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avant 1958
Le prambule de 1946 avait valeur de droit positif pour les juridictions administratives en vertu
de larticle 81 qui prvoyait explicitement que : la qualit de citoyen leur assure la jouissance
des droits et liberts garantis par le Prambule de la prsente Constitution . Le Conseil d'Etat a
ds lors accept dappliquer les dispositions dudit Prambule, notamment celles consacrant le
droit de grve (Conseil d'Etat Ass 7 juillet 1950 Dehaene).
b)
aprs 1958
Le Conseil d'Etat dans son arrt Eky du 12 fvrier 1960 devait reconnatre valeur juridique au
prambule de 1958 et aux textes auxquels il renvoie. Ainsi le Conseil d'Etat accepte de
considrer un moyen tir de la violation par un dcret de larticle 8 de la DDHC de 1789
consacrant la non-rtroactivit des lois pnales. Il fut suivi par le Conseil constitutionnel en
1971.
Pourtant de nombreux arguments ngatifs paraissaient simposer :
le Prambule de1958 se contente de parler dun attachement du peuple franais aux droits
et principes quil proclame
-
les dispositions des textes de 1789 et de 1946 sont souvent imprcises, voire incantatoires :
comment les opposer l'administration, notamment loccasion dun litige.
Il semble que le Conseil constitutionnel a eu en fait une dmarche pragmatique : devant le
silence de la Constitution de 1958, contrairement la Constitution de 1946 (art. 92) qui
interdisait au Comit Constitutionnel de prendre en compte le Prambule, le Conseil
constitutionnel a estim quil tait souhaitable quun contrle vis--vis de la Constitution au sens
large ft organis. Cela permettait ainsi que le pouvoir rglementaire autonome (art. 37) soit
soumis un contrle juridique.
Ds lors aussi bien pour le Conseil constitutionnel que le Conseil d'Etat, la totalit des
dispositions du prambule de 1958 et de textes auxquels il renvoie ont valeur constitutionnelle.
Certaines dispositions sont suffisamment prcises pour tre applicables directement, dautres
exigent quelles soient concrtises par des lois dapplication. Il appartient notamment aux
juridictions administratives den dcider. Leur choix est parfois contestable : par exemple la
disposition imprcise (al. 12) selon laquelle la Nation proclame la solidarit et lgalit de tous
les Franais devant les charges qui rsultent des calamits nationales a bien t jug
inapplicable par le Conseil d'Etat : elle ne saurait tre invoque lappui dun recours tant
quune loi na pas prcis ses modalits dapplication (10 dcembre 1962, Socit indochinoise
de constructions lectriques). Mais une autre disposition qui apparat aussi imprcise (al. 10)
selon laquelle La Nation assure lindividu et la famille les conditions ncessaires leur
dveloppement a pourtant t considre comme applicable par le Conseil d'Etat. Elle
justifiait lannulation dun dcret limitant les possibilits de regroupement familial des trangers
rsidant en France (Ass. 8 dcembre 1978, GISTI, CFDT et CGT).
B le contenu du Prambule.
a)
a)
la thorie de la loi-cran
Il arrive frquemment quun acte administratif a t pris conformment une loi dont il tient le
vice dinconstitutionnalit qui lentache. Ds lors statuer sur la constitutionnalit de lacte
administration reviendrait examiner la loi qui fait cran entre le juge et les normes
constitutionnelles. Or les juridictions administratives et juridictions judiciaires se considrant
comme des garants du respect des lois refusent depuis toujours de contrler la conformit dune
loi la Constitution (Conseil d'Etat 6 novembre 1936 Arrighi) et rcemment Conseil d'Etat 28
juillet 1999 Griesmar. Ces juridictions estiment comme inutilement invoqu le moyen
tendant exciper de linconstitutionnalit de la loi pour faire annuler lacte administratif. La loi
couvre lacte administratif pris sur son fondement.
Cette thorie est contestable (on invoque par exemple son appui lexistence dune juridiction
charge du contrle de constitutionnalit mais son contrle ntant que prventif et sur saisine
nest pas systmatique). Elle rencontre heureusement des limites :
les juridictions administratives peuvent interprter une loi pour neutraliser son ventuelles
inconstitutionnalit
lexistence des rglements autonomes qui interviennent dans des domaines excluant la
comptence du lgislateur : ils ont pour seules normes de rfrence la Constitution.
lcran lgislatif est transparent : il en va ainsi lorsque la loi sur le foune duquel lacte
administratif est intervenu sest borne renvoyer lautorit rglementaire le soin de poser
certaines rgles sans contenir elle-mme des normes de fond. Les ventuels vices
dinconstitutionnalit ne peuvent donc tre imputs qu lautorit rglementaire (Conseil d'Etat
17 mai 1991, Quintin).
Elle aurait pu disparatre si le projet de mise en place dune exception dinconstitutionnalit
avait t adopt (1990).
b)
Conseil constitutionnel mais aussi sur le mme texte de loi. En pratique, les juridictions
administratives reprennent cependant souvent des interprtations et de principes formuls par
le Conseil constitutionnel.
Dfinition : toute norme juridique incluant un lment dextranit organique (donc issue en
partie dun organe tranger) ; elle rsulte dune ngociation puis dun accord entre autorit
franaise et trangre
-
a)
contrle de la conformit des lois la Constitution (art. 61-al2.). Une seule attnuation doit tre
mentionne : les articles 88-2 et 88-3 de la Constitution qui marquent le consentement de la
France des transferts de comptence ncessaires au respect des diverses exigences du droit
communautaire (union conomique et montaire, libre circulation des personnes et des biens,
droit de vote des ressortissants de la communaut aux lections municipales). Laccord est
subordonn au respect des modalits prvues en ces matires par les traits instituant la
Communaut europenne et sur lUnion europenne. Ce renvoi insre ces normes
internationales dans les normes de rfrence et habilite le juge constitutionnel en vrifier le
respect.
a)
On envisage le cas ici o la loi ne fait pas cran ; o lacte administratif est directement
confront une norme internationale originaire ou drive.
-
originaire :
Le Conseil d'Etat admet de pis longtemps la possibilit de vrifier la conformit des actes
administratifs au droit international. La solution acquise sous la 4 e Rpublique sur le fondement
de lart. 26 (Conseil d'Etat Ass 30 mai 1952 Dame Kirwood) est reprise sous la 5e Rpublique
sous le fondement de lart. 55 (Conseil d'Etat Ass. 19 avril 1991Belgacem). Lorsque lapplicabilit
en droit interne des normes internationales est avre, alors est permis un contrle large de ces
normes (principes Conseil d'Etat 27 septembre 1985 France Terre dasile, rgles coutumires
Conseil d'Etat Ass 6 juin 1997 Aquarone).
-
drive :
lgard des particuliers (Conseil d'Etat Ass 22 dcembre 1978 Ministre de lintrieur c- CohnBendit). Cette dernire jurisprudence est en contradiction avec la position de la Cour de justice
des Communauts europennes qui reconnat aux particuliers le droit dinvoquer les directives
inconditionnelles et suffisamment prcises (CJCE 4 dcembre 1974 Van Duyn). Ce qui a amen
les autorits europennes produire des directives de plus en plus prcises bnficiant alors
dune applicabilit directe carte par le trait de Rome mais accorde par la Cour.
Cependant la porte restrictive de la jurisprudence Cohn-Bendit est attnue par deux facteurs :
-- larrt indique lui-mme le moyen de contourner linterdiction dinvoquer une directive : il
suffit aux requrants de mettre en cause par voie dexception la compatibilit de lacte
rglementaire interne pour obtenir lannulation de la dcision individuelle prise sous son
fondement (Conseil d'Etat 8 juillet 1991 Palazzi).
-- Lorsquune dcision individuelle est prise dans une matire rgie par une directive mais
dpourvue de rglementation interne, les juridictions administratives acceptent que le requrant
fasse valoir lincompatibilit du droit interne (par son inexistence) avec la directive en cause
(Conseil d'Etat Ass 6 fvrier 1998, Tte).
b)
Lart. 55 nest pas rest lettre morte malgr lattitude du Conseil constitutionnel : les juridictions
administratives et juridictions judiciaires ont pris le relais.
1)
Les palliatifs
Les juridictions administratives disposent de deux moyens pour minimiser, sinon supprimer le
conflit existant entre les normes quil doit appliquer :
Elles peuvent dlimiter les champs respectifs de la loi et du trait. Si les champs ne se
superposent pas, le conflit est vit (Conseil d'Etat 28 juillet 1999, Majhoub) ; en cas contraire,
le conflit se limite la seule partie commune aux deux champs.
Elles peuvent interprter les textes en dsaccord pour les harmoniser. Cet effort
dinterprtation est spcifique pour ce qui concerne les traits. Deux prcisions :
1
Les juridictions administratives ont pendant longtemps refus dinterprter les normes
internationales. Elles prfraient surseoir statuer et renvoyer la difficult au ministre des
Affaires trangres. Un revirement de jurisprudence eut lieu avec larrt GISTI (29 juin 1990) ;
revirement bienvenu car la France devait tre condamne pour sa jurisprudence passe par la
Cour europenne des droit de lhomme (CEDH 24 novembre 1994, Beaumartin c- France). La
Cour a considr quil y avait violation du droit un procs quitable (Art 6 1 de la Convention)
du fait que lEtat pouvait grce linterprtation donne par le ministre tre en position
favorable. Depuis lors, les juridictions administratives se reconnaissent comptentes pour
interprter elles-mmes les traits ; ce qui nexclut pas quelles prennent en compte comme
simple avis les interprtations du ministre des affaires trangres.
2
Linterprtation des dispositions communautaires fait lobjet dune procdure spcifique
faisant intervenir la CJCE. En vertu de lart. 234 du Trait de Rome, elle est comptente pour
statuer titre prjudiciel sur linterprtation du trait ainsi que sur linterprtation des actes pris
par les institutions de la Communaut. Ce renvoi est obligatoire pour les juridictions suprmes
comme le Conseil d'Etat. Ce dernier renvoie seulement sil y a une difficult srieuse ou si lacte
nest pas clair. Aprs avoir abus de la notion dacte clair (en retenant par exemple une
interprtation contraire celle de la CJCE dans laffaire Cohn-Bendit) ne rpugne plus
maintenant renvoyer des problmes dinterprtation.
2)
La hirarchie trait/loi
Les juridictions administratives ont reconnu leur comptence pour sanctionner cette hirarchie
en deux temps : refus puis acceptation. Le problme ne concernait que la question dun
trait antrieur la loi. Pour un trait postrieur, les juridictions administratives ont pu
admettre sans difficult quil abroge une loi parce quil ntait pas besoin de le considrer
comme suprieur par rapport elle. En effet, si on admet que le trait a au moins valeur de loi,
alors comme tout loi postrieure, il peut abroger une loi existante.
a)
Le refus de dpart
Les juridictions administratives ont dabord exclu de sanctionner la supriorit des traits sur
des lois postrieures (Conseil d'Etat 1er mars 1968 Syndicat gnral des fabricants de semoules
de France). Pourquoi ?
La supriorit des normes constitutionnelles et internationales ne lautorise pas pour
autant carter la loi dont il est le garant
Vrifier le respect dune norme international par la loi constituerait un contrle de
constitutionnalit des lois puisque cela revient faire respecter un article de la Constitution :
lart 55 . Or seul le Conseil constitutionnel peut exercer un tel contrle. Lorsque le Conseil
constitutionnel refusa son tour de veiller au respect des traits par les lois en prcisant quil ne
sagissait pas dun contrle de constitutionnalit [une loi contraire un trait nest pas
forcment contraire la Constitution], alors le Conseil d'Etat eut recours la thorie de la loi
cran (Conseil d'Etat Ass 22 octobre 1979, Union dmocratique du travail). Mais de son ct la
C de C devait interprter cette dcision du Conseil constitutionnel comme lhabilitant effectuer
un contrle des lois aux traits (Cass 24 mai 1975 Administration des Douanes c- Socit des
cafs J.Vabre).
Ds lors, le Conseil d'Etat se trouvait en contradiction avec la C de C. De plus, sa position allait
tre critique par la CJCE qui impose aux juges nationaux dappliquer intgralement le droit
communautaire en laissant inapplique toute disposition ventuellement contraire la loi
nationale, que celle-ci soit antrieure ou postrieure la rgle communautaire (CJCE 9 mars
1978, Administration des finances de lEtat c- SA Simmenthal).
b)
le revirement.
Le revirement trs attendu par la doctrine eut lieu avec larrt Nicolo (Conseil d'Etat Ass 20
octobre 1989). Le Conseil d'Etat accepta de vrifier la compatibilit dune loi lectorale avec les
dispositions du Trait de Rome. Il juge pour la premire fois recevable un moyen quil aurait
jug irrecevable selon la jurisprudence antrieure : soit la question de la conformit de la loi du 7
juillet 19777 avec le Trait de Rome du 25 mars 1957 antrieur la loi.
Pour autant, le Conseil d'Etat ne se prononce pas sur une supriorit du trait par rapport la
loi. Il semble plutt que le Conseil d'Etat ait accept dtre juge de la conformit des lois par
rapport au principe constitutionnel de lart. 55 selon lequel le trait est suprieur la loi. Le
Conseil d'Etat comme l'avait admis la Cour de Cassation considre que lart. 55 lhabilite
carter pour cause de contrarit la Constitution des lois contraires des traits antrieurs.
Ce contrle a une porte trs large :
Il profite aux normes internationales dorigine non communautaire comme la Convention
europenne des droits de lHomme (Conseil d'Etat Ass 21 dcembre 1990, Confdration
europenne de sauvegarde des droits de lhomme). Cela amne le juge administratif exercer
un contrle des lois par rapport aux liberts fondamentales trs proche du contrle opr par le
Conseil constitutionnel par rapport au Prambule de 1958. Avec un avantage considrable : il
sagit alors dun contrle plus systmatique car effectu a posteriori et ouvert aux citoyens. Ds
lors le contrle de conventionnalit vient concurrencer le contrle de constitutionnalit.
Les lois sont soumises au respect tant du droit international originaire que du droit driv
quil sagisse de rglements (Conseil d'Etat 24 septembre 1990, Boisdet), que des directives
(Conseil d'Etat SARothmans International France). La seule limite porte sur la coutume
internationale qui nest pas vise selon le Conseil d'Etat par larticle 55.
Quelles consquences ?
Le gouvernement par drogation au principe de comptence lie en ce qui concerne
lexcution des lois doit refuser de prendre des mesures rglementaires dapplication dune loi
contraire une norme internationale (Conseil d'Etat 24 fvrier 1999, Association des patients
de la mdecine dorientation anthroposophique).
LEtat voit sa responsabilit engage en cas de violation du droit international et la faute
fait lobjet dune indemnisation. Cette jurisprudence a t consacre seulement en matire de
droit communautaire (Conseil d'Etat 28 fvrier 1992, Socit Arizona Tobacco Products). Le
fondement de cette responsabilit est dlicat dterminer. En effet, il est traditionnel de
considrer que le lgislateur ne peut mal faire : ce qui exclut la responsabilit pour faute du fait
des lois au profit dune responsabilit sans faute. Le Conseil d'Etat pour ne pas entamer le
dogme de linfaillibilit du lgislateur a imput la faute au dcret dapplication de la loi alors
mme que le pouvoir rglementaire sest born lappliquer. Mais dj une Cour administrative
dappel est alle plus loin en admettant la responsabilit pour faute du lgislateur.
Un auteur propos des normes lgales et rglementaires parle de sources affaiblies du droit
administratif. Pourquoi ? En raison de leur dvalorisation du fait du dveloppement des normes
constitutionnelles et internationales, notamment du droit communautaire driv. La loi et le
rglement sont devenues des normes subordonnes et non plus initiales dont la porte est
surtout technique. Les normes lgales et rglementaires constituent certes la source principale
en termes quantitatifs du droit administratif (7500 lois, 90000 rglements en 1991 selon le
Conseil d'Etat). Mais cela rvle plutt une inflation prjudiciable ces normes. A quoi il faut
ajouter longueur , instabilit et faible normativit quelquefois
La dlimitation thorique
La loi se dfinit maintenant comme lacte vot par le Parlement qui fixe les rgles ou dtermine
les principes fondamentaux en diverses matires prvues lart 34. Une frontire est
maintenant fixe entre lois et rglements. De son ct la loi fixe des rgles notamment en
matire de liberts et se contente de dterminer des principes notamment en ce qui concerne le
droit du travail ou le rgime de proprit : elle a un domaine particulier. De lautre ct, le
rglement a un champ qui stend toutes les autres matires. Cela signifie que les titulaires du
pouvoir rglementaire deviennent les autorits de principe pour ldiction des textes gnraux.
quoi il faut ajouter que ces autorits ont maintenant un pouvoir rglementaire autonome donc
mis en uvre en toute indpendance par rapport au lgislateur (en ce qui concerne par exemple
la structure de l'administration tatique). Ce pouvoir reste cependant soumis aux traits,
principes gnraux du droit et Constitution.
De plus, ce pouvoir rglementaire assure toujours lexcution des lois en vertu de larticle 21
selon lequel le Premier ministre assure lexcution des lois. Cela se traduit par lobligation
ddicter des rglements ncessaires lapplication des lois. Le Conseil d'Etat considre que le
pouvoir rglementaire a un dlai raisonnable pour rdiger ces textes. Pass ce dlai, les
juridictions administratives acceptent dannuler le refus du Premier ministre ddicter les actes
ncessaires et depuis la loi du 8 fvrier 1995 lui enjoint sous astreintes de la faire dans un dlai
dtermin (Conseil d'Etat 26 juillet 1996 Association lyonnaise de protection des locataires). Le
retard lorsquil est source de prjudices pour les administrs entrane lobligation pour lEtat de
les rparer (Conseil d'Etat 27 novembre 1964 Veuve Renard).
b)
Lapplication de la dlimitation
La pratique rvle que la loi a largement regagn le terrain perdu ; quil y a eu retour la
tradition.
La liste des matires de lart. 34 relevant du lgislateur est formule en termes si gnraux
quelle couvre lessentiel de lactivit normative
Linterprtation par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat de ces matires a encore
largi le domaine lgislatif au dtriment du pouvoir rglementaire. Par exemple, il nest pas fait
de distinction entre les matires o la loi fixe les rgles et celles o la loi dtermine les principes
fondamentaux. Le lgislateur est donc libre de rgler dans les moindres dtails tout domaine
voqu larticle 34 et ce au dtriment du pouvoir rglementaire dexcution des lois.
Le lgislateur ne sembarrasse pas de limites de sa comptence et nhsite pas simmiscer
dans le domaine rglementaire. Cela se fait souvent avec laccord tacite du gouvernement, voire
son initiative lorsquil prfre voir le Parlement endosser la responsabilit de certaines
dcisions par le Parlement.
c)
La sanction de la dlimitation
mconnat ltendue du domaine lgislatif pour violation des art. 34 et 37 (Conseil d'Etat Ass 27
octobre 1995, Union maritime CFDT).
Conclusion : la loi continue de bnficier dune prdominance matrielle comme avant 1958.
lart. 92
Cet article maintenant abrog a permis au gouvernement de prendre par ordonnance dans les
mois suivant lentre en vigueur de la Constitution les mesures ncessaires la mise en place et
au fonctionnement des pouvoirs publics notamment. Lart 92 donnant force de loi aux dites
ordonnances, elles ne se sont pas bornes intervenir dans le domaine de la loi mais ont t
prises dans lexercice du pouvoir lgislatif. Cela explique que le juge administratif ait dclin sa
comptence pour connatre mme celles de leurs dispositions intervenues dans le domaine
rglementaire (Conseil d'Etat 12 fvrier 1960, Socit Eky).
b) lart. 38
Cet article permet au pouvoir rglementaire dintervenir dans le domaine de la loi sans pour
autant exercer le pouvoir lgislatif proprement dit.
Linitiative du recours aux ordonnances appartient au gouvernement. Laccord du lgislateur se
manifeste par une loi dhabilitation. Si le gouvernement ne soulve pas une exception
dirrecevabilit (art. 41) au cours des travaux prparatoires une loi ne respectant pas le champ
dune loi dhabilitation, cette immixtion nest pas sanctionne dans le cadre du contrle de
constitutionnalit (Conseil constitutionnel 86-224). Lhabilitation du gouvernement ne vaut que
pour une priode donne lexpiration de laquelle le lgislateur retrouve sa comptence. En
consquence, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi pour leurs
dispositions qui relvent du domaine lgislatif. Pour les autres, un dcret en Conseil des
Ministres suffit.
Les ordonnances entrent en vigueur ds leur publication mais deviennent caduques si un projet
de loi de ratification nest pas dpos avant une date fixe par la loi dhabilitation. Tant que le
Parlement ne les ratifie pas, elles conservent leur nature dactes administratifs rglementaires
contestables par le biais dun recours pour excs de pouvoir (Conseil d'Etat Ass. 19 octobre
1962 Canal, Robin et Godot) ou dune exception dillgalit (Conseil d'Etat 14 avril
1999, Syndicat des mdecins libraux) devant les juridictions administratives. On peut invoquer
alors la violation du champ de la loi dhabilitation, la contrarit des principes gnraux du
droit, des principes constitutionnels ou des normes internationales.
Le vote dune loi de ratification par le Parlement confre rtroactivement force de loi
lordonnance. Cette ratification peut dcouler non seulement dune loi expresse mais de la
volont implicite du lgislateur. En Effet, le Conseil constitutionnel nexclut pas que la
ratification de tout ou dune partie dune ordonnance puisse rsulter dune loi qui, sans avoir
cette ratification pour objet direct, limplique ncessairement (Conseil constitutionnel 86224). Lordonnance ratifie ne peut donner lieu qu un contrle indirect :
- soit de constitutionnalit par le Conseil constitutionnel loccasion de lexamen de la loi de
ratification
- soit de conventionnalit devant les juridictions administratives loccasion dun recours pour
excs de pouvoir contre une mesure dapplication de cette ordonnance.
b)
lart. 16.
A) La loi
a)
La contestation de la loi
La supriorit d e la loi
ce qui est illogique pour les rglements autonomes qui en thorie sont librs de la
contrainte de la loi. Mais comme le lgislateur dborde frquemment du domaine de lart. 34,
lautorit rglementaire se trouve lie par les dispositions lgislatives tant quelle na pas sollicit
leur dlgation (art. 37-2).
B)
Le rglement
a)
en Conseil des Ministres. Donc le Premier ministre est le titulaire de principe du pouvoir
rglementaire, le Prsident de la Rpublique na quune comptence dattribution.
-
Trois difficults :
2. Les ministres :
La Constitution ne donne pas aux ministres un pouvoir rglementaire lchelon national.
Cependant, ils peuvent exercer ce pouvoir de manire indirecte :
Par dlgation : lart. 21 autorise le Premier ministre dlguer aux autres membres du
gouvernement certains de ses pouvoirs dont le pouvoir rglementaire. Une loi peut aussi
habiliter un ministre exercer un pouvoir rglementaire.
En tant que chefs de service : comme tout chef de service intgr l'administration, un
ministre dispose dun pouvoir rglementaire limit ldiction des mesures ncessaires au bon
fonctionnement des services placs sous son autorit (Conseil d'Etat 7 fvrier 1936, Jamart). De
telles mesures peuvent permettre de rglementer la situation des agents de service notamment
quant lexercice du droit de grve (Conseil d'Etat 7 juillet 1950 Dehaene).
Par lintermdiaire de directives : il sagit dun pouvoir par ou quasi rglementaire. Il
consiste formuler lintention des subordonns des principes daction dans le but
duniformiser leurs pratiques sur certains textes (Conseil d'Etat, 11 dcembre 1970, Crdit
foncier de France). Ces directives sont gnrales et opposables aux administrs. Mais elles ne
lient pas les autorits administratives qui peuvent sen carter pour des raisons despce. De ce
point de vue, elles se rapprochent dactes non dcisoires comme les circulaires et les
recommandations.
Elles peuvent bnficier dun pouvoir rglementaire second soumis au respect des rglements
dicts par les titulaires constitutionnels de ce pouvoir. Elles doivent grer un SERVICE PUBLIC
(ordres professionnels, fdrations sportives) et tre dotes de prrogatives de puissance
publique.