentralizador antes de estabilizar a economia, o que tornou mais difcil a
constituio de jogos mais coordenados e efetivos de diviso de atribuies, sobretudo porque a
inconstncia da transferncia das verbas constitui um obstculo em uma federao desigual como
a brasileira. Ao reduzir a inflao, houve um impacto positivo para a regularizao dos repasses
de recursos aos governos subnacionais. Isso permitiu a abertura de uma nova rodada de negociao para (re)pactuar a descentralizao em diversas polticas pblicas.
Um segundo mecanismo foi a associao entre a descentralizao e os objetivos de
reformulao do Estado. Nesse sentido, o governo federal procurou, em primeiro lugar, reduzir
todos os focos de criao de dficit pblico nos
governos subnacionais, especialmente os de cunho predatrio isto , que repassavam custos
para a Unio. Para alcanar essas metas fiscais,
houve uma atuao conjunta em prol da moderni-

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN. 2005


zao da estrutura fazendria em vrios estados
com recursos de instituies internacionais e,
no segundo mandato, a aprovao de uma regra
federativa de restrio oramentria a Lei de
Responsabilidade Fiscal , alm da adoo de
medidas de auxlio na rea previdenciria.
O modelo de coordenao federativa no campo da reformulao estatal, ademais, incluiu a proposio de programas de demisso voluntria aos
estados, com financiamento federal. Em um sentido mais institucional, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) procurou
ativar o Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, realizando reunies mais constantes
e cujo tema de debate era a modernizao das
mquinas pblicas isso durou apenas os primeiros quatro anos do perodo FHC. Por fim, destaca-se aqui o processo de privatizao das empresas estaduais, no qual o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) teve
um papel decisivo.
O repasse de recursos condicionado participao e fiscalizao da sociedade local foi um
terceiro mecanismo marcante dos anos FHC. De
certo modo, houve uma continuidade da estratgia j prevista pela Constituio de 1988, particularmente na criao e ampliao do escopo dos
conselhos de polticas pblicas. Aprofundou-se
essa concepo com a determinao de que certas transferncias s seriam recebidas se existissem os Conselhos da rea em questo. Alm disso, o programa Comunidade Solidria optou pela
produo de programas intrinsecamente vinculados montagem de parcerias entre o Estado e a
sociedade. O carter democrtico da
descentralizao, mais do que o aspecto fiscal,
foi a tnica dessa poltica.
A coordenao de polticas pblicas foi muito
importante nas reas de sade e educao, com o
PAB (Piso de Ateno Bsica) e o Fundef, respectivamente. Os mecanismos coordenadores aqui
utilizados passaram pela combinao de repasse
de recursos com o cumprimento de metas prestabelecidas ou a adoo de programas formulados para todo o territrio nacional. Trata-se de
um modelo indutivo que transfere verbas segundo metas ou polticas-padro estipuladas nacionalmente, procurando assim dar um perfil mais
programado e uniforme descentralizao, sem
retirar a autonomia dos governos subnacionais em
termos de gesto pblica. No caso do Fundef,

ocorreu ainda uma redistribuio horizontal de


recursos, experincia indita na federao brasileira.
A partir do final do primeiro mandato e incio
do segundo, foram adotadas polticas de distribuio de renda direta populao. O primeiro
deles foi o PETI (Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil), depois veio o Programa Renda
Mnima e, mais adiante o Programa Bolsa-Escola,
a que se juntaram os programas Bolsa-Alimentao e o Vale-Gs. Buscou-se, com tais medidas,
atacar diretamente a pobreza por meio de polticas nacionais, as quais podem ser realizadas em
parceria com outros instrumentos de gesto local, mas com a garantia de uma verba federal padronizada. O pressuposto dessas aes era que
em problemas de origem redistributiva, particularmente em uma federao, necessria a atuao do governo federal para evitar o agravamento
das desigualdades.
A aprovao de leis ou mudanas constitucionais atinentes temtica federativa foi outro mecanismo bastante utilizado nos anos FHC. Com
tais aes, ficou claro que o objetivo era fazer
uma reforma institucional no federalismo brasileiro, mais do que implementar polticas de governo, embora o padro de implementao dessas
medidas no seja completamente coerente, alm
de responder a presses polticas diferenciadas
dentro do poder Executivo federal. Das 34 emendas constitucionais aprovadas de 1995 at junho
de 2002, quinze delas afetavam diretamente o pacto federativo. Isso ocorreu nos seguintes terrenos:
a) no tributrio, com a aprovao duas vezes do
Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e sua renovao posterior pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), como tambm pelas
mudanas nas contribuies sociais, especialmente aquelas vinculadas criao e prorrogao da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF). Foi por meio
das Contribuies Sociais que a Unio aumentou suas receitas, sem precisar reparti-las com
os outros nveis de governo. Tambm foram
feitas modificaes constitucionais que atingiram o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU), garantindo sua progressividade, e no
Imposto sobre Servios (ISS), procurando efetuar aqui uma harmonizao tributria entre os
municpios;

53

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


b) na organizao poltico-administrativa, com a
aprovao da Emenda Jobim (Emenda Constitucional n. 15), que tornou mais difcil a criao de municpios, com a aprovao de novos
limites de gastos dos legislativos locais (Emenda Constitucional n. 25) e mesmo com a instituio da reeleio (Emenda Constitucional n.
16). Pouco se comentou acerca do impacto
federativo da reeleio, mas o fato que ela
alterou o mercado poltico brasileiro e provavelmente ter um grande impacto sobre os padres de carreira tradicionais da classe poltica, que antes passavam pela utilizao dos
legislativos, sobretudo a Assemblia Legislativa,
como trampolim para postos executivos;
c) na reforma do Estado, com a abertura competio e privatizao nas reas do gs canalizado e das telecomunicaes, e a reformulao
de vrios artigos referentes administrao pblica (Emenda Constitucional n. 19) e previdncia (Emenda Constitucional n. 20), com
impacto enorme sobre a gesto governamental
dos estados e municpios. No por acaso, todas essas medidas passaram por intensas negociaes com prefeitos e, sobretudo, governadores (Cf. ABRUCIO & COSTA, 1999;
MELO, 2002) e
d) na rea social, com a aprovao do Fundef
(Emenda Constitucional n. 14), da chamada
PEC [Proposta de Emenda Constitucional] da
Sade (Emenda Constitucional n. 29) e do
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza
(Emenda Constitucional n. 31), que ajudou a
modificar o padro das polticas de distribuio de renda direta populao, tal como referido anteriormente. interessante notar que tais
reformulaes constitucionais criam obrigaes
vlidas no s para os prximos Presidentes,
mas tambm para os futuros governantes de
estados e municpios.
Alm das alteraes constitucionais, vrias leis
complementares e ordinrias com impacto federativo foram aprovadas. Destacam-se a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei Kandir, que transformaram regras bsicas das finanas pblicas.
Na verdade, essa nova legislao reordenou os
parmetros de ao dos entes subnacionais, criando as condies para que as relaes
intergovernamentais ganhem um sentido diferente do constitudo na redemocratizao, especificamente no que tange convivncia mais respon-

54

svel entre os nveis de governo.


A avaliao de polticas descentralizadas tambm entrou na agenda de coordenao federativa
do governo FHC. O Ministrio da Educao
(MEC) constituiu-se no principal agente dessa
mudana, criando sistemas avaliadores que apresentam regularmente os resultados alcanados por
essa poltica. Entretanto, esse vetor avaliador no
se tornou uma regra geral do governo federal.
Em resumo, o governo FHC usou principalmente sete mecanismos de ao na ordem federativa: 1) o combate inflao e a respectiva regularizao dos repasses, permitindo uma negociao
mais estvel e planejada com os outros entes; 2) a
associao dos objetivos da reforma do Estado,
como o ajuste fiscal e a modernizao administrativa, com a descentralizao; 3) condicionou a
transferncia de recursos participao da sociedade na gesto local; 4) criou formas de coordenao nacional das polticas sociais, baseadas na
induo dos governos subnacionais a assumirem
encargos, mediante distribuio de verbas, cumprimento de metas e medidas de punio, tambm
normalmente vinculadas questo financeira, alm
de utilizar instrumentos de redistribuio horizontal no Fundef; 5) adoo de polticas de distribuio de renda direta populao, partindo do pressuposto de que o problema redistributivo no se
resolveria apenas com aes dos governos locais,
dependendo do aporte da Unio; 6) aprovou um
conjunto enorme de leis e emendas constitucionais, institucionalizando as mudanas feitas na
federao, dando-lhes, assim, maior fora em relao s presses conjunturais e 7) estabeleceu
instrumentos de avaliao das polticas realizadas
no nvel descentralizado, especialmente na rea
educacional.
Entretanto, o modelo federativo adotado pelo
governo Fernando Henrique Cardoso tambm teve
problemas gerais de funcionamento. Entre eles,
esto a fragmentao de uma mesma poltica em
vrios rgos e ministrios, como o caso do
saneamento bsico; a pulverizao das polticas
de renda, a despeito da ao coordenadora do Projeto Alvorada; a falta de uma avaliao consistente
na maior parte das reas descentralizadas; a existncia de poucos ou fracos fruns
intergovernamentais, a partir dos quais as polticas nacionais poderiam ser melhor controladas e
legitimadas; a adoo de uma viso tributria perversa do ponto de vista federativo, seja pela

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recentralizao de recursos, seja pela negligncia
em relao harmonizao tributria do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS); a deteriorao das polticas regionais,
levada s ltimas conseqncias com o fim da
Superintendncia para o Desenvolvimento da
Amaznia (Sudam) e da Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e o fracasso das polticas urbanas, afetando setores como
habitao, saneamento, segurana pblica e transportes metropolitanos.
Pretende-se, a seguir, fazer um breve relato de
trs reas de coordenao federativa contempladas nos anos FHC. O propsito no avaliar substantivamente tais aes; o intuito desta parte do
trabalho entender do papel do governo federal
em tais questes ou setores.
V.1. Reforma do Estado: questes financeiras e
administrativas

O tema central da agenda federativa de FHC


foi a questo financeiro-fiscal. Suas aes
nortearam-se pelos objetivos de acabar com os
mecanismos que os governos subnacionais tinham
de repassar custos Unio, pela criao de condies para que os estados conseguissem ajustar
suas contas e pelo programa de privatizao da
empresas estaduais, pelo qual procuraram, ao
mesmo tempo, remodelar setores econmicos
segundo o modelo de Estado defendido por Braslia
e obter recursos para quitar a dvida pblica. Alm
disso, o segundo perodo governamental concentrou-se, movido ainda pela tica econmica, na
questo previdenciria.
No plano financeiro-fiscal, o governo federal
aproveitou a enorme crise que assolou os governos estaduais e a legitimidade da Era do Real
para, primeiramente, reestruturar o sistema bancrio estadual. O resultado final apontou para o
fim das formas de repasse de custos ao Banco
Central, por meio da extino, privatizao e
federalizao da grande maioria dos bancos estaduais. Se, por um lado, este processo ps fim a
um mecanismo estrutural de produo de dficit,
por outro lado ele teve um preo para os cofres
da Unio, causado por dois fatores: pela dificuldade em resolver a situao do Banespa, que postergou a resoluo dos problemas de todo o sistema, e pela necessidade de criar-se um instrumento financeiro de transio, o Proes (Programa de
Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na
Atividade Bancria), cujo custo final, em valores

de maro de 2002, foi de R$ 70 bilhes (MORA,


2000). No obstante, esse modelo permitiu uma
mudana crucial na lgica das relaes
intergovernamentais.
O governo federal, por meio principalmente
do Bndes, tambm atuou fortemente no programa de privatizaes dos estados. O objetivo, como
dito acima, era reestruturar a ao do Estado em
reas estratgicas e obter recursos para quitar a
dvida pblica. No primeiro mandato de FHC, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais
13 ocorreu a venda de participao acionria, o
que significou a obteno de 37% dos quase US$
70 bilhes movimentados por todas as
privatizaes e concesses realizadas no perodo,
excludas as transferncias de dvidas (ABRUCIO
& COSTA, 1999, p. 101).
O xito financeiro e programtico alcanado
pelo poder Executivo federal nas privatizaes nos
estados no solucionou todos os problemas envolvidos nesse tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas no para
o pagamento de suas dvidas com a Unio, mas
para gastos correntes. claro que houve um ganho
importante em termos de abatimento de dbito,
mas sem, no entanto, levar a maioria dos estados
realizao de um verdadeiro ajuste estrutural das
contas pblicas os poucos que conseguiram
faz-lo, como So Paulo, precisaram fazer cortes
e racionalizao dos gastos, bem como aumentar
a receita.
Mais do que isso: a poltica macro-econmica
adotada no primeiro mandato de FHC dificultou
qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de
privatizao. Isso porque o modelo da sobrevalorizao cambial e sua aposta no financiamento por
poupana externa vincularam-se a uma taxa alta
de juros que, ao fim e ao cabo, elevava ainda mais
a dvida pblica, de modo que os recursos obtidos com a venda das empresas (estaduais e federais) acabavam, em boa medida, indo para o ralo.
Em termos estruturais, os governadores teriam
feito melhor se utilizassem a receita da privatizao
para capitalizao de fundos de penso do funcionalismo estadual, com efeitos benficos maiores
no curto e longo prazos. Mas, naquele momento,
os governos estaduais e o governo federal, no seu
papel de coordenao federativa, no tinham idia
do impacto estrutural dos gastos previdencirios
s contas pblicas subnacionais.
Obviamente que as privatizaes so funda-

55

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


mentais para diminuir redes clientelistas
estabelecidas entre as empresas estatais, a classe
poltica e as empresas privadas, constituindo-se
assim em um aspecto essencial para mudar a gramtica poltica brasileira (NUNES, 1997). Ademais, sem as empresas estatais, os estados tendem a no fazer determinados gastos que levariam ao aumento de seu dficit. Colocados esses
aspectos positivos mesa, deve-se ter cuidado
para no transformar o programa de privatizaes
em uma ao a partir da qual o Estado sai dessas
esferas econmicas.
Aqui se encontra o maior problema do programa de privatizaes dos estados sob a coordenao federativa da Unio: no se props, na grande
maioria dos casos, um modelo regulatrio consistente para o dia seguinte da reforma do Estado.
Do mesmo modo que o Bndes prestou adequada
assessoria financeira para a venda das empresas
estaduais, tambm seria necessria a ajuda na criao de agncias regulatrias montadas depois
em nmero menor de estados do que o universo
de governadorias que privatizaram empresas
(ABRUCIO, 2004). Porm, nesse aspecto, pesou
mais o lado da primeira onda de reformas voltadas para o mercado do que o aspecto essencial da
segunda rodada de reformas, de criao de novas
instituies estatais voltadas regulao econmica (BANCO MUNDIAL, 1997).
A renegociao das dvidas dos estados, por
meio da Lei n. 9 496/97, foi um passo importante
para disciplinar as relaes federativas, rompendo com o antigo modelo predatrio. Em primeiro
lugar, o acordo contemplou quase a totalidade das
unidades estaduais, evitando-se assim a existncia de free riders11. No total, ela refinanciou um
montante de R$ 132 bilhes. Em segundo lugar,
embora os estados reclamem hoje da porcentagem da receita lquida que tm de dispor, o fato
que receberam um grande subsdio da Unio, a
partir do qual houve uma reduo substantiva das
taxas de juros que vinham pagando antes. Esse
novo contrato, ademais, bem diferente dos
efetuados ao longo da redemocratizao, particularmente pela sua capacidade de fazer que seja de
fato cumprido, incluindo a reteno de transferncias federais o nico estado que tentou burlar essa regra, Minas Gerais, na gesto de Itamar

11 Caronistas (N. R.).

56

Franco, teve verbas bloqueadas e logo a seguir


regularizou seu pagamento.
As despesas com pessoal nos governos estaduais constituram mais um tpico da agenda federativa do perodo FHC. No incio de 1995, das
27 unidades estaduais (contando o Distrito Federal), apenas seis despendiam menos de 60% da
receita lquida com o funcionalismo, sendo que
em trs delas (Roraima, Amap e Tocantins) a
maior parte dos servidores ainda era paga pela
Unio, j que a sua condio de estado bastante
recente. A continuidade desse problema dificultar a resoluo dos dficits financeiros da federao.
Por isso, o governo federal resolveu atuar nessa
questo. A medida de maior impacto inicial foram
os programas de Demisso Voluntria (PDVs).
Com financiamento da Caixa Econmica Federal,
os PDVs resultaram na demisso de 100 mil funcionrios pblicos estaduais, mas tiveram pequeno impacto na reduo de custos, de apenas 4,5%
do que se gastava com pessoal ativo os estados
com maior contingente de servidores, ademais,
foram os menos afetados (BELTRO, ABRUCIO
& LOUREIRO, 1998).
Foram constatados dois grandes problemas na
aplicao dos PDVs. O primeiro que os servidores que aderiam a esses programas de dispensas
normalmente tinham uma melhor qualificao profissional, ficando os com menor capacidade
gerencial. Alm disso, em muitos estados no havia um mapa preciso do perfil do funcionalismo
e, desse modo, no se sabia exatamente quais eram
os gargalos burocrticos. Faltou aqui uma ao
mais coordenada entre o governo federal e as administraes subnacionais.
A falta de uma coordenao federativa tambm levou a um diagnstico equivocado quanto
aos gastos com pessoal. O governo FHC insistiu,
por boa parte do primeiro mandato, em um argumento: a resoluo do problema dar-se-ia com a
permisso de dispensa de funcionrios quando um
nvel de governo gastasse mais do que 60% da
receita lquida com folha de pagamento. Ao no
discriminar os gastos entre os poderes, a ento
Lei Camata colocou para o governador uma tarefa em que em parte ele no podia atuar. Isso porque cresciam, cada vez mais, os gastos com pessoal do poder Legislativo e, sobretudo, do poder
Judicirio. Mas o maior erro foi outro: no perceber que o maior problema do excesso de gastos

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com pessoal provinha do pagamento de inativos.
Novamente, isso no foi detectado porque faltava
uma burocracia competente nos estados e uma
ao coordenadora do governo federal para detectar essa questo. Somente no final de 1997
que os governos estaduais e a Unio deram-se
conta da magnitude desse problema.
Mesmo tendo adquirido poder no pndulo federativo no primeiro mandato, a Unio no se preparou adequadamente para atuar como agente
coordenador no plano intergovernamental. Deveria ter havido orientao e capacitao da burocracia federal para recolher informaes dos governos subnacionais ou ento, em uma via mais
pertinente para o federalismo, os estados e os municpios poder ter sido auxiliados na construo
de capacidades institucionais. Em vez disso, o
primeiro governo FHC procurou vender uma
receita de reforma do Estado sem estabelecer uma
rede da burocracia nacional com as estaduais e
municipais.
Houve, porm, dois avanos no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social assumiu
uma importante funo coordenadora e atuou decisivamente na assessoria e induo dos estados e
municpios. O resultado que mais e mais governos subnacionais esto constituindo Fundos
Previdencirios, com clculos atuariais mais precisos mas a tarefa teria sido mais fcil se o dinheiro da privatizao fosse usado inicialmente na
capitalizao desses sistemas.
O aprendizado federativo tambm foi constatado na definio de gastos com pessoal e nos
instrumentos de controle com a promulgao da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio
de 2000. A LRF definiu melhor os mecanismos de
restrio oramentria, responsabilizando mais
claramente todos os poderes. Adicionalmente, suas
regras estabeleceram instrumentos de enforcement
mais efetivos, que dificultam uma postura contrria nova regulamentao, por conta das penalidades. E, ainda, o governo federal exerceu um
papel coordenador ativo por intermdio do Bndes,
que assessorou governos locais, disseminou as
noes bsicas da LRF por todo o pas e deu incentivos para a modernizao da mquina administrativa dos governos subnacionais, com vistas
a cumprir os requisitos fiscais bsicos.
A LRF foi uma das experincias mais bem-

sucedidas de coordenao federativa nos anos


FHC. Faltou, no entanto, criar um frum de discusso entre os vrios nveis de governo, tal como
estabelecido no artigo 67 da LRF, que estipula a
instituio de um Conselho de Gesto Fiscal. O
governo FHC no se mobilizou politicamente para
regulamentar tal Conselho, causando prejuzo para
a democratizao da federao. No fundo, prevaleceu aqui a viso da equipe econmica, que supe, seguindo certas verses do federalismo fiscal, que deve haver uma hierarquizao entre os
entes governamentais, com o governo federal
que nesse caso poderia chamar-se governo central comandando linearmente as finanas pblicas. Nada mais distante da soberania compartilhada que marca o federalismo.
A melhoria das condies fiscais de longo prazo, por fim, tem a ver com duas outras variveis,
praticamente negligenciadas no perodo FHC: a
realizao de reformas institucionais e a construo de um novo modelo de desenvolvimento. No
primeiro aspecto, importante que sejam realizadas mudanas no relacionamento entre a sociedade e o Estado e das instituies polticas
subnacionais, especialmente do Tribunal de Contas e do poder Judicirio, para aumentar a
accountability democrtica. Alm disso, a burocracia dos nveis subnacionais precisa ser continuamente aperfeioada.
A construo de um novo modelo de desenvolvimento que melhore a situao dos estados
depende basicamente de aes nacionais. Por um
lado, preciso atacar as desigualdades regionais,
que impedem a obteno de resultados satisfatrios
em vrias partes do pas. Por outro, a guerra fiscal no pode mais continuar, pois ela cria dficits
futuros aos governos estaduais e, efetivamente,
no resolve o problema do desenvolvimento; ao
invs disso, acirra o conflito horizontal entre as
unidades federativas.
Desse modo, a resoluo federativa dessa questo passa, sim, pela continuidade da trilha aberta
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com a ativao de um frum federativo que a gerencie mais
democraticamente, mas tambm depende de reformas estruturais criao ou fortalecimento dos
fundos previdencirios, modernizao das burocracias estaduais, democratizao das instituies
polticas subnacionais e novo modelo de desenvolvimento para as quais o fiscalismo reinante
nos anos FHC deu pouca ateno.

57

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


V.2. Coordenao federativa na rea social: alguns
exemplos

A rea de proteo social bastante abrangente


e difcil de ser mapeada no espao deste artigo.
Por essa razo, escolhemos trs de suas polticas, analisando como se deu a relao entre
descentralizao e coordenao federativa, sem
fazer uma avaliao substantiva dos resultados
alcanados.
A sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. O modelo de
descentralizao proposto foi construdo por muitos anos de lutas contra a centralizao dos programas e da gesto dos recursos, com destaque
para a atuao de sanitaristas e profissionais da
rea mdica que constituram, junto com lideranas locais e movimentos sociais, aquilo que alguns denominam de partido da sade a que
hoje se somam a burocracia setorial e diversos
polticos, muitos com origem na rea.
A reforma desse setor aprofundou-se com a
Constituio de 1988 e o estabelecimento do Sistema nico de Sade, o SUS. Seus critrios bsicos so a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistncia garantida a todos os brasileiros; preconizava ainda a descentralizao da gesto do sistema e a participao da comunidade,
com um tom fortemente municipalista.
Na dcada de 1990, surgiram tambm as
NOBs (Normas Operativas Bsicas), que representaram um esforo de racionalizao dos repasses de recursos e dos gastos pelos estados e municpios, alm da criao de instrumentos de fiscalizao e avaliao das polticas de sade. Elas
tentavam definir, com a maior clareza possvel,
os custos e benefcios resultantes do cumprimento
ou no das regras e critrios de repasse de recursos (principalmente no que se refere s condies
necessrias e suficientes ao repasse de recursos
financeiros entre Unio, estados e municpios),
prestao de contas e acompanhamentos das
aes de sade.
A partir da NOB-96, o SUS procurou
estruturar-se pela responsabilizao de cada instncia de governo. Estabeleceu-se que os gestores
federal e estadual so os promotores da
harmonizao, modernizao e integrao do SUS.
Essa tarefa acontece, especialmente, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito esta-

58

dual, e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT)


no mbito nacional. A NOB-96 estimula as parcerias entre municpios, mas no cria incentivos financeiros especficos (ABRUCIO & COSTA,
1999, p. 78).
Foi nesse contexto de maior consistncia da
descentralizao que o governo FHC estabeleceu
suas polticas de sade. Os problemas iniciais estavam vinculados mais regularidade dos repasses e garantia de fonte seguras e permanentes
de recursos. Com a resoluo destes ltimos, a
partir do fim da inflao e da aprovao da CPMF
com recursos carimbados para a sade, a
descentralizao aprofundou-se ainda mais. Entre
1995 e 1999, sem contabilizar as transferncias,
os gastos dos nveis de governo eram de 58%
para a Unio, 16% para os estados e 26% para os
municpios; aps contabilizarmos as transferncias, as cifras mudam substancialmente: 23% para
a Unio, 25% para os estados e 52% para os municpios. Alm disso, segundo dados de dezembro de 2001, 99% dos municpios estavam habilitados a uma das condies de gesto, sendo 89%
em Gesto Plena da Ateno Bsica, e 10,1% na
Gesto Plena do Sistema Municipal (MELO, 2002,
p. 4).
No campo da sade, a descentralizao e a
coordenao federativa estiveram presentes em
trs questes. A primeira diz respeito ao fortalecimento das atividades intrinsecamente nacionais.
A primeira delas a organizao administrativa do
Ministrio da Sade, que se reforou com a
melhoria dos sistemas de informao, em especial o Datasus. Houve tambm uma reorganizao
administrativa, com aperfeioamento de pessoal e
constituio de duas agncias reguladoras essenciais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Cabe reforar que a coordenao
federativa associa-se claramente capacidade
burocrtica do governo federal.
A poltica de sade do governo FHC adotou
iniciativas para reforar as funes redistributivas
do SUS, orientando recursos para as regies mais
pobres e menos populosas (COSTA, SILVA &
RIBEIRO, 1999). A principal medida nesse sentido foi a criao, em dezembro de 1997, do PAB.
Ao mesmo tempo em que procura reduzir as desigualdades de recursos, o PAB tambm funciona
como incentivo municipalizao, pois somente
os governos locais habilitados podem receber tais

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN. 2005


recursos.
O PAB composto de uma parte fixa e outra
varivel. A primeira destina-se ateno bsica da
sade e garante a transferncia automtica, fundo
a fundo, de um mnimo de R$ 10 por habitante/
ano para todos os municpios brasileiros. A idia
era reduzir as desigualdades existentes entre as
municipalidades, uma vez que aquelas com maior
capacidade produtiva tendiam a receber mais
recursos, ao passo que as pequenas, com rede
incipiente ou nenhuma rede de ateno sade,
pouco recebiam. A parte varivel do PAB uma
das invenes mais frutferas do federalismo nos
anos FHC. Sua distribuio de recursos s ocorria se os governos locais aderissem aos programas nacionais definidos como prioritrios. Alm
disso, para receber tais recursos era preciso passar por todo o sistema de conselhos, que procura
fiscalizar o uso adequado dos recursos pblicos.
Foram seis os programas nacionais includos
no PAB varivel: Sade da Famlia-Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia
Financeira Bsica, Combate s Carncias
Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia
Sanitria. A caracterstica bsica dessas polticas
era a nfase na preveno e no na cura, lema
histrico do movimento sanitarista. O municpio
podia aderir a quantos quisesse e recebia os recursos de acordo com o estipulado em cada programa. Tais aes governamentais, ademais, envolvem capacitao dos gestores locais e a avaliao dos resultados, seja pelo sistema federal, seja
pelo controle social ligado aos mecanismos de
accountability intrnsecos ao SUS. Os resultados
foram bastante satisfatrios no que se refere
adeso e, conseqentemente, ao nmero de pessoas atingidas. No caso do Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (PACS), por exemplo,
houve um aumento de 30% na populao coberta
entre 1994 e 1998 (SINGER, 2002, p. 517).
A terceira medida foi a aprovao da chamada
PEC da Sade (Emenda Constitucional n. 29),
que determinou a elevao gradativa da porcentagem de recursos destinados a essa rea nos trs
nveis de governo. Com isso, o problema que o
governo Fernando Henrique Cardoso encontrou
no incio do seu primeiro mandato de instabilidade nos gastos com sade foi, em boa medida, resolvido. Muitos criticam o modelo da vinculao,
pois ele engessa mais o oramento e os prprios governantes, que devem subordinar sua agen-

da eleitoral vencedora a tais dispositivos constitucionais. Talvez tivssemos de combinar melhor


as regras intertemporais que orientam a ao dos
entes federativos com mecanismos de negociao contnua de metas e resultados e, nesse sentido, o Fundef est mais adequado ao padro
federalista de polticas pblicas, uma vez que tem
metas e prazo para esgotar-se, ao mesmo tempo
em que suas diretrizes ultrapassam o perodo de
mais de um governante.
No foram equacionadas todas as questes
federativas ligadas sade. A coordenao
intergovernamental, a despeito da fora integradora
do SUS e do partido da sade, vez ou outra
revela sua fragilidade, como ficou bem claro no
episdio da dengue, em 2002, em que a briga dos
governantes era para saber se o mosquito era
municipal, estadual ou federal. A maior lacuna
desse sistema a indefinio do papel das unidades estaduais. Nesse tpico, o governo federal
precisa criar formas de induo participao e
cooperao da mesma maneira que o PAB f-lo
em relao aos municpios.
O Ministrio da Sade tambm tentou incentivar a formao de consrcios entre os municpios, como forma de melhorar a prestao do servio segundo problemas que so regionais e/ou
porque a maioria dos governos locais no tem
condies de resolver todos os seus problemas
nessa rea.
O fato que a sade uma das reas com
maior nmero de consrcios. Em 2000, havia 141
consrcios de sade, em 13 estados e 1 168 municpios e abrangendo uma populao de 25 362
735 habitantes, segundo estudo da Organizao
Panamericana de Sade e do Ministrio da Sade.
Trata-se de um dado impressionante comparado
ao que acontece nas outras polticas pblicas.
Porm, os mesmos nmeros mostravam que no
bloco das municipalidades que tm entre 10 mil a
20 mil habitantes a porcentagem de consrcios
era de 23,5%, enquanto no estrato que vai de 20
mil a 50 mil, o contingente atingido era de 12,4%.
Alm do mais, nenhuma capital tinha consrcio,
o que um absurdo, sabendo que as regies metropolitanas sofrem freqentemente do problema
do carona habitantes de cidade vizinha que se
utilizam dos equipamentos sociais e no pagam
nada por isso.
Esse retrato revela que preciso igualmente
ter uma poltica de induo criao dos consr-

59

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


cios, na mesma linha do PAB. Mas, nesse caso,
h um problema estrutural, revelado anteriormente: o federalismo compartimentalizado, o
municipalismo autrquico e a fragilidade jurdica
desse instrumento dificultam a adeso a essa unio
intermunicipal.
Na rea de educao, uma poltica destacouse nos anos FHC como forma de coordenao
federativa. Trata-se do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef). Aprovado pelo
Congresso Nacional em 1997, ele obriga os governos a aplicarem 25% dos recursos resultantes
da receita de impostos e transferncias na educao, sendo que no menos de 60% devero ser
destinados ao Ensino Fundamental. Sua implantao, em nvel nacional, iniciou-se em 1o de janeiro de 1998.
Dos recursos do Fundef, pelo menos 60%
devem ser aplicados na remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio de suas
atividades no Ensino Fundamental pblico. Ademais, so definidas metas que balizam a ao dos
gestores locais. Entre elas, podemos citar que os
estados, o Distrito Federal e os municpios devem dispor de um novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio.
O rateio do Fundef proporcional ao nmero
de alunos matriculados na respectiva rede de ensino. Com isso, a distribuio de recursos obedece a um critrio mais justo, vinculado assuno
efetiva de encargos. Ocorre aqui uma adequao
melhor das transferncias s atribuies, algo fundamental em uma federao, especialmente a nossa, em que a desigualdade e a politizao dos critrios foram regularmente empecilhos efetividade
das polticas.
O objetivo do governo federal com o Fundef
foi corrigir a m distribuio de recursos entre as
diversas regies e dentro dos prprios estados,
diminuindo as desigualdades presentes na rede
pblica de ensino. Trata-se, nesse sentido, de uma
poltica vertical e horizontal de redistribuio de
recursos, o que a faz nica no federalismo brasileiro.
Para assegurar o seu cumprimento, a lei exige
a criao dos conselhos de Acompanhamento e
Controle Social do Fundef, institudos em cada
esfera de governo, que tm por atribuio acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e

60

a aplicao dos recursos do Fundo. O Conselho


Municipal de Acompanhamento e Controle Social
do Fundef deve ser composto de, pelo menos,
quatro membros, representando a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente; os professores e diretores das escolas pblicas de ensino fundamental; os pais de alunos e os servidores
das escolas pblicas de ensino fundamental.
Em comparao com a sade, em que o papel
do governo federal sempre foi muito forte, a ao
da Unio na educao foi prejudicada pela forma
confusa e movedia de distribuio de responsabilidades e competncias. Nessa torre de Babel,
a Unio cumpria as tarefas mais variadas, em todos os nveis educacionais, mas no conseguia
direcionar a contento seus esforos para o Ensino
Fundamental. Desse modo, seu comprometimento era mais voluntarista ou discricionrio do que
fruto de um plano de cooperao federativa na
rea educacional. Isso apesar de a Constituio
definir expressamente a misso do governo federal: promover prioritariamente a universalizao e
a eqidade no ensino pblico, incentivando, financiando e fornecendo assistncia tcnica a estados
e municpios. O Fundef conseguiu reorganizar
com sucesso a ao federal.
Os resultados do Fundef revelam o crescimento
tanto do nmero de alunos matriculados como da
municipalizao do Ensino Fundamental, tarefas
que no avanavam satisfatoriamente no perodo
anterior. Em 1996, antes da implantao do Fundo, 63% das matrculas estavam na rede estadual, enquanto 37% estavam no mbito municipal.
Um ano depois de iniciado esse programa, j houve uma reverso significativa: 51% dos alunos
pertenciam ao sistema estadual e 49%, ao municipal. Outro dado revelador da mudana: em 1998
os governos municipais detinham 38,2% das verbas do Fundef e, em 2000, passaram a reter 43,2%
(GARSON & ARAJO, 2001, p. 2-3).
Em resumo, o Fundef foi bem-sucedido no
que se refere questo federativa por ter melhorado a redistribuio de recursos (em termos verticais e horizontais), aumentado a esperana por
simetria entre os nveis de governo, alm de impulsionar uma municipalizao mais planejada e a
colaborao intergovernamental. Contudo, existem dois dilemas federativos no equacionados.
O primeiro o da fragilidade do controle, perceptvel pelo enorme crescimento das denncias de
corrupo em vrios estados. Para tanto, ne-

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cessrio estabelecer formas articuladas de fiscalizao institucional entre o TCU, os tribunais de
Contas do plano subnacional, o Conselho vinculado poltica e o poder Legislativo.
O Fundef, ademais, no foi montado sobre um
aparato institucional capaz de discutir e revisar
sua implantao tal qual h na rea de sade, em
que a rede federativa mais forte e legitimadora.
Em termos democrticos, essa rede que permite a continuidade e as alteraes da poltica ao
longo do tempo.
Finalizando a discusso de algumas polticas
sociais, destacamos as polticas de transferncia
de renda populao. Iniciado com o PETI, passando pelo mal definido Programa de Renda Mnima at chegar ao bolsa-escola, o governo FHC
gastou sete anos de seu mandato para construir
uma forma mais efetiva de atacar a pobreza. Na
verdade, ao longo desse aprendizado, percebeuse que problemas redistributivos em uma federao, como j apontaram Paul Peterson (1995) e
Paul Pierson (1995), s podem ser resolvidos com
a interveno ativa de polticas nacionais. A maior
novidade em termos substantivos a vinculao
da transferncia de dinheiro a certos objetivos,
como a manuteno da criana na escola e a reduo da evaso escolar.
A soma de recursos a direcionada cresceu bastante, graas aprovao do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza. Alm disso, a partir de
2001, essa distribuio de renda diretamente
populao foi mais bem coordenada pelo Projeto
Alvorada, que estabeleceu uma focalizao melhor de quem seriam os beneficiados, mediante
um critrio criativo de utilizao do ndice de desenvolvimento humano (IDH) dos municpios.
Todavia, o Projeto Alvorada e a noo mais
coordenada de polticas de transferncia de renda
foram atropelados pelo ciclo eleitoral. Com a proximidade do pleito presidencial, o Presidente
Fernando Henrique Cardoso tambm permitiu a
proliferao de bolsas ou vales por vrios
ministrios, de modo que mais programas dividiram o bolo, muitas vezes com ausncia de comunicao entre eles, o que levou ao desperdcio e
dificuldade de avaliarem-se os resultados.
V.3. As polticas urbanas e de desenvolvimento

Vrias aes do governo FHC poderiam ser


criticadas sob o prisma federativo, mas duas delas precisam ser comentadas devido ao enorme

impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do
federalismo. A estrutura institucional federal montada para tratar desses problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se apenas em um lugar para o fisiologismo
poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande
instabilidade no seu comando, com trocas freqentes de titulares, muitas delas derivadas de algum
escndalo.
Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a
Sudene. O Presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda
uma estrutura profunda, construda por dcadas,
de corrupo. bvio que essa obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa
e das instituies de controle, em particular aqui o
Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que
o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior.
O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma
marca negativa da Era FHC. O uso dessa forma
de competio federativa comprovadamente incuo, pois a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como
mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do
Bndes, dos sete estados que mais utilizaram os
instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande
do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia
e Pernambuco), somente o Cear teve aumento
na sua participao no PIB nacional entre 1985 e
199812.
Sem dvida, h fatores que fogem da alada
da Unio, como o comportamento estadualista das
governadorias e os elementos da crise financeira
dos estados causados por eles mesmos, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos pre-

12 Os resultados dos estados que utilizaram intensamente

a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma
queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em
Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para
5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; a grande
exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8%
(FERREIRA, 2000, p. 6).

61

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


datrios ao longo da redemocratizao, o que os
levou a procurar atrair empresas para angariar
empregos e impostos futuros. Fica a pergunta:
como o governo federal poderia ter atuado nessa
questo? Primeiro, realizando polticas de desenvolvimento, a partir de decises que sejam tomadas em fruns nacionais, em nome da transparncia, da justia redistributiva e da igualdade entre os pactuantes. Em segundo lugar, faltou uma
ao mais efetiva em prol da reforma tributria.
Porm, se partirmos da hiptese de que a
reformulao do sistema de tributo quase impossvel de ser realizada, o papel do Presidente
Fernando Henrique deveria ter sido o de colocar
no debate pblico esse problema e conden-lo.
Em vez disso, concedeu emprstimo do Bndes
para a Ford, intercedendo, sem critrios, em uma
batalha entre a Bahia e o Rio Grande do Sul, favorecendo o governo baiano em razo da presso
do grande cacique regional, Antnio Carlos Magalhes. Nesse caso, FHC perdeu para o legado
oligrquico e patrimonialista do federalismo brasileiro.
A maior fragilidade dos anos FHC foi a ausncia de polticas urbanas. bem verdade que desde o governo Sarney elas no so prioritrias e na
Era Collor houve um desmantelamento daquilo que
havia. Mas o fato que o Brasil dos anos 1990
assistiu a um processo de metropolizao dos problemas, com a elevao do desemprego urbano, a
piora no sistema de transporte nas grandes cidades, o crescimento da desigualdade e da pobreza
metropolitanas (fenmeno bem mais complexo do
que o vivido no meio rural), bem como o aumento da violncia nas periferias.
O crescimento dos problemas metropolitanos
ocorreu no mesmo momento em que no h polticas ou instituies capazes de dar conta dessa
questo. A Constituio de 1988 foi movida por
uma concepo descentralizadora municipalista,
por um modelo federativo compartimentalizado e
por uma averso ao centralismo, justificvel pelo
impacto negativo que teve o unionismo-autoritrio desenvolvido pelo regime militar. Contudo,
quando os problemas no podem ser resolvidos
sozinhos pelo poder local, envolvem mais de um
ente governamental e precisam tambm da interveno ativa de uma poltica nacional, o desenho
institucional e a cultura poltica federalista predominante no tm respostas adequadas.
O resultado disso torna-se claro no modelo de
regio metropolitana (RM) concebido na Consti-

62

tuio de 1988. Na verdade, as RMs foram esvaziadas e sua conformao legal, transferida para
os estados, os quais, conforme trabalho realizado
por Srgio Azevedo e Virgnia Guia (2000), no
priorizaram essa questo no seu desenho poltico-administrativo. Sem uma instncia metropolitana e/ou formas que levem formao de
colegiados metropolitanos com os municpios
envolvidos, mais os governos estadual e federal,
alm da sociedade civil local , ser muito difcil
resolver os dilemas dos grandes centros urbanos.
Uma ao nacional passaria pela reviso da legislao sobre as regies metropolitanas, o que
depende de reviso constitucional. O governo federal no tratou deste assunto nos anos FHC. Para
alm da questo mais geral, o fato que a Unio
no constituiu polticas adequadas para a grande
maioria dos problemas metropolitanos. Isso fica
claro ao observarmos o desenho institucional do
poder Executivo federal em relao a essa temtica.
Primeiro, repassou tal preocupao Secretaria
de Polticas Urbanas, fraca institucional e politicamente, destinada a obter apoios clientelistas no
Congresso Nacional. Some-se a isso o fato de que
a maioria das polticas urbanas dividia-se por vrios ministrios s o saneamento estava presente em sete deles, mais a Secretaria de Polticas
Urbanas. A fragmentao excessiva inviabilizou o
alcance de resultados satisfatrios.
As principais polticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram. Poderamos citar a segurana pblica, em que o governo federal descobriu tarde seu papel, reduzido ao financiamento
dos estados, quando deveria atuar em rede na
coordenao das polcias. No caso do saneamento, houve um problema regulatrio, com a crise
das empresas do setor e a errtica (e equivocada)
trajetria de privatizao e, em termos de investimentos, embora eles tenham-se elevado no perodo 1995-1998, no puderem crescer mais no
momento seguinte devido s restries de acordo
feito com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Segundo Marcus Melo, a Caixa Econmica Federal, principal financiadora de infra-estrutura urbana, no firmou nenhum contrato de financiamento na rea de saneamento entre 1999 e 2000
(MELO, 2002, p. 8).
Como a rea de desenvolvimento urbano envolve competncias e atribuies dos trs nveis
de governo, a coordenao federativa teria que
passar, como foi feito na sade e com o Fundef,

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 41-67 JUN. 2005


pela elaborao de polticas federais indutoras, a
partir das quais os governos subnacionais fossem
incentivados a cooperar e a buscar determinadas
metas e resultados. Alm disso, como bem nota
Marcus Melo, o sucesso das polticas pblicas
tem sido maior conquanto consigam desenvolver
suas caractersticas intersetoriais, como ocorre
no bolsa-escola, por exemplo. Isso vlido para
vrios setores do desenvolvimento urbano, em
particular o Saneamento, que poderia articular-se
mais com a sade, fortalecendo os programas desta
rea (idem, p. 25).
O Presidente Fernando Henrique Cardoso percebeu, na passagem de um mandato a outro, que
sua poltica urbana ia de mal a pior. Por isso cogitou de criar um ministrio especfico e forte para
essa rea, mas no teve xito em seu intento. Ainda que longa, vale a pena citar a descrio de Caco
de Paula a respeito desse processo: Durante sua
campanha pela reeleio, Fernando Henrique Cardoso chegou a anunciar a criao do Ministrio
do Desenvolvimento Urbano, uma superpasta que
contaria com R$ 40 bilhes, provenientes do Oramento da Unio, de recursos da Caixa Econmica Federal e que, com acordos com a iniciativa
privada, se dedicaria a combater os grandes dficits
das reas de habitao e saneamento. Saudado
tanto por tcnicos em urbanismo como por empresrios do setor imobilirio esse Ministrio da
Moradia ou Ministrio da Cidade passou a
ser visto como uma possibilidade de, finalmente,
o governo enfeixar as polticas de desenvolvimento
urbano de forma mais integrada. Como j acontecera outras vezes, desde os tempos do regime
militar, a superpasta foi motivo de muitos comentrios, discusses e disputas entre os polticos aliados do Palcio do Planalto. Mas na hora em que
teve de articular o xadrez ministerial para o seu
segundo mandato, Fernando Henrique Cardoso
abandonou a idia. E o antigo projeto, tentado desde
o fim dos governos militares, de fazer da questo
urbana a grande prioridade da ao federal, novamente, ficou para o futuro (PAULA, 2002, p.
419).
VI. OS DESAFIOS DO GOVERNO LULA
A Era FHC teve um papel importante na mudana de alguns padres federativos construdos
ao longo da redemocratizao. Em especial, teve
grande xito no ataque ao modelo predatrio vinculado ao estadualismo, reduzindo as formas de
repasse de custos financeiros entre os entes e co-

locando fortes limites irresponsabilidade fiscal


de governadores e prefeitos. Destaque deve ser
dado tambm para outros quatro elementos positivos: o reforo do controle social vinculado
descentralizao; a adoo de polticas de coordenao intergovernamental nas polticas de sade (com o PAB) e de educao (com o Fundef);
criao de programas nacionais de transferncia
direta de renda, com importantes impactos
redistributivos e, em menor medida, montou programas de avaliao dos gastos pblicos e dos
resultados das polticas, fornecendo um feedback
essencial Unio para coordenar a descentralizao.
Os limites e os fracassos do perodo Fernando
Henrique Cardoso so pensados aqui como o universo que compe os desafios federativos do governo Lula. Cabe assinalar, primeiramente, trs
aes institucionais positivas tomadas pelo novo
Presidente: o revigoramento da Secretaria de Assuntos Federativos, que nunca teve o devido poder nos anos FHC, a criao do Ministrio das
Cidades, unificando todas as polticas urbanas em
um s local, alm da reestruturao da poltica
regional, com o Ministrio da Integrao Nacional. Duas medidas legislativas tambm apontaram
para o rumo certo. Uma foi a continuao da reforma da previdncia, agora mais focada no setor
pblico, com impacto favorvel modernizao
dos governos estaduais e a forma cooperativa
pela qual Lula atuou junto aos governadores foi
um dos pontos altos de sua gesto. A outra medida revela a assuno de uma nova viso das relaes intergovernamentais. Trata-se do projeto que
regulamenta os consrcios pblicos, que diminuir
substancialmente os efeitos perversos do municipalismo autrquico.
Permanece uma lista longa de problemas de
coordenao federativa para o governo Lula. Entre os principais, destacamos:
1) mudanas no sistema tributrio, principalmente na lgica de cobrana do ICMS, a fim de
neutralizar os efeitos perversos da guerra fiscal;
2) o fortalecimento dos mecanismos nacionais de
avaliao de polticas pblicas, tarefa bastante
atrasada no atual momento;
3) auxlio na reformulao e criao de capacidades administrativas de estados e municpios,
processo que teve um bom impulso no campo

63

A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL


dos estados, com a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e
do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage). Alm disso, preciso estabelecer redes e interconexes de longo prazo entre
as burocracias federal, estaduais e municipais,
o que favorecer um planejamento melhor das
polticas nacionais e regionais;
4) montagem de uma nova ordem regulatria e
coordenadora das principais polticas urbanas,
com destaque para o saneamento, a segurana
pblica, a habitao e o transporte. Mais uma
vez, o governo Lula tem andado lentamente,
quando no erraticamente, na formulao e
negociao dessas polticas. Vale frisar aqui que
a discusso sobre o papel e o funcionamento
das regies metropolitanas precisa estar ligada
a esses assuntos;
5) ampliao e reforo dos mecanismos coordenadores nas reas de educao com a elaborao e aprovao do Fundeb e sade com
a induo para aes mais regionalizadas ;

6) aprimoramento das polticas nacionais de transferncia de renda, vinculando e controlando


mais o repasse de recursos a polticas de
capacitao para a cidadania plena;
7) adoo de polticas de desenvolvimento que
reduzam, efetivamente, as disparidades regionais do pas. As boas intenes iniciais, inclusive no campo institucional, no tiveram ainda
resultados palpveis e
8) por fim, o fortalecimento dos fruns federativos de discusso e negociao entre os nveis
de governo. Decerto que os anos FHC trouxeram muitos avanos para o nosso federalismo,
mas eles ocorreram em uma ao direta, informal e por vezes fragmentada do governo federal junto aos entes subnacionais. O aumento
da conscincia da importncia da temtica da
coordenao federativa s ocorrer com maior sustentabilidade quando instituies como o
Senado, o Conselho de Gesto Fiscal e governos metropolitanos devem ser ativados para evitar o reforo perverso da dicotomia entre
descentralizao e centralizao.

Fernando Luiz Abrucio (fabrucio@fgvsp.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So


Paulo (USP), professor do Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP), alm de lecionar Poltica Comparada na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).

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